La importación y exportación de muestras sin valor comercial by FOMILENIOII

La importaciรณn y exportaciรณn de muestras sin valor comercial Serie EIR - Diagnรณsticos

El Salvador

Organismo de Mejora Regulatoria Antiguo Cuscatlán, enero 2017

Serie EIR - Diagnósticos

Esta investigación ha sido posible gracias al financiamiento del Gobierno de Estados Unidos, a través de la Corporación Reto del Milenio (MCC) y forma parte las actividades de FOMILENIO II. Se autoriza redistribuir este estudio con fines no comerciales y sin modificaciones.

La importaciรณn y exportaciรณn de muestras sin valor comercial

El Salvador, 2017

La Evaluación de Impacto Regulatorio (EIR) es una herramienta de política pública que pretende orientar a los gobiernos durante el proceso de toma decisiones para que les permita contar con regulaciones más transparentes y eficientes. La EIR es un análisis que permite conocer qué efectos en términos de costos y beneficios se pueden esperar de diferentes opciones de política, entre las que pueden identificarse propuestas de proyectos regulatorios y no regulatorios. La Evaluación de Impacto Regulatorio es la metodología que guiará el desarrollo efectivo del análisis relacionado con el primer paquete de reformas priorizado por el Consejo de Mejora Regulatoria y a ser ejecutado por el OMR y/o de las contrapartes de las instituciones relacionadas con la Estrategia de Mejora Regulatoria, particularmente en este documento se presenta la EIR en el tema de la importación y exportación de muestras sin valor comercial, también conocidas como muestras comerciales de valor insignificante.

Evaluación de Impacto Regulatorio Importación y exportación de muestras sin valor comercial

Contenido Información general ...................................................................................................... 4 1.

Antecedentes ......................................................................................................... 5 1.1

Indicadores internacionales ..................................................................................... 7

Identificación de la temática ................................................................................. 10 2.1

Regulación relevante ............................................................................................. 10

2.2

Situación actual de las muestras............................................................................ 10

2.2.1. Debilidad jurídica del concepto de muestras ..................................................... 11 2.2.2. Requerimientos para el despacho de las muestras ........................................... 15 2.2.3. Despacho de muestras para empresas ubicadas en zonas francas ................... 16 2.3

2.3.1

Importación de muestras ............................................................................... 18

2.3.2

Exportación de muestras ................................................................................ 20

2.3.3

Operaciones de comercio exterior por empresas ubicadas en zonas francas 21

2.4 3.

Línea base del proceso de importación y exportación de muestras ..................... 17

Buenas prácticas internacionales .......................................................................... 26

Objetivo de la propuesta ....................................................................................... 31 3.1 Objetivo General ......................................................................................................... 31 3.2 Objetivos Específicos .................................................................................................. 31

Opciones de políticas públicas............................................................................... 32 4.1

No actuar................................................................................................................ 32

4.2

Medidas no regulatorias ........................................................................................ 32

4.2.1

Publicitar la información................................................................................. 32

4.2.2

Capacitar a los funcionarios............................................................................ 33

4.2.3

Medidas administrativas de agilización para el despacho ............................. 33

4.2.4

Medidas administrativas de agilización en las zonas francas ........................ 33

4.2.5

Reformas al sistema informático .................................................................... 34

4.3

Medidas regulatorias ............................................................................................. 34

4.3.1

Definir el concepto de muestras y sus requisitos ........................................... 34

4.3.2

Regular un proceso simple para el traslado de las muestras ......................... 34

4.3.3 Establecer un marco jurídico sostenible y de alcance general que promueva el uso de las muestras .................................................................................................. 35 2

Evaluación de Impacto Regulatorio Importación y exportación de muestras sin valor comercial

Evaluación de las opciones de políticas.................................................................. 36 5.1

No actuar................................................................................................................ 36

5.2

Medidas no regulatorias ........................................................................................ 37

5.2.1

Publicitar la información................................................................................. 37

5.2.2

Capacitar a los funcionarios sobre el concepto de muestras y sus requisitos 38

5.2.3

Medidas administrativas de agilización para el despacho ............................. 39

5.2.4

Medidas administrativas de agilización en las zonas francas ........................ 39

5.2.5

Reformas al sistema informático .................................................................... 40

5.3

Medidas regulatorias ............................................................................................. 40

5.3.1

Definir el concepto de muestras y sus requisitos ........................................... 40

5.3.2

Regular un proceso simple para el traslado de las muestras ......................... 41

5.3.3 Establecer un marco jurídico sostenible y de alcance general que promueva el uso de las muestras .................................................................................................. 42 6.

Selección de la opción preferida ............................................................................ 42 6.1

Corto plazo ............................................................................................................. 45

6.2

Mediano plazo ....................................................................................................... 46

Consulta Pública ................................................................................................... 47

REFERENCIAS ........................................................................................................ 48

Anexo 1 ....................................................................................................................... 50 CAUCA............................................................................................................................... 50 TLCs ................................................................................................................................... 51 LEGISLACIÓN ..................................................................................................................... 53 DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS .................................................................................. 54 Anexo 2 ....................................................................................................................... 56 Anexo 3 ....................................................................................................................... 57

Evaluación de Impacto Regulatorio Importación y exportación de muestras sin valor comercial

Información general Título de la medida legal: Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y su Reglamento (RECAUCA) Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización Disposición Administrativa de Carácter General 009-2012 Ministerio o Autoridad a cargo de la Regulación: Ministerio de Hacienda – Dirección General de Aduanas

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1. Antecedentes Con el objeto de promover la facilitación del comercio exterior en El Salvador, el Gobierno ha reforzado una serie de políticas públicas dirigidas a estimular la dinámica transable con un alcance nacional y regional. Por ejemplo, el Ministerio de Economía promovió la aprobación de la “Estrategia Centroamericana de Facilitación del Comercio y Competitividad con énfasis en Gestión Coordinada de Fronteras”, por parte del Consejo de Ministros de Integración Económica Centroamericana (COMIECO) el 22 de octubre de 2015 (Economía, 2015). En este contexto, el 4 de febrero de 2016, la Asamblea Legislativa aprobó la ratificación al Acuerdo sobre la Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio, conocido como el Acuerdo de Bali. Asimismo, el 16 de mayo de 2016, el Ministerio de Hacienda presentó medidas de facilitación aduaneras, tales como una mejora a la infraestructura vial en Aduana Hachadura, un nuevo modelo de exportaciones, y una simplificación de los procesos de importación en el puerto de Acajutla, entre otras medidas que procuran apuntalar el comercio transfronterizo (Hacienda, 2016). El sector privado también ha acompañado estos esfuerzos mediante distintas iniciativas, tales como: propuestas regulatorias contempladas en el estudio “El Salvador Competitivo 2024” (Asociación Nacional de la Empresa Privada, 2014); medidas estratégicas relativas al desempeño logístico del país (Argumedo, 2016); y las 19 medidas propuestas por la Comisión Intergremial para la Facilitación del Comercio (Cifacil)1. Por ejemplo, Cifacil ha expresado la necesidad de un “procedimiento expedito para la importación y exportación de muestras revisando la normativa existente”, lo cual podría implicar una reforma legal que brinde certeza al procedimiento de importación y exportación de las muestras, con la finalidad de promover los negocios y la producción 2. Las agencias de cooperación internacional han emprendido acciones para mejorar la competitividad y facilitar el comercio exterior. Por ejemplo, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) brindaron apoyo técnico para la Estrategia Centroamericana3. Por su parte, el Banco Mundial ha apoyado la iniciativa de simplificación de procesos para carga aérea en el Aeropuerto Internacional de El Salvador Monseñor Oscar Arnulfo Romero y Galdámez. Dentro de la dinámica de comercio exterior, las muestras tienen un rol clave en los procesos productivos de las empresas. Por un lado, la importación de muestras permite que ciertos insumos sean valorados para poder utilizarse en la producción de mercancías, las cuales podrían comerciarse internamente, o incluso estar perfiladas a la exportación. Por ejemplo, las empresas utilizan las muestras para gestionar permisos de operación. Por otro lado, la exportación de muestras fomenta las oportunidades de negocio en el ámbito internacional, ya que fungen como cartas de presentación para dar a conocer materias primas o productos terminados en otros países, a efecto de concretar su venta. Además, las muestras son utilizadas por los productores como un CIFACIL, (2015) ha expuesto un conjunto de temáticas para promover el comercio exterior en distintos foros, por ejemplo, “19 Medidas para la Facilitación del Comercio”. 2 CIFACIL (2016), Nota recibida el 3 de mayo de 2016, y entrevistas realizadas a funcionarios y usuarios. 3 Asimismo, cada entidad implementa programas específicos sobre la temática. Además, el Banco Mundial desarrolla un proyecto regional de apoyo a la implementación del Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC en Centroamérica. 1

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instrumento de medición de calidad que quieren aportar a sus productos, o tienen la función de dar un parámetro del valor que agregará su implementación a la cadena de producción. En este tenor, al analizar las exportaciones totales de El Salvador en 2105, fueron identificados tres sectores relacionados con las muestras, los cuales representaron el 59.7% de dichas exportaciones. Estos sectores fueron el de Textil y Confecciones; Alimentos y Bebidas; y Plásticos y Química Farmacéutica. Estudios elaborados por el gobierno de El Salvador señalan que para la exportación en los sectores de Alimentos y Bebidas, así como en Química Farmacéutica, las muestras son relevantes para la venta y la promoción de sus productos (Organismo Promotor para la Exportaciones e Inversiones de El Salvador, 2015). Gráfica 1. Exportaciones totales de El Salvador, 2015

Fuente: Análisis Dalberg con datos de WTTC y BCR, 2016.

En este sentido, cabe señalar que la dinámica de comercio exterior en El Salvador ha tenido recientemente un marcado desempeño importador en sus transacciones. En la Gráfica 2, pueden observarse que los flujos de comercio internacional son casi constantes, y que el valor de importaciones prácticamente duplica al del nivel exportado. Al respecto, es posible observar que de 2012 al 2015 las importaciones han superado sostenidamente a las exportaciones en magnitudes similares, lo que ha ocasionado una evolución inmutable de la balanza comercial. Es decir, no sólo se tiene una balanza comercial deficitaria, sino una balanza que exhibe una tendencia monótona y persistente. De esta manera, la dinámica comercial de El Salvador muestra cada vez más que los intercambios ocurridos en la esfera internacional, implican una dependencia creciente de los bienes y servicios que provienen de otros países. Las importaciones son un tema relevante para la economía salvadoreña, en especial para las industrias de transformación como la manufacturera, dado que muchos insumos son convertidos en productos finales que se exportan hacia un mercado global. De esta manera, la importación de

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muestras tiene una influencia considerable en la industria nacional, ya que está íntimamente relacionada con la promoción de las exportaciones. De hecho, las muestras son tan relevantes que muchas veces constituyen el primer paso para el desarrollo de una relación comercial, la cual deriva en más exportaciones de productos salvadoreños. Estas relaciones ocurren en distintos sectores de la economía, que, con base en la información recolectada durante esta investigación, existen una diversidad de productos que transitan como muestras. Gráfica 2. Comercio internacional en El Salvador 12000

Millones de US

10000 8000 6000

Exportaciones (FOB) Importaciones (CIF)

4000 2000 0 2012

2013

2014

2015

Año de referencia

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Central de Reserva de El Salvador

Consecuentemente, una de las prioridades establecidas por el Consejo de Mejora Regulatoria ha sido que se clarifiquen aquellas regulaciones relacionadas con la importación y exportación de muestras sin valor comercial, a fin de agilizar ambas operaciones y reducir sus costos. Por lo tanto, el Consejo ha instruido al Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) para que revise el marco jurídico para que contribuya al clima de negocios mediante la implementación de una política de mejora regulatoria. Así pues, el OMR ha emprendido la presente investigación para identificar aquellos obstáculos que impiden un flujo expedito para importar y exportar muestras sin valor comercial. En este orden de ideas, el presente estudio se construye a partir de una revisión bibliográfica, y un trabajo de campo dirigido a recolectar evidencia por parte de las autoridades aduaneras, los industriales de las zonas francas, y las empresas de paquetería expresa, entre otros actores relevantes. El primer paso a desarrollar consistirá en definir la problemática que aqueja al comercio exterior de muestras, y posteriormente se identificarán alternativas de política pública que sean viables y netamente beneficiosas para la sociedad en su conjunto.

1.1 Indicadores internacionales La ventaja de comparar indicadores internacionales es que permiten medir el desempeño de un país con respecto a otros, y así retomar las políticas públicas de los más avanzados. Si bien no existen mediciones internacionales específicas sobre las operaciones de comercio exterior de muestras, existen indicadores acerca del despacho de mercancías en general y la situación de los procesos

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relevantes relacionados al comercio exterior, los cuales sirven de guía para complementar esta evaluación. El reporte Doing Business del Banco Mundial incluye un indicador “Comercio Transfronterizo” que registra el tiempo y costo asociados con el proceso logístico de exportación e importación de mercancías (Banco Mundial, 2016)4. La edición 2017, elaborada con datos de junio 2016, en este indicador asigna a El Salvador un puntaje de 88.49, en una escala de 0 a 100, siendo 100 la máxima puntuación, y la posición 44 de 190 países evaluados. El Salvador es el país mejor posicionado en América Latina, gráfica 3 y los países miembros de la Unión Europea lideran este indiciador a nivel mundial (Banco Mundial, 2016). Gráfica 3. Ranking de países en el indicador “Comercio Transfronterizo” Doing Business, 2017. Unión Europea El Salvador Panamá República Dominicana México Chile Costa Rica Guatemala Perú Puntaje regional Honduras Fuente: Doing Business, 2017.

Adicionalmente, para agilizar el comercio y mejorar el desempeño del país, el reporte Doing Business propone 6 medidas: 1) promover el uso de medios electrónicos para comunicarse entre las autoridades aduaneras y los usuarios; 2) utilizar ventanillas únicas electrónicas; 3) implementar medidas de inspecciones basadas en riesgos; 4) ejecutar medidas de cooperación regional en puntos fronterizos; 5) promover la competencia entre los proveedores de servicios logísticos; y 6) promover inspecciones eficientes de la mercancía. Otro indicador relevante es el Índice de Desempeño Logístico (IDL), elaborado por el Banco Mundial, y que se construye a través de una encuesta, que evalúa seis componentes críticos, con respecto a los principales países socios comerciales (Banco Mundial, 2016). Uno de estos componentes es la 4Doing

Business mide el tiempo total y el costo (excluyendo aranceles) asociados con tres conjuntos de procedimientos del proceso de exportación e importación: documentación, controles transfronterizos y transporte doméstico. Doing Business toma en cuenta el producto en el que cada economía cuenta con ventaja comparativa para medir el proceso de exportación, y en el caso de El Salvador son las prendas y accesorios para vestir. Para la importación, el producto considerado para todas las economías es las autopartes.

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“Eficiencia en el proceso de despacho en las fronteras y aduanas”, el cual evalúa la velocidad, simplicidad y predictibilidad de los procedimientos a cumplir en frontera y aduanas. En este componente, El Salvador se ubica en la posición 107 de los 160 países evaluados, y la gráfica 4 compara con otros países de América Latina. Mientras que en el IDL consolidado, El Salvador alcanzó la posición 83, el segundo país de la región centroamericana, superado por Panamá. Gráfica 4. Ranking de países en el indicador “Eficiencia en el proceso de despacho en las fronteras y aduanas” IDL, 2016.

Singapur Chile Panamá México Perú Guatemala República Dominicana El Salvador

Costa Rica Honduras Fuente: Índice de Desempeño Logístico, 2016.

Este reporte reitera que, sumado a las razones geográficas e infraestructura, la eficiencia de los procesos aduaneros afecta la demora de las operaciones de comercio exterior. En ese sentido, el reporte propone la cooperación entre las instituciones públicas presentes en los puntos fronterizos como un requisito relevante para impulsar cualquier reforma. Especialmente, dado que en la práctica internacional las instituciones públicas presentes en los puntos fronterizos demuestran un peor desempeño que las autoridades aduaneras, por ejemplo, debido a la duplicidad de requerimientos, falta de recursos o diferencias de horarios de trabajo. Otros reportes relevantes son el Informe de Facilitación del Comercio del Foro Económico Mundial, que evalúa las instituciones, políticas, y estrategias que facilitan el libre comercio de bienes a través de fronteras y hacia sus destinos. En su edición 2014, reconoce a Singapur como el país más eficiente y transparente en la administración de sus fronteras; en América Latina, Chile se impone como primer lugar, y Costa Rica encabeza Centroamérica (World Economic Forum, 2014). Finalmente, este año el Foro Económico Mundial publicó el Reporte de Competitividad Global, que contiene una apartado sobre la eficiencia de los procesos aduaneros, y ubica a Singapur como el primer lugar del mundo, a Chile en América Latina, y a Panamá en Centroamérica. (World Economic Forum, 2015).

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2. Identificación de la temática Las muestras son mercancías cuya principal finalidad es la exposición de un objeto susceptible de venta, que usualmente representa el vehículo para explorar un contacto comercial entre empresas de distintos países. El Salvador ha reconocido la necesidad de facilitar el tránsito de estas mercancías, y por eso le han otorgado algunos beneficios fiscales y la posibilidad de seguir un proceso simplificados para ingresar al país. No obstante, esta investigación detectó irregularidades que afectan el proceso de importación y exportación. A partir de esta investigación, la definición del problema: “el proceso de importación y exportación de muestras muestra retrasos y costos excesivos en los que incurren las empresas y desincentiva el cumplimiento de la regulación”. El OMR se ha dado a la tarea de realizar una investigación en la materia, y a continuación, se darán a conocer los pormenores de la problemática en cuestión, y en la sección 4 las diferentes alternativas de solución que se ofrecen para cada una de ellas. La sección 5 describe la evaluación entre las opciones de políticas públicas, y la sección 6 consolida las propuestas a corto y mediano plazo seleccionadas a partir del análisis realizado.

