FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES FLACSO SEDE-ACADÉMICA GUATEMALA
No. 8 Tercera época Guatemala, noviembre de 2009
El oscuro negocio de la luz
Foto: Luis Alejandro de León
FLACSO-GUATEMALA, 1987-2009, MÁS DE DOS DÉCADAS AL SERVICIO DE LA INVESTIGACIÓN Y LA DOCENCIA EN CIENCIAS SOCIALES
Generación y
medio de la creación de la Ley General de Electricidad en 1996, bajo la batuta del ministro Leonel López Rodas,4 durante el gobierno de Álvaro Arzú, período en el que se llevó a cabo el más agresivo proceso general de privatización y ajuste estructural en el país.
comercialización eléctrica sin transparencia El oscuro negocio de la luz Víctor Ferrigno F.*
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uatemala registra las tarifas eléctricas más altas de Centroamérica; la demanda de servicio ya casi igualó a la oferta; la generación eléctrica depende mayoritariamente de hidrocarburos, provocando altos índices de contaminación; se socializan los gastos y se privatizan las utilidades; y el marco jurídico que regula el proceso, desde la generación hasta la comercialización eléctrica, es poco transparente y permite una serie de privilegios que debemos pagar los consumidores. En las cinco premisas anteriores se podrían resumir los principales problemas que acusa el sistema de generación, transporte, distribución y comercialización eléctrica del país, cuyo marco regulatorio fue cambiado drásticamente desde 1996, presuntamente para superar una serie de deficiencias, muchas de las cuales se han agudizado, como las arriba enunciadas. Esta situación se ve agravada por el hecho de que ahora el sistema está regido por los intereses empresariales, debido a que el Estado en la práctica renunció a su rectoría, a pesar de que es un asunto de seguridad nacional. El presente ensayo busca explicar a los usuarios cómo está constituido y opera el sistema eléctrico, develar sus carencias y riesgos, y advertir sobre los privilegios que gozan algunos actores del sector, a costa del contribuyente y en detrimento del interés nacional.
La génesis de la privatización de un servicio estratégico
El Instituto Nacional de Electrificación (inde) fue creado el 27 de mayo de 1959 mediante el Decreto del Congreso de la República No. * Víctor Ferrigno F. Jurista, académico, analista político y periodista. Experto en políticas públicas y cabildeo legislativo. Coautor de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y de la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral.
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1287. Se rige actualmente por su Ley Orgánica (Decreto 64-94) y su organización y funciones están normadas en la Ley General de Electricidad (Decreto 93-96 del Congreso de la República). El Consejo Directivo del inde es el órgano superior de la administración, el cual está integrado por representantes del Ministerio de Energía y Minas (mem), el Ministerio de Economía, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, la Asociación Nacional de Municipalidades, Asociaciones Empresariales y Asociaciones y/o Sindicatos de los Trabajadores del país. La Gerencia General está encargada de la ejecución de las directrices y políticas emanadas del Consejo Directivo, y es responsable de la administración y el gobierno de la Institución, que maneja un presupuesto de más de 2,200 millones de quetzales anuales y activos con un valor de más de siete billones de quetzales,1 obteniendo en 2006 casi Q 200 millones de utilidades netas, a pesar de reportar gastos de operación y mantenimiento superiores a un billón de quetzales, al habérsele cargado el subsidio a la tarifa social. Los expertos consultados2 afirman, con datos y referencias, que los representantes de las instituciones Q. 7,225, 611,871.00 al 31 de Diciembre de 2006, última auditoría que aparece en la página electrónica del INDE. 2 Entrevisté a consultores independientes, empresarios de energía alternativa, funcionarios del INDE y dirigentes sindicales; casi todos accedieron a las entrevistas a condición de omitir sus nombres, pues temen represalias de funcionarios y/o grandes empresarios, advirtiéndome que mi vida correría peligro si llegara a publicar el presente trabajo. 1
gubernamentales en el Consejo Directivo, así como los cargos de Gerente General y Directores del inde son decididos por los empresarios eléctricos, en connivencia con los gobernantes de turno, quienes con frecuencia terminan siendo accionistas de las empresas generadoras y/o comercializadoras. Según datos del inde, en el año 1992 –en el marco de la Guerra del Golfo Pérsico, que disparó los precios del petróleo- comenzaron a operar en Guatemala varias generadoras privadas, entre ellas: los ingenios azucareros, enron en Puerto Quetzal y, posteriormente, las plantas sidegua, lagotex, Secacao, Río Bobos, tampa, Guatemala Generating Group (ggg), Las Palmas, Generadora del Norte (genor), Calderas, Zunil, Poliwatt, Pasabién, Poza Verde, Tululá, Cerro Vivo, Las Vacas y Matanzas. Estas empresas, que cuentan entre sus socios a lo más granado de la elite empresarial guatemalteca, presionaron para realizar una reforma del sector eléctrico, reorientándolo hacia un sistema mixto con la participación del sector privado. Esto se logró por
En el marco del nuevo régimen normativo, institucional y operativo, el sistema eléctrico fue dividido en cuatro grandes áreas: generación, transporte, distribución y comercialización. En la primera participan 31 generadores, todos privados, salvo el inde. Del el transporte de energía están a cargo el inde y dos empresas privadas; operan 16 distribuidores públicos y tres privados, y de la comercialización se encargan catorce empresas privadas.5 En total participan 67 entes, de los cuales 49 son privados (73.13%). A éstos se suman 800 grandes usuarios que actúan libremente. Todos ellos integran el mercado mayorista, cuyas transacciones están coordinadas por un ente privado, denominado Administrador del Mercado Mayorista (amm). En este esquema, la hegemonía de la iniciativa privada es evidente, aunque las leyes del sector le asignen al mem funciones de planificación, coordinación y sanción, pero lo obligan a hacerlo mediante un órgano técnico con independencia funcional, la Comisión Nacional de Energía Eléctrica 3 http://www.inde.gob.gt/portal/Home. aspx?secid=67 4 Meses después de que López impulsó la Ley General de Electricidad, su esposa fundó CECSA, un negocio para comercializar electricidad entre empresas de Guatemala y El Salvador. Los registros del INDE señalan que entre 1999 y 2003, la empresa CECSA comercializó Q182.4 millones de energía eléctrica generada por el INDE. Expertos en energía sostienen que un 6 por ciento, aproximadamente Q10.9 millones, pudo ser la utilidad del comercializador. elPeriódico, 21 de febrero de 2005.
