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La vertificación
Una herramienta innovadora de gestión en Canelones
Presente y futuro
Intendencia de Canelones Centro de Estudios Estratégicos Canarios Coordinador del programa: Alejandro Castiglia Vértice productivo: Andrea Politi Vértice social: Felipe Fonseca Vértice institucional: Florencia Lambrosquini Vértice territorial: Rodrigo Fernández Multivértice: Mayko Gadea Octubre de 2010 Documento elaborado en el marco del proyecto “CEEC Segunda Fase” (Programa de Desarrollo de la Gestión Municipal IV, préstamo BID 1489/OC-UR). Intendencia de Canelones - Unidad de Desarrollo Municipal de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República Oriental del Uruguay.
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2 CRÉDITOS Edición:
Natalia Uval
Diseño: Corrección:
Ser Gráficos Rosanna Peveroni
Impresión:
Boscana S.R.L.
Diseño de tapa: Rodrigo Fernández
Colección Aportes Comité de edición: Silvana Maubrigades Martín Lees Luis Aldabe
Editorial CEEC ISBN: 978-9974-8209-6-8 Paraguay 1444 Montevideo, Uruguay Tel. 005982 9014930 / 9085820 ceec@imcanelones.guy.uy www.imcanelones.gub.uy
© 2008 Intendencia de Canelones / Unidad de Desarrollo Municipal de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República Oriental del Uruguay
Imprenta Boscana s.r.l. OCTUBRE 2010 - D.L. 353.624 Arenal Grande 2767 tel. 22081703
Las opiniones expresadas son responsabilidad del autor y no representan necesariamente la posición oficial de la Intendencia de Canelones, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto o el Banco Interamericano de Desarrollo.
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IMC
Intendencia de Canelones
Intendente: Marcos Carámbula Secretario gral.: Yamandú Orsi
OPP
Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República
Director:
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Coordinadora gral: UDM:
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Coordinadora de Fortalecimiento Institucional UDM:
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CEEC
Centro de Estudios Estratégicos Canarios
Comisión Directiva:
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Banco Interamericano de Desarrollo
Presidente: Marcos Carámbula Yamandú Orsi Luis Aldabe Alberto Caraballo Gabriela Garrido Leonardo Herou Silvana Maubrigades Daniel Muñoz Héctor Ortega del Río Hugo Pose Loreley Rodríguez Andrés Ridao
Representante ante Uruguay:
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Sergio Ríos Especialista sectorial:
Verónica Adler
Comité Ejecutivo: Silvana Maubrigades Luis Aldabe Andrés Ridao Director: Silvana Maubrigades
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A. Castiglia - A. Politi - F. Fonseca - F. Lambrosquini - R. Fern谩ndez - M. Gadea
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Sumario Prólogo ........................................................................................................................
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Introducción. ...............................................................................................................
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Punto de partida.......................................................................................................... 11 El modelo del rombo de la sustentabilidad ....................................................................... Contexto institucional ..................................................................................................
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La realidad de cada vértice......................................................................................... 15 Vértice institucional ...................................................................................................... Vértice social ............................................................................................................... Vértice productivo ........................................................................................................ Vértice territorial . ........................................................................................................ El multivértice .............................................................................................................
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Árbol de problemas..................................................................................................... 23 1. No internalización del concepto de vértice por los actores............................................... 2. Necesidad de un sistema de monitoreo y evaluación de proyectos y actividades ................ 3. Los funcionarios y el sistema de vértices ..................................................................... 4. Fortalecimiento de los mecanismos de articulación......................................................... 5. El problema de la burocracia....................................................................................... Consecuencias de los problemas identificados ..................................................................
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Análisis FODA del modelo de vértices....................................................................... 31 Fortalezas.................................................................................................................... Oportunidades.............................................................................................................. Debilidades.................................................................................................................. Amenazas....................................................................................................................
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Escenarios posibles..................................................................................................... 39 Descripción de escenarios contrastados; ¿escenarios contrastables?..................................... Tópico 1. Funcionariado................................................................................................. Tópico 2. Tecnologías y herramientas............................................................................... Tópico 3. Estructura organizacional.................................................................................. Tópico 4. Estructura administrativa.................................................................................. Tópico 5. Modelos de liderazgo........................................................................................ Tópico 6. Modelos de trabajo y delegación de responsabilidades.......................................... Tendencias................................................................................................................... Escenarios....................................................................................................................
39 40 41 42 43 44 44 46 46
Conclusiones................................................................................................................ 53
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Prólogo La vertificación ha sido una de las buenas prácticas aplicadas por el gobierno de Canelones, sumada al esfuerzo nacional por alcanzar una reforma del Estado generadora de eficiencia, transparencia y modernización de la función pública, pero también por innovar en el trabajo colectivo para la toma de decisiones. En una tradición centralista como en la que está inmersa la administración departamental, implantar una nueva lógica de acción ha revestido un particular esfuerzo y dedicación de todos los actores involucrados. Como todo proceso de cambio, no ha estado exento de dificultades, de marchas y contramarchas. Sin embargo, se continúa apostando al trabajo horizontal que permite la discusión y puesta a punto en colectivo de los planes presentes y, sobre todo, futuros. Este libro representa el trabajo de un conjunto de jóvenes profesionales que han participado en la caracterización de la metodología de vértices, en el análisis de sus puntos grises y que ha contribuido al esfuerzo de perfeccionarla para continuar profundizando el proceso de cambio. Se inscribe en el marco de la Colección Aportes, en la que diferentes investigadores han analizado temas de particular interés para la gestión departamental. Sin embargo, tiene un enfoque diferente; al igual que el libro Hacia la microrregionalización. Primera aproximación, que también forma parte de esta colección, es el resultado de una investigación colectiva llevada adelante por jóvenes universitarios de diferentes disciplinas que, con una mirada transversal, han trabajado sobre un mismo tema directamente vinculado a la gestión. En este contexto, la construcción de pensamiento propio en Canelones ha tenido un especial énfasis a partir de la formación del Centro de Estudios Estratégicos Canarios (CEEC) y del rol de éste para generar masa crítica sobre temáticas que hacen a la realidad canaria, a sus necesidades y a sus potencialidades. Centro de Estudios Estratégicos Canarios - Intendencia de Canelones
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La gestión comunal no escapa a este análisis, ya que el propio CEEC ha acompañado este proceso de cambio propuesto para Canelones e incluso es producto de esta apuesta realizada por la administración de Marcos Carámbula. De sus trabajos queremos destacar éste, que hace a una mirada objetiva de las metodologías implantadas para la gestión, pero no por ello ajena, ya que este grupo de jóvenes ha participado activamente en las tareas cotidianas de articulación, ha conocido a los actores y ha intercambiado con ellos, ha observado pero también participado. Creemos que así se construye pensamiento nuevo, desde el justo equilibrio entre pensar y hacer, entre actuar y evaluar, renovando cada día el desafío de hacer mejor las cosas. Silvana Maubrigades Directora del Centro de Estudios Estratégicos Canarios Directora de Planificación Estratégica de la Comuna Canaria
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Introducción Este trabajo surge de una investigación denominada ”Análisis de la Gestión según el Rombo de la Sustentabilidad en la Comuna Canaria”, realizada durante los meses de julio a diciembre de 2008 en el marco del Programa Formación de Masa Crítica Canaria 1 (MaCC 1 segunda generación) del Centro de Estudios Estratégicos Canarios. El modelo del Rombo de la Sustentabilidad busca dotar de integralidad la actuación y las políticas que un gobierno desarrolla en su territorio1, ya que integra en cuatro vértices el desarrollo social, el desarrollo territorial, el desarrollo productivo y desarrollo institucional. El Programa MaCC 1 consiste en la formación de un equipo multidisciplinario de jóvenes planificadores que realizaron una investigación evaluando el funcionamiento de la metodología de vértices. Cada uno de los jóvenes investigó ubicado en un vértice del modelo: Rodrigo Fernández, estudiante de arquitectura, vértice territorial; Felipe Fonseca, estudiante de sociología, vértice social; la socióloga Mayko Gadea, multivértice; Florencia Lambrosquini, estudiante de ciencia política, vértice institucional; la ingeniera agrónoma Andrea Politi, vértice productivo; el sociólogo Alejandro Castiglia fue el coordinador del programa. Busca apreciar los logros y las fallas, las luces y las sombras del sistema de vértices implementado por el gobierno de Canelones durante los tres primeros años de gestión departamental. No pretende ser la verdad absoluta sino una lectura más del fenómeno de vertificación, desde un punto de vista analítico y constructivo, en un proceso de investigación y formación de jóvenes planificadores. Es un modesto aporte a la propuesta de gestión según el modelo de vértices, así como a la creación de masa crítica canaria para el departamento por parte de un grupo de jóvenes que brinda su granito de arena para la construcción colectiva de un Canelones que tenga como centro “la mejora en la calidad de vida de los canarios y canarias”, “para lo cual es necesaria una gestión democrática, descentralizada, 1 Arquitecto Ramón Martínez Guarino. Seminario de Capacitación Programa MaCC 1 (2008).
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austera, participativa, con un eficiente uso de los recursos humanos, materiales y financieros”, como señala el intendente Carámbula.
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Punto de partida Desde que comenzó la administración del Frente Amplio en Canelones, la Comuna Canaria ha vivido procesos y cambios en materia de gestión institucional y estructura organizativa que necesitan ser evaluados. Uno de los cambios ha sido la introducción del sistema de vértices de trabajo como forma de organización de los cuadros directivos. En este libro se realiza una puesta a punto de la gestión de la comuna a partir de este modelo de trabajo propuesto como elemento innovador por el gobierno. Se investigó el grado de avance y profundización del cambio entre el modelo actual y el anterior, detectando fortalezas y debilidades del proceso. Se buscó identificar cómo opera la gestión por vértices y qué oportunidades y desafíos supone, observando dónde aparecen los problemas a nivel institucional y cómo este modelo se coordina con el resto de los sistemas institucionales de la comuna. Esto supuso indagar en la concepción de vértice que existe y en cómo se aplica en los procesos de trabajo cotidianos, identificar y estudiar las instancias de coordinación y planificación (estratégica y operativa), los procesos de toma de decisión, los flujos de información y comunicación, la distribución de los roles y tareas, los tipos de poder que suponen dentro de cada vértice y entre los vértices, entre otros aspectos.
