Discrepancias de pesos y procedimiento sancionatorio abreviado Serie EIR - Diagnรณsticos
El Salvador
Organismo de Mejora Regulatoria Antiguo Cuscatlán, enero 2017
Serie EIR - Diagnósticos
Esta investigación ha sido posible gracias al financiamiento del Gobierno de Estados Unidos, a través de la Corporación Reto del Milenio (MCC) y forma parte las actividades de FOMILENIO II. Se autoriza redistribuir este estudio con fines no comerciales y sin modificaciones.
Discrepancias de pesos y procedimiento sancionatorio abreviado
El Salvador, 2017
La Evaluación de Impacto Regulatorio (EIR) es una herramienta de política pública que pretende orientar a los gobiernos durante el proceso de toma decisiones para que les permita contar con regulaciones más transparentes y eficientes. La EIR es un análisis que permite conocer qué efectos en términos de costos y beneficios se pueden esperar de diferentes opciones de política, entre las que pueden identificarse propuestas de proyectos regulatorios y no regulatorios. La Evaluación de Impacto Regulatorio es la metodología que guiará el desarrollo efectivo del análisis relacionado con el primer paquete de reformas priorizado por el Consejo de Mejora Regulatoria y a ser ejecutado por el OMR y/o de las contrapartes de las instituciones relacionadas con la Estrategia de Mejora Regulatoria, particularmente en este documento se presenta la EIR en el tema de la importación y exportación de muestras sin valor comercial, también conocidas como muestras comerciales de valor insignificante.
Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
Contenido Información general ...................................................................................................... 4 1.
Antecedentes ......................................................................................................... 5 1.1.
2.
3.
Indicadores y encuestas ........................................................................................... 6
Identificación de la temática................................................................................... 9 2.1.
Regulación relevante ............................................................................................... 9
2.2.
La discrepancia de pesos en el comercio internacional ........................................ 10
2.3.
Línea base del procedimiento sancionatorio por discrepancia de pesos .............. 13
2.4.
Buenas prácticas internacionales .......................................................................... 20
Objetivo de la propuesta ...................................................................................... 23 3.1. Objetivo General ........................................................................................................ 23 3.2. Objetivos Específicos ................................................................................................. 23
4.
Opciones de políticas públicas .............................................................................. 23 4.1 No actuar .................................................................................................................... 24 4.2 Medidas no regulatorias ............................................................................................. 24 4.2.1. Publicitar los márgenes de tolerancia, una guía informativa, y el procedimiento sancionatorio ....................................................................................... 24 4.2.2.
Promover los servicios de pesaje ofrecidos por terceros. ............................. 24
4.2.3.
Simplificar el procedimiento sancionatorio abreviado .................................. 25
4.3 Medidas regulatorias .................................................................................................. 25 4.3.1.
Eliminar la infracción administrativa por discrepancia de pesos ................... 25
4.3.2.
Incentivar a los actores de la cadena logística a cumplir con el pesaje exacto 26
4.3.3.
Agilizar el procedimiento sancionatorio abreviado. ...................................... 26
4.3.4.
Reforma legal para brindar certeza al procedimiento sancionatorio agilizado 27
4.3.5. Remover la incidencia en el nivel de riesgo por parte de la sanción administrativa por discrepancia de pesos .................................................................... 28 5.
Evaluación de las opciones de políticas ................................................................. 28 5.1
No actuar................................................................................................................ 28
5.2
Medidas no regulatorias ........................................................................................ 29
5.2.1. Publicitar los márgenes de tolerancia, una guía informativa, y el procedimiento sancionatorio. ............................................................................................................... 29 2
Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
5.2.2.
Promover los servicios de pesaje ofrecidos por terceros. ............................. 30
5.2.3.
Simplificar el procedimiento sancionatorio abreviado .................................. 30
5.3
Medidas regulatorias ............................................................................................. 31
5.3.1.
Eliminar la infracción administrativa por discrepancia de pesos ................... 31
5.3.2.
Incentivar a los actores de la cadena logística a cumplir con el pesaje exacto. 32
5.3.3.
Agilizar el procedimiento sancionatorio abreviado. ...................................... 33
5.3.4.
Reforma legal para brindar certeza al procedimiento sancionatorio agilizado 33
5.3.5. Remover la incidencia en el nivel de riesgo por parte de la sanción administrativa por discrepancia de pesos .................................................................... 34 6.
Selección de la opción preferida ........................................................................... 35 6.1 Corto plazo .................................................................................................................. 35 6.2 Mediano plazo ............................................................................................................ 36
7.
Consulta pública ................................................................................................... 37
8.
Referencias .......................................................................................................... 38
Anexo 1 ....................................................................................................................... 39 Anexo 2 ....................................................................................................................... 40
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
Información general Título de la medida legal: Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras (Decreto Legislativo N° 551) Disposición Administrativa de Carácter General 015-2007 Ministerio o Autoridad a cargo de la Regulación: Ministerio de Hacienda – Dirección General de Aduanas
Nota: La foto muestra un medio de transporte sujeto al sistema de inspección no intrusiva que incluye el pesaje de la carga
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
1. Antecedentes El Gobierno de El Salvador está promoviendo una política pública de facilitación al comercio exterior mediante actividades nacionales y regionales. Por ejemplo, el 4 de febrero de 2016, la Asamblea Legislativa aprobó la ratificación al Acuerdo sobre la Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio, conocido como el Acuerdo de Bali. El Ministerio de Economía promovió la aprobación de la “Estrategia Centroamericana de Facilitación del Comercio y Competitividad con énfasis en Gestión Coordinada de Fronteras”, por parte del Consejo de Ministros de Integración Económica Centroamericana (COMIECO) el 22 de octubre de 2015 (Gobierno de El Salvador, Ministerio de Economía, 2015). Además, el 16 de mayo de 2016, el Ministerio de Hacienda presentó medidas de facilitación aduaneras, tales como una mejora a la infraestructura vial en Aduana Hachadura, un nuevo modelo de exportaciones y simplificación de los procesos de importación en el puerto de Acajutla, entre otras (Gobierno de El Salvador, Ministerio de Hacienda, 2016). De igual manera, el sector privado ha presentado propuestas de políticas públicas, tales como: reformas institucionales relativas a la competitividad logística del país (Argumedo, 2016); y las propuestas contempladas en el estudio “El Salvador Competitivo 2024”, que incluye reformas a la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras (Asociación Nacional de la Empresa Privada, 2014)1. Asimismo, la Comisión Intergremial para la Facilitación del Comercio (Cifacil) 2 ha promovido numerosas medidas regulatorias y no regulatorias para superar la existencia de bretes que entorpecen las actividades comerciales, y en cuanto al régimen legal para sancionar administrativamente las discrepancias de los pesos de las mercancías, proponen: “Revisión de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras (LEPSIA). En particular que la inconsistencia en pesos de importación y exportación de mercancías pueda rectificarse in situ sin que sea objeto de multa”. Diversos estudios sobre la competitividad de Centroamérica reflejan que la congestión en los puntos fronterizos terrestres, entre otros elementos, constituye el principal obstáculo al comercio intrarregional (Cunha & Jaramillo, 2013). Algunas prácticas aduaneras afectan negativamente los flujos internacionales de comercio al incrementar los costos de transporte y retrasar el tránsito de la mercancía, por ejemplo, una mercancía transita a 17 km/h a través de Centro América, y los costos directos asociados con los procedimientos fronterizos pueden incrementar el precio final de un producto hasta un 12% (Gobierno de El Salvador, Ministerio de Economía, 2016) (León, 2011). La cooperación internacional ha promovido distintas iniciativas para agilizar el tránsito de las mercancías a través de los puntos fronterizos en el ámbito centroamericano y salvadoreño 3. Un Este estudio propone una reforma legal que expresamente dice: “si las inexactitudes u omisiones en el peso, no inciden en el cumplimiento de las obligaciones no tributarias, el usuario no será objeto de sanción”. 2 Cifacil ha expuesto un conjunto de temáticas para promover el comercio exterior en distintos foros, por ejemplo, un documento entregado al OMR con fecha del 20 de julio de 2015 recoge 19 “Medidas para la Facilitación del Comercio”. 3 Algunos ejemplos son: la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) brindaron apoyo técnico para la “Estrategia Centroamericana de Facilitación del Comercio y Competitividad con énfasis en Gestión Coordinada de Fronteras”. Asimismo, cada entidad implementa programas específicos sobre la temática. Por su parte, Banco Mundial desarrolla un proyecto regional de apoyo a la implementación del Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC en Centroamérica. Finalmente, el Proyecto Mesoamérica, vinculado al Fondo de Infraestructura para Países de Mesoamérica y el Caribe o Fondo Yucatán, también contemplaba dentro de sus objetivos reducir los tiempos de tránsito de 190 a 54 horas, y modernizar y optimizar el uso de la infraestructura de los pasos de frontera. 1
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
estudio del BID recomendó como política pública la necesidad de realizar “esfuerzos encaminados a fortalecer la conectividad terrestre entre países, lo cual requiere mejorar las vías, eliminar las demoras en los pasos fronterizos y mejorar el servicio de aduanas” (Banco Interamericano de Desarrollo, 2013). También, un estudio regional reportaba la falta de integración de las autoridades nacionales dentro del punto fronterizo, y la aplicación de sanciones y multas durante el despacho en frontera, cuestiones que impiden una mayor agilidad al despacho de las mercancías (León, 2011). En ese sentido, estudios académicos muestras que las reformas para la facilitación del comercio mejoran el desempeño exportador en los países en desarrollo, especialmente en cuanto a reformas sobre infraestructura física y mejora regulatoria del clima de negocios (Wilson & Portugal-Pérez, 2012). Por lo anterior, es conveniente analizar de qué manera se podría agilizar el despacho de la mercancía para promover los intercambios comerciales en el terreno internacional y el desempeño del país en indicadores sobre la temática. En este tenor, una fórmula utilizada por muchos países, y comprobada por muchos gobiernos, es la implementación de una política de mejora regulatoria, con la cual se contribuye a impulsar el desempeño de la economía nacional, a detonar su productividad, y a promover una innovación creativa capaz de generar nuevos empleos y mercados. La política de mejora regulatoria tiene la capacidad de elevar el crecimiento económico de un país, y fortalecer la certidumbre jurídica necesaria para captar inversión, por lo que, si esta herramienta se aplicara al comercio exterior, se podrían identificar diversos obstáculos que perjudican los costos y los tiempos de las transacciones internacionales. En consecuencia, una de las prioridades establecidas por el Consejo de Mejora Regulatoria, ha sido la facilitación del comercio exterior, y ha instruido al Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) a revisar el marco normativo de las sanciones por inconsistencias de pesos y el procedimiento sancionatorio correspondiente. Por lo tanto, el OMR ha emprendido un análisis para identificar las posibles fallas normativas, administrativas, de percepción o de mercado que podrían afectar las transacciones de comercio internacional en El Salvador, con el apoyo de la Dirección General de Aduanas (DGA) del Ministerio de Hacienda (MH) y de la Dirección de Administración de Tratados Comerciales (DACTO) del Ministerio de Economía (MINEC).
1.1.
Indicadores y encuestas
Indicadores internacionales y encuestas nacionales evalúan agilidad del despacho de la mercancía en los puntos fronterizos, y ponen énfasis en la necesidad de reducir excesivo uso de documentos físicos, procesos aduaneros engorrosos, operaciones portuarias ineficientes e inadecuada infraestructura dado que generan excesivos costos y demoras para los exportadores e importadores, limitando el potencial del sector transable. Si bien los estudios no analizan el régimen sancionatorio, si aborden los costos y los tiempos generales de despacho, lo cual permite caracterizar indirectamente la situación actual. El reporte Doing Business del Banco Mundial incluye un indicador “Comercio Transfronterizo” que registra el tiempo y costo asociados con el proceso logístico de exportación e importación de
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mercancías (Banco Mundial, 2016)4. La edición 2017, elaborada con datos de junio 2016, en este indicador asigna a El Salvador un puntaje de 88.49, en una escala de 0 a 100, siendo 100 la máxima puntuación, y la posición 44 de 190 países evaluados. El Salvador es el país mejor posicionado en América Latina, gráfica 1 y los países miembros de la Unión Europea lideran este indiciador a nivel mundial (Banco Mundial, 2016). Gráfica 1. Ranking de países en el indicador “Comercio Transfronterizo” Doing Business, 2017. Unión Europea El Salvador
Panamá República Dominicana México
Chile Costa Rica Guatemala
Perú Puntaje regional Honduras Fuente: Doing Business, 2017.
