03 Gestión y Cambio en Canelones - Final by Rodrigo Fernandez

Gestión y cambio en Canelones Aportes para el debate desde una visión en alta simplicidad

Intendencia de Canelones Centro de Estudios Estratégicos Canarios Ramón Martínez Guarino Setiembre de 2008

Documento elaborado en el marco del proyecto “CEEC Segunda Fase” (Programa de Desarrollo de la Gestión Municipal IV, préstamo BID 1489/OC-UR). Intendencia de Canelones - Unidad de Desarrollo Municipal de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República Oriental del Uruguay. C E N T R O D E E S T U D I O S E S T R AT É G I C O S C A N A R I O S - I N T E N D E N C I A D E C A N E L O N E S

RAMÓN MARTÍNEZ GUARINO

GESTIÓN Y CAMBIO EN CANELONES

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RAMÓN MARTÍNEZ GUARINO

GESTIÓN Y CAMBIO EN CANELONES

Sumario A modo de presentación .........................................................................................

1. Un Centro de Estudios Estratégicos en la gestión canaria ................................

2. Siete claves de la planificación canaria .............................................................

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Un plan estratégico como telón de fondo ........................................................................ Tiempos, prospectiva y gratificación diferida .................................................................... El reconocimiento de las distintas escalas del territorio canario ......................................... Articulación de las dos lógicas de la gestión ..................................................................... Una visión de desarrollo sustentable ............................................................................... Creación de escalas territoriales competitivas .................................................................. La planificación como proceso de construcción de respaldos .............................................

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3. El cambio y sus tensiones ...................................................................................

4. Participación .......................................................................................................

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Movilización y participación ............................................................................................ Centralización, descentralización y desconcentración ........................................................ Descentralización y participación .................................................................................... Actores y territorio ......................................................................................................... Problemas y deformaciones ............................................................................................ El círculo virtuoso: información-involucramiento-participación ...........................................

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5. Daño institucional ...............................................................................................

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Daño ambiental y daño institucional ................................................................................ Tres modelos institucionales ........................................................................................... Los atajos ..................................................................................................................... Importancia de una nueva institucionalidad canaria ......................................................... Las Unidades de Gestión ................................................................................................

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6. Capacidades y uso del tiempo ............................................................................

• Capacidades .................................................................................................................. • Recursos disponibles ...................................................................................................... • Uso de capacidades y recursos .......................................................................................

57 57 58

7. Territorialización de la gestión ...........................................................................

• Los vértices como ámbitos de articulación ....................................................................... • Los vértices y las microrregiones ....................................................................................

62 64

8. La microrregión, una escala territorial para el desarrollo ................................

• • • • • •

Un concepto reciente en el país ...................................................................................... ¿Por qué las microrregiones? .......................................................................................... Las escalas territoriales y las microrregiones ................................................................... Criterios para delimitar la microrregión ............................................................................ Aspectos que sustentan una estrategia microrregional ..................................................... El caso de la microrregión La Paz-Las Piedras-Progreso (Ruta 5 Sur) .................................

68 71 73 75 77 78

9. Dos proyectos estratégicos ................................................................................

• Canelones agroalimentario ............................................................................................. • La Costa de Oro en el mapa internacional .......................................................................

88 93

10. La segunda utopía .............................................................................................

• La utopía del 71 ............................................................................................................ • La utopía y el presente ..................................................................................................

99 104

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A modo de presentación La presente publicación tiene por finalidad dar a conocer una manera de ver e interpretar los problemas de la gestión y el cambio, tomando como base la experiencia en la Intendencia de Canelones. Esto ocurre en un Uruguay que por primera vez en su historia tiene un gobierno de izquierda. Pero además –y probablemente sea lo más interesante– se hace con la mirada en una escala territorial formidable para trabajar, aplicar y ver resultados. En la escala departamental los problemas son más cercanos y concretos, permiten formular políticas, estrategias y proyectos de cambio en un territorio complejo pero a la vez con dimensiones abarcables.

En la escala departamental los problemas son más cercanos y concretos, permiten formular políticas, estrategias y proyectos de cambio en un territorio complejo pero a la vez con dimensiones abarcables. Primero es necesario recordar que, desde antes de asumir, el intendente Marcos Carámbula1 incorporó la idea de la planificación estratégica e incluso la creación de un centro de reflexión y pensamiento, capaz de nutrir lo que se dio en llamar “masa crítica canaria”. Desde esa mirada es que a fines de 2005 nace el Centro de Estudios Estratégicos Canarios (CEEC)2 y con ello comienza el trabajo para la formulación del Plan Estratégico Canario (PEC), también conocido como Canelones 2015.

Aportes al debate desde una visión en alta simplicidad Se ha escogido como título “Gestión y cambio en Canelones” y como subtítulo “Aportes al debate desde una visión en alta simplicidad”. Lo primero hace referencia a la escala de gestión sobre la cual se reflexiona; lo segundo, a la forma en que se plantean los diversos temas.

A quien agradezco por haberme dado la oportunidad de participar en su equipo sin tener que dejar mis compromisos en la Patagonia, donde he vivido desde 1975. 2 En Uruguay se denomina “canarios” a los habitantes del departamento de Canelones, aunque también se utiliza este término para hacer referencia a uruguayos que, siendo del interior, tienen cierto acento o tonada propia de la gente de campo. 1

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La visión de alta simplicidad “es básicamente un lenguaje que interpreta procesos generalmente complejos e intenta darles una formulación simple para incorporar a esos procesos la mayor cantidad posible de protagonistas”3. No equivale a la simplificación o banalización; por el contrario, el tránsito a la alta simplicidad supone un pasaje por la “alta complejidad”, de modo de poder llegar al principio que dice: “lo esencial es simple”. En los procesos de planificación estratégica esto posibilita la participación y la construcción de respaldo social; de lo contrario, cuando se utiliza un lenguaje complejo (muchas veces como recurso para demostrar supuestos saberes) se está dificultando la comprensión y la participación, ya que ésta sólo es posible cuando se logra el círculo virtuoso de información-involucramiento-participación al que se hará referencia en el capítulo 4. Lo importante es el debate, especialmente en temas en los que no existe la verdad revelada, como son aquellos relacionados con las estrategias de gestión. Ese debate es lo que puede apalancar una gestión de cambio y así superar la institucionalidad burocrática tradicional, arraigada, con fuertes ataduras a los intereses del pasado y matrizada a lo largo de muchas décadas con fuerza de “cultura institucional”.

Los contenidos Desde ese enfoque se desarrollan los contenidos del presente libro, sin ninguna pretensión de que sean una valoración o evaluación de la gestión canaria; tampoco abarca todos los aspectos de un gobierno departamental innovador, con resultados a la vista. Los capítulos responden a trabajos realizados con anterioridad, manteniendo su diversidad temática en función de aquellos aspectos que a mi juicio –por distintas razones– merecen ser explicitados.

Martínez Guarino, Ramón, Gestión del territorio del desarrollo urbano: alta simplicidad. Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República e Intendencia Municipal de Montevideo, 2005.

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En el primero se describe el CEEC; sus características y fundamentos en tanto centro de estudios para la reflexión, el pensamiento y la planificación estratégica, algo nada común en los ámbitos municipales. En el capítulo 2 se explicitan en visión de “alta simplicidad” algunas claves de la planificación canaria. En el 3 se incursiona en torno de las tensiones que generan los procesos de cambio, mientras que en el 4 se ingresa al complicado tema de la participación. En el capítulo 5 se introduce el concepto de “daño institucional” como efecto no deseado dentro de una gestión de cambio, así como las consecuencias de recurrir frecuentemente a “los atajos” sin tener en cuenta sus consecuencias. Siguiendo esta misma temática, el capítulo 6 incursiona en las distintas situaciones del uso del tiempo por parte de los cuadros de conducción, como un indicador de eficiencia y capacidad de gestión. La importancia del territorio en una gestión de cambio se trata en el 7, mientras que el 8 está dedicado a demostrar el papel de la escala microrregional cuando de desarrollo sustentable se trata. Sobre la base de que un plan tiene en sus proyectos estratégicos las señales más visibles, de mayor impacto y a la vez capaces de dinamizar otros componentes, es que en el capítulo 9 se describen, a modo de ejemplo, dos proyectos de ese tipo: Polo Agroalimentario Canario y Costa de Oro. Como todo proyecto que pretende generar cambios requiere de “talento y transpiración”, pero hay que partir de la base de que cuanto más relevante es el cambio, mayores son las resistencias, los obstáculos a vencer y los tiempos necesarios para su concreción.

Finalmente, en el capítulo 10 y ya reflexionando sobre la escala nacional, se pone sobre el tapete un tema relevante para la planificación y la gestión: la necesaria visión prospectiva. El futuro deseado. En este caso, “la segunda utopía”. Seguramente quedan afuera otros temas importantes para el debate. Ese debate necesario para consolidar un proceso complejo, lleno de incertidumbres pero a la vez de una gran riqueza. Como todo proyecto que pretende generar cambios requiere de “talento y transpiración”, pero hay que partir de la base de que cuanto más relevante es el cambio, mayores son las resistencias, los obstáculos a vencer y los tiempos necesarios para su concreción.

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Las urgencias y la impaciencia no siempre ayudan, por lo general terminan en desaliento. Estos procesos tienen instancias de “enamoramiento y fatiga”4. Para evitar los inconvenientes de la fatiga (que suele traducirse en lectura de la dificultad como fracaso y por lo tanto generadora de frustración) y de la distorsión de la realidad que genera el exceso de enamoramiento de los proyectos se necesita, además de pasión, racionalidad, información, intercambio, debate. Si no se lograra consolidar una masa crítica sostenedora de procesos que son cambiantes, se corre el riesgo de caer en “deslizamientos” en otras direcciones. O lo más frecuente: que por un lado transite el discurso de cambio y por otro la realidad con “más de lo mismo”. La gestión es absorbente y muchas veces se deglute a sus propios actores para convertirlos en una pieza más del statu quo. Como se dijo al inicio, la escala departamental y particularmente Canelones son un escenario concreto en pleno proceso de cambio. Falta bastante, y si bien eso genera dificultades, también es un formidable desafío. Ramón Martínez Guarino

Op. cit.

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CAPÍTULO 1

Un Centro de Estudios Estratégicos en la gestión canaria Es evidente que aquí estuvo presente la idea de que para generar un cambio en el paradigma predominante de un país, creado y pensado “desde el centro a la periferia”, también había que crear pensamiento “desde la periferia al centro”.

Estructura del CEEC

El Centro de Estudios Estratégicos Canarios –CEEC– fue creado por resolución del intendente de Canelones en noviembre de 2005. Desde el punto de vista formal, nace la Comisión de Estudios Estratégicos Canarios, presidida por el propio intendente5 con dos objetivos: proponer las bases de un plan estratégico y crear “masa crítica canaria”. A esos efectos, esa Comisión crea el Centro de Estudios, nombra un comité ejecutivo y su director. Como lo muestra su organigrama, es una estructura mínima, ya que las acciones se desarrollan mediante programas específicos. El hecho de que un gobierno departamental haya decidido crear una institución de este tipo, destinada a la reflexión, el planeamiento y la creación de capacidades en materia de masa crítica de conocimientos, es ya una importante innovación en materia de gestión municipal. Es evidente que aquí estuvo presente la idea de que para generar un cambio en el paradigma predominante de un país, creado y pensado “desde el centro a la periferia”, también había que crear pensamiento “desde la periferia al centro”. No se trata de confrontar con el centro sino más bien de generar una doble vía capaz de producir un mejor equilibrio en una ecuación que finalmente debería ser ganador-ganador. 5

Su integración puede verse al comienzo del libro.

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Al poco tiempo de haber asumido el gobierno departamental, con el apoyo financiero inicial del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Unidad de Desarrollo Municipal de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP-UDM), ya estaba en marcha el CEEC, con sus instalaciones y programas de trabajo (Bases del Plan Estratégico Canelones 2015; Masa Crítica Canaria –conocido como MaCC–; planes estratégicos de escalas microrregional y local; Sistema de Participación; y programa de conectividades). En esos programas se pone de manifiesto la otra idea central que llevó a la creación de un centro de estudios estratégicos: la planificación. La gestión planificada como alternativa a la improvisación y a aquello de correr detrás de los problemas para “apagar incendios”, también llamado “estilo bombero”.

Intendente Marcos Carámbula inaugurando el CEEC

A la fecha, el desarrollo de dichos programas es desigual y ocuparía demasiado espacio hacer un relato pormenorizado de ellos. Sí se puede decir que con respecto a los dos objetivos centrales se ha avanzado razonablemente: desde principios de 2007 se cuenta con el documento denominado Plan Estratégico Canario: primer avance. Como allí se dice, es una base para la discusión, “un telón de fondo” para ordenar las ideas fuerza. Una herramienta para ordenar el curso de acción de la enorme cantidad de proyectos que se están llevando a cabo en Canelones. Por otro lado, merece destacarse las realizaciones del programa Masa Crítica Canaria (MaCC) con sus tres componentes: El MaCC 1, destinado a jóvenes profesionales vinculados a Canelones, recién recibidos o a punto de recibirse. El primer grupo (seleccionado mediante llamado público) se formó en el año 2006 y uno de sus productos ha sido seleccionado para integrar la Colección Aportes. Inauguración del CEEC:

El MaCC 2 tiene como finalidad encuadrar el trabajo honorario de profesionales o estudiantes avanzados interesados en colaborar con el proceso que impulsa la Comuna. Con la flexibilidad que tiene este programa se están llevando a cabo varias experiencias. RAMÓN MARTÍNEZ GUARINO

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director de la DINOT, Roberto Villamarzo; coordinador residente del PNUD, Pablo Mandeville; intendente de Canelones, Marcos Carámbula; director del CEEC, Ramón Martínez Guarino

El MaCC 3 es el componente que posibilita la contratación de expertos para temas específicos, por períodos cortos y contra la generación de productos. Entre los ya realizados y los que están en proceso, se cuentan hasta el momento catorce consultorías que tienen como contraparte distintas dependencias comunales, ya que el CEEC tiene un rol facilitador y articulador de respaldo a las Direcciones Generales y microrregiones. De esta manera, Canelones está en un proceso de generación y acumulación de masa crítica nada despreciable, abarcando una multiplicidad de problemas desde una mirada más rica, específica y planificada. El apoyo a las microrregiones, especialmente a la de Ruta 5 Sur (La Paz, Las Piedras, Progreso) y al Plan Canelones Capital, ha posibilitado no sólo hacer aportes sino también comprender y aprender de esa escala en la cual la relación hombre/territorio es aún más cercana que la departamental. Como podrá verse en los capítulos siguientes, muchas de las reflexiones “teóricas” que allí se hacen surgen de abrevar en situaciones concretas, como es el caso del concepto de “daño institucional”, por ejemplo. Intendente de Canelones, Marcos Carámbula, y director de la OPP, Enrique Rubio, firmando acuerdo para la segunda fase del CEEC

Otra de las tareas del CEEC ha sido respaldar a todas aquellas direcciones que de una forma u otra solicitaron su apoyo. También cabe señalar la participación en eventos de intercambio con otras intendencias, algunos de las cuales se desarrollaron en el propio CEEC. Finalmente, se puede decir que la Comuna Canaria6 tiene hoy una institución en proceso de consolidación, con resultados palpables. Falta bastante, hay problemas para resolver, hay actores que todavía no comprenden la finalidad del CEEC; otros, más atados al paradigma clásico y las lógicas sectoriales compartimentadas, posiblemente lo vean como una amenaza. De cualquier manera ya hay un camino recorrido en una materia sin mayores antecedentes en el país.

Con el permanente apoyo de OPP-UDM.

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Como se ha dicho en párrafos anteriores, el CEEC está para respaldar y profundizar los cambios, entre los cuales está su propia transformación: su apertura a los ámbitos del conocimiento, al desarrollo científico y tecnológico, a las innovaciones institucionales, a los procesos de descentralización y participación, con todas las complejidades que eso implica; a los temas de la educación, el trabajo y el desarrollo; a la capacidad de crecer y renovar sus propios cuadros en un país que peca de envejecimiento. En definitiva, es una apuesta al poder del conocimiento, para respaldar una gestión para el cambio. Eso fue lo que le dio origen y lo que le dará permanencia.

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15 CAPÍTULO 2

Siete claves de la planificación canaria

La planificación conlleva un proceso más o menos complejo. De todas maneras, resulta interesante interpretarla en términos de claves, o sea de los aspectos articuladores del andamiaje, las piedras angulares a partir de las cuales se construye una arquitectura destinada a cambiar la realidad en una dirección deseada. En este caso se hace referencia a las SIETE CLAVES de la planificación canaria, sin duda una experiencia rica y en pleno desarrollo.

Clave uno Un plan estratégico como telón de fondo Tres componentes

Hay mucha tinta derramada sobre la planificación estratégica. Una especie de “furor estratégico” invadió el campo de los problemas y desde allí fue a la academia y viceversa. Los expertos y consultores han usado esas dos palabras como envoltorio de diversas teorías y prácticas, en muchos casos difíciles de comprender. En definitiva, lo que importa es lo esencial y allí es posible encontrar tres componentes principales que hacen al acto de planificar con criterios estratégicos: ideas fuerza, señales y ámbitos de participación. Justamente para lograr este rasgo fundamental, la “alta simplicidad” posibilita comunicación, comprensión e involucramiento, todas condiciones necesarias para el acto de participar. Tres componentes principales que hacen al acto de planificar con criterios estratégicos: ideas fuerza, señales y ámbitos de participación.

Las IDEAS FUERZA son aquellas ideas generales que, en conjunto con la gente y mediante un proceso participativo, determinan el rumbo deseado.

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Las SEÑALES son los programas, proyectos y acciones concretos que actúan como signos de avance hacia el futuro deseado. El conjunto de señales, grandes o pequeñas pero coherentes entre sí, apunta y suma en la misma dirección. Constituyen la verdadera fortaleza del Plan de Desarrollo Estratégico, ya que es en ellas donde las ideas y los papeles se convierten en realidad. Los ÁMBITOS DE PARTICIPACIÓN son aquellas instancias en las cuales se discute y construye el plan en su conjunto o alguno de los componentes, de manera ordenada y oportuna. Como es una tarea compleja y sin mayor experiencia, requiere una articulación cuidadosa que proteja la participación de una serie de deformaciones frecuentes. Lo ideal es ir –paso a paso– articulando una nueva institucionalidad que ordene y dé algún marco a lo que se podría denominar sistema de participación. Ideas fuerza, señales y ámbitos de participación comprenden un conjunto dinámico con una retroalimentación permanente. Las ideas fuerza debieran tener cierta permanencia y respaldo –como políticas de Estado, por ejemplo– en tanto son estructurantes del Plan de Desarrollo Estratégico. De todas maneras, no tienen por qué ser absolutas ni eternas. Pueden ser revisadas y modificadas bajo ciertas condiciones especiales y en los ámbitos de participación adecuados. Las señales tendrían que ser diversas y visualizadas como tales. Las más relevantes son emitidas a través de los “proyectos estratégicos” que tienen ese carácter sobre la base de dos condiciones: alta visibilidad y capacidad de generar un impacto en dirección al futuro deseado. En forma complementaria están los “proyectos del YA”, aquellos que actúan como señales inmediatas capaces de resolver problemas urgentes. Los “YA” tienen un doble papel: resolver el problema urgente y a la vez darle credibilidad a la planificación, demostrando que son parte de un proceso coherente que suma, trabajando en distintos tiempos y escalas. Sin señales de corto plazo la planificación se distancia de la gente y corre peligro de convertirse en “pura teoría”, patrimonio de los expertos. Por lo dicho, el plan, más que un documento donde se definen y determinan objetivos, uso de recursos, etcétera, es un telón de fondo

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Ideas fuerza, señales y ámbitos de participación comprenden un conjunto dinámico con una retroalimentación permanente.

que ordena la escena. Por momentos adquiere relevancia y por momentos pasa desapercibido: depende del movimiento de los actores. La mayor virtud es ese carácter referencial capaz de poder ordenar el desarrollo del guión que la propia sociedad en su conjunto construye desde la diversidad. En momentos de dudas, de crisis, de conflicto, el plan estratégico une y posibilita sumar en la diversidad7.

Clave dos Tiempos, prospectiva y gratificación diferida Los tiempos

La planificación canaria se mueve en dos grandes tiempos: uno determinado por ese horizonte prospectivo de largo plazo, el año 2015; otro, el inmediato, que hemos dado en denominar “el YA”. Dentro de esos dos puntos se ubica el mediano plazo, que fluctúa según el proyecto de que se trate.

La planificación canaria se mueve en dos grandes tiempos: uno determinado por el largo plazo, año 2015; otro, el inmediato, “el YA”.

