La corrupción en México Análisis de algunas de sus
explicaciones
José Luis Huerta
Licenciado en Economía por la Facultad de Economía Maestro de Historia por la Facultad de Filosofía y Letras, UNAM. Profesor de la licenciatura en Planificación para el Desarrollo Agropecuario, FES Aragón, UNAM.
Introducción
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espués de haber ganado oficialmente las elecciones presidenciales, Enrique Peña Nieto anunció que formaría una Comisión Nacional Anticorrupción, propósito en el que de inmediato algunos analistas vieron el intento de emprender una cacería de brujas. No es la primera vez que un nuevo responsable del Ejecutivo Federal promete enfrentarse a este problema fuertemente arraigado en el aparato gubernamental. Desde que se asentara la polvareda de la Revolución y los bienes del Estado se volvieran a someter, como en el siglo XIX, al patrimonio de los grupos en el poder, todos los gobiernos han ofrecido combatirlo y los resultados saltan a la vista. La impresión general que hoy permea en la sociedad es que no ha existido una auténtica voluntad por suprimir el beneficio personal mediante el empleo ilícito de bienes y cargos públicos; los continuos escándalos en que se involucran los diversos partidos políticos, los tres poderes, los organismos autónomos, y los tres niveles de gobierno, así lo confirman. Para combatir verdaderamente la corrupción, y también para visualizar los límites de un tal combate, es necesario entender sus causas. Pero ellas han sido plagadas de lugares comunes, por lo que una de las primeras tareas consiste en despejar esa maraña de seudoexplicaciones; contribuir a ese ejercicio es el objetivo del presente trabajo.
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I. De las verdades oficiales Entre los mexicanos todavía se recuerda, sin necesidad de acudir a fuentes documentales, el lema que José López Portillo utilizara en su campaña como candidato a la presidencia de la República: "La solución somos todos". No era esa una frase hecha al azar; por el contrario, traducía vivamente el difícil momento por el que atravesaba el país, ya que durante los últimos años del sexenio echeverrista la economía nacional se había deteriorado y la futura administración sabía que no le quedaba sino adoptar ajustes macroeconómicos perniciosos para las mayorías. Con su lema, el nuevo presidente llamaba a la participación de las clases populares en el esfuerzo por superar la crisis, o mejor dicho, anunciaba que sobre ellas caería el fardo de la austeridad. Algún mexicano de los muchos ingeniosos reinventó el eslogan como "La corrupción somos todos", y durante algún tiempo el resto lo repitió festivamente. La impotencia del malestar generalizado se refugiaba en la parodia. Ya en el poder, López Portillo puso en marcha la política económica previamente anunciada, a la que puso por nombre Alianza para la producción. Sin embargo, el descubrimiento de vastos mantos petroleros en el subsuelo mexicano transformó de modo radical el oscuro panorama que atenazaba al nuevo gobierno. De esa forma, la enorme renta petrolera sentó las bases para el replanteamiento de la política económica, desplazándose del ajuste a la reactivación mediante un ambicioso proyecto industrializante. De acuerdo con la visión de López Portillo y sus economistas, en un contexto mundial recesivo el petróleo se convertiría en la catapulta que proyectaría a México al selecto club de los países desarrollados. En este nuevo contexto, la alianza para la producción quedó en el olvido y se llamó a la sociedad a participar en la bonanza. Pero siguiendo las viejas prácticas, López Portillo y su equipo no desaprovecharon la oportunidad de enriquecerse con el erario, enriquecimiento ilícito del que no dejaron de participar los grupos privados del bloque de poder. Impulsada desde arriba, la corrupción cobró mayor fuerza en la baja burocracia y se propagó como nunca antes por calles y ventanillas. Pero a contracorriente de las evidencias, López Portillo sostenía que la inmoralidad no concernía a los funcionarios de alto nivel sino a los
