Et beredskab i balance

Et beredskab i balance Fagligt indspil fra Danske Beredskaber om fremtidens danske beredskab

Et beredskab i balance – fagligt indspil fra Danske Beredskaber

Med det netop aftalte finanslovsforslag, synes den økonomiske og politiske ramme for fremtidens beredskabsarbejde i Danmark at være lagt fast.

Vi glæder os i den forbindelse meget over signalerne om, at besparelser indenfor visse dele af beredskabet ser ud til at kunne undgås.

Der er efter vores opfattelse nu behov for en faglig drøftelse af det indhold, der indenfor den økonomiske ramme skal sikre danske borgere bedst muligt, og skabe tryghed tæt på, samt mest beredskab for pengene.

Som et indspil til denne drøftelse, har Danske Beredskaber udarbejdet dette notat, der ikkeprioriteret peger på nogle af de forhold, det kan være relevant at drøfte.

Væsentligst er det for Danske Beredskaber, at fremtidens beredskab indrettes og dimensioneres, så der tages højde for de aktuelle behov og muligheder. Danmarks beredskab skal anskues som en samlet enhed, for at kunne bidrage fagligt optimalt til befolkningens sikkerhed og tryghed.

Danske Beredskaber er dermed klar til at se på forudsætningen bag økonomiaftalen mellem KL og Regeringen fra 2014 om at skulle koordinere alle opgaverne med det statslige beredskab, og er klar til at bevare et robust og borgernært beredskab også efter effektiviseringerne.

Det er i den forbindelse væsentligt at pointere, at det er i alles interesse, også Danske Beredskabers, at der skabes bedst muligt beredskab for færrest mulige midler. Pengene skal naturligvis bruges fornuftigt, og derfor er det vigtigt at man ikke anskuer det kommunale beredskab og det statslige beredskab som to adskilte og separate enheder. I stedet handler det om at udmønte de samdriftsfordele og oplagte omfordelinger, der til gavn for helheden vil skabe kort responstid, kvalitet i opgaveløsningen, og tryghed for borgerne i form af nærhed og professionalisme.

Ved at anskue beredskabet som en samlet forsikringsydelse, vil det også blive sikret, at den enhed der mest hensigtsmæssigt løser opgaven, varetager denne, ud fra faglige parametre.

Et beredskab i balance – fagligt indspil fra Danske Beredskaber

Forslag 1. En opdateret national risikobaseret dimensionering Indledningsvist er der behov for, at der træffes et overordnet politisk valg, hvor beslutningstagerne definerer hvilke opgaver der konkret skal kunne løses af et dansk beredskab i fremtiden. En opdateret national risikobaseret dimensionering, sammen med en beredskabs- og forebyggelsesplan, vil således være et relevant værktøj, fordi det vil definere opgavernes omfang og form. Det er selvfølgelig en nødvendig forudsætning for at kunne løse og fordele opgaverne tilfredsstillende.

Eller udtrykt mere enkelt: En fordeling kræver helt basalt, at der politisk tages stilling til hvilke opgaver beredskabet samlet set skal kunne løse. Eksempelvis hvor mange liter vand ønskes det, at vi skal kunne pumpe væk på hvilken tid?

En samlet plan skal ikke se på det statslige beredskab og det borgernære beredskab (det fælleskommunale) hver for sig, men ud fra et samlet perspektiv, der skaber netop den løsning, der giver mest beredskab for pengene, tæt på borgeren. Det gælder både ved naturkatastrofer, veterinære episoder, og andre forhold.