El Plan es un proceso que se desenvuelve temporalmente. El ordenamiento del tiempo, o de los tiempos, ayuda a delimitar la cancha en la cual se juega. O si se quiere, los distintos actos en los cuales se van produciendo los procesos sociales. Hay un pasado que posibilita los diagnósticos, pero a partir de ese camino recorrido, es necesario ver un futuro. Un futuro prospectivo. La visión prospectiva parte de la base de que el futuro es un camino a recorrer pero también una construcción de racionalidad e intuición; apreciaciones objetivas y subjetivas. Hay tantos futuros como mentes humanas, como sueños, como deseos. Podrán éstos ser simples o complejos, cercanos o lejanos en el tiempo, pero la Los canarios cuentan con un documento propuesto por el CEEC bajo el nombre de “Plan Estratégico Canario: primer avance”. 7

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18 El futuro

capacidad de imaginar escenarios hace a la condición humana misma. A la capacidad de pensar, razonar e imaginar. En ese razonar de pre-visión y aplicando alta simplicidad caben dos grandes posturas diferentes: la proyectiva y la prospectiva. La primera se sustenta en un relacionamiento con el futuro a partir de una proyección del pasado de manera tendencial basado en lo sucedido hasta el presente. La segunda, la visión prospectiva, mira e imagina el futuro incorporando el deseo, la utopía8, como un escenario deseado, en una construcción intelectual de ida y vuelta al presente con sus condicionantes de posibilidades y restricciones. El deseo tracciona la curva en su dirección y de por sí se convierte en energizante (capital intangible) para lograr ese objetivo. En el tránsito hacia ese sueño está la realidad, que siempre es más rica y compleja que la teoría. Los márgenes de imprevisibilidad e incertidumbre hacen que el camino real sea diferente del escenario prospectivo establecido originalmente. Peor o mejor, no importa, lo que vale es la fuerza de la tracción para el logro de las ideas fuerza del plan.

“Si bien muchos le dan una connotación negativa a esta palabra, asimilándola a delirio, romanticismo, imposibilidad y por momentos zoncera, la cuestión no es tan así. La utopía como futuro deseable, como esperanza, como sueño, como ilusión, es inherente a la condición humana; por lo tanto, es vital para energizar, sea al individuo como unidad o a la sociedad como conjunto. La diferencia entre una idea utópica y una idea delirante está en su vinculación con la realidad. Mientras el delirio es una construcción patológica no deseada, la utopía es una imagen del futuro deseado, individual o colectivo, según se trate de procesos sociales o no… Aunque no nos demos cuenta, de alguna manera todos vivimos envueltos en una especie de entretejido de utopía y realidad.” Martínez Guarino, Ramón, Estrategias de gestión y microplaneamiento, Editorial Lumen-Humanitas, Buenos Aires-México, 2ª edición, 2004. 8

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La diferencia entre una planificación estratégica con visión prospectiva y una planificación proyectiva consiste en que la primera incorpora la voluntad de lograr el deseo como palanca, mientras que la segunda se subordina a lo que ya venía sucediendo, a la tendencia. Se puede decir que responde a cierto fatalismo en la medida en que anula el deseo de modificar. En la actualidad la prospectiva ha logrado un desarrollo creciente (para algunos es ya una disciplina) y facilita una serie de herramientas que la potencian y evitan las posturas de adivinos sobre el futuro. Naturalmente hay muchos tipos de deseos y la sociedad contemporánea enfatiza especialmente el deseo hacia el consumo y los logros de corto plazo (el “compre ya”) desde posturas individualistas, en desmedro del esfuerzo colectivo para logros superiores e inevitablemente diferidos, lo cual atenta contra la planificación prospectiva. Gratificación diferida

Es un confronte desigual pero inevitable entre la planificación que piensa en resultados de largo plazo y los valores que preconiza la sociedad de consumo a través de los medios de comunicación masiva. Desde este punto de vista, planificar es una acción creadora de “gratificación diferida”9 que equivale a capacidad de esfuerzo para obtener resultados diferidos en el tiempo. Eso supone capacidad de espera, de acumulación, de confianza, de racionalidad, de solidaridad en vista a un futuro deseado. Como el campesino, que sabe que para cosechar hay que sembrar y también esperar. De esta manera la relación entre el Canelones 2015 y el Canelones YA tiene otro significado.

Katzman, Ruben & Filgueira, Fernando, Panorama de la infancia en Uruguay, IPES y Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Católica del Uruguay, 2001. 9

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Clave tres El reconocimiento de las distintas escalas del territorio canario Una de las claves principales de la planificación canaria ha sido un reconocimiento de las distintas escalas que tiene su territorio. Eso adquiere relevancia tanto para la planificación como para la ejecución (los componentes inseparables de la gestión) ya que identifica el campo de operaciones o polígono de actuación de una manera específica y acorde al problema que se trata de resolver. Pero va más allá: supone reconocer el territorio como una construcción social y no meramente un piso sobre el cual la sociedad se desenvuelve alegremente. Admitir que la vida en el planeta tiene dos protagonistas y no solamente uno es reconocer que la ecuación básica es la relación HOMBRE/TERRITORIO o H/T. Se utiliza el término “hombre” de manera genérica y territorio como “el lugar” donde por alguna razón nos toca vivir. Éste tiene ciertas características, historia y futuro, es decir, identidad; no es homogéneo; es cambiante y se transforma (muchas veces para empeorar); es prestado, ya que permanece más que sus ocasionales habitantes. Por todo eso, el territorio merece reconocimiento, para que esa ecuación fundamental se desarrolle lo más armónicamente posible en beneficio de la calidad de vida de los actuales y futuros habitantes.

... supone reconocer el territorio como una construcción social y no meramente un piso sobre el cual la sociedad se desenvuelve alegremente.

Pero además de lo anterior está el tema de la eficiencia y eficacia de la gestión. De la misma manera que un conductor utiliza la caja de cambios de su automóvil acorde al terreno sobre el que transita, la carga que lleva, el tipo de motor, etcétera, gestionar con una visión del territorio lo primero que exige es una utilización adecuada de las distintas “velocidades”, es decir, las escalas territoriales disponibles para solucionar los problemas de una manera eficaz.

Escalas territoriales

La planificación canaria utiliza las escalas representadas en el gráfico. Pero allí hay que destacar dos que no han sido contempladas en el paradigma institucional clásico: la microrregional y la metropolitana.

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La primera es una escala estratégica para el desarrollo sustentable debido a las vocaciones productivas, distancias, articulación urbanorural y una serie de aspectos que se desarrollan más adelante. La segunda es la escala metropolitana, un territorio de relevancia creciente que permite una articulación fuerte, especialmente con Montevideo. De esta manera se quiere modificar un aspecto matrizado en la historia del país: el centralismo y el pensamiento del centro a la periferia, pensamiento que está incorporado no sólo en el centro sino también en la propia “periferia”, muchas veces resignada a ese papel. El Programa Agenda Metropolitana10 está generando un accionar innovador sobre un territorio hasta hace poco casi desconocido. Eso requiere también de Canelones estrategias claras y contundentes para generar ventajas competitivas a partir de las posibilidades que surgen de estar “asociado” a una metrópolis relevante como Montevideo. La importancia de la escala local (entendida en este caso como el territorio de una localidad) está ya reconocida y tiene fundamento principal en el capital intangible que representa su identidad. Los barrios y vecindades son las escalas menores y a la vez las más personalizadas. En la vecindad están los vecinos y las relaciones inmediatas con el hogar, con la familia. De ahí que la vecindad (y el barrio cuando no es muy extenso) sea un territorio prioritario para atacar los problemas sociales y desarrollar los ámbitos de participación ciudadana.

A pocos días de asumir, en julio de 2005, los intendentes de Montevideo, Canelones y San José suscribieron el convenio que instaló el Programa Agenda Metropolitana, con el apoyo de la Presidencia de la República, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Cumplidos tres años de gestión, dicho programa cuenta con una larga lista de realizaciones, todas enfocadas en la articulación del territorio metropolitano. 10

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Clave cuatro Articulación de las dos lógicas de la gestión El reconocimiento del territorio y sus escalas facilita analizar y comprender cuáles son y cómo actúan las dos grandes lógicas que rigen la gestión: la sectorial (o vertical) y la territorial (u horizontal). La primera está determinada por la especificidad del problema; la segunda, por su relacionamiento con el territorio. Tanto desde el punto de vista teórico como desde el punto de vista práctico, las dos son absolutamente necesarias y requieren entre sí de una interacción dialéctica más que de competencia y enfrentamiento. La lógica sectorial se expresa en términos específicos para un determinado territorio a partir de un poder central. En el caso del gobierno nacional –en todo el país– pero de manera sectorial: salud, justicia, seguridad, vivienda, producción, desarrollo social, turismo, etcétera. Institucionalmente se traduce en estructuras piramidales. Cada uno de los sectores es una jurisdicción que arriba al territorio por separado: con sus recursos, personal, equipos y demás. A veces se encuentran en el territorio y otras veces no, ya que la naturaleza sectorial le da a cada uno su propia dinámica y autonomía.

Matriz de las dos lógicas de gestión

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La lógica territorial, por el contrario, se alimenta de la unificación que da el territorio como lugar, como espacio de vida donde la gente se educa, se enferma, utiliza servicios, produce, etcétera. Allí es la relación del hombre con su territorio lo que dinamiza el proceso y demanda gestión desde el territorio. El individuo, la familia y las instituciones son las que unifican y demandan a todos los sectores desde su lugar, desde su territorio. El individuo, la familia y las instituciones son las que unifican y demandan a todos los sectores desde su lugar, desde su territorio.

De allí la importancia de la escala territorial como ámbito de actuación. Su reconocimiento supone instituciones locales y microrregionales capaces de ser depositarias de los procesos de descentralización, desarrollo local, gobiernos locales y, fundamentalmente, de participación y construcción de ciudadanía. Bajo la unificación que da un territorio como “contenedor” capaz de acumular los contenidos, al decir de Sergio Boisier, es posible articular mejor los sectores y las estrategias sectoriales en una suma sinérgica, donde dos más dos es más que cuatro. No sólo por la interacción sectorial, sino también por las posibilidades de acumular respaldo social a la gestión. La matriz territorio-sectores permite visualizar los puntos de encuentro y analizar en qué medida se cumplen las respectivas articulaciones11. Sin duda el paradigma clásico le da una neta supremacía a la lógica vertical sobre la horizontal; de todas maneras, también es cierto que la tendencia de las democracias modernas (democracia representativa más democracia participativa) demanda cada vez más de la lógica territorial, ya que es allí donde mejor se expresa y juega la participación a través de las estrategias de descentralización.

Recientemente se ha creado el Consejo Departamental de Descentralización de Canelones, conformado por organismos departamentales y nacionales con actuación en el departamento. Es un paso importante para la articulación de las dos lógicas. Habrá que ver los resultados y qué capacidad tiene para impulsar la misma articulación en las escalas territoriales, en el lugar donde está la gente, donde se puede dar la democracia participativa. 11

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Clave cinco Una visión de desarrollo sustentable Inicialmente –hace más de un siglo– se pensó que el desarrollo se identificaba con el crecimiento económico, cuyo indicador principal sigue siendo el Producto Bruto Interno, en el caso de un país, y Producto Bruto Geográfico, en el caso de una región, departamento o territorio determinado. Los hechos demostraron y siguen demostrando que eso no es así. El crecimiento económico, la cantidad de bienes y servicios que se producen en el mundo se ha multiplicado geométricamente, también los problemas. Posteriormente se fueron incorporando otras disciplinas y preocupaciones, ya que en especial los problemas sociales adquirieron gran magnitud: la pobreza, el hambre, los procesos migratorios masivos, la desocupación, las enfermedades, etcétera, no encuentran paliativos a pesar de la creciente capacidad humana de generar riquezas. También los desequilibrios territoriales, los problemas urbanos de los cinturones de pobreza, especialmente en las grandes ciudades, y la contaminación del medio ambiente demostraron que los problemas no eran solamente económicos y sociales: se incorporó el territorio a la temática del desarrollo. Finalmente, y como componente reconocido más recientemente por los planificadores, irrumpen los temas institucionales, ligados a la gobernabilidad y fortaleza de las instituciones. Son éstas, en última instancia, las que posibilitan (o impiden) la interacción de los otros tres componentes del sistema. La década de 1990 demostró con elocuencia que no hay desarrollo sin instituciones que lo contengan e impulsen. A esta altura todo hace pensar que un plan de desarrollo que no contemple estos cuatro grandes aspectos tiene pocas posibilidades de éxito. Esa visión integradora desde una óptica de “alta simplicidad” se representa mediante la metáfora del “rombo de la sustentabilidad”. Cada uno de sus vértices RAMÓN MARTÍNEZ GUARINO

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Rombo de la sustentabilidad

tiene un significado en sí mismo, pero en su conjunto y en interacción unos con otros dan un resultado cualitativamente diferente. Esta interpretación del desarrollo conlleva una postura de abordaje, tanto para los diagnósticos como para los proyectos a poner en marcha, la organización institucional del Estado, las estrategias de gestión, entre otras cuestiones. Una vez asimilada, resulta una matriz ordenadora capaz de prestar utilidades en diversas dimensiones bajo el criterio claramente comprensible de la alta simplicidad. Cada vértice tiene su especificidad pero su relevancia está dada por la relación con el conjunto, con la geometría del rombo. Cada vértice tiene su especificidad pero su relevancia está dada por la relación con el conjunto, con la geometría del rombo.

• En el vértice social está el desarrollo social y sus principales indicadores pueden ser: equidad, inclusión, calidad de vida, valores, identidad y pertenencia, educación, salud, vivienda, entre otros. • En el económico-productivo: generación de empleo, generación de riquezas, procesos y cadenas productivas, investigación y desarrollo (I+D), innovación, capacidad empresaria, entre otros. • En el urbano-territorial-ambiental: ordenamiento del territorio como construcción social y capital intangible, medio ambiente, desarrollo urbano, armonía en la relación hombre/territorio (H/T), manejo de las escalas territoriales, entre otros. • En el vértice institucional está el desarrollo y fortalecimiento de las instituciones: políticas, sociales, empresarias, gremiales, etcétera; reforma del Estado; nuevas relaciones entre lo públicoprivado, público-público, privado-privado; construcción de redes; información; democracia representativa + democracia participativa. Se podría agregar más componentes y de esa manera la figura geométrica resultaría más compleja, pero justamente la clave de “alta simplicidad” consiste en apuntar a la esencia y de ese modo facilitar la comprensión e involucrar la mayor cantidad de actores posible. Desde el inicio de la gestión la Comuna Canaria, a través del evento conocido como Atlántida 112, instaló esta visión del desarrollo y la trasladó 12 Los Atlántida son reuniones periódicas que realiza el gobierno departamental en la ciudad de Atlántida, encabezadas por el intendente y a las que concurre toda la estructura de gobierno (de 100 a 200 personas). Allí se expone y se trabaja en modalidad de taller durante todo un día sobre los temas estratégicos de la gestión. Atlántida 1 se realizó en junio de 2005.

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a su nuevo modelo de gestión, de tal manera que se reflejara hasta en la propia estructura presupuestal de la IMC. De todas maneras, las dificultades para cambiar el paradigma son importantes y llegan a un punto tal que se manifiestan hasta en aquellos que, habiendo incorporado el discurso, son asimilados por el no cambio y terminan por seguir reproduciendo el modelo anterior.

Clave seis Creación de escalas territoriales competitivas Canelones es como un pequeño país; tiene una diversidad de situaciones, 29 juntas locales y un sinnúmero de ciudades, pueblos y parajes. En muchos casos sólo llega allí la lógica sectorial (algunos organismos nacionales responsables de la educación, la salud y la seguridad, por ejemplo). La lógica territorial y las instituciones locales teóricamente responsables son aún débiles. En este aspecto el gobierno departamental ha decidido desarrollar una política de fortalecimiento de las juntas locales y otra serie de acciones (algunas de escala microrregional) tendientes a esa estrategia.

Las microrregiones de Canelones

Esa política innovadora está en marcha; con la designación de los ediles y la puesta en funcionamiento de las juntas locales, con el trabajo de la Comisión de Descentralización, con las delegaciones de las Direcciones Generales, entre otras iniciativas concretas. De todas maneras, y desde el punto de vista de la planificación estratégica, hay allí todo un camino a recorrer para el fortalecimiento del nuevo paradigma que significa una gestión para el cambio. Eso pasa –en buena medida– por una clara comprensión de la importancia que tienen las escalas del territorio en una estrategia de desarrollo. Cuanto más pequeña RAMÓN MARTÍNEZ GUARINO

Canelones es como un pequeño país; tiene una diversidad de situaciones, 29 juntas locales y un sinnúmero de ciudades, pueblos y parajes.

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es una localidad, más necesita de las otras escalas y muy especialmente de la escala microrregional para poder lograr competitividad13. Desde el CEEC y después de un proceso participativo, primero con el intendente y los directores, después en el Atlántida 3 con la totalidad del gabinete, secretarios y ediles de las juntas locales, ediles departamentales y algunos diputados nacionales, se ha propuesto un ordenamiento territorial a partir de las vocaciones productivas predominantes en siete microrregiones. Éste, junto a la activa participación en el Programa Agenda Metropolitana, ha sido uno de los pasos más importantes para el nuevo paradigma en materia territorial.

Clave siete La planificación como proceso de construcción de respaldos La séptima clave tiene que ver con los respaldos necesarios para que un proceso de planificación estratégica llegue a buen puerto. El Plan de Desarrollo Estratégico no es una creación teórica del gabinete; es una construcción política, técnica y social. En esas tres dimensiones están sus fortalezas y debilidades. Triángulo de respaldos

Construir respaldos desde el minuto cero es una tarea esencial de la planificación estratégica. Un plan sin respaldos es sólo un ejercicio teórico. Cada una de las tres dimensiones del “triángulo de respaldos” juega un rol en el proceso: la interrelación de lo político (donde se toman las decisiones y se dispone de los recursos) con lo técnico (donde está depositado en buena medida el conocimiento específico) y con lo social, en el sentido más amplio (de donde parten las demandas y las necesidades de la gente). Éstos constituyen los pilares de un proceso de planificación que surge con la finalidad de contribuir a resolver los problemas de los canarios de manera armónica, equitativa y racional.

Competitividad no limitada solamente a lo económico-productivo, sino que abarca también los demás aspectos que hacen a la calidad de vida en un determinado lugar. 13

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Esa construcción de respaldos es posible mediante un proceso de participación e involucramiento de los diversos actores. Si bien la metáfora del triángulo señala esa diferenciación de roles, representa en “alta simplicidad” una realidad más compleja, en la cual la diferencia de roles no supone compartimentos estancos ya que todos –de alguna manera– participamos en las tres dimensiones. Ni el político es sólo político, ni el técnico es sólo técnico, ni la sociedad es un compartimento abstracto donde sólo se procesan demandas. Cada uno de los componentes de lo que se podría llamar “sistema de respaldos” requiere de tratamientos diferenciados. Pero en todos la comunicación y la participación son los nutrientes básicos para alimentar una gestión de cambio que inevitablemente genera muchas tensiones. A estas siete claves se puede agregar tres recomendaciones que tienen que ver con la gestión en un proceso de planificación:

“Andando la carreta se acomodan los zapallos”. Un dicho de la sabiduría popular muy aplicable, ya que definidos los lineamientos generales (plan del plan) es importante empezar a caminar, generar resultados y resolver cuestiones que muchas veces no es posible hacer desde el escritorio o en las discusiones teóricas. “El árbol se conoce por sus frutos”. Esta frase de San Agustín tiene que ver con una obviedad de esas que por ser tales muchas veces no se pueden apreciar: son los resultados los que posibilitan generar confianza en los procesos de planificación. En este caso, como se trata del futuro, esos resultados requieren tiempo y cierta visibilidad, ya que están relacionados con el principio de gratificación diferida. “Cuando no tenga soldados pelearé con perros cimarrones”. Lo dijo Artigas cuando tuvo que enfrentar con sus gauchos a los equipados ejércitos de línea. Cuando se planifica no siempre se tienen todos los recursos humanos y materiales necesarios para la tarea, pero ante la opción del “no hacer porque me falta tal o cual cosa”, es preferible hacer con lo que esté al alcance.

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CAPÍTULO 3

El cambio y sus tensiones “Vinimos para cambiar” es una consigna arraigada de larga data, pero a la hora de asumir las responsabilidades de gobierno la tarea no resulta tan fácil. Una cosa es ser oposición y otra es ser gobierno. ¿Dónde puede estar la dificultad para dar ese paso tan importante? Sin duda es un tema complejo y con muchas facetas, pero de alguna manera hay que reconocerlo y abordarlo como tal.

El Frente Amplio llegó al gobierno con un proyecto político explícito, traducido en un programa nacional y los respectivos programas departamentales. De todas maneras, a la hora de concretar esos programas siempre se presentan dificultades e imprevistos. Surge así una gran contradicción entre proyecto de cambio y estructuras vigentes.