(cnee), en la cual también tiene ingerencia la iniciativa privada. El inde, en su página electrónica6 sostiene que la reforma del sistema eléctrico del país se realizó “...con el objetivo de brindar protección al cliente y separando al inde de sus funciones en el área de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica”. Para operativizar esto último, el Instituto fue dividido en tres compañías: Empresa de Generación de Energía (egee), la Empresa de Transporte y Control de Energía Eléctrica (etcee) y la Empresa de Distribución de Energía Eléctrica (edee), las cuales se regionalizan en empresas de Oriente y Occidente que, a partir de 1998, se convierten en las Sociedades Anónimas deorsa y deocsa. El 91.4% de las acciones de ambas es propiedad de Distribuidora Eléctrica del Caribe S.A., nombre con el que opera la alianza de la empresa española Unión fenosa con empresarios guatemaltecos. En cuanto al primer objetivo de brindar protección al cliente, los consumidores nos encontramos en una absoluta desprotección pues, aunado a la falta de transparencia en contratos,7 transacciones y cobros,8 los reclamos ciudadanos no son atendidos. Por ejemplo, la factura nunca refleja compensaciones por la interrupción del servicio eléctrico, el cual se suspende un promedio de 16 horas por cada mil de suministro –según expertos nacionales– muy por encima de los estándares internaciona5 La energía en Guatemala. MEM, marzo de 2007. 6 Los datos relevantes de esta fuente fueron parcialmente actualizados hasta que entró en vigencia la Ley de Acceso a la Información Pública (Decreto 57-2008), evidenciando su desinterés por la transparencia. Cambiaron el logotipo y la “imagen” institucional, pero aún exhiben datos obsoletos de 2003. 7 “Dan ganas de romperlos”, declaró el titular del MEM, refiriéndose a algunos contratos de generación eléctrica firmados durante los gobiernos de Jorge Serrano Elías y Ramiro de León Carpio (1991-1994). elPeriódico, 20 de febrero de 2008. 8 “A cinco años de funcionar (1998-2002), el ente regulador no cuenta con sistema de información y publicaciones confiable para reportar comportamiento de tarifas reguladas; demasiada información confidencial”. Arroyo, Gonzalo, en Sostenibilidad de las Reformas del Sistema Eléctrico de América latina y el Caribe. Comentarios sobre el caso de Guatemala. BID, Washington, DC. 23 de Mayo de 2002. http://www.iadb.org/sds/doc/ IFM-Arroyo-Guatemala-S.ppt#264,1
les. Los abusos por cobros indebidos son denunciados todos los días por los consumidores, sin lograr respuesta a sus demandas, lo que ha provocado masivos levantamientos populares como el de Totonicapán en julio de 2006. Pocas empresas privadas gozan de tanto rechazo popular9 como deocsa y deorsa, las que comercializan el fluido eléctrico con prepotencia e impunidad, sin que las llame al orden el órgano rector del sistema, el Ministerio de Energía y Minas (mem) o el ente contralor, la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (cnee), entre cuyas funciones legales está “Velar por el cumplimiento de las obligaciones de los adjudicatarios y concesionarios, proteger los derechos de los usuarios y prevenir conductas atentatorias contra la libre competencia, así como prácticas abusivas o discriminatorias”.10 En ese contexto cabe preguntarse ¿por qué los consumidores nunca nos beneficiamos de una baja en la facturación eléctrica durante la época de lluvias, cuando la generación hidroeléctrica se incrementa hasta en un 25%, considerando que los costos son menores, hasta en un 300%. Además, la compleja fórmula para calcular la tarifa eléctrica es ininteligible para los ciudadanos, quienes nunca sabemos con exactitud cuánto pagamos y por cuáles conceptos.
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cio tope por el servicio de transporte, como sí lo hace ahora con las nuevas licitaciones para construir hidroeléctricas, estableciendo un máximo de U$ 75.00 por MW11 generado, forzado por las alzas del petróleo y las demandas sociales. 11 El megavatio (símbolo MW) es igual a un millón (106) de vatios. El vatio o watt (símbolo W), es la unidad de potencia del Sistema Internacional de Unidades (Wikipedia). Potencia, es el trabajo o transferencia de energía realizada en la unidad de tiempo (hora o mes). Se mide en Watios (W).http:// www.solomantenimiento.com/diccionario_ electrico.htm
La interconexión crece a costa del erario público
La cogeneración eléctrica (Estadoempresarios) incrementó significativamente la capacidad del Sistema Nacional Interconectado (sni), que constituye el conjunto de plantas eléctricas y redes de distribución que están enlazadas por el sistema de transporte, construido casi en su totalidad a costa de los contribuyentes, pero del cual se benefician las empresas generadoras, transportistas y distribuidoras.
