EP 65/2011 Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias

65/2011

Las pol铆ticas de revitalizaci贸n urbana en ciudades intermedias de tradici贸n minero-industrial: incidencia de los actores locales Jos茅 Prada Trigo

José Prada Trigo

José Prada Trigo Licenciado en Geografía por la Universidad de Castilla-La Mancha en 2007 y Diploma de Estudios Avanzados por la Universidad Complutense de Madrid en 2009. Actualmente realiza su tesis doctoral en el Centro de Ciencias Humanas y Sociales del CSIC con una beca predoctoral. Forma parte del Shrinking Cities International Network (SCiRN) y participa en el proyecto COST financiado por la Unión Europea Cities Regrowing Smaller (CIRES), Fostering Knowledge on Regeneration Strategies in Shrinking Cities across Europe. Este año ha obtenido el VII Premio de Investigación del CES de Asturias y ha publicado el libro Desarrollo, patrimonio y políticas de revitalización en ciudades intermedias de especialización minero-industrial. El caso de Langreo (Asturias).

Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser repro­du­cida, grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier pro­ce­di­miento, ya sea electrónico, mecánico, reprográfico, magnético o cual­quier otro, sin autorización previa y por escrito de la Fundación Al­ternativas. © Fundación Alternativas © José Prada Trigo ISBN 978-84-92957-70-5 DL: M-26902-2011

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Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias de tradición minero-industrial

Índice

Abstract

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Resumen ejecutivo

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1 Introducción

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2 Marco general. Declive y revitalización urbana: un estado de la cuestión 2.1 El declive urbano 2.2 Las ciudades en declive y la revitalización urbana

11 11 12

3 Análisis territorial: el declive en las ciudades intermedias españolas

15

4

23 23 25 32 38

Estudios de caso: Langreo y Avilés en el contexto asturiano 4.1 Asturias, una región en declive industrial 4.2 Langreo 4.3 Avilés 4.4 La diferente recuperación de ambas ciudades

5 Conclusiones 5.1 Estrategias y políticas generales 5.2 Medidas específicas

44 45 47

6 Bibliografía

52

7 Índice de Tablas, Gráficos y Mapas

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Índice de siglas

CDS Centro Democrático y Social Ensidesa Empresa Nacional Siderúrgica SA Hunosa Hulleras del Norte SA

IDEPA Instituto de Estadística del Principado de Asturias

INE Instituto Nacional de Estadística

IU Izquierda Unida

PP Partido Popular

PSOE Partido Socialista Obrero Español

TGSS Tesorería General de la Seguridad Social

SADEI Sociedad Asturiana de Desarrollo Industrial

ZUR Zonas de urgente reindustrialización

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Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias de tradición minero-industrial

Abstract

This study examines the influence of local stakeholders in urban regeneration strategies in cities that have suffered a process of industrial decline. To do this, firstly stress the Spanish cities today can be considered in decline. The work develops a battery of indicators to identify it, and a typology of “shrinking cities” in Spain localized in several maps. After, from the analysis of two case studies (Langreo and Avilés, in Asturias), the work emphasizes the importance of local actions to explain the different evolution between both cities. In conclusion, this study establishes general recommendations for the revitalization of old industrial cities, and specific advices for Langreo and Avilés.

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Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias de tradición minero-industrial

Resumen ejecutivo

Este estudio analiza la incidencia de los actores locales en las estrategias de revitalización urbana en ciudades que han pasado por un proceso de declive industrial. En él, se defiende la importancia de los procesos de cambio en los ciclos económicos para explicar los fenómenos de crisis en determinadas ciudades. En este sentido, también subraya la menor capacidad de las ciudades más especializadas en ciertos sectores industriales maduros para adaptarse a las nuevas condiciones productivas. Por último, se pone de manifiesto la importancia de los actores locales y de las estrategias de desarrollo territorial para explicar la diferente evolución entre unas ciudades y otras tras haber pasado por un período de crisis. Este trabajo se realiza mediante el análisis de dos casos de estudio, obteniendo conclusiones prácticas y extrapolables a otros espacios, junto con otras específicas para estos ejemplos.

Las preguntas de partida de este estudio son: ¿Qué ciudades españolas se encuentran en situación de declive demográfico y económico desde la década de los años setenta y a qué características responden? ¿Han tenido las ciudades de tradición minero-industrial trayectorias diferentes a lo largo de estas décadas? ¿Han sido eficaces las políticas y actuaciones desarrolladas desde los inicios del proceso de crisis para revitalizar estas ciudades?

Estas preguntas, a su vez, llevan a formular unas hipótesis de investigación que, en este caso, se concretan en: a) a pesar de que la pérdida de población y empleo puede haber resultado general, existen ciudades donde diferentes factores han llevado a caídas más pronunciadas y/o prolongadas; b) factores locales existentes en estas ciudades han supuesto que las políticas de revitalización puestas en marcha hayan tenido efectos muy desiguales en unas y otras.

Por todo esto, los objetivos de este estudio son: a) determinar hasta qué punto la existencia de las llamadas ciudades con proyecto y la puesta en práctica de estrategias y políticas de revitalización por parte de un tejido de actores locales, encaminadas a crear

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una nueva imagen de ciudad, suponen mejores recuperaciones respecto a otros espacios en una situación similar; b) para los estudios de caso, analizar las diferentes políticas de revitalización llevadas a cabo en la ciudad y el papel de los distintos actores en ellas, y aproximarse a los principales elementos de consenso y conflicto existentes en la ciudad a través de la opinión de los propios actores locales; y c) señalar unas posibles actuaciones de carácter local/nacional y genérico/concreto para estas ciudades desde un punto de vista progresista.

El desarrollo del estudio comienza con un análisis general territorial, con la intención de delimitar estas ciudades en el panorama español y ver algunas de sus características. A continuación se analizan las estrategias de revitalización implementadas por dos de estas ciudades, Avilés y Langreo (ambas en Asturias), con la intención de conocer los elementos de éxito y fracaso y las lecciones que podrían aplicarse a otras ciudades en su misma situación. Para ello, se introducen sus contextos regionales y locales.

Metodológicamente se ha recurrido a un enfoque analítico-interpretativo, que combina la información bibliográfica en el primer capítulo; el análisis de datos estadísticos en el siguiente capítulo, que muestra la panorámica general sobre el declive en España; y la combinación de ambos más la entrevista presencial a actores implicados en el desarrollo de cada ciudad en los estudios de caso. Esto permite obtener resultados comparables junto con un mosaico de impresiones sobre estas experiencias.

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1 Introducción

Desde el inicio de la Revolución Industrial, determinadas ciudades tuvieron una fuerte dependencia económica de la industria y la minería, sufriendo en la década de los setenta del siglo xx un colapso económico como consecuencia de la crisis del modelo de producción fordista. Esto ha hecho necesario desarrollar unas políticas de revitalización en las mismas, que han variado con el paso de las décadas, desde las iniciales, de carácter reindustrializador y centralista, hasta las actuales, con un componente más redinamizador en un sentido amplio, y con mayor peso de los actores locales y regionales. Estos, en función de su orientación ideológica, han puesto mayor énfasis en unas cuestiones o en otras.

Los objetivos de este estudio son, por lo tanto, realizar un análisis de la tipología de ciudad en declive que se da en nuestro país, y de la problemática de la crisis y la revitalización, con el trasfondo de las cuestiones señaladas arriba, a través de dos casos de estudio. Para ello, una vez considerado el contexto territorial del declive urbano en España y los espacios en que este se produce, pasan a analizarse en detalle los casos de Avilés y Langreo, en Asturias, dos de las ciudades más castigadas por la crisis de la industria y la minería. En ellas, dentro de un contexto regional de declive industrial, el rol de los actores locales en el desarrollo de estrategias de revitalización urbana ha sido clave a la hora de explicar su distinta evolución reciente.

Como consecuencia del estudio, se subraya la importancia de determinadas actuaciones en este tipo de estrategias para las ciudades de tradición minero-industrial en declive.

Entre otras, se insiste a grandes rasgos en la necesidad de suplir déficits existentes en este tipo de espacios. Debido a la crisis de sus industrias motrices, estas ciudades se vieron confrontadas con una serie de problemas, como son la falta de empleo y de alternativas económicas a la industria que sustentaba su economía; la escasa capacidad innovadora y de emprendimiento de los empresarios y trabajadores locales; la necesidad de impulsar las cuestiones ligadas a la potenciación del sistema local de redes socioinstitucionales y de gobernanza; o la mejora de la calidad de vida y del medioambiente urbano en espacios degradados como consecuencia de la intensa industrialización.

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Sin embargo, el documento concluye remarcando la necesidad de realizar un trabajo de campo en profundidad para el estudio de casos concretos en este tipo de ciudades, antes de diagnosticar medidas particulares para las mismas. En este sentido, se ratifica la especificidad de cada ciudad, a pesar de compartir el marco común del declive urbano ligado a la crisis de su base industrial. Dada la idiosincrasia particular de cada caso, se recomienda una aproximación analítico-interpretativa a ellos. Por eso, en este trabajo se presentan unas recomendaciones específicas para los ejemplos analizados, junto con las generales para las ciudades de tradición industrial en declive.

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2 Marco general.

Declive y revitalización urbana: un estado de la cuestión

2.1 El declive urbano Los estudios que existen hoy sobre el declive y la revitalización urbana son numerosos, por lo que el enfoque que estos pueden adoptar no imposibilita la posibilidad de aplicar otros alternativos. Esta situación supone la necesidad de acotar el ámbito de estudio de este trabajo, puesto que el crecimiento y el declive son inherentes a la historia de la ciudad.

Este trabajo deja de lado aquellos fenómenos de declive urbano, más comunes en siglos pasados, ligados a causas bélicas y naturales: guerras, terremotos, pestes, etc., para enfocar el declive como consecuencia de los cambios de ciclo socioeconómico y la inadaptación de determinadas ciudades a los mismos.

Para ello, este estudio toma como referencia un marco general o “macro” que acepta la sucesión de fases expansivas y de contracción en la economía capitalista como consecuencia de la creación y agotamiento de nuevas formas de crecimiento. De esta forma, se combina la aplicación de nuevos modos de producción y de “acuerdos sociales” que permiten un equilibrio temporal entre producción y consumo, y la acumulación de beneficios.

Estos ciclos, sin embargo, debido sobre todo al desfase entre consumo y producción, van generando una serie de contradicciones internas que terminan por desembocar en una gran crisis y en la aparición de un nuevo modo de producción, tras un período de inestabilidad.

Estos períodos se identifican en el estudio con la fase del fordismo (crecimiento) y la crisis de la década de los setenta del siglo xx (incertidumbre), tras la que comienza a consolidarse un modelo que algunos autores han venido a llamar “posfordista”.

Sin embargo, como complemento a este enfoque, resulta necesario desarrollar elementos explicativos con un carácter más concreto o “local”, tal y como señalan algunos trabajos recientes (Lauria, 1997). Estos otros enfoques responden a la creciente importancia de la escala local en múltiples aspectos (económicos, sociales, políticos, etc.) y a su mayor

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potencial para generar dinámicas de desarrollo propias. Por lo tanto, los actores locales son capaces hoy de introducir un cierto “margen de maniobra” de los lugares en estos procesos generales.

Finalmente, un tercer elemento que enmarca este estudio lo constituye el llamado “giro relacional” de las Ciencias Sociales, que consiste en un análisis de los ámbitos locales desde el punto de vista de las redes que tejen los actores económicos, sociales y políticos y de las “coaliciones de poder” que generan determinadas iniciativas sobre la base de una ideología más o menos difusa. Estas relaciones, capaces de poner en valor recursos específicos, crear redes sociales o económicas internas y externas o promover nuevas formas de gobernanza, resultan esenciales para explicar la desigual evolución de unos espacios y otros. De esta forma, la orientación de una ciudad hacia un modelo de desarrollo más social y colectivo, o hacia una lógica más competitiva, variará en función de las políticas desarrolladas.

En conclusión, si bien es cierto que los grandes procesos de expansión y contracción del sistema son los que determinan los momentos de crecimiento y crisis en los territorios, también lo es que no todas las ciudades son afectadas igual por ellos ni tienen la misma capacidad de reacción ante las crisis. En estas diferencias, que generan los llamados “espacios ganadores” y “espacios perdedores”, no solo influye la estructura económica, sino también las redes que elaboran los actores locales entre ellos y con el exterior para desarrollar un proyecto de ciudad con unas características determinadas.