Adicionalmente, para agilizar el comercio y mejorar el desempeño del país, el reporte Doing Business propone 6 medidas: 1) promover el uso de medios electrónicos para comunicarse entre las autoridades aduaneras y los usuarios; 2) utilizar ventanillas únicas electrónicas; 3) implementar medidas de inspecciones basadas en riesgos; 4) ejecutar medidas de cooperación regional en puntos fronterizos; 5) promover la competencia entre los proveedores de servicios logísticos; y 6) promover inspecciones eficientes de la mercancía. En ese sentido, en la medida que los países asuman estas medidas en los procesos de importación y exportación se impactará favorablemente en la posición del país. Por ejemplo, la edición 2016 detectó un paso adicional a la exportación, al crear un sistema de inspección no intrusiva en los puntos fronterizos; por otra parte, las ediciones 2009 y 2014 reflejaron la reducción de pasos al crear una ventanilla única y sistemas informáticos que facilitan el intercambio de información para cumplir los trámites de importación y exportación (Banco Mundial, 2016). Otro indicador relevante es el Índice de Desempeño Logístico (IDL), elaborado por el Banco Mundial, y que se construye a través de una encuesta, que evalúa seis componentes críticos, con respecto a los principales países socios comerciales (Banco Mundial, 2016). Uno de estos componentes es la “Eficiencia en el proceso de despacho en las fronteras y aduanas”, el cual evalúa la velocidad,
Doing Business mide el tiempo total y el costo (excluyendo aranceles) asociados con tres conjuntos de procedimientos del proceso de exportación e importación: documentación, controles transfronterizos y transporte doméstico. Doing Business toma en cuenta el producto en el que cada economía cuenta con ventaja comparativa para medir el proceso de exportación, y en el caso de El Salvador son las prendas y accesorios para vestir. Para la importación, el producto considerado para todas las economías es las autopartes. 4
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
simplicidad y predictibilidad de los procedimientos a cumplir en frontera y aduanas. En este componente, El Salvador se ubica en la posición 107 de los 160 países evaluados, y la gráfica 2 compara con otros países de América Latina. Mientras que en el IDL consolidado, El Salvador alcanzó la posición 83, el segundo país de la región centroamericana, superado por Panamá. Gráfica 2. Ranking de países en el indicador “Eficiencia en el proceso de despacho en las fronteras y aduanas” IDL, 2016.
Singapur
Chile Panamá México Perú Guatemala República Dominicana El Salvador Costa Rica Honduras Fuente: Índice de Desempeño Logístico, 2016.
Este reporte reitera que, sumado a las razones geográficas e infraestructura, la eficiencia de los procesos aduaneros afecta la demora de las operaciones de comercio exterior. Por ello, los procesos de despachos eficientes son críticos para eliminar demoras innecesarias y mejorar la predictibilidad de la cadena logística. Asimismo, se presentan propuestas de mejora para mejorar la gestión aduanera integral para reducir trámites excesivos, engorrosos y opacos requerimientos e inspecciones físicas; y agilizar la realización de las inspecciones, y las actuaciones de todas las autoridades presentes en los puntos fronterizos, tales como las agencias de salud, sanitarias, fitosanitarias, agricultura, ganadería, transporte, entre otras. Recientes encuestas a usuarios miden la cantidad de días que pasa la mercancía en los pasos fronterizos. Por un lado, la Encuesta de Empresas elaborada por el Banco Mundial, muestra una celeridad en las exportaciones, 2.9 días, incluso 5 días más rápidos comparado con el resto de países del mundo; mientras que el número de día para importaciones, el caso salvadoreño muestra 18 días, 7 días menos ágil en comparación con el resto de países5. Por otro lado, la Encuesta de Competitividad Empresarial de FUSADES detectó un incremento dado que en 2015 pasó a 7.7 días, en comparación a los 5.2 del 2014, y a los 2.7 de 2011 (Argumedo, 2016); y, esta encuesta agrupa en un mismo dato todas las transacciones de comercio exterior, sin distinguir puntos fronterizos o tipos de empresas.
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Esta Encuesta utiliza una muestra de 719 empresas, entrevistadas desde marzo hasta agosto de 2016.
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
2. Identificación de la temática Como una de las prioridades del gobierno central, se ha instruido al OMR para que realice una investigación con apoyo de las autoridades aduaneras, y la activa participación del sector privado involucrado en el comercio exterior. En base a la investigación realizada y los datos oficiales, con el objetivo de generar mayores beneficios ha sido posible abordar una problemática definida como “Retrasos y costos excesivos en la importación y exportación de mercancías debido al procedimiento sancionatorio, incluyendo la infracción administrativa por discrepancia de pesos”. Inicialmente, la temática de análisis se orientó al análisis de los procedimientos de medición del peso de la mercancía; no obstante, los datos proporcionados por la DGA y los resultados de las consultas realizadas, como se describe más adelante, trasladan el enfoque hacia la excesiva demora en el despacho de la mercancía con el objetivo de generar mayores beneficios a la sociedad. Asimismo, este enfoque de trabajo está alineado con estudios realizados en el ámbito de la gestión aduanera, logística y competitividad empresarial, previamente mencionados. Se reconoce la necesidad de facilitar el tránsito de las mercancías por los puntos fronterizos, y por ello existen distintas iniciativas orientadas a dicho objetivos, y esta Evaluación de Impacto Regulatorio (EIR) aborda la normativa, así como las prácticas necesarias para agilizar el paso de la mercancía por las fronteras.
2.1.
Regulación relevante
La regulación relevante al proceso administrativo sancionatorio iniciado por infracciones administrativas por discrepancia de peso durante la importación y exportación de mercancías es: •
Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), arts. 68 al 70, y su Reglamento (RECAUCA), arts. 261 y siguientes. Tratados internacionales que establecen reglas comunes entre los países de Centroamérica, e incluyen normas sobre el ingreso y salida de personas, mercancías y medios de transporte, incluyendo el tratamiento de los faltantes y sobrantes de mercancías. • Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras (LEPSIA), arts. 5, 6, 31 y 34 Decreto Legislativo N° 551, aprobado el 20 de septiembre de 2001 y publicado en el Diario Oficial el 29 de octubre del mismo año. Esta ley establece los tipos de infracciones aduaneras y su procedimiento sancionatorio, incluido los recursos administrativos correspondientes. • Ley de Simplificación Aduanera, arts. 15 al 17 Decreto Legislativo N° 529, aprobado el 13 de enero de 1999 y publicado en el Diario Oficial el 3 de febrero del mismo año. Esta ley establece mecanismos de simplificación, facilitación y control de las operaciones aduaneras, a través del uso de sistemas automáticos de intercambio de información, con el objetivo de adecuar los servicios aduaneros a los estándares mundiales de calidad y eficiencia en términos de facilitación del comercio internacional, control de la recaudación fiscal y protección de la sociedad. •
DACG 015-2007 “Procedimiento Administrativo Sancionador Abreviado”
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
Disposición Administrativa de Carácter General aprobada el 27 de septiembre de 2007 por el Director General de Aduanas. Esta norma desarrolla un procedimiento administrativo sancionador abreviado para aquellas infracciones administrativas cuya sanción equivale a US$50, y que permite el despacho de la mercancía en un período breve. El Anexo 1 detalla las infracciones sujetas a este procedimiento abreviado.
2.2.
La discrepancia de pesos en el comercio internacional
La DGA en el ejercicio de su función fiscalizadora es la responsable de verificar los pesajes correspondientes y sancionar las discrepancias identificadas en las operaciones de comercio exterior. Las discrepancias están tipificadas en la LEPSIA como una infracción, y como consecuencia se da inicio a un procedimiento sancionatorio y la mercancía queda detenida en el lugar fronterizo habilitado hasta que se realice el pago de la multa o una garantía mientras dure el procedimiento sancionatorio. En este apartado se describe la regulación sobre la discrepancia y el procedimiento sancionatorio, así como se muestran datos oficiales proporcionados por la DGA. En el caso analizado en esta EIR, la DGA ejerce un control inmediato mediante un sistema de gestión de riesgos, o un proceso de selectividad para las mercancías que opera como un semáforo que determinar el tránsito e inspecciones de las mismas6. El color verde implica el libre tránsito, lo cual exime toda revisión documental o física de las mercancías. El color amarillo indica que habrá una revisión documental para confirmar el contenido de lo declarado por el usuario. El color rojo marca la pauta para comenzar una inspección ocular y física de la mercancía, y una comparación de esta información con la declaración de mercancía. En esta inspección, la DGA puede detectar la discrepancia de pesos entre el dato declarado y el real, tal como se advierte en la foto inicial. La verificación física de las mercancías ocurre en un número limitado de operaciones aduaneras, acorde al resultado del sistema de riesgo, y constituye una manifestación en su mayor amplitud de la facultad fiscalizadora de la DGA para verificar el cumplimiento de la ley por parte de los actores de la cadena logística7. Cabe destacar que la ejecución de esta facultad fiscalizadora es independiente de la ocurrencia o no de una infracción, y su análisis requeriría una evaluación diferente al presente documento. Las infracciones y sanciones relacionadas con las operaciones aduaneras están comprendidas en la LEPSIA, y abarcan numerosas acciones prohibidas por el ordenamiento jurídico, dentro de las cuales se incluye la discrepancia de pesos. El objeto de la LEPSIA ha quedado establecido en su artículo 1, y consiste en tipificar y combatir las conductas consideradas como infracciones aduaneras, establecer las sanciones correspondientes y el procedimiento para aplicarlas. En esta sintonía, el artículo 2 de la LEPSIA señala que constituyen infracciones aduaneras, las conductas previstas en esta ley, las cuales consisten en acciones u omisiones que infringen las normas aduaneras, acuerdos,
6 Cabe señalar, que
independientemente del esquema anterior la DGA posee la facultad legal para realizar una inspección física en cualquier momento, siempre y cuando tenga una duda razonable para dar inicio a este tipo de revisión, y así proteger bienes jurídicos, tales como el erario público o la seguridad. 7 Según entrevistas, en ciertas ocasiones, la DGA solicita trasladar la mercancía del punto fronterizo hacia las instalaciones de la DGA en San Bartolo, Ilopango, para realizar esta inspección física. Esta práctica incrementa el tiempo y costo del despacho de la mercancía.
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
o similares en materia de comercio, así como las demás que regulen el ingreso y salida de mercancías del territorio nacional. Sucesivamente, la clasificación de las infracciones aduaneras está en el artículo 3 de la LEPSIA, el cual establece que las mismas pueden ser administrativas, tributarias o penales, y cuyas diferencias se explican más adelante. Inicialmente, conviene citar lo correspondiente a las sanciones administrativas: “Art. 3.- Son infracciones administrativas aquellos actos u omisiones previstos en esta ley, que constituyen transgresión o violación de la normativa aduanera o incumplimiento a la normativa establecida en acuerdos, convenios, tratados y otros instrumentos en materia de comercio, sin que puedan ocasionar un perjuicio fiscal.” Es preciso mencionar, que en el artículo 5 de la LEPSIA se tipifican las distintas sanciones administrativas. Una de ellas es la relativa a la discrepancia de pesos sin perjuicio fiscal, que aparece la letra q): “Art. 5 letra q).- La no presentación de la declaración de mercancías ante la autoridad aduanera dentro del plazo legal establecido o efectuar la declaración de mercancías para la aplicación de cualquier régimen aduanero con omisiones o inexactitudes en su información, siempre que con tales conductas no se produzca un perjuicio fiscal. Entendiéndose por omisiones para efectos del presente artículo: la abstención de declarar información obligatoria o necesaria relativa a cantidades, pesos, valores, origen y clasificación arancelaria, en relación a la declaración de mercancías. Entendiéndose por inexactitudes: cualquier declaración de mercancías, en que las cantidades, pesos, valores, origen y clasificación arancelaria declarados difieran de lo verificado, documental y físicamente por la autoridad aduanera. En caso que las inexactitudes u omisiones se deban a faltantes de mercaderías se considerará un margen de tolerancia máxima del 5%, sobre parámetros de cantidad, volumen, peso o valor de las mercancías, aplicándose el más favorable al importador, en cuyo caso no se aplicará la sanción prevista por esta ley ni se exigirá la justificación de tal faltante. Lo anterior se aplicará siempre y cuando el importador haya efectuado la declaración de mercancías previamente al ingreso de las mismas al territorio nacional y no haya efectuado inspección previa alguna. Todo lo antes regulado, sin perjuicio, de la devolución que posteriormente proceda del monto pagado en exceso en concepto de derechos e impuestos, a solicitud por escrito del importador.” A partir de lo transcrito, es fácil notar que cuando se suscitan incongruencias informativas referentes al peso de las mercancías y superan el rango de tolerancia previsto por la LEPSIA, entre lo verificado documental y físicamente, entonces se impondrá una sanción administrativa por esta causa. Esta actividad podría impactar en otras causales relacionadas a las actividades de otros actores de la cadena logística, tal como la letra r) sobre la presentación de documentos en debida forma. Cabe señalar que el RECAUCA, artículos 265 y 354, establece un margen de tolerancia del 5% para las cargas de mercancías a granel; por tanto, el margen de tolerancia establecido en las leyes debe respetar este porcentaje establecido en una normativa internacional.