Las razones pueden ser de distinto tipo. En algunos casos, fruto del tiempo transcurrido entre el momento de formulación del programa y su aplicación; en otros, la mayoría, debido a que los programas y las plataformas electorales son grandes lineamientos que no incluyen los instrumentos específicos requeridos para gobernar. No hablan de “el cómo”. Cuando se llega al gobierno hay muchísimos problemas que resolver y además hay que hacerlo con estructuras físicas, humanas y culturales que responden a lo previo. Surge así una gran contradicción entre proyecto de cambio y estructuras vigentes, en general poco dispuestas a los cambios. A veces, por responder a intereses que necesitan ser preservados; otras, por los temores e incertidumbre que derivan de todo cambio; pero también hay situaciones que se producen como reacción a la manera en que irrumpe el cambio en determinado lugar. ¿Qué es lo que más frecuentemente ocurre? Actores políticos portadores del nuevo proyecto intentan introducir cambios, mientras que la estructura y la cultura institucional vigente se resisten. Ésta es la dialéctica entre la innovación que pretende el proyecto político y la resistencia al cambio que naturalmente presentan las estructuras existentes. Se genera así una tensión entre las estructuras vigentes que intentan sobrevivir y el proyecto innovador que busca transformarlas.

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Si fuera suficiente una decisión “desde arriba” para solucionar el problema, sería sencillo: bastaría una ley, un decreto o una resolución a favor del proyecto político o del programa de gobierno para resolver tal contradicción. Pero es evidente que por ese camino difícilmente se resuelven los problemas. Los hechos demuestran que la norma legal, por buena que sea, no es suficiente para introducir innovaciones relevantes en las estructuras vigentes. Y eso sucede, más que por razones presupuestarias, por factores culturales reflejo de valores, normas y rutinas. El proyecto político, a la hora de concretarse, genera incertidumbre porque innova, cambia cosas, tiene un pensamiento puesto en el futuro, en un escenario diferente. En cambio, las estructuras vigentes ofrecen algo que el proyecto político no está en condiciones de ofrecer: certeza, seguridad, familiaridad, repetición de lo conocido.

Esa dialéctica proyecto-estructuras, incertidumbre-certeza, cambiopermanencia se traduce en conflictos que requieren resolución sobre la marcha y claridad en cuanto a los resultados deseados. Si esto no está claro, lo más probable es que predominen las estructuras sobre el proyecto, el paradigma vigente sobre las innovaciones, el conflicto de corto plazo sobre los cambios de mediano y largo plazo. En ese caso, por más que el cambio esté presente en el discurso, habrá “más de lo mismo”. Como expresa Eugene Enriquez14 (1996), las instituciones que sean capaces de reconocer sus dificultades y contradicciones, “mirarlas de frente” y trabajar con ellas podrán consolidarse, crecer y perdurar. Por el contrario, aquellas instituciones que busquen la armonía absoluta y la ausencia de conflictos tenderán, cada vez más, hacia la apatía y la repetición. Si se reconoce que es inevitable navegar en esta contradicción, se está dando un paso importante para resolverla en la dirección deseada. No se trata de “patear el tablero” o hacer una “proclama revolucionaria” para que el proyecto de cambio prevalezca sobre las estructuras. Hacer eso no resolvería el problema; por el contrario, podría agravarlo.

Eugene Enriquez es un psicosociólogo francés, especialista en análisis institucional.

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Actores políticos portadores del nuevo proyecto intentan introducir cambios, mientras que la estructura y la cultura institucional vigente se resisten.

Se trata de construir una estrategia de transformación, de creación de nuevos escenarios y nuevas estructuras, nueva institucionalidad. En ese sentido, la participación de la gente –en definitiva depositaria de los resultados de una buena gestión– es una de las claves principales a tener en cuenta. No se trata de la participación como proclama, como consigna recurrente, sino más bien como condición necesaria para cambiar la correlación de fuerzas y sumar al proyecto de nuevo país, de nuevo departamento. La gestión de la Comuna Canaria, como toda gestión, ha estado y seguirá estando por un buen tiempo sometida a diversas tensiones. Para resolverlas, o desatar al menos algunos de sus nudos, es necesario, por un lado, analizarlas y, por otro, poner en marcha estrategias alternativas.

Dentro del primer aspecto –las tensiones– pueden enumerarse, entre otras: • • • • • • • • La buena noticia es que son pocas las contradicciones antagónicas, las que sólo se resuelven mediante la ruptura.

Lo nuevo vs. lo viejo Fragmentación vs. unificación Rutina vs. creatividad Desgano vs. compromiso Hacer vs. pensar Anomia vs. proyecto Comodidad de lo preexistente vs. incertidumbre del cambio Organicidad de la administración vs. organicidad de los grupos que conforman la coalición del Frente Amplio • Comodidades y seguridades que da el trabajo compartimentado (“chacras”) vs. trabajo colectivo donde existe “el otro” Estas tensiones son generadas por contradicciones de distinto origen y naturaleza: personales, de trayectorias, de experiencias de los actores, de intereses personales o grupales; ideológicas (seguramente las menos aunque se las invoque con frecuencia). Si son visualizadas como tales, es posible comprender su naturaleza y ponerlas en perspectiva: hay contradicciones principales y secundarias, grandes y pequeñas, transitorias y permanentes. Entender cuáles son, dónde están y cómo se manifiestan no siempre es una tarea sencilla: exige reflexión, ubicación de contexto y comprender a “los otros/as”. Requiere, en suma, parámetros y ejes de referencia.

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32 La mala noticia es que, aunque no veamos esas tensiones, igual ellas están presentes, alimentan fantasmas y condicionan el accionar colectivo. La buena noticia es que son pocas las contradicciones antagónicas, las que sólo se resuelven mediante la ruptura.

Si se apela al sentido común y al conocimiento de cómo funciona la realidad, es posible desplegar estrategias capaces de mitigar esas tensiones y favorecer la institucionalidad del cambio. Proyecto político, liderazgo y estrategias de gestión brindan el marco para contrarrestar esas tensiones y convertir debilidades en fortalezas. En Canelones se dan plenamente las dos primeras condiciones y se trabaja fuerte en la tercera. Existen definiciones importantes que necesitan desarrollo. Los procesos de cambio difícilmente se juegan en una sola parada, en una sola instancia. Si se tiene en cuenta lo que sostiene Lidia Fernández -experta en análisis institucional- hay que tener presente tres aspectos: • Cuando el cambio es relevante, es contrainstitucional y va al fondo de las cosas, hay avances y retrocesos. • Esos retrocesos o derrotas parciales no deben asombrar, preocupar, o ser vividos como un fracaso en tanto el desarrollo de los cambios implica un verdadero devenir histórico y, en tal sentido, es posible que la misma utopía renazca indefinidamente a lo largo del tiempo, a través de diferentes proyectos y por la acción de diferentes grupos • “No es un proyecto en sí lo que permite modificar una institución. Es efectivamente una trama histórica en la que se van enlazando múltiples proyectos alentados por un poder colectivo que busca expresarse” 15 Mientras tanto, son inevitables las tensiones del cambio señaladas anteriormente. Es lógico que así sea y sería muy extraño que eso no ocurriera. El error sería desconocerlas o ignorarlas, ya que eso impide desatarlas en la dirección deseada. Fernández, Lidia (2006) Prólogo al texto de Yentel Nora Institución y cambio educativo. Una relación interferida, Magisterio del Río de la Plata, Buenos Aires

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Proyecto político, liderazgo y estrategias de gestión brindan el marco para contrarrestar esas tensiones y convertir debilidades en fortalezas.

CAPÍTULO 4

Participación A esta altura, es imposible poner en duda la importancia de la participación como construcción colectiva, y son muchos los argumentos a favor de la conveniencia de involucrar a los actores en los procesos. A partir de ello, y si la participación es un ingrediente central en los escenarios democráticos, se le debe prestar atención; cultivarla, ejercitarla, perfeccionarla y corregirla de una serie de deformaciones que generalmente operan en su contra. No es conveniente entronizar la participación como una panacea; eso termina por destruirla.

Movilización y participación Movilización, participación y descentralización son tres palabras parecidas y de frecuente uso asociado, pero con distintos significados que vale la pena tener en cuenta. Se puede decir que la movilización, o la capacidad de movilización que tiene una determinada organización, es la capacidad de lograr una acción sostenida por parte de sus adherentes a los efectos de manifestar apoyo a determinados postulados, proyectos o propuestas. Sin duda el Frente Amplio ha sido y es la fuerza política con mayor capacidad de movilización del país. Movilización, participación y descentralización son tres palabras parecidas y de frecuente uso asociado, pero con distintos significados que vale la pena tener en cuenta.

La participación, en cambio, tiene una connotación relacionada con la democracia participativa como instancia en la cual hay capacidad no sólo de movilizarse sino también de discutir y decidir sobre la forma de resolver determinados problemas. Este principio de la democracia tiene una validez general que va más allá de las organizaciones políticas y de la gestión de gobierno. Se aplica a las instituciones como tales (Estado, empresa, familia, etcétera).

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Centralización, descentralización y desconcentración Estos tres términos tienen que ver con los dos anteriores, pero están referidos al ejercicio del poder en la gestión de una determinada institución (pública o privada). En un trazo grueso se puede decir que el poder puede estar centralizado, desconcentrado y descentralizado. En realidad no son modalidades contrapuestas y por lo general hay múltiples combinaciones. Como se desprende del calificativo, la centralización hace referencia a la concentración del poder. La desconcentración se manifiesta en poderes delegados en dependencias de menor jerarquía y distribuidos en un territorio, pero sin mayor poder de decisión en los funcionarios desconcentrados, y menos aun de consulta y decisión de los actores locales. En estos casos predomina la ejecución delegada por encima del poder de decisión. La descentralización, en cambio, hace referencia a una gestión más distribuida que requiere de la participación de un mayor número de actores, generalmente distribuidos en el territorio. Supone involucramiento con los problemas y las posibilidades de resolverlos. Se basa en el principio de acercar problemas y soluciones. Eso supone capacidad de resolución y manejo de recursos (humanos, equipos, financieros, etcétera). En este juego político-institucional, el punto central se ubica en definir el tipo de democracia a la cual se apunta. Qué tipo de proporciones se pretende entre democracia representativa (el pueblo no gobierna sino a través de sus representantes) y democracia participativa (donde se pretende que la ciudadanía también intervenga en determinadas decisiones). En otros términos: cómo se concentra o distribuye el ejercicio del poder. Son dos componentes o dos “almas”, al decir de Brugué, Font y Gomá16. Quim Brugué, Joan Font y Ricard Gomá; Participación y democracia: asociación y poder local, Universidad Autónoma de Barcelona, en: www.uab.es.

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En este juego políticoinstitucional, el punto central se ubica en definir el tipo de democracia a la cual se apunta.

“A riesgo de una excesiva simplificación, el decantamiento hacia el alma eficientista nos sitúa en un escenario dominado por la lógica de la democracia representativa, mientras que el alma democrática nos acerca a los postulados de la democracia participativa. La democracia representativa puede interpretarse como un mecanismo que nos permite seleccionar aquellas élites gobernantes que, a partir de su legítima elección, van a asumir las responsabilidades gubernamentales. La democracia participativa, en cambio, supone que el involucramiento de los ciudadanos en las tareas gubernamentales no puede ser secuencial (limitado a la elección de los representantes políticos), sino que debe canalizarse hacia el día a día de las actividades de gobierno. Desde esta perspectiva, la democracia representativa deja poco margen de actuación al mundo asociativo, ya que prefiere la relación electoral con el conjunto de ciudadanos individuales que conforman una determinada comunidad política. Las asociaciones, en el mejor de los casos, pueden ser útiles para colaborar en la organización y la prestación de determinados servicios o como interlocutores con los que consultar determinados aspectos de la política local, pero nunca como actores que participan en los procesos de decisión. Las asociaciones únicamente pueden alcanzar este estadio de co-decisión si partimos de un modelo de democracia participativa donde los ciudadanos y sus grupos pueden participar activamente en el día a día de las políticas municipales”. Sin embargo, no es entre el blanco y el negro, hay una gama de situaciones que hacen a la gobernabilidad del sistema. Eso sí, el rumbo y las estrategias deben estar regidos por ciertos principios del tipo de democracia en la cual se quiere basar el poder.

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Descentralización y participación A partir de las consideraciones anteriores se puede admitir que el Frente Amplio ha definido una estrategia de poder basada en la descentralización y la participación. En realidad, la descentralización no es un fin en sí mismo, es una estrategia de gestión para poder instrumentar de manera más eficaz la participación, es decir, la construcción de democracia participativa (o construcción de ciudadanía). La descentralización es la dimensión institucional, mientras que la participación es la dimensión política. El Plan Estratégico Canario apunta –con la creación de una nueva institucionalidad descentralizada– a fortalecer una gestión que articule las DOS LÓGICAS: la de los sectores (con predominio de la centralidad) y la de los territorios en sus diversas escalas (con predominio de la descentralización). Hay allí un doble significado. Por un lado, la participación como uno de los tres componentes centrales que tiene el planeamiento estratégico (descrito en el capítulo 2). Es a través de la participación que se construyen los respaldos, sean éstos sociales, técnicos o políticos. Por otro lado, la dimensión específica que adquiere, en este caso concreto, de una fuerza política de izquierda que pasa de ser oposición a tener la responsabilidad de gobernar. Es en este aspecto donde no es suficiente la capacidad de movilización de los militantes; se necesita lograr escenarios de participación ciudadana más amplios. Ése debe ser el nuevo basamento de la gestión y es una clave de la nueva democracia, que no es solamente representativa (basada en el voto) sino que, en forma creciente, es participativa (basada en el interés de la gente por tener injerencia en los problemas que la aquejan). En esto caben dos estrategias diferentes pero que debieran estar emparentadas, ya que ambas son necesarias: la movilización para lograr los votos y la participación para mejorar la gestión. Y para esto último es necesario un Estado descentralizado. Es probable que cuando se tiene la responsabilidad de gobierno se tenga menor capacidad de movilización que cuando se está en la oposición, y eso genera crisis. El respaldo basado en movilizaciones, pegatinas, reuniones de comités de base y demás no tiene por qué ser RAMÓN MARTÍNEZ GUARINO

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Es en este aspecto donde no es suficiente la capacidad de movilización de los militantes; se necesita lograr escenarios de participación ciudadana más amplios.

el más adecuado al momento de gestionar (lo que no quiere decir que no sirva o que no deba existir). La situación es diferente y requiere un nuevo enfoque en la relación del partido de gobierno con la gente, que no son sólo sus militantes. ... el gobierno no puede separarse de la gente porque, y muy especialmente en el caso del Frente Amplio, allí está su energía y razón de ser.

Ahora se trata de construir el relacionamiento de un gobierno popular (sea a escala nacional, departamental o local) con la base social que necesita para llevar adelante su programa. Para ello se necesita, por un lado, armonizar postulados y principios (algunos de larga data) capaces de mantener la capacidad de movilización; por otro, solucionar la brecha existente entre las demandas razonables y legítimas de la gente, y las posibilidades y recursos escasos del momento. Allí es donde entran en juego la participación y la capacidad de generar gratificación diferida. No hay una receta única, aunque sí un principio básico y evidente: el gobierno no puede separarse de la gente porque, y muy especialmente en el caso del Frente Amplio, allí está su energía y razón de ser. ¿Cómo se logra? He ahí el problema a resolver sin que existan recetas precisas. En Canelones, más específicamente en el CEEC, se apuntó desde el comienzo, a principios de 2006, a crear el Sistema de Participación Canaria, cuyos aspectos más salientes, y a modo de primeras reflexiones, fueron los siguientes.

Actores y territorio Relacionamiento de los actores y el territorio (la ecuación H/T) mediante una matriz, entendiendo como tal una estructura ordenadora que actúa como fondo para ubicar y relacionar distintos componentes. En este caso: tipo de actores por un lado y escalas territoriales por el otro. Dentro de los actores debe definirse una tipología: • • • • •

Públicos Empresarios Productores agropecuarios Trabajadores políticos Organizaciones no gubernamentales

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• Partidos políticos • Iglesias • Otros A su vez podrían ordenarse, de acuerdo con su naturaleza, en actores sociales, económicos, políticos, institucionales, por ejemplo. Como escalas territoriales se puede considerar las siguientes: • • • • • •

Nacional Metropolitana Departamental Microrregional Local Barrial

De esta forma se llega a una mayor precisión en cuanto a la diversidad de ciudadanos o personas, en muchos casos con intereses diferentes, y su ámbito de relacionamiento con el colectivo social. En cada encuentro de filas y columnas hay situaciones distintas y que como tales debieran ser consideradas a los efectos de establecer las estrategias de participación. Matriz escalas territoriales / actores

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Problemas y deformaciones En tanto se considere el tema de la participación como un punto clave de la nueva democracia, no hay que olvidar que este aspecto supone transitar por un camino difícil, lleno de obstáculos y deformaciones. Para contrarrestar estas deformaciones es conveniente, desde un principio, predicar con el ejemplo y construir una lógica en la que el pluralismo no sólo sea admitido sino deseado y fomentado como un ingrediente que enriquece el proceso. Esto, que escrito se ve muy bien, no resulta tan fácil lograrlo en la práctica, ya que es tentador para quien cuenta con más poder ejercer la autoridad imponiendo determinadas soluciones o “verdades”. Los “participeros” son personajes que –más allá de sus buenas intenciones– juegan un papel disolvente, ya que abusan del tiempo de la oratoria y terminan cansando al resto de los mortales.

También es frecuente que surjan actores sociales autoinvestidos como “representantes del pueblo” que abusan de la oratoria, exageran su protagonismo y desplazan al resto de los participantes. Son los que se puede denominar “participeros” y se caracterizan por el discurso florido en defensa de la gente, con una extensión y recurrencia que en los hechos imposibilitan otras expresiones más espontáneas y genuinas. Los “participeros” son personajes que –más allá de sus buenas intenciones– juegan un papel disolvente, ya que abusan del tiempo de la oratoria y terminan cansando al resto de los mortales. Cuando a esto se le agrega una finalidad partidaria –legítima pero no a cualquier costo– el “participero” se convierte en lo que comúnmente se denomina un “activista”, una denominación algo despectiva que se han ganado determinados militantes políticos que también exageran su actuación en los procesos, ubicándose en un pretendido rol de vanguardia. Esa práctica también termina por atentar contra la amplitud y la necesaria frescura que requieren los ámbitos de participación. Cabe aclarar que la militancia política no sólo es legítima, sino positiva y necesaria (no es preciso caer en la generalización reaccionaria, muy frecuente, de descalificar determinadas actuaciones como “politizadas”); hacer política es estar interesado por la cosa pública, por el manejo del Estado, pero de lo que se trata es de evitar que en aras de la politización de los procesos se termine destruyendo la participación o reduciéndola a una mínima expresión entre militantes. Cuando la participación se reduce a la militancia tiene ya un significado limitado y deja de ser plenamente representativa del conjunto.

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En definitiva, cuando los procesos de participación quedan atrapados en las dialécticas autoritarias, de arriba y de abajo, o de oficialismooposición, o entre militantes de distintas tendencias, lo más probable es que se pierda la sustancia y no se logre el objetivo. Se supone que en la trilogía de respaldos político-técnicos y actores sociales está en juego el éxito de una gestión que pretende cambiar el país en un proceso que llevará tiempo pero que, a la vez, debe resolver los problemas concretos que tiene la gente. Esto debe estar por encima de supremacías partidarias, gremiales o cuestiones ideológicas que, en el caso de ser relevantes, debieran tener otras instancias más directas de dilucidación.

El círculo virtuoso: información-involucramiento-participación El talón de Aquiles de la participación es la información. Muchas veces hay quejas por la falta de interés y la falta de participación sin tener en cuenta el encadenamiento básico que tiene ese fenómeno: informacióninvolucramiento-participación. Salvo las situaciones de disciplina militante, esa cadena es insoslayable y por lo tanto debe dársele un tratamiento como tal en la diversidad de situaciones que presenta la matriz de actores/escalas territoriales. La información tiene que ver con los medios de comunicación. He allí un gran problema. En la medida en que la comunicación se convirtió en una poderosa herramienta de poder, ha dejado de ser independiente y mucho menos objetiva. Hoy en día la mayoría de los medios de comunicación importantes del mundo son parte de grandes corporaciones empresarias. La concentración de esos medios en multimedios controlados y/o asociados a los grandes grupos de poder es un problema creciente que obliga a pensar en caminos alternativos. La lucha política se convierte cada vez más en lucha mediática, más cuando se activan los procesos electorales. Lo mismo ocurre con la planificación. Los planes sin difusión difícilmente puedan tener éxito,

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La lucha política se convierte c a d a vez más en lucha mediática, m á s c u a n d o s e activan los procesos electorales.

ya que la gratificación diferida como aspecto central del plan supone resultados desplazados en el tiempo que necesitan ser conocidos y comprendidos, por aquello de que no se puede querer lo que no se conoce. Mientras esta situación se mantenga, no hay otro camino que la búsqueda de la comunicación alternativa. Eso quiere decir nuevos mecanismos de información y comunicación, que al menos mitiguen el poder de los grandes medios de “comunicación social”. Éste, que es uno de los grandes problemas para la gestión de los gobiernos progresistas, requiere de un nuevo esquema, un nuevo pensamiento. No alcanza con las pegatinas ni las reuniones en el comité de base. Se requiere inteligencia y, sobre todo, creatividad para hacer del proceso de información-involucramiento-participación un círculo virtuoso donde la participación es también generadora de información e involucramiento. Los avances tecnológicos (permanentes y sorprendentes) abren nuevas ventanas, pero el boca a boca nunca perderá vigencia porque hace a la naturaleza humana.

