Nueva época, Año 4, No.40
Guatemala, abril 2005
La transición democrática desde la óptica electoral
Galatea esférica (detalle, 1952). Salvador Dalí
LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA DESDE LA ÓPTICA ELECTORAL Luis Fernando Mack*
Para entender la transición política Uno de los temas fundamentales que han ocupado el interés de los académicos en América Latina es el arraigo y fortaleza de los regímenes democráticos que, durante la década de los años ochenta, se unieron a lo que Samuel Huntington llamó la tercera ola de la democracia y que han fundamentado proyectos de investigación que buscan visualizar el futuro de la democracia en la región. Es dentro de esa perspectiva que, en el presente trabajo, se esbozan algunas ideas discutidas en el seno del Programa de Investigación Sociopolítica de FLACSO-Guatemala, con las que se pretende presentar algunas sugerencias teóricas que permitan desentrañar la fortaleza y calidad de la democracia en Guatemala, poniendo especial énfasis en el papel central de las instituciones en la actual coyuntura política. *
Licenciado en sociología por la Universidad de San Carlos de Guatemala. Maestría en ciencias sociales y doctorado en ciencia política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSOMéxico. Coordinador del Programa de investigación sociopolítica de FLACSO-Guatemala.
Publicación mensual de FLACSO -Guatemala y elPeriódico Secretario general de FLACSO Francisco Rojas Aravena San José, Costa Rica CONSEJO ACADÉMICO DE FLACSO-GUATEMALA Víctor Gálvez Borrell-director Isabel Rodas/Walda Barrios-Klee Edelberto Torres-Rivas/Virgilio Reyes Tel. PBX (502) 2362-1431 Fax: (502) 2332-6729 Correo electrónico: flacsoguate@flacso.edu.gt Página web: http://www.flacso.edu.gt Coordinación de edición: Hugo de León P. Edición: Víctor Gálvez Borrell Diagramación: Hugo Leonel de León P. Corrección:Mario Maldonado Esta publicación es posible gracias al apoyo financiero de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional ASDI/SAREC 30,000 ejemplares
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Foto Hugo de León P.
Sobre la importancia real de los procesos electorales En Guatemala, parece existir una visión muy arraigada respecto que la democracia liberal es un simple relevo de mando, y que no implica el traspaso del poder efectivo; por lo tanto, que se trata de una práctica meramente formal que no garantiza lo que algunos llamarían la "democracia real" o el pleno goce de los derechos ciudadanos y la adecuada respuesta del Estado a las enormes necesidades de la población. Refuerzan lo anterior ciertos resultados de la encuesta de FLACSO-Guatemala, realizada en enero de 2005 y publicada en el diálogo No. 38. Por ejemplo, a la pregunta está de acuerdo con la frase: en Guatemala todos estamos muy bien con la democracia en que vivimos, apenas 21 % de los encuestados expresó estar en algún grado de acuerdo con tal afirmación. Datos similares reporta el Latinobarómetro1 respecto de Guatemala, ya que en 2004, sólo 35% de los entrevistados se manifestaba a favor de la democracia como forma de gobierno y apenas 21% decía sentirse satisfecho con el régimen democrático. En este mismo informe, 64% de los entrevistados pensaba que el país se gobierna bajo el interés de los poderosos, 54% sostenía que votar era importante porque 1
Latinobarómetro es un estudio de opinión pública que aplica anualmente alrededor de diecinueve mil entrevistas en dieciocho países de América Latina, representando a más de cuatrocientos millones de habitantes. El estudio es producido por la Corporación Latinobarómetro, una ONG sin fines de lucro con sede en Santiago de Chile “Informe-resumen, Latinobarómetro 2004. Una década de mediciones”. www.latinobarometro.org/Upload/Informe%20lb%202004%Final.pdf
podría representar un cambio en el futuro, pero escasamente 12% confiaba en los partidos políticos. Estos datos arrojan alguna luz sobre la importancia real de los procesos electorales y la participación política, ya que el aspecto central de esta insatisfacción hacia la democracia podría provenir de que la misma se reduce a simples métodos para definir los titulares del sistema político y dejara intactos los mecanismos informales que construyen la verdadera autoridad: el poder paralelo, tan relevante en Guatemala. Formalmente se tendría democracia: elecciones periódicas, imperio de la ley , funcionamiento de partidos políticos e instituciones reconocidas en leyes; pero, en la práctica, todo ese andamiaje institucional estaría atravesado por lo que Raffaele De Georgi llama redes de inclusión (De Georgi, 1998: 9-10). Se trataría de redes de poder que se revisten de un ropaje legal para esconder prácticas alternativas del Derecho y negociaciones ocultas, en las que opera el secreto y la inclusión reducida como elementos clave para mantener el poder en pocas manos. De Georgi las describe así: Estas estructuras son visibles, son organizadas, utilizan el reconocimiento jurídico, pero se imponen a sí mismas prácticas alternativas al Derecho, maltratan al Derecho, evidencian otros recorridos del poder que son alternativos a los recorridos del poder que se realizan a través del Derecho porque
son controlados por el Derecho. (…) Hemos llamado a estas estructuras normativas, que son de carácter alternativo, pero al mismo tiempo integrativo del Derecho, redes de la inclusión. (De Georgi, 1998: 9-10).