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
En esta tesitura, el artículo 6 de la LEPSIA determina, entre otras cosas, que las infracciones ahí tipificadas se sancionarán con una multa equivalente a cincuenta dólares de los Estados Unidos de América (US $50), incluida la discrepancia por pesos. Otra consecuencia es la incorporación de esta información en la categoría de riesgo de cada actor de la cadena logística. En cuanto a las infracciones tributarias 8, aquellas que generan un perjuicio fiscal, el artículo 8 de la LEPSIA señala en su letra a) que una de las razones para constituir infracciones tributarias, es realizar una declaración con omisiones o inexactitudes en su información, respecto de mercancías de importación o exportación definitivas, que causen beneficios indebidos o la incorrecta liquidación de los derechos e impuestos, u otros cargos que deban determinarse en la declaración, especialmente en los datos relativos al valor, cantidad, calidad, peso, clasificación arancelaria, condición y origen, que se hubieran tomado de los documentos de importación. También señala una tolerancia máxima para algunos supuestos. Por ejemplo, en el caso de las mercancías a granel, las discrepancias de pesos que exceden el límite establecido en la legislación generan un pago de tributos, y corresponde a una infracción de carácter tributario. En el caso del resto de mercancías, las discrepancias de pesos son tipificadas como infracciones administrativas, y generan una multa de US$50. La LEPSIA prevé que las multas para las infracciones tributarias, ascenderán a 300% de los derechos e impuestos evadidos o que se pretendieron evadir, sin perjuicio del pago de los derechos e impuestos que se adeuden, y siempre que dicho perjuicio no sobrepase la cantidad de US$25,000. En aquellos casos donde se sobrepasa ese monto, entonces dicha conducta constituirá un delito de defraudación de la renta de aduanas, la cual se sancionará con una pena de cuatro a seis años de prisión, según el artículo 22 de la LEPSIA. Cuadro 1. Sanciones y márgenes de tolerancia para la discrepancia de pesos Sanción Márgenes de tolerancia permitidos Base legal Administrativa Mercancías: 5% LEPSIA, art. 5 RECAUCA, arts. 265 y 354 Tributaria Mercancías a granel: 5% LEPSIA, art. 8 Mercancías no granel: 3% Penal Similar a la infracción tributaria. LEPSIA, art. 22 Fuente: Elaboración propia en base a la normativa.
Esta regulación se justifica para proteger fines públicos constitucionalmente legítimos, tales como el ejercicio del control aduanero, la seguridad de los medios de transporte, la generación de estadísticas confiables, entre otros. El peso es un dato relevante dentro de los documentos comerciales requeridos por las Autoridades Aduaneras y el comercio internacional puesto que forma parte de la descripción general de la mercancía en tránsito. El RECAUCA incluye al peso como un dato de los principales documentos para 8 LEPSIA, art. 3.- Son infracciones tributarias aquellos actos u omisiones
previstos en esta ley, que constituyen transgresión o violación de la normativa aduanera o incumplimiento a la normativa establecida en acuerdos, convenios, tratados y otros instrumentos en materia de comercio que puedan ocasionar un perjuicio fiscal, sin que lleguen a tipificarse como delito
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
las operaciones del comercio exterior, tales como el manifiesto de carga (artículo 243), declaración de mercancía (artículo 320), documento de transporte (artículo 324), documentos para el descargo de la carga (artículo 328), entre otros. Además, el RECAUCA artículo 336 y 377, dentro del proceso de despacho de las mercancías considera el dato del peso como un elemento determinante de la obligación tributaria aduanera, y por ende debe ser verificado física y documentalmente. Es así que, el peso puede operar como un indicio para detectar posibles infracciones y promover un control posterior. En cuanto a seguridad, las mercancías importadas o exportadas por cualquier medio de transporte están sujetas a reglas sobre el pesaje. En el caso del transporte aéreo, la Autoridad de Aviación Civil también ejecuta actividades de supervisión del peso, entre otros elementos. Adicionalmente, en las fronteras áreas y marítima, las mercancías tienen la posibilidad de ser pesadas de manera aislada y automática por parte de CEPA. Por su parte, el transporte terrestre también está sujeto al control por parte del Viceministerio de Transporte (VMT), que posee la facultad de inspeccionar el pesaje de los vehículos para resguardar la seguridad de la ciudadanía y la calidad de la infraestructura vial9. Para el transporte marítimo, a partir de la aplicación del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida en el Mar (SOLAS, por su acrónimo del nombre en inglés del convenio: Safety of Life at Sea)10 de la Organización Marítima Internacional, y en cumplimiento de la Ley General Marítimo Portuaria, la Autoridad Marítimo Portuaria emitió el Reglamento de Pesaje de Contenedores (Resolución 111/2016 , 2016) 11. Además, la DGA ha implementado nuevos mecanismos de verificación del pesaje en el puerto de Acajutla, en coordinación con Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) (Medidas de facilitación para el despacho de contenedores de importación y tránsito en el puerto de Acajutla, 2016). Con estas medidas se pretende prevenir problemas con el transporte, las aduanas y responsabilidad pecuniaria con terceros, ante posibles accidentes generados por discrepancias de pesos.
2.3.
Línea base del procedimiento sancionatorio por discrepancia de pesos
El estado actual de la discrepancia de pesos se cuantifica mediante los datos oficiales proporcionados por la DGA, y el procedimiento administrativo se describe a través de la revisión de la normativa y entrevistas a funcionarios y usuarios para determinar los tiempos y costos que implica la situación actual, y las opciones de políticas públicas orientadas a mejorar la regulación. En un intento por dimensionar el número de las infracciones aduaneras ligadas a una discrepancia de pesos, se presentan distintos datos oficiales proporcionados por la DGA a agosto de 201612. Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, artículo 119-I.- Se aplicarán las sanciones siguientes a los transportistas de carga, que incurran, en las infracciones especiales que se enumeran a continuación: Circular vehículos que transportan carga con un peso mayor al autorizado. 10 El 1 de julio de 2016 entró en vigor una modificación al Convenio que obliga a la empresa naviera a verificar el peso bruto de los contenedores llenos previamente a la estiba a bordo del barco. Cabe señalar que, si bien no es un Convenio suscrito por el Gobierno de El Salvador, las empresas navieras exigen estas medidas a las empresas exportadoras salvadoreñas para trasladar las mercancías. 11 El Reglamento contiene normas, requisitos y acciones necesarias para garantizar la seguridad de los buques, la seguridad de los trabajadores a bordo y en tierra y la seguridad de la carga. 12 Los datos oficiales están registrados a partir de la entrada en vigencia del sistema de inspección no intrusiva, enero de 2015, puesto que incorporan básculas y permiten una medición exacta de las cargas. 9
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
Según el Cuadro 2, para 2015, las infracciones registradas fueron 1,185, sumadas aquellas de carácter administrativo y tributario, y todas estas infracciones representan el 0.07% del total de operaciones, que incluye la suma de las Declaraciones de Mercancías, Tránsitos y Autorización para el régimen de importación de vehículos usados. Para agosto de 2016, los procesos son 682 en total, representando un 0.05%. Cabe señalar que, debido al sistema de gestión de riesgos, únicamente un porcentaje del total de operaciones de comercio exterior son inspeccionados ocular o físicamente13. Precisamente, de ese porcentaje de operaciones es que se detectaron las infracciones por peso, sean tributarias o administrativas. Cuadro 2. Reporte de operaciones e infracciones por peso, 2015/2016 Año Total de Operaciones Infracciones por Peso Porcentaje de (2) en (1) (2) (1) 2015 1,484,619 1,185 0.07% 2016
1,176,113
682
0.05%
Nota: Datos del año 2016, únicamente incluyen hasta el mes de agosto. Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de infractores de la DGA.
El Cuadro 3 muestra las infracciones por peso divididas según la operación de comercio exterior y la mayoría ocurre en las importaciones definitivas 14. Para 2015, las importaciones definitivas fueron en total 718, el 60% del total de infracciones, y en 2016, 420 que corresponden al 61% del total. Por su parte, el tránsito aduanero en relación al total de infracciones agrupa el 27% en 2015, y 23% en 2016. En suma, ambos tipos de operaciones suman alrededor del 85% de las sanciones por discrepancia por peso. Cuadro 3. Reporte de cantidad de infracciones por peso, 2015/2016 Régimen General 2015 2016 4-Importación Definitiva 718 420 Tránsito Aduanero 319 159 3-Re-Exportación 42 38 5-Importación / Admisión 41 23 Temporal 1-Exportación Definitiva 34 19 2-Exportación Temporal 17 18 6-Re-Importación 9 3 7-Régimen de Depósito 3 1 8-Importación Definitiva 2 1 Proveniente de Franquicia Total general 1185 682 Nota: Datos del año 2016, únicamente incluyen hasta el mes de agosto. Las entrevistas señalaron que solamente un 10% aproximadamente de las operaciones son evaluadas. Un dato similar al 12% que detectó una evaluación independiente anteriormente (USAID, 2008). 14 Las entrevistas orientan el análisis hacia las fronteras terrestres, debido al comportamiento irregular de los transportistas y otros actores de la cadena logística. 13
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de infractores de la DGA.
Según datos de la DGA, las infracciones han influenciado el comportamiento de los usuarios, por ejemplo, el Cuadro 4 muestra una reducción en las reincidencias en comparación 2015 a 2016. Además, se observa un mayor porcentaje de usuarios que cometen la infracción por una sola vez, en comparación con los principales usuarios reincidentes. De manera que, los datos reflejan una incidencia disuasiva o correctiva entre los usuarios. Cuadro 4. Reporte de usuarios según reincidencia y número de infracciones por peso, 2015/2016 Año
Total de Infracciones (1)
Usuarios Reincidentes
Infracciones de Reincidentes (2)
Porcentajes de (2) en (1)
Usuarios con 1 Infracción (3)
Porcentajes de (3) en (1)
2015
1185
14
274
23%
383
32%
2016
682
12
151
22%
304
45%
Nota: Datos del año 2016, únicamente incluyen hasta el mes de agosto. Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de infractores de la DGA.
En cuanto a la importancia de las infracciones por peso es conveniente analizar el total de infracciones y los montos consecuentes. El Cuadro 5 señala que el número de infracciones por peso representan 12.36% en 2015, y 13.77% en 2016 en relación al total de infracciones impuestas por la DGA. Cuadro 5. Reporte de infracciones totales e infracciones por peso, 2015 y 2016 Año Total de Infracciones Infracciones por Peso Porcentaje de (2) en (1) (2) (1) 2015 9,580 1,185 12.36% 2016
4,952
682
13.77%
Nota: Datos del año 2016, únicamente incluyen hasta el mes de agosto. Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de infractores de la DGA.
El siguiente Cuadro presenta la relación entre el monto total de las infracciones administrativas y la suma total de las infracciones impuestas por la DGA, y para ambos años rondan el 4%. De manera que, las infracciones administrativas representan un mínimo porcentaje para la actividad de la DGA y los usuarios. Cuadro 6. Reporte del monto total de infracciones totales e infracciones administrativas por peso, 2015 y 2016 Año Monto total de Monto de Infracciones por Porcentajes de (2) Infracciones (1) peso Administrativas (2) en (1) 2015 $1,275,691.26 $55,955.85 4.39 % 2016 $732,414.38 $30,969.54 4.23 % Nota: Datos del año 2016, únicamente incluyen hasta el mes de agosto. Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de infractores de la DGA.
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Al separar las infracciones por peso según su gravedad, se pueden dividir entre administrativas, tributarias y penales, Gráfica 1. Para 2015, las administrativas representan un 92%, y las tributarias el resto; y para 2016, las administrativas representan el 90% y las tributarias un 10%. Gráfica 1. Número de infracciones por peso, 2015 y 2016
1092
612 2015 2016 93 Sanción administrativa
70
Sanción tributaria
Nota: Datos del año 2016, únicamente incluyen hasta el mes de agosto. Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de infractores de la DGA.