Se requiere inteligencia y, sobre todo, creatividad para hacer del proceso de información-involucramiento-participación un círculo virtuoso donde la participación es también generadora de información e involucramiento.

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CAPÍTULO 5

Daño institucional Los cambios se concretan y se hacen visibles en el territorio, pero los generan y los hacen posibles las instituciones.

Hace apenas unas décadas no se hablaba del daño ambiental. Los primeros movimientos ecologistas fueron vistos como fenómenos exóticos17. Probablemente algo similar esté ocurriendo con el concepto de daño institucional. En la medida en que se comprenda la importancia de la calidad institucional18 en los procesos de desarrollo sustentable, se podrá identificar mejor el daño institucional. Basta mirar a nuestro alrededor, examinar los innumerables problemas existentes en la gestión cotidiana, para poder descubrir esta faceta por momentos invisible pero en muchos casos letal. Se define el daño institucional como aquellos efectos no deseados que genera la gestión de gobierno al momento de resolver (o intentar resolver) determinados problemas por fuera de la estructura.

Hace un tiempo, un secretario de junta local de una pequeña localidad de Canelones, cercana a Montevideo, nos relataba las dificultades que tenía ante sus vecinos para resolver los problemas (falta de recursos, desconexión con la estructura central, etcétera), algo que se agravaba por cierto descrédito que le generaba el hecho de que mientras eso ocurría, en la localidad operaba un SOCAT19 (a través de una ONG) que actuaba con muchos recursos y sin mayor coordinación con su junta

En buena medida lo eran ya que provenían de Europa, el primer continente que comenzó a sufrir y comprender la importancia de cuidar el medio ambiente. Paradójicamente, en el caso del daño institucional el fenómeno es inverso: donde más se produce es en los países subdesarrollados. 18 Denominación recurrente en los últimos tiempos. 19 Servicio de Orientación, Consulta y Articulación Territorial (un programa del Ministerio de Desarrollo Social). 17

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local. A tal punto que un vecino –haciendo referencia a un hecho concreto20– le había dicho que él, como secretario, estaba “pintado”. Ese ejemplo me permitió ver con claridad cómo la solución de un problema muchas veces genera otro importante como es el hecho de debilitar a una autoridad local. Seguramente sin querer y como un resultado no deseado, se generó allí un “daño” a esa institucionalidad local que por otras vías la comuna está haciendo un gran esfuerzo para fortalecer mediante un proceso de descentralización y participación.

Daño ambiental y daño institucional El daño ambiental es un concepto plenamente incorporado en la agenda pública. Se lo ve de manera permanente, tanto en los debates de los grandes temas políticos y económicos como en los ambientes científicos y académicos. Hoy en día es muy difícil que el tema de evaluación de impacto ambiental no esté ligado a las exigencias de cualquier proyecto, ya sea para instalar una fábrica, hacer una carretera o construir un nuevo barrio de vivienda. Tal relevancia han adquirido los cuidados en torno a los daños que hombres y mujeres causamos al ambiente, por mínima e inofensiva que sea la actividad, que existen carreras, maestrías y hasta universidades21 especializadas en la manera de disminuir y mitigar esos pequeños o grandes impactos. Es que desde la revolución verde de la “primera ola”, al decir de Toffler, cuando el hombre se hizo agricultor, comenzó a modificar y dañar el medio ambiente. Lo cierto es que recién bien entrado el siglo XX y una vez pasada la experiencia de la revolución industrial con sus grandes chimeneas, desde la Europa bien contaminada surgen las voces de alarma: “estamos destruyendo el planeta”, “estamos destruyendo nuestra propia casa”… Se empezaron a tomar medidas cada vez más exigentes para tratar de evitar el daño o al menos mitigarlo. En 1993, la Eco Río, la conferencia

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Le habían pedido chapas para reparar los daños del temporal de octubre de 2005. La Universidad de Poittier, en Francia, por ejemplo.

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El daño ambiental es un concepto plenamente incorporado en la agenda pública.

de Naciones Unidas llevada a cabo en Río de Janeiro con la participación de casi doscientos países, muchos representados por sus presidentes, emitió una conocida declaración. Después siguió el tratado de Kioto, la Eco + 10, etcétera. El tema del daño ambiental no está resuelto pero está instalado. Hoy en día, hasta los más pequeños municipios saben de qué se trata. Y en materia de proyectos, la exigencia del impacto ambiental (que supone evaluar el daño ambiental) es ineludible. ¿Qué tiene que ver eso con el daño institucional? Ya desde mediados de la década de 1990 ha quedado claro que para hablar de desarrollo sustentable no sólo es necesario el crecimiento económico, el desarrollo social, el urbano-territorial-ambiental, sino que también se debe prestar mucha atención al desarrollo institucional. Aquí surge la metáfora del “rombo de la sustentabilidad”22 desarrollada en capítulos anteriores. Sin instituciones sólidas (públicas y privadas, del Estado y de la sociedad civil) no hay desarrollo sustentable.

Sin instituciones sólidas (públicas y privadas, del Estado y de la sociedad civil) no hay desarrollo sustentable. La institucionalidad es uno de los pilares más relevantes del desarrollo, es un capital intangible cuya ausencia nos da clara explicación de muchas de las últimas crisis. La debilidad institucional es una de las explicaciones de por qué un mundo capaz de generar tanta riqueza es también capaz de generar tanta pobreza. Sin duda hay muchas explicaciones, pero es indiscutible que el subdesarrollo y sus secuelas tienen una correlación directa con la debilidad institucional. En el enfoque de alta simplicidad –y como una manera directa de incorporar el tema– las consecuencias no deseadas que se generan desde la gestión son identificadas como “daño institucional”. En muchos casos cuando se resuelve un problema el daño institucional es inevitable, como es inevitable contaminar cuando se utiliza el automóvil. De lo que se trata es de ser consciente de las consecuencias, ya que éstas igualmente se producen y, en último caso, requerirán que otros las compensen a modo de “ambulancias” que curan heridos. Quien genera el daño institucional debería tener una actitud responsable, ser consciente y hacerse cargo.

Aplicada por primera vez en el Plan Estratégico Neuquén 2020 (1997).

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Otro ejemplo: “el problema se generó por el desborde del arroyo Carrasco, vino la ONG que opera en el marco de un programa nacional (con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo) y ante la situación planteada por los vecinos trajo los caños para canalizar el agua, quedando implícito que nosotros, con la máquina de la Intendencia, los colocábamos. Todo parecía sencillo: la ONG proveía lo más caro –los caños– y nosotros, en un rato, los colocábamos. Pero resulta que no tuvieron en cuenta que una máquina estaba rota y la otra estaba muy lejos haciendo otras tareas también importantes. Resultado: los caños pasaron mucho tiempo sin que fueran colocados y tanto nosotros como la comuna quedamos desacreditados por ineficientes. Eso nos debilitó ante la comunidad”, concluyó un integrante de la Unidad de Gestión del Hábitat de la Intendencia de Canelones. Sin duda aquí se generó un daño institucional (DI) que al menos debió ser previsto. El problema no terminó con la provisión de los caños. Muchas veces cuando los organismos nacionales (ministerios o entes) actúan inconsultamente sobre las jurisdicciones departamentales también se produce debilitamiento de las instituciones locales que se encuentran ante hechos consumados y a veces irreversibles. Otra manera muy frecuente de generar DI es el uso del estilo de “manijazo” o “puenteo”. Determinaciones que se hacen desde el poder (ya sea por urgencia, por lo fácil que es operar de esa manera o por estilo de gestión) sin tener mínimamente en cuenta las consecuencias que tienen en las frágiles estructuras institucionales locales. No se trata de pedir permiso ni de burocratizar más los procesos, se trata de tener en cuenta las consecuencias y en todo caso mitigar los efectos no deseados. Se gobierna con capacidad de gestión, y quien quiera lograrla tiene que tener marcado a fuego que necesita estructuras institucionales intermedias, de base y cuadros administradores involucrados23. Contar con eso es tener el mejor de los capitales intangibles. Es algo que no se compra ni se inventa fácilmente, por lo tanto es necesario cuidarlo y alentarlo para que crezca. Las instituciones, cuando son jóvenes y Entendiendo como cuadros aquellas personas capaces de comprender las ideas generales del plan, las grandes estrategias de la gestión de cambio, para aplicarlas creativamente en su puesto de trabajo. Es un lugar donde cada uno es el que mejor debería saber de qué se trata y cómo se resuelven los problemas. 23

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No se trata de pedir permiso ni de burocratizar más los procesos, se trata de tener en cuenta las consecuencias y en todo caso mitigar los efectos no deseados.

responden a innovaciones generadoras de cambios, son como plantas delicadas que necesitan regado y cuidado más que pisotones. Y si no crecen porque no son las apropiadas para la tierra o el lugar donde se encuentran, lo mejor es cambiarlas antes que ignorarlas o pisotearlas. Todos los proyectos medianamente importantes al momento de su diseño debieran tener una columna o un capítulo para considerar su impacto institucional, donde se tenga en cuenta el daño institucional que puede generar y desde ahí hacer las previsiones para su mitigación.

Todos los proyectos medianamente importantes al momento de su diseño debieran tener una columna o un capítulo para considerar su impacto institucional.

Esto es importante especialmente en los proyectos de origen sectorial originados en los organismos nacionales, ya que allí el predominio de la lógica vertical es una de las razones más frecuentes para la generación del DI. A esto tampoco escapan los organismos departamentales ubicados en las capitales e impregnados del mismo paradigma, descuidando así un aspecto importante para su propia gestión y desconociendo que finalmente el problema afecta a todos, de igual manera que lo hace el daño ambiental.

Tres modelos institucionales Desde el inicio de la gestión24 se ha puesto énfasis en la importancia de los aspectos institucionales para llevar adelante un proceso de cambio. Sin desarrollo institucional no hay desarrollo sustentable; sin cambios institucionales25 no es posible un gobierno del cambio. He allí una idea fuerza en las estrategias de gestión.

Eso que en el discurso es tan fácil en la realidad es difícil por aquello de que el cambio genera incertidumbre y temores mientras que la institucionalidad vigente, aunque sea criticada, en la cotidianidad ofrece seguridad. He ahí una tensión que generalmente se resuelve a favor del no cambio, del “más de lo mismo”.

24 El primer evento, conocido como Atlántida 1, se realizó en junio del 2005 en la ciudad de Atlántida. A partir de entonces estas reuniones se realizaron periódicamente y fueron identificadas como los Atlántida, encabezadas por el intendente pero con toda la estructura de gobierno, de 100 a 200 personas. Allí se expone y trabaja en taller durante todo un día los temas estratégicos de la gestión. 25 No debe confundirse cambios institucionales con simples modificaciones en el organigrama.

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La tarea del cambio institucional es una de las más difíciles, entre otras cosas, porque conlleva un cambio cultural. A esta altura hay que reconocer que la Comuna Canaria ha optado por el cambio y ha dado pasos concretos en esa dirección. La “vertificación”26 es un paso gigantesco que ha llegado a expresarse en esa herramienta tan dura e impenetrable que es el Presupuesto. De todas maneras, y como es lógico en estos procesos ricos y complejos, conviven, generalmente subyacentes, diversas modalidades o expresiones de la institucionalidad. Aplicando “alta simplicidad” se puede identificar tres modelos: La gestión tradicional de tipo jerárquica piramidal, donde se resuelve arriba y se ejecuta abajo, a través de una regulación formal estatuida y normatizada. Es la histórica y por tanto tiempo efectiva burocracia weberiana, con sus líneas de mando, diferenciación jerárquica, especialización funcional, entrenamiento en rutinas organizacionales, etcétera. Se trata de una modalidad pensada para lo constante y aceitada para que todo siempre se mantenga igual. Es por eso que resulta interpelada ante procesos de cambio y escenarios de alta incertidumbre. La gestión del atajo es la respuesta más frecuente para lidiar (sin resolver estructuralmente) con los problemas que presenta la gestión tradicional. El atajo permite salir del paso. Lo que no permite es reemplazar la ineficiencia por una nueva institucionalidad. El atajo resuelve problemas concretos y a la vez genera daño institucional. La “Nueva Institucionalidad Canaria” es una alternativa superadora que se viene impulsando desde el comienzo de la gestión. Una gestión que apunta al cambio, no sólo en materia de transferencia sino también en materia de descentralización, participación y eficacia. Su principal fortaleza es que busca resolver los problemas construyendo una nueva institucionalidad.

26 Vertificar es un verbo inventado por los canarios para identificar el trabajo coordinado de las direcciones afines a cada vértice del “rombo de la sustentabilidad”.

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Una gestión que apunta al cambio, no sólo en materia de transferencia sino también en materia de descentralización, participación y eficacia.

Cada uno de estos tres modelos tiene sus características y merecería un desarrollo, pero sintéticamente se puede admitir que el primero, basado en la institucionalidad tradicional –como su nombre lo indica–, está articulado sobre las viejas prácticas y un estilo de gestión largamente acuñado. Allí se destaca el clientelismo político como motivo, los circuitos informales como mecanismo y las desprolijidades como regla. Todo eso ha significado una construcción de muchos años y supone una pericia no reconocida por ningún manual de procedimiento. Es una práctica y una cultura. La institucionalidad del atajo es en realidad una “institucionalidad” oculta o virtual a la cual sólo se accede desde determinadas ubicaciones y que actúa como supletoria de las demás. Si bien no es nueva –siempre ha sido utilizada–, merece especial atención cuando se trata de construir la institucionalidad del cambio, ya que el atajo generalmente actúa como proceso “contrainstitucional”. La Nueva Institucionalidad Canaria puede sintetizarse en un esfuerzo para crear una nueva relación entre la Comuna y la gente. Es una gestión que contempla el territorio, se ordena en sus distintas escalas y articula con la lógica sectorial. Dado que han sido y son recurrentemente utilizados, aun con la mejor de las intenciones, a continuación se detalla y ejemplifica cómo funcionan los atajos para luego mostrar su principal resultado: el daño institucional.

Los atajos El atajo es una debilidad, no es democrático, no está al alcance de todos.

Se entiende por gestión de atajo aquel procedimiento en el cual se recurre permanentemente a mecanismos extraordinarios fuera de los circuitos que establece de manera normativa determinada institución. Por ejemplo, cuando una persona revestida de autoridad actúa salteando las estructuras de mando (lo que generalmente se conoce como puenteo) para resolver un problema, se puede admitir que toma un atajo, una vía más rápida de la establecida a esos efectos. O cuando se recurre a una institución ajena (una ONG, por ejemplo) para resolver un problema que le compete a la Comuna. Hay muchos ejemplos, pero éstos son los más frecuentes.

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El recurso del atajo no es malo en sí mismo y en muchos casos es inevitable frente a las debilidades institucionales existentes. Pero hay que tener presente que es un síntoma de debilidad institucional, ya que cuando hay instituciones sólidas y eficaces el atajo es excepcional. El atajo es una debilidad, no es democrático, no está al alcance de todos. Recurriendo a la metáfora del atajo como camino o como sendero, es evidente que para tomar un atajo quien lo hace debe de tener al menos una de dos condiciones: tener una 4x4 (poder) para acortar el camino y circular sin impedimentos; o ser un baqueano, es decir, alguien conocedor de los secretos de los senderos ocultos (circuitos administrativos reservados a las amistades u otro tipo de relaciones). Las dos situaciones son frecuentes, tanto en la institucionalidad tradicional como en la del cambio. El tema, en este último caso, es visualizarla como tal, comprender sus limitaciones y consecuencias, ya que el atajo soluciona algunos problemas y genera otros, generalmente menos visibles, desfasados en el tiempo, pero no por eso menos importantes. Genera daño institucional que, de ser tenido en cuenta, se puede mitigar y amortiguar.

Importancia de una nueva institucionalidad canaria Canelones transita hacia un cambio, está embarcado y navegando en el cambio. Entre los pasajeros y también dentro de la tripulación coexisten las distintas modalidades: la tradicional, la de los atajos y la de una nueva institucionalidad canaria. Esto es inevitable. Si se quiere avanzar en el cambio, lo importante es tener presente esta dialéctica, para poder navegar y lidiar con las tensiones a favor del rumbo deseado, del puerto de arribo. Lo contrario genera muchos costos, marchas y contramarchas, desgastes y tensiones, e incluso problemas personales entre los actores, que son en realidad producto de las sacudidas provocadas por el oleaje.

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Quedarse en la vieja institucionalidad es quedarse en lo mismo, con más prolijidad pero con mayores costos, ya que para esa cultura hay mejores navegantes que conocen el camino y sus vericuetos.

Quedarse en la vieja institucionalidad es quedarse en lo mismo, con más prolijidad pero con mayores costos, ya que para esa cultura hay mejores navegantes que conocen el camino y sus vericuetos. Recurrir al atajo como estrategia predominante, como puede ser el caso de depositar permanentemente en las ONG 27 funciones y actividades que debieran, aunque sea con dificultad, ser hechas como parte del difícil camino de crear nueva institucionalidad, o apelar a los puenteos, salteando las instancias intermedias, no parece ser una buena estrategia para crear una nueva institucionalidad. Finalmente, dejar de hacer cosas por miedo al daño institucional o interpretar que nueva institucionalidad es equivalente a estado deliberativo o de mayor burocratización tampoco es el mejor camino. Con esta mirada surge como razonable la importancia de tener estrategias unificadoras. En definitiva, un Plan Estratégico que sea el gran recipiente de acumulación y contención para esas contradicciones, en gran medida inevitables. No hay dudas de que la Comuna Canaria ha emprendido desde el minuto cero de la actual gestión un importante esfuerzo para construir una gestión de cambio y así modificar un cuadro de situación muchas veces calificado como catastrófico. Con más razón se deberá prestar atención a esa difícil, lenta y por momentos invisible tarea de crear una nueva institucionalidad. El Plan Estratégico es el gran recipiente de acumulación y contención para esas contradicciones, en gran medida inevitables.

Las ONG de Uruguay han jugado un importante papel, ya sea durante la dictadura como en la etapa posterior. Hay allí una experiencia que es un capital intangible invalorable. Pero si se recurre a ellas para solucionar todos los problemas que se le presentan al Estado puede resultar un debilitamiento del sector público (debido al mecanismo de tercerización) y a la vez generar deformaciones en las propias ONG al convertirlas en verdaderas empresas de servicios. 27

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Las Unidades de Gestión Un recurso interesante utilizado en la gestión canaria es el de las Unidades de Gestión (UG). Es una alternativa para no quedar atrapado entre la rigidez de la estructura clásica y el desorden de los atajos. Bien aplicada, contribuye a la nueva institucionalidad con flexibilidad y eficiencia. Las UG son equipos reducidos destinados a resolver problemas concretos en tiempo limitado e integrados por personas que pueden provenir de distintas dependencias, incluso externas a la administración comunal. Son una especie de task force de acción rápida y eficaz. Tienen una organización horizontal con un responsable que debe rendir cuentas. En realidad fueron los japoneses los primeros que transformaron la organización empresaria piramidal para agrupar los recursos humanos en torno a un objetivo o producto. De esa manera ese equipo reducido se compenetra y trabaja en todo el proceso. Estamos en Uruguay, pero como se ha demostrado en Canelones, es posible llevar adelante determinados procesos innovadores a través de UG. Eso significa introducir de manera explícita un cambio en la lógica sectorial, ya que el trabajo por objetivos generalmente requiere de participantes de más de un sector. Dentro de las principales características de las Unidades de Gestión se encuentran: • El origen es una decisión política, lo cual significa respaldo político desde el inicio. • Son flexibles, ya que se pueden agrandar o achicar según los requerimientos del objetivo. • Optimizan recursos humanos muchas veces no bien aprovechados por la estructura piramidal. • Tienen un responsable y un plazo, lo que impide que se diluyan responsabilidades y metas a cumplir. • Cumplido el plazo y evaluados los resultados, cada uno vuelve a su sitio (con una experiencia que abre –o no– nuevas posibilidades.

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Las UG son equipos reducidos destinados a resolver problemas concretos en tiempo limitado e integrados por personas que pueden provenir de distintas dependencias.