2.2 Las ciudades en declive y la revitalización urbana El crecimiento y el declive son parte inherente al proceso de urbanización. A lo largo de la historia, las ciudades han pasado por fases de expansión y contracción, bien fuese por causas naturales (terremotos, inundaciones, enfermedades) o humanas (guerras, políticas de colonización o segregación). Sin embargo, en las sociedades occidentales, la principal causa de declive urbano en la actualidad puede considerarse la inadaptación de las ciudades a contextos económicos cambiantes.

En este sentido, las fases de crecimiento y crisis del capitalismo señaladas en el punto anterior suponen nuevos contextos ante los que las ciudades deben adaptar sus condiciones económicas, sociales y políticas. Aquellas que lo logran se convierten en áreas dinámicas, mientras que aquellas incapaces de reaccionar ante este nuevo panorama sufren contracciones económicas y demográficas. Así, es comúnmente aceptado que con la industrialización se produjo el crecimiento de un gran número de ciudades al hilo de la revolución técnica, laboral y económica que supuso este fenómeno, aumentando constantemente su población. No obstante, como contrapunto, sobrevino la crisis de otros lugares (Blanco et al., 2009:224), que vieron mermada su población al quedar fuera de estos procesos.

De la misma manera, la crisis de la década de los setenta del siglo xx supuso el final de un modelo de producción, el fordista, y una compleja reestructuración económica, social y

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política, ante la cual muchas ciudades no tuvieron capacidad de adaptación. Se trataba de espacios de temprana industrialización, muy especializados en sectores maduros (minería, siderurgia, construcción naval, etc.). Para estas ciudades y regiones de antigua industrialización, el nuevo contexto supuso la necesidad de generar estrategias alternativas e innovadoras, puesto que tenían que adaptarse con gran rapidez al mismo. En este sentido, aunque el proceso de ajuste al sistema económico internacional ha resultado general para todos los espacios, el mayor reto ha sido posiblemente para las ciudades y regiones de antigua industrialización, que presentan importantes dificultades para amoldarse a él.

Estos espacios, en una definición clásica, pueden entenderse como aquellos que “en el pasado han constituido los centros neurálgicos motores del desarrollo industrial de sus respectivos países y, sin embargo, en la actualidad, atraviesan una etapa de falta de dinamismo económico que se manifiesta en un relativo estancamiento o descenso de las principales variables macroeconómicas con respecto a su correspondiente media nacional y/o comunitaria y, muy especialmente, en una incapacidad patente de reabsorber sus elevados excedentes laborales en el corto y medio plazo a través del incremento de capacidad de las actividades productivas existentes o la creación de otras nuevas alternativas” (Landabaso y Díez, 1989:45). En consecuencia, buena parte de ellas viven hoy un proceso de decadencia cuyos vértices son el deterioro económico progresivo, la disminución y envejecimiento de la población, y la escasez de iniciativas innovadoras, como resultado de la atonía del empresariado local y la escasa capacidad para atraer inversiones.

Sin embargo, dentro de las ciudades que sufren procesos de declive, la recuperación es muy desigual entre unos ejemplos y otros, a pesar de la marcada cercanía espacial que se produce en muchos casos. Estas diferencias no pueden explicarse tan solo, como se decía, por el impacto de los procesos económicos generales, la especialización sectorial o la mayor o menor accesibilidad a los centros económicos. Resulta también necesario acudir a la existencia de factores locales. Los procesos más sobresalientes de recuperación en ciudades que han pasado por crisis económicas severas se dan en aquellas que cuentan con cierta cantidad de recursos específicos, capaces de ser movilizados y puestos en valor por un conjunto de actores locales públicos y privados. Estos actores, coordinándose con otros provenientes del exterior, tendrían la capacidad de generar respuestas innovadoras ante los retos del actual contexto globalizado, para desarrollar un territorio con proyecto y mejorar su inserción con el exterior (Méndez, 2010).

Otro elemento fundamental es la capacidad de las empresas instaladas en el territorio para constituir redes, formales e informales de cooperación, transmitiendo a través de ellas información y conocimiento. También resulta imprescindible hablar del marco institucional y la existencia de redes sociales de cooperación entre actores públicos y privados, y de carácter multiescalar, capaces de desarrollar una gobernanza territorial más eficaz, basada en la negociación y el reparto de responsabilidades, eliminando modelos rígidos de gobierno. La existencia de un marco institucional adecuado puede actuar como agente catalizador del desarrollo, al poner en relación a los diferentes actores locales y promover relaciones de confianza, necesarias para abordar proyectos de forma conjunta en una perspectiva de gobierno relacional (Kooiman, 2003). Por lo tanto, parece adecuado señalar la necesidad de implementar unas ideas innovadoras, de corte progresista, en dichos espacios.

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Bajo estas premisas se pasa a continuación a examinar el panorama del declive urbano en España, así como dos casos de estudio seleccionados. Con todo ello, se tratará de determinar hasta qué punto la existencia de las llamadas ciudades con proyecto y la puesta en práctica de políticas públicas innovadoras, encaminadas a crear una nueva imagen de ciudad, suponen mejores recuperaciones respecto a otros espacios en una situación similar.

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3 Análisis territorial: el declive en las ciudades intermedias españolas

En España existe un sustrato crecientemente consolidado de ciudades intermedias, 370 en el año 2010 entre los 20.000 y los 250.000 habitantes, que suponen el 44,7% de la población de nuestro país, unos 21 millones de habitantes. Las ciudades de tamaño intermedio, a diferencia de las grandes urbes y de los núcleos por debajo de 20.000 habitantes, han seguido desde la década de los años cincuenta del siglo pasado una evolución positiva constante, resultando ser los espacios cuya población ha crecido más, como puede apreciarse en la Tabla 1. A partir del Gráfico 1 puede comprobarse que las ciudades de tamaño intermedio han sido las únicas que han tenido un crecimiento continuado desde la mitad del siglo xx, superando incluso desde 1960 a las grandes ciudades en este indicador.

Sin embargo, este crecimiento por parte de las ciudades de tamaño intermedio no ha resultado armónico. Si atendemos al número de ciudades que han incrementado su población según el período intercensal (crecimiento superior a un 1%), que se han mantenido estables (entre 0 y 1%) y que han perdido población (crecimiento inferior al 0%) pueden verse diferencias entre cada período, destacando la recuperación de una mayoría de ciudades a partir de 2001. De este modo, tras haberse alcanzado entre 1981 y 2001 unos máximos de presencia de ciudades con un crecimiento negativo y estable, a partir de 2001, en parte debido a la fuerte llegada de inmigrantes extranjeros, la mayor parte de las ciudades intermedias ha pasado a mostrar dinámicas de crecimiento (Tabla 2).

Tabla 1. Crecimiento de las ciudades por tamaño y período intercensal (1950-2010) Tasas de crecimiento Ciudades de tamaño intermedio Ciudades de más de 250.000 hab.

Ciudades de menos de 20.000 hab.

Total España

1950-1960

1960-1970

1970-1981

1981-1991

1991-2011

2001-2010

19,32

31,77

29,99

11,01

7,00

19,23

23,29

30,28

11,48

0,37

-3,41

11,50

-1,77

-10,16

-5,17

0,14

4,80

12,34

8,77

11,03

11,15

4,48

3,58

15,11

Fuente: Elaboración propia a partir de INE, Censos de Población y Padrón Municipal

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Gráfico 1. Evolución de las ciudades por tamaño y período intercensal (1950-2010) 40 30 20 10 0 -10 -20

1950-1960 1960-1970 1970-1981 Ciudades de tamaño intermedio Ciudades de menos de 20.000 hab.

1981-1991 1991-2001 2001-2010 Ciudades de más de 250.000 hab.

Total España

Fuente: Elaboración propia a partir de INE, Censos de Población y Padrón Municipal

Tabla 2. Evolución positiva o negativa de las ciudades intermedias según períodos intercensales Evolución de la población

1950-60

1960-70

1970-81

1981-91

1991-01

2001-10

Evolución positiva

314

315

336

308

261

346

Evolución negativa

47

53

30

50

75

20

9

2

4

20

34

4

370

370

370

370

370

370

Estable Total

Fuente: Elaboración propia a partir de INE, Censos de Población y Padrón Municipal

No obstante, más allá de la evolución intercensal de estas ciudades, interesa destacar tendencias más generales, para lo cual se ha recurrido a agrupar la evolución demográfica de estos núcleos en períodos más amplio: el primero entre 1950 y 1970, justo antes de la crisis de esa década; el segundo entre 1970 y 1991, en el momento de mayor ajuste económico, y el último entre 1991 y 2010, período más cercano a nuestro estudio, donde podrán comprobarse las mutaciones recientes.

De esta forma, se han dividido a las ciudades en cuatro grupos, diferenciando aquellas ciudades que: a) han vivido una situación de crecimiento continuo; b) han experimentado en algún momento una fase de declive, pero luego se han recuperado; c) en un momento dado han sufrido una crisis de la que aún no se han recuperado; o d) han vivido un declive permanente. Si se cartografían estos datos, puede verse una primera aproximación al mapa del declive en España (Mapa 1).

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Mapa 1. Distribución de las ciudades intermedias en función de su dinámica

Fuente: Elaboración propia a partir de INE, Censos de Población y Padrón Municipal

En él, se observa una situación predominante de crecimiento continuado (293 ciudades), muy localizado en las áreas urbanas de Madrid y Barcelona, en la costa mediterránea y en los archipiélagos. En el interior de la mitad Sur peninsular aparecen varias ciudades andaluzas y castellano-manchegas que, tras sufrir procesos de retroceso por la reconversión de su agricultura en las décadas de los cincuenta y sesenta del siglo xx, pasaron a crecer mediante la adquisición de nuevas fundamentalmente, ligadas a la industria agroalimentaria o a los servicios principalmente. En contraste, las ciudades que hoy se encuentran en declive se localizan principalmente en el norte de España, en las comunidades de Galicia, Asturias, Cantabria y País Vasco, respondiendo en su mayoría a tipologías de ciudad de tradición industrial. En otros casos, pueden observarse algunas ciudades en Castilla y León (Zamora, León, Salamanca…) y en otros espacios, más relacionados con procesos de suburbanización hacia los núcleos limítrofes a la ciudad principal. Si nos centramos en las ciudades en declive, puede observarse en el Mapa 2 una primera cartografía de su distribución en nuestro país, viéndose de forma clara su ubicación. Se ha considerado a las mismas como aquellas que entre 2001 y 2010 presentaron un crecimiento negativo o por debajo del 1%, muy lejos de la media del país en ese período (15,11%).

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Mapa 2. Distribución de las ciudades en declive en España

Fuente: Elaboración propia a partir de INE, Censos de Población y Padrón Municipal

En la Tabla 3 se muestran estas 33 ciudades a través de una simplificación, en función de si el origen de su declive puede explicarse como causa de un retroceso económico, o bien está relacionado con dinámicas poblacionales centro-periferia, es decir, de suburbanización. Para ello, se han utilizado algunos indicadores que se comentan un poco más adelante. Si se eliminan ahora aquellas ciudades con un limitado componente minero e industrial en su economía, y cuyas pérdidas se deben más bien a procesos de dispersión de la ciudad central hacia otros municipios adyacentes (casos de León, Granada, Ourense, Salamanca, Zamora o Santiago de Compostela), restan 19 ciudades con un componente minero-industrial en el pasado reciente o en la actualidad, y que están en decrecimiento o presentan un crecimiento bajo entre 2001 y 2010.

Algunas de sus características pueden observarse en las Tablas 4, 5 y 6, que recogen una serie de indicadores agrupados en tres grupos (demográficos, económicos y sociales). Desde un punto de vista demográfico, se denota la clara evolución negativa de la población en la última década, que contrasta con el fuerte crecimiento que se generó en el ámbito nacional.