2.1 Regulación relevante

La regulación relevante que configura la importación y exportación de muestras sin valor comercial es la siguiente5: • •

• • • • •

Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), art. 117 y su Reglamento (RECAUCA), arts. 597 a 600. Tratados de Libre Comercio suscritos con diferentes países, por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América (CAFTA-DR, por sus siglas en inglés), art. 3.31 y 3.7 relativos a la importación libre de aranceles para muestras comerciales de valor insignificante y materiales de publicidad impresos Decreto Legislativo N° 647, regla V Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización, arts. 17, 19 y 27 Ley de Simplificación Aduanera, arts. 11 y 11-A Disposición Administrativa de Carácter General (DACG) 009-2012 “Procedimiento Simplificado para Empresas Courier” DACG-014-2007 “Importación de muestras sin valor comercial”

El Anexo 1 contiene un detalle de estas regulaciones.

2.2 Situación actual de las muestras En El Salvador los esfuerzos más notorios para promover su ágil tránsito han sido la suscripción de convenios internacionales, tales como CAFTA-DR y CAUCA y su Reglamento, así como la aprobación de las DACG 015-2007 y 009-2012, que detallan lo establecido en los convenios y establecen un 5

El Anexo 1 contiene un detalle de las disposiciones relevantes de cada regulación.

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procedimiento simplificado para el despacho de aquellas muestras que transiten a través de empresas Courier o de entrega rápida, el medio más recurrido para el envío de las muestras. A partir de esta evaluación, se han detectado los siguientes hallazgos:

2.2.1. Debilidad jurídica del concepto de muestras

En virtud del contexto antedicho, el primer problema que destaca en nuestro análisis es la deficiente aplicación de una clara y certera definición sobre las muestras. Inicialmente se considera la regulación vigente en El Salvador, y posteriormente los desafíos de su aplicación en las operaciones de comercio exterior. Conviene señalar que el marco jurídico salvadoreño reconoce dos conceptos sobre las muestras: muestras sin valor comercial, y muestras con valor comercial insignificante. El primero está desarrollado en el CAUCA y el segundo en el CAFTA-DR, y ambos son recogidos en el resto de tratados de libre comercio suscritos por El Salvador6. De la lectura de las normativas internacionales se advierte que su tratamiento es similar y en ocasiones se combinan ambas figuras para facilitar el uso de esta figura7. El CAUCA en su artículo 117, define las muestras sin valor comercial como: “aquellas mercancías cuyo empleo o muestra tienen como finalidad servir como demostración u otro fin similar y que carezcan de todo valor comercial, ya sea porque no lo tiene debido a su cantidad, peso, volumen u otras condiciones de presentación, o porque haya sido privado de ese valor mediante operaciones físicas de inutilización que eviten toda posibilidad de ser comercializadas”. En ese mismo sentido, el Reglamento del CAUCA establece varias reglas alternativas para identificar una muestra en los artículos 597, 598 y 599. Es decir, basta con cumplir con una de ellas para considerar a una mercancía como una muestra, y las reglas se pueden resumir así: • Que carezca de todo valor comercial y que ostentan leyendas que así las identifican, o • Que carezca de todo valor comercial -sea porque ha sido privado de ese valor mediante operaciones físicas de inutilización que eviten toda posibilidad de ser comercializadas-, o • Que carezca de todo valor comercial -sea porque no lo tiene o por su cantidad, peso, volumen u otras condiciones de presentación-, o • Que posea condiciones que demuestren inequívocamente su condición de muestras, y su uso o empleo como muestra implica su destrucción Respecto a la justificación de esta regulación, cabe señalar que no existe un registro del debate o posiciones de las negociaciones que son o fueron funcionarios de los Gobiernos de los Estados Parte ni una Exposición de Motivos que reflejen los principios que inspiraron a los negociadores del actual CAUCA y RECAUCA. Además, el Convenio de Kyoto, el principal instrumento internacional especializado en materia aduanera, no contiene una definición sobre ese tema, y se interpreta que “la expresión “considerada sin valor comercial” significa que las mercancías han sido reducidas a El Salvador ha suscrito 8 tratados internacionales que incorporan definiciones para muestras: CAUCA, CAFTA-DR, y Tratados de Libre Comercio suscritos con República Dominicana, Chile, Panamá, Taiwán, Colombia y México. El Anexo 1 detalla las disposiciones de cada tratado relacionadas con esta temática. 7 Por ejemplo: Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Panamá, art. 3.01 6

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una condición tal que no tienen valor comercial alguno y por lo cual dejan de ser de interés para el Tesoro Público. Dado que dicho abandono o consideración sin valor comercial solamente será realizado a solicitud de la persona interesada, normalmente se requiere que el declarante pague a la Aduana todos los gastos en que se pueda incurrir”8. El CAFTA-DR, en su artículo 3.31 define a las muestras comerciales con valor insignificante como: “muestras comerciales valuadas individualmente o en el conjunto enviado (por embarque), en no más de un dólar de los Estados Unidos de América o en el monto equivalente, que estén marcadas, perforadas, rotas o tratadas de modo que las descalifique para su venta o para cualquier uso que no sea el de muestras”. Asimismo, en el artículo 3.7, se establece la importación libre de aranceles para muestras comerciales de valor insignificante y materiales de publicidad impresos, en donde quedan establecidas las condiciones para importar ambos conceptos. De la lectura de estos artículos es posible deducir que las muestras forman parte de los pasos previos a una expectativa de negocio para después extender una solicitud formal de los pedidos de las mercancías. Adicionalmente, es relevante decir que ambas definiciones hacen referencia a mercancías que no se adquirieron de forma onerosa, sino que fueron entregadas de forma gratuita. Por ende, las muestras proveen un ejemplar de los productos terminados, y a su vez dan a conocer las características esenciales de una mercancía susceptible de ser pactada en una compraventa. Uno de los hallazgos de la EIR es que la confusión existente en el despacho de las muestras se debe a la interpretación de la definición existente en los tratados vigentes, y no a la existencia de múltiples definiciones en las regulaciones sobre el tema. Solamente dos tratados internacionales regulan aspectos sobre la definición de muestras y, junto al resto de tratados, regulan el compromiso de incorporar la regla de la importación libre de arancel aduanero, vigente en el ordenamiento jurídico salvadoreño desde 1990, a través del DL N° 647, Regla V 9. SI bien se advierte del tenor literal de los artículos una coincidencia de propósitos, llama la atención que ninguna de ellas brinda elementos claros para identificar objetivamente qué se considera una muestra y cómo se distingue de los productos terminados. Esta ausencia de precisión para el concepto de muestras, es justamente lo que ha provocado una subutilización del procedimiento para gestionarlas en ámbito del comercio internacional, y además ha ocasionado un incremento de costos, y pérdidas de tiempo al momento de realizar su importación/exportación 10. De modo sumario, ha sido posible identificar que a partir de las principales debilidades conceptuales se han adoptado distintos criterios para determinar si se trata de muestras o no, en la revisión cotidiana de las mercancías aduaneras. Estos criterios son:

Convenio de Kyoto, Anexo General, Capitulo 3, Norma 3.44. Este análisis fue elaborado por SIECA, 29 de noviembre de 2016, en la nota “Consideraciones sobre la Naturaleza y Alcances del Artículo 117 del Código Aduanero Uniforme Centroamericano”, como respuesta a la petición del Ministerio de Economía solicitando una opinión jurídica del artículo 117 del CAUCA. 9 Anexo 1 contempla toda la regulación relevante sobre las muestras y productos similares. 10 Durante las entrevistas, los usuarios y funcionarios relataban que usualmente se exige la inutilización de las mercancías y condiciones de presentación diferentes a aquellas de un producto terminado. 8

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La cantidad de las muestras a importar/exportar. Por lo general, los funcionarios de aduanas consideran el número de muestras como una variable sensible para guiar su decisión y concederles el trato previsto. Por ejemplo, en la práctica, uno de los criterios que utilizan es la aplicación por analogía de la Ley de Equipajes de Viajeros Procedentes del Exterior.11

ii)

Las dimensiones físicas de las muestras. Si las muestras son de poco peso, volumen, o tamaño, los oficiales aduaneros no dudarán en aceptar que se tratan de muestras. Sin embargo, si ellos consideran que las muestras ocupan dimensiones de espacio similares a las de un producto terminado, entonces surgen dudas sobre el tratamiento aduanero.

iii)

La naturaleza de las muestras. Muchas veces los funcionarios se acostumbran a cierto tipo de muestras, las cuales han sido despachadas en el pasado, o bien están dentro de empaques unitarios que se rotulan con la leyenda de “muestra gratis” o similares. Empero, cuando las muestras son novedosas, y no es fácil rotularlas con una leyenda que las identifique como tales, es más difícil su consideración como muestras.

iv)

La apariencia visual de una muestra. Si una muestra es idéntica a un producto terminado, entonces se requiere más tiempo para distinguir las diferencias entre ambos productos.

La inutilización de las muestras. Si bien la regulación establece como opcional la inutilización de las mercancías, en la práctica es la regla más utilizada puesto que brinda mayor certeza de su carácter no comercial. Sin embargo, al ser alteradas algunas muestras pueden perder su valor funcional, ya que no puede ser utilizadas en el ensamble de otros productos o como su valor de exhibición.

vi)

Por el valor de la mercancía de referencia. En ocasiones, un valor mínimo del producto genera confusión, por lo que se suele asignar un valor con base en el precio de mercado, tal como aquel que tendrían como productos terminados. Este mismo desafío enfrentan otras actividades comerciales, tales como las compras por Internet.

vii)

Por el pago de los derechos arancelarios. En algunas importaciones, por distintos motivos, los usuarios pagan los derechos arancelarios correspondientes.

De esta forma, la regla general en el despacho aduanero de muestras es la aplicación de los criterios generales de valoración de mercancías, es decir, las muestras son evaluadas de la misma manera que los productos terminados. Esta situación puede generar excesivas demoras y requiere recursos que la DGA podría utilizar en otras actividades más estratégicas por su grado de complejidad o impacto tributario. En específico, el art. 3, que dice: “Los efectos personales del viajero comprenderán fundamentalmente los siguientes: sus prendas de vestir; artículos de higiene, tocador y perfumería en cantidades que no sean superiores a las seis unidades por tipo o veinte en conjunto; dos aparatos usados de fotografía o para grabar y reproducir imágenes; un aparato portátil para grabar y reproducir sonido; una computadora personal, una impresora, y una máquina de escribir; prendas y artículos deportivos y otros bienes usados que, por su cantidad y calidad, se determine están destinados al uso personal.” 11

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Al día de hoy, la DGA enfrenta un marco jurídico con oportunidades de mejora, a efecto de normar sus actuaciones con respecto al sector privado y crear situaciones previsibles y esperadas. Por ello, que una de las principales recomendaciones del presente documento, será la de brindar elementos ilustrativos al concepto de muestras definido en los tratados internacionales. En distintos estudios y documentos oficiales han estimado el monto de US $500 como un criterio para diferenciar a los productos terminados y las muestras comerciales (Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia, Ministerio de Economía, Ministerio de Agricultura y Gandería, Banco Central de Reserva y Asociación Salvadoreña de Industriales, 2011) 12. Esta idea de utilizar un monto para fácilmente diferenciar las mercancías también ha sido utilizada por otros países, y constituye un criterio sencillo y de fácil aplicación. Otro aspecto relacionado con las muestras, es que para cierto tipo de ellas se requiere contar con permisos especiales otorgados por distintas autoridades nacionales, algunos mencionados en el Cuadro 1, debido a que los niveles de riesgo que conllevan estas mercancías. Esta situación genera una dispersión de criterios para identificar a las mercancías, e incrementa los requisitos, costos y tiempos para realizar las importaciones de las muestras. Cuadro 1. Permisos emitidos por autoridad nacionales en El Salvador Autoridades nacionales Ministerio de Salud Ministerio de Agricultura y Ganadería Ministerio de Defensa Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales Dirección Nacional de Medicamentos Cuerpo de Bomberos Viceministerio de Transporte Organismo Salvadoreño de Normalización

Ejemplos de mercancías sujetas a control específico Alimentos y bebidas Productos de origen vegetal o animal Productos pirotécnicos, armas, municiones, explosivos y sustancias similares Sustancias peligrosas Medicamentos, insumos médicos, productos sanitarios y cosméticos Productos pirotécnicos Sustancias peligrosas Refrigeradoras de uso doméstico y comercial, lámparas y bombillos eléctricos ahorradores

Fuente: Elaboración propia

Es oportuno mencionar, que, si bien en nuestros días la legislación no establece excepciones para el tratamiento de las muestras, las entrevistas reflejaron que anteriormente sí se solía utilizar un monto mínimo que las exentaba debido a su bajo riesgo. Por ejemplo, en distintas entrevistas se comentó que previo a la vigencia del RECAUCA -2008-, se permitía el libre ingreso de la mercancía al aplicarles impropiamente la Ley de Equipajes de Viajeros procedentes del Exterior. Por otro lado, algunas autoridades establecen criterios para diferenciar una muestra de un producto terminado, a través de la imposición de una cantidad máxima. Por ejemplo, el Ministerio de Salud establece que “las importaciones en concepto de muestras son aquellas que se utilizarán para el análisis de productos alimenticios clasificados en riesgo A y B, y cuya cantidad máxima será de 25 12

Esta política utiliza el rango de US $500 para analizar las exportaciones del país.

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Kilogramos por productos y por lo tanto no debe ser comercializada hasta obtener el Registro Sanitario”. (Ministerio de Salud, 2011). No obstante, se plantea el problema de cómo obtener el Registro sin poder ingresar al país las muestras de la mercancía, dado que uno de los requisitos del Registro es la presentación de tres muestras.

2.2.2. Requerimientos para el despacho de las muestras La regulación contempla un procedimiento ágil para el despacho de las muestras, una vez que la DGA determine si un producto es una muestra, e incluso permite aplicar un procedimiento simplificado. No obstante, existen algunas áreas de mejora en cuanto a la documentación requerida y la coordinación con otras instituciones públicas que actúan en el puesto fronterizo. Según las entrevistas con funcionarios y usuarios, la mayor parte de las muestras ingresan a través del servicio de envíos urgentes mediante las empresas de entrega rápida, aquellos que en razón de su naturaleza o por responder a una necesidad debidamente justificada, deban ser despachadas rápida y preferentemente (CAUCA, art. 110). En ese sentido, es coherente que la DACG 009-2012, relativa a las empresas Courier, sea la normativa adonde se regule el tratamiento de las muestras. No obstante, queda pendiente la regulación sobre las muestras que ingresan a través de otros medios de transporte, lo que podría generar una aplicación analógica y que podría solucionarse con una regulación expresa. Respecto a la documentación, las entrevistas reflejan confusión o desconocimiento al respecto, a pesar que el RECAUCA y la DACG 014-2007 detallan las opciones de documentos que puedan presentarse: factura comercial, factura proforma o nota de envío. Esta confusión tiene su justificación en base a un aparente conflicto normativo. Por un lado, los usuarios se señalan que en aplicación del art. 575 RECAUCA se exige la presentación de factura comerciales para todas las mercancías, incluidas las muestras. Mientras que, el art. 599 RECAUCA permite que las muestras presenten cualquier nota de remisión de la mercancía. Las entrevistas coinciden que en algunas ocasiones esta confusión genera atrasos en el despacho, y podría dirimirse mediante la correcta interpretación de las disposiciones del RECAUCA, proporcionando prioridad a la factura proforma o nota de envío, en función de la mercancía y la especificidad de la regulación. En cuanto a la documentación, la ambigüedad también se refleja en la exigencia de una declaración de origen de la muestra, cuestión relevante para determinar la carga impositiva sobre los productos terminados. Precisamente, esta discusión sobre el origen de las mercancías genera demoras en el despacho e implica la emisión de nuevos documentos por parte de los actores de la cadena logística. Requerimientos claros evitarían estos atrasos, dado que el origen no es relevante para las muestras, pues por su naturaleza misma tienen un similar beneficio tributario y administrativo. Otra observación detectada en la temática radica en que algunas veces las Declaraciones de Mercancías se completan de manera equivocada. Ergo, al llenar espacios que no corresponden a la declaración de muestras, se concede casi en automático la justificación del pago de derechos arancelarios, a pesar que el Decreto Legislativo N° 647 establece para las muestras una exención del pago. En este sentido, cuando una declaración registra con desacierto alguna cantidad en el espacio destinado para los Derechos Arancelarios a la Importación (DAI), procederá el cobro a los

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importadores y perderán el tratamiento previsto para muestras, además de generar costos no contemplados y un cambio en la planeación original para el despacho de la mercancía. Cabe señalar que el Manual Único de Operaciones Aduaneras, publicado en la página web del Ministerio de Hacienda (Ministerio de Hacienda, 2016)13, no posee información sobre el tratamiento de las muestras, los pasos para completar el formulario, y los procesos para la importación y exportación de dichas mercancías. De manera que, si bien los usuarios y funcionarios conocen y aplican los procedimientos, la dificultad de obtener fácilmente la información fomentan las confusiones, errores y abusos que afectan el despacho de la mercancía. En obvio de ser presentada más adelante, la recomendación para este caso estribará en una mayor difusión al sector privado de las fallas recurrentes en este tipo de llenado, a fin de que las empresas de paquetería expresa y sus contratantes, mejoren la comunicación entre ellos y tomen las previsiones necesarias para evitar caer en esta clase de errores. Finalmente, otro de los aspectos identificados ha sido el exceso de tiempo que se vive en los puntos fronterizos para despachar importaciones de muestras. Sin embargo, lejos de señalar como único responsable a la DGA, es de llamar la atención el surgimiento de otras autoridades nacionales, tales como CEPA, Autoridad de Aviación Civil o la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional Civil, que también pueden afectar los tiempos en el despacho de muestras. Un estudio regional señaló que “los largos e imprevisibles tiempos de espera en los pasos fronterizos obedecen, principalmente, a la falta de coordinación y los procesos y procedimientos ineficientes de los organismos fronterizos, así como a las limitaciones en materia de equipos e infraestructura. Por ejemplo, la falta de una ventanilla única y las diferencias en el horario de trabajo de los organismos fronterizos y los intermediarios suelen ocasionar demoras” (León, 2011).