Forslag 2. Værnepligtspraktik tæt på borgerne I det omfang værnepligten opretholdes, vil det være logisk og nyttigt, at de værnepligtige som en del af aftjeningen får opgaver indenfor de 20 nye fælleskommunale enheder. Det kan fx ske gennem en periode med praktik i den beredskabsenhed, der er tilknyttet deres hjemkommune. Praktikken skal primært have to mål. For det første skal det understøtte det brandforebyggende arbejde. I strukturudvalgets rapport fremgår det, at der skal være fokus i forebyggelsesarbejdet, der skal rettes mod udvalgte målgrupper, der er i særlig risiko. De værnepligtige kan understøtte denne indsats ved fx at være med til at gennemføre hjemmebesøg (fx ’brandsikker bolig’-konceptet eller ’robust borger’). Det vil kunne supplere de mange beredskabsenheder, der ikke har fuldtidsansatte brandmænd, der kan løse den opgave, ligesom det vil give den værnepligtige konkret indblik i og forhåbentlig smag for opgaverne. Det andet mål er dermed at prøve, i langt højere grad end nu, at få rekrutteret de værnepligtige til beredskabet efter endt værnepligt. I dag er det under 20 % af de værnepligtige, der fortsætter i beredskabet efter endt værnepligt. Det er således hensigtsmæssigt at mindske dette ressourcespild.

Forslag 3. Beredskabsstyrelsen opdeles i et operativt beredskab og en myndighedsdel For at undgå habilitetsudfordringer og enhver tvivl om fagligt fokus, finder Danske Beredskaber, at den nuværende struktur med en både udførende og tilsynsførende enhed bør ændres. Dette har tidligere været drøftet, bl.a. af arbejdsgruppen vedrørende undersøgelsen af dimensioneringen af det statslige redningsberedskab, der afgav den såkaldte DIMSUN-rapport (side 67 ff.). Imidlertid har udviklingen på det operative område gjort, at en opdeling nu synes mere oplagt. Vi foreslår derfor, at der foretages en opdeling af Beredskabsstyrelsen i en myndighedsdel, der udsteder regler og fører tilsyn, og en operativ enhed, der står for det statslige operative beredskab, herunder basisuddannelse af værnepligtige.

Danske Beredskaber skal i den forbindelse understrege, at vi ønsker en stærk og effektiv centralstyrelse, der kan virke som uafhængig sparringspartner for hele det operative danske beredskab, og som kan supervisere alle operative enheder.

Et beredskab i balance – fagligt indspil fra Danske Beredskaber

En sådan adskillelse vil have den fordel, at der ikke i administrationen af myndighedsopgaverne og i rådgivningen af Forsvarsministeriet er tvivl om styrelsens habilitet. Dette vil generelt styrke tilliden til de statslige afgørelser og beslutninger.

Beredskabsstyrelsen bør have det overordnede overblik over det nationale beredskabsbehov, og skal fremadrettet kunne agere som netop en rådgivende og koordinerende styrelse.

Samtidig vil det egentlige ressourceforbrug på de respektive to områder blive tydeliggjort, og en adskillelse vil skærpe fokus i de to nye organisationer, så den operative bliver mere efterspørgselsorienteret, og myndighedsdelen bliver mere fokuseret på vejledning og rådgivning.

Styrelsen skal i øvrigt varetage de internationale forpligtelser og opgaver, samt opgaver med forskning og generel udvikling, bl.a. efter svensk model, hvor det svenske MSB netop varetager disse opgaver. Ligeledes kan styrelsen bevare ansvaret for de specialiserede beredskabsfunktioner.

Hvorvidt begge nye enheder skal placeres under samme ressortministerium, vil vi overlade til en nærmere politisk drøftelse.

I modsætning til tidligere, vil de 20 nye, robuste enheder under Danske Beredskaber betyde, at der kan etableres faglige synergier, beredskabsfagligt miljø og samdriftsfordele mellem de operative dele af det statslige beredskab og de operative fælleskommunale enheder. Her er det i høj grad relevant at anskue opgaveløsningen samlet, og ikke ud fra to separate spor. Derved kommer vi nærmere et egentligt enstrenget redningsberedskab.

Forslag 4. Opdateret dimensionering og organisering af beredskabet Den seneste dimensionering er fra 2008, og risikobilledet har siden dengang ændret sig markant, både hvad angår klimatiske udfordringer og samfundstrusler. Ved et koordineret samarbejde og samdrift mellem de operative statslige enheder og de fælleskommunale enheder, er der nogle muligheder for at få luget ud i dobbeltkapaciteter, og alene fastholde de dele, der giver mest beredskab for pengene.