Se supone que la privatización de la mayor parte del sistema eléctrico se realizó para romper con el monopolio del inde, pero en la actualidad solamente los grandes consumidores –apenas 800 usuarios– tienen opción de seleccionar a la empresa que les genera y a la que les transportan la energía, reportándose un diferencial de hasta un 30% en este último servicio que, según el Banco Mundial, pude representar hasta un 61% de la tarifa eléctrica, dependiendo de la distancia del punto de generación. Hasta la fecha, los Gobiernos de turno se han negado a fijar un pre9 Solamente entre enero y mayo de 2009, la CNEE recibió 90 mil 358 denuncias contra ambas empresas. Prensa Libre, Pág. 2. Julio 21, de 2009. 10 Artículo 4. Ley General de Electricidad.
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Distinción Profesor/investigador emérito “René Poitevin”, será entregado a distinguidos profesores
El Consejo Académico de FLACSO-Guatemala, con el fin de reconocer a aquellos académicos que de manera efectiva y comprobada han hecho aportes significativos para el desarrollo y consolidación de esta Facultad, instituyó la distinción Profesor/investigador emérito “René Poitevín”. Este reconocimiento será entregado en el marco del de las actividades de celebración del XXI Aniversario de FLACSO-Guatemala, en acto solemne, el 2 de diciembre del presente año, a a las 17:00 horas en el auditórium “René Poitevin”, de esta Facultad, a los distinguidos profesores:
Mario González Jorge Solares Víctor Gálvez Borrell Edgar Balsells Gabriel Aguilera Santiago Bastos El sin daba servicio a 21 de los 22 departamentos del país, cubriendo el 83.5% de la demanda municipal, hasta diciembre de 2008, según datos del inde. El departamento de Petén fue interconectado hasta el 9 de abril pasado,12 con cinco años de retraso según lo planificado, lo cual significa que un tercio (32.9%) del territorio nacional se encontraba aislado. Petén consume 14 megavatios, tiene unos 48 mil usuarios, y solamente tres de sus doce municipios estaban conectados al sistema nacional. La nueva red incluye las líneas que van desde Poptún a Ixpanpajul (próximo a Santa Elena), con una longitud de 92.6 kilómetros, y la de Teleman-El Estor, por 57.3 kilómetros. El inde espera concluir a finales del año la línea Chisec-Santa Elena, para completar la interconexión. (elPeriódico, 10 de abril de 2009). Sin embargo, según datos del inde, los 22 departamentos vinculados inicialmente con el sni tienen un considerable porcentaje de demanda insatisfecha por falta de conexión a poblaciones remotas: en seis departamentos el faltante es del 10%; en diez es del 25%, en cinco departamentos es del 30%; paradójicamente en Alta Verapaz el faltante llega al El INDE, en su página electrónica, aún no da cuenta de esta interconexión y aún expone datos de 2003. 12
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57%, siendo un departamento colindante con la hidroeléctrica Chixoy, la más grande del país. Un vistazo al mapa del sni evidencia que, al igual que con el resto de la infraestructura nacional, las 3,500 aldeas sin cobertura eléctrica son de las más pobres, habitadas por más de 700 mil pobladores rurales, predominantemente indígenas. Este fenómeno es uno de los muchos que refleja que, en la práctica, la política eléctrica la dictan los intereses empresariales, que ven la interconexión como un gasto y no como una inversión, pues la electricidad solamente les interesa como negocio, sin contemplar su función promotora del desarrollo humano. Si bien la cobertura de usuarios se incrementó significativamente –en 1996 fue del 59.1% y en 2008 alcanzó el 83.5%– esto se logró básicamente gracias a la inversión pública, pues los generadores y distribuidores privados casi no invierten en interconexión, salvo en áreas urbanas o para grandes consumidores. Desde 1998 el inde impulsa un agresivo Plan de Electrificación Rural (per), a través de la privatización de la distribución, el cual ha sido manejado mediante un fideicomiso constituido con fondos públicos, y la ejecución a estado a cargo de deocsa y deorsa, las empresas distribuidoras compradas por UNIÓN FENOSA.