2.2.3. Despacho de muestras para empresas ubicadas en zonas francas Según la práctica actual de la DGA, las importaciones y exportaciones de muestras por parte de las empresas ubicadas en una zona franca deben cumplir los mismos requisitos de seguridad que los procesos de productos terminados, es decir, la contratación de un vehículo especial y un marchamo, así como el llenado de una DM. Además de los costos de cumplimientos generados por el valor del flete, del precinto y de los empleados dedicados al llenado de la DMTI, esta regulación impone costos de oportunidad al negocio al incrementar la duración de los envíos de las muestras. Todo lo anterior, a pesar del bajo riesgo de defraudación al erario público y de la existencia de otros mecanismos que puedan asegurar el control aduanero requerido por la regulación. Si bien el RECAUCA contiene la base legal para solicitar las medidas de seguridad de las mercancías en general, tal como la exigencia de control permanente del art. 8 y las medidas de seguridad de los arts. 240, 392 y 393; lo cierto es que no existe regulación específica sobre las medidas de seguridad de las muestras, a pesar que existe un capítulo sobre estas mercancías. Ante esta situación, la DGA aplica las disposiciones generales a las muestras, que imponen obligaciones excesivas en términos de traslados de muestras desde el punto fronterizo hacia la zona franca. Consultado el 1 de septiembre de 2016 en http://www.mh.gob.sv/portal/page/portal/PMH/Temas/Operaciones_Aduaneras 13

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En relación a las exportaciones de muestras conviene destacar que en la actualidad se carece de una normativa clara y expresa para traslados desde zonas francas hacia puntos fronterizos. A partir de lo citado, las entrevistas revelan la aplicación de umbrales en base al valor de las exportaciones con el objetivo de decidir si se exige o no la presentación de una DM, tal como US $500. Esta situación afecta la certeza jurídica a los exportadores y a la DGA.

2.3 Línea base del proceso de importación y exportación de muestras Para efectos de nuestro análisis ha sido tomada como línea base dos parámetros de comparación. Primero, se considera la situación actual y su problemática, con miras a contrastarla consigo misma para ver los cambios absolutos que se estiman positivos. Esta línea base toma en cuenta el número de actividades que conforman la importación y exportación de muestras, así como los requisitos que hay que cumplir, y los tiempos de respuesta de la autoridad. En segundo lugar, si bien existen indicadores internacionales sobre el desempeño logístico, estos no miden específicamente el despacho de las muestras. No obstante, se considerarán algunas recomendaciones generales provenientes de dichos estudios, así como un comparativo internacional de la sección 2.4. Las fuentes de información utilizadas en este estudio incluyen visitas al punto fronterizo del Aeropuerto Internacional, a una zona franca, la revisión general de la normatividad, incluido el Manual Único de Operaciones Aduaneras14, y entrevistas a funcionarios operativos y de alto nivel de la Dirección General de Aduanas (DGA) relacionados con el despacho aduanero de muestras y los usuarios dedicados al comercio exterior de muestras y la colaboración de la Gremial de Empresas Nacionales de Transporte Expreso (GENTE) 15. En lo referente a los datos, se destaca que el sistema informático de la DGA no refleja de forma automática las muestras que ingresan o salen del país, dado que los formularios utilizados no tienen un apartado específico para estos registros, y las mercancías son identificadas mediante la clasificación arancelaria del producto, por ejemplo, una muestra de tela se clasifica en la documentación y el sistema informático como tela sin contabilizar su naturaleza de muestras. Esta limitante ha sido contrarrestada mediante una recolección informativa sustentadas en entrevistas y consultas a funcionarios públicos y usuarios (Anexo 2), un cuestionario distribuido a usuarios (Anexo 3), así como la utilización de datos provenientes de otras investigaciones relacionadas con las muestras. Por ejemplo, estudios y documentos oficiales han estimado el monto de US$500 como un criterio para diferenciar a los productos terminados y las muestras comerciales (Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia, Ministerio de Economía, Ministerio de Agricultura y Gandería, Banco Central de Reserva y Asociación Salvadoreña de Industriales, 2011). La idea de un monto límite para fácilmente diferenciar las muestras de los productos terminados también ha sido utilizada por otros países, y constituye un criterio sencillo y fácil aplicación.

Es preciso subrayar la oportuna colaboración de la DGA para la conformación de este estudio, al brindar el apoyo logístico necesario y el personal dedicado a la EIR. 15 Según la entrevista, la gremial fue creada en 2001, agrupa a 10 empresas de entrega rápida y representa alrededor del 90% de la industria. Se realizó una sesión de trabajo el 6 de octubre de 2016. 14

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A continuación, se describen las actividades y los requerimientos para la importación y exportación de muestras, incluyendo aquellas transacciones realizadas por las empresas que se encuentran dentro de zonas francas. Adicionalmente, se incluyen gráficos con la información de estos requerimientos y la duración de las fases de un ejercicio modelado, diseñados a partir de las entrevistas y el análisis de la regulación.

2.3.1 Importación de muestras El proceso de importación de muestras se puede dividir en cuatro fases: 1. Ingreso al país de la mercancía. Las muestras pueden ingresar por cualquier medio de transporte, aunque usualmente se trasladan por vía aérea debido a la urgencia con que se requieren. La DGA recibe la mercancía salvo en el Aeropuerto Internacional, en donde la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) es la autoridad competente para efectuar dicha actividad. Cuando es necesario, las muestras se separan de otras mercancías con las que fueron ingresadas al país. 2. Evaluación inicial de la DGA. Las muestras son evaluadas preliminarmente por el contador vista perteneciente a la DGA, en lo tocante a los requerimientos de la mercancía para realizar el levante y el despacho. Esta evaluación puede derivar en la inspección física de la mercancía, como parte de las funciones de control que ostenta la DGA en el art 19 de su Ley Orgánica. Algunos de los aspectos evaluados son: la presentación de permisos especiales -o visadosemitidos por las autoridades nacionales, tales como el Ministerio de Salud, o el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, entre otros; la naturaleza de la mercancía para determinar si es verdaderamente una muestra, o si es un producto para uso comercial; el valor declarado de la mercancía, así como otro tipo de documentación que debe acompañar a la muestra. En caso de que el contador vista dudara sobre el carácter de la muestra, entonces contactará al usuario, ya sea el declarante o la empresa Courier, para consultarle sobre esta situación y requerirle la documentación que acredite la naturaleza manifestada sin valor comercial de la mercancía, o de su valor equiparable si estuviera disponible en el mercado, entre otros factores. Este análisis es crucial porque determina si el usuario debería pagar derechos o no, así como si se podría utilizar algún procedimiento simplificado para el despacho de la mercancía o utilizará el servicio de almacenaje16. 3. Presentación de la Declaración de Mercancía (DM) y el proceso de gestión de riesgo de la mercancía. El declarante interesado en importar, o la empresa de entrega rápida, presenta la DM y la documentación requerida a la DGA para realizar el levante y dar inicio al proceso

Los entrevistados coincidían que esta actividad podría tomar de dos horas a dos días, según la carga laboral del contador vista, la agilidad del usuario, y la disponibilidad de la documentación para acreditar los aspectos declarados. Asimismo, el cobro por el servicio de almacenaje podría generar incentivos a la demora del despacho, dado que las autoridades reciben ingresos de almacenamiento de mercancías. 16

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del sistema de gestión de riesgo conocido como selectividad. Es aquí donde otras autoridades tendrán que coordinarse con la Autoridad Aduanera para la inspección correspondiente, tal como la Autoridad de Aviación Civil para el caso del Aeropuerto Internacional. El sistema de gestión de riesgo implica que toda mercancía está sujeta a un criterio de semáforo que puede arrojar una de las siguientes posibilidades: i) verde, implica que la mercancía pasa libremente a la siguiente fase; ii) amarillo, el contador vista evalúa la documentación legalmente y podría imponer sanciones en caso de alguna inobservancia a la regulación; y iii) rojo, el contador vista realiza una inspección física de la mercancía, y podría imponer sanciones si detectara alguna inconsistencia con la regulación.17 4. Entrega de la mercancía. Si de la evaluación realizada por la DGA se tuviera un resultado favorable, entonces el importador o la empresa de entrega rápida, tendrá que pagar por los servicios brindados por la CEPA y la DGA. Lo anterior implica la realización de pagos en las ventanillas habilitadas en los puntos fronterizos durante el horario abierto al público. Por último, la muestra es entregada por la CEPA previo a la presentación de los recibos pagados.18 Diagrama 1. Importación de muestras Ingreso al país de la mercancía •DGA, o CEPA, reciben la mercancía •Requerimiento: Documento de transporte. •Tiempo: según medio de transporte

Evaluación inicial de parte de la DGA •DGA evalúa la muestra •Requerimiento: permisos especiales por autoridades nacionales, si fuera necesario; documentación que acredite que sea una muestra sin valor comercial; documentación para determinar el valor de la mercancía y la documentación de propiedad; etc. •Tiempo: 0.5 día a 2 días

Presentación de la DM •DGA realiza el proceso del sistema de gestión de riesgo •Otras autoridades realizan sus inspecciones •Requerimiento: El usuario presenta la DM y la documentación requerida a la DGA •Tiempo: 0.5 día

Entrega de la mercancía •CEPA entrega la muestra •Requerimiento: El usuario paga por los servicios brindados por CEPA y DGA •Tiempo: 0.5 día

Fuente: elaboración propia

Los entrevistados coincidían en que esta actividad podría tomar de dos a cuatro horas, según la carga laboral del contador vista, la congestión de la ventanilla, la disponibilidad de efectivo, y la estabilidad del sistema informático. 18 Los entrevistados coincidían en que esta actividad podría tomar de una a tres horas, según la congestión de la ventanilla, la disponibilidad de efectivo, y estabilidad del sistema informático. 17

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En la etapa de consulta pública se contactó a usuarios de distintos sectores productivos para obtener una visión general de las operaciones sobre muestras19. Esta actividad brindó hallazgos interesantes para brindar una perspectiva completa de la temática, y promover el desarrollo del sector transable del país. El primero es que, sin importar la industria, las muestras son importadas con la finalidad de evaluar el producto terminado. Los principales hallazgos de la consulta son: • Los sectores detectados son: textil y confección, alimentos y bebidas, plásticos, químicos, y maquinarias y aparatos mecánicos. • Cada industria tiene distintos niveles de frecuencia, por ejemplo, una empresa del sector textil importa materia prima 3 a 5 veces a la semana, mientras que una empresa de otro sector importa equipo 1 vez cada 3 meses. • Los rangos de duración del proceso de importación de muestras van de 2 a 7 días. • Las cantidades de las muestras varían según la mercancía y van de 3 a 10 unidades. • Las muestras se pueden agrupar en dos categorías: a) Herramientas para máquinas: equipos, tornillos, piezas o repuestos; y b) Materia prima para la producción: cuero sintético, telas, hilos, elásticos, zippers, químicos, medicamentos, proteínas, queso cheddar, y calzado plástico. • Existe diversidad de medios de transporte: las muestras ingresan al país vía aérea, terrestre y marítima 2.3.2 Exportación de muestras El proceso de exportación se puede dividir en tres fases: 1. Entrega de la mercancía. El exportador entrega la mercancía al medio de transporte contratado para el envío de la muestra, y cuando urgen suelen trasladarse por vía aérea mediante una empresa de entrega rápida. Posteriormente, la empresa transportista traslada la mercancía al punto fronterizo, y al mismo tiempo, el declarante importador o la empresa de entrega rápida, realiza la DM en el sistema informático. 2. Presentación de la DM y el proceso de gestión de riesgo de la mercancía. Al llegar la muestra al punto fronterizo, la empresa presenta la DM y la documentación requerida ante la DGA para realizar el levante y el proceso del sistema de gestión de riesgo conocido como selectividad. Es aquí donde otras autoridades tendrán que coordinarse con la Autoridad Aduanera para la inspección correspondiente, tal como la Autoridad de Aviación Civil para el caso del Aeropuerto Internacional. Posteriormente, el contador vista evalúa la DM y los documentos adjuntos, tomando en cuenta que no existan derechos o tributos a cancelar por parte del exportador.20

Muestras identificadas a partir de entrevistas y un cuestionario en línea dirigido a empresarios y diversas entrevistas, ambas realizadas por el OMR durante agosto-noviembre de 2016. Anexo 3. 20 Los entrevistados coincidían en que esta actividad podría tomar de dos a cuatro horas, según la carga laboral del contador vista, la congestión de la ventanilla, la disponibilidad del personal y la continuidad del sistema informático. 19

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3. Salida hacia el país destino.- La DGA entrega las muestras al medio de transporte correspondiente, excepto en el Aeropuerto Internacional donde la CEPA es la autoridad competente para esta actividad.21 Diagrama 2. Exportación de muestras Entrega de la mercancía

Presentación de la DM

Salida al país de destino

•DGA recibe la mercancía •Requerimiento: Documento de la muestra. •Tiempo: según medio de transporte

•DGA evalúa la muestra y realiza el proceso del sistema de gestión de riesgo •Otras autoridades realizan sus inspecciones •Requerimiento: El usuario presenta la DM y la documentación requerida a la DGA •Tiempo: 0.5 día

•DGA, o CEPA, entrega las muestras al medio de transporte •Requerimiento: Documento de transporte. •Tiempo: según medio de transporte

Fuente: elaboración propia

En la etapa de consulta pública se contactó a usuarios de distintos sectores productivos para obtener elementos sobre la exportación de muestras, y los principales hallazgos de la consulta son: • • • • •

•

Los sectores detectados son: textil y confección, agroindustria, alimentos y bebidas, plásticos y maquinarias y aparatos mecánicos. Cada industria tiene distintos niveles de frecuencia, pero en promedio son 3 envíos al mes. Los rangos de duración del proceso de exportación de muestras van de 2 a 4 días. Las cantidades de las muestras varían según la mercancía y van de 5 a 10 unidades. Las muestras detectadas son productos de las empresas: café crudo y procesado, frutos secos, loroco, pulpa de coco, dulces de chocolate, miel de abeja, jalea de mango y jalea de fresa, aderezos y alguashte, galletas, frijoles molidos, goma de mascar, zapatos, camisas, ropa interior, baberos, camisas incompletas, tornillos y piezas plásticas. Existe diversidad de medios de transporte: las muestras salen del país vía terrestre y marítima, y el predominante es la vía aérea.

2.3.3 Operaciones de comercio exterior por empresas ubicadas en zonas francas En el caso de las zonas francas existe una carencia de regulación expresa, por lo cual la DGA aplica los procedimientos que rigen a los productos terminados. En ese sentido, el proceso de importación por parte de una empresa instalada en una zona franca y que desea incorporar las muestras al régimen, obedece a lo siguiente: 1. Ingreso al país. Este proceso es idéntico al descrito anteriormente para importación.

Los entrevistados coincidían en que esta actividad podría tomar de una a tres horas, según la congestión física del punto fronterizo, y la disponibilidad del medio de transporte. 21

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2. Evaluación inicial por parte de la DGA. Este proceso es idéntico al descrito anteriormente para importación. 3. Presentación de la DM. En esta fase el importador llena dos declaraciones; una referente a la Declaración de Mercancías de Tránsito Interno (DMTI), y otra para la Declaración de Importaciones (IM5). En ambas declaraciones presenta los documentos correspondientes, y procede a pagar por los servicios aduaneros y el sistema de inspección no intrusiva, con el propósito de que la DGA aplique la selectividad para la DMTI. Cabe señalar que cada DM implica el pago de US$18 por el servicio de inspección no intrusiva, y que los requisitos de seguridad cuestan alrededor de US$100, de acuerdo con comentarios obtenidos en las entrevistas, así como el costo del marchamo y los precios promedio ligados al traslado en vehículo especial ofrecido por las empresas de transporte. 22 4. Traslado de la muestra a zona franca. La empresa transportista solicita el marchamo, y lo paga en la colecturía del punto fronterizo. Posteriormente, la DGA entrega la muestra a la empresa de transporte y le instala el marchamo. En el Aeropuerto Internacional, la CEPA es la autoridad que entrega la muestra a la empresa, para que pueda dirigirse hacia la zona franca destino, dentro de un tiempo definido por la DGA para concluir este arribo. 23 5. Recepción de la muestra en la zona franca. La DGA recibe el vehículo especial, verifica el marchamo, la hora de llegada y la muestra transportada. La DGA aplica el proceso de selectividad a la IM5, y procede según su resultado. 24 6. Entrega de la muestra. El usuario realiza los pagos correspondientes, y finalmente la DGA entrega la muestra.25 7. Incorporación de la muestra al inventario. El usuario carga las muestras al sistema informático de inventario autorizado por la DGA. No obstante, este sistema no permite descargarlo, y dado que algunas muestras no se desaparecen mediante su demostración y no pueden ser incorporados en el proceso productivo. Por tanto, las empresas pueden realizar tres actividades: guardar la muestra en sus bodegas, acarreando una situación irregular puesto que el inventario físico es diferente al inventario del sistema; exportar la muestra, lo que incrementa los costos y genera dificultades internas para la documentación de las empresas; o no cargan las muestras al sistema informático, al incorporarlos como una importación sujeta a impuestos.

