Acceso a la Informaci贸n y Transparencia sobre la demanda ciudadana de informaci贸n p煤blica en Chile 2010
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Acceso a la Información y Transparencia sobre la demanda ciudadana de información pública en Chile 2010
Introducción La Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado (Nº 20.285) lleva un año y medio de vigencia. En virtud de esta ley, los ciudadanos pueden acceder a toda la información de carácter público que está en manos del Estado, sea que esta se disponga en las respectivas páginas webs institucionales (Transparencia Activa)1, o bien por medio del ejercicio del derecho de acceso a la información por medio de solicitudes (Transparencia Pasiva2). Si bien se están realizando una serie de mediciones públicas respecto de las solicitudes de información ciudadana efectuadas a entidades públicas, éstas se limitan a la Administración Central del Estado3, no existiendo estadísticas agregadas respecto de lo que sucede a nivel de Municipalidades, Órganos Constitucionalmente Autónomos y otros poderes del Estado. Respecto de las estadísticas públicas de la administración central del Estado en esta materia, éstas se limitan a un examen cuantitativo de la cantidad de peticiones y sus respuestas, sin expresar la naturaleza de las preguntas efectuadas, el contenido de las respuestas de las entidades públicas, las eventuales causales de reserva aplicadas, las declaraciones de inexistencia de información y las solicitudes no respondidas, o respondidas fuera del plazo legal4. Esto, conforme a la experiencia comparada, es vital para poder mejorar el diseño de la política pública de transparencia, de 1
Ver artículo 7° y siguientes de la ley nº 20.285
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Ver artículo 12 y siguientes de la ley nº 20.285.
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Estas estadísticas son generadas por la Comisión de Probidad y Transparencia del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (Segpres). El último informe es el N° 20, que contiene información agregada sobre las solicitudes efectuadas hasta el 1° de diciembre de este año. Disponible en http://www.probidadytransparencia.gov.cl/estadisticas/informes/informe-estadistico-20 4
Hoy sólo podemos saber el contenido de lo pedido y la respuesta de la entidad pública a través de los casos que llegan a instancia de reclamo ante el Consejo para la Transparencia, los que sólo representan una fracción de las peticiones efectuadas al sector público.
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manera de obtener un efectivo ejercicio de este derecho y responder a las reales inquietudes ciudadanas. Por ello, Fundación Pro Acceso se propuso realizar un ejercicio que permitiera mostrar el nivel de accesibilidad y transparencia respecto del contenido de las peticiones de información efectuadas por los ciudadanos, y las respuestas entregadas, mediante la formulación de solicitudes de información a una muestra de 20 entidades públicas representativas de las distintas funciones públicas estatales. En específico, se trató de responder a la pregunta ¿cuán dispuestas están las entidades públicas a entregar la información sobre demanda de información pública de los ciudadanos? Este documento presenta los resultados del estudio exploratorio sobre la publicidad de la demanda de información a través del ejercicio del derecho de acceso a la información.