Al realizar un análisis específico de los datos proporcionados por la DGA, primero se advierte que las infracciones administrativas y tributarios por discrepancia de peso tienen una incidencia mínima en cuanto a las operaciones de comercio exterior, y en el monto total pagado por infracciones. Segundo, la infracción parece generar un efecto disuasivo debido a la cantidad de usuarios que cometen por primera vez cada año. Tercero, a efectos de orientar un análisis en la temática se observa que la mayor parte de las sanciones totales provienen de infracciones administrativas por discrepancia por peso detectadas en puntos fronterizos terrestres. Existen diferentes razones por las cuales pueden explicarse las discrepancias de pesos en los pocos casos donde ha sido detectadas. Por un lado, los actores de la cadena logística están en un proceso de aprendizaje para asegurar la exactitud del peso declarado15. No obstante, esta situación está cambiando en las empresas exportadoras que transportan sus mercancías por vía marítima, debido a estrictos requerimientos por las empresas navieras, en cumplimiento del SOLAS. Por otro lado, algunos vehículos de transporte han sido modificados irregularmente, lo que implica que el medio de transporte tenga un mayor peso que aquel reportado ante las autoridades competentes en la tarjeta de circulación, y este exceso del peso afecta el resultado de la inspección, debido al
Las entrevistas reflejaron algunos ejemplos: omisión de sumar el peso de los embalajes o productos de transporte de las mercancías al peso de los documentos; negligencia al modificar los productos de transporte de las mercancías; y el envío sin notificación de una mayor cantidad a la definida en los documentos. No obstante, estas prácticas están cambiando a partir de la entrada en vigencia del sistema de inspección no intrusiva -enero de 2015-, y el Convenio SOLAS –junio de 2016-, dado que los usuarios están dedicando recursos para mejorar los procedimientos internos de los pesajes, sea adquiriendo básculas propias o contratando servicios de terceros. 15
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procedimiento de pesaje16. Además, esta EIR detectó el desconocimiento de los márgenes de tolerancia establecidos en la regulación. Si la DGA detecta una inconsistencia del peso que excede los márgenes de tolerancia regulados, devienen varias consecuencias: la detención de la mercancía en las fronteras; la imposición de una sanción pecuniaria; la incorporación de esta infracción al sistema de riesgo; y la correspondiente rectificación de permisos específicos y la declaración de mercancías. Estas sanciones se imponen a través de un procedimiento sancionatorio establecido en la LEPSIA, del artículo 31 en adelante. Generalmente, solamente después del pago de la sanción, se procede a la rectificación de la declaración de mercancía correspondiente y documentos anexos presentados por el declarante, y al despacho de la mercancía. Cabe señalar que el procedimiento sancionatorio por una discrepancia de pesos es idéntico al resto de infracciones administrativas, en especial otras conductas tipificadas en el artículo 5 letras g, h, l, q, r, s, t, u, v, w, x que están reguladas por la DACG 015-2007 donde se establece un procedimiento abreviado para agilizar el pago de la multa. Por ende, se considera que esta línea base es idéntica para todas las infracciones contempladas en el artículo 5 de la LEPSIA. Con el propósito de establecer una línea base para esta EIR, se ha contemplado conocer los tiempos y costos relacionados con el procedimiento sancionador, así como a los actores involucrados en cada fase del proceso. A partir de entrevistas y la revisión de la regulación, el Cuadro 7 describe el procedimiento para sancionar las discrepancias de pesos en el comercio internacional. Durante la investigación se descubrieron procedimientos con una duración tan breve como 1 día o tan larga como 6 días, debido a demoras por parte del usuario, realización de pagos de forma física en lugar de electrónica, procesos administrativos poco ágiles al interior de la DGA y falta de información de los usuarios.
Según entrevistas, en los casos de inspección en las fronteras terrestres se utiliza un procedimiento simple conocido como tara, el cual consiste en identificar el peso del vehículo cargado con la mercancía, y después restar el peso del vehículo, según la tarjeta de circulación. Se asume que el peso de la mercancía será determinado por la diferencia de pesos entre ambas mediciones. Este criterio suele utilizarse cuando hay un exceso de vehículos que aguardan ser pesados en las básculas de la autoridad aduanera, y se pretende agilizar el despacho de los cargamentos en los puntos fronterizos. Empero, cualquier modificación irregular que afecte el peso, afectaría el peso de las mercancías mediante este mecanismo. 16
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
Cuadro 7. Pasos del procedimiento sancionatorio
Fuente: Elaboración propia en base a normativa y entrevistas.
Los pasos del procedimiento sancionatorio son los siguientes17: 1) El contador vista -funcionario de aduanas- inspecciona el medio de transporte de la mercancía e identifica la discrepancia de peso entre el valor real y el valor que aparece en la Declaración de Mercancías. 2) El contador vista llena una hoja de la discrepancia detectada en el Sistema de Infractores de la DGA, y entrega la hoja al administrador de aduanas. La mercancía es trasladada hacia los espacios asignados para almacenamiento18. 3) El administrador de aduanas elabora el auto de apertura del procedimiento sancionador y el acta de su notificación. El administrador de aduanas notifica al usuario por cualquier medio, tal como correo electrónico, fax, personalmente o a través del motorista que transporta la mercancía19. 4) El usuario acepta o rechaza los hechos consignados en el auto de apertura. Si rechaza se inicia un procedimiento más largo, pero puede entregar una garantía a la DGA para liberar la mercancía20. Si el usuario acepta los hechos y notifica al administrador de aduanas, y adjunta la documentación necesaria para acreditar la personería jurídica 21. De acuerdo con datos recolectados en entrevistas a funcionarios de la DGA, y a empresarios que han vivido este tipo de procedimientos, la duración del proceso puede variar entre 2 a 6 días hábiles, período durante el cual el vehículo y la mercancía son detenidos en el punto fronterizo donde se imputó la discrepancia. 18 Algunos entrevistados señalaron que dado que la autoridad recibe ingresos de almacenamiento de mercancías se generan incentivos para extender la duración del almacenamiento. 19 Las entrevistas reflejaron la existencia de demoras para notificar en algunos casos, tal como los apoderados legales o empleados de los usuarios. 20 Durante las entrevistas se detectó que para los procedimientos sancionatorios por infracciones administrativas los usuarios no utilizan el mecanismo de garantía, dado que es un proceso adicional que demora el despacho, y es considerado un proceso costoso para este tipo de sanciones. 21 A partir de las entrevistas realizadas pudo corroborarse que generalmente las sanciones administrativas son aceptadas por el declarante, debido al bajo monto de la multa y al ahorro en tiempo que se obtiene al evitar el procedimiento sancionador. 17
18
Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
5) El administrador de aduanas elabora la resolución definitiva y el mandamiento de pago de la sanción correspondiente, que siempre será US$50 22. 6) El administrador de aduanas notifica al usuario por cualquier medio. 7) El usuario paga en la colecturía del punto fronterizo correspondiente, agencia bancaria, o a través de un sistema informático operado por la DGA. 8) El usuario entrega el comprobante del pago al contador vista y al administrador de aduanas. 9) El contador vista recibe el comprobante y libera la carga. Actualmente, este procedimiento finaliza con el pago de la multa y el despacho de la mercancía; no obstante, desde la perspectiva del usuario, la sanción pecuniaria no es su mayor preocupación. A continuación, se describen otras consecuencias negativas que se traducen en costos para la sociedad: • Costos financieros directos. Son pagos generados por la infracción, y en este caso incluye el pago de la multa equivalente a US $50 • Costos financieros indirectos. Son pagos generados por la infracción de forma tangencial o inesperada, y en este caso constituyen los costos de almacenaje de la mercancía durante la tramitación del procedimiento sancionatorio. • Costos por la demora del trámite. Son costos generados por la duración del procedimiento sancionatorio, por ejemplo: o costos de transporte, donde se consideran los estipendios a los transportistas, quienes tienen incentivos para incrementar los tiempos de tránsito, dado que sus ingresos están directamente relacionados con la duración del tránsito. o costos administrativos, tal como la obtención de documentos para acreditar personería jurídica y asumir los cargos o costo de las sanciones contractuales por la demora en la entrega o cobros por las modificaciones necesarias para realizar nuevos fletes o costo de oportunidad de la mercancía detenida, tal como en el caso de insumos, las ventas no realizadas, o como en el caso de las exportaciones, los negocios perdidos; • Incidencia en la gestión de riesgo de los usuarios involucrados en la cadena logística23 En relación al costo de oportunidad, para los procedimientos sancionatorios en importaciones, estos atrasos afectan los procesos de las empresas salvadoreñas para generar futuras producciones para el mercado interno o dirigidas al exterior mediante exportaciones. Además, los procedimientos sancionatorios en exportaciones afectan la agilidad de los exportadores para trasladar las
Las entrevistas reflejan que los procedimientos pueden dilatar el despacho de la mercancía debido a la práctica administrativa de asignar a un único funcionario la tramitación de la infracción debido a recursos limitados de la DGA y medidas de control interno. 23 En relación al sistema de gestión de riesgo, la Ley de Simplificación Aduanera, art. 8-B establece: “Asimismo, la autoridad aduanera podrá informar por cualquier medio, el listado de los auxiliares de la función pública aduanera, calificados de acuerdo al historial de operaciones en las que hubieran participado y el nivel de riesgo que posean en el sistema.” Las variables específicas que participan en cada auxiliar de la función pública aduanera y que son aplicadas al Módulo de Gestión de Riesgo están publicadas en un Boletín emitido por la DGA y publicado en el sitio web. 22
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
mercancías, y la competitividad del país. De manera que cada día de atraso, y en este caso pueden ser entre 1 a 6 días, se afectan actividades comerciales tanto de importación como de exportación24. Este procedimiento no causa costos exclusivos del sector privado, ya que la DGA también incurre en el consumo de recursos para poder atender su rol dentro de la imposición y el cobro de la multa. A partir de entrevistas y opiniones de expertos se considera que para esta EIR el costo para la DGA es un 20% del monto de la multa administrativa, es decir, $10 por cada multa de $5025. Además, estas demoras podrían ocasionar un problema congestión de vehículos, que se suma a los retos de los puntos fronterizos. Adicionalmente, la demora del procedimiento sancionatorio impacta en las encuestas e indicadores que miden la agilidad en el procedo de despacho de las mercancías, puesto que estos instrumentos combinan la regulación vigente con la percepción de los usuarios. De manera que, una mayor agilidad, simplicidad y predictibilidad de los procedimientos generará beneficios a las empresas exportadoras e importadoras, e impulsará una mejor posición de El Salvador en los reportes internacionales.
2.4.
Buenas prácticas internacionales
Al revisar la legislación de otros países de la región latinoamericana, cabe señalar que las infracciones por discrepancias de pesos son una práctica en Centroamérica, pero en otros países se enfocan en sanciones tributarias. En todo caso, una práctica consistente es agilizar la actividad estatal, incluso en algunos casos separando el proceso sancionatorio del proceso de despacho de mercancía. Cuadro 8. Buenas prácticas internacionales País Regulación y práctica Costa Rica
La Ley General de Aduanas contempla un procedimiento administrativo para las sanciones, y el monto de las infracciones. Art. 234 Procedimiento administrativo para aplicar sanciones. “Cuando la autoridad aduanera determine la posible comisión de una infracción administrativa o tributaria aduanera sancionable con multa, notificará, de forma motivada al supuesto infractor, la sanción aplicable correspondiente, sin que implique el retraso ni la suspensión de la operación aduanera, salvo si la infracción produce en el procedimiento un vicio cuya subsanación se requiera para proseguirlo.”
Un ejercicio de cuantificación de estos costos podría ser: obtener el valor de las cargas detenidas, y multiplicarlo por una tasa de interés, de manera que se obtenga el valor monetario de la carga detenida. No obstante, debido a la dificultad de acceso a datos se prefirió únicamente analizar el número de días. 25 El dato se obtiene de la determinación de tiempo dedicado al procedimiento sancionatorio multiplicado por los salarios de los funcionarios. Cabe señalar que, a partir de las entrevistas, la revisión documental de expedientes y las visitas realizadas durante la EIR, se estima que los funcionarios dedican poco tiempo para cada actividad administrativa, y la mayor demora se genera por la espera entre las etapas del procedimiento, la falta de seguimiento al expediente, decisiones administrativas tal como asignar a un mismo funcionario toda la tramitación del expediente, entre otras. 24
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
Esta infracción acarrea una infracción pecuniaria por quinientos pesos centroamericanos establecida en el artículo 236: “10. No transmita, antes del arribo de la unidad de transporte, electrónicamente ni por otros medios autorizados, los datos relativos a las mercancías, los vehículos y las unidades de transporte, si se trata de un transportista aduanero, o los transmita incompletos o con errores; lo anterior con las salvedades que se establezcan reglamentariamente.” República Dominicana
La Ley para el Régimen de las Aduanas, Número 3489, establece lo siguiente: Art. 194. Se considera multa administrativa cuando: “d) Cuando en un bulto que se haya recibido fracturado en los almacenes de la Aduana resulten diferencia entre el peso y cantidad de las mercancías, y que lo aparezcan en el reconocimiento y lo declarado en el manifiesto, y el bulto tuviere señales evidentes de que ha extraído de él parte de su contenido, se cobrarán los derechos del bulto teniendo en cuenta las diferencias que resultaren siempre que no compruebe que la fractura se ha llevado con el propósito, por parte del importador o consignatario, de sustraer las mercancías extraídas al pago de derechos e impuestos; pero si esto se comprueba, entonces se impondrá como multa, el doble de los derechos e impuestos.”
Nicaragua
La Ley que Establece el Autodespacho para la Importación, Exportación y Otros Regímenes, establece: Art. 64. “Se sancionarán con multa, no menos de veinte ni mayor de quinientos pesos centroamericanos o su equivalente en moneda nacional, siempre que no causen perjuicio fiscal las infracciones administrativas siguientes: 10) Presentar a las autoridades aduaneras la información estadística de las declaraciones que formulen, grabada en un medio magnético, con información inexacta, incompleta o falsa, siempre que no implique la comisión de otra infracción prevista en esta ley.”