y pobreza son dos combinaciones que generan necesidades, dificultades y riesgos diferentes (PNUD, 2004: 36). Como han señalado los teóricos de la democracia, la sistemática desigualdad y las carencias postergadas ejercen una presión adicional sobre la, de por sí, incierta democracia. La teoría política ha demostrado que la negociación y el consenso tienen un costo de transacción, lo que hace que el tema de la eficacia no sea el fuerte de la democracia: no siempre se tienen los resultados esperados o éstos no llegan con la rapidez que todos quisieran; máxime, cuando prevalece una situación de extrema polarización, que dificulta grandemente el proceso de búsqueda de acuerdos, multiplicando al infinito los costos de transacción de cada negociación.
Esta visión negativa de la democracia liberal representaría una verdad a medias: los procesos electorales, efectivamente, son insuficientes para garantizar la democracia; sin embargo, son el primer piso sobre el que se construye el resto de lo que Norberto Bobbio llamó las promesas incumplidas de la democracia (Bobbio, 1994: 41). Esta percepción sobre las elecciones se complementa con una visión también crítica de la función que cumplen los partidos y los dirigentes políticos, ya que se mantiene una percepción de que los profesionales de la política no han sabido representar ni canalizar las demandas de la sociedad, sino que han utilizado los mecanismos y las instancias de la democracia para favorecer intereses particulares y minoritarios. Prevalece una mala imagen de los políticos, de las instituciones partidarias y de las contiendas electorales. Como lo señala la teoría institucional, el problema de la deslegitimación de la actividad política es que favorece una permanente contradicción que se establece en el corazón del sistema político: un divorcio entre las reglas formales –las leyes, primordialmente– y los arreglos informales –la corrupción y el cacicazgo, por ejemplo–, lo que determina una permanente y sistemática debilidad de regulación de las instituciones en general, situación que es descrita por Guillermo O'Donnell como un colosal dilema del prisionero. (O'Donnell, en Carbonell, Orozco y Vásquez; 2002: 257).
rigen la vida política de una sociedad, la transición guatemalteca no puede considerarse aún consolidada, pues la lucha política parece no transitar del todo por los caminos de las normas legales. Por el contrario, lo que caracteriza nuestro sistema político es el predominio de mecanismos informales, que sistemáticamente desestructuran y socavan la institucionalidad formal del Estado, aunque con la peculiaridad de que se revisten del andamiaje legal. Es esta la conceptualización de redes de inclusión de De Georgi.
¿Cómo desarrollar, en un contexto tan fragmentado e incierto, el estudio de la democracia como forma de gobierno? ¿cómo evaluar casi veinte años de transición democrática desde la llegada del primer gobierno civil como producto de reglas electorales que, ya entonces, garantizaban la autenticidad de la competencia electoral? Y lo que es más importante, ¿cómo establecer parámetros para afirmar o rechazar la creencia de que Guatemala se encamina hacia la consolidación democrática?