En la mayoría de los casos, el fenómeno de menor crecimiento se produce al comparar estos datos con aquellos que hacen referencia a la evolución desde la década de los setenta, momento previo a la crisis del petróleo. Salvo en el caso de Prat de Llobregat, todas las ciudades crecen menos que la media del país, y con la excepción de otros cuatro casos (Torrelavega, Quart de Poblet, Errenteria y Santa Coloma de Gramenet), todas presentan un crecimiento débil o negativo, dando cuenta del carácter endémico que presenta en

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Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias de tradición minero-industrial

Tabla 3. Tipología de las ciudades españolas en declive Municipio Alcoy Avilés Langreo Mieres Prat de Llobregat Santa Coloma de Gramenet Cádiz Torrelavega Arrasate Eibar Errenteria Ferrol Estrada Quart de Poblet Baracaldo Basauri Portugalete Santurce Sestao Benidorm Esplugues de Llobregat Santander Granada La Coruña Santiago de Compostela San Bartolomé de Tirajana León Salamanca Puerto de la Cruz Segovia Lebrija San Juan de Aznalfarache Zamora

Provincia Alicante Asturias Asturias Asturias Barcelona Barcelona Cádiz Cantabria Guipúzcoa Guipúzcoa Guipúzcoa La Coruña Pontevedra Valencia Vizcaya Vizcaya Vizcaya Vizcaya Vizcaya Alicante Barcelona Cantabria Granada La Coruña La Coruña Las Palmas León Salamanca Santa Cruz de Tenerife Segovia Sevilla Sevilla Zamora

Tipología Industria Industria Industria Industria Industria/área suburbana Industria / área suburbana Industria Industria Industria Industria Industria Industria Industria Industria / área suburbana Industria Industria Industria Industria Industria Suburbanización Suburbanización Suburbanización Suburbanización Suburbanización Suburbanización Suburbanización Suburbanización Suburbanización Suburbanización Suburbanización Suburbanización Suburbanización Suburbanización

Fuente: Elaboración propia a partir de INE, Censos de Población y Padrón Municipal

muchos casos este declive urbano. Debe señalarse aquí que, aunque algunos casos, como Avilés o Prat de Llobregat, muestren una evolución positiva, padecieron durante algunas décadas caídas en su población, de las que se han recuperado muy recientemente, a tenor de su evolución en la última década. Otro elemento que muestra el escaso dinamismo de estas ciudades es su limitada capacidad para atraer población inmigrante, en un contexto en el que España presenta en 2009 un 11,41% de población procedente de otro país.

Salvo Santa Coloma, y en menor medida Prat de Llobregat, posiblemente debido a su situación dentro del área metropolitana de Barcelona y a la atracción que ejerce esto sobre dichos grupos, de menores recursos económicos, ninguna otra ciudad llega a la media, quedándose muchas por debajo del 4%, una cifra muy baja. La ubicación de las

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Tabla 4. Indicadores demográficos para las ciudades en declive Ciudad Avilés Langreo Mieres Prat de Llobregat Santa Coloma de Gramenet Cádiz Torrelavega Arrasate Eibar Errenteria Ferrol Estrada Quart de Poblet Baracaldo Basauri Portugalete Santurce Sestao Alcoy Total España

Evolución de la población 2001-2010 0,78 -6,20 -10,71 0,47 3,44 -8,80 -0,04 -5,80 -4,64 0,30 -8,35 -2,20 -1,04 3,01 -9,04 -8,17 -1,33 -10,17 1,87 15,11

Evolución de la población 1970-2010 3,05 -22,88 -32,32 74,45 12,51 -7,31 30,14 -1,83 -26,15 13,53 -16,07 -20,77 24,08 -8,68 1,57 4,97 1,96 -21,68 0,07 38,14

% de extranjeros 2009 2,84 2,13 2,54 8,96 19,5 1,33 6,61 3,28 4,62 3,66 2,44 1,61 6,75 4,15 2,79 2,42 3,04 4,2 5,79 11,41

Tasa de envejecimiento 2008 20,66 22,05 23,84 14,31 16,01 17,66 19,55 19,93 23,11 18,42 22,65 24,71 17,24 20,82 21,43 21,69 19,37 21,95 18,46 16,53

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE y Fichas Municipales de Caja España

dos ciudades catalanas hace que, a pesar de su fuerte componente industrial, muestren algunas diferencias con el resto de ciudades en declive.

En relación con esto, la tasa de envejecimiento de todas las ciudades es sensiblemente superior a la del promedio del país, con la excepción de las dos ciudades barcelonesas, lo que posiblemente se explique debido a la mayor presencia de inmigrantes, que generalmente pertenecen a estratos jóvenes o maduros-jóvenes de la población. En este sentido, las tasas de las ciudades asturianas, gallegas y vascas resultan especialmente preocupantes, debiendo entenderse también en contextos regionales de pronunciado envejecimiento.

En cuanto a los indicadores económicos, en el caso de las ciudades para las que el Instituto Nacional de Estadística tiene datos sobre el peso del sector secundario en 1970 (algo que sucede solo para las ciudades que en ese momento superaban los 50.000 habitantes), puede verse la mayor especialización de todas ellas en industria y minería respecto al conjunto de España. En este sentido, el peso de una industria muy especializada en sectores maduros y dependiente de las ayudas públicas y la tecnología externa resultará un lastre unos años más tarde, cuando la crisis del sector secundario lleve a estas ciudades hacia un profundo declive. Los dos indicadores siguientes, porcentaje de parados sobre el total de la población y de empleo en clústeres innovadores, ambos para 2009, resultan poco significativos, mostrando más bien la diversidad de trayectorias en unos sentidos u otros, pero no permitiendo establecer consideraciones de carácter general.

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El tercer grupo de indicadores, que hace referencia a las cuestiones sociales y de desarrollo, presenta unos datos modestos en cuanto al porcentaje de universitarios o el número de líneas de banda ancha, encontrándose por debajo de la media del país o superando ligeramente esta media. Hay que tener en cuenta que estos datos se relacionan con el conjunto de España, donde la población que vive en áreas rurales tiene mayores dificultades para el acceso a la banda ancha o se encuentra a mayor distancia de los centros universitarios, por lo que los datos estadísticos no resultan especialmente favorables para estas ciudades.

Por último, el mayor porcentaje de viviendas vacías se encuentra en Asturias, Cantabria y la Comunidad Valenciana, que superan la media del país. Mientras en el último caso puede deberse a la importancia del sector constructivo en la economía de esta región, en las otras dos puede deberse al retroceso poblacional. Este hecho puede confirmarse si se relaciona con el bajo precio de la vivienda en estas ciudades. Salvo en las dos ciudades barcelonesas –donde vuelve a notarse la presión que ejerce la metrópoli sobre los precios– y la ciudad vasca de Baracaldo –donde pueden influir los precios tradicionalmente más altos de esta comunidad y la cercanía a Bilbao–, en el resto de localidades analizadas el precio de la vivienda es inferior a la media de España. Esto nuevamente resulta significativo del débil dinamismo de estas ciudades, cuyos precios se mantienen más bajos debido a la menor demanda.

Tabla 5. Indicadores económicos para las ciudades en declive Ciudad

% de empleo industria 1970

Parados/Pobl. total (2009)

Avilés Langreo Mieres Prat de Llobregat Santa Coloma de Gramenet Cádiz Torrelavega Arrasate Eibar

50,3 64,2 62,1 Dato no disponible 50,4 28,4 Dato no disponible Dato no disponible Dato no disponible

7,2 7,5 8 7,4 8,2 10,7 7,7 6,3 5,9

Errenteria Ferrol Estrada Quart de Poblet Baracaldo Basauri Portugalete Santurce Sestao Alcoy Total España

Dato no disponible 38,5 Dato no disponible Dato no disponible 58,9 Dato no disponible Dato no disponible Dato no disponible Dato no disponible 56,6 26,5

6,0 8,4 6,8 10,5 5,9 6,2 6,2 6,9 8,0 10,4 7,6

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE, de la TGSS y del Anuario Económico La Caixa

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Tabla 6. Indicadores sociales y de desarrollo para las ciudades en declive Ciudad Avilés Langreo Mieres Prat de Llobregat Santa Coloma de Gramenet Cádiz Torrelavega Arrasate Eibar Errenteria Ferrol Estrada Quart de Poblet Baracaldo Basauri Portugalete Santurce Sestao Alcoy Total España

% de universitarios 2001 11,6 8,3 8,1 6,5 5,9 14,2 9,8 13,4 11,8 8,5 13,6 7,1 6,1 9,4 9,5 13,0 10,3 8,3 8,3 10,2

Líneas banda ancha/1000 hab. (2009) 219,2 166,4 180,8 197,8 137,7 181,0 188,7 201,6 213,0 195,2 181,4 97,6 172,7 189,7 181,9 194,2 186,0 170,3 168,7 195,4

% de viviendas vacías 2001

Precio real m2 (dic. 2010)

13,9 16,6 17,5 9,6 11,8 10,4 16,1 5,4 12,3 8,6 19,3 22,8 20,3 9,7 9,1 7,8 10,3 7,9 23,8 14,8

628 468 515 1.068 1.009 849 674 964 Dato no disponible Dato no disponible 498 Dato no disponible 584 997 830 905 944 Dato no disponible 414 955

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE, del Anuario Económico de La Caixa y de la Sociedad de Tasación SA

Por lo tanto, parecen evidentes los problemas de estas ciudades en el contexto general de España, tanto en los aspectos demográficos como en los económicos y sociales. A continuación se toman dos estudios de caso del Principado de Asturias, Langreo y Avilés, con la intención de analizar la evolución de estas ciudades desde la crisis que sacudió su economía en la década de los sesenta y los setenta, respectivamente. Se desarrollan las diferentes iniciativas puestas en marcha en cada caso para revitalizar ambas ciudades. El objetivo es tratar de identificar a los actores protagonistas y las redes que estos crean para implementar sus estrategias y políticas de recuperación.

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Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias de tradición minero-industrial

4 Estudios de caso: Langreo y Avilés en el contexto asturiano

4.1 Asturias, una región en declive industrial Asturias constituye, sin duda, uno de los paradigmas de región industrial en España.

Debido a la existencia de importantes reservas de carbón, recibió el impulso del Estado desde el siglo xix para su industrialización, pero la escasa rentabilidad de las minas (y de la industria siderúrgica creada al pie de las explotaciones) la hizo dependiente de diversas medidas proteccionistas para su supervivencia. Esta región creció durante todo el siglo xx como consecuencia de la instalación en ella de gran número de actividades ligadas a la minería, la siderurgia, la producción de energía y la construcción naval, ramas que entraron en crisis a partir de la década de los sesenta.

El período de autarquía (1939-1959) fue el de mayor impulso para estas industrias, que recibieron un gran apoyo económico del Estado en un momento de cierre de la economía española en sí misma. La caída de las importaciones, la baja competencia y la protección estatal llevaron a un crecimiento inmediato de la minería hullera, mineral clave en este nuevo modelo debido a las carencias en España de otros alternativos, produciéndose a finales de los años cincuenta un despegue de la siderurgia.

Desde 1940, el carbón transmitió su impulso a la economía regional, que experimentó una fase de crecimiento ininterrumpido (Ojeda y Vázquez, 1990:67 y ss.). Sin embargo, no se superaron los déficits estructurales de la minería asturiana: minifundismo, baja mecanización, escasos rendimientos, descapitalización de muchas empresas, escasa calidad del mineral... que delatan el precario equilibrio que disparó su crisis en los años sesenta.

En ese momento el Estado creó Hulleras del Norte SA (Hunosa) para paliar esta situación, pero el esfuerzo resultó insuficiente, como se verá más adelante.

Por su parte, el estancamiento de la producción siderúrgica nacional durante los años cuarenta y cincuenta llevó al Instituto Nacional de Industria, en 1957, a crear Ensidesa (Empresa Nacional Siderúrgica SA), sin la participación de los empresarios privados.

Estos tenían problemas similares a los de las empresas mineras: reducido tamaño, descapitalización, escasa modernización, e incluso uso ineficiente del equipo disponible

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en las tres fábricas existentes entonces en Mieres, Langreo y Gijón (Benito, 1992:68-69). La sede de la moderna acería pública se instaló en Avilés, con lo que Asturias pasó a ostentar el primer puesto en la producción nacional metalúrgica después de casi cien años mostrando unos rendimientos inferiores al País Vasco (Köhler, 1996:41-42).

Sin embargo, en los años sesenta se produjo el proceso de apertura económica que conllevó el fin de la autarquía. La fuerte competencia del carbón de países como Estados Unidos o Polonia, y la sustitución del carbón por el petróleo y el gas natural supusieron el final del ciclo carbonero en España y Europa, con la consiguiente reestructuración de sus minerías.

La reducción de mano de obra, el cierre de las minas marginales y la racionalización y modernización de las más rentables fueron los procesos generales desde ese momento, que golpearon con dureza a las cuencas mineras.