El modelo del rombo de la sustentabilidad Como se mencionó anteriormente, el modelo del rombo de la sustentabilidad busca dotar de integralidad a la actuación y las políticas que un gobierno desarrolla en su territorio, ya que integra en cuatro vértices el desarrollo social, el desarrollo territorial, el desarrollo productivo y desarrollo institucional. Este tipo de agrupamiento permite generar políticas integrales que abarquen todos los aspectos del desarrollo, haciendo posible trabajar en forma coordinada tanto en la gestión como en la planificación. Supone asimismo un ”desarrollo desigual y combinado”, en el que los aspectos más fuertes faciliten y potencien el desarrollo de los aspectos más débiles. Cada vértice engloba las distintas unidades, áreas y direcciones de la comuna, de acuerdo a la afinidad de los problemas que tratan. Son ámbitos de Centro de Estudios Estratégicos Canarios - Intendencia de Canelones
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discusión y trabajo que posibilitan la coordinación transversal entre las direcciones y áreas. Finalmente, se crea un espacio común de trabajo y coordinación en el que participan los cuatro vértices (multivértice), desde donde es posible tener una visión global del trabajo de la comuna.
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El modelo del rombo de la sustentabilidad busca dotar de integralidad la actuación y las políticas que un gobierno desarrolla en su territorio, ya que integra en cuatro vértices el desarrollo social, el desarrollo territorial, el desarrollo productivo y el desarrollo institucional.
Pr El modelo supone una coordinación y dinamización del trabajo, que evita la superposición de temas y no pierde de vista la globalidad. Como concepto integra todos los aspectos de la problemática departamental y permite abordar problemas a partir de políticas integrales, basadas en una lógica horizontal. Esto se contrapone a la tradicional estructura de la organización gubernamental, caracterizada por la lógica vertical y sectorial que genera abordajes acotados de los problemas, dificultades en la comunicación y en la coordinación de políticas, proyectos y acciones. Tiene como objetivo final convertirse en una herramienta que permita la aplicación de la planificación estratégica del gobierno, a partir de un proceso continuo de toma de decisiones orientadas a la consecución de un objetivo prospectivo final.
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Contexto institucional Es importante tener una visión del contexto institucional en el que se instala este gobierno, y sus principales propuestas de cambio. La administración del doctor Marcos Carámbula asume la gestión con un saldo negativo en varios aspectos: 100 millones de dólares de deuda y 25 millones en juicios contra la Intendencia en etapa ejecutiva, una flota de maquinaria mínima, las calles en estado deplorable, el alumbrado público en estado deficitario, una intendencia antigua en cuanto a sistemas de gestión, recursos humanos con bajo nivel de formación en educación formal y en capacitación específica para sus funciones, entre otros problemas. Frente a esta situación, además de una correcta y austera gestión cotidiana, esta administración introdujo varias propuestas de cambio y de innovación en su accionar: • Creación del Plan Estratégico Canario (PEC) con sus ideas fuerza: el ordenamiento del territorio en microrregiones, la construcción de la identidad canaria, la Nueva Institucionalidad Canaria, la participación, la descentralización, la eficacia, necesidades básicas satisfechas para todos los habitantes, entre otras. El PEC es parte de una propuesta de gestión innovadora que, sin desconocer las acciones inmediatas y urgentes, otorga transversalidad a la acción. El CEEC ocupa un lugar relevante para la creación y promoción de masa crítica de la periferia al centro, a partir de dar una visión prospectiva y estratégica a la gestión de gobierno.
• La Nueva Institucionalidad Canaria propone superar las viejas prácticas, impulsando cambios desde una visión integradora y una lógica transversal que impacte sobre la estructura vertical y sectorial de la Intendencia, a partir de la planificación estratégica, la coordinación operativa, la reingeniería de procesos, la incorporación de tecnología en la gestión, el trabajo por proyectos, la optimización de servicios (ventanilla única), Sistema de Participación, la formación y capacitación de los recursos humanos, entre otras acciones. • Una visión integral del desarrollo sustentable, representada en el rombo de la sustentabilidad, del cual se desprende un nuevo modelo de gestión: la vertificación.
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• La concepción de una nueva escala espacial de desarrollo y gestión que se adapta a las especificidades del territorio: las microrregiones. Se trata de la totalidad del departamento considerado a partir de siete zonas conformadas por territorios urbano-rurales que promueven un tipo de desarrollo según sus vocaciones económico-productivas y las características propias de cada zona. • La creación y promoción de masa crítica de la periferia al centro. Para esto, el CEEC ocupa un lugar relevante ya que posibilita una visión prospectiva y estratégica de la gestión de gobierno.
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La realidad de cada vértice Este capítulo tiene carácter descriptivo. En él se intenta, de forma muy sintética, mostrar los aspectos más relevantes de cada vértice desde la visión de cada joven investigador, indagando en su realidad, sus prácticas, sus integrantes, su funcionamiento, la toma de decisiones, las formas de trabajar, los problemas, fortalezas y debilidades, entre otros aspectos.
Vértice institucional
Del proceso de investigación llevado a cabo por los participantes del Programa MaCC se desprende que el vértice institucional no está funcionando con toda su fuerza, como lo hizo al comienzo de la gestión.
El vértice institucional está integrado por la Dirección General de Administración, la Dirección General de Recursos Financieros, la Dirección General Jurídico Notarial, la Dirección General de Comunicaciones, la Comisión de Descentralización y la Secretaría General. Es el vértice que ha llevado a cabo los cambios más importantes introducidos por este gobierno en materia de gestión: reingeniería de procesos, utilización de las tecnologías de la información, programas de capacitación a funcionarios, optimización de los servicios por medio de la ventanilla única, planificación estratégica, entre otros aspectos. Esto significó una coordinación muy fuerte entre los integrantes para diseñarlos e implementarlos. Sin embargo, del proceso de investigación llevado a cabo por los participantes del Programa MaCC se desprende que el vértice institucional no está funcionando con toda su fuerza, como lo hizo al comienzo de la gestión. Pese a que los directores generales valoran el sistema de trabajo por vértices como una herramienta fundamental, no se han convertido en actores claves para su funcionamiento. ¿Por qué no lo han hecho? Es posible que la defensa del sistema de vértices forme parte de un discurso, como señalaba uno de los directores entrevistados: “cambiar una institucionalidad que no es funcional a nuestro interés por otra que sí lo es, que propende al trabajo colectivo y que, principalmente, promueve el desarrollo sustentable del departamento”. Pero lo que se constata es que actualmente, en el trabajo cotidiano, hay pocas señales de que se esté avanzando en este sentido. Centro de Estudios Estratégicos Canarios - Intendencia de Canelones
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No es un problema de falta de validez de la herramienta. Por el contrario, los directores creen en ella. No obstante, consideran que la operativa misma la ha debilitado y no se consigue superar esta debilidad para traducir el operar del vértice en acciones concretas. Existe un consenso importante sobre la organicidad que quieren darse como vértice (reuniones frecuentes, con convocatoria definida, con tiempos de preparación, con hora de comienzo y fin, entre otros aspectos). También consideran necesario implementar algunos cambios en su accionar, como por ejemplo sistematizar las reuniones de trabajo para lograr una dinámica más aceitada, constante y frecuente.
Fueron capaces de diseñar un ambicioso plan de trabajo en conjunto, como objetivo del vértice institucional, y lo están implementando exitosamente.
Fueron capaces de diseñar un ambicioso plan de trabajo en conjunto, como objetivo del vértice institucional, y lo están implementando exitosamente. Pero de forma individual, desde cada dirección, no como colectivo.
Vértice social El vértice social es el más extenso en cuanto a la cantidad de direcciones y áreas que integra. Está conformado por la Dirección General de Desarrollo Social (que comprende, a su vez, las direcciones de Acción e Inclusión Social y de Desarrollo Comunitario y las áreas Comuna Joven, Infancia y Adolescencia, Género, y Adulto Mayor), la Dirección de Cultura (integrada por la Dirección de Deportes, el Área de Infraestructura Deportiva y Fútbol, y la Unidad de Animación Sociocultural), la Dirección General de Contralor Sanitario y la Dirección de Promoción de la Salud. Su amplitud en lo cuantitativo pero también en lo cualitativo, respecto a las áreas de su competencia, tiene incidencia en el funcionamiento del vértice como tal. Éste ha ido cambiando su dinámica y ejercicio al mismo tiempo que se fueron incorporando planes de trabajo comunes y que la realidad fue imponiendo una nueva forma de trabajo. La idea de trabajar según la lógica de vértices, de planificar estratégicamente y de articular entre direcciones y áreas para optimizar los recursos tuvo que hacerse un lugar en el marco de una gestión cotidiana de alto vértigo que necesitaba acciones urgentes.
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“Hay que vencer una gran resistencia de la gente que, ocupada con la acción cotidiana, veía en esta idea un obstáculo en la gestión diaria”.
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La lenta apropiación de la idea y su puesta en práctica fueron acompañadas por las reuniones de vértice, que constituyeron un eje fundamental del desarrollo del proceso. Sin un enfoque de trabajo u orientación temática preestablecida, las reuniones fueron variando entre la coordinación y comunicación horizontal de acciones y proyectos de todas las áreas y direcciones, y la elaboración en conjunto de un plan o proyecto común. Esta última propuesta fue quizá la que terminó de convencer y motivar a quienes hacían el esfuerzo de entender, apropiarse y aplicar esta nueva metodología. Las reuniones de vértice, por ser en un primer momento la única instancia en que se ponía en práctica el trabajo por vértices, fueron vistas como el vértice en sí mismo. A medida que fueron desarrollándose, con marchas y contramarchas, las reuniones pasaron a representar un espacio importante de trabajo del vértice pero no el vértice en su totalidad. ”Supone un intento por romper los estamentos o las chacras. El intento de que haya coordinación, articulación, interrelación entre las diferentes direcciones y áreas departamentales”.
El buen funcionamiento de este vértice, además de estar acompañado de una actitud y predisposición de quienes lo integran, depende de lo ágiles, dinámicas y proactivas que puedan resultar las reuniones. La creación de un coordinador de vértice podría representar un paso importante hacia la eficacia y eficiencia de esta metodología de trabajo.