Der synes fx i en samlet løsning at være en vis overkapacitet af fx tankvogne, slangegrupper og automobilsprøjter. Tilsvarende kan der være andet materiel, der kan udfases eller reduceres i mængde.

I det omfang de statslige beredskabscentre opretholdes, bør de, bl.a. ud fra deres placering, indrettes efter dels de lokale, konkrete behov set i sammenhæng med den stedlige fælleskommunale enhed, og dels specialiseres indenfor en af de opgaveområder, som et overbygningsberedskab naturligt skal kunne løse med ekspertise. Alternativt kan specialer placeres hos fagligt udvalgte enheder af en vis størrelse, der så efter aftale varetager specialet for en gruppe af andre enheder. Eksempler kan være USAR (fx øst og vest), og beredskab mod brand i olielager (hvor relevant).

Det virker til gengæld ikke hensigtsmæssigt på forhånd og uden konkret lokal risikobaseret dimensionering at lægge sig fast på fem til seks identiske centre. I stedet bør det enkelte center som nævnt indpasses de konkrete behov, og i langt højere grad have et eller flere specialer/kompetencer, så dette speciale kan sikres bedst muligt fokus. Det kan være bakteriologiske, radioaktive og nukleare specialer.

Derimod bør indsats i relation til brandslukning og kemiske hændelser indgå i en ny, samlet dimensionering, og placeres fagligt mest hensigtsmæssigt.

Et beredskab i balance – fagligt indspil fra Danske Beredskaber

Støtte ved fx veterinære hændelser kan konkret aftales mellem Fødevarestyrelsen og nærmeste relevante enhed, ud fra indsatskrav og specifikationer fastsat af Fødevarestyrelsen.

Ved en ny, samlet organisering og dimensionering, bør det aftales, at materiel, bemanding og finansiering følger opgaveløsningen, og kan flyttes mellem enhederne, så de endeligt placeres hvor de bedst hører til ud fra en faglig vurdering.

Lokale arbejdspladser opretholdes altså, fordi visse opgaver blot omfordeles mellem enheder, og måske kan lokale brandstationer revitaliseres og understøtte en fleksibel indsats, i stedet for (som nu) lukkes.

Synlighed og nærhed bør indgå i den samlede vurdering, da det kan understøtte borgernes tryghed.

Det bør også altid være nærmeste relevante beredskab, der sætter ind ved en hændelse.

Lokalkendskab og praktisk viden er vigtig for en effektiv indsats. Geografisk nærhed, samt daglig opdateret indsatslæring er af stor værdi.

Derfor vil der skulle laves aftaler om vederlagsfri assistance mellem enhederne ved større eller længerevarende hændelser, eller hændelser i nærområder/naboområde. Der sikres på denne måde en minimumsstyrke i en given længere periode på fx 48 timer. I denne vurdering bør også indgå muligheden for bedre udnyttelse af de kommunale dispositionsressourcer ved større eller sjældne hændelser.

Endelig skal der sikres overblik og erfaringsudveksling via en fælles ressource- og erfaringsdatabase, til hvilken der bør skaffes ressourcer. Se også forslag syv.

Disse tiltag vil efter vores skøn understøtte anbefalingerne fra strukturudvalget: Dimensioneringen af overbygningsberedskabets personel, kompetencer og materiel målrettes det samlede risikobillede.

Forslag 5. Uddannelse af brandfolk og vedligeholdelsesuddannelse af indsatsledere Finansiering af hel eller delvis erhvervsuddannelse og opkvalificerende efteruddannelse af brandmænd bør overvejes. En sådan uddannelse findes ikke i dag, hvor brandmænd er ufaglærte.

Såfremt det politisk ønskes, kan midler fra værnepligt overvejes helt eller delvist at bidrage til finansieringen.