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la corrupción. No es raro que de la Madrid haya sostenido: "La corrupción no es del 2 dominio exclusivo del sector público" . Por lo tanto, no era únicamente el gobierno el que debía moralizarse, sino toda la sociedad. Por ello se enfatizaba en la corrupción "propiciada" por ésta, es decir, se resaltaba su papel activo en contraste con el rol formalmente pasivo de los servidores públicos. Se enfocaba la atención sobre el hecho de que era el ciudadano el que ofrecía la “mordida” y el policía el que la admitía . En este sexenio se encarceló a Jorge Díaz Serrano, director de la empresa petrolera estatal en la administración anterior, así como al mencionado Arturo Durazo. Pero la sociedad civil no dejaba de mostrarse incrédula: el 80% de entrevistados en una encuesta manifestó que "el gobierno no estaba investigando y enjuiciando adecuadamente a los saqueadores del sexenio anterior”3; ante sus ojos había responsables de más alto rango, como el mismo expresidente y el que fuera regente del Distrito Federal, Carlos Hank González. El olfato popular no andaba desacertado, pero el mazo punitivo de la “renovación moral” no se había templado para golpear a ese tipo de personajes . Como puede verse, en el curso de tres sexenios, de Luis Echeverría a Miguel de Lamadrid, desfilaron tres versiones presidenciales de la corrupción en el aparato público. La primera reconocía su existencia en los altos niveles del gobierno; la segunda, la de López Portillo, la imputaba exclusivamente a los empleados de bajos niveles administrativos, y la tercera responsabilizaba al conjunto de la sociedad, es decir, a gobernados y gobernantes, pero más a gobernados que a gobernantes. Tales eran las estrategias publicitarias con que cada uno trataba de justificar la corrupción de su propia gestión gubernamental. Los presidentes restantes prefirieron omitir explicaciones, si bien por imagen no dejaron de empeñar su palabra en que lucharían contra esa lacra.
II. De otras verdades desmitificadoras Junto con la corrupción, y paralelamente a las versiones presidenciales, se han desarrollado algunas explicaciones que más bien han pretendido justificarla, o en el mejor de los casos han contribuido, sin quererlo, a engrosar la costra de los lugares comunes. Veamos algunos ejemplos. 2 3
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Ibid. p.114. Ibid. p.116
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empleados administrativos, negando así la afirmación de su antecesor, Luis Echeverría, para quien "la corrupción no podía existir en la base de la cadena burocrática si no existía en la cúspide”, presidente de la República excluido, por supuesto.1 En algunos casos, auténticas mafias se apoderaron de lucrativos segmentos del servicio público. El de la policía de la Ciudad de México, dirigida por Arturo Durazo, valido del Presidente, fue sin duda emblemático, pero sólo uno entre tantos. Por eso, cuando en 1982 sobrevino el colapso de las finanzas públicas, las clases populares, que sólo marginalmente se habían beneficiado, pero que en cambio resintieron profundamente los efectos del derrumbe, no vacilaron en atribuirlo a la corrupción con nombres y apellidos. Aquella debacle coincidió con un nuevo período de sucesión presidencial. El sucesor-candidato, Miguel de la Madrid, se enfrentaba a una situación análoga a la de López Portillo seis años antes, sólo que ahora todo indicaba, como efectivamente sucedió, que nada lo salvaría de implantar el ajuste postergado por el petroauge. Un lema de campaña carente de contenido fue adoptado esta vez: "México Primero." Nuevamente se llamó a las clases populares a unirse para sacar adelante al país. Pero ante la pérdida acelerada de consenso a consecuencia de los latrocinios lopezportillistas, el discurso de campaña tuvo que hacerse eco del malestar generalizado en el sentido de que la corrupción había hundido al país en el marasmo. Fue así como se empezó a introducir el lema "Por la renovación moral de la sociedad", al principio con timidez, sin duda para no chocar prematuramente con el presidente megalómano todavía en funciones, pero al paso del tiempo se le imprimió fuerza hasta convertirlo en el eje ideológico de la gestión sexenal. Y no obstante que el objetivo formal de la renovación moral era el gobierno antecesor, la campaña anticorrupción fue concebida en su esencia como una ofensiva ideológica en contra de las clases subalternas, cada vez más refractarias al discurso oficial. En efecto, retomando tácitamente la parodia según la cual la corrupción somos todos, el lema "Por la renovación moral de la sociedad" deslizaba un matiz casi imperceptible pero decisivo en la nueva concepción acerca del problema, que a partir de entonces empezó a tener aceptación: todos los mexicanos son causantes de 1
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Stephen D. Morris. Corrupción y política en el México contemporáneo, Siglo Veintiuno, México,
1992, p. 14