Guatemala
La Ley Nacional de Aduanas, Decreto 14-2013, contiene la siguiente sanción administrativa: Art. 11. Declarante, Agente Aduanero el Apoderado Especial Aduanero. Tiene responsabilidad en las infracciones aduaneras el Declarante, Agente Aduanero o el Apoderado Especial Aduanero, que incurriere en cualquiera de los hechos siguientes: Letra l) Consignar en la declaración de mercancías información incorrecta o con omisiones, que no tengan incidencia en la obligación tributaria aduanera, y solicitar rectificación, de esa misma declaración. Esta infracción, se sancionará siempre y cuando medio solicitud por escrito del declarante conforme el artículo 333 del RECAUCA. La información incorrecta o con omisiones susceptibles de rectificarse será aquella que conforme al artículo 326 liberal b) del RECAUCA, corresponda a casillas que en la declaración de mercancías sean obligatorias de conformidad con el régimen o modalidad solicitados. Cualquier otra información que contengan la declaración de mercancías y la misma no se considere obligatoria conforme al párrafo anterior, podrá corregirse sin que sea necesaria su rectificación, por el Servicios Aduanero establezca y no quedará sujeta a sanción alguna.
México
La Ley General de Aduanas establece: “Artículo 185.
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
Se aplicarán las siguientes multas a quienes cometan las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, así como de trasmisión electrónica de la información, previstas en el artículo 184 de esta Ley: No se aplicará la multa a que se refiere esta fracción, cuando el agente o apoderado aduanal presente la rectificación correspondiente dentro de los diez días siguientes contados a partir del día siguiente a aquél en el que le fuera notificado el escrito o acta correspondiente en el que se haga constar la irregularidad detectada en el reconocimiento o segundo reconocimiento, así como de la revisión de documentos siempre que presente copia del pedimento correspondiente ante la aduana que emitió el escrito o el acta, dentro del plazo de diez días otorgado para el ofrecimiento de pruebas alegatos. No obstante, lo anterior, la aduana procederá a aplicar las multas que correspondan cuando no se rectifiquen todos los datos a que se refiera el escrito o acta.” Estados Unidos de América
La principal normativa sobre la temática es la siguiente: 19 U.S. Code § 1592. Penalties for fraud, gross negligence, and negligence a) Prohibition (1) General rule Without regard to whether the United States is or may be deprived of all or a portion of any lawful duty, tax, or fee thereby, no person, by fraud, gross negligence, or negligence— (A) may enter, introduce, or attempt to enter or introduce any merchandise into the commerce of the United States by means of— (i) any document or electronically transmitted data or information, written or oral statement, or act which is material and false, or (ii) any omission which is material, or (B) may aid or abet any other person to violate subparagraph (A). (2) Exception Clerical errors or mistakes of fact are not violations of paragraph (1) unless they are part of a pattern of negligent conduct. The mere nonintentional repetition by an electronic system of an initial clerical error does not constitute a pattern of negligent conduct. Las sanciones por proveer información incorrecta en la importación de mercancía se imponen por medio del estatuto 19 USC 1592, y se sanciona al importador con información “material” incorrecta. La regulación explícitamente dice que errores de hecho no son sujetos a sanciones, a menos que se argumente que el peso de la mercancía es una información relevante. Un ejemplo podría ser aquellos casos donde los errores de peso son continuos y forman un patrón de conducta negligente.
Chile
La Ordenanza de Aduanas, un Decreto con fuerza de Ley, establece un conjunto de reglas aduaneras, y entre ellas aparecen infracciones similares a aquellas de la legislación salvadoreña: Artículo 169.- La declaración maliciosamente falsa del origen, peso, cantidad o contenido de las mercancías de exportación, será castigada con la pena de presidio menor en su grado mínimo a medio y multa de hasta cinco veces el valor aduanero de las mercancías. Con la misma pena señalada en el inciso anterior serán castigados quienes falsifiquen material o ideológicamente certificaciones o análisis exigidos para establecer el origen, peso, cantidad o contenido de las mercancías de exportación. Artículo 173.- Las personas que presenten con declaraciones erróneas los manifiestos y demás documentos a que se refiere el párrafo primero del Título II del Libro II, serán
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
castigadas con una multa hasta del valor de los derechos e impuestos de la mercancía entregada en exceso o en defecto. La fijación de las diferencias a que se refiere el inciso anterior admitirá, para el solo efecto de librar de sanción una tolerancia en más o menos hasta del 5% del peso declarado. Si la diferencia se refiere a falta de mercancía, la responsabilidad no se hará efectiva cuando se pruebe que la falta se ha producido con anterioridad al momento en que el conductor se dio por recibido de las mercancías. Perú
La Ley General de Aduanas del 2008 establece la regulación para el ingreso, permanencia, traslado y salida de las mercancías hacia y desde el territorio aduanero. El artículo 192 establece las infracciones sancionadas con una multa, donde se incluye la sanción a las empresas de servicios postales, cuando: 1.- No transmitan a la Administración Aduanera la cantidad de bultos y peso bruto que se recepciona en el lugar habilitado en el aeropuerto internacional, en la forma y plazo que establece su reglamento; 2.- No transmitan a la Administración Aduanera la información del peso total y número de envíos de distribución directa, en la forma y plazo que establece su reglamento;
Fuente: elaboración propia.
3. Objetivo de la propuesta 3.1. Objetivo General Como resultado de un diagnóstico regulatorio efectuado por el OMR, el presente trabajo tiene por objeto identificar soluciones para erradicar la problemática que ha sido definida con antelación. Por consiguiente, el objetivo de nuestro análisis consiste en eliminar las barreras regulatorias u de otro tipo, que obstaculicen el despacho aduanero en aquellos casos donde se detectan discrepancias de pesos en las mercancías de comercio exterior, así como identificar espacios de mejora en el flujo de actividades concernientes al proceso de sanciones administrativas.
3.2. Objetivos Específicos
Los objetivos específicos de esta evaluación son: • Agilizar el tránsito de las mercancías en los puntos fronterizos • Reducir los costos de cumplimiento de la regulación en los que incurren las empresas exportadoras e importadoras • Facilitar el comercio asegurando el control aduanero sobre las mercancías el tránsito de las mercancías
4. Opciones de políticas públicas El proceso de consulta pública sugirió numerosas opciones de políticas públicas sobre la temática en cuestión, y a continuación se agrupan estas opciones por su naturaleza regulatoria o administrativas, es decir, aquellas actuaciones de la Administración Pública para las cuales ya se cuenta con una normativa legal. Esta diferencia es relevante dado que la Constitución de la República de El Salvador exige que los funcionarios únicamente actúan acorde a la regulación
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
previamente aprobada, y por ello si una opción implica realizar una actividad sin cobertura legal, entonces previa actuación de los funcionarios se deberá aprobarse la normativa correspondiente 26.
4.1 No actuar La primera opción es no actuar y permitir que continúe la situación actual descrita en las secciones 2.2 y 2.3. En este caso, esta opción implica continuar aplicando un procedimiento sancionatorio abreviado sin agilidad, y en un contexto con información limitada por parte de los actores de la cadena logística.
4.2 Medidas no regulatorias Las opciones de políticas públicas que pueden ser ejecutadas en el ejercicio de las facultades vigentes de la Administración Pública son las siguientes: 4.2.1.
Publicitar los márgenes de tolerancia, una guía informativa, y el procedimiento sancionatorio Es una opción no regulatoria orientada a dar a conocer los pasos del procedimiento sancionatorio, la manera en que se pesan las mercancías, los márgenes de tolerancia y correos electrónicos de los funcionarios para recibir escritos, así como la necesidad de que los usuarios brinden su información de contacto para agilizar un eventual procedimiento sancionatorio. Se requiere publicitar en la página web de la DGA, o su Manual Único de Operaciones Aduaneras, toda información relevante para los funcionarios y a los usuarios de la cadena logística, tales como empresas, transportistas, agentes, entre otros. Adicionalmente, la elaboración y publicación de una guía informativa que detalle las situaciones más frecuentes que podrían afectar los pesos de las mercancías, ayudaría a evitar que se incurra en estos escenarios. Esta guía debería ser elaborada de forma conjunta entre la DGA y las gremiales empresariales, y posteriormente difundida de forma conjunta. La racionalidad de esta medida asume que las discrepancias de pesos se disminuyen porque los actores de la cadena logística conocen el proceso de verificación, los márgenes de tolerancia regulados, buenas prácticas comerciales, las obligaciones del convenio SOLAS y recomendaciones para facilitar la adopción de medidas preventivas. De esta forma, los usuarios más informados evitarán sanciones y cumplirán la regulación adecuadamente.
4.2.2. Promover los servicios de pesaje ofrecidos por terceros. Esta alternativa no regulatoria aborda la problemática aumentando las opciones para presentar un pesaje exacto a la DGA mediante la elaboración de un directorio de empresas que ofrecen el servicio
Constitución de la República, artículo 86: “Los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley.” Asimismo, la Sala de lo Constitucional ha emitida numerosas sentencias sobre este tema sosteniendo que los funcionarios están limitados por el mandato de la regulación, a diferencia de la ciudadanía quienes pueden realizar todo lo que no sea prohibido por la ley. 26
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de pesaje a exportadores, y así cumplan la regulación y las prácticas comerciales iniciadas por el Convenio SOLAS. De manera que se promueva el uso de los servicios de pre-pesaje realizado en básculas de terceros acreditados, o incluso por otras entidades del Gobierno tal como el VMT, que posee básculas fijas y móviles, se brinda más opciones a las empresas dedicadas a la exportación tendrán a la mano más opciones para cerciorarse de que los pesos de sus mercancías no discrepen al cruzar la frontera. Estas empresas deberán certificarse ante la Organización Salvadoreña de Acreditación, la entidad competente sobre la temática en el país.
4.2.3. Simplificar el procedimiento sancionatorio abreviado Esta opción no regulatoria plantea la revisión de pasos, el uso de formularios y tecnologías de la información y comunicación para agilizar el procedimiento sancionatorio. Por ejemplo, se debe promover el uso de medios electrónicos –fax, correos electrónicos, entre otros- para notificar los formularios a los usuarios y facilitar el pago, y el uso de diversos tipos de garantías para asegurar el pago de la posible multa a la DGA y permitir el despacho de la mercancía. Asimismo, se propone utilizar formularios con el objetivo de fácilmente informar en un mismo documento sobre la hoja de discrepancia, el auto de apertura y mandamiento de pago, y posteriormente, en otro documento la resolución final. Otra actividad es una modificación al sistema informático de la DGA para monitorear la duración del procedimiento sancionatorio y brindar estadísticas a la DGA.
4.3 Medidas regulatorias Las opciones de políticas públicas que requieren modificaciones a la regulación son las siguientes: 4.3.1. Eliminar la infracción administrativa por discrepancia de pesos El comercio exterior está regulado por distintos tratados comerciales; no obstante, estos convenios establecen que las infracciones aduaneras y sus sanciones se regularán de conformidad con la legislación nacional de cada uno de los Estados. Por consiguiente, la Asamblea Legislativa tiene la potestad para reformar, e incluso derogar, la infracción administrativa por discrepancia de pesos, actualmente regulada en la LEPSIA art. 5 letra q). Esta alternativa regulatoria plantea eliminar esta sanción administrativa para agilizar el despacho de la mercancía; no obstante, afecta otros propósitos relevantes y conviene analizar detenidamente la racionalidad de la sanción para analizar la existencia de la misma. Toda multa conlleva un propósito disuasivo y otro correctivo. El primero de ellos consiste en evitar que ciertos eventos perjudiciales se realicen, mientras que el segundo tiene que ver con penalizar una conducta prohibida que obliga a reparar un daño y prevenir su repetición, para favorecer el cumplimiento de otros objetivos públicos.
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4.3.2. Incentivar a los actores de la cadena logística a cumplir con el pesaje exacto Esta opción implica reformar la LEPSIA artículo 5 letra q), para incluir a todos los actores de la cadena logística como responsables de la discrepancia de pesos. Así como el RECAUCA, artículo 262, establece que los responsables de justificar los sobrantes o faltantes son el transportista, exportador, consolidador o empresa de entrega rápida, según los supuestos de cada operación de comercio exterior, también se podrían recibir una infracción administrativa. La racionalidad de esta medida consiste en que mientras más actores sean responsables de este dato, se generan los incentivos para asegurar la exactitud del peso. Por ello, esta medida propone transferir la responsabilidad pecuniaria del declarante a otro usuario, tal como el transportista, consolidador o responsable logístico. De esta manera se amplíe el espectro de responsables, y se generan incentivos a más actores de la cadena logística para cumplir con la regulación.