En la siderurgia, existía una sobrecapacidad de producción, y la crisis del fordismo iba a suponer una disminución de la demanda de acero en el ámbito mundial y el inicio de procesos de reajuste en toda Europa. Sin embargo, en España hubo una mala planificación y previsiones de crecimiento de la demanda de acero, lo que hizo que Ensidesa registrara en 1975, por primera vez, números rojos. No obstante, aún tardarían varios años en iniciarse las medidas de adaptación de la siderurgia integral en Asturias y su reconversión, agravándose mientras tanto la situación de la empresa.

En conclusión, tras varias décadas sumida en una “quimera de desarrollo” con más base hipotética que sustento real, que después se ha denominado la “etapa de hiperactividad” (Rodríguez et al., 2009), Asturias entró en los años ochenta con una minería en pleno proceso de reestructuración económica y una siderurgia que sufría los primeros, pero intensos, embates de la crisis, al igual que el resto de Europa. Comenzó entonces en Asturias una “etapa del desconcierto” en la que se pusieron en práctica fuertes políticas de reajuste. La importancia de las empresas públicas era tal en la región que, en el momento de la crisis, suponían el 12% de los empleos directos totales y el 45% de los empleos en industria.

En el momento de crisis, indicadores que habían ascendido de forma continuada hasta entonces (por ejemplo, la evolución del número de habitantes) rompieron con la tendencia al crecimiento mantenida durante todo el siglo xx. Desde los años sesenta, se precipitó la reducción del peso de su población respecto al total nacional hasta niveles inferiores al 2,5%, presentando aún en 2007 las tasas de natalidad (7,43‰), mortalidad (11,89‰) y crecimiento vegetativo (-4,43‰) más desfavorables de todo el país, y una tendencia de futuro marcada por el más que seguro decrecimiento poblacional (Fernández García, 2007) a pesar del ligero repunte de los últimos años, visible en el incremento de la población en unos 17.000 efectivos entre 2001 y 2008.

Por otro lado, hasta 1998, la tasa de actividad y la tasa de empleo van descendiendo de forma lenta pero constante, mientras que la tasa de paro se eleva incluso por encima del 20%.

Sin embargo, desde finales del siglo xx, la tasa de paro comenzará a reducirse, manteniéndose en torno al 10%, a la vez que las tasas de actividad y de empleo inician una recuperación que evidencia la tendencia a la revitalización de esta región, señalada en algunos estudios recientes (Méndez y Sánchez, 2008; Rodríguez et al., 2009). En este sentido, la disminución de la diferencia en el PIB per cápita respecto de la media española, que había aumentado hasta 1999, y su aproximación a los valores medios del país, es otro síntoma de la

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revitalización de la economía asturiana. De esta manera, tras alejarse durante varios años del crecimiento medio del país, Asturias parece presentar hoy valores más cercanos a los de los años setenta del siglo xx. No obstante, si se comparase su evolución con la de otras regiones españolas en el marco de la Unión Europea, podría observarse que Asturias es la única comunidad autónoma española que retrocede entre 1980 y 2002, evidenciando una peor respuesta a la crisis que otras regiones, como País Vasco y Cantabria, que sí avanzan hacia la convergencia con la Unión Europea (Prada, 2011).

Incluso en un análisis intrarregional es posible encontrar fuertes contrastes en la evolución entre unas ciudades y otras tras el proceso de declive. Estas diferencias no pueden explicarse tan solo por el impacto de los procesos generales o por cuestiones relacionadas con la accesibilidad a los principales ejes de desarrollo, puesto que la realidad resulta mucho más compleja. En este sentido, debe acudirse a la existencia de factores locales para explicar estas divergencias.

Con este contexto territorial y estas premisas se analizan ahora los casos de Langreo y Avilés, como se señaló antes, presentando cada caso de estudio, analizándose sus principales políticas de revitalización y los actores que las han protagonizado, para terminar con una valoración de sus consecuencias.

4.2 Langreo A) Introducción El concejo de Langreo, en el Valle del río Nalón, se localiza 22 kilómetros al sur de la capital administrativa de la región, Oviedo, y 32 kilómetros también al sur del principal centro económico de Asturias, Gijón. Su superficie es de 82 kilómetros cuadrados, aunque la fuerte inclinación del relieve reduce a un 8,3% del total aquellos terrenos con menos de un 5% de pendiente, concentrados en el fondo del valle, donde se ha ubicado históricamente la mayor parte de su población. Esta situación ha supuesto, por una parte, la escasez de suelo, que ha dado lugar a una mezcla muy fuerte de usos, generando problemas de saturación, así como una configuración de la ciudad muy lineal en torno a los márgenes del río Nalón, buscando las zonas más llanas. Por otra parte, este relieve ha dificultado unas comunicaciones ya de por sí complicadas para el conjunto de la región, que han situado a Langreo como un elemento periférico de Asturias y, hasta hace poco, un “fondo de saco”, suponiendo esto una limitación desde los inicios del proceso de industrialización.

El concejo de Langreo se divide en ocho parroquias: Riaño, Barros, La Felguera, Tuilla, La Venta, Lada, Sama y Ciaño, y se compone de más de 200 entidades de población, la mayor de ellas, la ciudad de Langreo, de unos 40.000 habitantes, oscilando el resto entre 0 y los 856 habitantes de Tuilla1. En muchos casos, la continuidad de los asentamientos se encuentra en peligro debido a su ubicación en las laderas y a la conjunción de éxodo y envejecimiento poblacional.

1 Fichas Municipales de Caja España (www.cajaespaña.es).

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B) Industrialización y crisis La historia reciente de Langreo comienza a finales del siglo xix, con el inicio de la explotación de las minas existentes en el subsuelo y, sobre todo, con la decisión de la empresa DuroFelguera de construir allí una gran planta siderúrgica, aprovechando la cercanía del carbón.

Esto desencadenó un rápido proceso de urbanización en el Valle del Nalón, que convirtió en apenas unas décadas a unos pequeños núcleos agrícolas en una ciudad industrial; en el Gráfico 2 puede observarse la evolución de la población en Langreo.

Este crecimiento, sin embargo, no estuvo exento de graves problemas morfológicos, sociales, económicos y ambientales. Entre los primeros cabe destacar la acelerada construcción de fábricas y viviendas en una total ausencia de planificación, lo que dio lugar a una ciudad donde los espacios industriales y residenciales eran aledaños. Dicha situación se agravaba por la particular ubicación de Langreo en el fondo de un valle estrecho y con poco suelo disponible por la fuerte inclinación de las laderas. En el plano social, se produce una evidente segregación de los habitantes en función de su posición, quedando las clases trabajadoras, generalmente inmigrantes, en los barrios de nueva construcción de la periferia urbana, con déficits en cuanto a servicios y abastecimientos. En el ámbito económico, es patente una especialización extrema en la siderurgia y la extracción de hulla, que hace a la ciudad muy dependiente de estos dos sectores, que concentraban en el año 1960 a 7.089 mineros y 8.155 trabajadores en la producción (aunque en este último grupo no serían solo siderúrgicos), un 72,6% de la población activa de la ciudad y el 15% de todos los mineros de Asturias2. La restricción de importaciones vigente por la política autárquica, y la disponibilidad de una mano de obra muy barata y sin apenas derechos laborales ni sociales supuso el crecimiento de la producción, pero también la descapitalización del tejido industrial y su rápido envejecimiento, lo que incidió después en una mayor virulencia en el momento de la crisis.

Gráfico 2. Evolución demográfica de Langreo (1877-2010) 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1877 1887 1897 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1981 1991 2001 2010 Fuente: Elaboración propia a partir de INE, Censos de Población y Padrón Municipal

2 Datos del Censo de Población de 1960 (www.ine.es).

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Finalmente, desde el punto de vista ambiental, la convivencia de industrias contaminantes y espacios de viviendas y la estrechez del Valle del Nalón, fue y es causa de graves problemas, como la concentración de partículas sólidas, la emisión de CO2, la contaminación de suelos y del río Nalón, etc., lo cual, junto con las carencias en infraestructuras, la mala calidad de la vivienda de los trabajadores y el déficit de servicios, marcaron el paisaje de la ciudad y su imagen como lugar incómodo y desagradable para vivir.

A pesar de ello, el crecimiento de Langreo en ese momento era imparable, amparado en la alta natalidad y en una fuerte inmigración con origen principalmente en otras áreas de Asturias, León, Zamora, Lugo, La Coruña, Cáceres, Jaén y Córdoba. De esta forma, el concejo pasó de 43.797 habitantes en 1940 a 54.261 diez años después, y 65.860 en 1960, momento en que alcanzó un máximo de población histórico, ya que la crisis iba a suponer, entre otras cosas, la fuerte contracción de su población.

A comienzos de los años sesenta del siglo xx, la especialización de Langreo resultaba tan acusada y sus problemas estructurales tan evidentes, que una serie de sacudidas sobre su economía no podía resultar sino catastrófica. Sirvan de ejemplo datos como que, en 1960, Langreo era la ciudad española de más de 50.000 habitantes con mayor porcentaje de activos en industria sobre el total de ocupados (un 79%), y la última en cuanto a activos en servicios (14,7%). También era la segunda ciudad de este tamaño con una menor tasa de empleo femenino (solo un 6% del total) y la séptima en cuanto a número de asalariados, con un 88,3% de su población activa, cifra que en diez años aumentó hasta el 92% (Goerlich y Mas, 2007). Con estos datos puede comprenderse que la crisis de la industria y la minería, y la posterior contracción económica de 1973 golpeasen con especial dureza a la ciudad.

La apertura económica de finales de los años cincuenta y la sustitución del carbón por otras fuentes de energía fueron los detonantes de la crisis de la minería asturiana. A estos factores deben añadirse, además, el hundimiento de las pequeñas empresas mineras que no resultaron favorecidas por la integración en la gran empresa pública que crea el Estado (Hunosa), así como el cierre de las explotaciones menos rentables de las grandes empresas. Estas fueron las primeras en sufrir los embates de la competencia en un mercado desregulado, e iniciaron una caída radical de la producción y el empleo. En Langreo, junto con estas cuestiones de gran importancia debido al alto número de minas entonces localizadas en el concejo, es necesario señalar otros elementos, como la mala calidad y la disposición irregular de los filones, que dificultaban la mecanización de los procesos de explotación y, por otro lado, el “efecto arrastre” que la reducción de la producción tuvo sobre otras industrias dependientes, como la química pesada, que se nutría de los derivados de la hulla y que también comenzó a resentirse en estos momentos.

Este proceso no se revirtió con la integración en Hunosa, entre 1967 y 1979, de las empresas mineras langreanas, sino que continuó produciéndose una merma en el empleo minero del municipio de casi el 50% entre 1950 y 1975 (Fernández García, 1982:79). En las últimas décadas, diferentes procesos de reajuste laboral marcados por un importante número de prejubilaciones han llevado a una fuerte reducción del número de trabajadores, quedando en la actualidad tan solo en activo en el concejo de Langreo los dos pozos de El Candín, el Pozo Sotón y el de María Luisa.

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Por su parte, la industria siderúrgica sufrió también intensamente las sacudidas de la crisis, debido a que las instalaciones de Duro-Felguera en Langreo tenían importantes carencias derivadas del envejecimiento de sus instalaciones, lo que hizo imposible no solo la competencia frente al exterior, sino también frente a la entonces nueva factoría de Avilés.

Además, las reducidas dimensiones de las fábricas langreanas para rivalizar con las nuevas siderurgias, y el mejor emplazamiento de estas en ámbitos costeros, hicieron inviable la supervivencia de la siderurgia en Langreo tal y como venía desarrollándose durante más de medio siglo.

La imposibilidad de Duro-Felguera de continuar con su actividad en este contexto llevó a esta empresa, en 1967, a integrar a sus trabajadores de la siderurgia en Ensidesa y a los del ramo de la minería en Hunosa. De esta forma, al igual que hicieron otras grandes empresas de la época, Duro-Felguera se deshizo de unas instalaciones muy envejecidas y poco rentables, recibiendo por ellas pingües beneficios, y conservó los talleres de construcciones metálicas y mecánicas, donde su plantilla ascendía a 1.904 trabajadores.

Los siguientes años estuvieron protagonizados por procesos de traslado o prejubilación, con el objetivo de reducir progresivamente la plantilla empleada en estas factorías, de tal forma que en 1983 ya solo había empleadas 1.044 personas en la fábrica de La Felguera.