Vértice productivo El vértice productivo es el único que está conformado por las tres direcciones económico-productivas, enmarcadas en una Dirección General. Por lo tanto, tiene un director general con funciones avaladas por los propios integrantes. Este vértice se ha manejado con reuniones bimensuales, según la necesidad del período, con la finalidad de intercambiar información entre direcciones, así como planificar en conjunto cuando es necesario. Estas instancias son tanto de índole estratégica como operativa. Se coordinan con anticipación y participan los cuatro directores y la Secretaría General. Las puede convocar cualquiera de los directores y la agenda es elaborada entre todos. En estas instancias se define quién llevará adelante las decisiones tomadas, aunque no siempre se Centro de Estudios Estratégicos Canarios - Intendencia de Canelones
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define cómo, los recursos necesarios y el tiempo en que se realizará. Se destaca, además, la utilidad de que el propio director general modere la reunión. El director general garantiza la coordinación entre las partes y promueve que las direcciones que conforman el vértice productivo funcionen de forma horizontal. Pasa a desempeñar el rol de articulador y tiene múltiples funciones: unifica el vértice, toma ciertas decisiones administrativas, es la contraparte de las direcciones en el intercambio de opiniones, procura el desarrollo de políticas conjuntas entre las direcciones involucradas, mejora la coordinación con otras direcciones de la comuna e instituciones, entre otras. La presencia de un director general es reconocida por todo el vértice como positiva. Esto hace pensar que una figura coordinadora por vértice puede ser una herramienta útil para mejorar la articulación entre las direcciones involucradas y mantener una línea de trabajo similar entre todos. Puede variar la modalidad, ya sea que haya un director general independiente de las direcciones integrantes del vértice o una Dirección General rotativa de los diferentes directores de las áreas.
“Cada vértice, por supuesto, tiene su lógica de trabajo”.
Desde que se creó, el vértice conformó una unidad de pensamiento y acción enfocada hacia el desarrollo sustentable del territorio. Esta concepción fue una innovación para el departamento y logró ubicar al gobierno departamental como un referente en el ámbito productivo.
Vértice territorial El vértice territorial está compuesto por cuatro direcciones generales cuya actividad tiene un componente territorial evidente: la Dirección General de Planificación Territorial y Acondicionamiento Urbano, la Dirección General de Obras, la Dirección General de Tránsito y Transporte y la Dirección General de Gestión Ambiental.
El director general garantiza la coordinación entre las partes y promueve que las direcciones que conforman el vértice productivo funcionen de forma horizontal.
En el período en que se desarrolló esta investigación varios integrantes del equipo pudieron participar en las reuniones de este vértice, integrándose y compartiendo su dinámica de trabajo. Se pudo apreciar un régimen de trabajo regular, con reuniones pautadas de común
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acuerdo cada quince días, aproximadamente. Estas reuniones tenían temáticas previamente definidas y acordadas entre los actores y eran coordinadas y convocadas por la Asesoría de Planificación Estratégica y Coordinación, que, además, participaba en ellas. En todos los casos los participantes de estas reuniones fueron directores y directores generales. Se constató una asistencia muy satisfactoria y en casi todos los casos participaron representantes de todos los componentes del vértice. La metodología de trabajo consistió mayormente en la discusión y coordinación de los trabajos de las cuatro direcciones. La conversación se centró en una porción del territorio canario previamente definida sobre la cual cada una de las direcciones aportó material e informó sobre las actividades llevadas adelante bajo su tutela. Las reuniones contaron con material cartográfico básico que permitió en la mayoría de los casos una discusión más fluida y rica sobre los temas trabajados. La visión integral de toda la información disponible permitió una coordinación operativa de las actividades de cada área e incluso pequeños ajustes a los planes de trabajo parciales de cada dirección. Se pudo apreciar en este período de observación un liderazgo evidente de la Dirección General de Obras: fue, en todos los casos, la que propuso y finalmente definió los sitios sobre los cuales trabajar. La elección de estos sitios estuvo relacionada con su plan de trabajo, que había sido elaborado de manera independiente y respondía a los ritmos y particularidades de esta dirección. El trabajo del vértice se pautó entonces por el avance en los trabajos de este plan. Si bien los distintos participantes dejaron ver la existencia de planes de trabajo en cada una de sus áreas, se pudo apreciar que éstos fueron elaborados de manera independiente. Las reuniones de vértice se convertían, entonces, en ámbitos de divulgación y coordinación de estos planes parciales. No se observaron instancias dedicadas a la discusión de temas de carácter más general, a la definición de líneas de trabajo o estrategias y objetivos generales compartidos por parte de todos los componentes. De acuerdo a lo expuesto en las entrevistas individuales, la ausencia de estas instancias era una característica del trabajo y no se remitía solamente al período relativamente corto de observación con el que se contó. Igualmente, todos los entrevistados
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coincidieron en la importancia, el valor y la necesidad de generar espacios y momentos de definición de estrategias y objetivos generales con el resto de los integrantes del vértice.
El multivértice El multivértice corresponde al espacio de integración y articulación del modelo de trabajo del rombo de la sustentabilidad, con participación de directores generales y subdirectores de todos los vértices. Se convierte de esta forma en un espacio de discusión entre los “hacedores cotidianos”. Así pues, desde el punto de vista teórico, el multivértice ocupa un lugar central en el proceso integral de la gestión, previniendo que se trate de cuatro procesos distintos y desarticulados entre los vértices y, más bien, intentando transversalizar de modo coordinado las decisiones relacionadas a la gestión institucional y al territorio. En la práctica, sin embargo, el funcionamiento del multivértice se dificulta. Son múltiples las visiones que existen entre los consultados. Para muchos, la organización del multivértice parece no distinguirse de la instancia del gabinete (de carácter específicamente político), asimilándolo a un gabinete ampliado y, por ende, desconociendo el carácter operativo del nuevo espacio/instrumento. Incluso quienes han participado en el multivértice coinciden en la idea de que el número de participantes es excesivo, entendiendo que limita su operatividad y lo reduce a una instancia más bien informativa. De hecho, sólo una minoría de los consultados expresan estar conformes con la forma actual. Existe cierta disconformidad con respecto a la organización del multivértice referida, por ejemplo, a la irregularidad de la instancia; las dificultades en la convocatoria; horarios y lugares no definidos; escasos registros, actas y sistematizaciones de los acuerdos alcanzados; ausencia de una agenda temática; escasos aportes por parte de los directores; ausencia de un sujeto articulador designado colectivamente, entre otras carencias. Un dato importante a señalar reside, justamente, en que durante los cinco meses de esta investigación el multivértice nunca llegó a reunirse, dadas las dificultades para concretar la agenda
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“... el multivértice como espacio de articulación entre los vértices, donde se coordinan las decisiones relacionadas a la gestión”.
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colectiva. Esto da cuenta, hasta cierto punto, de que la prioridad en aquel momento, para aquellos actores, era el funcionamiento y fortalecimiento de los vértices y no tanto de este espacio. No obstante, el multivértice es evaluado por la mayoría de los que participan como un espacio necesario y positivo pero con dificultades operativas. El multivértice es evaluado por la mayoría de quienes participan como un espacio necesario y positivo.
En nuestra opinión, el espacio de multivértice se dificulta porque la propia metodología de la organización por vértices está, aparentemente, en un proceso de definición. Asimismo, en relación con la forma del espacio multivértice, sería recomendable que se distinguiera de la instancia del gabinete, dado que tiene oportunidad de ser más amplio, participativo y operativo, y permite que el liderazgo de la figura del intendente no centralice tanto la atención del resto de los participantes. El dato acerca de que los cuatro vértices presentan un funcionamiento comparativamente distinto hace aun más necesaria la instancia de un multivértice que, bajo una forma de trabajo común entre los vértices, logre coordinar y planificar acciones operativamente.
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Árbol de problemas Este capítulo presenta un árbol de problemas elaborado por el grupo investigador. Tomando como problema central “las dificultades de funcionamiento del modelo de vértices”, intenta desde una lógica institucional identificar sus causas y consecuencias. Es una visión que, a partir de encadenamientos de causas y consecuencias, integra al sistema de vértices (como forma de organización dada por los actores políticos) con el resto de la estructura departamental (integrada por los funcionarios, la burocracia, los sistemas de funcionamiento cotidiano). Busca contextualizar el sistema de vértices en la realidad de una organización compleja como es la Intendencia de Canelones. Posteriormente, se desarrollan algunos de estos problemas de forma más profunda.
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1. No internalización del concepto de vértice por los actores La no incorporación de lo que significa trabajar según el modelo de vértices (o dificultad para la incorporación) es una de las principales causas de las dificultades operativas de esta herramienta. Internalizar el concepto trae aparejada la apropiación afectiva y la incorporación de pautas para actuar; ambas resultan decisivas y pueden llevar al éxito o al fracaso del nuevo modelo de gestión. Partiendo del hecho de que todo cambio cultural y de forma de trabajo es lento y genera resistencias, es vital que los protagonistas principales del cambio estén plenamente convencidos para que éste sea exitoso y se construya con bases firmes; esa apropiación del proceso es el sostén del cambio en momentos de turbulencias e incertidumbre. A su vez, aprender a manejarse dentro de este nuevo universo de normas y mecanismos hará que el modelo se desarrolle velozmente. Esto se logra en parte con la comprensión de las herramientas y los elementos teóricos que ofrece el modelo y con la experiencia cotidiana que pauta el accionar diario, la operativa de la gestión. Ahora, ¿qué factores pueden incidir en la no internalización del modelo además de las resistencias que genera todo cambio? Por un lado, la no visualización de las oportunidades que ofrece. Quienes deben aplicarlo pueden tener dificultades para identificar las fortalezas del modelo con respecto al anterior. Por otro lado, la dificultad para comprenderlo. Ambos factores posiblemente sean consecuencia de una insuficiente transmisión y discusión de la nueva herramienta. Son, entonces, las instancias de discusión las que habría que enfatizar y promover para lograr el proceso de cuestionamiento y apropiación del modelo.
2. Necesidad de un sistema de monitoreo y evaluación de proyectos y actividades Una de las dificultades del funcionamiento del modelo de vértices se debe a la falta de un sistema de monitoreo, evaluación e indicadores de gestión que retroalimente la actividad de los vértices continuamente y que permita ver los avances y dificultades en la planificación. La Comuna Canaria realiza un importante esfuerzo institucional por La vertificación
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planificar todas sus acciones en formato de proyectos que necesitan implementación, monitoreo y evaluación. Monitorear durante el transcurso de un proyecto permite controlar si se cumplen los objetivos propuestos, si se producen los efectos planificados, y detectar fortalezas y deficiencias durante la implementación. Evaluar permite apreciar el valor público generado y contrastar los resultados con los objetivos propuestos. Conduce a recomendaciones, brinda evidencias con respecto a por qué las metas se logran o no. No existe un protocolo preestablecido con pautas sistematizadas institucionalmente para evaluar. Por tanto, la organización como conjunto no realiza un aprendizaje institucional para mejorar sus intervenciones. No se genera capacidad crítica sobre lo realizado y no es posible repetir las acciones que tuvieron buen resultado, lo que dificulta la planificación operativa, la estratégica y la formación del PEC como herramienta que guíe el desarrollo de las acciones estratégicas del gobierno departamental.