4.3.3. Agilizar el procedimiento sancionatorio abreviado. Esta opción regulatoria implica aprobar una Disposición Administrativa de Carácter General para agilizar el procedimiento sancionatorio abreviado a 1 día. Actualmente, la DACG 15-2007, regula las etapas de la actividad sancionadora abreviada para las infracciones establecidas en el artículo 5 letras g, h, l, q, r, s, t, u, v, w, x de la LEPSIA. El objetivo de la medida regulatoria es simplificar el procedimiento y facilitar el pago de la sanción. En específico se propone una nueva DACG, que retome los principales elementos de la DACG 0152007 e incluya: i) simplificar el proceso, que permita el pago de la multa en la primera interacción con el usuario y promueva el pago electrónico, garantizando un procedimiento ágil y respetuoso de los derechos de los usuarios; ii) aclarar la posibilidad de una notificación a empleados de los usuarios para agilizar los tiempos de respuesta, acorde a las reglas de notificación de la legislación procesal salvadoreña27; iii) establecer plazos de actuación; y iv) habilitar el uso de formatos o formularios para agilizar el procedimiento respetando el debido proceso y el derecho de defensa de los usuarios. Con esta reforma, se reduce la duración y número de pasos del procedimiento descrito, tal como se reflejan en el Cuadro 9. A continuación, se describe una propuesta de reingeniería de los procesos ejemplificativa: 1) El contador vista -funcionario de aduanas- inspecciona el medio de transporte de la mercancía, identifica la discrepancia de peso, llena un formulario y lo entrega al administrador de aduanas.
La LEPSIA permite la notificación a dependientes del usuario declarante, y que en el caso de una persona jurídica podrían ser un gerente o director. La LEPSIA, artículo 34 inciso tercero establece: “Si no se encontrare al sujeto pasivo, responsable, o quien haga sus veces, en el lugar señalado para recibir notificaciones, se le notificará por medio de su cónyuge o compañera de vida, hijo mayor de edad, socio, dependiente o sirviente doméstico, o por medio de persona mayor de edad que este al servicio del representante, apoderado, curador o heredero, o de la empresa, oficina o dependencia establecida en el lugar señalado.” En ese mismo sentido, el Código Procesal Civil y Mercantil, artículo 189 establece: “Cuando se demandare a una persona jurídica, pública o privada, la entrega se hará al representante, a un gerente o director, o a cualquier otra persona autorizada por ley o por convenio para recibir emplazamientos.” 27
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2) El administrador de aduanas llena un formulario-esquela, que contiene la información de un auto de apertura y mandamiento de pago, y notifica al usuario por cualquier medio electrónico. 3) El usuario declarante acepta o rechaza los hechos consignados en el auto de apertura. Si rechaza se inicia un procedimiento más largo, pero puede entregar una garantía a la DGA para liberar la mercancía. Si el usuario acepta los hechos, entonces paga la multa y notifica su aceptación de la discrepancia al administrador de aduanas. 4) El contador vista recibe el comprobante y libera la carga. 5) En simultaneo, el administrador de aduanas llena el formulario de resolución definitiva, y notifica. 6) El usuario es notificado por cualquier medio electrónico. Cuadro 9. Pasos del procedimiento sancionatorio abreviado reformado 1. El contador vista levanta una hoja de la discrepancia, y entrega el formulario al administrador
2. El administrador agrega el mandamiento de pago y notifica al usuario
4. El contador vista libera la carga
5. El administrador recibe el comprobante y elabora una resolución final y notifica al usuario
3. El usuario si acepta los hechos consignados, paga la multa de forma electrónica y avisa. Si no acepta, se pasa otro proceso
6. El usuario es notificado
Fuente: Elaboración propia en base a normativa y entrevistas
Todas estas reformas deben ser incorporadas al sistema informático de la DGA para el control de infracciones e infractores, con el objetivo de asegurar la implementación de esta medida regulatoria, generar certeza, y facilitar el monitoreo de su cumplimiento. Asimismo, este sistema informático debe tomar en cuenta las interacciones con otros sistemas, tales como: sistema de riesgo, fiscalización posterior, entre otros.
4.3.4. Reforma legal para brindar certeza al procedimiento sancionatorio agilizado Esta medida regulatoria implica la reforma a la LEPSIA artículo 31 para asegurar la sostenibilidad de las medidas de agilización, a través de nuevas reglas que: aseguren en el tiempo un procedimiento administrativo sancionador abreviado y pago rápido; permitan el despacho de la mercancía mientras se tramita el procedimiento sancionatorio, previa utilización de una garantía ágil y sencilla; y, facilitan el manejo de la mercancía, incluida aquella con inconsistencia de peso, mediante nuevas reglas. En 2007, la DGA aprobó la DACG 015-2007 que permitió un procedimiento sancionatorio abreviado para algunas infracciones. A pesar de esa finalidad, actualmente este procedimiento ha ido
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incrementando su duración. Por consiguiente, se propone reformar la LEPSIA para asegurar que las medidas de simplificación de los procesos sean duraderas y sostenibles. Además, en relación al uso de garantías, dado que la legislación regional establece la necesidad de una garantía para autorizar el levante de las mercancías28; se propone regular un mecanismo sencillo y ágil que asegure el cumplimiento de la sanción pecuniaria. Esta medida podría constituir una reforma a los tratados internacionales o una reforma legal, según sea determinado en la etapa de implementación de la EIR.
4.3.5.
Remover la incidencia en el nivel de riesgo por parte de la sanción administrativa por discrepancia de pesos Dado que una de las consecuencias de la sanción administrativa por discrepancia de peso es su incidencia en el nivel de riesgo de los actores. Esta medida propone remover dicha reincidencia, con el objetivo de reducir las consecuencias de la infracción administrativa a corto plazo, y así evitar futuras inspecciones físicas. La gestión de riesgo tiene su fundamento en CAUCA, art. 11, la Ley Orgánica de la DGA, art. 20, y Ley de Simplificación Aduanera, art. 8-B, donde se contempla la obligación de realizar un análisis del riesgo y publicitarlo a través de diversos medios. La DGA aplica esta gestión mediante un sistema informático denominado “Módulo de Gestión de Riesgo”, y donde se consideran distintos parámetros relevantes para la función pública aduanera.
5.
Evaluación de las opciones de políticas
En esta sección se evalúan las opciones de políticas públicas en base a los datos obtenidos durante esta investigación, y para cada una se describen las ventajas que se traducen en beneficios, así como las desventajas que se convierten en costos. Este ejercicio de análisis de las opciones brinda la evidencia para la selección de la combinación de opciones más beneficiosas.
5.1 No actuar Esta opción conlleva la continuidad de la situación actual, descrita en las secciones 2.2 y 2.3. Lo cual implica tolerar las confusiones detectadas sobre la regulación que pueden desembocar en discrepancias de pesos; y mantiene una situación con un procedimiento sancionatorio largo y tedioso, que afecta a todos los procedimientos abreviados regulados en la DACG 015-2007, que puede llegar hasta 6 días con la mercancía detenida en un punto fronterizo. En relación a los costos, el pago de una multa implica una transferencia de recursos por parte de las empresas al Estado por el monto de US $50 por cada infracción administrativa por discrepancia de pesos. Los costos estimados de la DGA son US $10 por cada procedimiento sancionatorio y, afecta RECAUCA, artículo 350. Autorización del levante. El Servicio Aduanero autorizará el levante de las mercancías en los casos siguientes: c) Cuando efectuada la verificación inmediata y habiéndose determinado diferencias con la declaración de mercancías, éstas se subsanen, se paguen los ajustes y multas, o en los casos en que proceda, cuando así se exija por la Autoridad Aduanera, se rinda la garantía correspondiente. 28
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el nivel de riesgo de los actores de la cadena logística. Además, el costo a las empresas, sea por una importación o exportación, generado por la demora del procedimiento sancionatorio abreviado en el rango de 1 a 6 días.
5.2 Medidas no regulatorias 5.2.1. Publicitar los márgenes de tolerancia, una guía informativa, y el procedimiento sancionatorio. Esta opción administrativa consiste en difundir la información de la regulación y prácticas ejemplares para facilitar el cumplimiento de la normativa, a través de experiencias nacionales o de las exigencias del convenio SOLAS por parte de los actores de la cadena logística, en especial importadores, motoristas y transportistas. Asimismo, esta alternativa incluye difundir las etapas del procedimiento sancionador abreviado; los correos electrónicos de los Administradores de Aduanas; y los medios electrónicos de pago, con el objetivo de facilitar las comunicaciones entre la DGA y usuarios y contar con la posibilidad de reducir la demora. Una ventaja es que esta opción conlleva un bajo costo y fácil implementación, dado que únicamente implica completar información en el Manual Único de Operaciones Aduaneras, publicado dentro de la página web del Ministerio de Hacienda. También se deben realizarse actividades de difusión, mediante un ejercicio promovido por la DGA, DATCO y gremiales relacionadas al comercio exterior. Todo lo cual es coherente con los planes de trabajo de la DGA, al contar con un Manual que pretende consolidar todos los trámites aduaneros y facilitar su cumplimiento. Asimismo, esta medida es coherente con las nuevas prácticas comerciales salvadoreñas debido a la entrada en vigor del convenio SOLAS en el tránsito marítimo global. Dado que las empresas de transporte exigen medidas precisas, las empresas exportadoras están adaptando sus procesos para generar medidas más certeras para asegurar el transporte de sus mercancías. Se estima que esta opción podría generar un doble efecto: reducir las sanciones generados por desconocimiento de los usuarios, y reducir el costo indirecto generado por la demora del procedimiento sancionatorio, dado que los usuarios aprovecharán las ventajas de dicho procedimiento. Esto debido a que la publicidad en el Manual Único de Operaciones Aduaneras despejará dudas sobre la forma de pesar y los márgenes de tolerancia aplicables, así como las etapas y los beneficios del procedimiento sancionatorio abreviado. Además, facilita la tarea de la DGA para promover el cumplimiento de la normativa y la agilización del despacho de la mercancía, en especial en este caso donde una discrepancia de pesos puede generar sanciones administrativas, tributarias o penales. La principal desventaja de esta medida es la ausencia de carácter vinculante, por lo que solamente beneficiaría los casos donde por desconocimiento se generan costos o demoras injustificadas, y no existe garantía de la sostenibilidad de los potenciales beneficios. En ese sentido, esta opción no es efectiva dado que no satisface los objetivos de política pública de mayor certeza sobre la situación jurídica y la agilización del comercio. Adicionalmente, la publicación en la página web puede tomar cierto tiempo para que sea del conocimiento entre los usuarios y otros actores de la cadena logística; en especial para los usuarios con prácticas tradicionales y poco acceso a internet.
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5.2.2. Promover los servicios de pesaje ofrecidos por terceros. Una opción para asegurar la certeza del peso declarado es difundir los proveedores de servicios de pesaje para que los usuarios carguen sus mercancías en básculas acreditadas adecuadamente. De esta forma las empresas pueden complementar sus procesos productivos internos, sin incurrir en la adquisición de básculas de forma individual, y así evitar multas en las inspecciones de la DGA. Estas alternativas pueden ser empresas privadas dedicadas a este servicio, o incluso puede gestionarse el apoyo del VMT. Se estima que esta opción podría reducir las sanciones generados por errores en el pesaje por parte de las empresas, dado que tendrían datos exactos de dicha variable. Esta opción brinda confianza sobre el peso de las mercancías, y disminuye las confusiones sobre este aspecto. Asimismo, algunas empresas exportadoras están realizando esta actividad para cumplir las prácticas comerciales del transporte marítimo internacional, a causa del Convenio SOLAS. No obstante, esta opción incrementa costos en cada transporte sea o no inspeccionado, dado que las empresas exportadoras deben pagar por este servicio o porque el VMT asuma los costos generados por el uso de las básculas dedicadas al transporte terrestre. Adicionalmente, esta opción aumenta la duración de los procesos de exportación, dado que se debe dedicar tiempo para realizar esta actividad de pesaje y modificar los procesos internos de las empresas. Adicionalmente, esta medida implicará cambios dentro de las operaciones de las empresas, lo cual podría incrementar costos o tiempos en su implementación.
5.2.3. Simplificar el procedimiento sancionatorio abreviado El principal beneficio de esta opción no regulatoria es que impacta todos los objetivos de la EIR al lograr agilizar el proceso, manteniendo el control aduanero sobre el despacho de las mercancías. Adicionalmente, al simplificar el procedimiento de las infracciones generadas por discrepancias de pesos también se benefician las restantes infracciones, así que el impacto de la medida de multiplica por 12. Es decir, la reducción de 1 día en los procedimientos por cada infracción de discrepancia implicaría 1 día menos en otras 12 sanciones. La utilización de formularios incrementa la certeza jurídica, y reduce la posibilidad de errores y violaciones de derechos fundamentales, siempre y cuando sean diseñados de forma armoniosa con los principios del derecho sancionatorio. Asimismo, la DGA cuenta con experiencia realizando actividades de simplificación administrativa, así que esta medida debería ser fácilmente realizable. Se estima que la facilitación y promoción del uso de medios electrónicos para el pago, garantías y formularios permitirán una reducción del costo indirecto generado por la demora del procedimiento sancionatorio. La principal debilidad de esta opción es la falta de carácter jurídico, cuestión que podría retrasar los beneficios esperados puesto que implica cambios operativos por la DGA, o que podría afectar la sostenibilidad en el tiempo de los beneficios generados a corto plazo.