• Son sistemas abiertos que permiten incorporar recursos del sector privado y de otras dependencias, e incluso a vecinos que en forma honoraria estén interesados en resolver determinado problema. • Es un mecanismo que permite incentivar y premiar a funcionarios que, siendo valiosos, a veces son postergados por las estructuras verticalistas. • Permite incorporar expertos, ya no para hacer informes individuales sino para dinamizar y facilitar el trabajo de la UG. • Energiza y por momentos cuestiona la estructura piramidal mediante resultados, pero no la sustituye ni la destruye. • Es un mecanismo explícito e incorporado en las reglas de juego, particularmente en aquellas situaciones en que la institucionalidad clásica no tiene capacidad de respuesta.

Todo esto adquiere sentido si está dentro de una estrategia general que apunta al fortalecimiento de la nueva institucionalidad canaria.

Todo esto adquiere sentido si está dentro de una estrategia general que apunta al fortalecimiento de la nueva institucionalidad canaria (basada en un Plan Estratégico, en los vértices, microrregiones, ABC28, descentralización, participación, informatización, capacitación, entre otros aspectos). Es una construcción en pleno proceso que requiere esfuerzo e imaginación. Las marchas y contramarchas, así como la desigualdad de los procesos, son inevitables, pero la resultante debe ser positiva. Un gobierno de izquierda es un gobierno que gestiona para cambiar. En ese cambio, tener en cuenta el daño institucional es un aspecto importante porque hace a la solidez de la nueva arquitectura.

El ABC es una metáfora utilizada por el intendente Carámbula para identificar las prioridades en materia de gestión permanente que tiene el municipio. Con esa sigla se identifica las tareas de alumbrado, recolección de la basura y mantenimiento de calles y caminos. Para resaltar la necesidad de dar respuesta a esas demandas también ha utilizado ABC + G, en referencia a la importancia de la gestión. 28

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CAPÍTULO 6

Capacidades y uso del tiempo

El tiempo es un capital intangible irrecuperable. La manera en la cual es utilizado por los cuadros de conducciones es un indicador interesante. En muchos casos, las características absorbentes de la gestión impiden ver groseras deformaciones que finalmente se traducen en ineficacia, por mayor que sea el esfuerzo físico y mental que se dedique a las tareas.

La gestión es el eslabón que une las ideas con la realidad. Sin una buena gestión esas ideas quedan sólo en el discurso, ya que la inercia de los hechos y la institucionalidad del statu quo termina por apagar los impulsos del cambio.

Se habla de tiempos políticos, tiempos electorales, tiempos de espera, tiempos de la naturaleza… y de muchos más. En este caso interesa reflexionar sobre los tiempos en la gestión pública: los tiempos de los procesos y de los individuos que protagonizan esos procesos. En cuanto a los primeros, hay que admitir que tienen una merecida fama de pesados y lentos, y que son objeto de una permanente queja, pero no es en este momento el tema. Si se analizan los segundos, se pueden encontrar indicadores interesantes relacionados con el modelo institucional predominante que, como se ha dicho antes, no siempre coincide con el discurso predominante. Pero antes, algunas consideraciones en alta simplicidad: • La gestión es el eslabón que une las ideas (en términos de programas, planes, proyectos, etcétera) con la realidad. Sin una buena gestión esas ideas quedan sólo en el discurso, en algunas palabras, ya que la inercia de los hechos y de una institucionalidad del statu quo termina por apagar los impulsos del cambio. “Si miramos a nuestro alrededor surge de una manera evidente que la mayoría de los proyectos no prosperan por deficiencia de gestión. Más aún, un buen proyecto con una mala gestión tiene el fracaso asegurado; en cambio, un proyecto con debilidades pero con una buena estrategia de gestión es muy probable que durante el desarrollo y

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sobre la marcha pueda superar esas debilidades y hasta convertirlas en fortalezas”29. • Las instituciones se crean con una finalidad pero con el tiempo se separan de ésta para transformarse en “artefactos” con finalidad propia (rutina, papeles, oficios, reuniones, etcétera)30. • El cambio genera incertidumbre y, como consecuencia, estrés en las instituciones y personas que lo transitan. • La tendencia generalizada y casi inevitable es que el “artefacto” se burocratice, se nutra y autorregule mecánicamente sobre la base de la necesidad de reducir la incertidumbre de las personas que lo componen. • Si los actores de la gestión de cambio no están prevenidos ante la lógica del “artefacto” se convierten en un engranaje más del mecanismo; en ese caso se produce un deslizamiento del proceso (a veces imperceptible) del cambio al no cambio. En la mayoría de los casos, los hombres y mujeres asumen determinados cargos para cambiar las instituciones y desde allí transformar la realidad, pero al poco tiempo ocurre lo inverso: las instituciones (y especialmente el poder que emana desde ellas) cambian a los que vinieron a cambiar. Simplificando, se puede decir que la burocracia los absorbe y esmerila hasta convertirlos en “más de lo mismo”: fragmentación, “chacras”, individualismo, proyectos personales... todas cosas conocidas, que no son de derecha ni de izquierda sino fragilidades humanas.

“El verdadero espíritu de la burocracia es la rutina administrativa, es lo contrario de la creación y de la reconciliación”. Carlos Marx, 1845 31

Martínez Guarino, 2005; op. cit. Concepto del psicosociólogo francés Eugene Enriquez. 31 Citado por Lapassade, George, en Grupos, organizaciones e instituciones, Gedisa, Barcelona, 1977. 29 30

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En la mayoría de los casos, los hombres y mujeres asumen determinados cargos para cambiar las instituciones y desde allí transformar la realidad, pero al poco tiempo ocurre lo inverso: las instituciones cambian a los que vinieron a cambiar.

Frente a este fenómeno tan habitual caben dos opciones: ignorar la situación y seguir como si todo marchara bien; o reflexionar sobre el proceso en el que, individual y colectivamente, se navega. A esta segunda opción apuntan las siguientes reflexiones. Siguiendo la visión de “alta simplicidad” es posible analizar la capacidad de gestión que tiene un funcionario político de nivel medio, por ejemplo un director general de una intendencia departamental, aunque el razonamiento es válido para muchas situaciones. Hay tres componentes o “patas” en las cuales se sustenta la capacidad de gestión: • Capacidades (formación y experiencia anterior) • Recursos disponibles (financieros, humanos, materiales, etcétera) • Uso de sus capacidades y recursos

Capacidades En este caso se define como capacidades el “equipamiento” con que cuenta el funcionario al asumir el cargo. Allí está su “caja de herramientas”. Éstas tienen una serie de componentes de variada naturaleza, algunos ligados a su persona, como ser: experiencia, inteligencia, conocimientos (generales y específicos), tiempo disponible para la tarea, subjetividad (valores, ideología, afectos), etcétera.

Recursos disponibles Recursos humanos, recursos materiales, contexto institucional, etcétera. Capacidades y recursos le dan a ese funcionario político una capacidad potencial de gestión cuyo aprovechamiento está en función de factores que en mucho dependen de cómo use esas herramientas.

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Uso de capacidades y recursos De cómo utilice ese director sus capacidades dependerá, por un lado, su eficiencia (racionalidad interna: puntualidad, orden en los papeles, etcétera) y, por otro, la eficacia (resultados hacia afuera relacionados con el cumplimiento de los objetivos destinados a su dependencia). Para no complicar el razonamiento se puede admitir que ese director tiene cuatro grandes tareas atinentes a su función: A. Reflexión: pensar, planificar, racionalizar los problemas y el uso de sus recursos, para actuar en consecuencia y lograr los mejores resultados. B. Relación: con la gente, con los actores, con el territorio, a los efectos de tener vivencias lo más directas posible. C. Atención: del despacho diario, leer y firmar papeles (expedientes, oficios, etcétera) en tanto éstos son el vínculo natural del sistema burocrático-institucional en el que está inmerso. D. Interacción: con sus pares, con el nivel jerárquico, dependencias nacionales, etcétera. Estas tareas se realizan mediante reuniones, intercambio de correos electrónicos o telefónicamente. Si a ese director se le hace un seguimiento del uso del tiempo en un día tipo promedio, es posible sacar conclusiones sobre cómo pone en juego sus capacidades y por ende cómo perfila su gestión. Si se grafica el uso de su tiempo (ocho horas diarias, por ejemplo), en esas cuatro funciones: En el gráfico hay una proporción teórica del 25% para cada función, pero en la realidad esto nunca es así. Varía, por un lado, en función de la naturaleza de la dependencia; por otro, según el perfil, vocación o inclinaciones del funcionario. Generalmente predominan C y D (en desmedro de A y B). RAMÓN MARTÍNEZ GUARINO

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Distribución del tiempo

La mecánica diaria de la gestión burocrática suele absorber a ese director a tal punto que puede llegar a ocupar todo su tiempo e incluso a agotarse en los papeles y las reuniones, sin por ello lograr mayores resultados. Ésa es una situación muy frecuente: quedar atrapado por el “artefacto”, al decir de Enriquez. Como consecuencia de esa deformación en el uso de los tiempos se genera un deterioro en las demás coordenadas: reflexión e interacción con los actores sociales y el territorio, con las consiguientes derivaciones en la eficiencia y eficacia de su gestión. En muchos casos esa limitante se trata de compensar aumentando las horas de trabajo (de ocho a diez, doce horas o más), con el riesgo de agravar el problema a costa de una capacidad física y mental que tiene límites. Lo recomendable es intentar mejorar el equilibrio entre las cuatro grandes tareas a partir de una apropiada valoración de cuáles son los aspectos más relevantes. Claro, para eso hay que ser consciente del problema y estar dispuesto a modificar conductas que en muchos casos se han convertido en hábitos, cuando no en alienación. A partir de visualizar la importancia del tema y de la voluntad de lograr un equilibrio se puede intentar, entre otras cosas: Para mejorar los procesos de reflexión (A): • Recurrir a alguna de las herramientas disponibles: instancias de capacitación, debates internos entre pares en clave de reflexión y autocrítica, entre otros. Lo recomendable es intentar mejorar el equilibrio entre las cuatro grandes tareas a partir de una apropiada valoración de cuáles son los aspectos más relevantes.

• Utilizar las definiciones básicas del PEC como telón de fondo ordenador de la totalidad de la escena territorial (puede ser una herramienta válida para superar la improvisación). • Indagar cuáles son los procesos individuales y colectivos que permiten a cada uno mejorar esa situación. • Escribir y dialogar con la pantalla y el teclado como recurso para aclarar las ideas y descubrir sus falencias.

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Para construir una nueva relación gestión-territorio (B): • Un nuevo relacionamiento con el territorio, y especialmente con las microrregiones, puede ser un camino para entrar verdaderamente en un proceso de descentralización y participación a través de una nueva institucionalidad. • Una sistematización de ida y vuelta con los actores locales donde también juegue la distribución del poder. Para evitar quedar atrapado por los papeles (C): • La Comuna Digital y el Expediente Electrónico serán sin duda una gran ayuda, pero además se necesita una actitud hacia el cambio, una ruptura con el paradigma burocrático tradicional como cultura predominante. • Capacidad de delegar. • Una postura de reflexión permanente con el entorno de colaboradores inmediatos para mejorar sus componentes, el trabajo en equipo, compromiso con la tarea, etcétera. Para mejorar las interacciones con las demás áreas (D), especialmente en el trabajo por vértices, sin quedar atrapado en el reunionismo paralizante: • Tener claras las tareas propias y exigir claridad en la ajena. La tarea debe ser un factor ordenador. • Organizar adecuadamente esas reuniones (desde lo simple: puntualidad, orden del día, horario de finalización, encargado de hacer posteriormente el resumen y enviarlo electrónicamente; eso equivale a que cada reunión debiera tener un producto). • Relacionar con cierto rigor las reuniones con el hacer en el territorio. • Aplicar el principio de que lo concreto vale doble. • Tener una hoja de ruta (o plan de la Dirección) de modo de hacerlo conocer y posibilitar los ensambles con los distintos actores. • Armar foros de intercambio vía e-mail o blog, evitando desplazamientos innecesarios y tiempos muertos.

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Esta manera de observar la gestión de cada uno y del conjunto es sólo posible cuando, por un lado, se tiene conciencia del “artefacto” y sus tentaciones; por otro, se quiere mejorar y se tiene cierta audacia para navegar en las incertidumbres y la creatividad que requiere todo cambio.

CAPÍTULO 7

Territorialización de la gestión

Una gestión democrática se sustenta cada vez más en los principios de descentralización y participación. El camino para lograr esos principios es el de una gestión territorializada. ¿Qué significa esto? En cualquier tipo de gestión pública (o privada) siempre hay una tendencia hacia la fragmentación, a trabajar en compartimentos estancos (también llamados chacras o feudos). Es un fenómeno visible y generalizado cuya explicación no viene al caso. Cuando la Comuna Canaria intenta modificar una cultura institucional de muchas décadas y apunta a una gestión descentralizada y participativa acude, entre otras acciones importantes32, a dos ideas fuerza inseparables: a) territorializar la gestión en microrregiones y juntas locales; b) articular sus estamentos centrales en los cuatro vértices del “rombo de la sustentabilidad”.

En cualquier tipo de gestión pública (o privada) siempre hay una tendencia hacia la fragmentación, a trabajar en compartimentos estancos (también llamados chacras o feudos).

Las dificultades, resistencias y tensiones no son menores y obligan a estar muy atentos para profundizar un proceso que debe tener más avances que retrocesos. Una de esas tensiones se ubica en el “funcionamiento por vértices”33, ya que allí se plantean dificultades derivadas de las contradicciones: articulación-fragmentación y lógica sectorial-logica territorial.

Comuna Digital, expediente electrónico, etcétera. En la jerga de la administración de la Comuna Canaria se identifica por “vértices” la articulación de áreas relacionadas con cada uno de los vértices que conforman el “rombo de la sustentabilidad” y a los cuales se hace referencia en el capítulo 2. 32 33

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Es cierto que un cambio de tal magnitud no se logra de un día para otro, ni la cuestión es entre el blanco y el negro. Como ya lo han dicho algunos teóricos, es necesario avanzar hacia una “descentralización descentralizada” donde también se aplique el concepto de “gestión multinivel”34.

Los vértices como ámbitos de articulación Tradicionalmente, la función de las direcciones se corresponde con la gestión sectorial, regida por la lógica vertical a la que se ha hecho referencia en el capítulo 2. Si se hace un recorte del organigramapirámide, cada dirección es una pirámide más pequeña, con su cadena de mandos y manejo de recursos. Cuando se decide descentralizar la gestión (territorializar), surge la necesidad de establecer interrelaciones horizontales de distinta naturaleza, y los “vértices” son el primer ámbito de esa articulación. A partir de fines de 2006 la gestión canaria comenzó la difícil tarea de romper las tradicionales “chacras” de la administración municipal con la creación de los cuatro vértices y una especie de ámbito de unificación denominado “intervértices”. Como se mencionó en capítulos anteriores, a este proceso se le denominó vertificación, incorporando de esta manera al idioma castellano el verbo vertificar. Hasta este momento los vértices están compuestos de la siguiente manera: Vértice institucional: Dirección General de Administración Dirección General Financiero Contable Dirección General de Comunicaciones

34 Debe existir una unidad dialéctica entre lo que se puede descentralizar y lo que no. A su vez es necesario articular los distintos niveles (nacional, departamental, microrregional, local, vecinal, etcétera).

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A partir de fines de 2006 la gestión canaria comenzó la difícil tarea de romper las tradicionales “chacras” de la administración municipal con la creación de los cuatro vértices.

Vértice social: Dirección General de Desarrollo Social Dirección General de Cultura Dirección General de Contralor Sanitario Dirección de Promoción de Salud Rombo de la sustentabilidad

Vértice territorial: Dirección General de Planificación Territorial y Acondicionamiento Urbano Dirección General de Gestión Ambiental Dirección General de Obras Dirección General de Tránsito y Transporte Vértice productivo: Dirección General de Desarrollo Productivo Comisión de Promoción y Administración del PTC Coordinación: Intendente, Marcos Carámbula Secretario General, Yamandú Orsi Asesoría de Planeamiento Estratégico y Coordinación A pesar del respaldo del intendente y de la Secretaría General (ámbito a cargo de que esto funcione), en la práctica diaria ha habido dificultades. No obstante, es de esperar que esta estrategia gane terreno, en tanto es –junto con la delimitación de microrregiones como escenarios territoriales– la innovación más relevante en materia de nueva gestión35. Para avanzar en esa dirección habría que tener en cuenta algunos aspectos como: 1. Una voluntad política de superar el viejo paradigma de la gestión burocrática fragmentada sectorialmente, en aras de una gestión integradora en torno de los grandes componentes del desarrollo sustentable representada por la metáfora de los vértices. Si se analiza los cambios desde la óptica de cambio en las lógicas de gestión, la articulación por vértices impacta en el centro mismo de la lógica sectorial (o vertical), de la misma manera que las microrregiones lo hacen en la lógica territorial (u horizontal). 35

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2. Lograr una mirada que identifique al vértice como un ámbito de articulación de áreas afines con capacidad de definir cauces de acciones comunes, para sumar fuerzas y operar en el territorio. 3. Una decisión de integrar los cuatro vértices entre sí (aspectos sociales, institucionales, productivos y territoriales) para, de esta forma, construir el modelo sustentable. 4. Entender que esto último sólo es posible cuando la gestión se territorializa y todos los sectores que la componen se sobreponen a su dinámica interna, la dinámica de los territorios concretos. Allí se produce la verdadera interrelación en términos de descentralización y participación. Allí está la gente a la cual está destinada la buena gestión, con su historia, su presente y sus expectativas de futuro. 5. Tener en cuenta que las estructuras centrales y el pensamiento del centro a la periferia en general no son muy adeptos a reconocer y trabajar con esa integralidad, por lo tanto encuentran dificultades para territorializar la gestión y darle cabida a la lógica horizontal (territorial). 6. Finalmente, hay que tener presente que en la dinámica de estos procesos no avanzar es retroceder.

Los vértices y las microrregiones En el caso de la gestión canaria, hay que reconocer que se han realizado grandes avances tanto en el trabajo por vértices como en las definiciones en torno a descentralizar la gestión. Muestra clara de ello es la constitución de las 29 juntas locales y el proceso hacia las siete microrregiones. De todos modos, el día en que la Comuna Canaria logre definir directrices por vértices para cada microrregión y desde allí hacia las localidades, barrios y vecindades se habrá dado un gran paso hacia adelante36. 36 En el Caso de la M7 (La Paz-Las Piedras-Progreso) se ha avanzado bastante y se puede decir que se está en un estadio intermedio.

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... el día en que la Comuna Canaria logre definir directrices por vértices para cada microrregión y desde allí hacia las localidades, barrios y vecindades se habrá dado un gran paso hacia adelante.

En este plano, el proceso de cambio supone: • Que las Direcciones Generales y todas las estructuras centrales traduzcan su gestión en términos de territorio, teniendo especialmente en cuenta la escala microrregional (sin descuidar la escala departamental ni las peculiaridades de las escalas locales).

... territorializar la gestión significa trabajar con las distintas escalas y sus actores, relacionando los problemas y creando una nueva institucionalidad basada en redes y agendas.

• Un trabajo en cada vértice, a los efectos de acordar las directrices del vértice para cada microrregión, de modo que sirvan como telón de fondo para las acciones concretas. • Que las directrices microrregionales tengan un marco general para las agendas microrregionales dentro de los procesos de descentralización y participación. • Que las directrices de cada vértice sean discutidas con los actores microrregionales (mesa de secretarios, mesa de ediles, foros temáticos, etcétera, según el caso y las necesidades planteadas), así como en las escalas territoriales menores (localidades, barrios, etcétera), en un proceso de participación de ida y vuelta. En muchos casos pueden surgir como propuestas desde el territorio, desde la microrregión o sus localidades. • Una estrategia de gestión basada en el territorio y ejecutada con directrices por vértices equivale a construir una nueva institucionalidad descentralizadora y participativa que tenga en cuenta la construcción de redes en el territorio. De esta manera, territorializar la gestión significa trabajar con las distintas escalas y sus actores, relacionando los problemas y creando una nueva institucionalidad basada en redes y agendas que involucren al sector público, a los privados y al tercer sector, en sus respectivos territorios.

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CAPÍTULO 8

La microrregión, una escala territorial para el desarrollo

El tema de la microrregión como escala relevante para el desarrollo surge permanentemente en esta visión de la planificación y gestión del territorio. Si bien mis primeros trabajos sobre el tema se remontan al trabajo realizado en la Patagonia37, en los últimos tres años, tanto en Canelones como en la denominada Microrregión del Uruguay Profundo38, la experiencia ha sido enriquecedora.