3. Los funcionarios y el sistema de vértices Además de todos los problemas que presentan los funcionarios de la comuna (baja formación básica, poca productividad, resistencia a los cambios, bajo nivel de compromiso, carencia de evaluación respecto a su trabajo que comprometa su puesto de trabajo, certeza de permanencia más allá del período de gobierno, mediocridad, baja eficiencia, desinterés), hay un escaso involucramiento con el modelo y dificultades para responder a las necesidades de éste. Si bien este gobierno ha realizado acciones para cambiar esta situación, como el Proyecto Nueva Institucionalidad Canaria, y en parte los funcionarios han respondido positivamente, aún se está lejos de que sean piezas claves partícipes del modelo. Quizá no en las reuniones de vértices, ya que son ámbitos de toma de decisiones (aunque en estas instancias también los funcionarios podrían aportar información concreta de lo que sucede en la práctica cotidiana), pero sí trabajando de acuerdo al modelo. Hay que tener en cuenta que la estructura departamental no promociona el trabajo integral entre las partes (coordinación, articulación, circulación de información, flexibilidad, trabajo conjunto Centro de Estudios Estratégicos Canarios - Intendencia de Canelones
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entre direcciones, horizontalidad, entre otros aspectos), sino que funciona a partir de compartimientos estancos, cada uno de forma piramidal y sectorial, que forman la gran pirámide institucional. El sentido de la movilidad es principalmente vertical y ascendente, lo que dificulta los contactos y flujos horizontales entre las partes. También es cierto que el modelo presenta dificultades para permear la estructura departamental y los mismos directores se plantean si el modelo debe hacerlo o no y si es válido integrar a los funcionarios a estos espacios. Lo cierto es que el modelo piramidal quita tiempo a las direcciones, que deben supervisar todo tipo de cuestiones burocráticas y tienen menos tiempo para trabajar según la vertificación y la planificación estratégica. Creemos que el relacionamiento del modelo de vértices con los funcionarios es un tema clave, ya que es un punto de contacto del modelo con el resto de la estructura institucional. Es esta estructura la que debe operativizar los cambios que el gobierno del Frente Amplio prometió a la ciudadanía que iba a realizar. Es además un tema aún no resuelto y en el que todavía no hay consenso entre los directores sobre lo que se debe hacer y cómo.
4. Fortalecimiento de los mecanismos de articulación Otra de las dificultades visualizadas en el árbol de problemas reside en la ausencia de herramientas y mecanismos de articulación, más allá de los clásicos (la reunión, la comunicación y la coordinación de tareas). Esto se debe, en parte, a la ausencia de sistematización de las reuniones de trabajo y a la falta de definición de lo que se entiende por articulaciones entre las direcciones que integran el vértice y entre los vértices. Es necesario definir una organicidad para las reuniones de vértice (frecuencia, con horarios definidos, en lugar específico, con personas o áreas responsables de la convocatoria, con una agenda temática previamente elaborada y difundida con anticipación). La forma
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seguramente variará según el vértice de que se trate, ya que cada uno le da su impronta, su propia dinámica de trabajo. Entendemos que los vértices están medianamente consolidados hacia adentro y que cada uno está dándose su forma de articulación. La realidad indica que los desafíos ahora consisten en fortalecer las áreas de coordinación intervértices y avanzar en los cambios estructurales de la Intendencia que permitan que la dinámica horizontal generada en los vértices avance hacia los otros elementos de la estructura departamental (funcionarios, herramientas, sistemas operativos, toma de decisiones, delegación de tareas). Entendemos también que se debe avanzar en la planificación estratégica, donde cada vértice defina líneas de acción para cada microrregión (traducidas en planes operativos anuales), definiendo qué hacer, cómo, cuándo, con qué recursos y quiénes serán los responsables de la acción. Esta planificación necesariamente implicará la definición de los mecanismos de articulación necesarios entre las partes.
5. El problema de la burocracia La burocracia departamental ha sido identificada como uno de los problemas principales por todos los consultados. Se presenta como un mecanismo que, a pesar de su apariencia típicamente racional, tiene como consecuencia fenómenos disfuncionales o patológicos (rutinas e inoperancia, entre otros). En la Comuna Canaria el sistema burocrático responde a una lógica y a una cultura heredadas, con poca capacidad receptiva a las demandas del contexto y a las propuestas internas de cambio. Una de las limitaciones de la organización burocrática reside, justamente, en crear organizaciones a las que les cuesta mucho adaptarse al cambio, generando mecanismos sin límites que pueden tener consecuencias no previstas. El sistema burocrático se vuelve independiente del entorno y busca reproducir sus mecanismos de supervivencia y automantenimiento como principal función. Se trata de una estructura mecánica, con una división de problemas y tareas realizadas de forma aislada, mientras que los controles y la toma de decisiones se establecen por el superior jerárquico desde una dirección central. La concentración del conocimiento técnico se localiza en los niveles más altos de la estructura.
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Existe un alto grado de centralización que dificulta la comunicación entre las diferentes áreas, ya que la comunicación es vertical y la interacción tiende a seguir líneas jerárquicas. Cada área se especializa en una actividad en particular y trabaja de manera aislada, existen demasiados controles que dificultan la operatividad. Esta clase de estructuras genera problemas ante el cambio, la innovación y la incertidumbre (Mejía, 1988). El desafío es justamente gestionar el cambio en este entorno. Por un lado, se está buscando modernizar la gestión del gobierno, operando sobre el sistema y sus actores mediante nuevas prácticas de pensamiento y acción en lo laboral, incorporando elementos como la capacitación, el trabajo por proyectos, la planificación estratégica, la integralidad de las políticas, la horizontalidad, la reingeniería de procesos. Por otro lado, se busca establecer una nueva relación con la ciudadanía, en un contexto precedido por anteriores gobiernos que promovían las prácticas clientelares como forma de relación con la ciudadanía. Dentro de la organización departamental este cambio también es procesado como la llegada de lo nuevo y lo desconocido, materializado a partir de la aparición de otros actores políticos con otras ideas y nuevos procesos, frente a los funcionarios que ya estaban y van a seguir estando luego de que los nuevos gobernantes se retiren.
Consecuencias de los problemas identificados Territorialización compartimentada de las políticas. Los problemas en el funcionamiento del modelo de vertificación tienen como consecuencia inmediata la dificultad para alcanzar un mecanismo de trabajo que genere políticas departamentales capaces de integrar todas las áreas de la institución. Es decir, superar el modelo de trabajo sectorizado, dividido en direcciones generales que trabajan sobre el territorio de manera independiente. Esto se hace evidente cuando se territorializa la gestión, dejando al descubierto una forma de trabajar con distintos niveles de descoordinación.
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Dificultades para la planificación en conjunto y de modo integral. Si bien se ha logrado establecer ámbitos de coordinación y trabajo de carácter amplio, con un nivel de intercambio inédito en la Intendencia de Canelones, dichos espacios no han pasado en general de coordinaciones en actividades específicas u otro tipo de logros puntuales que varían un poco de un vértice a otro. Es decir, el trabajo de estos nuevos espacios no ha logrado producir hasta ahora verdaderos planes, políticas o directrices generales de desarrollo para el departamento. Las causas son muy variadas entre vértices, pero en general son recurrentes: falta de sistematización, falta de planificación estratégica por vértices y para cada microrregión, dificultad para coordinar los objetivos, prioridades y tiempos de todas las direcciones dentro de un vértice, y falta de mecanismos de seguimiento y control de las resoluciones adoptadas. Dificultades para implementar y dar señales de cambio. Los problemas antes mencionados dificultan de manera sustancial la capacidad para dar señales de cambio y trabajo en conjunto hacia el exterior de la institución. Asimismo, obstaculizan la dinámica de cambio y los procesos de planificación estratégica. Dificultad para responder a las exigencias del territorio y la población. La Comuna Canaria, al igual que otros gobiernos departamentales, ha comenzado a recorrer procesos de cambio en busca de modelos alternativos de gestión. Sin embargo, surge la dificultad de incorporar a la institución, además de este nuevo modelo de gestión integrado, las exigencias específicas de cada territorio y su población. Superposición y mal uso de los recursos. El modelo sectorizado de trabajo y su arribo al territorio a través de las direcciones y los vértices provoca solapamientos y superposiciones de actividades y de recursos, lo que lleva a la reiteración de esfuerzos y, por tanto, al mal uso de recursos humanos y materiales.
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Análisis FODA del modelo de vértices Este capítulo consiste en un análisis FODA del funcionamiento del sistema de vértices en la comuna. Trata de mostrar, de manera general, las distintas realidades y características de los vértices en particular y del sistema en su conjunto. No es exhaustivo ni mucho menos, sino que fue elaborado en función de las características positivas y negativas mencionadas por los entrevistados (los actores políticos del gobierno canario). Pretende también integrar el entorno a partir de las oportunidades y amenazas.
Fortalezas Heterogeneidad en el funcionamiento de cada vértice Cada vértice realiza su proceso de aprendizaje y desarrollo de acuerdo con las características, capacidades, saberes y potencialidades de sus integrantes y según las urgencias y presiones a las que son sometidos de forma cotidiana. El grado de consolidación interna y la capacidad operativa que tenga cada una de las direcciones que conforman el vértice influyen también en el funcionamiento. Entendemos que el vértice debe darse su forma de desarrollo, sus tiempos, sus procesos y sus objetivos a alcanzar. La flexibilidad del modelo es otra fortaleza importante. Acuerdo en la bondad de la herramienta y elenco político comprometido con el modelo Si bien se presentan problemas en su operativa cotidiana, todos los integrantes de los vértices coinciden en las bondades del modelo y reconocen sus beneficios. Valoración del ordenamiento del trabajo por proyectos en función de objetivos Esta forma de trabajo adoptada por la administración permite ordenar las actividades a realizar según las necesidades y los recursos existentes.
