Capacity Sud
Capacity Sud
Il progetto Capacity SUD
ha la finalità di migliorare la capacità
istituzionale delle amministrazioni regionali
aiutandole a programmare interventi che rispondano alle loro
esigenze prioritarie e a dotarsi delle competenze, degli strumenti e delle tecnologie necessarie per la loro efficace attuazione.
Il progetto Capacity SUD ha la finalità di migliorare la capacità
REPORT
istituzionale delle amministrazioni regionali aiutandole a programmare interventi che rispondano alle loro
I INCONTRO NAZIONALE
esigenze prioritarie e a dotarsi delle competenze, degli strumenti e delle tecnologie necessarie innovativo per la loro efficace attuazione. “Un approccio
alla programmazione 2014-2020: esperienze e proposte • Progettazione come costruzione di servizi per la collettività di capacità istituzionale” della conoscenza
AMBIENTE
il medio termine e le • Raccordo fra politiche e l’attualità, organizzazioni
•
di Europa 30prospettive maggio 20132020 Forum PA, Palazzo dei Congressi dell’EUR Miglioramento dellaPiazzale qualità delle e Kennedy n. 1 politiche – Roma
dei servizi
• Networking di idee e persone: condivisione e capitalizzazione della conoscenza CAPACITY BUILDING
STRATEGIA
Definizione delle public policies
AMBIENTE
Il contestoImplementazione di riferimento della PA: policies termine e le l’attualità,delle il medio prospettive di Europa 2020
vincoli esterni
STRUTTURA comportamenti organizzativi
SOMMARIO
PREMESSA................................................................................................................................3 1. ARTICOLAZIONE DEI LAVORI...........................................................................................4 2. PRINCIPALI INTERVENTI..................................................................................................5 I sessione – Scenario di riferimento......................................................................................... 5 II sessione – Esperienze............................................................................................................7 III sessione – Tavola rotonda................................................................................................... 9
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PREMESSA Il I Incontro nazionale “Un approccio innovativo alla programmazione 20142020: esperienze e proposte di capacità istituzionale” si inserisce nell’ambito delle attività del progetto Capacity SUD - Programmazione, progettazione, sviluppo organizzativo e networking di idee e persone per accrescere l’efficacia dei Programmi Operativi regionali. Il progetto Capacity SUD è realizzato da Formez PA su incarico del Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) nell’ambito delle iniziative finalizzate ad accrescere la capacità amministrativa e istituzionale della Pubblica Amministrazione nelle quattro Regioni dell’Obiettivo Convergenza (Calabria, Campania, Puglia e Sicilia), in attuazione dell’Asse E Capacità Istituzionale del Programma Operativo Nazionale Governance e azioni di sistema (PON GAS). Gli eventi nazionali del progetto Capacity SUD sono finalizzati ad incoraggiare il dibattito pubblico sulle politiche strutturali promuovendo la discussione di temi strategici e di ampio respiro con il coinvolgimento di tutti gli attori nazionali delle politiche strutturali e rappresentanti delle istituzioni comunitarie. Il I Incontro nazionale, realizzato il 30 maggio 2013 nell’ambito del Forum PA 2013 a Roma (Palazzo dei Congressi), ha voluto offrire un’occasione di riflessione sul tema del rafforzamento della capacità istituzionale e amministrativa, con particolare attenzione ai temi della governance, del partenariato, della trasparenza e dell’innovazione organizzativa. L’evento si è sviluppato come un momento di condivisione degli interventi a supporto della capacità istituzionale, realizzati nell’ambito della programmazione 2007-2013, e degli esiti del dibattito nazionale in atto sulla nuova programmazione. I principali destinatari dell’evento sono stati: decisori pubblici di livello nazionale, regionale e provinciale; Autorità di Gestione, dirigenti e responsabili di Servizi, Dipartimenti, Uffici, direttamente coinvolti nella programmazione e gestione dei Programmi Operativi; dirigenti e responsabili delle strutture tecniche degli Organismi Intermedi; partenariato economico e sociale e stakeholder e beneficiari dei progetti cofinanziati delle Regioni Obiettivo Convergenza.
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1. ARTICOLAZIONE DEI LAVORI I lavori sono stati articolati in tre sessioni. La prima sessione - Scenario di riferimento - è stata dedicata alla ricostruzione del contesto europeo e nazionale in cui saranno collocate le future azioni di rafforzamento della capacità istituzionale a supporto della programmazione 2014-2020. La seconda sessione - Esperienze - è stata dedicata alla presentazione dell’esperienza di innovazione organizzativa e gestionale dei Fondi strutturali maturata dal Welsh European Funding Office (Galles) nel corso della programmazione 2007-2013, da valorizzare nel periodo 2014-2020. La terza e ultima sessione - Tavola rotonda - ha visto il confronto tra attori istituzionali, partenariato ed esperti sugli elementi innovativi dell’esperienza gallese trasferibili nel contesto italiano, a livello nazionale e regionale.