El fideicomiso fue conformado con el producto de la venta de la empresa distribuidora (edee) del inde, Bonos del Tesoro del Ministerio de Finanzas Públicas, ventas de acciones y los intereses que genera el capital del fideicomiso, así como empréstitos del bcie al Estado por US$ 40 millones, hasta alcanzar el monto total por US $ 333 millones. El Plan de Electrificación Rural (PER) incluye componentes de transmisión y de distribución en las regiones oriente y occidente del país, interconectando el departamento de Petén y fue previsto para ser ejecutado en un período de 60 meses, que se han alargado en demasía. Las obras de transmisión comprendían originalmente la ejecución de aproximadamente 1,300 km de líneas de transmisión de 69 y 230 Kilovoltios (kV),13 así como la construcción de 28 subestaciones, a un costo de US $ 151 millones. El componente de transmisión, ejecutado a costa del erario público, proporcionó a los generadores privados la confiabilidad y las garantías necesarias para una inversión sin riesgos, promoviendo la ampliación de un sistema oneroso al país pero ganancioso para los empresarios. Las obras de distribución comprenden la conexión de 280,629 usuarios en aproximadamente 2,600 comunidades de toda la república, a un costo de US $ 182 millones. Se calcula que la demanda nacional crece a un ritmo de 5% a 7% anual. A partir de 2008, el Estado debió erogar US$ 55 millones que aún adeuda al fideicomiso. Para el efecto, a mediados de agosto de Kilovoltio: medida de potencial eléctrico, de símbolo kV, que es igual a 1,000 voltios. http:// es.thefreedictionary. com/kilovoltios. Se puede decir que el voltaje es la velocidad de desplazamiento del electrón, a más velocidad más voltaje, menos velocidad menos voltaje. http://es.wikipedia. org/wiki/Kilovoltio 13
2009, el Congreso de la República, con dictamen favorable de la Comisión de Finanzas y Moneda, inició la discusión sobre la posible aprobación de un préstamo contratado con el bid por U$ 55 millones, destinado al per, para construir 249 km. de líneas de transmisión de 69 kV, y suministrar el fluido a 29,151 hogares.14 En el ámbito regional, los gobiernos del istmo acordaron, hace más de una década, impulsar el Sistema de Interconexión Eléctrica para América Central (siepac), que consistente en la construcción de al menos una red de 230 kV desde Panamá hasta Guatemala, con una longitud aproximada de 1,800 km., para permitir, en forma gradual, la operación conjunta y el desarrollo del Mercado Eléctrico Regional, con el anunciado objetivo de garantizar la seguridad y calidad del suministro. Las inversiones para este proyecto son del orden de US$ 370 millones, para lo cual cada una de las seis empresas estatales de electricidad contrató préstamos con el bid y el bcie, garantizados por los Estados, con fondos de los contribuyentes. Mediante una alianza estratégica estas instituciones constituyeron la Diario de Centroamérica, 19 de agosto de 2009, pág. 3. Hace referencia a la Iniciativa de Ley número 40-11 de Dirección Legislativa, que dispone aprobar las negociaciones del Contrato de Préstamo número 2O33IOCGU. (N. de A.) 14
Ante este crítico panorama, el 25 de mayo de 2008, el presidente Álvaro Colom anunció el propósito de cambiar la matriz energética del país, privilegiando la generación con agua y carbón, cuando los precios del petróleo estaban en un pico. Acompañado por los titulares del mem, el inde y la cee –con la manifiesta intención de dar la imagen que constituía una decisión de Estado– el mandatario informó que se construirán tres plantas carboneras y cinco hidroeléctricas para que, en 2014, la generación con derivados de petróleo se reduzca de 46.06 a 4.31 por ciento.19
Empresa Propietaria de la Línea de Transmisión Eléctrica S.A., que tiene a su cargo desarrollar, diseñar, financiar, construir y mantener dicha transmisión. A la alianza se han sumado, en calidad de copropietarias, la Empresa endesa Internacional de España y el Grupo Empresarial isa de Colombia. El interés de Guatemala en el siepac es la venta de electricidad y no la compra, pues salvo Costa Rica, los demás países de la región tienen un déficit de generación mayor o similar al de Guatemala. Sin embargo, en períodos especiales o en momentos de crisis, el siepac podría aliviar la demanda guatemalteca.
Por su parte, Carlos Meany, Ministro de Energía y Minas, informó que “las tres plantas a base de carbón (de las compañías Jaguar Energy, Duke Energy y esi) empezarán a aportar 470 MW al sistema eléctrico a partir del 2012 y el 2013. Por aparte, cinco hidroeléctricas, que serán construidas en Quiché, Alta Verapaz y San Marcos, entrarán a funcionar entre el 2010 y el 2014, con 418 Mw”.20
En dirección norte, Guatemala suscribió en 2006 un convenio con México para desarrollar la interconexión eléctrica, en el marco del Plan Puebla Panamá.
La demanda excede a la oferta, en un marco de conflictividad social
De acuerdo con los datos del Ministerio de Energía y Minas15 (mem), en 2007 la generación nacional neta alcanzó 8,717.39 Giga Watts-hora (GWh),16 y la demanda nacional 8,632.48 GWh, dejando un escaso saldo de 84.91 GWh. Sin embargo, considerando que por lo menos un 15% de la potencia debe quedar en reserva para cubrir emergencias, en el año de referencia se registró un déficit de 1,222.69 GWh, lo que hubiera implicado la necesidad de entrar a un racionamiento eléctrico en caso de siniestros. El déficit de la oferta no ha mejorado en los dos últimos años. Haber llegado a una demanda eléctrica que iguala a la oferta, sin contar con una reserva propia para casos de emergencia, es el mejor indicador del fracaso del modelo eléctrico que hoy impera en Guatemala, pues el déficit energético es un talón de Aquiles para el desarrollo nacional, en opi15 http://www.mem.gob.gt/Portal/Documents/ImgLinks/2009-08/392/INFORME%20ESTADISTICO%202008%20Preliminar.pdf 16 Un Gigavatio-hora (GWh) equivale a mil millones de vatios-hora, o a un millón de kilovatios-hora. El kilovatio-hora, abreviado kWh, es una unidad de energía. Equivale a la energía desarrollada por una potencia de un kilovatio (kW) durante una hora. El kilovatio-hora se usa generalmente para la facturación de energía eléctrica. (Wikipedia).