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Valoración de la planificación como elemento ordenador de la gestión Se realizaron intentos de planificación colectiva pero se presentan dificultades en su ejecución operativa. Todos los actores políticos reconocen que la planificación otorga un norte hacia donde dirigirse como colectivo; el problema es que no todos tienen la misma definición de planificación estratégica y no todos presentan igual desarrollo en la planificación operativa de sus acciones. Escasa coordinación entre los vértices pero mayor dentro de cada uno Se han desarrollado experiencias exitosas de trabajo siguiendo el modelo dentro de cada vértice a partir de la coordinación y articulación de distintas áreas o direcciones, aunque entre los vértices el sistema todavía no está lo suficientemente maduro como para realizar coordinaciones de forma ágil. Las microrregiones como territorios concretos de articulación y coordinación Teóricamente el modelo no se desarrolla en el aire, sino que la planificación y la ejecución integrada de políticas tienen lugar en territorios concretos (microrregiones). Cada microrregión debe tener sus directrices de desarrollo por vértice y todas deben promover de forma integral el desarrollo sustentable. Entendemos que en la realidad esto es todavía un horizonte lejano. El modelo se dirige hacia esa forma de actuación aunque de forma muy lenta.
Oportunidades Transversalidad y horizontalidad que ofrece el modelo El sistema permite, por no decir que promueve, la transversalidad y horizontalidad de las acciones dentro de la Intendencia. Es justamente lo contrario del modelo piramidal, jerárquico, sectorial y vertical que tiene la Intendencia como organización. En este punto se basan la capacidad de promoción de políticas de manera integral y su componente de innovación en materia de gestión. Esta horizontalidad
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se vería potenciada en la medida en que todos los sistemas de la estructura acompañen el modelo de vértices. Sistemas actuales de comunicación disponibles Los sistemas actuales de comunicación brindan mayores posibilidades de circulación de información y de comunicaciones. Si bien esto significa mayor información disponible para ser procesada por los actores (razón por la cual los directores plantean problemas en la circulación de información), entendemos que es una oportunidad. La Comuna Canaria ha hecho esfuerzos importantes por modernizar sus sistemas de comunicación y operativos: internet, conexión en red, intranet, expediente electrónico, entre otros. Construcción de un modelo que promueva el desarrollo sustentable para Canelones Es la razón de ser del modelo de vértices. Se visualiza como una oportunidad porque es un intento consistente de alcanzar el desarrollo en todos los planos del accionar del gobierno. Esto se ve plasmado en la confección del Plan Estratégico Canario PEC. Avanzar en el desarrollo sustentable implica avanzar lo más simultáneamente posible en todas sus dimensiones. Para lograrlo se requiere la armonización de políticas económicas, sociales y territoriales (incluidas las ambientales), pero la institución gobernante tiene que acompañar este proceso. Nuevos roles de los gobiernos departamentales como agentes de desarrollo sustentable En el sentido del punto anterior, permite al gobierno asumir este nuevo rol a partir del desarrollo de una propuesta consistente, que no sólo promueve el desarrollo sino el cambio y la modernización de la Intendencia como organización compleja. Ambiente político favorable: gobierno nacional e intendencias frenteamplistas Al momento de realizar la investigación ésta era la situación política para la izquierda. En todo el territorio nacional se desarrollaron experiencias similares a las de la Comuna Canaria en el marco de la transformación democrática del Estado. Se crearon agencias
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gubernamentales (Agencia de Gobierno Electrónico, Agencia Nacional de Investigación e Innovación, Agencia de Compras) que con una lógica transversal impactan sobre la estructura de los ministerios, que poseen una lógica sectorial y vertical. Esto se acompaña con la propuesta de descentralización como parte de una nueva institucionalidad estatal, con fuerte impacto democratizador, que busca conectar lo estatal con el ciudadano. Para esto es necesario crear los organismos adecuados o transformar las estructuras estatales centralizadoras de poder. La descentralización como nueva forma de relacionamiento del gobierno departamental con la sociedad canaria Canelones propone la descentralización, junto con la participación y la eficiencia, por medio de la Nueva Institucionalidad Canaria y como idea fuerza del PEC. Como se señala en el propio plan, esto “no sólo hace referencia a la implementación de un nuevo modelo de gestión, sino al pensamiento transversal de integración y participación del vecino desde la realidad local, rompiendo con el esquema tradicional de brindar soluciones desde la estructura central hacia la periferia, para planificar la gestión desde la ética de la periferia al centro, en un ida y vuelta permanente”. En la descentralización no sólo hay un componente de profundización de la democracia viabilizado en la desconcentración del poder (democracia participativa), sino también de mejora de la gestión y de conexión de lo estatal con el ciudadano.
Debilidades No existe una visión común de cuál tiene que ser el objetivo y la función del vértice Los integrantes de los vértices le atribuyen distintas funciones a esta modalidad de trabajo. De hecho, aparecen distintas definiciones de lo que son y de lo que deberían ser los vértices tanto dentro de ellos como, incluso, en la misma dirección. Dificultades en la visualización del modelo de vértices como modelo integral de gestión No todos los actores visualizan el sistema de vértices como un modelo integral de gestión para toda la estructura de la Intendencia y no sólo
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para las cúpulas directivas. La incorporación de los funcionarios al modelo es todo un desafío aún. Confusión del sistema de vértices con la reunión de vértices Asociado con la debilidad anterior, el sistema de vértices es (o debería ser) un sistema integral de gestión para toda la estructura departamental, que no sólo estaría integrado por las reuniones de vértices como ámbitos directivos donde se toman las decisiones, sino que esta forma de organización debería permear toda la estructura institucional. Los vértices como estructura política superpuesta a la estructura burocrática de la comuna Asociado también con la debilidad anterior, vemos que el sistema de vértices no logra salir de los ámbitos directivos para llegar a toda la Intendencia. Entendemos que esto marca hasta qué punto se ha procesado el cambio en la estructura organizativa de la Intendencia de Canelones. Dificultades de los funcionarios para responder a los requerimientos del modelo Resulta coherente con lo anterior: si los vértices no logran introducirse en la estructura burocrática actual parece difícil que los funcionarios logren comprometerse con el modelo. Es una realidad que el funcionamiento de los vértices no involucra a los funcionarios, pero también es cierto que existe una cultura burocrática heredada (sistemas, estructuras, vicios, métodos) que se resiste a todo tipo de cambio y que muchas veces se considera independiente del gobierno actuante (“los gobernantes pasamos y los funcionarios quedan”). Falta de organicidad en las reuniones de vértices Aunque el sistema de vértices es una forma de organización propia de los cuadros directivos de la organización, es necesario ordenar el proceso de las reuniones de vértice, proponiendo pautas fijas que incluyan frecuencia, día de realización, duración preestablecida, confección y anticipación de la agenda, comunicación a los participantes, definiendo
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con claridad quiénes deben participar, realizando actas de reunión, entre otros aspectos. Dificultades en la ejecución de la planificación operativa La planificación se valora como un elemento ordenador de la gestión, pero existen dificultades en la ejecución de la planificación operativa. En la reunión de vértice se visualizan estos distintos niveles de planificación de cada dirección; de esto resulta que las direcciones más fuertes o que mejor tienen planificado su trabajo arrastran al resto en ese horizonte de trabajo. Escasa coordinación entre vértices, mayor coordinación dentro de cada uno Este punto y el anterior son visualizados como una fortaleza del sistema pero también como una debilidad debido a que son procesos que aún se están construyendo y perfeccionando. Se entiende que marcan el grado de madurez del sistema. Problemas en torno a la circulación de información y comunicación en y entre los vértices Una de las ventajas que todos atribuyen al vértice es la capacidad de comunicar de manera intraorganizacional, refiriéndose a las instancias de socialización que se dan, aunque en la práctica existen problemas para la circulación de la información. Sobresaturación de trabajo de los cuadros directivos Uno de los puntos al que todos hacen referencia es el vértigo de la gestión, que no les permite mirar más allá de sus problemáticas cotidianas y realizar una planificación a largo plazo. Lo urgente y cotidiano termina absorbiendo la capacidad de planificación. Ausencia de un sistema de monitoreo, evaluación e indicadores de planificación
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Esto sería necesario para retroalimentar la actividad de los vértices de forma continua y permitir ver los avances y dificultades, así como para permitir el aprendizaje institucional. Poca incorporación de la visión territorial y del concepto de microrregiones en los vértices No se expresa urgencia por elaborar directrices de desarrollo por vértices para cada microrregión, que respondan a las necesidades y características de cada territorio concreto. No se visualiza claramente el concepto de territorio como soporte social de las actividades.
Amenazas Mantenimiento de una estructura heredada, basada en el trabajo por sectores Se trata de las áreas o direcciones de trabajo que sectorizan el accionar de la Intendencia, dificultando la coordinación y la horizontalidad de las acciones. Esta sectorización es acorde con la cultura organizacional de la institución. Funcionarios departamentales con escasa formación específica para la tarea que realizan Esto se debe a la falta, durante años, de programas de formación para funcionarios dentro de la Comuna, y a la carencia de un sistema de ascensos basado en los méritos personales y laborales. Los funcionarios presentan bajo nivel educativo formal y no han desarrollado competencias actitudinales acordes a la nueva realidad que el gobierno propone: trabajo en equipo, adaptabilidad a los cambios, aprendizaje permanente, entre otras. No obstante, este gobierno ha comenzado a realizar acciones para revertir esta situación. Una cultura organizacional heredada que condiciona el actual funcionamiento y enlentece los cambios institucionales Las organizaciones logran cierto grado de estabilidad a través de los mitos, conductas y formas de hacer las cosas, es decir, la cultura. Ésta
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es la sumatoria de experiencia, historias, rituales y formas propias de trabajo de cada organización, que le proporciona una identidad particular. Y como todo, es difícil de cambiar. Sistema burocrático lento y engorroso que dificulta la gestión La burocracia insume tiempo de los directores y llega a desgastarlos. El recorrido que hacen los expedientes dentro de la comuna es largo Muchas veces los tiempos de tránsito no están acompasados con los tiempos de las actividades planificadas por los vértices. La comuna ha realizado importantes esfuerzos de inversión en tecnología, mecanismos y sistemas para agilizar los procesos (expediente electrónico, intranet) pero existe una remanencia de la normativa vigente. Falta de recursos económicos La escasez de recursos económicos es un problema que dificulta las planificaciones y las ejecuciones concretas de actividades, ya que sin recursos no es posible llevar a cabo lo planificado. Estas amenazas han generado un desgaste de los actores políticos en el proceso de implementación del modelo. Si bien no hay un cuestionamiento de las bondades del modelo, sí hay un enlentecimiento del proceso de cambio institucional.