Por tanto, la investigación debe proponerse dar cuenta, sistemática y académicamente, de lo que muchos autores han repetido a lo largo de muchos años en Guatemala (y, en mayor o menor medida, en México y otros países de Latinoamérica) acerca de las democracias –o poliarquías, según la conceptualización de Dahl– poco institucionalizadas, en las que la regla es la excepción y la excepción es la regla. Es la historia de reiterados y fallidos intentos por consolidar un tipo de Estado y de orden público, basado, según Fernando Escalante, en un modelo inexistente de virtudes cívicas, que para este autor, es la base de todos los problemas (Escalante, 2002: 53). Por ello, no extrañan los repetidos programas de modernización y fortalecimiento estatal que lo único que producen es más desaliento, al comprobar, una y otra vez, la distancia entre lo formal y lo informal.
Si los procesos de consolidación democrática se caracterizan por la aceptación de todos los actores de las reglas formales que
La presuposición es que todos los intentos que se centran únicamente en la promulgación de leyes, están fundamentalmente mal
América Latina ofrece la singularidad de la cohabitación de las libertades políticas con las severas privaciones materiales de muchos. Democracia y riqueza, democracia
Foto Hugo de León
Es en este ámbito, en el que se desconfía de los partidos políticos y en el que todavía no se cree en la democracia liberal, en el que se ubican los dilemas de la democracia guatemalteca. En efecto, parece existir un contexto adverso para la actividad política, con el agravante de que la mayoría de la población vive en situación de pobreza; existe la necesidad de profundizar la democracia, pero este imperativo se inserta en un contexto caracterizado por profundas desigualdades:
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enfocadas, precisamente, porque no tienen en cuenta el imaginario colectivo de la sociedad guatemalteca, que considera al Estado más como un depredador y un potencial enemigo, que como un aliado.
Mapa 1: Distribución geográfica de los electores inscritos en el padrón electoral (2003)
Es por ello que los intentos por democratizar a los partidos políticos se enfrentan repetidamente con fracasos sonoros: la gente desconfía de la política y de los políticos y, por lo tanto, no se sitúa frente al sistema político como ciudadano, sino como adversario que lucha por obtener lo más que pueda, intentando limitar, controlar y obtener garantías de que no se le va a engañar o, simplemente, utilizar. La reciente lucha entre un sector de organizaciones de la sociedad civil y el Gobierno en torno al TLC y el cariz de desconfianza y descalificación de los bandos, a favor y en contra respecto de dicho tratado comercial, son una buena muestra de esta situación, en la que no existe un marco de interacción institucional adecuado, que garantice la confianza, la transparencia y, por ende, la resolución pacífica de controversias.
La fragilidad del diseño institucional de la democracia guatemalteca Retomando los temas de la democracia liberal y de los procesos electorales, la pregunta central a formular es cómo se pasa de una situación como la descrita, en la que las redes de inclusión desestructuran sistemáticamente la institucionalidad formal, a otra en la que la democracia se consolida, los partidos políticos empiezan a democratizarse y las elecciones se arraigan dentro de la población, porque representan la forma institucional para la real alternancia del poder. Es en la dirección señalada en el párrafo anterior y con ánimo de motivar el debate, que se presenta a continuación la hipótesis principal que, a nuestro juicio, debería alentar los estudios de la democracia en Guatemala. Ésta se fundamenta en la idea de que la sociedad guatemalteca se encuentra profundamente 4 / abril 2005, No. 40
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que controlan realmente los partidos políticos. Es decir, existen mecanismos institucionales –el diseño institucional de la democracia guatemalteca– que favorecen la sistemática exclusión de los guatemaltecos e impide la existencia de una ciudadanía plena, tal como ya ha señalado el informe citado del PNUD.