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2. PRINCIPALI INTERVENTI I sessione – Scenario di riferimento I lavori sono stati aperti da Marco Villani Direttore Generale del Formez PA che ha sottolineato l’importanza della capacity building per la buona resa delle Pubbliche amministrazioni italiane, con particolare attenzione per le Regioni dell’Obiettivo Convergenza. “L’operatore dell’Amministrazione è un civil servant, nel senso stretto del termine – ha detto Marco Villani – che dovrebbe lavorare considerando l’etica come principio fondamentale, nell’interesse della comunità”. In quest’ottica, quindi, gli uffici pubblici devono essere rafforzati, perché “una norma vale quando diventa pratica comune – ha continuato Villani – e spesso gli uffici italiani sono sommersi da norme e procedimenti interni che si stenta a mettere in pratica”. Punto focale del discorso è quindi la “logica servente” nel lavoro delle Amministrazioni e la necessità di “accrescere la capacità degli uffici di far bene, puntando direttamente agli effetti su cittadini e imprese ha più volte sottolineato il Direttore Generale Formez PA - soprattutto in vista della nuova fase di programmazione”. Per pensare a un’efficace programmazione dei Fondi strutturali per il periodo 2014-2020 bisogna prima di tutto fare il punto su come è stata l’attuazione dell’Asse VII nella programmazione attuale e ricostruire il contesto, europeo e nazionale, in cui saranno collocate le future azioni di rafforzamento della capacità istituzionale. In questo contesto si è inserito l’intervento di Nicolas Gibert-Morin, rappresentante della DG Occupazione, Affari Sociali e Inclusione della Commissione Europea. “Nel ciclo di programmazione 2007-2013 l’Italia non ha colto l’occasione rappresentata dall’Asse VII – ha detto GibertMorin – e lo sforzo della Commissione Europea a livello di impegni non si riflette sulle risorse spese dalle Regioni”. La Commissione Europea è quindi molto preoccupata per lo stato di avanzamento della spesa: sui 350 milioni di euro stanziati per il miglioramento della capacità amministrativa, infatti, la media del livello di impegno dei fondi nelle Regioni si attesta intorno al 32% e la percentuale è decisamente più bassa se si considera la media del livello dei pagamenti (circa l’8,5%). Inoltre, la maggior parte delle risorse è stata investita in assistenza tecnica più che nel potenziamento delle PA. “La scarsa qualità della Pubblica Amministrazione – ha continuato Gibert-Morin – ha un impatto negativo sulla 5
crescita del Paese”: l’Italia infatti, secondo l’indice della World Bank sulla governance, è tra i Paesi europei più deboli in fatto di capacità amministrativa, al 25° posto, e precede soltanto la Romania e la Bulgaria. Malgrado gli sforzi, quindi, la situazione è piuttosto critica e nella nuova programmazione c’è il rischio concreto di un forte ridimensionamento, dimezzamento in alcuni casi, delle risorse destinate all’Asse VII. Per il periodo 2014-2020 è necessario – evidenzia ancora Nicola Gibert-Morin - un cambiamento radicale, con una concentrazione dell’attenzione su 4 aree specifiche di intervento, suggerite dalla Commissione Europea: la riduzione del peso degli oneri amministrativi per i cittadini e per le imprese; lo sviluppo dell’e-government; il miglioramento del sistema giudiziario per contrastare i fenomeni di corruzione e il rafforzamento degli organismi coinvolti nella gestione dei Fondi. “Nelle proposte regolamentari della Commissione la capacità amministrativa deve essere una priorità a sé stante, trasversale rispetto agli altri dieci obiettivi tematici – ha concluso Gibert-Morin – il che significa definire un quadro strategico coerente e lavorare sui punti critici segnalati in sede europea”. Sulla trasversalità della capacità istituzionale è intervenuto anche Marco Villani, DG Formez PA, per sottolineare che “la condizione di trasversalità dell’obiettivo tematico 11 rispetto agli altri è assolutamente fondamentale per la crescita dell’Italia, perché, sotto una certa soglia, l’incapacità dello Stato di governare lascia spazio all’illegalità”. Più nello specifico, sul tema della programmazione degli interventi di capacità istituzionale a supporto dei programmi 2014-2020, ha dato il suo importante contributo Carlo Notarmuzi, Direttore dell’Ufficio per la Formazione dei Dipendenti delle PA del Dipartimento della Funzione Pubblica: “se in Italia c’è stato negli anni tanto impegno sulle leggi per la semplificazione e l’innovazione tecnologica - ad esempio la 241 del 1990 modificata più volte o l’introduzione del CAD - ma tutto questo non ha funzionato, forse è perché le riforme non devono semplicemente essere pubblicate in Gazzetta, ma devono essere accompagnate”. Occorre quindi lavorare per aiutare anche le piccole amministrazioni a