Entre este año y el siguiente se produjo el cierre definitivo basado en la aplicación del plan de reestructuración siderúrgico del Gobierno nacional, por lo que el histórico espacio de la siderurgia langreana, que había sido origen de la propia población de La Felguera, quedó desmantelado completamente tras más de un siglo de actividad.

C) Las políticas de revitalización El proceso de reconversión económica de la ciudad fue de gran profundidad, y no solo modificó la estructura productiva de Langreo, sino que también tuvo importantes consecuencias políticas, morfológicas y demográficas, que han influido en la evolución reciente de la ciudad. Como punto de partida de este proceso puede considerarse 1983, año en que se cerraron definitivamente las instalaciones que quedaban de la antigua DuroFelguera, y año en que llegó a la alcaldía de la ciudad Aladino Fernández García, persona muy comprometida con la idea de dar un nuevo giro a la ciudad, y que decidió llevar a cabo en su legislatura un ambicioso proyecto que combinase la reconversión económica de Langreo con la protección de las piezas centrales de su patrimonio.

La protección que se brindó a los elementos fundamentales del patrimonio mineroindustrial langreano permitió que su valor no se perdiese, al contrario de lo que ocurrió en Gijón o Avilés, donde la reconversión económica acabó con los vestigios de su pasado industrial. La compra por parte del Ayuntamiento de Langreo de los terrenos de Ensidesa y una serie de acuerdos con el Principado de Asturias permitieron en 1987 la creación de Valnalón, primero como ciudad industrial y, más tarde, como ciudad tecnológica. Un año después se inauguró el centro de empresas y en 1989, el polígono industrial. Estas acciones supusieron en su día la puesta en marcha del primer centro de empresas de Asturias, así

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como una nueva concepción de la producción, más ligada a la innovación, las tecnologías y la formación.

La protección de la antigua refrigeradora de Duro-Felguera y la presión realizada por diferentes colectivos y asociaciones locales permitieron la inauguración, casi veinte años más tarde, del Museo de la Siderurgia de Langreo. En 1984 se llevó a cabo también un nuevo Plan General de Ordenación Urbana, que venía, al igual que las actuaciones anteriores en el ámbito de la producción, a romper con el modelo “decimonónico e industrial” de ciudad que en ese momento existía en Langreo, sustentado tanto en un fuerte peso de la industria tradicional como en una mezcolanza de usos del suelo que generaba problemas urbanos y ambientales considerables, como se expuso antes.

Sin embargo, en los años ochenta prosiguió la imparable destrucción de empleo en Langreo. Junto con el cierre de empresas locales, en esta década se desarrollaron las políticas de reconversión más duras del gobierno del PSOE en el ámbito nacional, que afectaron también a la industria langreana. Ante esta situación, la presión sindical para generar nuevo empleo ligado a la industria resultó mucho más fuerte que las propuestas del Ayuntamiento de iniciar una reestructuración económica hacia el sector terciario, por lo que las discrepancias entre poderes locales supusieron un cambio en la alcaldía en 1987.

Con este cambio volvió a apostarse nuevamente por la reindustrialización a ultranza de Langreo. Sin embargo, a pesar de las diferentes políticas de revitalización emprendidas desde el Estado y el Principado de Asturias (Polo de Desarrollo en la década de los setenta, Zona de Urgente Reindustrialización a inicios de los ochenta, Ley de Incentivos Regionales unos años más tarde…), el nuevo suelo industrial y las medidas adoptadas no fueron capaces de sustituir el empleo generado con anterioridad a los años sesenta. De este modo, las prejubilaciones de Hunosa y el cierre de empresas en la década de los noventa derivaron en un fuerte aumento de la inactividad y del desempleo. Por otra parte, el cambio económico resultaba irreversible, por lo que una industria que recibía importantes ayudas continuaba perdiendo población activa a tal ritmo que, en 1991, empleaba ya a menos gente que el sector servicios, y era el único sector con un crecimiento negativo (Tabla 7).

Desde 1990 parecen acelerarse tanto los procesos de reconversión laboral, cierre de minas e incremento del desempleo, como la llegada de fondos y la puesta en marcha de iniciativas que, incapaces de revertir los problemas existentes, los mitigan y comienzan a apuntalar el cambio socioeconómico cada vez más evidente del Valle. Sin embargo, las políticas imperantes continúan apoyándose en la reindustrialización como vía para revitalizar la ciudad, de tal forma que los usos del suelo permanecen estrechamente mezclados y el proyecto de ciudad sigue siendo el de una urbe industrial, cuando en realidad los servicios son el motor de la economía langreana. Por lo tanto, en los últimos años se dan dos procesos en paralelo: por una parte, se aceleran los cambios que ocurren en Langreo, mientras, por otro lado, persisten inercias heredadas del pasado.

Este panorama, en conjunto, crea una situación en la que se carece de una visión clara de la ciudad.

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Tabla 7. Evolución de los ocupados por ramas de actividad en Langreo (1991-2001) 1991 2001 Diferencia Agricultura 54 116 62 Industria 6.538 3.752 -2.786 Construcción 1.393 1.912 519 Servicios 6.784 8.184 1.400 Total 14.769 13.964 -805 Fuente: Censo de Población y Vivienda

A comienzos de este siglo, en el plano de la progresiva terciarización de la economía, destaca el fuerte impulso de la oferta museística que supone la apertura del Museo de la Siderurgia en 2006 y el nuevo Ecomuseo del Valle del Samuño (que se inaugurará en 2011).

Otro ejemplo de diversificación económica, protección del patrimonio minero-industrial y aplicación de los fondos mineros lo constituye el Centro Integrado para la Formación Profesional de Comunicación, Imagen y Sonido de Langreo. En relación con esto, una importante apuesta por la diversificación económica y, en este caso, por la formación de emprendedores ha sido la progresiva expansión de las actividades del centro de empresas de Valnalón, convertido hoy en un referente nacional en cuestiones relacionadas con la educación para la innovación y el emprendimiento. Junto con este proyecto, que lleva quince años desarrollándose en Langreo, la escuela de hostelería y el centro de formación en nuevas tecnologías, se crean también un semillero de proyectos y una incubadora de empresas.

Por otra parte, se constituye la Sociedad Asturiana de Diversificación Minera (SADIM), encargada de poner en marcha proyectos de diversificación económica en las comarcas mineras de Asturias, comprometiéndose a generar unas cuotas mínimas de empleo. Los fondos mineros, que inyectaron en Asturias más de 1.600 millones de euros, han apostado por la creación de infraestructuras de transporte, suelo industrial, equipamientos y servicios públicos, rehabilitación de vivienda obrera de la época del desarrollismo o creación de vivienda asequible para los jóvenes. Con esto, pretenden cumplir los objetivos de fijar población en las cuencas mineras, mejorando la calidad de vida y la accesibilidad, y de favorecer la creación de empleo. Una parte de los fondos mineros es gestionada directamente por los ayuntamientos, que en el caso de Langreo han sido destinados a proyectos de cierta envergadura, como el centro deportivo Juan Carlos Beiro. Entre los proyectos financiados con los fondos 2006-2012, aparecen una feria de muestras, un plan de fachadas para los barrios mineros, la recuperación de patrimonio industrial y minero, o la creación de nuevos espacios industriales.

Sin embargo, esta diversificación y terciarización de la economía de Langreo no ha sido tan acentuada como cabría esperar. Si bien existen varios proyectos relacionados con el sector servicios, la innovación y el aprendizaje, o las nuevas tecnologías, también la industria ha resultado muy subvencionada, bien las propias empresas directamente, o bien mediante la renovación y creación de suelo industrial. En consecuencia, la economía de Langreo se ha terciarizado y ha reducido su dependencia de la minería y la siderurgia, pero una parte importante del relevo lo han tomado los transformados metálicos u otras ramas. En este sentido, la creación reciente o planificada de polígonos y la adecuación de antiguos

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espacios minero-industriales han originado la disponibilidad de nuevo suelo industrial, que ocupa terrenos importantes en el fondo del Valle, por lo que se mantiene una gran concentración de distintos usos en un espacio muy limitado, donde la separación entre industria y vivienda no se está potenciando lo suficiente, y a veces se crean situaciones paradójicas, como la ocupación de los polígonos industriales por naves de almacenamiento, que consumen mucho espacio y apenas generan empleo.

En resumen, ante la delicada situación de Langreo, caracterizada por la acuciante escasez de suelo, se han llevado a cabo actuaciones correctas, que han supuesto la reconversión de espacios industriales cercanos a viviendas en áreas terciarias y residenciales o servoindustriales, con un menor impacto visual y ambiental. También se han modernizado antiguos espacios minero-industriales, donde la industria, más alejada de los núcleos de población, obtiene un emplazamiento más adecuado. En otros casos, por el contrario, se ha forzado demasiado la renovación o creación de espacios industriales, volviendo a aparecer estos muy cerca de las viviendas.

Estas cuestiones no resultan indiferentes para la sociedad local, que cuenta con una gran tradición reivindicativa y asociativa. En este sentido, tanto desde la Federación de Asociaciones de Vecinos de Langreo como desde otros colectivos locales de diferente naturaleza (asociaciones culturales, ecologistas, etc.) se ha defendido un cambio en el modelo de ciudad. Aspectos como la presencia en pleno centro urbano de la central térmica de Lada han sido caballos de batalla de estos grupos contra el Ayuntamiento, dando lugar a diferentes conflictos entre el consistorio y el tejido asociativo. La falta de voluntad política del Ayuntamiento por encabezar un cambio en el modelo de ciudad parece reflejarse también en otras cuestiones, como su posición frente a la pervivencia de una central energética en la ciudad, su débil compromiso medioambiental (retrasos en el desarrollo de la Agenda Local 21 o el paso de tres personas por la concejalía de medioambiente en tan solo seis años). Así, frente a estos temas, generadores de conflictos, sería más recomendable impulsar el debate y el consenso entre actores para evitar confrontaciones entre ellos.

En resumen, Langreo presenta hoy dos proyectos de ciudad. El primero de ellos, que puede calificarse como “tradicional”, plantea potenciar el sector secundario y los servicios en paralelo, mantener y crear todo el empleo industrial posible o crear nuevas infraestructuras para atraer empresas. Frente a este, otros actores apuestan por un proyecto “alternativo” basado en favorecer al sector servicios y moderar el crecimiento industrial, deshacerse de las industrias más contaminantes y apostar por las de mayor valor añadido, y ordenar de forma más rigurosa la ciudad (Prada, 2011).

Ambas visiones tienen, sin embargo, coincidencias y discrepancias. Entre las primeras aparece la necesidad de impulsar formas supramunicipales de gobierno, de acometer mejoras urbanas, de poner en valor el patrimonio minero-industrial y de crear servicios que atraigan población. Entre las discrepancias destacan el papel que se le da a la industria en la economía local, la posición respecto a la central energética, el rol del Ayuntamiento en la sociedad o las causas que interpretan el declive demográfico de la ciudad. El problema del modelo “tradicional” es que no contempla el contexto territorial en que se asienta Langreo, por lo que obvia la evidente falta de suelo, que no permite la convivencia

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entre distintos usos. Como consecuencia, la tarea de revertir la crisis en la ciudad aparece dificultada por la manera en que se concretan las propias políticas.

4.3 Avilés A) Introducción El concejo de Avilés se sitúa en el norte de Asturias, junto a la costa, a 35 kilómetros de Oviedo y 27 kilómetros de Gijón. Su superficie es de 26,8 kilómetros cuadrados, caracterizados por la existencia de terrenos llanos con algunas elevaciones junto a una ría que recibe el nombre de la ciudad. Esta ubicación ha supuesto tradicionalmente una relación fuerte con el mar, habiendo existido un puerto protegido y unos terrenos pantanosos, que cambiaron de función con la llegada de la industria a la ciudad. En ese momento, el puerto, que no llega a perder su función pesquera, se especializa en la entrada de materiales industriales; y la ría es desecada para la instalación de Ensidesa, surgiendo una barrera entre la ciudad y la ría, por la creación de unos espacios fuertemente industrializados y segregados de la ciudad.

El concejo de Avilés se divide en seis parroquias: Avilés, Corros, Entreviñas, Laviana, Miranda y Navarro, y se compone de 62 núcleos de población, el mayor de ellos, la ciudad de Avilés, de casi 79.000 habitantes, variando el resto entre 7 y los 354 habitantes de Alfaraz3. La escasez de suelo y la importancia de la ciudad de Avilés hacen que las distancias entre unos núcleos y otros no sean grandes, y que todo el concejo gravite claramente en torno a su principal urbe, cuya influencia se extiende hasta los cercanos concejos de Illas, Corvera y Castrillón.