nión de Lizardo Sosa, ex presidente del Banco de Guatemala.17 En cuanto a los planes de expansión de la generación nacional, el inde le apostó acertadamente a su Plan Estratégico de Proyectos Hidroeléctricos, formulado en 2004, para responder a la creciente demanda de un 7% anual (estimada en 3,125 MW para 2020) y reducir la dependencia de generación con combustibles fósiles, que en ese año representó el 64.59% del total (mem). La mayoría de proyectos incluidos son medianas y pequeñas hidroeléctricas, salvo Xalalá –su proyecto insignia– planeado para generar anualmente 886 GWh, con una capacidad instalada de 181 MW, a partir de 2013, con una inversión estimada en U$ 312 mdd. (http://www.inde.gob.gt/xalala/Xalala.html). El inde publicó la licitación de Xalalá en el portal de Guate-compras el 25 de septiembre de 2007, iniciando un proceso de adjudicación que debería terminar con la suscripción del respectivo contrato el 15 de mayo de 2008. Sin embargo, las cosas salieelPeriódico, 3 de abril de 2007, Guatemala. 17
ron mal, pues, según los directivos del sindicato del inde, los técnicos de la institución no pudieron responder a tiempo y con propiedad las preguntas de las empresas interesadas,18 ya que el proyecto fue formulado por un consorcio privado que nos los tomó en cuenta, ni dejó información suficiente ni los capacitó para el seguimiento de la licitación. El Instituto se vio obligado a suspender la licitación y, al tomar posesión en 2008, el gobierno del ingeniero Colom optó por construir la hidroeléctrica directamente. Hasta la fecha, el proyecto está parado por falta de fondos y porque, mediante una consulta popular municipal, fue mayoritariamente rechazado por los pobladores del municipio de Ixcán, del departamento de Quiché. Ubicada sobre el río Chixoy, la represa anegará decenas de kilómetros de tierras labrantías, obligando a reasentar a varias comunidades, que nunca fueron tomadas en cuenta, ni se les ha ofrecido una compensación razonable. 18 Estas respuestas aportan la información imprescindible para formular las propuestas técnicas y financieras de los oferentes.
La decisión presidencial gravita entre la racionalidad y la urgencia; Colom –quien siempre ha manifestado un alto interés en el tema eléctricosabía que la solución definitiva es la generación con recursos renovables, pero que el país no podía esperar, por lo que recurrió al carbón, la fuente más rápida pero más contaminante para generar electricidad. Las voces de protesta de los ambientalistas no se hicieron esperar, advirtiendo los costos socio-ambientales de la medida, señalando que se trata de un falso ahorro.21 Luis Ferraté, ambientalista y Ministro de Ambiente y Recursos Naturales zanjó la cuestión: “…El que contamina, paga, y además rehabilita la zona. Los gases de invernadero se deben compensar”, anunciando que ya se encontraba negociando con Duke Energy la compensación, que rondaría el cuarto de millón de quetzales anuales.22 En el corto plazo, la única solución plausible es la interconexión con México, la que fue suscrita por ambos gobiernos, en junio de 2006, e inaugurada por los presidentes de ambos países el 26 de Octubre pasado, con un flujo de 120 MW hacia http://www.prensalibre.com/pl/2008/ mayo/26/240477.html 20 Ibidem. 21 Prensa Libre, 13 de Julio de 2008. 22 Prensa Libre, 3 de Agosto de 2008. 19
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Guatemala. El inde estima que aún con ese aporte, la demanda superará la oferta en 2010, máxime con la escasez de lluvias del presente año que, además, encarecerá la energía en un 6% durante el último trimestre del año, e implicará una pérdida de casi Q 188 millones al Instituto, pues sus hidroeléctricas generarán 180 GWh menos de lo previsto, lo que lo obligará a comprar energía cara para cubrir la tarifa social.23 La obra incluye una línea de transmisión de 400 kilovoltios (kV), con una longitud de 103 km (32 kilómetros en el lado mexicano y 71 kilómetros en territorio nacional) y se ampliaron dos subestaciones, una en Tapachula (México) y la otra en Los Brillantes, Retalhuleu. La capacidad inicial del enlace se estima en 200 megavatios (MW) en dirección de México a Guatemala (ampliable a 1,000 MW) y de 70 MW en la dirección inversa. La interconexión tuvo un costo de US$ 55.8 millones; la parte que le corresponde a Guatemala se financió con fondos estatales y préstamos contratados por el Estado. A pesar de su urgencia, durante el último año los trabajos del tendido para transporte en territorio nacional han progresado poco, debido a una disputa de precios por el derecho de paso con varios finqueros de la costa sur, según denuncias públicas del mem. Algunos de estos terratenientes generan electricidad con bagazo de caña, y temen la competencia contra la energía hidroeléctrica mexicana, mucho más barata. Con esta obra se conjura temporalmente el riesgo de racionamientos, pero constituye la confirmación 23
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material de nuestra pérdida de la soberanía energética. Con un potencial para generar 13,000 MW con fuentes renovables (mem), suficiente para abastecer a toda Centroamérica, nos hemos convertido en compradores de energía, evidencia irrebatible del rotundo fracaso del modelo energético nacional. En este contexto de crisis energética, los costos de la tarifa eléctrica se han disparado, provocando alzamientos populares y la demanda de nacionalización de la empresa Unión Fenosa, por cobros abusivos, conflictos que ha provocado enfrentamientos con la fuerza pública, la suspensión del servicio en todo el municipio de Ocós, el encarcelamiento de dirigentes sociales en Malacatán, San Marcos y el asesinato, el pasado 24 de octubre, de Víctor Gálvez, quien encabezó varias de estas luchas, en el sur occidente del país. Paralelamente, en la mayoría de las Consultas Populares Municipales que se han realizado durante los últimos dos años, las poblaciones indígenas han rechazado la instalación de hidroeléctricas en sus territorios debido a cuatro razones: la primera, por la falta de consulta obligatoria y vinculante en territorios indígenas, que estipulan tanto el Convenio 169 de la oit como el Código Municipal. La segunda, porque los proyectos afectan sembrados, asentamientos humanos y lugares sagrados, sin ofrecer compensación y sin Estudios de Impacto Ambiental consistentes. En tercer lugar, porque los proyectos no contemplan beneficios sociales, ni el pago de servicios ambientales a los comunitarios, tales como la conservación de los bosques y ríos que hacen posible las hidroeléctricas. Finalmente, porque la falta de información de buena fe y en el propio idioma impide conocer las características de los proyectos, incluso aquellos que no conllevan grandes
embalses o son a filo de agua, y tienen escaso impacto socio-ambiental. En ese contexto, la falta de información, el irrespeto de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y la ausencia de beneficios a los comunitarios impide el desarrollo de una matriz energética hidroeléctrica que rompa con la dependencia de los combustibles fósiles, en beneficio de las empresas privadas que generan con hidrocarburos y venden la energía hasta 387% más cara que el inde, como Tampa Electric Co., subsidiaria de Teco Energy. Estas contradicciones, provocadas intencionalmente, solamente podrán resolverse con la formulación concertada de una Política Energética Nacional, como la que se propone en el apartado final de este ensayo.