Los entrevistados señalan que esta actividad podría tomar de dos a cuatro horas, según la congestión en las ventanillas en la zona franca, la disponibilidad de contador vista, y el personal del usuario. 23 Los entrevistados señalan que esta actividad podría tomar de cuatro a ocho horas, según la congestión en las ventanillas del punto fronterizo, la disponibilidad del medio de transporte, y la congestión vial. 24 Los entrevistados señalan que esta actividad podría tomar de dos a seis horas, según la hora de llegada del vehículo, la congestión en las ventanillas en la zona franca, y la disponibilidad del contador vista. 25 Los entrevistados coincidían que esta actividad podría tomar de una a dos horas, según la congestión de la ventanilla, y la estabilidad del sistema informático. 22

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Diagrama 3. Importación de muestras por una empresa ubicada en zona franca Ingreso al país de la mercancía •DGA, o CEPA, reciben la muestra •Requerimiento: Documento de transporte. •Tiempo: según medio de transporte

Evaluación inicial de parte de la DGA

Presentación de la DM

•DGA evalúa la muestra •Requerimiento: permisos especiales por autoridades nacionales, si fuera necesario; documentación que acredite que sea una muestra sin valor comercial; documentación para determinar el valor de la mercancía y la documentación de propiedad; etc. •Tiempo: 0.5 a 2 días

•DGA realiza el proceso del sistema de gestión de riesgo •Otras autoridades realizan sus inspecciones •Requerimiento: El usuario presenta la DMTI y la documentación requerida a la DGA •Tiempo: 0.5 día

Traslado de la muestra a zona franca

Recepción de la muestra en zona franca

•DGA verifica el traslado •Requerimiento: El usuario contrata un vehículo especial y un marchamo. Además, presenta una DMTI y la documentación requerida a la DGA •Tiempo: 1 día

•DGA realiza el proceso del sistema de gestión de riesgo •Requerimiento: El usuario presenta la IM5 y la documentación requerida a la DGA •Tiempo: 0.5 día

Entrega de la mercancía •DGA entrega la muestra •Requerimiento: El usuario presenta documentación •Tiempo: 0.5 día

Fuente: elaboración propia

Una de las principales deficiencias para el caso de exportación desde una zona franca, debido a la falta de una regulación expresa y la ausencia de un interés tributario, en base a la costumbre se establece un monto mínimo para exigir el cumplimiento de las obligaciones formales. Por ejemplo, si la exportación de muestras no supera los USD$500 en su valor Libre a bordo (FOB, por sus siglas en inglés), entonces las muestras siguen el proceso de exportación descrito en la sección anterior26. Sin embargo, cuando la exportación de muestras supera esta cantidad, entonces el proceso de exportación será conforme a lo siguiente: 1. Entrega de la mercancía. Este proceso es idéntico al descrito anteriormente para exportación. 2. Evaluación por parte de la DGA ubicada en una zona franca. La DGA evalúa el monto de la DM, y con base en el mismo decide el procedimiento que se aplicará. 27

Las entrevistas reflejaron que casi la totalidad de muestras exportadas siguen este proceso porque requiere menos trámites y tiempo. 27 Los entrevistados señalan que esta actividad podría tomar de una a dos horas, en vista de que los funcionarios suelen aplicar el mismo criterio de decisión al interior de una misma zona franca. 26

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3. Presentación de DMTI y requisitos de seguridad. Acorde con el resultado de la evaluación realizada por la DGA, ésta puede exigir la presentación de una DMTI, la contratación de un vehículo especial y la compra de marchamo para asegurar el traslado de la muestra desde la zona franca hacia el punto fronterizo. Es conveniente señalar que cada DM implica el pago de US$18 por el servicio de inspección no intrusiva, y que los requisitos de seguridad cuestan alrededor de US$100.28 4. Traslado de la muestra hacia la zona franca. La empresa transportista solicita el marchamo y paga en la colecturía de la DGA de la zona franca. La empresa transportista se dirige hacia el punto fronterizo destino, dentro de un tiempo definido por la DGA para concluir este arribo, mientas que paralelamente, el declarante – sea el importador o la empresa de entrega rápida-, realiza la DM en el sistema informático. 29 5. Recepción de la muestra en el punto fronterizo, presentación de la DM para exportación, y proceso de gestión de riesgo de la mercancía. La DGA recibe el vehículo especial, verifica el marchamo, la hora de llegada y la muestra transportada. Posteriormente, la DGA aplica el proceso de selectividad, y procede conforme a su resultado.30 6. Salida al país destino. Este proceso es idéntico al descrito anteriormente para exportación. Diagrama 4. Exportación de muestras por una empresa ubicada en zona franca Entrega de la mercancía •DGA recibe la mercancía •Requerimiento: Documento de la muestra. •Tiempo: según medio de transporte

Evaluación por DGA de zona franca

Presentación de la DM

•La DGA evalúa el monto de la DM, y decide el procedimiento. •Requerimiento: El usuario presenta la documentación para la exportación •Tiempo: 0.5 día

•La DGA evalúa la DMTI, y medidas de seguridad. •Requerimiento: El usuario presenta la DMTI y la documentación requerida a la DGA •Tiempo: 0.5 día

Traslado de la muestra a punto fronterizo

Recepción de la muestra en punto fronterizo

•DGA verifica el traslado •Requerimiento: El usuario contrata un vehículo especial y un marchamo. Además, presenta una DMTI y la documentación requerida a la DGA •Tiempo: 0.5 día

Salida al país de destino •DGA, o CEPA, entrega las muestras al medio de transporte •Requerimiento: Documento de transporte. •Tiempo: según medio de transporte

Fuente: elaboración propia

Los entrevistados señalan que esta actividad podría tomar de dos a seis horas, según la hora de salida del vehículo, la congestión en las ventanillas en la zona franca, y la disponibilidad del contador vista. 29 Los entrevistados señalan que esta actividad podría tomar de cuatro a ocho horas, según la congestión en las ventanillas del punto fronterizo, la disponibilidad del medio de transporte, y la congestión vial. 30 Los entrevistados señalan que esta actividad podría tomar de dos a seis horas, según la hora de llegada del vehículo, la congestión en las ventanillas de la zona franca, y la disponibilidad del contador vista. 28

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Con propósitos ilustrativos, la Imagen 1 resalta visiblemente los requisitos de seguridad exigidos a un cargamento –sin importar el tamaño de la mercancía- en los traslados desde y hacia zona franca. En virtud de la interpretación de la normativa regional, este tipo de medidas se exigen indistintamente para cargamentos que llevan cientos de productos, así como para mercancías unitarias que se categorizan como muestras. Estas medidas aplican en los procesos de importaciones y exportaciones. Imagen 1. Marchamo y vehículo especial para el traslado de muestras.

Fuente: Investigación propia

En relación a otras temáticas, a partir de las entrevistas realizadas ha sido posible identificar diversas prácticas atípicas de los usuarios con respecto al ingreso y salida de muestras del país, la mayoría de estas podrían atribuirse a los procesos engorrosos que están vigentes. Algunos de estos ejemplos son: se ingresa muestras por medio de los envíos de documentos, lo que genera la posibilidad de sanciones; se declaran las muestras como productos terminados, lo que implica que incrementa sus costos; se ingresan muestras en sus maletas de viaje, lo que implica un incremento en los costos del negocio; y, las empresas que realizan el proceso actual pueden dejar en abandono la muestra, debido a la excesiva demora del despacho, lo cual podría afectar la categorización del riesgo de los importadores. Además, conviene señalar que otras mercancías, como el material de publicidad y los regalos no solicitados, también están sujetos a similares tratamientos y vicisitudes de las muestras. Además, en la etapa de consulta pública se contactó a usuarios de distintos sectores productivos ubicados dentro de los regímenes especiales para obtener una visión general de las operaciones sobre muestras31. Esta actividad brindó hallazgos interesantes para brindar una perspectiva completa de la temática, y promover el desarrollo del sector transable del país. Los hallazgos de la consulta son: • Los sectores detectados son: textil y confección, alimentos y bebidas, y plásticos. • La mayoría de las empresas importan y exportan muestras; por tanto, es relevante abordar las dos operaciones de comercio exterior al mismo tiempo. • Las importaciones tienen un menor nivel de frecuencia que las exportaciones. Muestras identificadas a partir de entrevistas y un cuestionario en línea dirigido a empresarios y diversas entrevistas, ambas realizadas por el OMR durante agosto-noviembre de 2016. 31

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• • •

Los rangos de duración de las operaciones de muestras van de 2 a 5 días. Las muestras se pueden agrupar en dos categorías: a) Herramientas para máquinas: equipos, tornillos, piezas o repuestos; y b) Materia prima para la producción: telas, hilos, elásticos, zippers, y componentes químicos. Existe diversidad de medios de transporte: las muestras salen del país vía terrestre y marítima, y el predominante es la vía aérea.

2.4 Buenas prácticas internacionales Esta sección reúne información relevante acerca de varios países que destacan en el despacho de las muestras, a partir de los indicadores descritos en la sección 1, e incluye las definiciones que otorga cada uno de ellos a estas mercancías, así como algunos otros aspectos relevantes. Por ejemplo, Singapur destaca como el país a nivel mundial y, Chile en América Latina. Del análisis de la información presentada en el Cuadro 2 se resaltan las principales convergencias, tales como el uso de tecnologías de información para informar a los usuarios sobre los procesos, la fijación de un monto máximo para facilitar la identificación de las muestras, la simplificación de la documentación requerida, el otorgamiento de permisos únicos para agilizar el ingreso al país, la creación de categorías para promover las ferias comerciales, y la posibilidad de elegir distintos medios de transporte, entre otras medidas. Cuadro 2. Buenas prácticas internacionales sobre muestras País Regulación y práctica Singapur (Singapur, 2016)

Muestras son aquellos bienes que se importan sólo para mostrarlos, o para demostrar cómo se pueden producir en el país para realizar negocios en el extranjero, así como bienes importados por un empresario con la finalidad de copiarlos, probarlos o para uso experimental antes de producir estos bienes en el país. Asimismo, se destaca que no pueden ser comercializadas. Para la importación, la Autoridad Aduanera exige la documentación de soporte de la muestra, la cual incluye una nota de remisión o la guía aérea, al igual que el permiso de importación si fuera necesario. Singapur establece que las muestras con un valor inferior a S$ 400 no pagan derechos, ni impuestos ni permiso de importación. Mientras que, las muestras con un valor superior a ese monto no pagan derechos de importación, pero si pagan impuestos. Ahora bien, en ambos casos, las muestras que requieren permisos especiales deben gestionarse ante la autoridad nacional correspondiente.

Chile

El Arancel Aduanero es la regulación que establece un tratamiento arancelario para las mercancías que llegan al país en calidad de muestras. Estas mercancías deberán estar inutilizadas antes de que se importen, salvo que se trate de productos químicos o de cualquier otro tipo cuya inutilización cause detrimento a su identidad o propiedades inherentes. Además, las muestras no deberán tener carácter comercial y deberán ser autorizadas previamente por el Director Regional o Administrador de Aduana, según corresponda.

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Las muestras de mercancías destinadas a Ferias Internacionales Oficiales, comprenden sólo el material que se necesita para efectuar las demostraciones del funcionamiento de las máquinas y los equipos que se exhiban en el transcurso de las mismas, que sirva de publicidad para las mercancías expuestas. El valor de estas muestras se permite hasta por un valor de US$ 200 FOB por expositor, libre del pago de derechos de aduana, con la cancelación del IVA correspondiente. (Arancel Aduanero, 2011) (Gobierno de Chile, Aduanas, 2016) Adicionalmente, la autoridad nacional de agricultura y ganadería otorga un Permiso especial de importación para alimentos de uso animal sin fines comerciales, que permite el ingreso de muestras por una sola vez, sin requerir otros trámites previos como el registro. (Gobierno de Chile, Servicio Agrícola y Ganadero, 2016) Panamá

De conformidad con el Decreto Ley N° 1, de 13 de febrero de 2008, Art. 93, no se consideran como mercancías y, en consecuencia, no requerirán una declaración formal, ni podrán ser gravados con impuestos aduaneros, ni sujetos a los procedimientos y formalidades comunes a los regímenes aduaneros, las materias y objetos siguientes: “Muestras de mercancías sin valor comercial, inutilizadas o que se inutilicen en las aduanas antes de su despacho, que no puedan servir sino para demostrar las características de las respectivas mercancías, y si son consumibles, excluyan cualquier posibilidad de comercializarse.” Por su parte, el Reglamento de la Ley General de Aduanas, en su artículo 72 dice que para el despacho de importación de mercancías que por su cantidad, calidad, especie, uso, origen o valor y sin fines comerciales, o si los tuviere no son significativos a la economía del país, se requerirá de la Declaración de Importación Simplificada, respectivamente, a fin de facilitar el referido despacho. De manera accesoria, la autoridad panameña responsable de emitir los permisos de importación a los alimentos, utiliza un sistema informático para recibir la solicitud del interesado y emitir la resolución correspondiente. (Gobierno de Panamá, 2016) Además, la autoridad panameña responsable de emitir los permisos de importación a los alimentos utiliza un sistema informático para recibir la solicitud del interesado y emitir la resolución correspondiente (Gobierno de Panamá, 2016).

México Acorde con el artículo 3.1.2 de las Reglas Generales de Comercio Exterior 2016, muestras son los artículos que, por su cantidad, peso, volumen u otras condiciones de presentación indiquen, sin lugar a dudas, que sólo pueden servir para demostración de mercancías o levantar pedidos. “Se considera que se encuentran en este supuesto, los productos, artículos efectos y otros bienes, que cumplen con los siguientes requisitos: I.

Su valor unitario no exceda del equivalente en moneda nacional a un dólar.

II.

Que se encuentren marcados, rotos, perforados o tratados de modo que los descalifique para su venta o para cualquier uso distinto al de muestras. La

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marca relativa deberá consistir en el uso de pintura o tinta que sea claramente visible, legible y permanente. III.

No se encuentren contenidas en empaques para comercialización, excepto que dicho empaque se encuentre marcado, roto o perforado conforme a la fracción anterior.

IV.

No se trate de mercancías de difícil identificación que por su presentación en forma de polvos, líquidos o formas farmacéuticas, tales como: pastillas, trociscos, comprimidos, granulados, tabletas, cápsulas, grageas, requieran de análisis físicos y/o químicos para conocer su composición, naturaleza, origen y demás características necesarias para determinar su clasificación arancelaria.

Para los efectos de la presente regla, muestrario es la colección de muestras que, por su cantidad, peso, volumen u otras condiciones de presentación indique, sin lugar a dudas, que sólo pueden servir de muestras. Para los efectos de la presente regla, tratándose de muestras o muestrarios de juguetes, el valor unitario de los mismos podrá ser hasta de 50 dólares o su equivalente en moneda nacional y podrán importarse un máximo de dos piezas del mismo modelo, siempre que se cumpla con lo dispuesto en las fracciones II y III de la presente regla. Las muestras y muestrarios a que se refiere la presente regla se deberán clasificar en la fracción arancelaria 9801.00.01 de la TIGIE, asentando en el pedimento correspondiente el identificador que corresponda conforme al Apéndice 8 del Anexo 22 y en ningún caso podrán ser objeto de comercialización. Para lo dispuesto en la presente regla, no será aplicable lo previsto en el artículo 59, fracción IV, de la Ley.” Costa Rica La Ley General de Aduanas establece en su artículo 120, lo siguiente: “Se consideran muestras sin valor comercial y no están sujetas al pago de tributos: a)

Los objetos en materias ordinarias o que se presenten como muestras, según los usos del comercio, con la condición de que no haya más de un ejemplar por tamaño y clase cuyo valor aduanero de importación total no exceda al equivalente en moneda nacional de doscientos pesos centroamericanos;

b) Las materias primas y productos, las manufacturas de estas materia o productos y suministros gratuitos, que hayan sido inutilizados para cualquier otro fin que no sea su presentación como muestras, mediante cortos, perforaciones o colocación de marcas indelebles con la leyenda Muestras sin valor comercial, y sus catálogos, panfletos o folletos demostrativos.” El Reglamento a la Ley General de Aduanas (Decreto N° 25270-H), en su artículo 387, agrega que se considerarán muestras sin valor comercial, las mercancías elaboradas de cualquier materia acondicionadas para su exhibición en cartulinas o soportes ordinarios, con excepción de los metales preciosos o gemas; y las materias y productos que por su tamaño o composición y por su presentación unitaria, no puedan utilizarse para cualquier otro fin que no sea su presentación como muestra.

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Además, se considera muestras inutilizadas para su comercialización o fin establecidos, otras mercancías que hayan sido inutilizadas para la comercialización o fin para el que fueron destinadas en forma original y normal o para cualquier otro fin que no sea su presentación como muestras, mediante cortes, perforaciones o colocación de marcas indelebles con la leyenda ''Muestra sin valor comercial" (Artículo 388). Por otra parte, en apego al Manual de Procedimientos Aduaneros (Gobierno de Costa Rica, Ministerio de Hacienda, 2013), de la legislación se interpreta que las muestras pueden ingresar al país y mantener sus beneficios de las siguientes maneras: 1.

“Que sea una unidad por tamaño y clase, y que su valor sea no mayor a US$200.00 (valor total, e incluyendo flete y seguro). En este supuesto, la muestra se encuentra en perfecto estado.

Si ingresa más cantidades, entonces deber estar inutilizadas para su venta por cortes, perforaciones, etc., que permiten aun exhibir sus características o que en su parte principal visible y/u operante exista una leyenda que diga muestra sin valor comercial”.

Para la exportación de muestras bajo la Modalidad de Entrega Rápida, este Manual establece en su artículo 7 lo siguiente: -

“Las mercancías que constituyen muestras sin valor comercial, se consignarán de manera individual en la categoría B) del manifiesto de salida, no siendo obligatorio que se declaren en un DUA ni que deban cumplir lo regulado en el artículo 120 de la LGA en cuanto a ser inutilizadas mediante marcas, cortes o sellos indelebles.”