Para entender la democracia guatemalteca
dividida por clivajes2 de étnia, religión, clase social e ideología, entre otros. La democracia ha tenido poca capacidad para encontrar y desarrollar un entorno favorable, en el sentido de fabricar ciudadanos, en vez de simples electores. De esa cuenta, la democracia solamente ha formalizado la desigualdad y las redes personalistas y clientelares, y ha implementado, más bien, una nueva forma de patrimonialismo político. Por ello, el estado catastrófico3 de los partidos políticos y la falta de capacidad de la sociedad para desarrollarse políticamente, no son más que el reflejo de una situación en la que se ha estabilizado lo que Hegel llamaba el reino de la causalidad infinita (Hegel, citado por De Georgi, 1998: 25). En ese contexto afirmamos que, probablemente, las elecciones guatemaltecas no representan aún un verdadero cambio, porque, en la práctica, no son más que una forma inequitativa para definir la alternancia en el poder, precisamente porque están controladas por el estrecho círculo de los elegidos, aquellos que conforman las redes de inclusión política,
El siguiente análisis, es producto de la colaboración con Willibald Sonnletiner, dentro del Seminario taller que se realizó en la ciudad de Guatemala, el 25 y 26 de noviembre de 2004. Es una primera aproximación para entender la democracia guatemalteca, que debería llevarnos, con el tiempo, a decifrar los niveles de volatilidad electoral y aparente multipartidismo, que se complementan con la supuesta inexistencia de tendencias electorales geográficamente afincadas, tal como ocurre en otras democracias de América Latina. Entender la supuesta ausencia partidaria y la falta de conexión entre voto y espacio territorial es, entonces, nuestra meta.
Las bases territoriales del voto en un contexto de pulverización de la oferta política y partidista A continuación, se presenta una muestra de mapas político-electorales sobre Guatemala4, elaborados durante el taller antes mencionado, con la participación del Centro Francés de Estudios Mexicanos y Centroamericanos (CEMCA), el Instituto de Altos Estudios de América Latina (IHEAL-Universidad de la Sorbona). Estos 4
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Es una condición de división fundamental y persistente entre miembros de un grupo o de un sistema político, que tiene relevancia política 3 Catastrófico, en términos de capacidad de cumplir con las funciones que la teoría política les ha asignado por excelencia: el de la representación, la agregación de intereses y la mediación.
Los mapas fueron elaborados con el software Philcarto en el marco del Proyecto CEMCA-IHEAL Atlas electoral de México y Centroamérica, con los resultados electorales oficiales proporcionados directamente por el Tribunal Supremo Electoral de Guatemala. Se agradece al doctor Willibald Sonnleitner, coordinador de dicho proyecto, su atenta colaboración y asistencia.
mapas proporcionan, además, una primera aproximación a las dinámicas territoriales del voto de los guatemaltecos y guatemaltecas. Una pequeña muestra de lo dicho se puede encontrar en que ninguno de los partidos políticos que han llegado a gobernar en el país, en el periodo reciente, ha logrado conservar la confianza de los electores que lo llevaron al poder, y más que esforzarse en consolidar estructuras partidistas formales y bases territoriales estables, los actores políticos parecen apoyarse en prácticas y redes informales de poder e influencia política. El análisis de los mapas nos ayuda a entender este aspecto de forma gráfica. Una primera pista para entender el sistema democrático podría provenir de descifrar el peso político de los empadronados de la ciudad de Guatemala, en relación con los del resto de la República, aspecto que se sintetiza en el Mapa No. 1.
inscritos. Asimismo, se percibe el importante peso demográfico del área metropolitana, así como de las ciudades de Coatepeque, Quetzaltenango y Huehuetenando, en occidente; de San Pedro Carchá y Cobán, en el norte; y Puerto Barrios, Zacapa, Río Hondo y Chiquimula en oriente.
Los partidos políticos en Guatemala Otra característica singular de la política guatemalteca se relaciona con su altísimo grado de fragmentación partidaria, que se encuentra, sin lugar a dudas, entre los más elevados de toda América latina. En las últimas dos elecciones, realizadas en 1999 y 2003, no menos de diez agrupaciones se presentaron, bajo un diverso mosaico de siglas partidistas, a proponer candidatos al Ejecutivo y Legislativo.