1. Acceso a la Información y lo que sabemos hasta el momento
Si bien existen grandes avances en materia de transparencia activa, la mayor parte de la información pública, por su propia diversidad y especificidad, no está disponible de manera proactiva en las páginas Web institucionales de las entidades públicas, por lo que en esos casos debe ser solicitada mediante el ejercicio del derecho de acceso a la información a través de una solicitud a la institución respectiva, sea online o por escrito. Considerando el primer año y medio de vigencia de esta ley, la Comisión de Probidad y Transparencia de la SEGPRES ha mantenido boletines informativos sobre las solicitudes de información efectuadas a los 279 órganos y servicios de la administración central del Estado en el marco de la Ley N° 20.285. Según el último boletín N° 20, hasta el 1 de diciembre de este año, el número total de solicitudes efectuadas fue de 57.076. De ellas, 26.548 se dirigieron a Ministerios Sociales (46,51%), siendo la Dirección del Trabajo el servicio más requerido con 7.524 solicitudes, lo que representa el 13,18% del total. Respecto de la caracterización demográfica de los solicitantes5, según este informe entre los 12.830 solicitantes que dieron información sobre su
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Estas cifras se calculan en base a la información que los requirente responden de manera opcional en los formularios de solicitud de información pública. Por ello, conforme se señala en el informe N° 20 de la Comisión de Probidad y Transparencia, “se presentan los resultados de quienes contestaron uno o más de
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grupo etáreo, un 46,08% corresponde a personas entre 30 y 49 años, y un 35% a personas entre 19 y 29 años. En materia de género, de los 15.171 requirentes que señaló una respuesta en esta materia, un 64,05% son hombres sobre un 35,95% de mujeres. En cuanto a la escolaridad, los 12.223 solicitantes que entregaron información en este punto se distribuyen de la siguiente manera: educación media completa (14,06%), educación técnica (17,39%), universitaria (48,08%) y con estudios de postgrado (11,68%). Los solicitantes con educación básica (sea esta completa o incompleta), representan sólo el 3,75%. No obstante la enorme utilidad de la información entregada, por medio de estas estadísticas no es posible saber sobre qué temas los solicitantes requieren información pública, las respuestas entregadas a la solicitud, las causales de reserva aplicadas si las hubiere y sus fundamentos, las modalidades de entrega de la información y el cumplimiento de los plazos de respuesta, todos aspectos vitales para la profundización de la política pública de Acceso a la Información y Transparencia.
las preguntas opcionales. Por lo tanto, este análisis sólo corresponde a la descripción estadística de las preguntas contestadas en que se señaló información opcional. No representa una muestra de la cual se puedan realizar inferencias estadísticamente válidas sobre el universo de 57.076 solicitudes. Al 1° de diciembre de 2010, en 27.980 solicitudes se señaló al menos una de las preguntas opcionales…”
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2. Estrategia de investigación En primer lugar, se seleccionó aleatoriamente a 20 instituciones públicas representativas de distintas funciones estatales, conforme al modelo de muestreo aportado por el Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (CAINFO) de Uruguay, elaborado en el marco de la investigación regional “Venciendo la Cultura del Secreto”6. Las entidades seleccionadas por categoría fueron las siguientes: Categoría
Instituciones Seleccionadas FOSIS
1. Instituciones que provean bienes, Ministerio de Salud (MINSAL) servicios o prestaciones sociales a los Ministerio de Educación (MINEDUC) ciudadanos
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes CORFO CONAMA de Coquimbo
2. Instituciones que cumplan funciones Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) de fiscalización o de regulación sobre SERNAGEOMIN un sistema determinado
Servicio Agrícola Ganadero (SAG) SEREMI de Salud Tarapacá PDI Carabineros de Chile
3. Instituciones con fines de defensa o Ejército de Chile inteligencia
Fuerza Aérea de Chile Armada de Chile Ministerio del Interior Ministerio Público
4. Instituciones que son parte de los Senado Poderes
del
Estado
(distintos
Ejecutivo) o entidades autónomas
al Cámara de Diputados Banco Central
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Investigación en desarrollo, de próxima publicación durante 2011