Subdesarrollo energético, dependencia de hidrocarburos y contaminación
Todo el proyecto de privatización y modernización eléctrico se ha desarrollado en el marco de un alarmante subdesarrollo energético nacional. No es exagerado aseverar que, en materia energética, apenas estamos saliendo de la época medieval, pues más de la mitad (51%) de la energía que el país consume se genera con leña. En el cuadro siguiente se presenta el Balance Energético Nacional, correspondiente al año 2008, el último suministrado por el mem:
Según datos de la Organización Latinoamericana de Energía (olade), que aglutina a 26 países del continente y del Caribe, Guatemala es el cuarto país consumidor de leña de la organización, en una proporción creciente, pues entre 1996 y 2005 se incrementó en 2.42%, y entre 2004 y 2006 creció 3%, medido en miles de barriles
equivalentes de petróleo (kBep). En términos porcentuales, la generación de energía mediante el uso de leña se incrementó 4% entre 2006 y 2008, según el mem. En ese contexto cabe hacerse una pregunta elemental ¿podría calificarse de exitoso un modelo de generación energética que depende en tan alto porcentaje de la leña, en un país crecientemente deforestado, cuya población se empobrece exponencialmente y se duplica cada 29 años? En cuanto a las fuentes de generación eléctrica el panorama tampoco es halagüeño: el mem da cuenta que en 1990, más o menos cuando comenzó el proceso de privatización, la generación eléctrica dependía en un 92% de fuentes hídricas y en un 8% de combustibles fósiles; después de quince años de “exitosas desincorporaciones”, los datos del 2008 se han invertido, pues un 58% de la generación depende de combustibles fósiles, registrándose un incremento de casi 400% en cuanto a la dependencia de derivados de petróleo, cuyos precios se quintuplicaron en 2008. El mem reporta que en el año 2005, las importaciones de derivados del petróleo ascendieron a cerca de US$ 1,500 millones, lo que representa el 17% de las importaciones, el 44.5 % de las exportaciones y el 4.5 % del pib. Cuando el Ministerio publique los datos correspondientes a 20072008, período del alza desmesurada de los carburantes, se podrán apreciar aún más los costos económicos y socio-ambientales de nuestra obtusa política energética. Todo lo documentado anteriormente evidencia que, en materia eléctrica, se ha procedido contra la racionalidad pública y el interés común, máxime si consideramos que en Guatemala el potencial de generación hídrica es de 5,000 MW y explotamos apenas el 13%; el poten-
cial geotérmico es de 1,000 MW, utilizándose el 2.65%; y la generación de energía eólica alcanza una potencialidad de 7,800 MW, sin que exista una sola planta de este tipo. Estas estimaciones han sido calculadas por el mem mediante estudios técnicos consistentes. Los datos anteriores no solamente ilustran una peligrosa pérdida de nuestra soberanía energética, sino que evidencian los graves efectos contaminantes. América Central y el Caribe basan su producción de electricidad en el carbono fundamentalmente, aún más que en América del Norte y Europa; en contrapartida, Sudamérica tiene la menor de las producciones de electricidad basada en el carbono. Entre 1990 y 1999, en el Caribe y América Central, las emisiones a partir de la producción de electricidad y el calor se incrementaron en más de 50%. Este es el sector con las mayores emisiones, seguidas muy de cerca por el transporte.24
Tarifas altas, subsidios y privilegios onerosos
Según la olade, en 2005 Guatemala registró la tarifa eléctrica industrial más alta de Centroamérica y la séptima más elevada de los 26 países del sub continente y del Caribe. La tarifa comercial del país fue superada por Nicaragua y se ubicó en el noveno lugar más alto de los socios de la olade. El subsidio que recibe la tarifa eléctrica social-domiciliar no permite hacer un análisis comparativo en ese rango. El mayor fracaso del sistema de cogeneración eléctrica y del mercado eléctrico del país se refleja en su incapacidad de ofrecer precios competitivos, a pesar de las exoneraciones de impuestos a las importaciones y a la renta, y de que el erario carga con los costos de interconexión eléctrica. Dicho fracaso recibe, desde el año 2000, un millonario subsidio estatal (Q 762 millones) para paliar la incapacidad del pequeño consumidor (menos de 300 kWh /mes) para cubrir una tarifa eléctrica que pasó, en año y medio, de US$ 70.00 a US$ 255.00 el MWh, en un esquema de generación y distribución que es un fracaso anunciado, por su dependencia de los derivados del petróleo. 24 WRI: Herramienta de Indicadores del Análisis Climático: Earth Trends, Greenhouse Gas Emissions by sector (Emisiones de Gas Invernadero por sector), 2003.