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Escenarios posibles Este capítulo presenta distintos escenarios posibles para el futuro. Supone un ejercicio de construcción de los rumbos que podría tomar la transformación institucional de la Comuna Canaria, a partir de la definición de varios tópicos clave identificados en el proceso de investigación. Muestra las distintas posibilidades de desarrollo del sistema de vértices y de la organización departamental, y plantea distintas situaciones futuras de desarrollo: escenario tendencial, escenario emergente y escenario de ruptura. Implica la organización de toda la estructura de la Intendencia en función del modelo de vértices y la incorporación de algunos de los valores planteados en el Proyecto de Nueva Matriz Institucional: eficiencia, eficacia, transparencia, autonomía, descentralización, entre otros.
Descripción de escenarios contrastados; ¿escenarios contrastables? El desarrollo de este trabajo permitió definir seis tópicos claves en el proceso de transformación institucional de la Comuna Canaria. Fueron utilizados como categorías de análisis y como base para la elaboración de los escenarios. Se busca profundizar en ellos de manera de lograr definir y comprender sus componentes y su estado actual desde el punto de vista de los entrevistados. Los tópicos son: • • • • • •
Funcionariado y cultura de trabajo. Tecnología y herramientas. Estructura organizacional. Estructura administrativa. Modelos de liderazgos y de jerarquías. Modelos de trabajo y delegación de responsabilidades.
Con base en el material que se ha recogido y analizado se trató de definir las posibles variaciones de cada uno de los subsistemas elegidos. Estas variantes serán las herramientas para definir los posibles escenarios, Centro de Estudios Estratégicos Canarios - Intendencia de Canelones
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un catálogo de futuros posibles dentro del proceso de cambio que se está tratando de implementar en la Comuna Canaria. SUBSISTEMAS
CATEGORÍAS
CATEGORÍAS
CATEGORÍAS
FUNCIONARIADO
Infantilización
Responsabilización
Independencia
TECNOLOGÍAS + HERRAMIENTAS
Utilitarias
Informativas
Comunicativas
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Pirámide
Rombo
Red
Vertical
Transversal
Particular
Ciega
Miope
Estratégica
Centralizado
Estratificado
Dinámico
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA LIDERAZGO MODELOS DE TRABAJO Y DELEGACIÓN DE RESPONSABILIDADES
CATEGORÍAS
Productivas
Tópico 1. Funcionariado Se pudo identificar tres posibles comportamientos/evoluciones del rol y modelo de participación de los funcionarios dentro de la gestión departamental: Infantilización. Las estructuras con jerarquías fuertemente marcadas generan un fenómeno de infantilización del funcionario que tiende a generar una dependencia de sus mandos para la resolución de su tarea. Esto imposibilita asumir mayores niveles de responsabilidad en sus funciones y lleva a una fuerte concentración de las actividades del área en los mandos medios. Responsabilización. Es posible desconcentrar la gestión de los mandos medios y altos mediante la asignación de un mayor nivel de responsabilidades a los funcionarios de menor jerarquía. Para esto es necesario un nivel más alto de capacitación que permita cierto dominio de la función pública y brinde elementos y herramientas que le permitan al funcionario realizar tareas discrecionales dentro de su labor diaria. La vertificación
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Independencia. Mediante un marco normativo adecuado es posible generar ciertos grados de independencia en funcionarios particulares o grupos de funcionarios. Aumenta el nivel de responsabilidad a cambio de un mayor grado de independencia a la hora de encarar y administrar la tarea que se encomienda. Esto implica la existencia de funcionarios altamente capacitados, con dominio de una variedad de herramientas y de la gestión pública que les permita adaptarse permanentemente a tareas nuevas.
Tópico 2. Tecnologías y herramientas Este subsistema presenta diferentes grados de profundización y complejización de sus componentes que están en directa relación con la capacidad de la comuna de responder a sistemas de trabajo diversos con distintos requerimientos. Utilitarias. La Comuna ya ha realizado un cambio hacia una actualización tecnológica y en general parece satisfacer las necesidades mínimas para realizar las tareas departamentales de manera correcta. Las mejoras en el equipamiento informático así como las mejoras en infraestructuras son evidentes. Informativas. El siguiente nivel es la incorporación de herramientas que permitan acceder a información relevante para la gestión. En este sentido se han hecho avances mediante la incorporación del expediente electrónico y servicios de información institucional como la página web de la Comuna, así como bibliotecas virtuales de consulta. Sin embargo, todavía existen quejas sobre este punto y se ha mencionado la aparente falta de herramientas de consulta rápida para obtener datos vitales para el trabajo de los niveles de mayor jerarquía, así como la dificultad para estar informado del trabajo y las resoluciones de las distintas áreas de la Comuna Canaria. Comunicativas. El siguiente nivel implica una red de herramientas que permitan un intercambio fluido entre los distintos niveles y áreas de trabajo. La existencia de una intranet ya es una realidad y es la base para el desarrollo de este punto. El correo electrónico interno es sólo una de las herramientas más básicas en esta línea. El desarrollo de herramientas y tecnologías para el trabajo en red permitiría un Centro de Estudios Estratégicos Canarios - Intendencia de Canelones
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nivel de coordinación y una dinámica institucional que todavía no ha sido del todo calibrada. Productivas. Éste quizás sea el último nivel de desarrollo posible e implica la posibilidad de producir nuevas perspectivas y evidenciar conflictos y oportunidades de desarrollo departamental a partir del uso de herramientas apropiadas. La aplicación más evidente es la de un SIG que se convierta en una base de datos de construcción colectiva que permita realizar operaciones de análisis territoriales imposibles de realizar de otra manera. Este tipo de herramientas implica un salto cuantitativo en lo que refiere a la cantidad de información capaz de procesar y cualitativo en lo que apunta al carácter de los productos que se puede obtener a partir de ellas.
Tópico 3. Estructura organizacional La estructura organizacional de una institución es el esqueleto que pauta su forma de actuar. El nuevo modelo de trabajo busca como objetivo primordial una gestión integral del territorio, y las posibles organizaciones que pueda adquirir la institución, si bien no imposibilitan a priori este objetivo, sí intensifican las posibilidades en determinadas áreas. Pirámide. Se mantiene la independencia y autonomía de las direcciones en un sistema parecido al que existe, se refuerzan las instancias de coordinaciones puntuales para evitar la superposición de esfuerzos y favorecer la complementación de éstos. Las direcciones mantienen un fuerte control vertical sobre su actividad y tienen bien delimitada su área de competencia. El director general sigue siendo una figura centralizadora del trabajo, lo que posibilita asignar fácilmente responsabilidades sobre los éxitos o fracasos de la gestión. Rombo. Se incorpora el rombo como un nuevo nivel de trabajo. Se consolidan los vértices como ámbitos de definición estratégica y se establece un nuevo nivel jerárquico (vértice) que dirige y pauta el trabajo de las direcciones generales. Éstas mantienen su autonomía interna, su forma de trabajo vertical y la administración de sus proyectos, siempre subordinadas al control y las líneas de trabajo generales definidas por el vértice. La vertificación
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Red. Las direcciones generales delegan la fase ejecutiva de los proyectos puntuales en una nueva entidad de gestión, la unidad ejecutora. Estas unidades varían en tamaño y en el origen de sus integrantes y esta variación responde directamente a las necesidades puntuales del proyecto que se llevará adelante. Estas unidades son semiautónomas y tienen la capacidad para definir sus estrategias y administrar sus recursos y plazos, se conforman con un objetivo definido y se disuelven una vez alcanzado éste.
Tópico 4. Estructura administrativa En lo que se refiere a los caminos administrativos que pauta el armado de expedientes, resoluciones, asignación de recursos, entre otros, definimos tres posibles modelos: Vertical. Los procesos administrativos mantienen y reflejan la subdivisión en áreas de trabajo (direcciones generales u otras nuevas) siguiendo un recorrido de armado, revisión y aprobación que mantiene una línea vertical entre los distintos niveles jerárquicos que existen dentro del área en cuestión. Transversal. Los expedientes transitan caminos transversales entre distintas áreas, posibilitando su armado y revisión a cargo de funcionarios y mandos de distintas direcciones. Implica una alta capacidad para transmitir y recibir información de otras áreas y puede tener como consecuencia el entorpecimiento en la aprobación debido a posibles contradicciones entre objetivos y prioridades de cada una de las distintas direcciones por las que transita. Por proyectos. Sobre la base del objetivo de trabajo por proyectos que está intentando imponer la actual administración departamental, el armado y revisión de los expedientes se realiza en función de los proyectos particulares, su aprobación implica un pasaje por los mandos de mayor jerarquía de cada una de las direcciones que dicho proyecto alcanza en función de sus requerimientos de recursos humanos y/o materiales.
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Tópico 5. Modelos de liderazgos Las posibles variantes de este subsistema están en relación con la capacidad de planificación que demuestren los mandos medios y altos de la administración. Esta capacidad depende de diversos factores: distintos niveles de capacitación en tareas de planificación, falta de herramientas, falta de instancias de diálogo, entre otros. Ciega. Uno de los logros de la actual administración ha sido superar un modelo de gestionar que se preocupaba por resolver las urgencias diarias, restringiéndose al área de competencia de las direcciones y sin grandes instancias de planificación sistematizadas y claras. Este modelo de dirección no lograba integrar o considerar el resto de las áreas de trabajo del municipio y carecía de un rumbo y objetivos claros a mediano y largo plazo. Miope. Esta variante entiende un modelo de dirección que ha incorporado la planificación a mediano plazo como una herramienta de trabajo valiosa pero no ha logrado sistematizar su uso en planes y objetivos bien definidos. De la misma manera ha incorporado una visión más integradora de la gestión y, en este sentido, ha intensificado los canales de coordinación y cooperación con otras áreas de la gestión departamental; sin embargo, no ha logrado dar el salto de calidad que implicaría la creación de ámbitos de planificación integrados, así como la definición de directrices de desarrollo a distintas escalas. Estratégica. En esta variante se ha logrado consolidar ámbitos de planificación grupales e intersectoriales, se ha definido directrices de desarrollo a distintas escalas y se ha logrado armonizar el trabajo de las distintas áreas bajo esas directrices generales.