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En segundo lugar, con el fin de determinar el nivel de accesibilidad y transparencia de la información sobre las solicitudes de información por parte de los ciudadanos a las entidades públicas y sus respuestas, se definió un catálogo de tres dimensiones representativas de las distintas modalidades en las que se estimó puede ser entregada este tipo de información, y sus contenidos relevantes, para un periodo de tiempo determinado (enero a junio de 2010). Todo ello conforme al cuadro siguiente, que describe la forma especifica en que fue redactada la pregunta: DIMENSIÓN
PREGUNTA Número
de
solicitudes
de
acceso
a
la
información pública recibidas desde el 1º de 1. NÚMERO DE SOLICITUDES enero de 2010 hasta el 30 de junio del mismo año, cualquiera sea su forma de ingreso. 2. ASPECTOS FORMALES Fecha de ingreso de todas las solicitudes efectuadas a través del procedimiento de solicitud de acceso a información pública creado 2.1 FECHA DE INGRESO por la ley 20.285, sean por medio electrónico o escrito, recibidas desde el 1º de enero de 2010 hasta el 30 de junio del mismo año. Rol de ingreso asignado a cada una de estas 2.2 NÚMERO DE ROL solicitudes. Los términos exactos con los que cada uno de 2.3 CONTENIDO DE LA SOLICITUD
los requirentes expresaron sus respectivas peticiones. La identificación del rol de cada una de las
2.4 NÚMERO DE OFICIO O ROL DE resoluciones que resolvieron las respectivas RESPUESTA A LA SOLICITUD solicitudes. 2.5 FECHA DE RESPUESTA
Fecha de estas resoluciones. Expresión de si la resolución denegó total o parcialmente el acceso o entregó la información
2.6 RESPUESTA A LA SOLICITUD requerida, o de no haber respondido la solicitud, expresión de esta circunstancia.
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Asimismo, copia digitalizada de todas las solicitudes de acceso a la información pública efectuadas dentro del período ya señalado, sean escritas o electrónicas, junto con las respectivas resoluciones que recayeron en ellas, inclusive de 3
COPIAS DIGITALIZADAS
aquellas que no obtuvieron resolución alguna. Además, se pide acceso y copia digitalizada de todos los documentos acompañados a cada una de estas resoluciones cuyo objeto fue dar respuesta a la respectiva solicitud de acceso planteada.
Adicionalmente, se evaluó si cada institución cumplió con los plazos que establece la ley para responder las solicitudes. Entre el 7 y 16 de septiembre de 2010 se envió una solicitud de información por cada una de estas 20 entidades, conteniendo estas preguntas7. Una vez recibidas las respuestas, se les asignó el puntaje “0” a las no respondidas, y “1” a las que obtuvieron una respuesta afirmativa. 0 No respondido: Criterio que se aplicó en todos aquellos casos en que no se respondió ni en todo o en parte la pregunta efectuada. Se incluyen aquellos casos en que no se obtuvo contestación a la solicitud de información. 1 Respondido: Criterio aplicado en aquellos casos en que se respondió la pregunta efectuada, sea dentro de plazo legal o fuera de éste, sin entrar a un análisis de mérito, completitud o veracidad de la respuesta, ni de coherencia interna con los otros ítems consultados. En este sentido:
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Diez de estas peticiones se hicieron vía sitio web, y las otras diez a través de formulario escrito.
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a) Número de solicitudes: Se considera respondida la pregunta 1 cuando entrega derechamente una cifra numérica del total de solicitudes ingresadas dentro del período requerido, o bien esta cifra se puede desprender de la información entregada en otros ítems de la respuesta. b) Aspectos formales: Se consideran respondidas las preguntas 2.1 a la 2.6, cuando dicha categoría de información fue incorporada dentro de la sistematización solicitada, sea en un planilla de datos u otro medio. c) Copias digitalizadas: Se considera respondida la pregunta 3 cuando la entidad entrega la información solicitada en formato digital, sin entrar a evaluar su coherencia con los otros ítems consultados. También se considera respondido en aquellos casos en que se hizo entrega de información parcial por la aplicación de alguna causal de reserva. Por el contrario, no se considera respondido cuando no se entregó nada por cualquier motivo, sea falta de respuesta a la solicitud, o fundándose en causal de reserva para toda la información solicitada. d) Cumplimiento de plazos: Respecto de los plazos, se entiende que cumplieron con ellos las instituciones que respondieron dentro del plazo legal de 20 días hábiles de la ley 20.285, y también quienes lo hicieron dentro de la prorroga informada dentro de los plazos legales. A continuación, presentamos los resultados del estudio.