Endvidere blev det med beredskabsforligt i 2008 aftalt, at indsatslederuddannelsen skulle opgraderes. Nye indsatsledere skulle gennemgå et syv ugers forløb, mod tidligere fire uger, mens allerede uddannede indsatsledere skulle opgraderes ved et efteruddannelsesforløb på tre uger, så alle indsatsledere har syv ugers basisuddannelse.

Imidlertid er der ikke siden denne opgradering taget initiativ til eller skabt ressourcer til en fastholdelse og vedligeholdelse af indsatsledernes kompetencer, i form af løbende vedligeholdelsesog efteruddannelse. Dette forekommer ikke hensigtsmæssigt, taget i betragtning, at indsatsledelse er en dynamisk disciplin, hvor nyeste viden altid er relevant, i visse tilfælde afgørende.

En vedligeholdelsesuddannelse vil også være til gavn for bl.a. politiets og sundhedsberedskabets indsatsledere.

En mulighed for etablering kunne være, at fritage indsatsledere for halvdelen af de pligtige efteruddannelsestimer, som de har sammen med brandmænd og holdledere. I stedet for to gange 12 timer/årligt, forpligtes indsatsledere ’kun’ til to gange seks timer/årligt i almen efteruddannelse. Til gengæld skal de hvert andet år deltage i 24 timers indsatslederefteruddannelse. På denne måde vil

Et beredskab i balance – fagligt indspil fra Danske Beredskaber

indsatsledervedligeholdelsesuddannelsen kunne indføres omkostningsneutralt i forhold til arbejdstidsomkostninger, hvorefter det kun er selve indholdet og rammerne, der skal findes ekstra ressourcer til.

Forslag 6. Lovgrundlaget på plads At dømme på de signaler der kommer fra visse kommuner, er der usikkerhed eller tvivl omkring basale hjemler til overførsel af væsentlige kompetencer.

Danske Beredskaber kan bl.a. pege på følgende uafklarede lovgrundlag/manglende hjemler: Love hvor der skal oprettes en hjemmel til kompetenceoverførsel: - Lov om Fyrværkeri (Erhvervs- og Vækstministeriet), - Lov om beskyttelsesrum – bør evt. indarbejdes i Beredskabsloven (Forsvarsministeriet) - Lov om Havmiljø (Miljøministeriet) Konkret i Beredskabsloven ser vi behov for at revidere:                

Prioritering af en forsvarlig indsats, §§ 1 og 12 Opgavefordeling mellem stat og kommuner, §§ 7 og 19 Beredskabskommission, § 9 De forebyggende og begrænsende opgaver, herunder planlægning, der bør have tydeligere fokus og leve op til den politiske aftale for redningsberedskabet 2013/14, § 12.

Brandsynsreglerne (jf. rapporten fra RSU arbejdsgruppe om forebyggelse), der bør forenkles, § 13 Responstid (§71 i Bekendtgørelse om risikobaseret kommunalt redningsberedskab), jf. §14 Redningsberedskabets organisation, §14 Reglerne for betaling af vand til brandslukning, der bør ensrettes, § 15 Ændring af forsikringsforhold, § 21, stk. 3 Bestemmelser om beredskabsplaner, § 25 Evaluering og udvikling, § 28a Lovhjemmel til at kræve adgangsveje til store naturområder, § 35 Brandsyn, § 36 Bedriftværn, § 81 Overvejelser om rammebestemmelser for ansvar for følger af indsats Overvejelser om rammebestemmelser for følgeskadebekæmpelse

Det er nødvendigt, at der skabes hjemmel for kompetenceoverdragelse til medarbejdere i de nye enheder, så de kan give strakspåbud efter  Jordforureningsloven  Miljøbeskyttelsesloven  Vejloven Der er endvidere behov for revision af Bekendtgørelse om risikobaseret kommunalt redningsberedskab.

Et beredskab i balance – fagligt indspil fra Danske Beredskaber

Forslag 7. Ressourcer til fælleskommunal best practise, koordinerede indsatser, og ensartet udvikling Der er med de nye fælleskommunale enheder tale om, at disse er blevet markant større på alle målbare parametre, herunder areal, indbyggere, stationer, medarbejdere, økonomisk volumen.