Tópico 6. Modelos de trabajo y delegación de responsabilidades Pueden existir distintos tipos de relaciones de autoridad dentro de una organización. La finalidad de cada tipo es definir un área de competencia y libertad que permita a los individuos cumplir con los diferentes tipos de responsabilidades que se les haya asignado. Las La vertificación
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tendencias más recientes enfatizan la necesidad de adaptación y flexibilidad en el uso de los estilos de liderazgo, como oposición al perfeccionamiento de uno solo de dichos estilos. Centralizado. Es una autoridad que refleja las relaciones superiorsubordinado existentes. La autoridad de línea tiene el derecho de tomar decisiones y de dar órdenes referentes a las actividades de producción, marketing o finanzas, ejecutadas por los subordinados. Un liderazgo de este tipo asume toda la responsabilidad de la toma de decisiones, inicia las acciones, dirige, motiva y controla al subalterno. La decisión y la responsabilidad se centralizan en el líder. En este esquema solamente él es competente y capaz de tomar decisiones importantes. La respuesta pedida a los subalternos es la obediencia y adhesión a sus decisiones. El jerarca observa los niveles de desempeño de sus subalternos con la esperanza de evitar desviaciones que puedan presentarse con respecto a sus directrices. Estratificado. El líder adopta el estilo participativo, utiliza la consulta para practicar el liderazgo. No delega su derecho a tomar decisiones finales y señala directrices específicas a sus subalternos pero consulta sus ideas y opiniones sobre muchas decisiones que les incumben. Este tipo de liderazgo cultiva el trabajo en equipo, participa en instancias de intercambio con diferentes niveles jerárquicos y comparte y fomenta el proceso de toma de decisiones de sus subalternos para que sus ideas sean cada vez más útiles y maduras. Impulsa también a sus subalternos a incrementar su capacidad de autocontrol y los insta a asumir más responsabilidad dentro de su nivel de actuación. Sin embargo, mantiene una presencia en todos los procesos de toma de decisiones y la autoridad final en asuntos de importancia sigue en sus manos. Dinámico. El líder delega en sus subalternos la autoridad para tomar decisiones. Espera que los subalternos asuman la responsabilidad por su propia motivación, guía y control. Excepto por la estipulación de un número mínimo de reglas, este estilo de liderazgo proporciona muy poco contacto y apoyo para los seguidores. Evidentemente, el subalterno tiene que ser altamente calificado y capaz para que este enfoque tenga un resultado final satisfactorio.
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Tendencias La elección de las combinaciones que genera cada uno de los escenarios está sustentada en la visualización de tendencias dentro del proceso de cambio de la Comuna Canaria. Entre éstas se pueden definir tendencias robustas, ya consolidadas como procesos de cambio instituidos, y tendencias emergentes que se muestran como procesos incipientes y que deberían ser afirmados si se considera que son relevantes para alcanzar los objetivos finales. Finalmente, se visualizan eventos de ruptura, procesos de cambio u acontecimientos que no se manifiestan como posibles o lógicos dentro del proceso actual pero que pueden dar un cambio cualitativo a éste.
Escenarios Escenario 1 (“Tendencial”): verticalismo coordinado Este escenario plantea el resultado de la continuidad en el desarrollo de las tendencias robustas. El funcionario ha sido capacitado en la modernización técnica de la gestión e introducido a las nuevas herramientas que se han incorporado al trabajo de la comuna (expediente electrónico, reingeniería de procesos, entre otras). Sin embargo, si bien su función se ha diversificado y su productividad ha mejorado, su capacidad para asumir niveles de mayor responsabilidad dentro de su función se ha mantenido igual. El abanico de herramientas de la comuna se ha focalizado en el desarrollo de medios de comunicación esencialmente informativos. Esto permite colectivizar el trabajo que se lleva adelante en las distintas áreas, poniendo a la mano de todos información sobre él. Sin embargo, se corre el peligro de la sobreexposición de los mandos medios y altos a un volumen de información demasiado grande que termina por inutilizar las potencialidades del recurso. Se mantiene y profundiza el agrupamiento de las direcciones generales según criterios de afinidad temática, en el ya conocido rombo de la sustentabilidad. Este esquema permite contactos periódicos entre
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mandos altos de cada una de las direcciones, con una tendencia hacia la sistematización y formalización. Se fomenta e incorpora una visión más integral de la gestión, fortaleciendo los vínculos y abriendo canales de contacto entre los distintos directores. Se mejora la coordinación de actividades puntuales mediante la exposición de los planes de trabajo de cada una de las direcciones en las reuniones de vértice. Las direcciones mantienen su autonomía, su estructura interna sigue siendo de un marcado carácter vertical. No existe un nivel jerárquico superior dentro de cada uno de los vértices. Esta igualdad jerárquica entre direcciones generales es una traba a la hora de tomar resoluciones en temas en los que es difícil llegar a consensos. Del mismo modo existe la amenaza subyacente de la aparición de conflictos y quiebres institucionales al plantearse la defensa de las áreas de influencia y de poder de cada una de ellas. El modelo de dirección vertical y una concentración de todas las instancias de decisión en el director general terminan saturando la actividad de los mandos altos y atentando contra la disponibilidad de tiempo para dedicar a tareas de planificación y coordinación. SUBSISTEMAS
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Escenario 2 (“Emergente”): trabajo en equipos de proyecto En este marco el funcionario tiene que ser capaz de adaptarse a los cambios en los requerimientos de la tarea que desempeña, debe ser proactivo y tener capacidad de estudio, adquisición de nuevas habilidades y superación permanente. Es imprescindible que posea capacidad para el trabajo en equipo y conocimientos básicos en tareas de planificación y redacción de proyectos. El modelo de trabajo implica la generación de equipos de proyecto que autogestionen, ordenen y planifiquen su trabajo, rindiendo cuentas al director de su área sobre la consecución de la tarea que tienen encomendada. El trabajo en equipo exige un nivel alto en la capacidad de comunicación dentro y fuera de los grupos. Esta capacidad se vuelve fundamental a la hora de coordinar y dirigir bajo los mismos objetivos generales el trabajo de los distintos equipos. La capacidad para generar nuevo material a partir de la información existente permitiría a cada uno de los equipos producir insumos específicos para la tarea que desempeñan; esto profundizaría su nivel de independencia y aumentaría su capacidad productiva. La estructura de las direcciones generales se mantiene intacta. Si bien se reparte el trabajo entre los equipos, éstos asumen responsabilidad sobre la producción de un producto específico. Los equipos no tienen injerencia en las instancias de decisión de alto nivel y los directores generales siguen concentrando el poder y la responsabilidad en lo que refiere a las tareas de resolución y decisión. A niveles más altos se mantienen el sistema de rombo y la equivalencia jerárquica de las direcciones. En este sentido, los vértices mantienen el carácter de ámbitos de coordinación puntual y se hace difícil alcanzar niveles de planificación a largo plazo. En cuanto a los procesos administrativos, tanto para la elaboración de los expedientes como para la asignación de recursos presupuestales se sigue utilizando la estructura de las direcciones generales. El director es el encargado de priorizar la asignación de recursos materiales y humanos a los equipos de trabajo. El modelo de trabajo permite una dinámica mayor de las direcciones, así como la capacidad de control y monitoreo basada en el seguimiento de los equipos particulares y los proyectos que tienen asignados. El trabajo La vertificación
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por equipos permite la conformación basada en los requerimientos de la tarea que tienen asignada, lo que permite lograr un grado de adaptación y variabilidad que hace posible una gestión mucho más dinámica y adaptable. SUBSISTEMAS
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Escenario 3 (“De ruptura”): dinámica de nodos semiautónomos Este último escenario plantea una posible variante que implicaría el cambio de estructuras que parecen mostrar resistencia al cambio propuesto en la metodología de trabajo de la comuna. El rol y modelo de trabajo a nivel del funcionariado es similar al del escenario 2, con la diferencia de que en éste las condiciones generales de trabajo que se explicarán más adelante permiten la conformación de los equipos de trabajo con recursos materiales y humanos procedentes de distintas direcciones. Se conforman equipos de trabajo mixtos cuya constitución depende exclusivamente de la tarea que tienen asignada. Como en el escenario anterior, la capacitación del funcionario dentro de este esquema debe ser muy alta, con una gran adaptabilidad a tareas diversas, actitud proactiva y habilidades en tareas de planificación y redacción de proyectos.