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No mucho tiempo después de que se publicara el estudio de Silva Herzog, la educación universitaria de los licenciados que llegaron al poder con Miguel Alemán estuvo lejos de constituir un dique en contra del manejo patrimonialista de la cosa pública. Por el contrario, éstos, que al igual que Porfirio Díaz se ufanaban de hacer poca política y mucha administración, resultaron tan corruptos como los generales iletrados. El 25 de noviembre de 1942, El Universal abordaba la cuestión de manera más realista. En referencia a unas declaraciones de Javier Rojo Gómez, jefe del Departamento del Distrito Federal, en el sentido de que el público debía denunciar las inmoralidades de inspectores, policías, recaudadores y agentes de todos los servicios de la dependencia a su cargo, el diario advertía sobre lo contraproducente que resultaba para los denunciantes que ingenuamente se opusieran a dejarse extorsionar, confiando en que sus denuncias serían atendidas por las autoridades: Una persona que se niega a dar una propina a un empleado que la amenaza con inventarle una infracción o que le retarda el despacho de un asunto administrativo, no sólo se expone a perjuicios inmediatos de mayor cuantía, sino también a ser víctima futura de una interminable serie de represalias por su renuencia. Como la mordida es además de una institución, una cofradía, hay un máximo de probabilidades de que su denuncia caiga en un medio hostil, dondequiera que la presente; que los investigadores procurarán aburrir al quejoso a fuerza de trámites, citas y pérdidas de tiempo; y de que, por último, declararán que los hechos no están suficientemente comprobados. Con esta declaración, y mucho peor si es judicial y adquiere naturaleza de verdad legal, el acusado está en condiciones de volver por pasiva al quejoso, y de elevar, cuando menos, al cubo la mordida.5 Concluyendo que: Tenemos, pues, que insistir en que no se trata de un problema seccional o local. Existe multitud de especies y de tipos, de todo tamaño y de las más diversas técnicas. Para acabar con los chicos hay que acabar con los grandes. Y de ahí la dificultad casi insuperable de la tarea.6
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Ibid., p. 356.
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Ibid., p. 356.
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Amediados de los años cuarenta, Jesús Silva Herzog escribía lo siguiente: Durante el gobierno del general Díaz hubo -según se decía entonces- poca política y mucha administración. En el período que sigue al triunfo de la revolución ocurre precisamente lo contrario, particularmente en los estados. Por regla general no se han puesto trabas a la libre expresión del pensamiento político ni a la organización de partidos opositores a los regímenes revolucionarios; pero invariablemente los candidatos triunfantes a la presidencia de la república... a los gobiernos de los estados y a las cámaras legisladoras, han sido aquellas que han contado con la simpatía y el apoyo oficiales. Este sistema se perfeccionó desde que fue creado el Partido Nacional Revolucionario, el cual estriba en que a menudo la selección es negativa. Buena parte de los gobernadores de los estados y hasta algunos ministros han sido políticos profesionales sin profesión o generales iletrados; y como sus amigos y favoritos, nunca personas de elevada talla, son con frecuencia los designados para desempeñar las altas funciones legislativas, aquí se encuentra la explicación del modesto nivel intelectual y del no muy elevado nivel moral de varias de las diputaciones en las provincias y de buen número de miembros de las cámaras federales.4 Por observaciones de este tipo se consideró a Silva Herzog como uno de los más agudos críticos del régimen. No obstante, al ejercer la crítica desde el interior del mismo régimen, estaba obligado a ceñirse a las reglas no escritas que han marcado límites estrictos a las voces discordantes. Se explica así que soslaye lo que para entonces era del dominio público: que la corrupción se difundía desde la misma cúspide del poder. En efecto, de entrada Silva Herzog deslinda cuidadosamente al presidente, a sus colaboradores inmediatos y a los gobernadores de los estados, centrando la cuestión en las cámaras legislativas, como si ellas y no el Ejecutivo administraran el presupuesto. Otra idea, apenas sugerida, y que sin embargo constituye el núcleo de su concepción, es la separación orgánica entre la corrupción y el sistema político. De ese modo puntualiza que por lo general no se ponían trabas a la libre expresión del pensamiento político ni a la organización de partidos opositores, imprimiéndose el sentido de que siendo democrático el sistema político mexicano, los gobiernos no pueden controlar las líneas de corrupción. 4
Citado por Nathan L. Whetten. “México rural”, Problemas Agrícolas e industriales de México, vol.