En cuanto a la exportación de muestras dentro del régimen de zonas francas, el Manual dispone lo siguiente: “38) Todas las mercancías de ZF que salgan del territorio nacional por medio de una empresa de entrega rápida deberán ampararse a un DUA de exportación de ZF, incluidas las muestras sin valor comercial. Dichos DUAS cumplirán con la NT y se asociarán con el manifiesto de salida Courier. 39) Todas las mercancías producidas en el Régimen que se exporten deben ampararse a un DUA de ZF, incluidas las muestras sin valor comercial, indistintamente si salen del territorio nacional bajo la responsabilidad de una empresa de entrega rápida o como parte del equipaje del viajero." Cabe señalar, que el Ministerio de Salud de Costa Rica provee información en una página web para la importación de muestras que requieran su autorización previa. (Gobierno de Costa Rica, Ministerio de Salud y Promotora de Comercio Exterior, 2016) Colombia

El Decreto 2685 de 1999, reformado por Decreto 2557 de 2007, señala en su artículo 134-1 lo siguiente:

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“Importación de muestras sin valor comercial. Se consideran muestras sin valor comercial aquellas mercancías declaradas como tales cuyo valor FOB total no sobrepase el monto que señale la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá establecer condiciones y requisitos para el ingreso de mercancías como muestras sin valor comercial. Para la importación de estas mercancías no se requerirá registro o licencia de importación, salvo que por su estado o naturaleza requieran el cumplimiento de vistos buenos o requisitos que conlleven a la obtención de licencias o registros de importación, de acuerdo a las disposiciones establecidas por el Gobierno Nacional.” En este orden de ideas, la DIAN considera muestras sin valor comercial aquellas mercancías declaradas como tales, cuyo valor FOB total no sobrepase US$5,000 y no supere las 6 unidades. En el caso de las exportaciones, se establece un cupo anual de US$10,000 por cada exportador, y también contempla los procedimientos para la exportación de forma directa, mediante empresa de entrega rápida o mediante la red oficial de correos. Es de notarse, que Colombia incluso ha establecido en su legislación productos que no pueden exportarse como muestras. Guatemala El Procedimiento de Importación de Muestras Sin Valor Comercial, emitido por la Superintendencia de Administración Tributaria para dar cumplimiento al CAFTA-DR, dispone como sigue: “Art 2. Para los efectos aduaneros y aplicación del presente procedimiento, se consideran muestras comerciales de valor insignificante o sin valor comercial, a.

Cualquier mercancía o producto importado que ha sido suministrado a título gratuito por el proveedor al importador con fines promocionales, publicitario, de exhibición u otra actividad análoga con el objeto de demostrar sus características y cualidades.

Las materias primas y bienes, así como las sobras de estas materias primas o bienes, que han sido inutilizados para otra cosa que no sea la demostración, por laceración, perforación, colocación de marcas indelebles o cualquier otro medio eficaz para evitar toda posibilidad de ser comercializadas.

También se consideran muestras sin valor comercial, aquellas que se utilizan para realizar ensayos, análisis de laboratorio, pruebas y actividades similares.

Art. 5. Cuando se trate de muestras comerciales con valor insignificante o sin valor comercial, a las que se determine un valor FOB igual o inferior 10.00 Pesos Centroamericanos, y un peso igual o inferior a 10 Kilogramos, la aduana autorizará el levante libre de Derechos Arancelarios a la Importación. Art. 6. También los materiales de publicidad que sean importados en paquetes y que no contengan cada uno más de un ejemplar impreso y que ni los materiales, ni los paquetes formen parte de una remesa mayor, no estarán sujetos al pago de Derechos Arancelarios.”

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Fuente: elaboración propia

Al margen de lo anterior, es conveniente también identificar el devenir comercial a través de los tratados internacionales. De esta manera, las Directrices para el Levante Inmediato de los envíos por parte de la Aduana aprobadas por la Organización Mundial de Aduanas, y relacionadas con la Ley de Simplificación Aduanera en su artículo 11-A, pretenden combinar un despacho ágil mediante controles simplificados en los envíos de las empresas de entrega rápida. (World Customs Organization, 2006). Sus principales recomendaciones son: • La Aduana deberá definir y difundir la información sobre el valor de un envío, o sobre el derecho y/o impuesto pagadero por debajo del cual no se percibirán derechos ni impuestos. Por ejemplo, un límite máximo de US$50. • Procederá un levante inmediato tras la presentación de una declaración de mercancías simplificada. En esta misma tesitura, el Convenio Internacional para Facilitar la Importación de Muestras Comerciales y Material Publicitario es un tratado internacional de las Naciones Unidas, suscrito en Ginebra el 7 de noviembre de 1952, que incluye a 66 países partes. (Naciones Unidas, 1955). Es preciso señalar, que este instrumento internacional facilita el comercio de las muestras y el material publicitario a través de la incorporación de las siguientes medidas: • Una definición del concepto. Se establece como muestras de valor insignificante, a todas las mercancías que sólo se utilicen para efectos de colocación de pedidos, relacionados con el tipo de muestra que representan, y sobre las cuales se tienen planes de importación. • Beneficios fiscales y administrativos. Se promueve la exención de impuestos a la importación de muestras, y se les otorga simplificaciones de formalidades. • Reglas de inutilización. Las autoridades aduaneras del territorio de importación, podrán requerir que las muestras hayan sido marcadas, rotas, perforadas o sujetas a cualquier otro tratamiento que las inutilice como mercancías, sin que se destruya su utilidad como muestras.

3. Objetivo de la propuesta 3.1 Objetivo General Como resultado de un diagnóstico regulatorio efectuado por el OMR y a partir del apoyo de la DGA y DATCO, el presente trabajo tiene por objetivo incrementar las actividades de las empresas del sector transable a través de la agilización del despacho aduanero durante la importación y exportación de muestras, y mediante la eliminación de las barreras regulatorias y no regulatorias injustificadas.

3.2 Objetivos Específicos

Los objetivos específicos de esta evaluación son: • Agilizar el despacho de las muestras • Reducir de los costos en los que incurren las empresas exportadoras e importadoras • Asegurar el control aduanero del tránsito de las muestras • Incrementar la certeza sobre el proceso de importación y exportación de muestras

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4. Opciones de políticas públicas El proceso de consultas arrojó numerosas opciones de políticas públicas sobre la temática en cuestión, y a continuación se agrupan estas opciones por su naturaleza regulatoria o administrativas, es decir, aquellas actuaciones de la Administración Pública para las cuales ya se cuenta con una normativa legal. Esta diferencia es relevante dado que la Constitución de la República de El Salvador exige que los funcionarios únicamente actúan acorde a la regulación previamente aprobada, y por ello si una opción implica realizar una actividad sin cobertura legal, entonces previa actuación de los funcionarios se deberá aprobarse la normativa correspondiente32. Cabe resaltar que las opciones siguientes, no son mutuamente excluyentes y pueden ser combinadas para abordar la problemática toral. Con base en este análisis, se marcará la pauta para poder seleccionar aquellas opciones más viables que generarían escenarios netamente benéficos a la sociedad en su conjunto. Adicionalmente, cabe señalar que estas opciones son comparadas en relación con la línea base y la opción de política pública de no actuar y no cambiar la regulación al respecto.

4.1 No actuar La primera opción es no actuar y permitir que continúe la situación actual descrita en las secciones 2.2 y 2.3.

4.2 Medidas no regulatorias 4.2.1 Publicitar la información Puesto que muchas áreas de mejora están vinculadas a información deficiente entre los usuarios del proceso de importación o exportación de muestras, esta opción implica incrementar la información mediante la creación de una sección dentro del Manual Único de Operaciones Aduaneras, publicado en el sitio web del Ministerio de Hacienda. Asimismo, esta información se debe difundir a través de los medios de comunicación oficiales de la DGA y reuniones con los actores de la cadena logística. Los elementos de la sección deben ser: elementos que faciliten la identificación de una muestra y ejemplos diseñados a partir de evidencia; mecanismos para inutilizar algunos productos; listado de beneficios de las muestras; pasos para completar adecuadamente las Declaraciones e incluso, difundir los errores más comunes detectados para favorecer el llenado correcto de las Constitución de la República, artículo 86: “Los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley.” Asimismo, la Sala de lo Constitucional ha emitida numerosas sentencias sobre este tema sosteniendo que los funcionarios están limitados por el mandato de la regulación, a diferencia de la ciudadanía quienes pueden realizar todo lo que no sea prohibido por la ley. 32

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Declaraciones. Asimismo, es necesario publicitar las muestras que requieren permisos especiales, su base normativa y sus requerimientos.

4.2.2 Capacitar a los funcionarios La evaluación de las mercancías para definir su naturaleza y acceso a beneficios tributarios implica el ejercicio de las facultades legales, la cual está ligada al cumplimiento de la normativa por parte de los usuarios, y a las habilidades y capacidades de los funcionarios para identificar fácilmente una muestra y agilizar el despacho manteniendo los controles de seguridad de la DGA. La racionalidad de esta medida se fundamenta en la convicción que el buen juicio de los funcionarios ha permitido superar los vacíos legales y los procedimientos engorrosos existentes para agilizar los procedimientos. Por ende, esta opción privilegia la formación de los funcionarios de la DGA dedicados al despacho de muestras como un medio directo de impactar los tiempos y costos de las actividades de comercio exterior. Los elementos de las sesiones de capacitación deben ser: identificación de una muestra; selección de mecanismos para inutilizar las muestras; identificación de beneficios de las muestras; formación para completar adecuadamente las Declaraciones y evitar confusiones; y manejo de los procesos de importación y exportación de muestras a las zonas francas.

4.2.3 Medidas administrativas de agilización para el despacho El despacho de las muestras es un procedimiento que puede mejorar en sí mismo mediante medidas actualmente contempladas en la regulación, tal como la presentación de oficio por parte de la DGA. Asimismo, otra estrategia es la realización de los trámites en línea, en sustitución de los trámites físicos. Esta medida va en línea con las tendencias globales relativas al despacho aduanero (World Economic Forum, 2013), y con las prácticas de la DGA. Por ejemplo, para las importaciones que ingresen vía el puerto de Acajutla, la DGA, CIEX y CEPA compartirán información de las mercancías con el objetivo de agilizar el control aduanero y el despacho de la mercancía (Ministerio de Hacienda, 2016).

4.2.4 Medidas administrativas de agilización en las zonas francas Con el objetivo de agilizar el proceso de importación y exportación, y mantener los niveles máximos de control aduanero se propone facilitar el cumplimiento de las medidas de seguridad mediante acciones ejecutivas de la DGA. Algunos mecanismos son: vender el marchamo en las oficinas de DGA en zonas francas; autorizar que la DMTI sea presentada en la oficina de la DGA en la zona franca; habilitar la utilización de vehículos de las empresas, en sustitución de vehículos especiales; entre otras.

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4.2.5 Reformas al sistema informático A pesar que la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización, art. 17 y 19, habilita el ingreso de las muestras a los regímenes especiales, en la práctica las empresas no utilizan dicho mecanismo por limitaciones en el sistema informático de la DGA para el manejo de su inventario. Por tanto, una opción no regulatoria es la modificación del sistema informático para facilitar el tratamiento de las muestras. Para lograr una efectiva aplicación de la regulación de muestras, vigente o por proponer, es necesario que al sistema informático permita efectiva implementación en las actividades de los usuarios. Adicionalmente, se requiere el sistema informático de la DGA permita la generación de estadística sobre la importación y exportación de muestra, lo cual brindará insumos para los procesos legislativos posteriores.

4.3 Medidas regulatorias 4.3.1 Definir el concepto de muestras y sus requisitos Esta opción consiste en emitir una DACG que contenga distintos elementos, especialmente que permita concretar la definición de muestras que asegure la promoción del sector textil, que brinde ejemplos ilustrativos, y que aclare las mejores técnicas para inutilizar las muestras sin afectar su finalidad demostrativa. Que incluya elementos específicos y claros sobre el concepto de muestra, en base a la evidencia recolectada por la DGA, a la regulación de los distintos tratados de libre comercio, CAUCA y RECAUCA, y a las buenas prácticas internacionales tendientes a preferir un umbral en base a un valor FOB. Adicionalmente, la DACG debe clarificar la documentación requerida, prefiriendo la utilización de notas de remisión o facturas pro forma; brindar un trato idéntico para las muestras provenientes de países sin tratados comerciales específicos con El Salvador; y facilitar los procesos de despachos para las muestras para cualquier medio de transporte, sin limitarse a la labor de las empresas de entrega rápida o Courier. Esta propuesta está en concordancia con los antecedentes de la DGA, al regular el procedimiento sobre muestras en la DACG 014-2007 y la DACG 009-2012. En ese sentido, el sector privado también ha promovido la aprobación de una regulación específica sobre muestras 33.

4.3.2 Regular un proceso simple para el traslado de las muestras Adicionalmente a la propuesta regulatoria de la sección 4.1., esta opción consiste en aprobar una DACG para: i) crear un mecanismo en el sistema informático de la DGA en sustitución de una DMTI, y la contratación de marchamo y transporte especial; ii) facilitar el tratamiento en los inventarios de las empresas ubicadas en regímenes especiales; y promover el uso de personal interno de las empresas para la tramitación de los despachos.

Propuesta anexada a la Carta de fecha 14 de julio de 2014 enviada por la Presidenta del Comité Ejecutivo de Cifacil al señor Ministro de Economía. 33

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En relación al primer aspecto, la opción se justifica debido al bajo riesgo de las muestras, a la existencia de una DM para el ingreso o salida del país, y a la existencia de oficinas de la DGA en las zonas francas; por tanto, la DGA puede utilizar otros mecanismos que permitan la trazabilidad de la mercancía a costos mínimos, tal como un monitoreo en el sistema informático de DGA. Además, en cuanto a la exportación, se propone regular en una DACG el mecanismo para exportar muestras, que permita asegurar la trazabilidad y la agilidad del despacho a los menores costos administrativos. Si a esta nueva propuesta regulatoria se le agrega la difusión del uso del Apoderado Especial Aduanero de cada empresa, entonces este apoderado presentará la Declaración de Mercancías, lo cual reduce los costos y la demora de este trámite aduanero. Esta propuesta es coherente con el control aduanero porque establece un mecanismo similar a aquellos utilizados en los regímenes especiales de depósito de perfeccionamiento de activos, donde no cuentan con oficinas de aduanas. En este régimen, la DGA aplica el principio de confianza y verificación posterior, a través de las auditorías a los inventarios de las empresas. Adicionalmente, esta opción es oportuna dado que la DGA está incluyendo medidas similares en un borrador de DACG relativa a “Simplificación del proceso de importación y exportación de los envíos bajo la modalidad de Entrega Rápida o Courier” (Ministerio de Hacienda, 2016)34, que deroga a la vigente DACG 009-2012. Por tanto, la DGA fácilmente puede emitir una DACG dirigida a facilitar y agilizar el despacho de las muestras. Adicionalmente, con el objetivo de agilizar y reducir costos del proceso de importación y exportación, se debe promover entre los usuarios de los regímenes suspensivos del uso de su personal interno –Apoderado Especial Aduanero- para la realización de la DM de las muestras. De esta forma, se reduce los costos directos de la importación al no requerir los servicios de terceros – agentes aduaneros-. 4.3.3

Establecer un marco jurídico sostenible y de alcance general que promueva el uso de las muestras Esta propuesta regulatoria consiste en aprobar una disposición jurídica para definir el concepto de muestras en términos generales y que facilite el despacho de estas mercancías, en especial aquellas que requieren permisos especiales, y que facilite el uso de las muestras por parte de las empresas. Para realizar esta actividad se propone que se recopilen datos de las muestras importadas y exportadas durante un período y en base a esos datos se elabore una redacción correspondiente. Asimismo, se destaca que esta alternativa retoma la sugerencia de los usuarios35 con el objetivo de brindar mayor certeza jurídica y uniformidad a los criterios de la DGA y las autoridades nacionales. La disposición jurídica puede traducirse en un cambio legal o reglamentario que defina el concepto de muestras en términos generales, y los elementos mencionados en la opción 2.1 y 2.2, siempre que respete el principio de legalidad. Incluso, y de ser admitido, esta disposición podría incluir el

Esta DACG estuvo a disposición para consulta ciudadana, desde el día 12 de febrero hasta el 29 de febrero de 2016. A la fecha no ha sido aprobada. 35 Propuesta anexada a la Carta de fecha 14 de julio de 2014 enviada por la Presidenta del Comité Ejecutivo de Cifacil al señor Ministro de Economía. 34

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tratamiento de las muestras que requieran permisos por parte de autoridades nacionales, tales como Dirección Nacional de Medicamentos, Ministerio de Agricultura y Ganadería, entre otros. Adicionalmente, se deben acompañar las iniciativas de reforma a Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización para facilitar el uso de las muestras y mercancías similares para las empresas ubicadas en zonas francas y DPA. Así como, iniciativas de revisión de las disposiciones de tratados internacionales sobre las muestras, tales como CAUCA y RECAUCA, para brindar mayor certeza jurídica en las relaciones comerciales.

5. Evaluación de las opciones de políticas Este análisis se ha preparado mediante un análisis cualitativo y cuantitativo combinado de un caso modelado para detectar ventajas que se traducen en beneficios, y desventajas que se conviertan en costos. Asimismo, el análisis toma en cuenta la efectividad, eficiencia, factibilidad y coherencia de las opciones con el mandato de los entes reguladores y la Política de Mejora Regulatoria del país. En esta etapa, la comparación de cada opción se realiza a partir de los beneficios y costos frente a la línea base, y la posibilidad misma de su combinación en la etapa de selección de la opción preferida. En la sección 6 se realiza una comparación entre cada una de las opciones, y se proponen combinaciones de las mismas para generar el mayor beneficio posible.