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Se debe contar con una caja de herramientas que permita altos grados de comunicación entre los distintos equipos de proyecto y entre éstos y los directores generales. También deben existir tecnologías y herramientas que permitan la producción de insumos particulares que agilicen el trabajo de cada equipo y de esta manera aumenten su independencia con respecto al resto del sistema. La organización del trabajo se transforma completamente. Se modifican las áreas de competencia de las direcciones generales, éstas delegan las tareas de ejecución a los equipos de trabajo y asumen roles de soporte, control y apoyo de alta especificidad. Soporte, porque aportan recursos humanos con perfiles y capacidades específicas para la conformación de los equipos. Control, porque supervisan el trabajo de dichos equipos aunque éstos mantienen autonomía en cuanto a la capacidad para decidir su ritmo de trabajo y la planificación de éste. Apoyo, porque cada dirección respaldará con infraestructura, maquinaria e insumos específicos que estén bajo su área de trabajo. Además de estas tareas relacionadas con el trabajo de los equipos, las direcciones mantienen la responsabilidad de las tareas de mantenimiento dentro del departamento. La estructura administrativa deberá modificarse y vincularse con el trabajo por equipos. Los expedientes deberían referirse a los proyectos individuales. De la misma manera, la asignación de partidas presupuestales debería estar dirigida a cada equipo de trabajo, siendo éste el responsable de las resoluciones y el uso de los recursos. Este sistema, si bien parece agregar complejidad a la gestión, permite una visualización clara de la asignación de los recursos dentro de la Intendencia. Esto permite un alto grado de transparencia en la gestión, mejora la capacidad para evaluar y monitorear el trabajo, y en una administración con un alto déficit presupuestal permite priorizar de manera clara la asignación de recursos sobre la base de los objetivos de los proyectos particulares. Las funciones de los directores generales se restringen a tres básicas: supervisión del avance de las tareas de cada uno de los equipos activados que involucran a su dirección particular; mantenimiento de la infraestructura existente en la dirección y asignación de recursos humanos a la conformación de nuevos equipos de trabajo; y tareas de
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planificación en niveles superiores. Librados de las tareas más rutinarias de la gestión, así como de la responsabilidad directa en la ejecución de proyectos, los directores aumentan su capacidad de trabajo para dedicarse a tareas de planificación estratégica. El vértice se convierte en el ámbito de planificación de carácter técnico en el que los directores definen directrices de desarrollo y, a partir de éstas, los objetivos a mediano y largo plazo que son la base para la elaboración de proyectos que luego serán asignados a los equipos de trabajo antes mencionados. La activación y desactivación de estos proyectos y de los equipos correspondientes estará a cargo de niveles de decisión superiores de carácter político (intendente, gabinete). Su activación dependerá de la priorización de actividades que realicen estos ámbitos y su desactivación de la consecución de los objetivos planteados o de un bajo rendimiento que se desprenderá de las tareas de control realizadas por los directores generales. SUBSISTEMAS
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Conclusiones Este libro pretende mostrar la realidad actual del sistema de vértices como innovación en materia de gestión en los tres primeros años de gobierno en la Comuna Canaria, con las distintas fortalezas y debilidades, logros y fallas que presenta. El objetivo último trasciende al modelo en sí mismo y consiste en generar masa crítica local para el pensamiento estratégico de la periferia al centro, que contribuya a fortalecer los procesos de gobernabilidad en Canelones y ayude a promover la Nueva Institucionalidad Canaria que el gobierno departamental estableció como una de sus metas. El grado de institucionalización del sistema de vértices está pautado por el reconocimiento de sus virtudes por todos los actores políticos entrevistados. Sin embargo, se advierten dificultades operativas a la hora de la instrumentación, debido a procesos vinculados a los propios actores políticos y a problemas estructurales de la Intendencia como organización. Entre los primeros encontramos una heterogeneidad en el funcionamiento de cada vértice y una multiplicidad de visiones sobre cuál tiene que ser el objetivo, el rol y la función del vértice. En ese funcionamiento heterogéneo y desigual, cada vértice desarrolla un proceso de aprendizaje, busca sus respuestas y organiza sus fuentes de sentido, respondiéndose el cómo y el hacia dónde van como colectivo. Cada vértice se organiza y define una forma de trabajo propia, desarrollando distintos mecanismos internos de coordinación, articulación, interacción y comunicación. Existe coordinación dentro de cada vértice (intravértice), dependiendo del funcionamiento de cada uno. Pero las coordinaciones entre los vértices son escasas y poco comunes, lo que genera dificultades y alejamiento entre las partes. La instancia multivértice sería el ámbito ideal para la coordinación entre los vértices, pero el sistema no está lo suficientemente institucionalizado a este nivel; se trata de instancias poco frecuentes, y el rango de dispersión de las opiniones sobre lo que es o debería ser el multivértice es mayor que en cuanto a las opiniones sobre lo que debería ser el vértice en sí mismo. El sistema desarrolla así un
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proceso de institucionalización desde su base (los vértices) que aún no ha llegado al nivel superior (el multivértice). Las dificultades de funcionamiento del sistema de vértices también se deben a la forma estructural de la Intendencia como organización heredada del pasado que condiciona los cambios y la modernización de la gestión (organización piramidal, compartimentada, sectorializada y piramidal al interior de cada dirección, con funcionamiento vertical, con dificultades de comunicación entre las partes, jerárquica, burocrática). Existe una estructura piramidal heredada, basada en el trabajo por sectores en la comuna, con una cultura organizacional que condiciona el actual funcionamiento, enlentece los cambios institucionales posibles, con un sistema burocrático lento y engorroso que dificulta la gestión, funcionarios que no contribuyen a ningún tipo de cambio organizacional, y una falta de recursos económicos que compromete cualquier actividad. Vale aclarar que es justamente para cambiar este núcleo duro de la Intendencia que el gobierno del doctor Marcos Carámbula empezó a trabajar desde el primer día de su gestión, a partir del Proyecto de Nueva Matriz Institucional (que busca la descentralización, la participación, la eficiencia, la generación de un nuevo vínculo de ida y vuelta con los ciudadanos que requieren y usan los servicios de la comuna, entre otros aspectos). Frente a esto, los vértices son una estructura política de gestión superpuesta a la estructura burocrática permanente, que se juega su futuro en la medida en que logre trascender los ámbitos directivos y permear (o sea, “bajar”) al resto de la organización. Dado que las decisiones tomadas en los vértices no circulan “hacia abajo” en la estructura y los sistemas operativos cotidianos no acompañan las planificaciones o los rumbos marcados, será importante lograr un nuevo acuerdo de gestión que se desprenda de esas instancias transversales propuestas a través de los vértices. Para que esto suceda es necesario continuar con los cambios estructurales propuestos por el gobierno. Estos se han iniciado pero los sistemas todavía no se han cambiado en su totalidad. Los funcionarios tampoco han sido integrados a la formación por vértices y en muchos casos no conocen lo que es la reunión de vértices ni esta forma de organización. Si bien se han realizado avances a partir de procesos de reingeniería organizacional y de reescritura de los procedimientos, La vertificación
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la organización en sí no ha alcanzado un estadio de desarrollo que permita que ambas partes se acompasen en el funcionamiento y que una decida a dónde ir y la otra participe en esa decisión y efectivamente logre un acompañamiento eficiente y eficaz. En la práctica cotidiana conviven la lógica vertical sectorial de funcionamiento institucional y la lógica horizontal de los vértices, más flexible y transversal, convivencia que complejiza el trabajo de los directores. Sin embargo, cambiar la organización significa negociar con éxito entre todos los actores (políticos y funcionarios) y lograr cambiar los componentes actuales de la organización (funcionarios con su modo de operar y capacidad, sistemas operativos, formas de trabajo, formas de comunicación, sistemas tecnológicos, toma de decisiones, formas de liderazgo, formas administrativas, delegación de responsabilidades, normas legales, entre otros). Éste parece ser uno de los mayores desafíos del sistema de vértices de cara a un segundo período de gobierno con una continuidad en su propuesta de gestión. Para ello será necesario que el colectivo de actores políticos que lidera este proceso promueva el sistema de vértices como un modelo integral de gestión para toda la Intendencia (y no sólo para los ámbitos directivos), y que logre completar el ciclo de cambio institucional que ha iniciado en estos primeros años de gobierno. Planteamos esto porque entendemos que en los mismos vértices existen dificultades en la visualización del modelo de vértices como modelo integral de gestión general para la Intendencia. Esta dificultad se debe al mismo proceso de cambio como construcción colectiva, en el que todos los actores van construyendo el rumbo a seguir de forma colectiva y consensuada, acordando en y desde la diversidad. Pero también a que las urgencias de la realidad concreta presionan a las direcciones para la toma de decisiones sobre problemas cotidianos y restan espacio para la reflexión y para ver el futuro más allá del corto o mediano plazo (vértigo de la gestión). Si bien el cambio es siempre imaginado, en una organización como la Intendencia de Canelones debe ser planificado de manera adecuada y revisado constantemente en el sentido propuesto. Mediante estas formas de reflexión y acción se van produciendo los aprendizajes que respaldan los procesos de cambio. El verdadero aprendizaje tiene lugar cuando los participantes reflexionan sobre lo que han hecho. La Centro de Estudios Estratégicos Canarios - Intendencia de Canelones
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clave es entender el cambio, no con un comienzo y un final concreto, sino como una línea de acción constante en el tiempo, con etapas de aceleración y etapas de descanso, en la que los cambios y las tensiones que éstos provocan son asimilados por la estructura. Otro aspecto digno de mención de cara a una mejora en la articulación es la escasa mención (o ausencia, directamente) en el discurso de los entrevistados de las microrregiones y del concepto de territorio como soporte social de las actividades. Este concepto y la institucionalidad microrregional están relacionados con el sistema de vértices. Hay que intentar revertir la naturaleza centralista de la gestión dentro de las instituciones, realidad a la que la Intendencia de Canelones no escapa, e incentivar la conformación de directrices de desarrollo por vértice para cada microrregión con la participación de los actores locales de base territorial y de acuerdo a las necesidades de cada territorio. De cara a un proceso de descentralización funcional, política y territorial, es necesario superar la crisis del modelo centralizador a partir de la articulación entre una intendencia moderna, la identidad (o las identidades que conforman el departamento) y el desarrollo local. Territorializar la gestión implicaría la verdadera interrelación en términos de descentralización y participación ciudadana, o sea, el ida y vuelta entre la institución Intendencia y los ciudadanos canarios, aspecto promovido por el proyecto político del actual gobierno departamental. Es necesario construir una institucionalidad sustentada en lo territorial y en directrices por vértices, que tenga en cuenta la construcción de redes en el territorio. Para finalizar, el libro propone distintos rumbos que la estructura departamental y el sistema de vértices pueden seguir hacia el futuro, considerando variables claves y distintos escenarios. La pregunta que dejamos planteada es: en este entorno complejo, ¿cuál es la mejor forma de trabajar o de organizar una institución para que sea funcional y viable cumpliendo con sus cometidos? Entendemos que una forma es el trabajo en redes organizacionales estructuradas en una base horizontal y con anclaje en realidades territoriales concretas, ya que éstas responden mejor a los esfuerzos de coordinación entre vértices. Cada vértice tiene su especificidad y espacio de trabajo, pero trabajar coordinados implica la creación de un proyecto general en el que se
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incluyan a nivel macro las líneas generales de intervención de todas las direcciones. En la práctica las interacciones pueden ser múltiples y en distinto sentido: entre dos o más direcciones o áreas del mismo vértice o entre vértices, o múltiples combinaciones imaginables, a partir de procesos bilaterales o multilaterales y de forma horizontal. La posibilidad de formar miles de combinaciones de acuerdo a las coordinaciones que se realicen es una de las potencialidades de trabajar en red. El desafío pasa por desarrollar equipos de trabajo para proyectos concretos, entre integrantes de cada vértice o de varios vértices de forma conjunta, trabajando de forma integrada, llegando al territorio con un producto o servicio concreto, evitando la superposición de recursos, colmando la necesidad de la población objetivo (o sea, los ciudadanos), todo de forma eficiente y eficaz. Y encontrando los caminos (burocráticos, administrativos, financieros) dentro del sistema departamental para circular de forma ágil. El trabajo en equipos con integrantes de varios vértices, el trabajo en red entre equipos, direcciones o vértices, las unidades de gestión, entre otras, son formas de horizontalizar que crean una práctica de gestión multisectorial y agilizan el funcionamiento y el logro de objetivos. Entendemos que, si bien es una realidad un tanto lejana, el sistema de vértices va camino a esto. Estas páginas reflejan los entretelones de una experiencia innovadora que con luces y sombras se abre camino en Canelones, pero se encuadran en un proceso general de reforma del Estado. Para los autores es deseable que éstas propicien y abran un debate sincero y profundo entre todos los actores políticos del gobierno departamental de Canelones para buscar colectivamente la mejor forma de gestión. Aunque lo importante es que los cambios en Canelones no se detengan, trasciendan los períodos de gobierno y apunten al desarrollo sustentable del departamento en su totalidad.
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