V, núm. 2, México, 1953, p. 354.
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Estas observaciones demuestran que la cuestión no tenía por qué prestarse a confusiones: la corrupción de abajo, la administrativa no podía existir sin la de arriba, es decir, sin la corrupción política, además de que no se trataba de casos aislados sino de toda una cofradía institucional. Ramón Beteta, secretario de Hacienda durante la gestión de MiguelAlemán, nos dejó una visión no menos ingeniosa: Hay muchas formas como un funcionario puede hacerse rico sin que necesariamente sean ilegítimas, aunque tampoco sean éticas. Por ejemplo, un funcionario que sabe que se va a abrir una nueva carretera, o el constructor que la va a hacer, o el que la va a ordenar; estos pueden, ya sea directamente o por trasmano, comprar terrenos que van a quedar afectados por esa carretera y así obtener un provecho. Esto éticamente no es correcto; pero legalmente tampoco es un delito. Y estas cosas existen en un número mucho mayor de lo que la gente cree. El funcionario público tiene innumerables maneras de obtener ventajas de su posición, sin que sea necesariamente una corrupción en el sentido de que se coluda para recibir dinero, como pasa en los niveles muy inferiores, digamos en las aduanas o de parte de los inspectores fiscales, o de los inspectores que sí reciben lo que en México se llama "mordida", o sea una gratificación por hacer o no hacer determinada cosa. Esto tiene varios grados: hay la mordida para que se haga con prontitud aquello que la persona tiene derecho a pedir, y eso más bien constituye una propina; luego hay la mordida para que alguna cosa se haga lentamente, que no se haga de prisa, y eso sí ya es una cosa seria; luego tenemos la tercera clase de mordida que se hace para conseguir algo a lo que una persona no tiene derecho, como por ejemplo pasar mercancía por una frontera sin pagar derechos. Esto desgraciadamente sí existe, pero no es México el único país que lo tiene, y no se hace a altura secretarial; es decir, no hay ningún presidente, ningún secretario, digamos de los últimos cinco o seis gobiernos, que haya jamás obtenido una ventaja importante para él en formas verdaderamente ilegales.7 ABeteta no le queda más que admitir la corrupción, pero trasladándola al campo de lo ético. Si el Presidente y los secretarios se involucran en actos de corrupción, ello se hace en el marco de la ley, se trata pues de una ¡corrupción legal!. 7
James Wilkie. La revolución mexicana, gasto federal y cambio social, Fondo de Cultura Económica,
México, 1978, pp. 40-41.
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La corrupción propiamente dicha, es decir, la que en este caso llamaríamos ilegal se imputa a la burocracia administrativa, inmensa planta baja de la administración pública, desde la que la sociedad la vive en carne propia, conjeturando apenas los peculados que se fraguan en los pisos superiores.