Disse nye større enheder vil kunne have en mærkbar positiv effekt på en række forhold:   

Operativ drift og logistik Myndighedsområdet Personale

Der er på den baggrund behov for, at der skabes økonomisk fundament til, at de fælleskommunale beredskabsenheder kan udvikle disse muligheder. Nedenstående er eksempler på de fordele der vil kunne opnås, men det fordrer at der frigøres/findes ressourcer til at facilitere processerne. Der er aktuelt ikke mulighed for sådanne ressourcer i de fælleskommunale budgetter, hvor tvært imod en besparelse på yderligere 75 mio. kroner venter.

Operativ drift og logistik: De nye større enheder giver en øget mulighed, for en egentlig benchmarking mellem et større antal stationer, både indenfor egen beredskabsenhed, men også ved erfaringsudveksling mellem de øvrige sammenlignelige enheder.

Et større driftsvolumen vil give den fornødne volumen til rationel drift indenfor de service- og logistikfunktioner som knytter sig til driften af beredskabet. Der er en stor mængde specialmateriel, som fordrer hyppige eftersynsfrekvenser, samt udstyr der ofte kræver særlig godkendelse og uddannelse for vedligeholdelse. Denne fornødne kritiske masse opnås med dannelsen af de nye enheder, men koordinering og sikring af best practise med øvrige enheder kræver, at der skabes fundament for netværk.

De nye enheder vil også have en størrelse, så der kan undersøges og dannes baggrund for en specialiseret vagtcentralfunktion.

Det driftsmæssige volumen gør, at det på landsplan bliver muligt at udnytte overskydende reservemateriel bedre og mere intensivt, hvis der skabes rum til og samlet overblik over sådanne muligheder.

En forbedret koordineret indkøbsmulighed, med et samarbejde mellem flere eller alle beredskabsenheder, vil give et volumen som driver billigere priser igennem. En forpligtende udbudsog indkøbspolitik, vil sikre en øget prisoptimering, men kræver at der skabes økonomisk rum til de indledende sonderinger.

Myndighedsområdet: På myndighedsområdet vil der komme en større faglighed, ved at flere højt specialiserede medarbejdere bliver samlet under samme enhed, og endvidere kan deltage i landsdækkende erfaringsudveksling.

Det kan skabes mulighed for øget subspecialisering, f.eks. indenfor sagsbehandling af risikovirksomheder, landbrugsbedrifter og mange andre områder.

En koordinering mellem enhederne vil skabe en større ensartethed i sagsbehandlingen, dels hvad angår selve det faglige i opgaveløsningen, men også bl.a. tidsforbruget på opgaverne.

Et beredskab i balance – fagligt indspil fra Danske Beredskaber

Planlægningsopgaven vil kunne professionaliseres yderligere. Dette kan ske hvis der skabes mulighed for forøget analysekapacitet, yderligere statistisk basisviden og øget digitalisering. Vidensdelingen vil kunne øges, hvilket igen øger tryghed og sikkerhed.

Personale: De nye større enheder vil gøre det muligt at designe karriereforløb og udviklingsmuligheder for den enkelte medarbejder som kan og vil. Der vil komme større fokus på kompetencer og udvikling af disse.

Alle de ovennævnte eksempler fordrer dog, som nævnt, at der etableres ressourcer til at igangsætte og gennemføre dem.

Forslag 8. En konkret løsning på Bornholm En konkret løsning, uafhængig af de samme principper som resten af landet, vil være nødvendig på Bornholm, grundet de særlige geografiske forhold, og muligheden for at opretholde faglig viden og fastholde fagligt personel.

Gennemførelsen af de øvrige forslag i fuldt omfang på Bornholm, kan derfor vise sig uhensigtsmæssigt, hvilket må bero på konkrete, faglige vurderinger, ud fra helhedshensyn på Bornholm, og med fokus på de særlige forhold på øen, herunder også arbejdsmarkedsforhold.

Et beredskab i balance – fagligt indspil fra Danske Beredskaber