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Otra deficiencia es que requiere coordinación de la DGA con otras unidades del MH, tal como en el caso de las garantías que implica coordinar con la Dirección General de Tesorería del MH, y esta condición podría atrasar la implementación de las medidas.
5.3 Medidas regulatorias 5.3.1. Eliminar la infracción administrativa por discrepancia de pesos La derogatoria de la sanción administrativa es una medida regulatoria que pretende abordar la problemática de forma directa y específica; no obstante, tiene repercusiones relevantes que afectan la actividad de la DGA. Esta medida impacta únicamente a las infracciones por discrepancia de peso, que constituyeron el 0.07% de las operaciones durante 2015, y el 0.05% hasta agosto de 2016. Como consecuencia de esta opción, si se detecta una discrepancia de pesos que genere una infracción administrativa, es decir aquella que no tenga consecuencia fiscal, solamente se solicitará la corrección de la Declaración de Mercancías, sin iniciar un procedimiento sancionatorio ni afectar la evaluación del riesgo del declarante. El principal cambio es que elimina el traslado de recursos provenientes de la multa, US $50, de los usuarios al Estado. Además, esta medida para cada infracción administrativa reduce los costos de cumplimiento a las empresas y los recursos de la DGA dedicados a la imposición por cada multa, estimados en US $10. El principal reto de esta opción es que requiere la participación de la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de la reforma legal, lo cual implica la dedicación de recursos necesarios para promover la reforma y alcanzar los consensos. Una desventaja de esta opción es que elimina un mecanismo legal para proteger bienes públicos relevantes, tales como la seguridad, infraestructura pública o estadísticas confiables del Estado, por tanto, se genera el riesgo de propiciar un comportamiento riesgoso de los usuarios y afectar estos bienes. Es así que, a través del Convenio SOLAS, el transporte marítimo exige a las empresas navieras el estricto cumplimiento del peso de las mercancías, para evitar accidentes durante el tránsito. Asimismo, el peso es relevante para la seguridad de las aerolíneas, y CEPA y AAC supervisan las mercancías, incluido su peso. Mientras que, para el transporte terrestre, el peso es relevante por razones de seguridad de las mercancías y de las personas en el tránsito, así como las condiciones físicas de la infraestructura vial. Otra desventaja es que esta derogatoria afecta las prácticas del control aduanero para el despacho de la mercancía. Por un lado, la DGA en los casos de inspección física de la mercancía, en aplicación del artículo 336 del CAUCA relativo a la verificación inmediata, verifica el dato del peso como un elemento relevante para la inspección, y como un criterio para proceder a una inspección física más detallada o finalizar y proceder al despacho de la mercancía. Asimismo, la derogatoria elimina el incentivo a cumplir correctamente con la regulación, lo que puede revertir la tendencia observada en los datos oficiales que muestra un mayor cumplimiento de la regulación en el último periodo, o devenir en otras prácticas irregulares. Esto es
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particularmente relevante para las mercancías provenientes de los regímenes especiales, como las zonas francas o los depósitos de perfeccionamiento de activos, donde la discrepancia del peso es un elemento del análisis de la DGA para iniciar auditorías posteriores en las empresas por sospechas del cometimiento de infracciones tributarias o penales. Es así que la discrepancia del peso podría ser un síntoma de diferencias en los inventarios de las empresas, especialmente para el caso de las exportaciones donde existen descargos de los insumos consignados en el inventario de las empresas y que reciben beneficios fiscales. En la práctica, en aplicación del sistema de riesgos, la DGA únicamente inspecciona un monto bajo de las importaciones o exportaciones 29, es así que indicios como la discrepancia de pesos son señales relevantes para la Administración Tributaria.
Beneficios:
Costos:
•Elimina los costos (multa, económicos, y transporte) •Elimina la demora
•Disminuye efecto disuasivo •Reduce incentivo de cumplir correctamente la ley •Promueve seguridad en medios de transporte •Afecta armonía en régimen sancionatorio
5.3.2. Incentivar a los actores de la cadena logística a cumplir con el pesaje exacto. Esta opción regulatoria implica reformar la LEPSIA de manera que el transportista o agente aduanero asuman un mayor grado de responsabilidad en el tránsito de la mercancía. De esta manera, estos actores tendrían incentivos alineados a asegurar la certeza del peso de la mercancía. El principal beneficio es que la regulación tendría un conjunto de incentivos que disuaden prácticas que adulteran el peso de la mercancía, y facilita el control aduanero en las fronteras. Esta medida implica la participación de la Asamblea Legislativa, a través de la aprobación de la reforma legal, por tanto, se requieren recursos necesarios para promover la reforma. En especial, dado que esta reforma retoma un modelo de control aduanero diferente inspirado en el rol de varios actores, de manera que requiere una reforma más amplia del ordenamiento jurídico salvadoreño. Esta opción no reduce los costos para la sociedad de la sanción, dado que únicamente traslada la infracción hacia otro actor en la cadena logística. Incluso, al incrementar el grado de responsabilidad de otros actores también incrementaría los costos por su contratación, lo que impactaría en el tiempo y costo total de estas actividades de comercio exterior.
Según las entrevistas, la inspección no intrusiva aplica al 10% aproximadamente de las operaciones de comercio exterior. 29
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5.3.3. Agilizar el procedimiento sancionatorio abreviado. Esta opción regulatoria propone aprobar una disposición administrativa, o reformar la DACG 152007, con el objetivo de reducir la duración del procedimiento a 1 día. La aprobación de una normativa, sea reformada o nueva, es coherente con el esfuerzo de reforma regulatoria iniciado por la DGA, propuesto por el sector privado, y los objetivos de esta EIR. Cabe señalar que esta opción se complementa con la siguiente medida normativa, que implica una reforma a la LEPSIA. Al comparar la situación actual y la propuesta 5.3.3, se advierte una reducción de 3.5 días y 5 interacciones menos para realizar el despacho de la mercancía, lo que implica una reducción del costo indirecto y de la DGA de las infracciones. Otro beneficio relevante es que los aspectos positivos de la medida se aplican a 12 infracciones administrativas –todas aquellas con multa pecuniaria de US $50-. Por tanto, los beneficios de esta medida se amplían a más actores de la cadena logística, y probablemente a más sectores económicos. Una normativa de este tipo agilizaría las interacciones entre los usuarios, al crear incentivos para responder rápidamente, y contemplar medidas que aseguren el pago de las multas. No obstante, el impacto favorable de esta medida también requiere del compromiso de los usuarios de responder ágilmente y hacer uso de los beneficios que ofrecerá la nueva DACG. Ahora bien, los costos de esta opción son aquellos relacionados con modificaciones al sistema informático de la DGA, y las actividades necesarias para lograr un cambio cultural en la DGA, tal como la publicidad y sesión de capacitación sobre la normativa. Otra desventaja de la medida es que mantiene el traslado de efectivo de los usuarios hacia el Estado. A corto plazo, la aprobación de una DACG brinda beneficios al satisfacer todos los objetivos de esta EIR; sin embargo, debe ser contemplado con medidas administrativas que aseguren su implementación.
5.3.4. Reforma legal para brindar certeza al procedimiento sancionatorio agilizado La reforma a la LEPSIA, artículo 31, plantea la modificación más relevante en cuanto a procedimientos sancionatorios, puesto que constituye un cambio relevante en la práctica aduanera salvadoreña al regular por ley lo que actualmente está regulado en una DACG. Esta opción regulatoria impacta todos los objetivos de esta EIR, puesto que brinda certeza jurídica a los usuarios al establecer una regla clara de actuación, agiliza el comercio al favorecer el despacho de la mercancía, y fortalece el control aduanero al asegurar un rol relevante de la DGA y contemplar excepciones a la regla general. Otro beneficio es que, dada su naturaleza legal, es una solución que brinda sostenibilidad y certeza a los proyectos de simplificación y agilización. Este cambio es relevante, dado que muchas iniciativas anteriores han brindado resultados a corto plazo, pero después de un período de implementación, las instituciones regresan a sus anteriores prácticas y se deterioran las condiciones favorables al
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comercio. Por ejemplo, la DACG 015-2007 permitió una considerable reducción desde sus inicios; no obstante, el paso del tiempo ha disminuido su efectividad, incrementando la cantidad de días que se detiene la mercancía en el punto fronterizo a causa del procedimiento sancionatorio. De manera que, una reforma legal evitaría repetir esta situación nuevamente, y por ello, esta opción 5.3.4 es un complemento a mediano plazo de la opción 5.3.3. Al igual que la anterior medida, los costos de esta opción son aquellos relacionados con modificaciones al sistema informático de la DGA, y las actividades necesarias para lograr un cambio cultural. Además, dado que esta medida implica la participación de la Asamblea Legislativa, se propone su implementación a mediano plazo. En ese sentido, esta aprobación brindará beneficios generalizados puesto que aplicaría a todas las infracciones administrativas, y complementaría el resto de medidas mencionadas en este apartado. Si bien la medida mantiene el traslado de efectivo de los usuarios hacia el Estado. Al reducir la duración del procedimiento también brinda una reducción de la demora y de los costos indirectos ocasionados a las empresas, y los recursos de la DGA dedicados a la imposición por cada multa. Asimismo, con esta opción persisten los beneficios disuasivos y correctivos de mantener la sanción, así como los incentivos para brindar información correcta, que sea de utilidad para las estadísticas nacionales y para preservar la seguridad en los medios de transporte.
Beneficios:
Costos:
•Se preserva efecto disuasivo que •Persiste el costo directo (multa) actualmente existe •Persiste el incentivo de cumplir correctamente la ley •Promueve seguridad en medios de transporte •Mantiene armonía en régimen sancionatorio •Elimina la demora •Elimina costos indirectos (oportunidad de negocios perdidos por la demora, y transporte)
5.3.5.
Remover la incidencia en el nivel de riesgo por parte de la sanción administrativa por discrepancia de pesos La imposición de una infracción administrativa incide negativamente en cuanto al nivel de riesgo de los actores de la cadena logística; por consiguiente, el principal beneficio de esta medida regulatoria es incidir directamente en uno de los principales problemas detectados en esta EIR y evita futuros
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procedimientos sancionatorios. En especial, dado el bajo número de infracciones administrativas que se imponen por discrepancia de pesos según estadística a agosto de 2016. En ese sentido, también es positivo que esta medida asegura el control aduanero, lo que brinda seguridad del cumplimiento del rol de la DGA. Asimismo, los efectos preventivos y correctivos de la sanción se mantienen al preservar la consecuencia pecuniaria de la multa, lo que aún generaría incentivos entre los usuarios. Sin embargo, es preciso que la implementación de esta medida no debe afectar el funcionamiento del sistema de riesgo de la DGA, un elemento muy relevante para la gestión aduanera. Para asegurar una implementación efectiva y respetuosa con los derechos de los usuarios se requiere que el sistema de riesgo sea desarrollado en una normativa vigente y publicitada, tal como una DACG, que desarrolle las disposiciones legales y brinde sustento más detallado a la actividad de la DGA y el manual de operaciones del sistema informático. Precisamente, esta normativa podría ser objeto de una evaluación de impacto regulatorio. En síntesis, esta medida regulatoria es muy beneficiosa al impactar directamente en uno de las principales consecuencias negativas de la infracción, y al mantener intacto el control aduanero mediante la infracción administrativa. De forma que esta opción satisface todos los objetivos planteados en esta EIR.
6.
Selección de la opción preferida
El proceso de elaboración de la EIR permite considerar distintas opciones de políticas públicas, analizar su factibilidad administrativa y jurídica, así como su racionalidad económica, dentro de un proceso de consultas públicas y utilización de estadísticas oficiales, entrevistas y anécdotas ilustrativas de la regulación. Este proceso permite ponderar los beneficios y costos de las opciones, y por ello, se deben promover aquellas que generen los mayores beneficios a la sociedad, y cumpliendo los objetivos planteados en esta EIR. A partir de la evaluación realizada, se propone una combinación de opciones regulatorias y no regulatorias para abordar las temáticas de esta evaluación.
6.1 Corto plazo Los procesos de consulta pública y los datos oficiales fueron orientando la investigación hacia la demora en el despacho de la mercancía; por tanto, las principales medidas deben orientarse a agilizar la actividad estatal para favorecer el movimiento de las mercancías en aquellos casos donde se detecte una infracción administrativa. A corto plazo, la EIR propone un conjunto de medidas regulatorias y no regulatorias dentro de las competencias de la DGA. Por tanto, es relevante incorporar a las unidades administrativas de la DGA orientadas a la aprobación de normativa, desarrollo de tecnologías de información y operaciones aduaneras.