B) Crecimiento y crisis A comienzos de los años cincuenta, el Gobierno español decide instalar una planta siderúrgica integral en la ciudad de Avilés, que en ese momento apenas superaba los 21.000 habitantes, y cuyas actividades principales eran la pesca y el comercio. Tan solo unos años antes de su inauguración, la ciudad alcanzaba ya los 34.251 habitantes, ante la llegada masiva de trabajadores para las obras, en un municipio hasta entonces caracterizado por una dinámica demográfica poco dada al crecimiento, marcada por el crecimiento vegetativo y, en todo caso, por la emigración, especialmente de los “indianos” durante la primera mitad del siglo veinte. Sin embargo, Avilés pronto se convirtió en uno de los mayores centros de inmigración en España, proceso que se extenderá hasta comienzos de los años setenta (Gráfico 3). En su punto de mayor crecimiento, Avilés alcanzó los 85.299 habitantes (1975).

El impacto territorial de este rápido proceso de industrialización es importantísimo, quedando huellas visibles hoy junto con las consecuencias de la crisis que se desarrolló unos años después, y que han marcado la imagen reciente de la ciudad de Avilés.

3 Fichas Municipales de Caja España (www.cajaespana.es).

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Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias de tradición minero-industrial

Gráfico 3. Evolución demográfica de Avilés (1877-2010) 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

1877 1887 1897 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1981 1991 2001 2010 Fuente: Elaboración propia a partir de INE, Censos de Población y Padrón Municipal

La construcción de Ensidesa supuso la llegada de gran número de trabajadores, primero para llevar a cabo las obras y después para trabajar en la acería. Esto provocó un crecimiento enorme de la población, que pasó de los 21.270 habitantes a los 81.710 tan solo entre 1950 y 1970, con efectos indirectos sobre la composición por edades (rejuvenecimiento) y por origen (multiplicación del número de nacidos fuera de Avilés).

Esta situación provocó un crecimiento confuso y sin planificar de la ciudad, similar al que se vio para el caso de Langreo. Mientras, por un lado, Ensidesa construyó una serie de poblados obreros cerca de sus instalaciones (Llaranes, Garajes, Marzaniella o Trasona, entre otros) con ubicaciones marginales respecto a la ciudad, segregación social y déficits de servicios, el Ministerio de la Vivienda edificó otros en la periferia de la ciudad de Avilés (La Carriona), también muy degradados social y morfológicamente; y la iniciativa privada levantó barrios como el de Versalles (Benito, 1992). Los barrios construidos por Ensidesa contaban además con sus propios economatos, escuelas, hospitales, etc., y quedaron al margen del entonces escaso planeamiento urbano y de la propia vida del centro de la ciudad, donde residía mayoritariamente la población autóctona. Ensidesa desarrolló desde sus inicios una marcada política “paternalista” y a los economatos, etc., se les unió el fomento de la cultura y el deporte: montañismo, fotografía, cines, pesca, clubes y la constitución de varias asociaciones, equipo de fútbol, escuela deportiva, etc. (Urbano, 2003:30) de tal forma que, en 1984, aún había 31 asociaciones pertenecientes al grupo Ensidesa, que aglutinaban a 14.741 miembros (Köhler, 1996:142).

De esta manera, la villa de Avilés es transformada por obra de Ensidesa en una ciudad de más de 80.000 habitantes, exhibiendo una fisionomía que, en palabras de Paz Benito,“delata su condición de ciudad industrial fruto de la improvisación y el desacierto urbanístico. Déficit de viviendas, problemas graves de circulación, deficientes servicios públicos y altísima contaminación del medio ambiente, así como falta de integración de todos los elementos

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de su trama, son lacras del crecimiento explosivo” (1992:259‑260), que se manifestará con todas sus debilidades durante la crisis.

En 1973, Ensidesa absorbió la planta de Uninsa en Veriña, incapaz de despegar pese a la concentración de capitales y las ayudas públicas, lo que supuso una apuesta por la “socialización de pérdidas” en un momento en que el crecimiento económico de las últimas décadas estaba a punto de frenarse en todo el mundo, reduciendo las expectativas de producción. Esta situación se repitió en otras regiones y ciudades europeas de antigua industrialización, que se vieron arrastradas por los problemas de competitividad de los sectores industriales que habían sostenido su crecimiento en la etapa anterior, y que ahora eran incapaces de reaccionar ante un nuevo contexto productivo. Sin embargo, en España hubo una mala planificación y previsiones de crecimiento de la demanda de acero, lo que hizo que Ensidesa registrara, en 1975 por primera vez, números rojos (Köhler, 1996:149). No obstante, aún tardarían varios años en iniciarse las medidas de adaptación de la siderurgia integral en Asturias y la reconversión de la misma (ibid.:150) agravándose mientras tanto la situación de la empresa. El final del régimen franquista, la azorada transición española, la creación y desarrollo del Estado de las Autonomías y la falta de un gobierno estable, como se vio anteriormente, retrasaron la puesta en marcha de cualquier política con entidad suficiente para tratar de reconducir la marcha de la industria en nuestro país, lo que supuso acometer estas políticas cuando ya el resto de Europa lo había hecho.

En dos fases, 1984‑1990 y 1991‑1997, se produjo una reconversión que se saldó con el saneamiento, redimensionamiento y privatización de Ensidesa, que pasó a integrarse, junto con las siderurgias del País Vasco, en la Corporación Siderúrgica Integral, en Aceralia y ya en 2002 en la multinacional Arcelor-Mittal. Ajustes de personal, cese de los tramos menos rentables, cierre de las cabeceras en Avilés y Sestao, o viraje en la producción hacia los segmentos más rentables, marcaron estas políticas, que permitieron obtener una empresa saneada y competitiva en el ámbito internacional.

Sin embargo, como consecuencia, entre 1980 y 1992 se destruyeron 9.524 empleos en la industria, más de la cuarta parte del total perdido en Asturias por este sector (Urbano, 2003: 364). Durante los años noventa se redujeron en Avilés otros 6.714 empleos industriales, empleando este sector en 2000 un 53% menos de personas que en 1990 (Ayuntamiento de Avilés, 2006). La paulatina destrucción de empleos industriales sumió a la economía local en una crisis de consecuencias negativas para el resto de los sectores hasta mediados de los noventa, según el Ayuntamiento (ibíd.). En concreto, entre 1990 y 1996 se habían destruido 1.727 empleos en el sector servicios y más de 200 empleos en la construcción. El balance en esos seis años fue una reducción del empleo global en Avilés de 7.318 personas, un 22,20%, lo que implicó una media anual de destrucción de empleo del 3,7%. Entre 1996 y 2000, mientras los demás sectores volvían a crecer, la industria continuaba perdiendo 1.282 empleos, y en 1997 el número de parados en el conjunto de sectores alcanzó los 12.000 trabajadores (tasa de paro en torno al 18%), un 16% de los desempleados de toda Asturias (De la Madrid, 1999).

En el plano demográfico, se dio un triple proceso de estancamiento de la inmigración, fuerte incremento de la emigración y envejecimiento poblacional, que se saldó en conjunto

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Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias de tradición minero-industrial

con una caída del 4% de la población de Avilés entre 1981 y 2001 (3.400 habitantes), en un contexto de fuerte crecimiento de la población en las ciudades españolas y de evolución positiva de las otras dos mayores ciudades asturianas, que experimentaron aumentos continuos en su población. Hoy Avilés, pese a haber comenzado nuevamente a crecer, muestra una situación diferenciada. En ella, el casco urbano se encuentra estancado y las barriadas construidas al hilo de la industrialización (Las Vegas, Llaranes) están en claro retroceso, frente al crecimiento localizado en las áreas con mejores condiciones ambientales y residenciales (precio, accesibilidad, servicios…), generalmente en los núcleos adyacentes.

Por último, también en el plano espacial se hace patente la desarticulación del complejo industrial-portuario de la ría de Avilés, ante la obsolescencia de las infraestructuras productivas o el cierre de la cabecera de Ensidesa, que generó efectos de arrastre sobre otras empresas dependientes, abundando la proliferación de vacíos y ruinas industriales.

Esto contribuyó a agravar la ya de por sí complicada situación ambiental y paisajística del conjunto de la ciudad, considerada una de las más contaminadas incluso en el ámbito europeo, con una ría donde se depositaban desechos industriales, frecuentes nubes de elementos tóxicos y varias fábricas (Ensidesa, Asturiana de Zinc, Fertiberia…) muy contaminantes (Morales, 1982).

C) Estrategias de revitalización En el proceso de revitalización, determinados actores locales, regionales y estatales tienen mayor protagonismo: Ayuntamiento, Principado de Asturias, Sociedad Estatal de Participaciones Industriales, y algunas empresas del sector privado, que se involucran ahora más que en otras etapas en los cambios en la ciudad, destacando entre todos ellos el Ayuntamiento de la ciudad. De esta forma, se trata de hacer posible entre todos la metamorfosis de Avilés, sin que esta deje de lado la componente industrial heredada.

El discurso político durante los primeros años de reconversión se encaminó a crear las condiciones que permitieran perpetuar la industria, a través de la renovación del tejido productivo existente; o mediante la atracción de nuevas inversiones en sectores tecnológicamente más avanzados e innovadores, con mayor demanda y más competitivos que los preexistentes. Con la reindustrialización como objetivo, la ciudad se dotó de nuevas infraestructuras industriales y empresariales, que configuraron un paisaje productivo ajustado a criterios de planificación y reutilización de la herencia industrial, rescatando de la ruina y el abandono los suelos y edificios existentes en ese momento en Avilés. En este sentido, las primeras medidas vinieron del Estado, que ya en 1971 decidiría la creación de un Polo de Desarrollo en Oviedo, considerándose más bien como un polo de “potenciación o corrección”, puesto que la idea no era crear nueva industria, sino diversificar la existente, favoreciendo la aparición de otros sectores.

Sin embargo, las medidas fueron insuficientes (Benito, 1992:117-130). Vistos estos problemas y el desencadenamiento de la crisis siderúrgica, se aprobaron los fondos de promoción económica y las zonas de urgente reindustrialización (ZUR), para incentivar la reindustrialización de los espacios industriales en declive. Como consecuencia de esto, Avilés creó el polígono industrial de Las Arobias, localizado en la ría y destinado

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a dotar de nuevos usos industriales el suelo obsoleto, dando lugar a un asentamiento industrial planificado y urbanizado, a la vez que transformó puntualmente el paisaje de la ría, hasta el momento dominado por la ocupación espontánea y caótica de los diversos establecimientos portuarios y fabriles. Las ZUR supusieron en la ciudad una inversión de 7.008 millones de pesetas, aprobándose 20 proyectos que crearon 341 puestos de trabajo, un 15% del total de los que se generaron en la ZUR de Asturias.

Otro proyecto emblemático de este período, esta vez en el casco urbano, fue la construcción del centro de empresas La Curtidora, en los terrenos de una antigua fábrica. Este centro se abrió en 1995 con el objetivo de promover y apoyar la actividad empresarial y el espíritu emprendedor en el marco de la reindustrialización.

La privatización de Ensidesa en 1997 y el desmantelamiento de parte de las instalaciones de la empresa en Avilés pusieron fin al discurso político y las acciones reindustrializadoras imperantes hasta entonces (Benito y López, 2008). Se abrió entonces una nueva etapa –que no existió en el caso de Langreo– en la transformación de la ciudad y la ría marcada por las políticas de reactivación urbana, centrada en dos aspectos complementarios, pero en sectores diferentes: el urbano y el económico. La idea era buscar un nuevo modelo de ciudad dinámica, competitiva, sostenible y atractiva para el visitante. En tal contexto, la revisión del Plan General de Ordenación Urbana fue el instrumento clave para definir la ciudad futura, sin olvidar el legado de la industria. La acción prioritaria del mismo era la renovación urbana a partir de la idea de que la ciudad podía resultar a la vez atractiva y competitiva sin necesidad de depender exclusivamente de la industria, cuyo peso fue importantísimo en un período determinado, pero que ya no podría seguir siendo el pilar central de su economía.