5.1 No actuar La primera opción es no actuar y permitir que continúe la situación actual descrita en las secciones 2.2 y 2.3. Para fines ilustrativos se describen dos casos para ilustrar los costos de una operación de comercio exterior de una muestra valorada con US $1. El primero consiste en una importación desde Estados Unidos hacia una empresa instalada en una zona franca; y el segundo consiste en una importación desde Estados Unidos hacia una empresa instalada fuera de un régimen especial. En relación al primer caso, la importación de una mercancía valorada en US $1 cuesta un total de US $186 y dura 4 días, en promedio, en cumplimiento de los pasos descritos en la línea base (Diagrama 3). Cuadro 5. Costos totales para la importación de una muestra de US$1 hacia zonas francas Elementos Costos Transporte internacional (flete + seguro)* DAI IVA (DAI + flete + seguro) Tasa por inspección Gestión trámites* Transporte interno (vehículo cerrado)* Marchamo Tasa por inspección

$50 $0 $0 $18 $45 $50 $5 $18 Total

$186

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Cuadro 6. Tiempos totales para la importación de una muestra de US$1 hacia zonas francas Opciones Línea base

Ingreso al país de la mercancía Tiempo: incierto

Evaluación inicial de la DGA Tiempo: 0.5 a 2 días

Presentación de la DM Tiempo: 0.5 día

Traslado de la muestra a zona franca Tiempo: 1 día

Recepción de la muestra en zona franca Tiempo: 0.5 día

Entrega de la mercancía Tiempo: 0.5 día

En relación al segundo caso, la importación de una mercancía valorada en US $1 cuesta un total de US $119.5 y dura 3 días, en promedio, en cumplimiento de los pasos descritos en la línea base (Diagrama 1). La principal diferencia del caso es que una empresa fuera del régimen especial, si implica una discusión sobre aspectos tributarios (pago del DAI e IVA) pero se evita de los costos del traslado interno. Cuadro 7. Costos totales para la importación de una muestra de US$1 Elementos Costos Transporte internacional (flete + seguro)* DAI IVA (DAI + flete + seguro) Tasa por inspección Gestión trámites*

$50 $0 $6.5 $18 $45 Total

$119.5

Cuadro 8. Costos totales para la importación de una muestra de US$1 Opciones Línea base

Ingreso al país de la mercancía Tiempo: incierto

Evaluación inicial de parte de la DGA Tiempo: 0.5 a 2 días

Presentación de la DM Tiempo: 0.5 día

Entrega de la mercancía Tiempo: 0.5 día

5.2 Medidas no regulatorias 5.2.1 Publicitar la información Esta opción no regulatoria incrementa la información entre todos los actores de la cadena logística para facilitar la toma de decisiones. El principal beneficio de esta opción es su bajo costo y fácil implementación, dado que únicamente implica completar información dentro de la página web del Ministerio de Hacienda. La publicidad en el Manual Único de Operaciones Aduaneras permite despejar dudas conceptuales sobre el concepto de muestras, lo cual también brinda elementos que ayudan a evaluar las mercancías presentadas como muestras y agilice el despacho de la mercancía. En ese mismo

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sentido, esta opción es coherente con las actuaciones de la DGA, al contar con un Manual completo y unificador de todos los trámites aduaneros. El principal costo de esta opción no regulatoria es que carece de efectos jurídicos, dado que únicamente es información sugerida; por ende, no soluciona completamente la incertidumbre actual. En esa misma línea, esta opción no es efectiva dado que no satisface los objetivos de mayor certeza sobre la situación jurídica y un mejor control de las transacciones aduaneras. La publicación en la página web puede tomar cierto tiempo para que sea del conocimiento entre los usuarios y otros actores de la cadena logística; así que, los efectos de la opción podrían tardar en incidir en la importación o exportación de muestras. Finalmente, al estimar el impacto de esta opción en los procesos modelados en la línea base, se considera que no hay reducción de costos y únicamente una breve reducción del tiempo dedicado a la evaluación inicial, dado que se recibirán indicios para identificar una muestra de un producto terminado, aunque no de una manera tan clara y evidente como otras opciones.

5.2.2 Capacitar a los funcionarios sobre el concepto de muestras y sus requisitos Los funcionarios son los ejecutores de las competencias de la DGA establecidas por el marco legal. Por tanto, si el marco legal es amplio, se requiere de funcionarios competentes y dedicados para alcanzar procesos ágiles dentro de la gestión pública. Precisamente, esta opción no regulatoria apunta a formar a los funcionarios en la temática de facilitación del comercio de las muestras. Los programas de capacitación incrementan las capacidades y confianza de los funcionarios para tomar decisiones en el proceso de despacho de las muestras, lo que puede traducirse en procesos ágiles y eficientes. Asimismo, un funcionario más preparado tendrá menos posibilidades de cometer errores en el desempeño de sus labores, lo que abona a incrementar la certeza jurídica a los actores de la cadena logística. Los principales costos de esta opción radican en los desembolsos directos para implementar las sesiones de capacitación, así como las horas de trabajo perdidas por la dedicación a la capacitación misma. Además, esta opción requiere un periodo de aprendizaje que atrasaría el abordaje de la temática, y que no asegura un resultado certero y permanente al final de la ejecución de la opción. No obstante, la principal debilidad de esta opción es que el proceso de aprendizaje puede fallar y volver a la situación inicial, o los funcionarios pueden trasladarse a otras actividades. De manera que, la inversión en las capacitaciones sea poco efectiva al cabo de unos años. Igualmente, otra debilidad de esta opción es la ausencia de completa certeza debido a la falta de consecuencias jurídicas, puesto que la información proporcionada en las capacitaciones constituye meras sugerencias.

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Así pues, al considerar el alcance de esta opción en los procesos modelados en la línea base, se advierte únicamente la posibilidad de una reducción del tiempo dedicado a la evaluación inicial a corto plazo, dado que se tendrá nuevas ideas para diferenciar una muestra de un producto terminado.

5.2.3 Medidas administrativas de agilización para el despacho Esta opción no regulatoria brinda los beneficios de reducir una fase al usuario en el proceso de importación y exportación de las muestras. Es así que, incide directamente en las actividades y tiempos del proceso. Además, esta opción es coherente con el control aduanero sobre las muestras. No obstante, los costos de esta opción superan los beneficios esperados, puesto que implica que DGA dedique recursos exclusivos para esta labor, quienes fácilmente podrían ver desbordada su capacidad de trabajo y constituir un atraso en el despacho de las muestras. Asimismo, dado que no se cuenta con la certeza jurídica del concepto muestras y se debe realizar de forma oficiosa la DM, entonces se tomaría suficiente tiempo para tomar una decisión sobre el despacho de las muestras. Por otro lado, la implementación de trámites en línea facilitaría la gestión de los mismos, dado que no necesitaría realizar colas para los pagos y disminuye las interacciones entre los funcionarios y los usuarios. Sin embargo, se requiere dedicar recursos para diseñar, crear e implementar las soluciones tecnológicas. Asimismo, otro desafío de esta opción es que presupone coordinar la plataforma electrónica de varias instituciones públicas, por ejemplo, el sistema de CEPA para el caso del Aeropuerto Internacional. En conclusión, al estimar el impacto de esta opción en los procesos modelados en la línea base, se advierte una reducción del tiempo al eliminar una fase; empero, persiste la duda si generaría atrasos en otras áreas del proceso.

5.2.4 Medidas administrativas de agilización en las zonas francas El principal beneficio de esta opción no regulatoria es que implica una implementación fácil y casi inmediata, puesto que son medidas concernientes a la DGA. Además, implican una reducción en los tiempos de espera para cumplir los requisitos exigidos por la DGA, y eso puede ayudar a la descongestión en los puntos fronterizos. El costo directo más relevante es la carga de trabajo que genera en las oficinas de la DGA en las zonas francas. No obstante, la principal debilidad de esta opción es que no reduce las cargas regulatorias de forma relevante, ni brinda certeza sobre los procedimientos a seguir. En conclusión, al considerar la incidencia de esta opción en los procesos modelados en la línea base, se propone la posibilidad de una disminución del tiempo dedicado a la evaluación por DGA en zona franca, pero sin afectar los costos del proceso.

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5.2.5 Reformas al sistema informático Esta medida no regulatoria requiere la adecuación del sistema informático a la regulación y a las prácticas de facilitación del comercio, de manera que las empresas puedan gestionar las muestras dentro de su inventario de acuerdo a la finalidad de dicha mercancía, y sin generar costos excesivos. La fácil implementación de la medida es su principal beneficio, dado que únicamente implica realizar una actividad específica dentro de las competencias de la DGA. Asimismo, la reforma al sistema permite la recolección de datos sobre las muestras, lo cual impactará para la elaboración de normativa en base a evidencia. Otro beneficio de esta medida es que facilita la aplicación de los beneficios tributarios establecidos en la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización para las muestras, y de esa manera facilita el manejo de las muestras. El costo directo más relevante es la asignación de recursos administrativos para ejecutar la tarea, y posteriormente, la realización de actividades de información de este cambio. En conclusión, al considerar la incidencia de esta opción en los procesos modelados en la línea base, se propone como una opción complementaria a las medidas regulatorias.

5.3 Medidas regulatorias 5.3.1 Definir el concepto de muestras y sus requisitos Es una opción regulatoria que brinda la mayor certeza jurídica a la sociedad sobre las muestras y su tratamiento dentro de la actividad aduanera. Mediante la definición se despejan dudas conceptuales sobre lo que es una muestra, e incluso se logra agiliza la toma de decisiones. Esta opción muestra un alto grado de efectividad dado que impacta directamente a la temática identificada en la sección 2 de esta EIR, dado que soluciona la ausencia de regulación, que dificulta la labor de la DGA y el cumplimiento de la ley por parte de los usuarios. La DGA es una institución respetuosa de la legalidad, por tanto, una nueva normativa facilita el cambio requerido para aprovechar las oportunidades de mejora y promover el tránsito de las muestras. Además, que el cambio en la regulación es exigible inmediatamente, a diferencia de otras opciones de políticas públicas. La aprobación de una normativa es coherente con el esfuerzo de reforma regulatoria iniciado por la DGA, propuesto por el sector privado, y avalado por los entrevistados durante las consultas públicas. Ahora bien, en cuanto a la naturaleza de dicha normativa, se deben analizar los costos y beneficios de cada cuerpo normativo, y su carácter jurídico. A corto plazo se propone la aprobación de una DACG, dado que es una normativa que aborda directamente la problemática de confusión sobre las muestras, brinda certeza jurídica sobre el concepto y sus requerimientos y tratamientos, despeja las posibles dudas para identificar una muestra y realizar su proceso de inutilización, y en general, agiliza el despacho aduanero. Asimismo,

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esta solución es coherente con los antecedentes jurídicos, dado que se han emitido la DACG 0142007, y DACG 009-2012 sobre la materia. La nueva DACG deberá derogar los elementos contradictorios de esas disposiciones. En cuanto a los costos, esta opción tampoco genera costos relevantes según la normativa que sea utilizada para la regulación. Si bien, la labor de definir un concepto conlleva la dificultad teórica de definir los elementos cruciales de un objeto, lo más relevante es definir pocos y claros criterios que faciliten la labor de la DGA, y existen buenas prácticas internacionales que ayudan a dicha tarea. Ahora bien, un costo presente es el riesgo de oposición al cambio. No obstante, una definición correctamente diseñada y basada en evidencia deberá incluir a la mayoría de usuarios de las muestras, y brindará legitimidad a la misma reforma regulatoria. En conclusión, al analizar el impacto de esta opción en los procesos modelados en la línea base, se estima una reducción del tiempo dedicado a la evaluación inicial, dado que brindará certeza y claridad para identificar una muestra de un producto terminado.

5.3.2 Regular un proceso simple para el traslado de las muestras Es una opción regulatoria que brinda la mayor certeza jurídica a la sociedad sobre el tratamiento de las muestras dentro del régimen de zonas francas, y sus efectos tienen un carácter más sostenible y permanente. Esta opción es de alto impacto, dado que elimina los excesivos requisitos de seguridad se impacta eficiente y efectivamente en la temática descrita en la sección 2 de esta EIR. La nueva regulación representa un ahorro de costos directos y de costo de oportunidad, a partir de la reducción de la demora. Asimismo, se espera que su implementación sea simple, dado que se aplica un proceso similar a otras empresas ubicadas en regímenes especiales. Por tanto, la DGA ya utiliza mecanismos para asegurar el control aduanero, mientras reduce las barreras regulatorias al comercio exterior. Otro beneficio es la obtención de mejores estadísticas. Se espera que los usuarios utilicen más el proceso reglado para el traslado de la mercancía, lo que facilitaría la labor de recolección de datos y un mejor control del tránsito de las mercancías en las zonas francas. Para el caso de las exportaciones, la regulación de un proceso implica un beneficio relevante para brindar certeza a los actores de la cadena logística. Así como, brinda la oportunidad de establecer un mecanismo de trazabilidad, sin ocasionar obstáculos innecesarios o irracionales y preservando la agilidad en el despacho que requieren las operaciones de comercio exterior. En cuanto al uso del Apoderado Especial Aduanero, es una medida es una práctica usual y fácilmente aplicable. Esta actividad impacta en la reducción de los costos y de los tiempos de espera para cumplir los requisitos exigidos por la DGA, al eliminar el rol de un tercero en la prestación del servicio y asignar a una persona natural designada por la empresa, mediante poder en escritura pública,

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para que en su nombre y representación se encargue exclusivamente del despacho aduanero de las mercancías que le sean consignadas, previa autorización por la DGA, acorde al RECAUCA, art. 119. En cuanto a los costos, conviene tener en cuenta la dificultad de impulsar un cambio de estrategia de control al interior de la DGA, así como la posible reticencia por continuar prácticas consolidadas. En cuanto al Apoderado Especial, no se advierte un incremento en los costos, más allá de las horas de trabajo de la persona contratada por la empresa. Finalmente, al valorar el impacto de esta opción en los procesos modelados en la línea base, se estima una relevante reducción del tiempo y costos dedicados al traslado de la mercancía del punto fronterizo a la zona franca, y viceversa.

5.3.3

Establecer un marco jurídico sostenible y de alcance general que promueva el uso de las muestras Las reformas legales constituyen la modificación más relevante porque brindan certeza y sostenibilidad a las iniciativas de simplificación administrativa para la facilitación del comercio. De manera que su principal ventaja es que generan certeza jurídica, agiliza el despacho al facilitar la identificación de muestras y reduce costos de cumplimiento de la regulación. Dado que es una reforma de carácter genera e inclusos aspectos de permisos específicos, los beneficios se multiplican a todos los sectores de la economía. Adicionalmente, esta medida impacta en el aspecto subjetivo del clima de negocios, como una señal a los usuarios del compromiso con la facilitación del comercio. Reformas tales como la aprobación de una disposición reglamentaria con respecto a las muestras, la inclusión de un apartado a la Ley de Simplificación Aduanera o al Decreto Legislativo N° 647, o una ley específica sobre la materia, requiere dedicar recursos para elaborar e impulsar la iniciativa legal, pero permitirá normar la actividad del resto de autoridades nacionales relacionadas con las muestras, tal como la Dirección Nacional de Medicamentos, Ministerio de Defensa, entre otras. Es una opción beneficiosa a mediano plazo, dado que permitiría recolectar evidencia estadística sobre las muestras, y favorecer una mejor regulación de la temática. En cuanto a las iniciativas de modificación al CAUCA, RECAUCA o un tratado de libre comercio, si bien se brindaría una mayor certeza jurídica a una ley, los costos son elevados debido a la naturaleza de los instrumentos jurídicos y sus procesos internos de modificación.

6. Selección de la opción preferida A partir de la evaluación realizada, a continuación, se muestra la combinación de opciones preferidas para abordar la temática en función del horizonte temporal de las intervenciones y su impacto en las operaciones de comercio exterior. Por tanto, primero se separan por medidas de corto y mediano plazo; y segundo se separan por su modificación a los tiempos y costos descritos en los casos modelados de la sección 5.1

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Los Cuadro siguientes muestran las comparaciones de las opciones de políticas públicas en cuanto al tiempo dedicado a las importaciones y exportaciones de muestras a empresas salvadoreñas, ubicadas o no en zonas francas. Cuadro 9. Comparación de las Opciones de Políticas Públicas para Importación Opciones Línea base

Ingreso al país de la mercancía Tiempo: incierto

Evaluación inicial de parte de la DGA Tiempo: 0.5 a 2 días

Presentación de la DM Tiempo: 0.5 día

Opción 4.2.1

Tiempo: Tiempo: 0.5 a 1.5 días Tiempo: 0.5 día sin cambio Opción 4.2.2 Tiempo: Tiempo: 0.5 a 1.5 días Tiempo: 0.5 día sin cambio Opción 4.2.3 Tiempo: Tiempo: 0.5 a 2 días Tiempo: 0 sin cambio Opción 4.3.1 Tiempo: Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día sin cambio Opción 4.3.3 Tiempo: Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día sin cambio Nota: Tiempos estimados en base a consulta. Fuente: elaboración propia

Entrega de la mercancía Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día

Cuadro 10. Beneficios de las Opciones de Políticas Públicas para la Importación Zona Franca Opciones

Ingreso al Evaluación Presentación Traslado de la país de la inicial de la de la DM muestra a mercancía DGA zona franca Línea base Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: incierto 0.5 a 2 días 0.5 día 1 día Opción 4.2.1 Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: sin cambio 0.5 a 1.5 días 0.5 día 1 día Opción 4.2.2 Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: sin cambio 0.5 a 1.5 días 0.5 día 1 día Opción 4.2.4 Tiempo: sin Tiempo: Tiempo: Tiempo: cambio 0.5 a 2 días 0.5 día 0.5 día Opción 4.3.2 Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: sin cambio 0.5 día 0.5 día 0 Opción 4.3.3 Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: sin cambio 0.5 día 0.5 día 0 Nota: Tiempos estimados en base a consulta. Fuente: elaboración propia

Recepción de la muestra en zona franca Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0 Tiempo: 0

Entrega de la mercancía Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día Tiempo: 0.5 día

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Cuadro 11. Beneficios de las Opciones de Políticas Públicas para la Exportación Zona Franca Opciones

Entrega de la mercancía

Evaluación por DGA de zona franca

Presentación de la DMTI

Traslado de Recepción de Salida al la muestra a la muestra en país de punto punto destino fronterizo fronterizo Línea base Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: incierto 0.5 a 2 días 0.5 día 1 día 0.5 día 0.5 día Opción 4.2.1 Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: sin cambio 0.5 a 1.5 días 0.5 día 1 día 0.5 día 0.5 día Opción 4.2.2 Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: sin cambio 0.5 a 1.5 días 0.5 día 1 día 0.5 día 0.5 día Opción 4.2.4 Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: sin cambio 0.5 a 2 días 0.5 día 0.5 día 0.5 día 0.5 día Opción 4.3.2 Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: sin cambio 0.5 día 0 0 0.5 día 0.5 día Opción 4.3.3 Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: Tiempo: sin cambio 0.5 día 0 0 0.5 día 0.5 día Nota: En la práctica este proceso únicamente aplica a las muestras con un valor FOB superior a US$500 de la carga. Tiempos estimados en base a consulta. Fuente: elaboración propia