III. De de la causalidad política a la disolución en la consciencia. Aunque Silva Herzog y Ramón Beteta intentaban justificar la corrupción exculpando a sus verdaderos beneficiarios, no dejaban de circunscribirla al aparato gubernamental. En cambio, las versiones relativamente más recientes, aproximadamente desde Miguel de la Madrid, efectúan un vuelco al trasladarla al conjunto de la sociedad. A partir de entonces la lucha contra el problema deja de ser política y se convierte en una cruzada moralizadora. Desde luego, un filón de este último tipo de explicaciones y sus consecuentes propuestas de solución lo encontramos en el número 262 de Usem, noviembrediciembre de 2004, revista de la Unión Social del Empresariado Mexicano; ahí el asesor moral de dicho organismo afirmaba que: Hablar de la corrupción es hablar de una ruptura práctica de la justicia, de la verdad, de la fiabilidad, del honor, de la amistad y, en una palabra de la solidaridad humana... Hablar de lucha contra la corrupción supone ir a su origen, a la raíz de ella para allí poner los remedios fundamentales. No bastan los paliativos: leyes, vigilancia, castigos y amenazas. Hay que ir al corazón del hombre, donde se incuban las malas ideas, los malos deseos y de donde brotan las 8
ideas corruptas.
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Usem, núm. 262, p. 2
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Por su parte, el presidente de ese organismo, Juan Manuel López Valdivia, decía: “Tradicionalmente, al hablar de corrupción se hace referencia básicamente al ámbito público, sobre todo para designar aquel fenómeno por el cual un funcionario de gobierno es sorprendido en el mal manejo de su cargo, actuando de manera ilegítima e ilegal, de tal suerte que dicho funcionario obtiene una ganancia”.9 Y más importante: La corrupción no solamente se da en los gobiernos, también se da en el trabajo, en los negocios, en las empresas, en el comercio, en las organizaciones de la sociedad civil, en los medios de comunicación, en el deporte, en la escuela, en la familia y, por supuesto, en uno mismo. Más aún, la mancuerna `iniciativa privada-sector público´ puede tener actos de corrupción mucho más peligrosos y que ponen en riesgo la vida misma de una nación, destruyen el tejido social y son causa del empobrecimiento del país”.10 Si bien la tónica general es la misma que la del editorial, introduce un elemento nuevo: la mancuerna iniciativa privada-sector público, relación que tradicionalmente los empresarios se niegan a admitir. Pero lo ganado en una parte se pierde en otra: Es corrupto –continúa Juan Manuel López Valdivia– quien sabiendo su horario de trabajo busca cualquier pretexto para no cumplirlo o hacerlo con negligencia. Y más adelante: “corrupto es aquel que devenga un salario sin la consecuente responsabilidad de trabajar, o quien saca información propia de la empresa, sobre todo, con fines de espionaje o por deslealtad. Es corrupción también la infidelidad, la deshonestidad y el abuso de confianza.11 Más que intentar una explicación, a López Valdivia le interesa dirigir una andanada contra los trabajadores por su rebeldía en el mundo del trabajo, y así se pierde en disquisiciones ajenas al asunto. Y ya completamente desenfocado concluye: “El origen de fondo de la corrupción no es otra cosa más que el egoísmo, la soberbia, el individualismo y la insolidaridad que brota de la clara y conciente (sic) intención de quien engendra, favorece y explota la maldad. Para decirlo con todas sus palabras, se origina por el mal personal y social de todos y de cada uno en particular”.12 9
Ibid., p. 3. Ibid., p. 3. 11 Ibid., p. 3. 12 Ibid., p.3 10
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La Formación Cívica y ética en la Educación Básica: retos yEn el mismo número de la revista, Jaime Duarte Martínez, analista político nacional e internacional, nos dice que: “Todos los imperios, dinastías y naciones en la historia de la humanidad, se han dejado devorar por ella en pequeña o en gran escala”. P. 4 Y propone como remedio: “La enseñanza moral en el hogar y la implementación de un sistema educativo axiológico, ético, que ponga especial énfasis en la formación de la voluntad, del carácter y en la transmisión de los valores en nuestros niños y jóvenes”.13 El por entonces secretario de la Función Pública, Eduardo Romero, entrevistado en el mismo número de la revista, contribuyó con su granito de arena a la visión moralista 14 al decir “El tema del combate a la corrupción es un tema de