Para el logro de este objetivo, que entrañaba una verdadera metamorfosis urbana, la ciudad contaba con los siguientes elementos: a) la ría de Avilés, que debe superar su condición de barrera para la ciudad y de separación entre el espacio residencial y el espacio industrial, y pasar a favorecer la unión de ambos por medio de la instalación de nuevas actividades y equipamientos (paseo, espacios de ocio, puerto deportivo, centro Niemeyer…); b) el Puerto, considerado históricamente el motor económico de la ciudad, debe retomar parte de la importancia perdida a través de un plan de ampliación y de la posibilidad de instalar nuevas funciones y actividades; c) la importante reserva de suelos liberados por la reconversión de la siderurgia, algo que diferencia sustancialmente el potencial de Avilés frente a otras ciudades; su singularidad y su posición central en la ciudad y la comarca, que permiten pensar en complementar parte del suelo destinado a las actividades industriales con la implantación de funciones terciarias avanzadas, equipamientos y usos residenciales; d) el atractivo del centro de Avilés como recurso para el turismo y el comercio, y e) la proximidad al aeropuerto por su capacidad para mejorar el posicionamiento a escala nacional.

Sin embargo, más allá de actuaciones puntuales, los actores locales han puesto en marcha una serie de estrategias que pueden agruparse en función de si sus objetivos son: a) la promoción económica y del empleo, buscando crear una ciudad competitiva; b) el reforzamiento del sistema local, teniendo como objetivo poner en marcha una ciudad con

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proyecto; c) la promoción de la innovación, o fomento de una ciudad inteligente, y d) la mejora de la calidad de vida y ambiental, en aras de una ciudad más habitable.

En el primer caso, destacan las operaciones encaminadas a mejorar la competitividad de la ciudad, maltrecha tras el período de declive y en peor situación que Oviedo y Gijón.

Pueden señalarse, por un lado, acciones dirigidas a mejorar las comunicaciones internas y con el exterior, destacando, en el primer caso, la supresión de las barreras que para la conexión de las diferentes partes de la ciudad suponen la carretera y las vías del tren. En el caso de las comunicaciones con el exterior, la creación del aeropuerto regional, a tan solo 15 kilómetros de Avilés, y la ampliación del puerto de la ciudad son dos elementos de importancia para mejorar las conexiones de la ciudad.

Por otro lado, la mejora de la competitividad de Avilés ha pasado por medidas como la construcción del Parque Empresarial Príncipe de Asturias en los antiguos terrenos de Ensidesa, que ha generado más de 2.400 puestos de trabajo y ha supuesto la diversificación económica y el aumento del tejido de pequeñas y medianas empresas en la ciudad. En este sentido se ha encaminado también el centro de empresas de La Curtidora, creado en 1995 con el objetivo de mejorar la natalidad empresarial en la ciudad y atraer nuevas entidades.

En el conjunto de medidas encaminadas a reforzar el sistema local y constituir una “ciudad con proyecto” aparece la construcción de la imagen de Avilés como una ciudad de la cultura y la innovación, donde al proyecto emblemático del centro internacional Óscar Niemeyer, inaugurado recientemente, se le unirían el fomento de la imagen cultural, artística, gastronómica y turística del municipio y su comarca. De esta forma, se ha explotado el empuje que ha supuesto el centro Niemeyer para situar a Avilés en el “mapa” de ciudades con proyección internacional, atrayendo personalidades famosas al mismo, y conjugándolo con la promoción de otros aspectos como la cultura, la música, las artes escénicas, el turismo o la gastronomía, presentes históricamente en Avilés. De esta manera, se ha mejorado notablemente la infraestructura turística en la ciudad, habiendo pasado los hoteles y restaurantes respectivamente de 6 a 10 y de 47 a 75 tan solo entre 2006 y 2009.

Por otro lado, dentro de esta promoción del proyecto de ciudad de Avilés, aparece la inserción en múltiples redes internacionales con el objetivo de crear diferentes relaciones que mejoren las colaboraciones y la visibilidad de la ciudad. Entre otras, destaca su presencia en las redes de cool-cities (para impulsar el turismo de excelencia), know-cities (con el objetivo de fomentar el conocimiento), o de ciudades de la ciencia y la innovación (para promover estos aspectos).

Por último, dentro de este apartado, resulta importante resaltar un elemento que han destacado diferentes actores entrevistados, como es la voluntad de compatibilizar los diferentes proyectos impulsados para la ciudad, tratando de aunar esfuerzos y que no resulte conflictiva la promoción en paralelo de diferentes elementos, como, por ejemplo, la industria y el turismo.

Dentro del tercer grupo de estrategias, destinadas a promover la innovación, se encuentran quizá los principales déficits que han comentado los entrevistados. En este sentido, se puso de manifiesto la mala conexión entre los centros tecnológicos, las empresas y la universidad regional, así como la escasa capacidad emprendedora de los ciudadanos avilesinos, en

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buena medida como consecuencia de las décadas bajo el “paraguas” que supusieron las empresas estatales. Sin embargo, se están tomando algunas medidas para mejorar estas cuestiones, como por ejemplo, la conversión de la Escuela Superior de Artes de Avilés en un centro universitario con capacidad para impartir grados; o el proyecto a medio plazo de la isla de la innovación, junto al centro cultural Óscar Niemeyer, concebido como un espacio de fusión de usos y actividades innovadoras.

Finalmente, un último grupo de medidas encaminadas hacia la mejora de la calidad de vida y la sostenibilidad urbana está relacionado, por una parte, con la mejora de los equipamientos, tanto en el área de La Divina Pastora (donde están previstos desarrollos residenciales, espacios verdes y equipamientos), como en el resto de la ciudad, a través de una “política de barrios” encargada de subsanar carencias y convertir a Avilés en una de las ciudades con mejor disposición de servicios públicos. En este sentido, se busca también una promoción de las infraestructuras específicamente culturales, con la creación de centros de arte, museo de la ciudad, escuela de música, de cerámica, conservatorio, etc.

Por otro lado, se ha apostado por la mejora del aspecto de la ciudad, tanto a través del saneamiento de la ría de Avilés, con vistas a su nueva centralidad que se busca para la ciudad, como mediante la política de rehabilitación del centro histórico, comentada antes.

Finalmente, destaca la inserción de Avilés dentro de consorcios regionales para gestionar los residuos urbanos, el suministro de aguas o el transporte interurbano de manera unitaria, apostando por un servicio único y menores costes a través de fórmulas de cooperación con otros municipios y ciudades del Principado.

En conclusión, en los últimos años Avilés se ha movilizado en diferentes ámbitos a través de estrategias locales que manifiestan su voluntad de superar el declive, apostando por una ciudad más integrada en los aspectos innovadores, sociales, ambientales, competitivos y cooperativos, y dotando de un nuevo proyecto, más allá de lo industrial, a una villa que ha estado marcada por la presencia de la siderurgia durante varias décadas. Esto, sin embargo, no es óbice para detectar aún la persistencia de determinados déficits o problemas, como se verá más adelante.

4.4 La diferente recuperación de ambas ciudades Las políticas sintetizadas en los dos puntos anteriores supusieron importantes cambios para Avilés y Langreo en los planos demográfico, social, urbano, ambiental y económico. La evolución que sufrieron estas ciudades les hizo perder su impronta industrial, pasando en tan solo veinte años el sector secundario de suponer un 61% de los ocupados en Langreo y un 54% de los de Avilés, hasta reducirse a un 27% y un 23,6%, respectivamente (Gráfico 4).

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Sin embargo, este cambio no se ha producido tan solo en el porcentaje de ocupados, sino también en otras características que han supuesto una distinta evolución de las ciudades, como puede verse en el caso de las variaciones en la población de ambas (Gráfico 5). Puede comprobarse una peor situación de Langreo, incapaz de revertir el declive demográfico que sufre a partir de los años sesenta del siglo xx, frente al estancamiento y la lenta recuperación que sufre la población avilesina.

Gráfico 4. Evolución de los ocupados por sectores en Langreo y Avilés (1981-2001) 70 60 50 40 30 20 10 0

1981

1991

2001

Langreo Agricultura

Construcción

1981

1991

Industria

Avilés Servicios

2001

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Censo de Población

Gráfico 5. Evolución comparada de la población de Avilés y Langreo (1877-2010) 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 Población 0

1877 1887 1897 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1981 1991 2001 2010 Avilés 9.385 10.145 11.749 12.674 13.390 14.331 16.213 18.766 21.340 48.620 82.433 87.996 85.351 83.185 84.202 Langreo 12.788 14.091 15.815 18.751 25.564 34.486 40.224 46.005 54.676 66.323 59.465 56.347 51.710 45.731 45.565 Fuente: Elaboración propia a partir del INE, Censos de Población y Padrón Municipal

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Fuente: Elaboración propia a partir del INE, Fichas Municipales de Caja España, Anuario Económico La Caixa, TGSS e IDEPA

Más allá del indicador demográfico, fundamental a la hora de tratar el tema del declive urbano, existe la posibilidad de contrastar otra serie de indicadores, económicos, políticos, sociales y sobre calidad de vida y habitabilidad que, a pesar de sus limitaciones, permiten aclarar la evolución de ambas ciudades, mostrando una evolución con aristas y no fácilmente simplificable.

Si se toman algunos indicadores económicos, sociales y demográficos, comparándose la situación de ambas ciudades, puede comprobarse la desigual evolución de ambas tras la crisis (Tabla 8). De esta forma, en la dinámica poblacional en sus diferentes facetas (población total, saldo migratorio, tasa de reemplazo, etc.), Langreo presenta unos indicadores más negativos que Avilés, mostrando una peor recuperación de la crisis en este ámbito. Resulta significativo, por ejemplo, el saldo migratorio. En este indicador, Avilés presentaba en 2008 un saldo migratorio interior de 18 habitantes, incrementado por un saldo migratorio exterior de 703. Sin embargo, Langreo tuvo un saldo migratorio interior de -72 habitantes y un saldo migratorio exterior de 238, incapaz de generar crecimiento en la población total, al resultar el saldo natural negativo (-254 habitantes). Por el contrario, Avilés ganaba 543 habitantes, al ser su saldo natural -178.

Sin embargo, desde un punto de vista económico, la situación no es tan clara. Si, por un lado, Langreo presenta una mayor creación de tejido empresarial y puestos de trabajo que Avilés (a pesar de que los datos de 2009 resulten ligeramente inferiores a los de años anteriores como consecuencia de la crisis económica), que se traduce en una mejor evolución de esos indicadores, Avilés refleja, por otro lado, mayor porcentaje de empleo en sectores innovadores, más certificaciones, patentes y modelos de calidad por cada 1.000 empresas, un mayor índice turístico, económico, industrial y comercial, y una superior cuota de mercado. Esta situación contribuye a que se deba diferenciar tanto entre la cantidad de empleo creado, como entre su calidad. Por su parte, el porcentaje de población activa es claramente superior en Avilés (39,6%), aunque en ambas ciudades este es menor a la media de la región (51,4%) y del país (54,4%).

Los datos sociales disponibles indican, no obstante, una mejor situación de Avilés tras la crisis. La renta disponible, los porcentajes de población con estudios superiores o sin estudios, los datos en cuanto a viviendas vacías o asociacionismo se muestran claramente favorables a Avilés, que consolida su evolución, marcadamente mejor que la de Langreo.

La disposición en Avilés de un mayor porcentaje de población con estudios universitarios y formación profesional, así como de un menor porcentaje de analfabetos y personas sin estudios, genera un cuadro social más positivo que el de Langreo, con sus repercusiones sobre la contratación y la disponibilidad de mano de obra cualificada.