fare entrare in vigore le riforme e, tornando al discorso già trattato da Gibert-Morin, non è sufficiente, ed è anzi un errore, pensare di agire solo attraverso l’assistenza tecnica. “La capacity building deve essere come una miccia – ha suggerito Notarmuzi, intervenendo sulle linee di indirizzo nazionali per il 2014-2020 - e deve agire da leva per tutti gli altri obiettivi su cui si costruiranno i programmi operativi. È necessario elaborare un programma dedicato specificatamente alla capacità amministrativa, che parta dal Fondo Sociale Europeo (FSE) ma che si appoggi anche al Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), coinvolgendo le Regioni ma anche gli altri enti”. Un tema, quindi, quello della capacità istituzionale, che assume un carattere pregiudiziale rispetto ad una efficace azione delle politiche di intervento pubbliche. “Tanto abbiamo bisogno di capacità amministrativa – ha detto Patrizia Valenti, Assessore delle autonomie locali e della funzione pubblica della Regione Siciliana - che non siamo nemmeno riusciti a utilizzare i fondi destinati al suo rafforzamento. Bisogna partire da qui perché la programmazione può funzionare se funziona tutta la catena delle amministrazioni”. L’Assessore Valenti ha poi evidenziato gli interventi avviati in Sicilia per rafforzare la capacità amministrativa. Tra questi, un’azione di delegificazione (con creazione di testi unici) per i campi dell'edilizia, urbanistica, lavori pubblici e ambiente e di 6
decentramento dagli uffici centrali a quelli periferici di alcune funzioni; la creazione di un Ufficio progettazione che si occupa anche di riqualificare il personale impegnato nella programmazione e gestione degli interventi strutturali.
II sessione – Esperienze Interessante spunto di riflessione e punto focale dell’incontro è stata la condivisione dell’esperienza di innovazione organizzativa e gestionale dei Fondi strutturali maturata in Galles, nel corso della programmazione 2007-2013, dal Welsh European Funding Office (WEFO). A presentare la good practice gallese sono stati Massimo Di Rienzo, Ricercatore ed esperto in capacity building per la modernizzazione della PA, attraverso una videointervista, da lui stesso condotta, ai rappresentanti del WEFO coinvolti nell’esperienza, e Gaynor Legall, Responsabile del settore ICT e Business Change, WEFO. Gli aspetti più innovativi del modello gallese, la cui scheda informativa è disponibile online, possono essere riassunti in alcuni punti chiave: - alto livello di accompagnamento, in presenza e online, ai potenziali beneficiari; - concentrazione delle risorse dei Programmi Operativi su un numero selezionato di progetti-chiave, scelti strategicamente in base alla loro efficacia; - trasparenza in tutte le fasi di pianificazione e gestione dei Programmi Operativi; - forte coinvolgimento del partenariato; 7
- rispetto dei tempi; - attenzione alle capacità relazionali dei dipendenti. “Quello gallese è un sistema complesso e molto affascinante – ha raccontato Massimo di Rienzo – in cui ci si concentra sulla qualità dei progetti, anziché sul numero, e sulla loro potenziale efficacia”. Forte attenzione all’efficienza e all’efficacia degli interventi, quindi, piuttosto che sul livello procedurale, in una visione complessiva che può essere definita di “riscatto” della qualità dell’azione pubblica. L’Ufficio gallese per i finanziamenti europei (WEFO) nasce nel 1999 riassumendo in sé le funzioni di entrambe le Autorità di Gestione per il FESR e il FSE e lavorando verso l’integrazione sempre maggiore tra i beneficiari e i potenziali beneficiari dei finanziamenti dei Fondi strutturali. Attraverso l’accompagnamento del WEFO i candidati o project sponsor (appartenenti a settori diversi, come istruzione superiore, settore privato, terzo settore o settore pubblico) ricevono assistenza per garantire che i progetti proposti siano conformi ai Quadri Strategici concordati, così che gli interventi possano produrre i risultati migliori in riferimento agli Assi di Priorità dei Programmi Operativi. “Smettere di concentrarsi sul fare le cose in modo giusto, ma puntare soprattutto sul fare le cose giuste”: questo il cambio di approccio che Gaynor Legall, responsabile del settore ICT e Business Change del WEFO, ha voluto sottolineare nell’ottica del miglioramento dei processi gestionali delle Amministrazioni, soprattutto in ambito di Fondi strutturali. “Quando ho iniziato a lavorare per il WEFO – continua la Gaynor – l’ufficio lavorava già molto bene, ma si poteva fare di più e meglio”. Il concetto chiave è quindi fare meno cose, scegliendo solo quelle giuste, e farle al meglio. L’esperienza gallese è un esempio significativo di come la buona capacità amministrativa e istituzionale sia fondamentale per l’efficacia della programmazione dei Fondi strutturali.