Se ha intentado abarcar, por un lado, aspectos conceptuales referidos al ordenamiento territorial y su relación con la dimensión institucional; por otro, su aplicación en un caso concreto actualmente en pleno desarrollo: la microrregión que comprende las localidades de La Paz, Las Piedras y Progreso. El presente capítulo comienza con un aporte del Arq. Salvador Schelotto39, continúa con una serie de apreciaciones realizadas desde el CEEC a partir del año 2005 y concluye con el caso de la microrregión mencionada.

El primer trabajo data de 1985 y comprende una propuesta de ordenamiento territorial en microrregiones para la Provincia de Neuquén. Posteriormente el tema se publicó en forma de libro bajo el título Reforma del Estado y microplaneamiento, Editorial HumanitasLa Colmena, Argentina, 1991. 38 Cerro Chato, Valentines, Santa Clara, Tupambaé y Arévalo. 39 Decano de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República. 37

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“Un concepto reciente en el país” “El concepto de ‘microrregión’ es de manejo reciente en el país. Se basa en el reconocimiento de sistemas territoriales, entendidos éstos como una porción del territorio funcionalmente integrada en la que los distintos usos del suelo y actividades localizadas mantienen relaciones mutuas. Dichos sistemas no necesariamente coinciden con las divisiones administrativas, dando lugar a unidades intermedias entre las macrorregiones subnacionales y las áreas locales homogéneas, que pueden abarcar parte de uno o varios departamentos. Esta visión, planteada en las ‘Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial’ (1995), habilitó en los últimos años su aplicación a diversas situaciones. Profundizando en ese concepto, entendemos la microrregión como un ámbito territorial definido no sólo por sus características físicas y funcionales sino por componentes intangibles, dinámicos y cambiantes, que definen una “personalidad” propia y que por ello habilitan su reconocimiento e identificación por parte de los propios habitantes. A partir de 2005 la Intendencia de Canelones ha puesto en marcha una experiencia innovadora en materia de gestión territorial en ese departamento. Se trata del establecimiento de un nivel intermedio de gestión y coordinación de la acción pública en el territorio. Este nivel, que opera en un espacio territorial amplio no necesariamente delimitado por definiciones administrativas, involucra la jurisdicción de varias juntas locales y presupone un cierto ámbito de coordinación entre ellas y de ellas con la Intendencia a nivel departamental. Esa articulación habilita instancias de consulta y participación ciudadana más allá de la jurisdicción de cada Junta Local. Téngase en cuenta que en el departamento de Canelones hay instaladas 29 Juntas Locales, lo cual muestra la gran fragmentación de ese territorio. Encuadradas en la propuesta de Plan Estratégico Canario ‘Canelones 2015’, las siete microrregiones de Canelones representan, en su conjunto y de modo elocuente, la diversidad territorial, social y productiva del departamento y fungen como articuladoras del espacio departamental. En tiempos en que se analizan y discuten propuestas de descentralización a escala de todo el territorio nacional, a fin de otorgar una mejor

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“A partir de 2005 la Intendencia de Canelones ha puesto en marcha una experiencia innovadora en materia de gestión territorial en ese departamento.”

consideración a las pequeñas localidades del ‘Uruguay profundo’ y establecer un ‘tercer nivel’ de gobierno –como verdaderos municipios–, debería considerarse asimismo la potencialidad sinérgica que el concepto de microrregión40 encierra. Éste habilita modos flexibles de articulación interinstitucional y de actores, así como el desarrollo de políticas, programas y acciones adecuados a las realidades específicas y a las necesidades de las diferentes poblaciones. Pensar el territorio no sólo en términos de ordenamiento y regulación, sino principalmente en términos de desarrollo y modalidades proactivas de gestión, requiere acudir a aquellas escalas y formas de actuación que resulten más apropiadas para cada situación particular. En ese sentido, la utilización de la escala microrregional en un territorio híbrido y complejo como lo es el metropolitano representa una interesante oportunidad para poner a prueba y aplicar formas innovadoras de planificación y gestión. En cierto modo, el departamento de Canelones es actualmente un laboratorio de gestión territorial. El camino emprendido por la Comuna Canaria posee una enorme potencialidad; sus efectos podrán medirse en el mediano plazo en términos de validación de políticas integradas territorialmente de desarrollo con participación social.” 41 Arq. Salvador Schelotto

Ejemplo de ello es la experiencia realizada en la llamada “microrregión del Uruguay Profundo” –detallada en Martínez Guarino, Ramón, CerrochatoPlan: una experiencia de desarrollo en la microrregión del Uruguay Profundo, PNUD-AECI, 2006–, que involucra un conjunto de pequeños centros poblados en el eje de la ruta 7, en cuyo proceso de planificación intervinieron la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, las intendencias involucradas, las autoridades locales y las organizaciones y referentes comunitarios, con apoyo de la Facultad de Arquitectura. 41 Schelotto, Salvador. Texto escrito para el Libro Blanco de la Agenda Metropolitana. Octubre de 2007. 40

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70 El Plan Estratégico Canario tiene como una de sus ocho ideas fuerza el ordenamiento del territorio en microrregiones. En él se afirma que “las microrregiones son la escala territorial estratégica para operar la gestión participativa, descentralizada y eficaz, en un departamento variado y complejo. Tanto los pueblos y ciudades como los parajes rurales necesitan integrar su territorio, sumar fuerzas y poder así conformar unidades económicas, sociales, ambientales e institucionales capaces de lograr sustentabilidad a través de estrategias de desarrollo local que permitan superar la fragmentación y participar de manera más competitiva en el mundo globalizado”.

Microrregiones

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En ese camino se definieron siete microrregiones acordes a condiciones geográficas, históricas y especialmente de vocaciones productivas. Eso no supone que se esté pensando en límites rígidos e inamovibles. También las microrregiones son una construcción social dinamizada por el transcurrir de los acontecimientos. Lo que sí resulta determinante para pensar en un marco territorial microrregional es, por un lado, la integración urbano-rural; por otro, cierta escala competitiva que lleva a superar fragmentaciones y rivalidades entre localidades muy próximas, en vista a una competitividad en las escalas mayores. Eso no supone que se esté pensando en límites rígidos e inamovibles. También las microrregiones son una construcción social dinamizada por el transcurrir de los acontecimientos.

Esta articulación microrregional no supone desconocer las identidades de cada localidad, sino todo lo contrario. Es a partir de esa diversidad que se construye la microrregión como ámbito plural, democrático, con historias diversas pero ligadas por un proyecto común, un plan para el futuro en beneficio del conjunto.

¿Por qué las microrregiones? • Porque son un ámbito propicio para el proceso de participación y descentralización en el cual se encuentra comprometida la Comuna Canaria. • En ese ámbito se acorta la distancia entre el problema y su solución. • Permiten aplicar una estrategia concreta para afrontar dificultades históricas en la articulación de la gestión de la administración central de la Comuna con las numerosas juntas locales. • Les da respaldo a los secretarios locales en un rol que hasta el momento fue difícil de afrontar en un escenario de innumerables demandas y escasos recursos. • La microrregión no surge como un ámbito jerárquico de las respectivas juntas locales; por el contrario, es un ámbito de encuentro, donde se conjugan esfuerzos, recursos y motivación.

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En definitiva, la microrregión no es un escalón burocrático más, es un ámbito para sumar fuerza y racionalidad a la gestión, que posibilita superar las fragmentaciones y los raquitismos que se generan con la dispersión de esfuerzos. Es un escenario intermedio para el desarrollo sustentable en sus distintas dimensiones. Desde el punto de vista urbano-territorial, la microrregión engloba varias localidades e incorpora el espacio rural. Esto permite generar economía de escala (por ejemplo, acceder a mejores servicios y a equipamientos más complejos que cada localidad por separado difícilmente podría lograr). Es la escala territorial estratégica que permite fortalecer desde allí las demás escalas (hacia arriba: departamental, metropolitana, nacional, internacional; hacia abajo: local, barrial, vecinal). Desde el punto de vista institucional, posibilita el intercambio de experiencias, compensación de debilidades y fortalezas, racionalización y uso compartido de recursos, complementariedades que, entre otros aspectos, resultan en beneficios para la gente. Desde el punto de vista económico-productivo, se puede aspirar a que la escala microrregional afiance vocaciones e incorpore asistencia técnica y desarrollo tecnológico a los diferentes sectores productivos, a los efectos de generar climas de inversión y competitividad en los mercados. Desde lo social, cultural y educativo, son muchas las ventajas de tener una visión de escala microrregional. La identidad (vista como pasado más futuro) adquiere una mayor dimensión y las estrategias pueden ser más consistentes.

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Las escalas territoriales y la microrregión Como se ha explicitado en capítulos anteriores, el ordenamiento del territorio canario parte de seis escalas relevantes: La sustentabilidad obliga a identificar unidades económicas, productivas, comerciales y demográficas con cierta entidad e identidad, capaces de aprovechar ventajas comparativas y establecer relaciones competitivas con el resto.

• • • • • •

Nacional Metropolitana Departamental Microrregional Local Barrial

Si bien todas esas escalas son importantes y cumplen roles determinados, interesa aquí detenerse en la microrregión, debido a la relevancia que ésta adquiere cuando se gestiona el territorio en términos de sustentabilidad. La sustentabilidad obliga a identificar unidades económicas, productivas, comerciales y demográficas con cierta entidad e identidad, capaces de aprovechar ventajas comparativas y establecer relaciones competitivas con el resto. En otros términos: permite tener un mejor posicionamiento en la ecuación local-global. Para eso y en concordancia con la estrategia del Canelones 2015, tanto los pueblos y ciudades como los parajes rurales necesitan integrar su territorio y poder así conformar unidades económicas, sociales, ambientales e institucionales con capacidad de mejorar su competitividad, construir desarrollo local y desde allí relacionarse con el mercado en términos más favorables. En ese sentido, la visión microrregional presenta ventajas para construir estrategias de desarrollo sustentable. Es una escala espacial que trasciende las ciudades y pueblos, y permite pensar en alternativas productivas, económicas y sociales más potentes. El enfoque encuentra sus fundamentos en la propia dinámica de los procesos productivos en sentido amplio, en tanto trascienden un espacio determinado y un sector específico, para abarcar conjuntos de actividades y agentes localizados más allá de los límites de los tejidos urbanos.

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La estrategia microrregional del Canelones 2015 es también una estrategia para invertir la tendencia de migración hacia los cinturones suburbanos. Sin desconocer los procesos de urbanización crecientes, intenta lograr una mejor articulación con las áreas productivas rurales. A la vez, es un camino para superar localismos y rivalidades negativas entre localidades vecinas, generando una dinámica basada en la ecuación ganador-ganador. En esa visión, la microrregión surge como un módulo económico espacial de desarrollo tendiente a superar la fragmentación como uno de los indicadores más claros del subdesarrollo.

Hacia dentro de cada microrregión se puede ubicar las “piezas” o componentes urbanos y rurales: ciudades, parajes, grandes establecimientos productivos, accidentes geográficos importantes, etcétera. En definitiva, aquellos elementos que por su magnitud son relevantes en el área considerada. Hacia fuera, están las microrregiones vecinas, con las cuales muchas veces existen lazos estrechos. Por encima están los grandes corredores, por donde se canalizan los flujos de bienes, servicios y personas hacia otras escalas superiores (departamental, nacional o internacional). De esta manera, las microrregiones juegan un rol articulador con el adentro y el afuera. Con los espacios pequeños y con los más grandes, con lo local y con lo global.

La microrregión • Es una escala con diversidad • Tiene piezas urbanas y rurales • Posibilita la diversificación productiva y canales de comercialización más sólidos • Permite un mejor relacionamiento con las otras escalas • Juegan mejor los capitales intangibles • Se puede construir cercanía a la naturaleza como oferta de calidad de vida

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Criterios para delimitar la microrregión Partiendo de la base de que este tipo de definiciones operativas no pueden ser rígidas ya que admiten distintos criterios, es posible identificar algunos aspectos relevantes. En el caso de Canelones ya existen algunos factores determinantes que actúan en las delimitaciones del territorio: por un lado, los límites administrativos (que en más de un caso no serán suficientes para neutralizar otros aspectos que pasan por encima de ellos); por otro, la presencia de los cinco corredores42, con una dinámica de flujos. De todas maneras las vocaciones productivas, cercanías e identidades históricas son los factores de mayor relevancia. Sintetizando, los aspectos principales tenidos en cuenta en esta delimitación son: • Factores histórico-culturales relacionados al origen y evolución de los asentamientos (todo aquello que tiene que ver con la identidad). • Recursos naturales que posibilitan diseñar estrategias productivas sostenibles, tales como la tierra, el agua y la energía disponible, así como los escenarios paisajísticos de atracción turística. Lo que genéricamente se ha dado en llamar “vocación productiva”. • Recursos humanos y formas organizativas (capital social).

En esa visión, la microrregión surge como un módulo económico espacial de desarrollo tendiente a superar la fragmentación como uno de los indicadores más claros del subdesarrollo.

• Redes de infraestructura y equipamiento con cierta unidad geográfica. • Capacidad tecnológica (entendida como conocimientos, experiencias e información acumulada). • Visión prospectiva. La delimitación microrregional debe tener muy presente el componente prospectivo, que valorice las potencialidades a partir de una voluntad humana para construir un futuro como proyecto colectivo. Esto en algunos casos supone fuertes rupturas con las tendencias históricas.

Ruta 5; Rutas 6 y 7; Ruta 8; Interbalnearia; Ruta 11.

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Hay situaciones de borde en las cuales las piezas o componentes de una microrregión se superponen y solapan con otra microrregión limítrofe. En algunos casos la misma microrregión se corresponde con distintas jurisdicciones departamentales43. De todos modos es necesario enfatizar el carácter flexible que tienen los límites microrregionales, ya que responden a una dinámica de activ idades económicas y macroeconómicas, cambios regulatorios, obras de infraestructura importantes, decisiones de agentes públicos y privados de diversa índole, en muchos casos de tipo exógeno, que pueden impactar de diversas maneras en las dimensiones y límites.

Este proceso supone una construcción paulatina que deriva en una nueva relación del gobierno departamental con las juntas locales y servicios descentralizados. También se traduce en una relación diferente entre las ciudades y pueblos con el territorio circundante, en una revalorización de los espacios rurales, no sólo productiva sino también cultural. La microrregión es una base para construir una articulación institucional distinta entre el Estado, el sector privado, las organizaciones sociales y las instituciones del conocimiento (graficado en la metáfora de la “mesa de cuatro patas”). Significa un nuevo y potente rol del Estado como articulador, regulador y mediador dentro de una red formada también por componentes de las otras tres patas restantes. Pero sobre todo es un cambio cultural donde la gente y las instituciones visualizan un nuevo espacio y se organizan en él mediante una construcción dinámica donde se destaca una impronta de suma de fuerzas, de acumulación y desarrollo local basado en un mejor aprovechamiento de los recursos endógenos.

La microrregión del Uruguay Profundo comprende jurisdicciones de cuatro departamentos: Treinta y Tres, Florida, Durazno y Cerro Largo (a lo largo de la Ruta 7). 43

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La microrregión es una base para construir una articulación institucional distinta entre el Estado, el sector privado, las organizaciones sociales y las instituciones del conocimiento.

Aspectos que sustentan una estrategia microrregional • Desarrollo productivo y perfil microrregional con escala de comercialización. • Integración de ciudades, pueblos y parajes en el territorio microrregional. • Nuevas articulaciones del gobierno nacional y departamental con las estrategias de desarrollo microrregional. • Fuertes transformaciones en el plano del conocimiento. Educación, capacitación y desarrollo tecnológico, como resultantes de un proceso integrado que atraviesa los distintos niveles y compartimentos del sistema. • Impulso y protección a las micro-pymes mediante redes, asociaciones y centros de promoción que favorezcan el desarrollo local y una nueva cultura productiva basada en el esfuerzo y la innovación. • Red informática que permita interactuar entre los distintos componentes de la microrregión y entre éstos y el departamento, el país y el mundo. • Sistema de participación, integración y contención social capaz de compensar los desequilibrios y fomentar un sistema de valores con la ética y la solidaridad como dos pilares básicos, con agendas y redes.

Pero sobre todo es un cambio cultural donde la gente y las instituciones visualizan un nuevo espacio y se organizan en él mediante una construcción dinámica.

• Afirmación, desarrollo y proyección de la identidad canaria y sus perfiles microrregionales en el entendido de que ésta se logra con una clara interpretación del pasado y un sólido proyecto para el futuro (identidad = pasado + futuro). • Un nuevo esquema institucional que contemple las microrregiones y también estructuras políticas microrregionales. • Una planificación ordenadora del corto plazo (el YA) con el largo plazo.

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El caso de la microrregión La Paz-Las Piedras-Progreso (Ruta 5 Sur) La delimitación microrregional establecida en Canelones tuvo como primer paso la propuesta surgida de un trabajo conjunto entre el CEEC y directores generales. En esa primera instancia se propusieron seis microrregiones. Posteriormente, y a raíz del tratamiento del tema en Atlántida 3 (el 21 de octubre de 2006), se modificaron límites y esto dio como resultado las siete microrregiones que figuran en los mapas del PEC. A partir de ese evento y con distintas características, se realizaron reuniones y trabajos microrregionales. En algunos casos los avances fueron muy escasos mientras que en otros la experiencia alcanzó relevancia (el cambio es demasiado importante como para que sea aceptado e incorporado en tiempos cortos). Dentro de estos últimos se destaca el trabajo en la Ciudad de la Costa en torno al Costa Plan, el de la microrregión del noreste canario (NEC) llevado adelante por la Dirección General de Desarrollo Productivo, y el de la Ruta 5 Sur (La Paz-Las Piedras-Progreso).

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Debido a las características de esta última, y al hecho de que allí el CEEC ha tenido y tiene particular injerencia, se la toma aquí como un caso demostrativo en marcha, con sus fortalezas y debilidades. Es un caso donde se ha puesto a prueba la capacidad de cambio, tanto de las estructuras locales y microrregionales como de las centrales. Sólo para citar algunos aspectos de esta experiencia se pasará rápida revista a: a) las normas de creación que utilizó la Comuna Canaria; b) el esquema institucional teórico que se impulsó desde el CEEC y la UG; c) la institucionalización que posteriormente se fue dando la propia microrregión. a) Creación de la microrregión a través de una Unidad de Gestión Si bien, como ya se ha dicho, el concepto de microrregión estuvo presente desde el comienzo de la gestión, es en mayo de 2006 cuando el intendente Marcos Carámbula da inicio al proceso concreto utilizando por primera vez un camino original: la Unidad de Gestión. Así es que con la resolución que se transcribe a continuación, se da un salto cualitativo en materia de gestión que comprende dos aspectos: • reconocimiento expreso de una nueva escala de gestión del territorio.

La Paz - Las Piedras - Progreso

• utilización del mecanismo de las unidades de gestión como recurso para resolver un problema concreto, con un plazo determinado (un año en este caso) e integrada con personas de distintas dependencias.

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Canelones, 10 de mayo de 2006 VISTO: la relevancia que tiene para las localidades Progreso, Las Piedras, La Paz, y su área de influencia, contar con un plan de desarrollo microrregional que se convierta en el primer componente del Plan de Desarrollo Canelones 2015. CONSIDERANDO: I) El aporte resultante de varias reuniones de trabajo, donde participaron autoridades locales, funcionarios departamentales, el Director del CEEC y el Intendente Municipal, relacionadas con las posibilidades de crear un Parque Central ubicado en la localidad de Las Piedras pero con relevancia microrregional. II) Que las áreas parque de Las Piedras y La Paz, además de tener posibilidades paisajísticas y recreativas muy interesantes, son una reserva urbana de importancia única, ya que se contaría con aproximadamente 45 has. en condiciones de jugar como piezas centrales de un ordenamiento territorial de grandes alcances. III) Que es la oportunidad para emprender una estrategia de desarrollo microrregional, como un componente del Plan de Desarrollo Departamental. IV) Que a esos efectos es necesario crear un sistema de planificación estratégica microrregional con los siguientes componentes: -

Un Consejo de Desarrollo Microrregional, integrado por empresarios, trabajadores, organizaciones sociales y representantes de organismos nacionales y juntas locales. Allí, con el apoyo técnico del CEEC, se definirían las ideas centrales y los diversos proyectos tendientes al desarrollo sustentable de la microrregión, en estrecha relación con las estrategias departamentales y sus “vértices”.

Unidades de Desarrollo Local. Pequeños grupos de trabajo con participación de ediles, funcionarios y actores privados, con vocación de contribuir a resolver los problemas concretos y propios del desarrollo local (donde podría funcionar un “rombo local”).

El Grupo Pro Parque, con la finalidad específica de la concreción del Parque Central de la microrregión (muchas tareas ya han sido identificadas por el grupo que ha trabajado hasta el momento: encuestas, bases para un concurso, componentes de la ingeniería recreativa, temas patrimoniales, etcétera).