cambio cultural” . Que el máximo responsable de la entidad encargada de coordinar, evaluar y vigilar el funcionamiento administrativo del gobierno federal, vertiera esta opinión, dice mucho de las limitaciones que siempre tuvo tal dependencia, la cual por austeridad pero también por inutilidad fue suprimida por Felipe Calderón. Pedro Javier González G. director del Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C., después de hacer su respectivo diagnóstico, concluye que su combate “involucra, además de mejores leyes y de mejores mecanismos administrativos y de rendición de cuentas, cambios profundos en los valores y las actitudes de la sociedad. Desde una perspectiva de largo plazo, es imposible pensar en un México sin corrupción sin alentar simultáneamente una cultura cívica democrática respetuosa de 15 la legalidad” Además de las visiones moralistas como las anteriormente expuestas, tenemos otras que pretenden apuntar a estructuras malentendidas. Así, por ejemplo, Néstor de Buen, un abogado laboralista, publicó hace algunos años un artículo periodístico en que nos dice que después de pensar muchas veces sobre la cuestión de México como un país corrupto, llegó a “generalizaciones arriesgadas”. De Buen parte para su explicación del choque de las culturas indígena y española; los primeros, afirma, no conocían la ambición, en tanto que los segundos eran audaces y ambiciosos. Del indio sin ambición y del español ambicioso nació el mestizo, “Síntesis de muchas cosas buenas y de otras no tantas. De los indios heredó muchas cosas positivas y de los españoles la ambición… Y si a eso se agrega que no se heredó del todo el entusiasmo enfermizo de los españoles por el trabajo, el resultado puede ser la 16 palabra comprometedora (¡voila!): corrupción!”
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Ibid., p.7 Ibid., p.13 15 Ibid., p.23 14
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Ibid., p. 16
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Resumen y conclusiones Es bien sabido que en un ritual político de conveniencia, no sin que frecuentemente medien conflictos genuinos, un nuevo presidente empieza por lustrar su gestión con los trapos sucios del anterior. Así, apostando al desgaste de la memoria histórica, todos los gobiernos posrevolucionarios se han referido implícitamente a la corrupción del antecesor, prometiendo combatirla, pero nunca se ha ido más allá de algunos actos efectistas. Después de la etapa revolucionaria y hasta los años setenta, se intentó imputarla ya a los políticos segundones, ya a la burocracia administrativa, o bien, asignándole a sus grandes beneficiarios un estatus inmoral pero no ilícito. En todo caso se aceptaba que la cuestión se restringía al aparato gubernamental. Con Miguel de la Madrid presenciamos un salto cualitativo: en la argumentación oficial deja de ser un problema del aparato de gobierno y pasa a depender del conjunto social. A partir de entonces se le concibe como la resultante de la suma de inmoralidades individuales y se difunden interpretaciones como las expuestas en la tercera sección. Los mismos afectados e incluso no pocos estudiosos se han hecho eco de esa visión. De igual modo, se aduce frecuentemente que se trata de un fenómeno universal y no exclusivamente mexicano, soslayándose que en México se despliega en un marco de impunidad inexistente al menos en los países de mayor desarrollo. En los últimos años, con la corrupción campeando sobre el deterioro de los niveles de vida de las mayorías, se ha generado un malestar social por el que se admite de menor grado que sea responsabilidad de todos. En cambio, es cada vez más claro que el aparato burocrático se halla estructurado de tal manera que la corrupción administrativa se relaciona estrechamente con la corrupción política, y que en ella también participan destacadamente los grupos privados del bloque de poder. Si por su calidad polisémica la palabra se aplica a muchos aspectos de la vida social, debe dejarse de confundir o mezclarse más con lo que es propio de la administración pública. Hay que trascender la idea de que se trata de la suma de inmoralidades individuales por el hecho de que las clases subalternas, impotentes ante el despliegue de la corrupción en un marco del ejercicio del poder sin contrapesos, se hayan posesionado del papel activo del soborno. No es la inmoralidad el primer resorte de la corrupción sino la certeza de practicarla bajo el manto de la impunidad. .
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