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Primero, la principal medida es la opción 4.3.3, que implica la aprobación de una nueva DACG sobre el Procedimiento Administrativo Sancionador Abreviado y que se aplica a las infracciones administrativas con una sanción pecuniaria de US$50 contempladas en la LEPSIA. Lo atractivo de esta opción es la reducción a 1 día el procedimiento y a 4 interacciones para obtener el despacho, mientras persiste la protección de objetivos públicos considerados relevantes. Conviene tener en cuenta que, en aplicación de los principios de igualdad, racionalidad y proporcionalidad, esta medida amplifica su impacto inicialmente considerado, dado que las opciones de políticas públicas sobre el procedimiento sancionatorio no se limitan a la infracción por discrepancia de peso, sino que aplican a aquellas infracciones administrativas de bajo riesgo y que son sancionadas con una multa equivalente a US$ 50, según LEPSIA artículo 6. Segundo, esta DACG debe ser acompañada de medidas no regulatorias, para reforzar los beneficios y afirmar el mayor impacto posible de las opciones. Para ello, se propone implementar las opciones 4.2.1 y 4.2.3, dado que la publicidad de la información y el uso de los formularios colaborarán con la nueva DACG y la búsqueda de un proceso ágil y respetuoso de los derechos de los usuarios. Además, en cuanto a las discrepancias de pesos entre el valor declarado y el peso de la mercancía, dado el bajo número de infracciones se propone a corto plazo ejecutar la opción 4.3.5 y combinarla con la opción 4.2.1, que implica publicitar la información entre los usuarios. La DGA deberá informar en la página web del MH los márgenes de tolerancia establecidos en la LEPSIA, los procesos de pesaje y una guía informativa con buenas prácticas. Esta actividad brindará beneficios a los usuarios de la cadena logística, en especial importadores, motoristas y transportistas, y acompañará las actividades del sector privado orientadas a cumplir las prácticas comerciales de transporte marítimo y aéreo.
6.2 Mediano plazo La EIR propone medidas regulatorias y no regulatorias a mediano plazo para asegurar una efectiva implementación e impacto en las operaciones de comercio exterior. Esta reforma debería evaluarse después de conocer los resultados de la aplicación de las medidas de corto plazo, en la medida que se considere que puede ayudar a reforzar su efectividad. A mediano plazo, la medida regulatoria más beneficiosa es modificar la LEPSIA, opción 5.3.4, para agregar una regla cierta y sostenible de facilitación de comercio al régimen sancionatorio. De esta manera, se favorecerá la agilización en el tránsito de las mercancías de una mayor cantidad de casos y sin generar nuevos costos. Estas medidas regulatorias deben ser acompañadas de actividades de la DGA que adecuen la página web, prácticas administrativas y sistemas informáticos a los cambios legales correspondientes. Asimismo, existe la posibilidad que estas medidas legales impacten los indicadores internacionales relacionados con la materia, tales como el subindicador “eficiencia en el proceso de despacho en las fronteras y aduanas” del Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial, y las encuestas sobre competitividad. Si bien las reformas legales no están enfocadas en los indiciadores, se estima un impacto positivo en un doble sentido, primero puesto que mejorarán la percepción de los usuarios y los datos objetivos de tiempos de la mercancía detenida en los puntos fronterizos, y segundo, constituye una reforma favorable a la facilitación al comercio.
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7.
Consulta pública
Para la elaboración del presente documento se llevaron a cabo reuniones bilaterales con los funcionarios que laboran en el aeropuerto y otros puntos fronterizos, así como con los funcionarios de alto nivel de la DGA y del MH, y el apoyo de la DATCO y MINEC. También se destaca la designación de un equipo técnico de la DGA dedicado a la temática. Dentro del proceso de consulta, se han conducido entrevistas con empresarios dedicados a la importación y exportación, a expertos en la temática y reuniones con gremiales empresariales para abordar insumos a la definición del problema y alternativas de solución30. El Anexo 2 describe las sesiones de consulta realizadas sobre esta temática. Finalmente, esta evaluación incluye una revisión legal de la regulación relevante, así como estudios nacionales e internacionales sobre la temática de mérito. Adicionalmente, se revisó las experiencias de otros países en esta temática e indicadores internacionales en la temática de despacho fronterizo.
Las gremiales consultadas fueron: Asociación Americana de Comercio de El Salvador, Asociación Salvadoreña de Industriales, Cámara Salvadoreña de Comercio e Industria de El Salvador, Corporación de Exportadores de El Salvador, Cámara Agropecuaria y Agroindustria de El Salvador, Asociación de Distribuidores de El Salvador, Cámara de la Industria Textil y de Confección de El Salvador, y Gremial de Empresas Nacionales de Transporte Expreso. 30
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8. Referencias
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Evaluación de Impacto Regulatorio Procedimiento sancionatorio por discrepancias de pesos
Anexo 1
Las infracciones administrativas cuya consecuencia es una sanción pecuniaria de $50 están reguladas en la LEPSIA, artículo 5, y están reguladas en las letras descritas a continuación: g) El trasbordo o reembarque de mercancías sin la autorización del funcionario aduanero competente, siempre y cuando no se haya podido establecer que con tal conducta se pudo haber ocasionado perjuicio fiscal; h) La falta de requisitos o marcas de identificación de las mercancías importadas que sean exigidos por la legislación para la comprobación de su origen, siempre que las mismas se pretendan introducir bajo tratamiento de libre comercio o de preferencias arancelarias; l) La falta de transmisión electrónica anticipada de los manifiestos de carga marítimos, terrestres y aéreos dentro del plazo establecido al efecto por la normativa aduanera; q) La no presentación de la declaración de mercancías ante la autoridad aduanera dentro del plazo legal establecido o efectuar la declaración de mercancías para la aplicación de cualquier régimen aduanero con omisiones o inexactitudes en su información, siempre que con tales conductas no se produzca un perjuicio fiscal. Entendiéndose por omisiones para efectos del presente artículo: la abstención de declarar información obligatoria o necesaria relativa a cantidades, pesos, valores, origen y clasificación arancelaria, en relación a la declaración de mercancías. Entendiéndose por inexactitudes: cualquier declaración de mercancías, en que las cantidades, pesos, valores, origen y clasificación arancelaria declarados difieran de lo verificado, documental y físicamente por la autoridad aduanera. En caso que las inexactitudes u omisiones se deban a faltantes de mercaderías se considerará un margen de tolerancia máxima del 5%, sobre parámetros de cantidad, volumen, peso o valor de las mercancías, aplicándose el más favorable al importador, en cuyo caso no se aplicará la sanción prevista por esta ley ni se exigirá la justificación de tal faltante. Lo anterior se aplicará siempre y cuando el importador haya efectuado la declaración de mercancías previamente al ingreso de las mismas al territorio nacional y no haya efectuado inspección previa alguna. todo lo antes regulado, sin perjuicio, de la devolución que posteriormente proceda del monto pagado en exceso en concepto de derechos e impuestos, a solicitud por escrito del importador; r) La formulación del manifiesto de carga o de los documentos de transporte, conocimiento de embarque, guía aérea o carta de porte con errores que retrasen el despacho de las mercancías o el ejercicio de los controles aduaneros; s) No presentar a la autoridad aduanera competente, el informe de recepción de la carga o no reportar la existencia de mercancías dañadas o averiadas o de bultos faltantes o sobrantes en relación con el manifiesto de carga, dentro del plazo que al efecto se señale, cuando la descarga de las mercancías se hubiera efectuado en un recinto fiscal administrado por personas naturales o jurídicas privadas; t) Uso indebido del carné de identificación extendido por la autoridad aduanera a intermediarios de la gestión aduanera; u) La no presentación a la aduana por parte del transportista o agente de transporte en su caso, de los documentos de embarque respectivos, dentro de las veinticuatro horas siguientes a la finalización de la descarga; v) Presentar una declaración de mercancías mediante la cual se cancele parcial o totalmente algún régimen suspensivo o liberatorio de derechos, en la que se consignen cantidades mayores de mercancías de las que
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realmente se están descargando o en la que se consigne erróneamente el número de la declaración de la cual se hace el descargo; w) No renovar oportunamente la garantía que cauciona las actividades de los auxiliares de la función pública aduanera; x) La no reexportación dentro de los plazos de permanencia respectiva o de sus prórrogas, autorizados por el funcionario aduanero competente de las mercancías amparadas bajo el régimen de admisión temporal de mercancías de conformidad a lo estipulado en acuerdos, convenios, tratados y otros instrumentos en materia de comercio. el importador u otra persona responsable de la mercancía no incurrirá en responsabilidad cuando se encuentre imposibilitado de reexportar dicha mercancía ingresada bajo el régimen de admisión temporal, debido a que ha sido destruida en el plazo autorizado, debiendo para ello presentar las pruebas pertinentes ante la dirección general
Anexo 2 Sesiones con funcionarios: • • • • • • • • • • • •
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13 de julio. Sesión con DGA sobre los conceptos básicos de Mejora Regulatoria. 14 de julio. Sesión con investigador del Banco Interamericano de Desarrollo para identificar antecedentes, regulación internacional y mejores prácticas sobre las temáticas de la EIR. 19 de julio. Sesión con DGA y DATCO sobre los conceptos esenciales de la EIR. 26 de agosto. Sesión con los funcionarios designados por DGA sobre datos estadísticos de infracciones por peso y muestras sin valor comercial. 5 de septiembre. Sesión con funcionarios de la DGA a cargo de la Aduana de Carga del Aeropuerto Internacional Monseñor Oscar Arnulfo Romero y Galdámez sobre los conceptos básicos de Mejora Regulatoria, y los dos temas de las EIR. 5 de septiembre. Sesión con funcionarios de la DGA a cargo de una zona franca. 19 de septiembre. Sesión con DGA sobre las EIR. 28 de septiembre. Sesión con los funcionarios de la DGA y DATCO. 29 de septiembre. Sesión de consulta con FOMILENIO II. 10 de octubre. Sesión de consulta con la Subsecretaría Técnica y de Planificación para recibir comentarios e insumos al análisis de ambas EIR. 12 de octubre. Sesión con los funcionarios de la DGA y DATCO. 18 de octubre. Sesión con funcionarios de la DGA a cargo de la Aduana de Carga del Aeropuerto Internacional Monseñor Oscar Arnulfo Romero y Galdámez sobre los procedimientos de ambos temas de las EIR. 20 de octubre. Sesión de consulta con MINEC y funcionarios designados para recibir comentarios e insumos al análisis de ambas EIR. 20 de octubre. Sesión de consulta con el Ministerio de Hacienda y DGA para recibir comentarios e insumos al análisis de ambas EIR. 26 de octubre. Sesión con DGA y el equipo técnico sobre las soluciones regulatorias y no regulatorias para las EIR 25 de noviembre. Sesión con DGA y el equipo técnico sobre las soluciones regulatorias y no regulatorias para las EIR
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Sesiones con usuarios: • • • • • • • • • • • • • •
2 de junio. Sesión con representantes de la Comisión Intergremial para la Facilitación del Comercio (Cifacil) sobre los conceptos esenciales de la EIR. 9 de junio. Sesión con Cifacil sobre los 2 temas de las EIR. 28 de junio. Sesión con empleada responsable de las operaciones de comercio exterior de una empresa ubicada en zonas francas. 29 de junio. Sesión con asesor empresarial en temas de comercio exterior. 1 de julio. Sesión con abogada especialista en derecho aduanero. 13 de julio. Sesión con empleada responsable de las operaciones de comercio exterior de una empresa ubicada fuera de regímenes especiales. 17 de agosto. Sesión con empleada responsable de los trámites de una empresa ubicada dentro de un régimen especial. 5 de septiembre. Sesión con empleados dedicados a la importación y exportación de empresas ubicadas dentro de la zona franca. 14 de septiembre. Sesión con abogada especialista en derecho aduanero. 3 de octubre. Sesión con una abogada especialista en derecho aduanero. 6 de octubre. Sesión con representantes de la Gremial de Empresas Nacionales de Transporte Expreso (GENTE), para obtener insumos para la definición de las problemáticas y soluciones de las EIR. 12 de octubre. Sesión con representante de GENTE sobre las EIR. 18 de octubre. Sesión con especialista en mejora regulatoria sobre las EIR. 1 de noviembre. Sesión de consulta con representantes de CIFACIL para recibir comentarios e insumos al análisis de ambas EIR.
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La Evaluación de Impacto Regulatorio (EIR) es una herramienta de política pública que pretende orientar a los gobiernos durante el proceso de toma decisiones para que les permita contar con regulaciones más transparentes y eficientes. La EIR es un análisis que permite conocer qué efectos en términos de costos y beneficios se pueden esperar de diferentes opciones de política, entre las que pueden identificarse propuestas de proyectos regulatorios y no regulatorios. La Evaluación de Impacto Regulatorio es la metodología que guiará el desarrollo efectivo del análisis relacionado con el primer paquete de reformas priorizado por el Consejo de Mejora Regulatoria y a ser ejecutado por el OMR y/o de las contrapartes de las instituciones relacionadas con la Estrategia de Mejora Regulatoria, particularmente en este documento se presenta la EIR en el tema de la importación y exportación de muestras sin valor comercial, también conocidas como muestras comerciales de valor insignificante.
Serie EIR - Diagnósticos