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V) Que para la implementación de esta estrategia es necesario crear una Unidad de Gestión que actúe como factor dinamizante del sistema, con asesoramiento del Centro de Estudios Estratégicos (CEEC) y dependencia directa del Intendente Departamental. ATENTO: A lo expuesto y lo dispuesto por el art. 278 de la Constitución de la República Oriental del Uruguay. EL INTENDENTE MUNICIPAL DE CANELONES RESUELVE: 1. La creación de una Comisión Especial –Unidad de Gestión– como grupo acotado y dinamizador del proceso con dependencia directa del Intendente a estos efectos. 2. Dicha UG contará con el apoyo y asesoramiento del CEEC y presentará al Intendente un plan de trabajo donde se detallen los recursos humanos y financieros necesarios para el cumplimiento de sus tareas. 3. La · · · ·

misma estará integrada por los siguientes miembros: Agr. Fernando Lema (coordinador) Ing. Beatriz Tabacco Arq. Nelson Sierra Arq. Roberto Capotte

4. Sus actividades tendrán como plazo máximo un año a partir de su integración y el número de participantes en ella podrá ampliarse en función de sus requerimientos y con previa autorización del Intendente Municipal. 5. Por Despacho y Acuerdos, incorpórese al registro de resoluciones, comuníquese a los Sres. Directores Generales, en la forma de estilo. Cumplido con sus constancias, archívese. Prof. Yamandú Orsi

Dr. Marcos Carámbula

Secretario General

Intendente Municipal

Los objetivos se cumplieron en su gran mayoría y transcurrido el tiempo previsto (mayo 2006-mayo 2007), la UG dio paso a la incipiente institucionalidad microrregional, cuyos fundamentos y procesos se detallan en el siguiente punto.

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b) La Mesa de Secretarios de Juntas Locales y el proceso de institucionalización El trabajo de la UG fue fecundo, con reuniones semanales en el CEEC, en muchos casos con invitados especiales (directores generales de la Comuna, secretarios de las juntas locales no representados en la UG, etcétera). Se fue avanzando y creando paso a paso lo que se podría llamar una nueva institucionalidad microrregional, representada en el gráfico. En este sentido cabe destacar la participación permanente del responsable de la Unidad de Descentralización de la Comuna, el Lic. Abel Oroño, en los hechos un miembro más de la UG. Tal como estaba establecido, cumplido el año de su creación, la UG dejó de existir para dar paso a un nuevo esquema ya localizado en Las Piedras como centro de gravedad de la microrregión. Como no se trataba de crear nuevas estructuras burocráticas ni escalones intermedios que fueran complicando el proceso, la estrategia consistió en avanzar de manera informal, también como una prueba de consistencia de lo que se pensó era un camino de cambio. Desde el CEEC se propuso un esquema que puede sintetizarse en el siguiente gráfico: Nuevo esquema de articulación microrregional

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En un tríptico publicado por el CEEC a fines de 2006 se explicitó esta propuesta tendiente a una nueva institucionalidad en los siguientes términos:

Mesa de Secretarios de Juntas de la Microrregión. Estaría integrada por tres secretarios de las respectivas juntas locales. Allí, mediante una reunión ordinaria mensual y reuniones extraordinarias, se tendría que articular demandas, intercambiar experiencias, discutir estrategias comunes, articular con las demás mesas microrregionales, racionalizar los recursos de cada junta y crear equipos operativos especiales de actuación microrregional (ya sea para reparar lamparitas o para resolver problemas administrativo-contables), capaces de actuar en apoyo a la gestión de los secretarios cuando éstos lo requieran.

Mesa de Ediles Locales. Sería la forma de accionar de los ediles locales en la escala microrregional. Podría estar integrada por los presidentes de los ediles de cada una de las tres juntas. Su función sería articuladora, intercambiando demandas y experiencias en relación con las estrategias e ideas fuerza del Plan de Desarrollo Microrregional. Igualmente, podrían reunirse de forma ordinaria una vez por mes y realizar tantas reuniones extraordinarias como se considere necesario.

Plenario de Ediles de la Microrregión. Se reuniría a los efectos de discutir las estrategias de desarrollo, la marcha del plan, el funcionamiento de los distintos grupos de trabajo. Comprendería a todos los ediles de la microrregión y podría ser convocado cada cuatro meses.

Mesa de Delegados de Direcciones Generales de la Comuna Canaria. Integrada por los representantes o delegados de las Direcciones Generales en la microrregión, tendría como tarea central articular el nivel operativo que proviene de las Direcciones Generales con la Mesa de Secretarios. Debería reunirse al menos una vez por semana y estar atentos a las demandas derivadas de las juntas locales. En todos los casos, las acciones deberían estar encuadradas en las estrategias definidas para la microrregión.

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Consejo de Desarrollo Microrregional. Como culminación de este proceso de construcción institucional de la microrregión debería constituirse el Consejo de Desarrollo Microrregional, con amplia representación. Su funcionamiento debería estar regulado por un reglamento interno aprobado por el propio Consejo y su función sería la de discutir y recomendar las grandes líneas (o ideas fuerza) para el desarrollo sustentable de la microrregión. Para eso podría reunirse en forma ordinaria dos veces al año y en forma extraordinaria siempre que sea necesario.

Las Unidades de Desarrollo Local. Tal como lo establece la resolución de la creación de la Unidad de Gestión para La Paz-Las Piedras-Progreso, llegado el momento también deberían crearse las UDL destinadas al fortalecimiento de la planificación y gestión en cada una de las localidades. La Mesa de Secretarios de Juntas Locales fue un paso relevante y surgido desde ese escalón de la gestión, y el 10/5/06 se le da existencia formal a través de un acta en la cual los tres secretarios manifiestan su voluntad de un trabajo microrregional que tiempo atrás ya se venía desarrollando:

Las Piedras, 10 de agosto de 2006 Los secretarios de las Juntas Locales –La Paz - Las Piedras - Progreso– reunidos en la fecha hemos resuelto proponer la creación de la Mesa de Secretarios de Juntas de la Microrregión atento a que: 1. Entendemos que en encuentros periódicos inicialmente mensuales que eventualmente podrían darse en forma extraordinaria lograríamos intercambiar opiniones, discutir estrategias, elaborar planes, todo lo que incidiría en un mejoramiento de nuestra gestión. 2. Que dicho trabajo conjunto facilitaría la puesta en práctica de las políticas de trabajo de las diferentes direcciones generales en cuanto a la microrregión y que incluso podría generarse un proceso integrador en cuanto a las necesidades establecidas por los vecinos y la posibilidad real de resolverlas.

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3. Que esta forma inédita de trabajo afirmará el sentido de pertenencia a una microrregión y por ende a una nueva concepción de la problemática en la que estamos inmersos, Julio Capote, Raquel Bayarres, Walter Argüeyo Secretarios La Paz - Las Piedras - Progreso

El desarrollo de esta experiencia, tanto en el plano institucional de una gestión de cambio planificada como en el del manejo del territorio con articulación de escalas local, microrregional, departamental, metropolitana y nacional, es una experiencia no muy frecuente en el país.

A este paso le siguió el trabajo con los ediles locales de reciente designación. En el Club Social de La Paz se llevó a cabo un plenario con los ediles de la microrregión, donde además estuvieron presentes –y expusieron– varios miembros del gabinete municipal. Este nivel de gestión está en pleno proceso de consolidación y sobre la marcha se va innovando, definiendo roles difíciles de determinar de antemano. De todas maneras y con variados resultados, se han reunido también sus presidentes en lo que se pretende sea la Mesa de Ediles de la Microrregión. La reunión de los secretarios de juntas locales con directores generales y sus representantes en la microrregión ha sido un mecanismo que tuvo muy buenos resultados. Allí se puede comprobar las ventajas de articular planes de obras, alumbrado, gestión ambiental, etcétera, con un alcance microrregional. En este punto hay que destacar el rol del secretario de la Junta Local de Las Piedras, Arq. Julio Capote. Desde allí se establecieron acuerdos, prioridades y acciones en un ámbito de articulación del nivel central con el local, que a todas luces mejoraron la eficiencia de la gestión canaria en este territorio. El desarrollo de esta experiencia, tanto en el plano institucional de una gestión de cambio planificada como en el del manejo del territorio con articulación de escalas local, microrregional, departamental, metropolitana y nacional, es una experiencia no muy frecuente en el país. Las concreciones son de diverso tipo. Se puede mencionar: definición de las directrices territoriales de la microrregión (a través de un concurso nacional, patrocinado por la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT) y la Sociedad de Arquitectos del Uruguay (SAU), que ganó el Arq. Salvador Schelotto y su equipo);

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multiplicidad de proyectos urbanos; proyecto del Parque Artigas (concursado exitosamente); avances importantes en el Parque Central; obras de diversa índole (alumbrado, pavimentaciones, parquizaciones, etcétera); mejoras en el aprovechamiento de los equipos y en la atención al público; entre otros logros que resulta difícil detallar en este espacio y que serán objeto de una publicación específica dentro de la Colección Aportes. Todo el camino recorrido ha tenido un fuerte respaldo del intendente y de las Direcciones Generales, que han apoyado un esquema microrregional planificado donde también hay que subrayar la capacidad creciente de los cuadros técnicos locales, aspecto nada despreciable a la hora de crear capacidad instalada. Los resultados están a la vista. Retomando el plano general, se puede decir que el proceso de microrregionalización en Canelones está en marcha, pero sometido a todas las tensiones propias del cambio a las que se ha hecho referencia en el capítulo 3. Ahora se aproximan las turbulencias propias de tiempos electorales y esta concepción estratégica se pone a prueba: se afianza y queda como un escenario armado y enriquecido para el próximo período, con todo lo que significa; o es sobrepasada por las urgencias y el accionar de “bomberos”, con el consiguiente retroceso.

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CAPÍTULO 9

Dos proyectos estratégicos Como se mencionó en el capítulo 2, la planificación estratégica está basada en ideas fuerza, señales y ámbitos de participación. Las señales no son otra cosa que los proyectos (en una gama que operativamente se puede denominar como programas, planes, subproyectos, actividades, etcétera). En este capítulo, y después de hacer una breve referencia a los tipos de proyectos definidos en el Plan Estratégico Canario (PEC), a modo de ejemplo se presentarán dos proyectos estratégicos impulsados desde el CEEC.

Los proyectos de la gestión canaria se pueden ordenar de diversas maneras. Una de ellas es la definida por el PEC en base a tres categorías: Los del “Canelones YA”, destinados a dar señales inmediatas a problemas urgentes de cierta relevancia y que no admiten mayores dilaciones. Los proyectos del “ABC”, que abarcan las tareas de alumbrado, recolección de basura y reparación de calles y caminos, es decir, las tareas esenciales e inherentes a la gestión municipal. Los “Proyectos Estratégicos”, que, como su nombre lo indica, son de gran impacto, visibilidad y generadores de la dinámica del desarrollo del mediano y largo plazo. En Canelones existen varios Proyectos Estratégicos, pero en este capítulo se hace referencia a dos propuestas surgidas desde el Centro de Estudios Estratégicos. Se trata del “Canelones Agroalimentario”, una visión relacionada con el potencial de la industria de los alimentos en el departamento; y el Proyecto Costa de Oro, un formidable capital natural en condiciones de convertirse en un territorio de categoría internacional. Por razones de espacio se toman solamente los aspectos esenciales.

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El proyecto estratégico Canelones agroalimentario44 La industria de la alimentación es uno de los sectores más pujantes en el mundo contemporáneo. Si bien no ha tenido una imagen de relevancia como otros (el petróleo o la informática, por ejemplo), es evidente que allí se han producido grandes transformaciones en sus tres grandes tramos: producción, industrialización y comercialización.

En el último siglo, y muy especialmente en las últimas décadas, el mercado de alimentos ha tenido un crecimiento inusitado: el planeta tiene muchos más habitantes y los chinos se han incorporado al mercado con sus casi dos mil millones de habitantes. Muchos se han percatado del proceso pero muchos todavía no, y continúan con las prácticas que se transmiten de generación en generación. Si bien hay países y sectores muy desarrollados, se puede decir que el sector agropecuario en Uruguay no ha sido de los más innovadores. La revolución en la producción y el manejo de los alimentos ha invertido la dirección clásica del proceso: producir > ofertar > vender > consumir. En ello han incidido varios factores (la cantidad de consumidores, el acortamiento de tiempos y distancias entre el punto de consumo y el punto de producción, el desarrollo tecnológico en sí, la globalización de los mercados, entre otros). En las últimas décadas se ha producido un cambio sustancial en esa cadena, que muchas veces ni productores ni consumidores perciben en su totalidad. Lo más relevante consiste en el cambio de dirección del proceso. Históricamente el flujo de la cadena era: productorcomerciante-consumidor. Ahora es exactamente a la inversa. Fruto de procesos complejos que sólo pueden interpretarse desde una óptica de

44 Este “borrador de trabajo” se ha realizado en base a la participación activa de Yamandú Costa y de los aportes de Luis Aldabe, Mario Pareja, Gonzalo Carámbula, Silvana Maubrigades, Andrés Ridao, Leonardo Fantini y, por supuesto, el propio intendente Marcos Carámbula. Todo comenzó en marzo de 2006 a partir de una visita al PTC (Polo Tecnológico Canario), es decir, un poco antes del boom de la demanda mundial de alimentos.

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La revolución en la producción y el manejo de los alimentos ha invertido la dirección clásica del proceso: producir > ofertar > vender > consumir.

los mercados globalizados, la secuencia es “desde la góndola al productor”.

... desde una óptica de los mercados globalizados, la secuencia es “desde la góndola al productor”.

Naturalmente, en muchos casos coexisten las dos cadenas, como coexisten economías de subsistencia y nichos acotados como burbujas dentro del mercado global; pero si la aspiración es ubicarse en una categoría de país exportador de alimentos elaborados, con incorporación de mano de obra y tecnología nacional (que ya se insinúa en algunos sectores como el de la industria láctea), es decir, en la cadena “de la góndola al productor”, se debería pensar en un ensamble mediante procesos de punta, trabajando el mercado interno con la vista en el horizonte de la exportación. Con esta visión es que nace la idea de afianzar en el departamento de Canelones, más precisamente en el eje de la ruta 5 sur, un Polo Agroalimentario de escala nacional capaz de liderar los procesos en esta materia mediante un proyecto ambicioso, cuyo desarrollo debería pensarse en un escenario de al menos diez años vista pero con decisiones y acciones propias del “YA”. A modo de disparador valen algunas conjeturas: • No existe en Uruguay un área ya calificada para liderar ese proceso. • Todo hace pensar que la ubicación más apropiada para desarrollar un Polo Agroalimentario es la localidad de Las Piedras. • Vinculación estratégica con el puerto, con el mercado de Montevideo, con Argentina, con las materias primas provenientes del resto del departamento y del país.

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• Con tradición y recursos humanos. • No se parte de cero, ya hay importantes avances en esa dirección. El proyecto y los avances del PTC, liderados por Yamandú Costa, son un punto de arranque al cual habría que darle mayor dimensión, una especificidad agroalimentaria y un marco abarcativo. • Los beneficios para el departamento de Canelones no son despreciables. Sería la manera de incorporar casi todo su territorio a la cadena agroalimentaria “de la góndola al productor”, a la que se ha hecho referencia anteriormente.

Los beneficios para el departamento de Canelones no son despreciables. Sería la manera de incorporar casi todo su territorio a la cadena agroalimentaria “de la góndola al productor”.

• Esto no supone dejar de lado los canales de comercialización tradicionales en torno al rol de abastecedores de productos frescos de Montevideo ni otros puntos agroindustriales importantes (que debieran funcionar en red, de manera sinérgica con el Polo Agroalimentario). • Este esquema agroalimentario, junto a un mejoramiento de la producción primaria, a una mejor calificación del corredor industrial de la Ruta 8, más las fajas turísticas de la Costa de Oro y la agroturística del Canelones Oeste (que parte de Santa Lucía), le darían a la actual gestión canaria un perfil-objetivo de sustentabilidad importante a alcanzar en los próximos diez años. • A la ciudad de Las Piedras le daría un perfil de escala nacional del tipo “Capital de la Industria Alimenticia del Uruguay”. De una situación de ser muchas veces injustamente calificada como ciudad dormitorio o suburbio pobre de Montevideo, pasaría a jugar un rol de punta en el país. • Hay que imaginar la potencia que adquiere un Plan Estratégico con proyectos de esta envergadura, ya que producen efectos sinérgicos de gran potencial.

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A la ciudad de Las Piedras le daría un perfil de escala nacional del tipo “Capital de la Industria Alimenticia del Uruguay”.

Si Las Piedras tiene ventajas comparativas para acoger un proyecto estratégico de escala nacional de estas dimensiones, como parece tener, los pasos para avanzar podrían ser los siguientes: Hay que imaginar la potencia que adquiere un Plan Estratégico con proyectos de esta envergadura, ya que producen efectos sinérgicos de gran potencial.

Tener una estrategia para atraer a las grandes cadenas mundiales de la industria del alimento a formar parte del cluster agroalimentario del Uruguay.

• Posicionar el Polo Agroalimentario en el vértice del triángulo productivo que forman la ruta 67 con la 5 y el Canelones profundo, multiplicando las posibilidades de absorber y generar oportunidades, no sólo de procesar la producción, sino de lograr el camino de ida y vuelta con programas de circuitos turísticos productivos (agroturismo). • Diseñar y formalizar un distrito industrial ligado al corredor de la ruta 5, donde las radicaciones agroindustriales sean prioritarias, descartando aquellas que por su naturaleza o riesgos contaminantes sean incompatibles con aquélla. • Tener una estrategia para atraer a las grandes cadenas mundiales de la industria del alimento a formar parte del cluster agroalimentario del Uruguay. • Contar con un plan estratégico vial, de comunicaciones y transporte, con la ruta 5, el abanico que confluye en Las Piedras y el nuevo corredor perimetral de Montevideo. • Destacar el parque de exposiciones y el centro de capacitación empresarial como catapulta de la producción agroalimentaria, como un instrumento que promueve, organiza y capacita. • Proponer la inclusión de la industria agroalimentaria como tema en las currículas de los establecimientos educativos formales de la zona, de modo de crear la “cultura” de este perfil en las nuevas generaciones (con pasantías, posgrados, planes de incorporación de estudiantes al trabajo, entre otras medidas). • Incorporar a la Universidad de la República, en el Polo Agroalimentario a través de la localización de una Escuela Superior en Alimentos, con carreras de grado, posgrado, investigación y desarrollo de procesos. También a la UTU y al LATU, cada uno con sus especificidades. • Desarrollar la idea ya en marcha en torno a la “incubación” de micro y medianas empresas en el PTC. • Complementar el desarrollo de la industria agroalimentaria con un paisaje urbano amable y atractivo en las tres localidades de la microrregión (La Paz, Las Piedras y Progreso), aprovechando las C E N T R O D E E S T U D I O S E S T R AT É G I C O S C A N A R I O S - I N T E N D E N C I A D E C A N E L O N E S

•

posibilidades de desarrollar un formidable sistema de espacios verdes a partir de tres grande parques (Artigas, Central de Las Piedras y el futuro parque de La Paz), plazas y una serie de intervenciones capaces de mejorar sustancialmente la calidad urbana. Respaldar esta estrategia con planes de vivienda, de modo de evitar los asentamientos que inmediatamente se generan en torno a estos emprendimientos. Convocar a la participación e involucramiento de los habitantes de Las Piedras y de la microrregión, especialmente a sus personalidades más destacadas, representativas y formadoras de opinión45. Incluir el tema en la Agenda Metropolitana con una visión policentrista, donde también existe una mirada “de la periferia al centro” (sería una oportunidad de tomar la iniciativa en esta compleja relación dialéctica). En este aspecto hay que tener en cuenta la proximidad del futuro Mercado Central de Montevideo y el anillo perimetral. Establecer un diálogo al respecto con el Gobierno Nacional y especialmente con el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. Es de suponer que un “polo agroalimentario” debería ser una pieza clave para el “Uruguay Productivo”. Contactarse con los organismos de cooperación internacional, ya sea para lograr asistencia técnica desde los países centrales, para establecer vínculos con las cadenas agroalimentarias internacionales o simplemente para lograr financiamiento a programas específicos que sean de interés para el Polo Agroalimentario.

Las Piedras y su entorno hoy por hoy navegan en una serie de problemas y contradicciones propios de las ciudades tensionadas y sin un rumbo definido. Un proyecto estratégico de esta índole podría contribuir a definir su misión: “Las Piedras Capital de la Agroindustria”. 45 Posteriormente a la elaboración de esta propuesta se realizó una reunión que colmó las instalaciones del Centro Comercial e Industrial de Las Piedras, donde hicieron uso de la palabra, entre otros: el intendente, el presidente del Centro Comercial y el ministro de Transporte y Obras Públicas.

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Complementar el desarrollo de la industria agroalimentaria con un paisaje urbano amable y atractivo en las tres localidades de la microrregión (La Paz, Las Piedras y Progreso), aprovechando las posibilidades de desarrollar un formidable sistema de espacios verdes.

