B. Políticas ambientales explícitas e implícitas

B. Políticas ambientales explícitas e implícitas1

Una estrategia nacional que incorpore de forma decidida la dimensión ambiental y que posibilite que esta tenga un mayor peso relativo, que realmente incida en la insostenibilidad del modelo de desarrollo actual y viabilice cambios estructurales, debería apoyarse en el reforzamiento de la gestión ambiental y, por ende, de las políticas ambientales explícitas e implícitas en los diversos sectores del aparato público. Si bien en la región se han desplegado varias iniciativas para revertir las tendencias negativas, estas solo han servido para que las tendencias de determinados procesos que conducen al deterioro atenúen sus pendientes negativas, sin modificar su signo. La mayoría de las explicaciones de esta situación se orientan hacia tres temas: i) la ineficiencia del aparato burocrático público, ii) la falta de compromiso de los sectores empresariales y iii) la insuficiente conciencia ambiental de la población. Sin embargo, es necesario advertir que las explicaciones son mucho más complejas: la interacción de diversos factores, como las contradicciones ambientales del modelo económico —en particular, de los horizontes de planificación—, y los conflictos entre los bienes sociales y privados; las distintas lógicas de los actores sociales (en especial, los actores productivos); la coexistencia de distintos grados y tipos de conciencia de la población (desde la difusa hasta la crítica), y la maduración política tardía de los estamentos tradicionales del Poder Legislativo. La forma en que se generan las políticas ambientales públicas derivadas de la aplicación de la legislación vigente y de los programas de gobierno constituye un tema clave que debería, de alguna manera, integrar y jerarquizar factores que redunden en una gestión diferente a la actual, en el sentido de provocar un real cambio de signo en los procesos ambientales negativos. Se estima que, hasta la fecha, no se ha dado a este tema la debida importancia como factor de impulso a la incorporación de la dimensión ambiental. En general, cuando se hace referencia a la política ambiental, en los países de la región se asume que se habla de la política ambiental explícita, la declarada como tal y que se origina en los organismos centrales ambientales de la administración pública. Son los ministerios de medio ambiente o las comisiones o consejos ambientales los que generan las políticas explícitas. Sin embargo, es en los ministerios sectoriales, en los

1 La noción de políticas ambientales explícitas e implícitas fue planteada por Nícolo Gligo V. (1997) en el marco de su ensayo “Institucionalidad pública y políticas ambientales explícitas e implícitas”, publicado en el número 63 de la Revista de la CEPAL (Santiago de Chile, diciembre de 1997). El concepto fue acogido en varios países de la región y ha resurgido recientemente, al igual que sus implicancias.

de economía y hacienda, y en el poder central donde se originan políticas ambientales implícitas, en el sentido de que, sin que lo ambiental sea su objetivo, tienen efectos en ese campo. Casi todas estas políticas están relacionadas con el crecimiento económico y algunas se vinculan con la temática social. En la mayoría de los casos, tienen una trascendencia que, hasta el momento, no ha sido lo suficientemente sopesada. Las políticas de crecimiento económico y las políticas sociales por lo general privilegian el corto plazo sobre el largo plazo, lo que hace que determinen políticas ambientales implícitas con efectos ambientales negativos. Las políticas ambientales explícitas suelen ser políticas reactivas, ya que tratan de disminuir los efectos negativos que se generan en los procesos de producción y en el consumo, los efectos de la modalidad de desarrollo prevaleciente. Casi todos los organismos públicos ambientales de los países de la región son reactivos en sus políticas ambientales. Se trata de políticas que responden a las urgencias que surgen, principalmente, de la contaminación producida por la expansión urbana e industrial, la deforestación, la erosión de los suelos, el deterioro de los recursos del mar y la contaminación derivada de la actividad minera. Existen fuerzas subyacentes que, indiscutiblemente, van mucho más allá de la voluntad política de los gobernantes, su ideología o la conciencia ambiental de la población, pues sus causas tienen raíces históricas que se remontan a siglos pasados. Uno de los factores subyacentes de más peso es el incremento de la población. Aunque la región está en una etapa definida como de “transición demográfica”, persiste cierto aumento poblacional que determina, independientemente de las tasas de crecimiento del ingreso y de las eventuales mejoras en su distribución —en algunos países más que en otros—, el aumento de las demandas económicas y sociales, y su consiguiente impacto ambiental2. Otro factor subyacente es la persistencia histórica de la desigualdad y la pobreza. La persistencia de la pobreza incide en una mentalidad de supervivencia, que, a su vez, condiciona una lógica de muy corto plazo, en la que no cabe pensar en invertir para las futuras generaciones. Casi todos los países han puesto en funcionamiento políticas ambientales explícitas que tienen que ver con los sistemas de evaluación del impacto ambiental, las normas de emisión y de calidad ambiental, y los planes de descontaminación, entre otras cosas. Aunque la evaluación del impacto ambiental podría parecer no reactiva, ya que se trata de un instrumento de gestión ambiental preventivo, su aplicación es de carácter reactivo cuando, como ocurre con mucha frecuencia, todas las decisiones de inversión ya han sido tomadas y, no pocas veces, las autoridades sectoriales o subnacionales manifiestan su apoyo a algunas iniciativas antes de que haya concluido el proceso de evaluación. Las evaluaciones