A pesar de que el inde ha sido debilitado financiera, técnica, material y legalmente, sigue siendo la empresa que genera a más bajo precio, aunque opere con hidroeléctricas que datan de 1934, como la de Santa María, por lo que hay sectores interesados en disminuirlo aún más. Al decidir el gobierno de turno que la tarifa social saliera de su presupuesto (41%) se le dio un golpe de muerte, dejándolo imposibilitado para ampliar su capacidad instalada o efectuar nuevas inversiones. Desde 1999 hasta agosto último, el Instituto había erogado más de Q3 mil 845 millones para cubrir la tarifa social,25 subsidiando un sistema que de otra manera colapsaría, considerando que tres cuartas partes de la población viven bajo la línea de pobreza. Con ese monto de erogaciones podrían construirse dos hidroeléctricas de la dimensión de Xalalá, cada década, abaratar la tarifa y recobrar la soberanía energética de Guatemala. A las altas tarifas, a los subsidios y a las exoneraciones de impuestos se suman una serie de onerosos privilegios que es difícil ver en otro país. Hay empresas como Tampa Electric Co., subsidiaria de trasnacional Teco Energy, que logró firmar contratos que le garantizan el pago en dólares, con tarifas indexadas a la inflación, y le amortizan el total de su capacidad instalada genere o no,26 convirtiéndose no solo en el proveedor más caro del país, a un costo de US$ 290.00 el MWh, contra US$ 75.00 del inde, sino el más oneroso, pues hasta la fecha se le habrían pagado más de US$ 400 millones por una planta que vale la décima parte, en opinión de Carlos Meany, titular del mem.27 Estos privilegios no serían posibles sin la connivencia de la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (cnee), que le paga aunque no genere y no le impide que exporte su producción, de tal suerte que Tampa puede cobrar dos veces su capacidad instalada. Para justificar tal permisibilidad, la cnee le dio a este generador la categoría arbitraria de planta de reserva Prensa Libre, 30 de Octubre de 2009. La Empresa Eléctrica de Guatemala (EEGSA) le cancela a la Teco Energy unos U$ 21 millones anuales solo por la disponibilidad de la potencia, aunque no genere un solo kilovatio de energía, elPeriódico. Guatemala, 20 de febrero de 2008. 27 Ibidem. 25 26
rápida, conectada al sin pero sujeta a generar solamente si hay una demanda extraordinaria.28 Son muchas las voces que demandan una reforma a la Ley General de electricidad, entre otras razones, para controlar los desmanes de la cnee.
Conclusiones La Comisión Económica para America Latina (cepal) publicó a finales de 2003 el estudio29 “Evaluación de diez años de reforma en la industria eléctrica del istmo centroamericano”. Constituye un análisis comprehensivo sobre el tema, país por país, con información de primera mano, técnica y rigurosamente analizada, mediante la cual demuestra que la reforma ha sido ahí un rotundo fracaso, aunque lo diga con un lenguaje diplomático, como corresponde a una agencia de la onu. Analiza comparativamente el modelo de total apertura seguido por Guatemala, en contrapunto con el impulsado por Costa Rica, demostrando con datos y cifras la superioridad del segundo, que provee el mejor servicio en la región, tiene las tarifas más bajas, pérdidas de electricidad decrecientes, una cobertura de electrificación de 90%, muy superior al resto, y un aumento de consumo de combustible de 1% en diez años, en comparación con 30% en Guatemala. Todo esto fue posible porque Costa Rica mantuvo la rectoría de su política eléctrica, controla casi 90% de la producción y conservó la figura de comprador único en manos del Estado, además de impulsar un ambicioso programa de generación hidroeléctrica, eólica y geotérmica, con inversión pública. A pesar de las presiones del fmi, la participación privada (13 empresas) llega sólo a 12%. El Instituto Costarricense de Electricidad controla el mercado, impone las reglas, exige 35% de participación nacional a las inversiones extranjeras y ejerce estricta supervisión. Además, no hay comercializadoras de electricidad privadas ni grandes consumidores que demanden creación de mercados al mayoreo. Las siete distribuidoras son estatales, cuatro de ellas cooperativas. elPeriódico, 20 de febrero de 2008. CEPAL, LC/MEX/L.588. 26 de diciembre de 2003. 28 29
En el caso de Guatemala es necesario recuperar la soberanía energética, mediante una reingeniería del sistema eléctrico, en la que el Estado retome la rectoría efectiva de la cuestión, emitiendo de manera concertada una política energética nacional, que responda a los postulados constitucionales que establecen que el régimen económico-social de Guatemala es de interés social. Para el efecto, el Ministro de Energía y Minas debería convocar a la constitución de una mesa de concertación para formular la citada política, en el marco del Sistema Nacional de Diálogo Permanente. Ningún ser o conglomerado humano puede sobrevivir sin energía, y ésta es imprescindible para cualquier actividad productiva, por ello es una cuestión considerada de seguridad nacional, que debe ser regida por el Estado y forma parte de la soberanía nacional. En consecuencia, la energía, además de tener un precio económico, entraña un alto valor político, por lo que la Política Energética Nacional debe ser sometida a un procedimiento consultivo (consulta popular), como