Los Mapas 2, 2.1, 3 y 3.1 contribuyen a ilustrar esta pulverización de la oferta partidista guatemalteca, lo que plantea un reto mayor para el desarrollo de una geografía electoral con una perspectiva histórica en el país. En efecto, tanto el Frente Republicano Guatemalteco (FRG), como el Partido de Avanzada Nacional ( PAN ), las dos fuerzas políticas guatemaltecas con el mayor grado de estructuración, registran una estrepitosa caída entre 1999 y 2003 y muestran la fuerte inestabilidad espacial de sus simpatizantes. Este fenómeno no es nuevo en Guatemala: ya había ocurrido con la Democracia Cristiana Guatemalteca ( DCG , 1986-1990), con el Movimiento de Acción Solidaria (MAS, 1991 1993), y con la Unión del Centro Nacional (UCN), los dos primeros con el antecedente de ser partidos vencedores en los comicios de 1986 y 1990, respectivamente. La característica común: la incapacidad de mantener sus caudales electorales.
Mapas 2 y 2.1: Caída del voto del FRG entre 1999 y 2003 (Elecciones presidenciales)
A simple vista, la respuesta nos habla de un fenómeno común en países con marcadas desigualdades económicas y sociales: la distancia, aparentemente insalvable, entre centros urbanos altamente desarrollados y periferias ruralizadas que no hacen más que gravitar en torno a esos centros desarrollados, como una muestra palpable de que la exclusión también se afinca en espacios territoriales. Como se ve claramente en el Mapa No.1, 18.1% de los electores inscritos en 2003, vivía en el municipio capitalino, mientras que 46% en alguno de los restantes veintidós municipios, con un número mayor de treinta mil ciudadanos
Lo que más llama la atención, es que una buena proporción de tales agrupaciones no sobrevivieron a la coyuntura electoral y que, inclusive las principales fuerzas políticas, no parecen contar con bases territoriales consolidadas. Así, la peculiaridad más patente de la democratización guatemalteca es que, desde que inició la transición en 1986, ninguna fuerza política que ha gobernado el país ha logrado capitalizar su gestión en el gobierno, sino que que, por el contrario y sin excepción, ha optenido un voto de sanción que se traduce en su práctica desaparición del campo políticoelectoral.
Tejiendo reflexiones. Hacia una conclusión tentativa Hasta este punto, la reflexión teórica ha resaltado desafíos e interrogantes en torno de la democracia guatemalteca. Especialmente, ha hecho hincapié en el ámbito social y político en el que se desenvuelven los procesos electorales desde hace poco más de dos décadas. El siguiente paso, por lo tanto, sería tratar de visualizar el arraigo efectivo que el mecanismo electoral tiene en la sociedad Guatemalteca, buscando con ello lograr mayor diálogo
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Mapas 3 y 3.1: Caída del voto del PAN entre 1999 y 2003 (Elecciones presidenciales)
comprensión sobre los comportamientos políticos de la ciudadanía y el perfil básico que se asocia al voto cautivo de cada partido. Entender la relación entre las dinámicas locales y su relación con las nacionales es de vital importancia para entender la democracia guatemalteca, ya que parece existir una mutua asimilación de lo nacional por lo local, y de lo local por lo nacional, en beneficio de las redes de inclusión y no de la ciudadanía en general. Un ejemplo típico de esta situación es la de alcaldes que, con tal de man,tenerse en el poder, se reeligen acogiéndose a diversas opciones políticas como un mecanismo para aprovechar el arrastre presidencial, aunque, ciertamente, también puede haber una situación inversa: que sean los partidos nacionales los que busquen afianzar la tendencia nacional, asociándose a los caudillos locales y garantizando de esa forma un mayor apoyo de su candidato. No obstante el somero análisis de los mapas electorales presentados aquí, se delinea una tendencia: la casi inexistencia de inclinaciones electorales afincadas en espacios territoriales, lo que, aunado a una situación de carencias insatisfechas por décadas de autoritarismo y enfrentamiento armado interno, denota una democracia incipiente, poco consolidada y en la que las elecciones todavía no representan algo más que un cambio 6 / abril 2005, No. 40
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periódico de gobernantes. Por supuesto, esta afirmación no debe desvincularse tampoco de los cambios positivos que paulatinamente se han ido produciendo, tal es el caso del anterior proceso electoral, en el que hubo una mayor afluencia de electores.
que decir que, para ello, hay que considerar no sólo la dimensión legal del sistema político, sino el comportamiento de las redes de inclusión, ya que éstas tienen el poder de debilitar sistemáticamente la institucionalidad formal.