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III sessione – Tavola rotonda Nel corso della Tavola rotonda, moderata da Maria Adele Camerani Cerizza, dell’Osservatorio dei finanziamenti europei del Sole24Ore.com, a cui hanno partecipato attori istituzionali delle Regioni Obiettivo Convergenza, rappresentanti del partenariato ed esperti, si è discusso dell’esperienza gallese e degli elementi innovativi trasferibili nel contesto italiano. I partecipanti, invitati dal moderatore a individuare gli elementi dell’esperienza gallese trasferibili nel contesto nazionale, hanno concordato sull’opportunità di “ispirare” le esperienze italiane in generale, e regionali più in particolare, a quella gallese, piuttosto che individuare i singoli elementi “trasferibili”. “L’esperienza del Galles è di grande stimolo per l’Italia, e la Puglia in particolare – ha detto Valentina Donati, funzionario del Settore Formazione Professionale della Regione Puglia – sarebbe importante riuscire a trasferire la logica del fare sinergia, lavorare insieme, creando un processo di forte integrazione con i beneficiari e il territorio”. Ciò che conta, quindi, sembra essere il fatto che il rafforzamento della capacità istituzionale vada di pari passo con quello del partenariato. Ma non solo. Un altro punto cardine su cui viene posto l’accento è la logica delle selezione dei progetti: “scegliere pochi progetti e validi mi pare sia un punto di partenza fondamentale per utilizzare i finanziamenti in modo proficuo” ha concluso Valentina Donati. Dello stesso parere anche i rappresentanti della Regione Siciliana Domenico Giubilaro e Emanuele Villa, dirigente del Servizio Programmazione e Coordinamento dell'attuazione degli interventi riguardanti Risorse Umane, Ricerca, Politiche Trasversali del Dipartimento della Programmazione. “C’è bisogno di un ribaltamento della logica – ha detto Villa – bisogna spostare l’angolo visuale partendo dai beneficiari invece che dalle Autorità di Gestione e dagli altri uffici regionali”. Dalla Sicilia arrivano anche altri interessanti spunti di riflessione. Da un lato un limite di cultura organizzativa a volte presente nella realtà siciliana: “Le competenze ci sono, ma non si riesce ancora ad immaginare soluzioni che permettano il salto di qualità”, dall’altro l’impossibilità di 9
seguire una logica unitaria per FSE e FESR: “Diversamente da quanto succede in Galles – ha precisato Villa in riferimento alle Autorità di Gestione FSE e FESR non unitarie - spesso alcuni vincoli arrivano direttamente dall’Unione Europea”. Un problema sottolineato anche da Carlo Notarmuzi che immagina però una prospettiva di superamento che preveda un coordinamento più stretto ed efficiente tra le due Autorità di Gestione FSE e FESR: “Il problema è che in Italia c’è una troppo forte competizione tra ruoli – ha precisato Notarmuzi – mentre le azioni di un buon Governo devono essere sinergiche”. Il punto è capire veramente quali siano le competenze chiave per la buona riuscita della programmazione 2014-2020. “Se le cose non si fanno bene, forse è perché non si sa come farle o non c’è chi le possa fare – ha suggerito Carlo Penati, esperto di sviluppo organizzativo – serve qualcuno che guardi in orizzontale anziché in verticale”. Per innovare le Pubbliche amministrazioni italiane e permettere il cambiamento proposto dall’evoluzione dei Fondi Strutturali servono quindi nuovi ruoli all’interno delle Pubbliche amministrazioni “o magari sarebbe utile permettere a chi ha un ruolo verticale di lavorare trasversalmente – ha concluso Penati – anche internalizzando competenze esterne”. Sulla necessità di un cambiamento della cultura organizzativa ha concordato anche Gaynor Legall che ha suggerito che “bisogna cambiare il Governo per riuscire a dare alla società ciò di cui ha veramente bisogno”. È proprio la logica di base che dev’essere invertita: “bisogna pensare meno a obiettivi strategici, Assi e dettami della Commissione Europea – ha concluso Gaynor Legall – e puntare più sulle esigenze del Paese, sul suo benessere”, concentrandosi, come si è già detto, su pochi, interessanti programmi, anziché su tanti piccoli progetti. Il confronto avviato in questa occasione – ha spiegato, a conclusione dei lavori, Anna Gammaldi, dirigente delle Politiche di Sviluppo e Fondi Strutturali del Formez PA e responsabile del progetto – costituisce una delle tappe di un percorso più ampio da approfondire e sviluppare anche nel corso dei prossimi eventi organizzati dal progetto.
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