3. Principales resultados 3.1 Resultados según las dimensiones El análisis consta de cuatro dimensiones que homologan las respuestas de las 20 instituciones seleccionadas: •
Número de solicitudes recibidas,
•
Información de aspectos formales (que se compone de seis subdimensiones),
•
Entrega de copias digitalizadas de solicitudes
•
Cumplimiento de plazos.
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Como muestra el gráfico número 1, el nivel de cumplimiento alcanzado por las cuatro dimensiones llegó a 68%. Asimismo, revela que ninguna de las dimensiones analizadas alcanzó, por separado, un 100% de resultados favorables. Sin embargo, la categoría que reunió la mayor cantidad de respuestas positivas (es decir, que fueron catalogadas con “1”) fue “Número de solicitudes recibidas por la institución”, que completó un 80%. Diez puntos por arriba de la dimensión que se encuentra a continuación (“Cumplimiento de plazos de respuesta”), que alcanzó el 70% de respuesta satisfactoria. En tanto, a 60% llegó el cumplimiento del requerimiento de entregar una copia digitalizada de todas las solicitudes de acceso a la información pública dentro de plazo legal.
En cuanto a la dimensión N°2 relativa aspectos formales establecidos en el estudio, que se encuentran detallados en el gráfico número 2, alcanzaron un nivel de cumplimiento de 60%. En el detalle del gráfico se puede apreciar que un 70% de las 20 instituciones entregó información satisfactoria respecto a las fechas de ingreso de las solicitudes efectuadas en sus carteras. Tendencia que se repite en cuanto al detalle del rol asignado a cada solicitud. A su vez, el 60% de las instituciones dio constancia de las fechas de la resolución de estas solicitudes.
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Respecto a los términos exactos con los que cada uno de los requirentes expresaron sus respectivas peticiones, sólo el 55% de las instituciones respondieron a esta solicitud. Mismo porcentaje que respondió a la información del número de rol8 de las resoluciones de respuesta. Finalmente sólo diez de las 20 instituciones seleccionadas (50%) dieron cuenta de si la resolución tomada por el organismo en cada una de las solicitudes fue la de entregar la información requerida o se determinó denegar de forma total o parcial el acceso; o bien, en el caso de no haber respondido a la solicitud, argumentar por qué no se hizo. En general, este ejercicio muestra que la tendencia es a dar mayor información sobre los aspectos formales de las solicitudes de información y sus respuestas (número total, fecha de ingreso, rol, fecha de respuesta), pero que cuando se trata de entregar información de contenidos tanto de las solicitudes como de las respuestas entregadas, el nivel de respuesta es más baja (contenido de la petición, rol y contenido de la respuesta).
Con respecto a nuestra dimensión N° 3, que pide a las instituciones públicas copias digitalizadas de las respuestas entregadas, se constató que sólo doce instituciones públicas entregaron total o parcialmente dicha copia (lo que representa el 60% de nuestra muestra). Las que no entregaron 8
Número que identifica al acto administrativo de respuesta.
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esta información fueron SERNAGEOMIN, PDI, MINSAL, Carabineros de Chile, Seremi de Salud de Tarapacá, Cámara de Diputados, Ministerio Público y Consejo de la Cultura. Respecto a la dimensión N°4 evaluada, relativa al cumplimiento de los plazos legales, 14 instituciones entregaron respuesta dentro de plazo legal, lo que equivale al 70% de las instituciones. De los seis restantes (Calificados con “0”) MINEDUC, SAG y MINSAL solicitaron prórroga fuera del plazo legal; la Armada contestó fuera de plazo, y la Cámara de Diputados y el Ministerio Público no constaron la solicitud.