Es de suponer que un “polo agroalimentario” debería ser una pieza clave para el “Uruguay Productivo”.

Proyecto estratégico Costa de Oro en el mapa internacional46 El departamento de Canelones tiene en su faja costera de 80 kilómetros un patrimonio de enorme valor. Por la playa, por la costa, por el verde y por la cercanía a Montevideo y Punta del Este.

Paradójicamente este territorio ha tenido un “desarrollo” espontáneo o, si se quiere, regido por el negocio inmobiliario. La participación del gobierno (nacional o departamental) fue prácticamente nula hasta la llegada de la actual gestión, a lo sumo satisfaciendo demandas puntuales de infraestructura. De esta manera se puede interpretar que un territorio que se cuenta entre los más interesantes del país ha tenido “planificación 0”. Los principales actores desde el sector privado han sido los agentes inmobiliarios, y desde el sector público, Vialidad Nacional, con el trazado de rutas y la ubicación de peajes. ... se puede interpretar que un territorio que se cuenta entre los más interesantes del país ha tenido “planificación 0”.

Este fenómeno tan peculiar también se puede interpretar como un proceso consciente dentro de la concepción “del centro a la periferia”, en la cual –y al igual que el resto del contorno metropolitano– a este territorio le correspondía una función periférica supletoria.

La Ciudad de la Costa Los tiempos han cambiado. El trabajo que se viene desarrollando en la Ciudad de la Costa en torno al CostaPlan surge como una demanda de diseño ante el ya encaminado proyecto de saneamiento, con protagonismo de OSE-DINOT y financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Acertadamente, la Comuna Canaria se incorporó con el equipo del CostaPlan (dependiente de la Dirección General de Planificación Territorial y Acondicionamiento Urbano) a los efectos de que las obras respondieran a criterios de planificación estratégica y participación de los vecinos. Es sin duda un proyecto estratégico relevante ya en marcha que comprende a más de cien mil habitantes.

Elaborado en febrero de 2006.

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El trabajo realizado por ese equipo ha sido muy importante y seguramente generará un cambio formidable en el entorno y en la calidad de vida de los habitantes de Ciudad de la Costa. De todas maneras, las siguientes reflexiones están referidas al tramo siguiente, a la Costa de Oro.

La Costa de Oro como proyecto estratégico La idea apunta a un proyecto estratégico de cierta envergadura, capaz de abarcar la Costa de Oro (desde el arroyo Pando al arroyo Solís) sin interferir en lo que se está realizando en el CostaPlan (desde el arroyo Carrasco al Solís). Se trata de aprovechar el momento y el propio impacto de esa inversión para redoblar la apuesta con un “megaproyecto” capaz de ordenar un conjunto de piezas relevantes, que incluya propuestas con operaciones urbano-ambientales de envergadura, que a la vez puedan generar interés de inversores y radicación de nuevos proyectos. Un gran proyecto estratégico, con directrices para el uso del suelo, intervenciones estrellas, ofertas urbanísticas y turísticas, entre otras; capaz de producir un fuerte impacto, no sólo para la gente de la costa sino para todo el departamento. La Costa de Oro es una de las “áreas ganadoras” más importantes del país (por no decir la de mayor potencial) y merece un proyecto de relevancia. Las posibilidades son muchas. No hay otro proyecto de tal dimensión territorial en Uruguay. Tampoco hay área comparable por su tasa de crecimiento demográfico, variedad de paisaje, características socioeconómicas y piezas relevantes inmediatas, como ser: Aeropuerto Internacional de Carrasco, Parque Roosevelt, lagunas, Zonamérica, Parque Tecnológico de Pando, áreas con gran potencial de verde como

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Un gran proyecto estratégico, con directrices para el uso del suelo, intervenciones estrellas, ofertas urbanísticas y turísticas, entre otras; capaz de producir un fuerte impacto, no sólo para la gente de la costa sino para todo el departamento.

Jaureguiberry y Santa Lucía del Este, entre otras, la ruta 11 vista como conectora con el flujo argentino, etcétera. A todo eso hay que sumarle explícitamente el potencial que supone contar con sol, playa y verde y a la vez tener proximidad tanto a Montevideo, una ciudad de relevancia internacional, como a Punta del Este, sin duda un balneario estrella de reconocimiento mundial. Una ecuación perfecta.

Tomar este camino supone aceptar el desafío de tener una política activa por parte del Estado, y muy especialmente de la Comuna Canaria, para lo cual se podría hacer, entre otras cosas: Tomar este camino supone aceptar el desafío de tener una política activa por parte del Estado, y muy especialmente de la Comuna Canaria.

• Un Concurso Internacional de Ideas para el Proyecto Estratégico Costa de Oro47. • Las bases podrían ser diseñadas por un asesor del mejor nivel48, con la activa participación de la Comuna Canaria, la Facultad de Arquitectura, la SAU y la DINOT, como instituciones prestigiosas y de incumbencia en un tema de esta naturaleza. • Como paso previo o en paralelo, debería buscarse consenso entre los principales actores (sociedad civil, agentes inmobiliarios, comerciantes, etcétera), sobre la base de que es un proyecto de conveniencia para todos. • Los resultados del concurso internacional de ideas podrían estar ordenados en tres tipos de productos: • Una propuesta de “Plan Maestro de ordenamiento y desarrollo territorial” que contemple las piezas actuales y futuras • Estrategias de gestión • Estrategias de inversión

47 Ya ejecutado en 2007 por la Dirección General de Planificación Territorial y Acondicionamiento Urbano de la Comuna Canaria, con apoyo de la DINOT (Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial) y la Junta de Andalucía. 48 A esos efectos la Comuna designó a la Arq. Ángela Perdomo.

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De manera más desagregada se podría entrar en definiciones referidas a: • Un planteo de uso del suelo y grandes directrices para una franja con un ancho a determinar (probablemente promedie los cuatro kilómetros) y que comprenda toda la costa de Canelones. • Posibilidades para “proyectos estrellas” (hotelería importante, amarraderos, áreas residenciales calificadas, área para ciencia y tecnología, campus universitario, cluster de industria calificada como la informática, etcétera). • Conectividades con el Aeropuerto, Zonamérica, el Parque Tecnológico de Pando y otras “grandes piezas territoriales”. • Relacionamiento con las microrregiones vecinas y el resto del departamento, teniendo especialmente en cuenta el “corredor” de la ruta 11 y el anillo metropolitano proyectado con terminación en el Aeropuerto (modificaciones en las rutas 101 y 102). • Articulaciones con Montevideo y Maldonado. • Criterios de sustentabilidad ambiental (teniendo especialmente en cuenta las lagunas y bañados de Carrasco). • Ideas para el gerenciamiento del proyecto (con estrategias de financiamiento y posibilidades de inversiones). • De ser posible y en paralelo –por razones de plazo–, avanzar en una ordenanza de ordenamiento territorial del departamento que aporte un marco general al proyecto estratégico. • Normas precautorias capaces de evitar o mitigar procesos inmobiliarios especulativos.

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Esta propuesta surgió en febrero de 2006 y varias de las instancias señaladas ya han sido recorridas desde la Dirección General de Planificación Territorial y Acondicionamiento Urbano.

Esta propuesta surgió en febrero de 2006 y varias de las instancias señaladas ya han sido recorridas desde la Dirección General de Planificación Territorial y Acondicionamiento Urbano, con la que se trabajó permanentemente. Al momento de hacerse esta publicación se están llevando a cabo dos importantes líneas de acción: • Estudiando una serie de alternativas de inversiones y emprendimientos, surgidas del concurso internacional realizado durante 2007. • Concretando el llamado a concurso (experto, equipo y metodología) para la definición de las directrices del plan de ordenamiento urbano-territorial de la Costa de Oro. No caben dudas de que, avanzando en este proyecto estratégico, dentro de pocos años la Costa de Oro de Uruguay será verdaderamente una marca internacional, con todo lo que eso significa.

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CAPÍTULO 10

La segunda utopía

La gesta artiguista encarnó lo que debiéramos reconocer como la primera gran utopía de los orientales: su libertad. Fue, por excelencia, la utopía del siglo XIX.

La utopía del 71 En marzo de 1971 surge el Frente Amplio como una fuerza política destinada a transformar el país. Es una conjunción de diversas y, hasta ese momento, fragmentadas utopías. Con el general Líber Seregni a la cabeza nace una gran utopía: conquistar el gobierno por parte de la izquierda unida. Por entonces ese triunfo parecía estar al alcance de la mano y después vendría el poder, es decir, la nacionalización de la banca, la reforma agraria y una serie de postulados vigentes en las luchas de aquellos tiempos. Fue la primera utopía de la izquierda uruguaya, la utopía del siglo XX. Con el general Líber Seregni a la cabeza nace una gran utopía: conquistar el gobierno por parte de la izquierda unida. Fue la primera utopía de la izquierda uruguaya, la utopía del siglo XX.

En octubre de 2004 –treinta y tres años después y ya en el siglo XXI– se alcanzó esa utopía al ganar el Frente Amplio las elecciones nacionales. Con la frase “festejen, uruguayos” el electo presidente Tabaré Vázquez se dirigió a la multitud que colmó la avenida 18 de Julio. Para lograr esa cumbre, miles y miles de uruguayos y uruguayas, durante miles de días, pegaron millones de carteles, manifestaron por las calles miles de veces, se reunieron otras tantas en los comités de base, y también hubo miles de presos, muertos y desaparecidos. Se puede decir que ese proceso tuvo mucha pluralidad (de ideas, de partidos y de ilusiones) pero la conquista del gobierno unificó todo en una sola utopía50. Escrito sobre la base de un borrador de noviembre de 2005. Nunca hay que olvidar la historia previa de luchas que se inicia a principio de siglo con la llegada de los inmigrantes; tampoco los desarrollos teóricos frentistas de la década de 1960, en los que se destacaron Vivian Trías y Rodney Arismendi. 49 50

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Esa utopía traccionó a todas las fuerzas políticas y a todos los militantes. Si bien existió un Programa de Gobierno y una serie de postulados que dieron direccionalidad y contenido a la larga marcha, hay que admitir que ganar el gobierno era la meta culminante de la utopía del 71.

Una etapa diferente La gran pregunta hoy es: ¿cuál es ahora la utopía capaz de traccionar en esta etapa diferente? ¿El programa de gobierno prometido por el Frente? ¿La confianza absoluta en el camino que traza el presidente? ¿Las mejoras en los indicadores de coyuntura, como el crecimiento del PBI, el salario real, la baja de la desocupación, de la pobreza, etcétera? Como era lógico que sucediera, al pasar de oposición a gobierno, al tener que gestionar buena parte del Estado, el Frente Amplio ingresa en una etapa diferente. Allí se encuentra con las ventajas y las dificultades de esta posición. Entre ellas, las dificultades para cumplir en el corto plazo con algunos de sus postulados. La oposición –cumpliendo su papel– contraataca y lo señala como doble discurso. El enamoramiento de algunos se debilita y es posible que sectores frentistas estén a la expectativa y sin comprender cabalmente lo que significa este cambio.

Tres piedras angulares En esas circunstancias, profundizar el cambio requiere, además de programas, dirigentes y organizaciones políticas, tres piedras angulares relevantes: utopía, gestión y liderazgo. La utopía capaz de traccionar voluntades es el componente principal de toda epopeya. En el presente se transita por la formidable y necesaria experiencia de gobernar, pero como ya ha ocurrido tantas veces, eso puede resultar efímero si se pierde la capacidad de construir un sueño colectivo que hoy es inevitablemente distinto. Distinto el escenario y distintos los actores de aquel marzo del 71. La realidad ha cambiado y el protagonismo creciente le corresponde a otra generación. Aferrarse nostálgicamente a la primera utopía puede dejar espacio para que otros tomen la bandera de la nueva utopía. RAMÓN MARTÍNEZ GUARINO

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En esas circunstancias, profundizar el cambio requiere, además de programas, dirigentes y organizaciones políticas, tres piedras angulares relevantes: utopía, gestión y liderazgo.

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La utopía capaz de traccionar voluntades es el componente principal de toda epopeya.

Todo parece indicar que, en la etapa transcurrida a partir de marzo de 2005, la tarea de adaptación que supone manejar los complejos laberintos del poder se llevó buena parte del esfuerzo, y que el tema del futuro (como escenario) pasó a un segundo plano. Pero llega un momento en que se hace necesario reformular ideales y sueños para que la capacidad de espera (basada en las convicciones que genera la “graficación diferida”51) posibilite los tiempos para el logro de los cambios más profundos. De no ser así, se pierde la relación del presente con el futuro a construir, gana espacio la inmediatez del mercado y sus reglas de consumo, y surgen como resultante la impaciencia y las urgencias. Dejar la fuerza de las utopías puede conducir al brete de las urgencias, y en ese camino se corre el riesgo de que toda la gestión de gobierno sea básicamente una tarea de “bomberos”. Por mejores que sean los resultados del presente, serán frágiles frente a la condición humana de soñar el futuro.

Dejar la fuerza de las utopías puede conducir al brete de las urgencias y en ese camino se corre el riesgo de que toda la gestión de gobierno sea básicamente una tarea de “bomberos”.

De todas maneras, no es suficiente con el discurso, ni siquiera con las formulaciones programáticas escritas. Los programas de gobierno son sólo el telón de fondo o el contenedor en el cual se ponen los grandes lineamientos. Después es la realidad la que, con sus gambetas, incertidumbres y vertiginosidad, requiere de la gestión.

La gestión es la encargada de resolver el problema de unir el presente con el futuro, con la utopía.

La gestión es la encargada de resolver el problema de unir el presente con el futuro, con la utopía. Es la vía, el camino, el cómo; de lo contrario la utopía se convierte en alucinación que a nada conduce. En este caso, a partir de la conquista de la primera utopía (tener el gobierno y la chance de mantenerlo) la oportunidad de profundizar el cambio hacia una segunda utopía pasa por la gestión. La gestión se convierte en el arma disponible, es “la razón del artillero”, y como tal debe ser aprovechada. No es un tema administrativo-burocrático, es un tema político-ideológico que tiene que ver con quién realmente ejercita el poder para el cambio.

Katzman, R y Filgueira F., op.cit.

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Toda gestión requiere de la burocracia52, y eso supone estar alerta sobre el poder que ésta adquiere en el proceso de gestión. Si no hay una gestión de cambio, se corre el peligro de que el Frente Amplio genere una nueva burocracia; más moderna, más prolija, pero en esencia igual: con dinámica e intereses propios, separados de la sociedad. Aunque la organización burocrática es inicialmente creada para el logro de determinados fines, éstos son paulatinamente sustituidos. “La organización no es ya un medio sino un fin”, produciéndose un “desplazamiento de los fines”53. Se produce –en los burócratas– un apego a la organización: a sus estructuras, a su vida interna, a sus ritos. Se generan internamente formas de comportamiento, un lenguaje propio, un saber común que refuerza los vínculos. La organización termina por convertirse en la fuente de valores y satisfacciones, los niveles más altos constituyen su horizonte y la base termina por serle extraña, lejana, casi inexistente (Lapassade, 1977).

“La burocracia rechaza el cambio y la historia”, lo cual aparece como una de las consecuencias del desplazamiento de los fines. La burocracia “tiende a perseverar en su ser”54: a conservar sus estructuras, aun cuando resulten inadecuadas a las nuevas situaciones; su ideología, aun cuando se encuentre superada; sus agentes, aun cuando no puedan responder a las nuevas circunstancias (Lapassade, 1977). Si la vía para profundizar el cambio, la vía revolucionaria, hoy pasa por la gestión, el tema de la burocracia no es menor. Se requiere una gestión orientada por definiciones políticas claras, sustento técnico y respaldo social, lo cual obliga a un cambio de paradigma cuya dimensión principal debería ser una relación diferente del Estado con la sociedad, una nueva institucionalidad.

En el sentido weberiano. Lapassade G., Grupos, organizaciones e instituciones: la transformación de la burocracia, Gedisa, Barcelona, 1977. 54 Lapassade G., op.cit. citando a Max Weber. 52 53

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Toda gestión requiere de la burocracia, y eso supone estar alerta sobre el poder que ésta adquiere en el proceso de gestión. Si no hay una gestión de cambio, se corre el peligro de que el Frente Amplio genere una nueva burocracia; más moderna, más prolija, pero en esencia igual.

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¿Cómo será esa nueva relación? Seguramente será compleja y con distintas dimensiones, pero su eje central (político e ideológico) debería basarse en más democracia. O si se quiere, en una gestión democrática que tenga que ver con la participación de la gente; con la descentralización del Estado de manera de acercar problemas, soluciones y sueños compartidos. Las plazas, los cabildos, los referéndums, los centros de participación ciudadana, las agendas, las redes… la ebullición como alumbramiento de una nueva democracia; inclusiva, solidaria, próspera, pujante, innovadora… sustentable.

La democracia representativa (donde “el pueblo no gobierna sino a través de sus representantes” electos por el voto popular) es cada vez más insuficiente; requiere de manera creciente de la democracia participativa (Mendel). La democracia representativa (donde “el pueblo no gobierna sino a través de sus representantes ” electos por el voto popular) es cada vez más insuficiente; requiere de manera creciente de la democracia participativa.

Los avances tecnológicos de la “sociedad de la información”55, entre otras cosas, posibilitan sistemas de participación de una relevancia inusitada que están modificando las reglas tradicionales de la democracia representativa. No se trata de enfrentar las dos democracias sino, por el contrario, de sumarlas para lograr una democracia mucho más robusta, una nueva democracia, la democracia del siglo XXI. Nueva Democracia = Democracia Representativa + Democracia Participativa

Si se tiene en cuenta la iniciativa presidencial manifiesta en el proyecto de ley de descentralización política, participación ciudadana y desconcentración administrativa, y una serie de acciones concretas que ya están en marcha, se puede decir que se están dando los primeros pasos. El liderazgo –la tercera piedra angular– ha sido y seguirá siendo un factor clave en todos los cambios revolucionarios. ¿Se puede imaginar el proceso que ha transitado el Frente Amplio sin el general Líber Seregni y sin el doctor Tabaré Vázquez?

Castells, Manuel, La era de la información, Alianza, Madrid, 1997.

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La afirmación de que primero está el programa de gobierno y después el líder es elegante pero relativa. Esa ecuación es inseparable y hoy por hoy un problema a resolver, ya que la continuidad de este proceso hace suponer que la reelección del presidente Vázquez sería la solución ideal pero, al parecer, improbable. La acumulación basada en estos tres componentes no es novedosa para el Frente Amplio; ha sido el camino recorrido hasta el momento: utopía (ganar las elecciones nacionales); gestión (primero en la Intendencia de Montevideo y después en la conquista del gobierno nacional y en ocho departamentos); liderazgo (con Seregni y Vázquez). Lo que es novedoso es la situación, el salto cualitativo que supuso pasar a ser la fuerza política mayoritaria de Uruguay.

La afirmación de que primero está el programa de gobierno y después el líder es elegante pero relativa.

La utopía y el presente La visión prospectiva del Uruguay deseado no significa quedar enganchado al futuro y olvidar el presente. Al contrario, el accionar en el presente adquiere otra fuerza ya que pensar en el futuro es la mejor manera de resolver el presente. De esta forma, el futuro se convierte en una herramienta de gestión ya que actúa como un malacate de tracción capaz de tironear y dar energía para superar las dificultades del presente.

La construcción de una nueva utopía es una enorme tarea, con una diversidad de actores y tiempos, pero existe una serie de matices de fondo que pueden trabajar colectivamente en una confluencia cromática. Está la estructura política del Frente Amplio; la estructura del gobierno nacional y de los gobiernos departamentales; la de los sectores productivos (empresarios y trabajadores); las organizaciones sociales y también los sectores progresistas dentro del seno de los partidos tradicionales. Está un mundo cambiante y en permanente desafío. Da la impresión de que el presente adquiere un carácter de bisagra entre el pasado y el futuro, entre un camino recorrido y otro a recorrer, entre la primera y la segunda utopía.

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... el futuro se convierte en una herramienta de gestión ya que actúa como un malacate de tracción capaz de tironear y dar energía para superar las dificultades del presente.

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Canelones no es ajeno a ese proceso, más aún, juega un papel importante en la articulación de la capital con el interior, en el ensamble de esos “dos países” que hacen a la identidad uruguaya. Su gestión de cambio debe ser una contribución al cambio de paradigma y a la profundización del proceso. De ahí la importancia de la planificación, de la construcción de masa crítica, de mirar el país también desde la periferia al centro, de una nueva institucionalidad. Todo eso puede ser parte de la nueva democracia. De la democracia del siglo XXI. Acaso la segunda utopía.

Da la impresión de que el presente adquiere un carácter de bisagra entre el pasado y el futuro, entre un camino recorrido y otro a recorrer, entre la primera y la segunda utopía.

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