De confirmarse el panorama descrito, nos ayudaría a entender que son insuficientes las voces que se alzan para demandar un liderazgo basado en valores, así como la apuesta de muchos de enfatizar los recursos y las estrategias de cambio en los programas de capacitación y educación cívica, precisamente porque dichos esfuerzos siguen insertándose en un contexto institucional que no ha cambiado, por lo que la estrategia más racional en una situación tan impredecible y cambiante es el refugio hacia las redes de inclusión, aquellas que sistemáticamente debilitan el entorno institucional de la Foto Hugo de León democracia guatemalteca. El resultado: un círculo vicioso. Evaluar la transición desde la óptica de la La conclusión parece ser sombría: todavía fortaleza institucional es, quizá, una de las tenemos un largo camino que recorrer para tareas más urgentes para la democracia arribar a la etapa de consolidación de la guatemalteca, precisamente porque ahora se democracia en Guatemala. reconoce ampliamente que una de las diferencias dramáticas más importantes entre los países estables, democráticos y altamente desarrollados y los países inestables y pobres como los nuestros, es la fortaleza de sus instituciones. En este punto, sin embargo, hay
El sociólogo chileno Manuel Antonio Garretón dictó conferencia Como parte de las actividades calendarizadas por el Programa Centroamericano de Ciencias Sociales de FLACSO y con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el doctor Manuel Garretón dictó la conferencia Desafíos de la democracia frente a la globalización. El doctor Garretón disertó sobre las perspectivas y posibilidades de la democracia en el contexto de la globalizacion acelerada y, además, abordó el tema de la decreciente importancia del Estado y de las políticas sociales, frente al creciente papel del mercado en la asignación de recursos y bienes de todo tipo.
En la foto se observa al doctor Garretón en el momento que impartía su conferencia.
Por otro lado, expresó sus inquietudes en torno del futuro de la política, en la medida en que la ciudadanía es reemplazada por otras formas de pertenencia, ajenas a la naturaleza del Estado-nación.
Construyendo la democracia desde abajo: descentralización, iniciativas locales y ciudadanía El seminario-taller, cuyo título encabeza la presenta nota, tuvo lugar el 8 de abril del presente año y fue organizado por el Programa de estudios sociopolíticos de FLACSO-Guatemala, con el apoyo financiero de la Fundación Interamericana ante la iniciativa del Woodrow Willson Center, ambas instituciones con sede en Washington. En dicho evento participaron como conferencistas la doctora Alicia Zicardi, de la Universidad Nacional Autónoma de México, y el doctor Gabriel Murillo, de la Universidad de Los Andes, Colombia. El objetivo principal de esta actividad fue explorar planteamientos teóricos sobre el tema y confrontarlos con la realidad guatemalteca, en el contexto de la participación ciudadana local y el fortalecimiento institucional, buscando responder a la pregunta de si el diseño institucional de la descentralización contribuye a fortalecer los canales de participación, si fortalece la “democracia local” y, finalmente, si todo este proceso está generando ciudadanía.
Doctor Luis Fernando Mack, coordinador del Programa de investigación sociopolítica de FLACSOGuatemala, licenciada Heidi Smith, de Fundación Interamericana, y el doctor Andrew Seele, representante del Woodrow Wilson Center, organizadores del Seminario.
El Centro de documentación “Edelberto Torres-Rivas” incrementa su acervo bibliográfico gracias al Ing. Rubén Nájera En febrero de este año, el Centro de documentación “Edelberto TorresRivas” recibió una importante donación de libros de parte del ingeniero Rubén Nájera, los que muy pronto estarán a la disposición de estudiantes y público en general. Esta donación, que abarca 450 títulos, entre los que sobresalen los temas relacionados con tecnología, género y economía, se suma a las bibliotecas de los doctores Eldelberto Torres-Rivas, Gabriel Aguilera, René Poitevin y Víctor Gálvez Borrell, de los licenciados Carlos Enrique Centeno y Alfonso Figueroa, y de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados (ACNUR), que ya forman parte del fondo documental de FLACSO-Guatemala. diálogo abril 2005, No. 40 / 7
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