3.2 Resultados según las instituciones públicas A continuación describiremos cuán completa fue la respuesta por institución pública. Para calcular el puntaje de las instituciones se utilizó la siguiente metodología: a cada una de las cuatro dimensiones incluidas en el estudio se le asignó un valor de 1 (en los casos en que la institución cumplió satisfactoriamente) o un valor de 0 (cuando no lo hizo)9. Posteriormente, se sumaron los valores obtenidos en las distintas dimensiones y se obtuvo un puntaje entre 0 y 4. Los gráficos 3 y 4 muestran en un orden de mayor a menor puntuación el desempeño de las 20 instituciones evaluadas. De esta forma, se puede establecer que cinco organismos alcanzan el total de puntuación, respondiendo satisfactoriamente cada una de las dimensiones de análisis. Estos son: Ministerio del Interior, CORFO, Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), Banco Central y el Senado. Al otro extremo del gráfico 4 se sitúan la Cámara de Diputados y el Ministerio Público, instituciones que no respondieron la solicitud efectuada, por lo que obtuvieron 0 puntos. Es negativa, también, la evaluación de otros seis organismos que no superaron los 2 puntos. Son los casos de SERNAGEOMIN (1), el Ministerio de Salud (1,8), la Armada (2) y Carabineros (2), que pusieron una serie de obstáculos en la entrega de la información solicitada.
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En el caso de la dimensión “Aspectos Formales” se calculó el valor promediando los resultados obtenidos en cada una de las seis subdimensiones que la componen, y que se encuentran detalladas en las páginas 5 y 6.
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Es preocupante la situación de Policía de Investigaciones (PDI) (2.3), la Seremi de Salud (2,7) y el Ministerio de Educación (Mineduc) (2,8); que respondieron de forma incompleta las solicitudes realizadas por Pro Acceso. Más satisfactorios son los resultados conseguidos de otros cuatro organismos que consiguieron 3 puntos. Es el caso del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), el Ejército, la Fuerza Aérea y el Consejo de la Cultura; que cumplieron con gran parte de los ítems, exceptuando algunos aspectos formales. En tanto, la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) y el Fosis se acercaron al 100% de cumplimiento, consiguiendo 3,7 puntos. Las fallas se dieron en los aspectos formales, coincidiendo en la desinformación respecto al número de oficio o rol de respuesta a la solicitud, que se sumó – en cada uno de los casos– al incumplimiento en otra pregunta de esa dimensión. Desde el punto de vista de las categorías en las que se clasificaron las 20 instituciones, las que mostraron mayor nivel de incumplimiento son las con fines de defensa o inteligencia, y aquéllas que son parte de los Poderes del Estado (distintos al Ejecutivo) o entidades autónomas. De hecho, es a esta última categoría a la que pertenecen los dos únicos organismos que no entregaron ninguna de la información requerida (Cámara de Diputados y el Ministerio Público).