En cuanto a costos, el Cuadro 12 ilustra el caso modelo de una importación de una muestra de US $1 hacia zonas francas, y el impacto de las opciones. Las opciones no regulatorias no reducen los costos, a pesar que podrían generar mayor competencia entre los proveedores de servicios. La opción regulatoria 4.3.2, que implica inmediatamente la eliminación de las medidas de seguridad para cada exportación o importación de muestras, genera el mayor impacto por efecto doble: primero, elimina los costos de transporte interno, marchamo y tasa por inspección (40% de los costos en este caso); y segundo, reduce el tiempo de espera para las empresas ubicadas en zonas francas. Asimismo, si se suma la utilización del Apoderado especial aduanero, se reduce el costo por Gestión de trámites (US $45 en este caso) y generando un ahorro del 64% de los costos actuales. Cuadro 12. Costos totales para la importación de una muestra de US$1 hacia zonas francas Elementos Costos Opciones Transporte internacional (flete + seguro)* DAI IVA (DAI + flete + seguro) Tasa por inspección Gestión trámites* Transporte interno (vehículo cerrado)* Marchamo Tasa por inspección

$50 $0 $0 $18 $45 $50 $5 $18 Total

Opción 4.3.2 Opción 4.3.2 Opción 4.3.2 Opción 4.3.2

$186

En relación al segundo caso, la importación de una mercancía valorada en US $1 para una empresa en régimen nacional, el impacto en los costos se limita a clarificar la exención de los derechos arancelarios a la importación y el cálculo adecuado al IVA, así como a promover la competencia

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entre proveedores privados para ofrecer menores precios para el transporte internacional y la gestión de los trámites aduaneros. Cuadro 13. Costos totales para la importación de una muestra de US$1 Elementos Costos Opciones Transporte internacional (flete + seguro)* DAI IVA (DAI + flete + seguro) Tasa por inspección Gestión trámites*

$50 $0 $6.5 $18 $45 Total

Opción 4.2.1 Opción 4.2.1 Opción 4.2.1 Opción 4.2.1

$119.5

En conclusión, al considerar la reducción de tiempos y los ahorros generados a las empresas, la opción que genera más beneficios son las medidas regulatorias. Asimismo, estas opciones de políticas públicas brindan un equilibrio entre los objetivos planteados para esta EIR: genera certeza entre los actores de la cadena logística sobre los procesos, agiliza el comercio extrafronterizo y, permite el control aduanero de las mercancías. Dado que los procesos de cambio de la cultura organizacional son complejos y requieren distintas estrategias de intervención, conviene en este caso realizar una implementación gradual e integral de los elementos antes mencionados. Por ello, se propone iniciar con la aprobación de una DACG y, posteriormente la aprobación de un decreto legislativo.

6.1 Corto plazo A corto plazo se debe emitir una DACG que establezca una regulación específica sobre las muestras sin valor comercial y muestras comerciales con valor insignificantes, opción 4.3.1 y 4.3.2. La DACG brindaría claridad y certeza sobre la correcta interpretación de estas reglas en el ejercicio del control aduanero, e incluso utilizará ilustraciones. De esta forma se utilizaría una interpretación de las disposiciones del RECAUCA y otros tratados internacionales orientada a facilitar el comercio y promover el desarrollo del sector transable. Primero, esta regulación debe contemplar la definición de las muestras. Para ello, se debe incorporar la experiencia de la DGA y usuarios tramitando las muestras y aplicando las DACG 0092012 y 014-2007 relativas al tema, así como, debe aclarar que basta con cumplir una de las reglas establecidas en el RECAUCA para considerarse muestras. Segundo, la normativa debe incluir reglas sobre lo siguiente: a) permitir el uso de factura proforma y notas de remisión como la documentación requerida para el despacho de las muestras; b) aclarar los criterios para la valoración de las muestras, para abordar mercancías con valores aduaneros de US $1; c) clarificar las reglas para la inutilización de las muestras sin afectar su valor demostrativo; d) contemplar una regla de libre tránsito de las muestras por cualquier medio de transporte, incluyendo las empresas Courier, vía postal, aérea, marítima o terrestre; y, e) brindar un trato idéntico para las muestras provenientes de cualquier país.

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Tercero, la DACG debe sustituir las excesivas medidas de seguridad para la importación y exportación de muestras (una Declaración de Mercancía de Tránsito Interno, uso de marchamo y de vehículo especial cerrado), por un mecanismo de confirmación en el sistema informático del arribo de la mercancía a su destino. Esta medida se justifica en que para asegurar el control aduanero de las muestras dentro de los regímenes especiales es posible utilizar mecanismos administrativos menos costosos y más ágiles para los usuarios, y así promover el desarrollo de nuevos negocios y más dinamismo dentro del sector exportador del país. Por otro lado, se debe combinar la solución regulatoria con medidas no regulatorias, tales como la publicidad de su contenido mediante un apartado sobre Muestras en la sección “Manual Único de Operaciones Aduaneras” de la página web del Ministerio de Hacienda; y la realización de sesiones de capacitación a actores de la cadena logística, tales como: transportistas, empresas Courier, importadores y exportadores. Además, se requiere la modificación a los sistemas informáticos de la DGA que permitan la contabilización de las muestras para fines estadísticos, y el tratamiento de las muestras en el inventario de las empresas. Este sistema debe incorporar una categoría para la importación, exportación y eliminación de las muestras, que sea aplicable a los regímenes definitivos y suspensivos. De esta manera se asegura el ágil ingreso, utilización y desecho de las muestras por parte de las empresas. Se recomienda que, de forma gradual, la DACG también contemple otras mercancías con similar finalidad a las muestras, tales como las mercancías con destino a ferias comerciales y los materiales publicitarios, que incluyen folletos, catálogos, entre otros productos similares. Estas mercancías tienen una finalidad similar a las muestras y un mínimo riesgo de defraudación al fisco, así como, constituyen elementos fundamentales para promover la exportación de los productos salvadoreños en mercados internacionales. Además, conviene señalar que los tratados comerciales suscritos por El Salvador incluyen en la misma regulación a las muestras y a los materiales de publicidad, y requieren un ágil tratamiento para ambas mercancías, tales como: el CAFTA-DR, artículo 3.7; TLC Triángulo Norte y Colombia, artículo 3.6; TLC El Salvador y Honduras y Taiwán, artículo 3.06; y TLC Centroamérica y Chile, artículo 3.06.

6.2 Mediano plazo La EIR propone medidas regulatorias y no regulatorias a mediano plazo, que deberán tenerse en consideración a partir de los resultados y efectividad que demuestren las medidas de corto plazo propuestas. Se debe aprobar una disposición sobre las muestras, y acompañar las iniciativas de reformas legales o tratados internacionales, que incluya otras mercancías que requieren un ágil despacho, como materiales publicitarios; las muestras que requieren permisos especiales; e incluso se podrían incorporar nuevos beneficios que promuevan el uso de las muestras. De esta manera, se cumple el objetivo general de brindar certeza y sostenibilidad a las medidas de agilización del despacho aduanero durante la importación y exportación de muestras. No obstante, los textos de la disposición deben ser elaborados a partir de la experiencia de la implementación de la DACG, las consideraciones de las autoridades específicas para aquellas muestras sujetas a permisos especiales, así como la experiencia del derecho comparado. Asimismo,

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durante la etapa de redacción se propone que se analice la aprobación de otras medidas de facilitación al comercio36, en función de la información estadística generada por las opciones de corto plazo lo cual permitirá una adecuada estimación de los costos y beneficios.

7. Consulta Pública Para la elaboración de la EIR se llevaron a cabo reuniones bilaterales con los funcionarios que laboran en el Aeropuerto Internacional, una zona franca y otros puntos fronterizos, así como con los funcionarios de alto nivel de la DGA y del MH, y el apoyo de la DATCO y MINEC. También se destaca la designación de un equipo técnico de la DGA dedicado a la temática. Dentro del proceso de consulta, se han realizado reuniones con empresarios dedicados a la importación y exportación ubicados dentro y fuera de zonas francas y depósitos, con expertos en la temática y con gremiales empresariales para abordar insumos a la definición del problema y alternativas de solución, incluidos representantes de las empresas de entrega rápida37. El Anexo 2 describe las sesiones de consulta realizadas sobre esta temática. Además, se realizó un cuestionario en línea a empresarios con el objetivo de recolectar información sobre las características de las muestras importadas y exportadas. El Anexo 3 muestra las preguntas realizadas. Finalmente, esta evaluación incluye una revisión legal de la regulación relevante, así como estudios nacionales e internacionales sobre la temática de mérito. Adicionalmente, se revisó las experiencias de otros países e indicadores internacionales en la temática de despacho fronterizo.

Por ejemplo, otorgar una exención impositiva tal como ocurre con otras mercancías acorde a la Ley de Simplificación Aduanera. 37 Las gremiales consultadas fueron: Asociación Americana de Comercio de El Salvador, Asociación Salvadoreña de Industriales, Cámara Salvadoreña de Comercio e Industria de El Salvador, Corporación de Exportadores de El Salvador, Cámara Agropecuaria y Agroindustria de El Salvador, Asociación de Distribuidores de El Salvador, Cámara de la Industria Textil y de Confección de El Salvador, y Gremial de Empresas Nacionales de Transporte Expreso. 36

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8. REFERENCIAS

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Anexo 1 A continuación, se listan las normativas y sus artículos más relevantes a la temática analizada:

CAUCA Artículo 117. Muestras sin valor comercial Son muestras sin valor comercial, aquellas mercancías cuyo empleo o muestra tienen como finalidad servir como demostración u otro fin similar y que carezcan de todo valor comercial, ya sea porque no lo tiene debido a su cantidad, peso, volumen u otras condiciones de presentación, o porque haya sido privado de ese valor mediante operaciones físicas de inutilización que eviten toda posibilidad de ser comercializadas.

RECAUCA Artículo 133. Muestras sin valor comercial. Las muestras sin valor comercial que se presenten en tamaño y envases en miniatura, los probadores de fragancias, cremas y cosmética, blotters o papel secante, los afiches, impresos y otros usados como publicidad podrán ingresar y distribuirse en la tienda libre, las cuales sólo serán parte del inventario y no serán objeto de declaración de mercancías ni factura comercial. CAPÍTULO XVI. DE LAS MODALIDADES ESPECIALES DE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN DEFINITIVAS SECCIÓN III. ENTREGA RÁPIDA O COURIER Artículo 566. Mercancías incluidas en la modalidad de entrega rápida o courier. Las mercancías incluidas en la modalidad de entrega rápida o Courier deberán ser clasificadas por la empresa de entrega rápida o courier en alguna de las categorías siguientes: a) Correspondencia y documentos. Esta categoría incluye cualquier mensaje, información o datos enviados a través de papeles, cartas, fotografías o a través de medios magnéticos o electromagnéticos de índole bancaria, comercial, judicial, de seguros, de prensa, catálogos entre otros, excepto software, sin valor comercial, que no estén sujetos al pago de tributos, restricciones o prohibiciones. b) Envíos sujetos al pago de tributos. Esta categoría comprende los envíos con un valor en aduana inferior o igual a mil pesos centroamericanos y aquellos que cumplen con lo establecido en la normativa vigente para clasificarse como muestras, cuyas mercancías no estén sujetas a restricciones y regulaciones no arancelarias. c) Envíos no sujetos al trámite simplificado. Los demás envíos no incluidos en las categorías anteriores, se regularán por el proceso general de despacho. Se incluyen en esta categoría las mercancías sujetas a restricciones y regulaciones no arancelarias, mercancías destinadas a un régimen distinto al de importación o exportación definitiva y las mercancías importadas bajo la modalidad de pequeños envíos sin carácter comercial regulada por los Artículos 116 del Código y 595 de este Reglamento. Artículo 573. Declaración simplificada. Para el despacho de las mercancías clasificadas en la categoría b) del Artículo 566 de este Reglamento, una vez transmitidos los manifiestos de carga general y de entrega rápida, la empresa de entrega rápida o courier deberá presentar la declaración de mercancías simplificada, la cual podrá amparar una o varias guías pertenecientes a distintos consignatarios, siempre que el valor en aduana de las mercancías consignadas en cada uno de los envíos sea menor o igual a mil pesos centroamericanos y no estén sujetas a restricciones y regulaciones no arancelarias. El manifiesto de entrega rápida podrá transformarse en declaración de mercancías simplificada, cuando así lo disponga el Servicio Aduanero. No podrán ser incluidas en la declaración de mercancías simplificada, las mercancías clasificadas en la categoría c) del Artículo 566 de este Reglamento, mercancías identificadas como pequeños envíos familiares sin carácter comercial y mercancías sujetas a restricciones y regulaciones no tributarias, como permisos, certificados, autorizaciones, exenciones u otros, o bien por restricciones y regulaciones no arancelarias, como aplicación de tratados preferenciales, contingentes, salvaguardas, derechos compensatorios u otros.

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También podrán ser despachados los envíos incluidos en la categoría b) del Artículo 566 de este Reglamento por el consignatario de las mismas mediante declaración de mercancías no autodeterminada o trámite de oficio, según lo determine el Servicio Aduanero. CAPÍTULO XVI. DE LAS MODALIDADES ESPECIALES DE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN DEFINITIVAS SECCIÓN VIII. MUESTRAS SIN VALOR COMERCIAL Artículo 597. Muestras sin valor comercial. Son aquellas mercancías enviadas sin costo alguno para el consignatario, con la finalidad de demostrar sus características y que carezcan de todo valor comercial en carácter de muestras y que ostentan leyendas que así las identifican o que han sido inutilizadas de alguna manera para evitar su comercialización interna. Asimismo, se considera muestra sin valor comercial cualquier mercancía o producto importado o exportado bajo esa condición con la finalidad de demostrar sus características y que carezca de todo valor comercial, ya sea porque no lo tiene o por su cantidad, peso, volumen u otras condiciones de presentación, o porque ha sido privado de ese valor mediante operaciones físicas de inutilización que eviten toda posibilidad de ser comercializadas. También se consideran muestras sin valor comercial aquellas mercancías cuyo uso o empleo como muestra implica su destrucción por degustación, ensayos, análisis, tales como productos alimenticios, bebidas, perfumes, productos químicos y farmacéuticos y otros productos análogos, siempre que se presenten en condiciones y cantidad, peso, volumen u otras formas que demuestren inequívocamente su condición de muestras sin valor comercial. Artículo 598. Despacho. Si las mercancías son presentadas a despacho como muestras sin valor comercial a su ingreso, la Autoridad Aduanera determinará si procede considerarlas como muestras sin valor comercial y cuando corresponda tramitará de oficio la declaración de mercancías. Cuando la aduana determine que las mercancías presentadas a despacho, no constituyen muestras sin valor comercial, las pondrá bajo su control y notificará al interesado a efecto de que solicite, dentro de los plazos legales, otra destinación para las mercancías. Artículo 599. Documentación a presentar para el despacho. El consignatario deberá presentar para el despacho de muestras sin valor comercial: a) Documento de remisión de las muestras; b) Documento de transporte, en su caso; y c) Licencia o permiso de importación, extendido por las autoridades competentes que correspondan, cuando proceda Artículo 600. Documento de transporte. Cuando en un mismo documento de transporte se consignen muestras sin valor comercial junto con otras mercancías con carácter comercial, el importador podrá separar las muestras sin valor comercial para someterlas al proceso de despacho a que se refiere la presente Sección. CAPÍTULO II. DISPOSICIONES COMUNES AL DESPACHO ADUANERO DE LAS MERCANCÍAS SECCIÓN I. DE LA DECLARACIÓN DE MERCANCÍAS: Artículo 321. Documentos que sustentan la declaración de mercancías. La declaración de mercancías deberá sustentarse, según el régimen aduanero de que se trate, entre otros, en los documentos siguientes: a) Factura comercial cuando se trate de una compra venta internacional, o documento equivalente en los demás casos;

TLCs CAFTA-DR 51

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Artículo 3.7: Importación Libre de Aranceles para Muestras Comerciales de Valor Insignificante y Materiales de Publicidad Impresos (Organización de los Estados Americanos, 2016). Cada Parte autorizará la importación libre de arancel aduanero a muestras comerciales de valor insignificante y a materiales de publicidad impresos importados del territorio de otra Parte, independientemente de su origen, pero podrá requerir que: (a) tales muestras se importen sólo para efectos de solicitar pedidos de mercancías o servicios desde el territorio de otra Parte, o de otro país que no sea Parte; o (b) tales materiales de publicidad sean importados en paquetes que no contengan, cada uno más de un ejemplar impreso y que ni los materiales ni los paquetes formen parte de una remesa mayor. Artículo 5.7: Envíos de Entrega Rápida Cada Parte adoptará o mantendrá procedimientos aduaneros expeditos para los envíos de entrega rápida, manteniendo procedimientos aduaneros apropiados de control y selección. Estos procedimientos deberán: (a) proporcionar un procedimiento aduanero separado y expedito para los envíos de entrega rápida; (b) permitir la presentación y el procesamiento de la información necesaria, para el despacho de un envío de entrega rápida, antes del arribo del envío de entrega rápida; (c) permitir la presentación de un manifiesto único que ampare todas las mercancías contenidas en un envío transportado por un servicio de entrega rápida, cuando sea posible, a través de medios electrónicos. (d) en la medida de lo posible, permitir el despacho de ciertas mercancías con un mínimo de documentación; y (e) bajo circunstancias normales permitir el despacho de envíos de entrega rápida dentro de las 6 horas siguientes a la presentación de los documentos requeridos por aduanas, siempre que el envío haya arribado.