señala el artículo 173 constitucional.30 Sin embargo, en octubre de 2007, tres meses antes del cambio de Gobierno, la entonces Ministra de Energía y Minas, Carmen Urízar de Rodríguez, promulgó una Política Energética y Minera 2008-2015, en cuya formulación no participó ningún representantes de los usuarios de la electricidad, ni un solo dirigente sindical, campesino, magisterial, cooperativo o de otro sector social, ni se consultó a los pueblos indígenas ni a las organizaciones de mujeres. Así, por decreto y carentes de suficiente legitimidad, 130 representantes (¿?) escogidos a dedo (“…formuladores de política, empresarios, ONG, organismos internacionales y bancos de inversión -locales e internacionales-, entre otros...) y arrogándose la representación nacional, establecieron las líneas de acción gubernamental en materia energética y minera, las cuales no han sido ni cuestionadas ni ratificadas por el gobierno de Álvaro Colom. Artículo 173. Procedimiento Consultivo. Las decisiones políticas de especial trascendencia deberán ser sometidas a procedimiento consultivo de todos los ciudadanos. […] Constitución Política de la República de Guatemala. 1985. 30
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4. Garantizar la soberanía energética del país. 5. Garantizar la seguridad energética nacional, procurando satisfacer la demanda nacional. Dentro del concepto de seguridad energética, entre las posibles fuentes de energía, diferenciando: a) fuentes auto renovables; b) fuentes renovables; y En el año 2000, a propuesta de varios ambientalistas,31 convenimos con el Gobierno de turno la constitución de una Mesa Nacional para formular una política de Estado en materia energética, llegándose a firmar un convenio con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) para la asesoría técnica, pero el esfuerzo no prosperó por la dejadez gubernamental. Sin embargo,
con la asesoría del doctor Luis Ferraté, actual Ministro de Ambiente y Recursos Naturales, logramos redactar diez principios rectores para una política de tal naturaleza, los cuales presentamos como un aporte para ese esfuerzo nacional que sigue siendo una asignatura pendiente: 1. Promover la conservación y el mejor uso de la energía. 2. Socializar los beneficios y privatizar los costos de la generación, conducción, distribución y utilización de la energía. 3. Promover la generación de energía limpia y de calidad.
31 La iniciativa estuvo encabezada por Magali Rey Rosa, José Manuel Chacón y el autor, con la asesoría del doctor Luis Ferraté, quienes participábamos en el Colectivo Ambientalista MadreSelva en aquella época.
c) fuentes extinguibles o no reno vables, con carácter transitorio. 6. Promover la diversificación de las fuentes de generación y el tipo de consumo de energía, mediante estímulos económicos, fiscales o de otro tipo. 7. Establecer condiciones de todo tipo para disminuir el riesgo y la vulnerabilidad ambiental, territorial y social en la generación, conducción, distribución y utilización de la energía. 8. Promover la integración de las diferentes fuentes de energía.
9. Garantizar la utilización de la energía para la mayor cantidad de personas, por el mayor tiempo posible, con el mayor mejoramiento ambiental (conservación, reparación y sostenibilidad). 10. Promover una cultura de consumo energético, premiando el ahorro y penando el despilfarro. Además de formular una Política Energética Nacional, consensuada y legítima, hace falta establecer un nuevo marco normativo, institucional y operativo para regular la generación, conducción, distribución y utilización de la energía, basado en principios rectores como los arriba enunciados. De lograrlo, con un sólido concurso ciudadano, comenzaremos a hacer realidad el segundo precepto constitucional que reza: “Es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona”.
Conferencia inaugural del diplomado en tributación directa fue dictada por el doctor Juan Alberto Fuentes Knight
Foto: JM López
Publicación mensual de flacso-Guatemala y elPeriódico Secretario general de flacso Francisco Rojas Aravena San José, Costa Rica
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO-Guatemala La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Guatemala, inició sus actividades en 1987 y fue reconocida formalmente por el Estado guatemalteco ese mismo año, por medio del Decreto 96-87 del Congreso de la República.
El miércoles 11 de noviembre, en la sede de FLACSO-Guatemala, se dictó la conferencia inaugural del Diplomado en tributación directa, que con el apoyo del Ministerio de Finanzas Públicas, la Unión Europea, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), será impartido en esta Facultad. El acto de inauguración estuvo presidido por el doctor Juan Alberto Fuentes Knight, ministro de finanzas públicas, el doctor Virgilio Álvarez Aragón, director de FLACSO-Guatemala, el doctor Fernando Carrera, director ejecutivo del ICEFI y el señor Pedro Henríquez, jefe de cooperación de la Delegación de la Comisión Europea.
CONSEJO ACADÉMICO DE flacso-GUATEMALA Virgilio Álvarez Aragón- director Oscar López / Marcel Arévalo Aura Cumes/Claudia Donis / Virgilio Reyes Simona V. Yagenova/Edgar F. Montúfar Luis Raúl Salvadó/Edmundo Urrutia Coordinación, diagramación y corrección: Hugo de León P.
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