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4. Comentarios legales
Este ejercicio muestra las dificultades para acceder a la información de lo que los ciudadanos están preguntando a las instituciones públicas objeto de este ejercicio, y la respuesta entregada. Esto no permite saber que cosas son las que más preguntan las personas, y si esta información es entregada o negada con fundamento en alguna causal de reserva legal. La experiencia comparada muestra la enorme utilidad para el desarrollo de la política pública de acceso a la información de conocer el comportamiento del Estado en materia de respuesta, ya que ello permite detectar falencias institucionales y generar los correctivos necesarios. Por otra parte, esto también es útil para los efectos de poder determinar que información se solicita de manera rutinaria, y de esta manera generar procesos de respuesta más expeditos y mejorar los estándares de transparencia activa, incorporando aquella información que es requerida por parte de la audiencia específica de cada servicio. Esto, de paso, dificulta la labor orientadora del Consejo para la Transparencia. Por otra parte, resulta preocupante la disparidad de criterios manifestados en las respuestas a las solicitudes respecto del carácter público de esta información y la aplicación de causales de reserva. En efecto, este ejercicio mostró que seis instituciones invocaron expresamente causales de reserva o secreto de todo o parte de la información solicitada, especialmente en lo relativo a la
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entrega de copias digitalizadas, tal como se aprecia en la tabla n° 1, en la que se identifica la causal de reserva invocada. En la mayor parte de los casos, no se invocaron las razones de interés público que fundamentaron la aplicación de la causal. En general, éstas fueron: a) Afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano en razón de tratarse de petición de carácter genérico (Art. 21 N°1 letra c) b) Afectación de los derechos de las personas (Art. 21 N°2) c) Tratarse de documentos que una ley de quórum calificado haya clasificado de reservados o secretos (Art. 21 N°5)
Tabla N° 1. Causales de reserva usada en la petición de información de Fundación Pro Acceso Causales de reserva de la ley n° 20.285 Instituciones Públicas
Alcance de Art. 21 Nº 1 c)
Art. 21 Nº 2
Art. 21 Nº 5
la Reserva FACH
Parcial
X
Ejército
Parcial
Carabineros
Parcial
X
PDI
Parcial
X
SERNAGEOMIN
Total
X
SEREMI de Salud de Tarapacá
Parcial
MINSAL
Parcial
X
X
X X
X
Respecto de la aplicación del principio de divisibilidad10 de la información entregada y la generación de versiones públicas, especialmente en materia de datos de carácter personal, se constató que entre las instituciones que respondieron esta dimensión, siete de ellas suprimieron los datos personales de sus solicitantes de información (Ministerio del Interior, Fuerza Aérea de 10
Art. 11 letra e) Ley N° 20.285: “Principio de divisibilidad, conforme al cual si un acto administrativo contiene información que puede ser conocida e información que debe denegarse en virtud de causal legal, se dará acceso a la primera y no a la segunda”
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Chile, Ejército de Chile, Armada de Chile, SAG, Superintendencia de Valores y Seguros, y Banco Central). En estos casos, se constató la existencia de criterios dispares respecto de que dato reservar, pues en ciertos casos esto se extendió sólo al nombre del solicitante, y en otros se extendió al domicilio, la dirección de correo electrónico. el R.U.T., la comuna, provincia y región en la que vive. Finalmente, hubo cinco instituciones que no reservaron ningún dato de carácter personal (CONAMA de Coquimbo, CORFO, MINEDUC, FOSIS y el Senado). Entre las instituciones evaluadas, sólo SERNAGEOMIN aplicó una causal de reserva general que no permitió acceder a ninguno de los ítems consultados. En materia de accesibilidad a esta información, hay que destacar la beuna práctica generada por el Banco Central, que publica de manera proactiva en su página web gran parte de la información sobre las respuestas a las solicitudes11.
5. Conclusiones y Recomendaciones
5.1. Publicar en las páginas webs institucionales las solicitudes efectuadas por las personas, y las respuestas entregadas, de tal manera de generar información para el mejoramiento de la política pública de acceso a la información y profundizar el control ciudadano. 5.2. Generar por parte del Consejo para la Transparencia un sistema de información que permita monitorear el estado de respuesta a las solicitudes efectuadas, y promover procesos de orden, sistematización, procesamiento y digitalización de este tipo de información en todas las instituciones públicas. 5.3. Que el Consejo para la Transparencia genere instrucciones generales a todas las instituciones públicas respecto de la forma adecuada de poner a disposición pública esta información, y la correcta forma de aplicar la reserva de datos personales y la generación de versiones públicas.
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Ver http://www.bcentral.cl/transparencia/respuestas.htm
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5.4. Que la Comisión de Probidad y Transparencia de SEGPRES incorpore dentro de su informe estadístico mensual, información agregada sobre el tipo de información solicitada y el tipo de respuesta entregada. Asimismo, que se generen estadísticas agregadas respecto de lo que sucede a nivel de Municipalidades, Órganos Constitucionalmente Autónomos y otros poderes del Estado.
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