TLC CENTROAMÉRICA - MÉXICO Artículo 3.7: Importación Libre de Arancel Aduanero para Muestras Sin Valor Comercial (Organización de los Estados Americanos, 2016) Cada Parte autorizará la importación libre de arancel aduanero a las muestras sin valor comercial provenientes del territorio de la otra Parte.

TLC TRIÁNGULO NORTE - COLOMBIA

Artículo 3.6: Importación Libre de Aranceles para Muestras Comerciales de Valor Insignificante y Materiales de Publicidad Impresos 1. Cada Parte autorizará la importación libre de arancel aduanero a muestras comerciales con valor insignificante y a materiales de publicidad impresos, importados desde el territorio de otra Parte, independientemente de su origen, pero podrá requerir que: (a) tales muestras se importen sólo para efectos de solicitar pedidos de mercancías o servicios desde el territorio de otra Parte o de otro país que no sea Parte; o (b) tales materiales de publicidad se importen en paquetes que no contengan más de un ejemplar de cada impreso y que ni los materiales ni los paquetes formen parte de una remesa mayor.

TLC EL SALVADOR & HONDURAS - TAIWÁN Artículo 3.06 Importación Libre de Aranceles para Muestras sin Valor Comercial y Materiales Publicitarios Impresos Cada Parte otorgará entrada libre de aranceles aduaneros a muestras sin valor comercial y a material publicitario impreso importados desde el territorio de la otra Parte pero podrá requerir que: (a) tales muestras se importen sólo para efectos de establecer pedidos de mercancías o servicios desde el territorio de la otra Parte o de otro país que no sea Parte; o

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(b) tales materiales de publicidad se importen en paquetes que no contengan más de un ejemplar de cada impreso y que, ni los materiales ni los paquetes, formen parte de una remesa mayor.

TLC CENTROAMÉRICA - PANAMÁ

Artículo 3.06 Importación libre de arancel aduanero para muestras comerciales de valor insignificante o sin valor comercial y materiales de publicidad impresos Cada Parte autorizará la importación libre de arancel aduanero a muestras comerciales de valor insignificante o sin valor comercial y a materiales de publicidad impresos, sea cual fuere su origen, si se importan de territorio de la otra Parte, pero podrá requerir que: a) tales muestras comerciales se importen sólo para efectos de agenciar pedidos de mercancías o servicios de la otra Parte, independientemente de su origen, o que los servicios sean suministrados desde territorio de la otra Parte o de un país no Parte; o b) tales materiales de publicidad impresos se importen en paquetes que no contengan más de un ejemplar de cada impreso, y que ni los materiales ni los paquetes formen parte de una remesa mayor.

TLC CENTROAMÉRICA - CHILE Artículo 3.06 Importación libre de arancel aduanero para muestras comerciales de valor insignificante o sin valor comercial y materiales de publicidad impresos Cada Parte autorizará la importación libre de arancel aduanero a muestras comerciales de valor insignificante o sin valor comercial y a materiales de publicidad impresos, sea cual fuere su origen, si se importan de territorio de otra Parte, pero podrá requerir que: a) tales muestras comerciales se importen sólo para efectos de agenciar pedidos de mercancías o servicios de otra Parte, independientemente de si son mercancías originarias, o que los servicios sean suministrados desde territorio de otra Parte o de otro país no Parte; o b) tales materiales de publicidad impresos se importen en paquetes que no contengan más de un ejemplar de cada impreso, y que ni los materiales ni los paquetes formen parte de una remesa mayor.

TLC CENTROAMÉRICA – REPÚBLICA DOMINICANA

Artículo 5.05: Muestras o muestrarios Cada Parte otorgará facilidades para el ingreso a su territorio de muestras o muestrarios y elaborará un instructivo de las mismas en el que incluirá el procedimiento y la documentación comercial, bancaria o aduanera necesaria para identificar las muestras o muestrarios objeto de la importación.

LEGISLACIÓN DECRETO LEGISLATIVO N° 647 Regla V.

La importación de muestras sin valor comercial, entendidas como tales aquéllas que son enviadas sin costo alguno para el consignatario y que ostentan leyendas que así las identifican o que hubieran sido de alguna manera inutilizadas para evitar su comercialización interna, estará exenta del pago de derechos arancelarios a la importación.

LEY DE SIMPLIFICACIÓN ADUANERA Art. 11-A.- Se entenderá por procedimiento simplificado para el retiro de mercancías, el retiro de éstas de los recintos aduaneros, sin la determinación final de los aranceles aduaneros, impuestos y cargos aplicables a la importación, dentro de las cuarenta y ocho horas posteriores a la llegada de la mercancía. dicho procedimiento será autorizado mediante resolución razonada, por un plazo de un año, prorrogable a criterio

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de la dirección general, sin perjuicio de las facultades de fiscalización que ésta dispone de conformidad a la ley. el procedimiento simplificado será aplicable en aquellos casos establecidos en acuerdos, convenios, tratados y otros instrumentos en materia comercial. el procedimiento simplificado también podrá ser aplicado cuando así se acuerde en un convenio suscrito entre la dirección general y un operador de envíos de entrega rápida o courier. la dirección general establecerá los requisitos para calificar a un operador de envíos de entrega rápida o courier. Al momento del ingreso de las mercancías al territorio aduanero nacional, amparadas bajo la modalidad del procedimiento simplificado, el sujeto pasivo deberá cumplir con los requisitos siguientes: a) transmisión y presentación del manifiesto de carga; y b) transmitir electrónicamente la declaración de mercancías y presentarla junto con la documentación de respaldo ante la autoridad aduanera competente al momento del ingreso de las mercancías, debiendo efectuarse el pago de los tributos y demás cargos aplicables a la importación, dentro de los ocho días hábiles siguientes a dicho acto.

LEY DE ZONAS FRANCAS INDUSTRIALES Y DE COMERCIALIZACIÓN Art. 17.- El titular de una empresa usuaria de zona franca debidamente autorizado de conformidad a esta ley, tendrá derecho a: b) Libre internación a la zona franca por el período que realicen sus operaciones, de materias primas, partes, piezas, componentes o elementos, productos semielaborados, productos intermedios, envases, etiquetas, empaques, muestras y patrones, necesarios para la ejecución de la actividad autorizada. de igual manera, podrán ingresar bajo el tratamiento antes mencionado maquinarias, aparatos y equipos y cualquier otro bien que tenga que destinarse a reparación por parte de los beneficiarios, incluso los productos exportados que se reimporten en calidad de devolución; Art. 19.- El titular de una empresa, cuyo establecimiento haya sido declarado DPA, tendrá derecho a gozar de: b) Introducción, con suspensión de derechos e impuestos que graven la importación de materias primas, partes, piezas, componentes o elementos, productos semielaborados, productos intermedios, envases, etiquetas, empaques, muestras y patrones, necesarios para la ejecución de la actividad autorizada por el período que realicen sus operaciones. De igual manera, podrán ingresar bajo el tratamiento antes mencionado maquinaria, aparatos, equipos y cualquier otro bien que tenga que destinarse a reparación por parte de los beneficiarios, incluso los productos exportados que reingresen en calidad de devolución;

DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS DACG 009-2012

ESTABLECIENDO EL PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO PARA LAS EMPRESAS DE ENTREGA RÁPIDA O COURIER AUTORIZADAS, aprobada 26 julio 2012 V. Categorización de Envíos

C. Mercancías por las cuales se perciben tributos: C.1 Mercancías cuyo valor en aduana por envío sea hasta US$200.00 y que gozan de la exención del pago de Derechos Arancelarios a la Importación, únicamente pagando IVA: C.1.5 Muestras comerciales de valor insignificante: Son muestras comerciales valuadas individualmente o en el conjunto enviado, en no más de un dólar de Los Estados Unidos de América o en el monto equivalente, que estén marcadas, perforadas, rotas o tratadas de modo que las descalifique para su venta o para cualquier uso que no sea el de muestras. (Artículo 3.7 y 3.31 CAFTA). C.1.6 Muestras sin valor comercial: Mercancías que son enviadas sin costo alguno para el consignatario en carácter de muestras y que ostentan leyendas que así las identifican o que han sido

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inutilizadas de alguna manera para evitar su comercialización interna. (De conformidad al Decreto Legislativo No. 763 que modificó al Decreto Legislativo 647). C.1.7 Asimismo, se considera muestra sin valor comercial cualquier mercancía o producto importado o exportado bajo esa condición con la finalidad de demostrar sus características y que carezca de todo valor comercial, ya sea porque no lo tiene o por su cantidad, peso, volumen u otras condiciones de presentación, o porque ha sido privado de ese valor mediante operaciones físicas de inutilización que eviten toda posibilidad de ser comercializadas.

DACG-014-2007

IMPORTACIÓN DE MUESTRAS SIN VALOR COMERCIAL, aprobado 07.11.2007 II. ÁMBITO DE APLICACIÓN La presente disposición aplica para las importaciones de muestras comerciales de valor insignificante, muestras sin valor comercial, material de publicidad e impresos, amparadas al CAFTA o Regla V del Arancel Centroamericano de Importación. III. DEFINICIONES GENERALES c) Muestras comerciales de valor insignificante: Son muestras comerciales valuadas individualmente o en el conjunto enviado (por embarque), en no mas de un dólar de los Estados Unidos de América o en el monto equivalente, que estén marcadas, perforadas, rotas o tratadas de modo que las descalifique para su venta o para cualquier uso que no sea el de muestras. (Artículo 3.7 y 3.31 CAFTA) d) Muestras sin valor comercial: Mercancías que son enviadas sin costo alguno para el consignatario en carácter de muestras y que ostentan leyendas que así las identifican o que han sido inutilizadas de alguna manera para evitar su comercialización interna. (De conformidad al Decreto Legislativo No. 763 que modificó al Decreto Legislativo 647). IV. DISPOSICIONES GENERALES Para la importación de muestras sin valor comercial o de valor insignificante, así como de los materiales publicitarios, el contribuyente deberá tener en cuenta para efectos de presentar la Declaración de Mercancías, los gastos asociados al transporte de las mercancías, así como cualquier otro gasto ocasionado por el trasporte de las mismas (…) Es necesario aclarar que estas mercancías están exentas de los Derechos Arancelarios a la Importación no así del Impuesto al Valor Agregado (IVA) por la importación, conforme a su Ley de creación A- Tratamiento para la importación de muestras comerciales de valor insignificante amparados al Capítulo 3.7 y 3.31 del CAFTA. 1. Requisitos que deben cumplir las mercancías son los siguientes: a) País de procedencia Estados Unidos de América no importando su origen. b) Deberán venir consignadas en el manifiesto de carga y guía aérea como muestras. c) Que se importen para efectos de solicitar pedidos de mercancías o servicios. d) El valor de las muestras, no deberá ser superior a $1.00 dólar, o estar inutilizadas, rotas, perforadas o tratadas de modo que las descalifique para su venta o para cualquier uso que no sea el de muestras. Las mercancías que no cumplan con todos los requisitos antes mencionados no se considerarán muestras para efectos aduaneros y realizarán el procedimiento normal de importación de mercancías, incluyendo la determinación del valor en aduana. 2. Documentación a presentar: a. Declaración de Mercancías, a petición del importador o su representante podrá elaborarse de oficio una Declaración Simplificada a efectos de facilitar su importación y evitar gastos innecesarios al usuario, cuando el embarque sea únicamente de muestras sin valor comercial, valor insignificante o material publicitario.

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b. Solicitud amparándose al CAFTA. c. Documento de transporte (guía aérea, conocimiento de embarque o carta de porte) d. Nota de envío, pro forma de factura o factura solo para efectos de aduana del proveedor donde conste los fines para los cuales se remiten las muestras. e. En el caso que las mercancías vengan codificadas y no conste su descripción comercial deberán agregar dicha descripción en el documento anexo de la Declaración de Mercancías. f. Presentar los documentos que como parte de las obligaciones no tributarias correspondan, tales como permisos, autorizaciones, licencias, visados u otros.

Anexo 2 Sesiones con funcionarios: • 13 de julio. Sesión con DGA sobre los conceptos básicos de Mejora Regulatoria. • 14 de julio. Sesión con investigador del Banco Interamericano de Desarrollo para identificar antecedentes, regulación internacional y mejores prácticas sobre las temáticas de la EIR. • 19 de julio. Sesión con DGA y DATCO sobre los conceptos esenciales de la EIR. • 26 de agosto. Sesión con los funcionarios designados por DGA sobre datos estadísticos de infracciones por peso y muestras sin valor comercial. • 5 de septiembre. Sesión con funcionarios de la DGA a cargo de la Aduana de Carga del Aeropuerto Internacional Monseñor Oscar Arnulfo Romero y Galdámez sobre los conceptos básicos de Mejora Regulatoria, y los dos temas de las EIR. • 5 de septiembre. Sesión con funcionarios de la DGA a cargo de una zona franca. • 19 de septiembre. Sesión con DGA sobre las EIR. • 28 de septiembre. Sesión con los funcionarios de la DGA y DATCO. • 29 de septiembre. Sesión de consulta con FOMILENIO II. • 10 de octubre. Sesión de consulta con la Secretaría Técnica y de Planificación para recibir comentarios e insumos al análisis de ambas EIR. • 12 de octubre. Sesión con los funcionarios de la DGA y DATCO. • 18 de octubre. Sesión con funcionarios de la DGA a cargo de la Aduana de Carga del Aeropuerto Internacional Monseñor Oscar Arnulfo Romero y Galdámez sobre los procedimientos de ambos temas de las EIR. • 20 de octubre. Sesión de consulta con Ministerio de Economía y funcionarios designados para recibir comentarios e insumos al análisis de ambas EIR. • 20 de octubre. Sesión de consulta con el Ministerio de Hacienda y DGA para recibir comentarios e insumos al análisis de ambas EIR. • 26 de octubre. Sesión con DGA y el equipo técnico sobre las soluciones regulatorias y no regulatorias para las EIR • 25 de noviembre. Sesión con DGA y el equipo técnico sobre las soluciones regulatorias y no regulatorias para las EIR Sesiones con usuarios: • 2 de junio. Sesión con representantes de la Comisión Intergremial para la Facilitación del Comercio (CIFACIL) que agrupa a distintas gremiales: Asociación Americana de Comercio de El Salvador, Asociación Salvadoreña de Industriales, Cámara Salvadoreña de Comercio e Industria de El Salvador, Corporación de Exportadores de El Salvador, Cámara Agropecuaria y Agroindustria de El Salvador, Asociación de Distribuidores de El Salvador, Cámara de la Industria Textil y de Confección de El Salvador. • 9 de junio. Sesión con CIFACIL sobre los 2 temas de las EIR.

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28 de junio. Sesión con empleada responsable de las operaciones de comercio exterior de una empresa ubicada en zonas francas. 29 de junio. Sesión con asesor empresarial en temas de comercio exterior. 1 de julio. Sesión con abogada especialista en derecho aduanero. 13 de julio. Sesión con empleada responsable de las operaciones de comercio exterior de una empresa ubicada fuera de regímenes especiales. 17 de agosto. Sesión con empleada responsable de los trámites de una empresa ubicada dentro de un régimen especial. 5 de septiembre. Sesión con empleados dedicados a la importación y exportación de empresas ubicadas dentro de la zona franca. 14 de septiembre. Sesión con abogada especialista en derecho aduanero. 3 de octubre. Sesión con una abogada especialista en derecho aduanero. 6 de octubre. Sesión con representantes de la Gremial de Empresas Nacionales de Transporte Expreso (GENTE), para obtener insumos para la definición de las problemáticas y soluciones de las EIR. 12 de octubre. Sesión con representante de GENTE sobre las EIR. 18 de octubre. Sesión con especialista en mejora regulatoria sobre las EIR. 1 de noviembre. Sesión de consulta con representantes de CIFACIL para recibir comentarios e insumos al análisis de ambas EIR. 8 de noviembre. Sesión con empleado responsable de las operaciones de comercio exterior de una empresa ubicada dentro de un régimen especial.

Anexo 3 Cuestionario del Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) para mejorar el marco normativo del Comercio Exterior en El Salvador, con respecto a la importación y exportación de muestras sin valor comercial. Es muy importante recabar información real y concreta, por ello pedimos que la encuesta sea completada por una persona dedicada al área de importación/exportación de muestras. La encuesta tomará menos de 8 minutos, y le pedimos responder una sola vez este cuestionario. Si tiene dudas, consultas o desea más información, puede llamar al teléfono 2524-1000, enviar un correo a rene.pineda@fomilenioii.gob.sv o consultar nuestro sitio web: www.fomilenioii.gob.sv/la-mejora-regulatoria-en-fomilenio-ii ¡Muchas gracias por su colaboración! Preguntas: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

¿Usted importa muestras? Si o No Describa la muestra que importa: ¿Cuántas unidades importa de la muestra? ¿Con qué frecuencia importa dicha muestra? En promedio, ¿Cuántos días tarda la importación de su muestra realizada con mayor frecuencia? ¿Cuál es el medio de transporte que utiliza para importar sus muestras? • Empresa Courier • Aéreo • Terrestre • Marítimo • Otro: 7. ¿Cuál es la finalidad de la muestra importada?

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9. 10. 11. 12. 13.

14.

15.

• Se incorpora para la elaboración de un prototipo comercial • Es entregada al público • Otro: ¿Usted exporta muestras? • Si • No Describa la muestra que exporta: ¿Cuántas unidades exporta de dicha muestra? ¿Con que frecuencia exporta dicha muestra? En promedio, ¿Cuántos días tarda la exportación de su muestra realizada con mayor frecuencia? ¿Cuál es el medio de transporte que utiliza para exportar sus muestras? • Empresa Courier • Aéreo • Terrestre • Marítimo • Otro: ¿Su empresa está dentro o fuera de un régimen especial? • Dentro de un régimen especial (zona franca, DPAs, etc.) • Fuera de un régimen especial Indique la industria a la que su empresa pertenece • Textil y confección • Alimentos y bebidas • Plásticos • Químico farmacéutico • Papel, cartón y artes graficas • Metalmecánica • Muebles calzado

Serie EIR - Diagnósticos