Un último conjunto de datos haría referencia a los relacionados con la ciudad habitable y de calidad. En este sentido, la mayor participación de la ciudadanía en las elecciones municipales y el declive en la ciudad de Langreo de la misma pueden extrapolarse como una muestra de mayor compromiso de los avilesinos con su ciudad. Si en 1999 la participación en Langreo era solo tres décimas menor a la de Avilés (60,5 frente a

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Tabla 8. Datos demográficos, económicos, sociales y de calidad de vida para Avilés y Langreo

Demográficos Evolución de la población (2000-2010) (%) Evolución de la población (1991-2010) (%) Saldo natural (2008) Saldo migratorio total (2008) Saldo migratorio interno (2008) Saldo migratorio externo (2008) Tasa de reemplazo (2007) Tasa de envejecimiento (2007) Económicos Evolución del número de empresas (2000-2009) (%) Evolución del número de trabajadores (2000-2009) (%) Población activa a 31/12/2010 (% sobre total de población entre 15-64 años) Empleo en clústeres innovadores (2009) (% sobre total de Asturias) Licencias en el Impuesto de Actividades Económicas 2008 Índice económico (2010) Índice turístico (2010) Índice comercial (2010) Índice industrial (2010) Cuota de mercado (2009) Evolución cuota de mercado (2000-2009) Empresas con certificación de calidad/1.000 (2007) Patentes y modelos de utilidad/1.000 empresas (2006) Sociales Universitarios sobre total de la población (2001) (%) Personas con título de Bachillerato sobre total de la población (2001) (%) Personas con Formación profesional sobre total de la población (2001) (%) Personas con título de Primer Grado sobre total de la población (2001) (%) Analfabetos/sin estudios sobre total de la población (2001) (%) Renta familiar disponible en 2006 (€) Variación de la renta familiar disponible entre 1980-2006 (€) Viviendas vacías (2001) (%) Asociaciones de ámbito nacional y autonómico/1.000 habitantes (2009) Calidad de vida y habitabilidad Participación en las elecciones municipales (2007) (%) Evolución de la participación en elecciones municipales (1999-2007) (%) Participación en las elecciones autonómicas (2007) (%) Evolución de la participación en elecciones autonómicas (1999-2007) (%) Valor medio de la vivienda: precio real del m2 (2010) Variación del valor de las viviendas 2000-2010 (%) Porcentaje de viviendas con menos de 45 m2 Líneas de banda ancha/100 habitantes (2009) Número de habitantes por contenedor de envases (2009) Kilos de envase por habitante (2009) Número de habitantes por contenedor de vidrio (2009) Kilos de vidrio por habitante (2009) Número de habitantes por contenedor de papel (2009) Kilos de papel por habitante (2009) Superficie de los centros comerciales (m2) (2009) Total de camas hospitalarias (2009) Camas por cada 100 habitantes (2009)

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Avilés

Langreo

1,22 -0,36 -178 721 18 703 102,11 20,66

-1,35 -11,88 -254 166 -72 238 97,72 22,05

1,85 -7,58 39,6 3,60 6.922 136 32 177 189 172 -16 9,59 6,23

5,96 18,29 30,8 2,00 3.818 81 3 66 141 83 -21 3,96 0,83

21,01 45,36 18,21 13,34 2,08 15.874 13.644 13,90 2,15

16,79 50,00 17,39 12,63 3,19 15.274 13.459 16,60 1,06

59,80 -1,00 60,8 -1,00 653 33,50 2,70 21,92 324 7,63 381 12,29 272 30,50 11.297 529 63

55,00 -5,50 57,1 -5,30 481 26,80 4,90 16,64 282 6,03 294 10,12 203 19,39 25.000 389 85

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60,8) e incluso superior en las elecciones autonómicas, la ciudadanía de Langreo se ha ido desentendiendo progresivamente de su cita con las urnas. De esta forma, en 2007 la participación en Langreo era casi 5 puntos inferior a la de Avilés en las elecciones municipales y casi 4 puntos menor en las autonómicas. Por otro lado, resulta relevante el hecho de que tanto para vidrio como para papel y envases el número de kilos recogidos por habitante y año sea superior en Avilés, a pesar de disponer esta ciudad de una menor cantidad de contenedores por habitante. Otros datos, como los referentes al precio de la vivienda, superior en Avilés, o el porcentaje de viviendas de reducido tamaño resultan también en detrimento de Langreo, que aparece como una ciudad de menor atractivo, a pesar de contar a su favor con elementos como un mayor número de camas hospitalarias por habitante o mayor superficie dedicada a centros comerciales.

Por otro lado, pueden analizarse las estrategias de desarrollo llevadas a cabo por cada uno de los tres gobiernos que pueden tener mayor incidencia sobre el territorio en estudio (Principado de Asturias y Ayuntamientos de Langreo y Avilés). Sin embargo, resulta difícil vincular determinadas acciones a uno u otro signo político, ya que puede conducir a simplismos que no aporten ninguna certeza. A pesar de ello, es posible obtener algunas ideas, más derivadas a menudo de la interpretación que los actores locales hacen de las ideologías en las que militan, que de la aplicación ortodoxa de un ideario político.

En la Tabla 9, puede verse la variación de los partidos en el gobierno de estas instituciones, marcándose en negrita las mayorías absolutas y en tipografía normal los gobiernos en minoría o en coalición. Como puede observarse, el Partido Socialista ha gobernado en las tres instituciones en la mayoría de las legislaturas, habiendo cedido el gobierno en Langreo a Izquierda Unida entre 1995-2003 y en Avilés y el Principado de Asturias entre 1995-1999.

De esta manera, los gobiernos de Langreo, que pueden considerarse progresistas durante toda la democracia contemporánea, han desarrollado políticas tendentes a crear empleo.

En primer lugar, mediante un impulso a los servicios y una limitación del suelo industrial (1983-1987), aspecto que no se vio bien dentro del propio partido; y después a través de una importante política reindustrializadora, compaginada desde finales de los años noventa con el impulso en paralelo del sector terciario. Como se ha señalado antes, el mayor problema de estas políticas (excepto en el período 1983-1987) ha sido el no tener en cuenta la realidad territorial y la falta de suelo que esta conlleva.

Tabla 9. Evolución del partido político en el gobierno de Langreo, Avilés y Asturias Langreo Avilés Principado de Asturias

1979

1983

1987

1991

1995

1999

2003

2007

PSOE

PSOE

PSOE

PSOE

IU

IU

PSOE

PSOE

PSOE+IU

PSOE

PSOE

PSOE+CDS

PP

PSOE

PSOE+IU PSOE+IU

PSOE

PSOE

PSOE

PP

PSOE

PSOE+IU PSOE+IU Fuente: Elaboración propia

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Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias de tradición minero-industrial

En Avilés, de manera general, se ha tendido hacia los gobiernos del PSOE en coalición, bien con IU en tres ocasiones, bien con el Centro Democrático y Social, en 1987. Tan solo existió una ruptura en el gobierno entre 1995 y 1999, cuando gobernó el PP. En esta ciudad, si hasta mediados de los años noventa se desarrolló una política reindustrializadora, a partir del cierre de Ensidesa (en 1997) se pone fin al discurso político en pro de la reindustrialización y pasa a buscarse un nuevo modelo de ciudad (Benito y López, 2008). Este suceso acaece en un mandato político caracterizado por la incapacidad de sacar adelante un proyecto para estos cuatro años y de llegar a acuerdos con la oposición, resultando el mandato del PP estéril (De la Madrid, 1999). Habrá que esperar hasta el nuevo cambio de gobierno para que cuaje el cambio en el proyecto para la ciudad.

En paralelo, el Principado de Asturias presenta gobiernos del Partido Socialista, en solitario o en coalición con Izquierda Unida, durante todo este período, excepto entre 1995 y 1999, cuando accede al poder el Partido Popular. En todo este tiempo desarrolla distintas políticas industriales y de creación de suelo, con la intención de revertir tanto la crisis de la región como la falta de suelo que sufría Asturias (SADEI, 1999). Esto hace que en los años ochenta se apoye la política de ZUR, que supone la creación de los polígonos de Riaño I y Las Arobias en Langreo y Avilés respectivamente. Esto se ve continuado con diferentes planes regionales: el primero entre 1990 y 1993, y los siguientes ya entre 2001 y 2004, entre 2005 y 2008 y, finalmente, entre 2008 y 2011, el Acuerdo para la Competitividad y el Empleo y el Bienestar de Asturias (Benito, 2010). Por lo tanto, en el accidentado gobierno del PP en el Principado de Asturias, no se diseñó ninguna medida parecida a las precedentes o siguientes.

De esta forma, aunque un análisis más exhaustivo requeriría abrir el abanico de instituciones (Gobierno de España, Unión Europea) y actores implicados (sindicatos, centros tecnológicos, etc.), pueden obtenerse en este estudio unas pequeñas pinceladas de la evolución de estas actuaciones.

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5 Conclusiones

El desarrollo de esta investigación ha demostrado la necesidad de aproximaciones metodológicas complejas ante el problema del declive urbano y las estrategias de revitalización en ciudades de tradición industrial. Este declive no se manifiesta en un solo ámbito, sino que concatena consecuencias demográficas, económicas, urbanas, sociales o ambientales, entre otras. Por otro lado, la unión de factores estructurales y locales hace necesario complementar métodos cuantitativos con el trabajo de campo mediante entrevistas. Esto se debe tanto a la existencia de condicionantes generales, que marcan el carácter de estas ciudades, como a la presencia de elementos locales difícilmente extrapolables a partir de otras técnicas que no sean cualitativas (encuestas, entrevistas, rastreos en prensa, etc.).

A partir del trabajo realizado, y desde este enfoque, pueden inferirse tres tipos de conclusiones de cara a las políticas a desarrollar en este tipo de ciudades. En primer lugar, unas de carácter general, transversales y necesarias para la mayoría de ciudades de tradición minera e industrial que se encuentran hoy en declive. En segundo lugar, la demostrada importancia de los actores locales a la hora de explicar las diferentes trayectorias de unas ciudades y otras hace necesarias otras recomendaciones.

Estas, de carácter más concreto, no pueden ir dirigidas a todo un conjunto de ciudades, ya que responden a las especificidades locales de cada ciudad. Son, por lo tanto, unas políticas concretas y solamente aplicables a casos determinados tras haber desarrollado un análisis en detalle, como el realizado en este estudio para Avilés y Langreo.

En tercer lugar, de los casos de estudio analizados, puede inferirse la necesidad de desarrollar en estas ciudades estrategias creativas, innovadoras y progresistas. Resulta ineludible buscar el consenso entre los actores, actuar conforme a la idea de favorecer a todo el espectro de la sociedad y seguir unas políticas con base territorial, que no ignoren la realidad sobre la que se asienta la sociedad. En dichas actuaciones, el impulso del sector público, y en concreto de los gobiernos locales, es fundamental en un contexto de atonía de los emprendedores y del sector privado.

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Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias de tradición minero-industrial

Por todo ello, este documento finaliza con unas recomendaciones generales para las ciudades industriales en declive, y después se pasa a enumerar algunas actuaciones concretas (partiendo de las recomendaciones generales) para los casos de Avilés y Langreo, desarrolladas a partir del estudio concreto de cada uno de los casos.

5.1 Estrategias y políticas generales Desde una perspectiva general, buena parte de las políticas de revitalización deberían ir dirigidas hacia la reconversión de la industria dentro de un proceso más amplio de renovación de la ciudad, generándose una mejora de la productividad, de la capacidad innovadora, del sistema local, de la gobernanza, del medio ambiente, etc. Las estrategias de revitalización, por lo tanto, buscan actuar en diferentes campos para revertir el declive de la ciudad. Desde esta perspectiva, las estrategias pueden agruparse en función de si tienen como objetivo la promoción económica y del empleo, buscando crear una ciudad competitiva; el reforzamiento del sistema local, teniendo como objetivo poner en marcha una ciudad con proyecto; la promoción de la innovación, o fomento de una ciudad inteligente; o la mejora de la calidad de vida y ambiental, en aras de una ciudad más habitable (Gráfico 6).

Gráfico 6. Estrategias de revitalización integral para ciudades en declive Ciudad competitiva

Ciudad con proyecto

Promoción económica y del empleo

Reforzamiento del sistema local

Estrategias de Revitalización

Ciudad inteligente

Ciudad habitable

Promoción de la innovación

Mejora de la calidad de vida y ambiental

Fuente: Elaboración propia

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Dentro del primer grupo aparecen las actuaciones dirigidas a aumentar la competitividad de la ciudad tras el episodio de declive. En este sentido, por un lado, se encuentran las políticas relacionadas con la mejora de las comunicaciones, externas e internas, concretándose las primeras en la optimización de la red de carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos, junto con la ampliación de las redes de comunicación; y las segundas, con la supresión de las barreras y limitaciones provenientes de la etapa industrial que obstaculicen la conexión de las diferentes partes de la ciudad. Por otro lado, la mejora de la competitividad puede proceder de la renovación y diversificación del tejido industrial, el impulso de la innovación y la sociedad del conocimiento y la información, la creación de centros de desarrollo, o la recualificación de la mano de obra y el reciclaje de las capacidades de algunos gestores, junto con medidas para paliar el desempleo. Otro tipo de actuación relacionada con este tipo de estrategias es la reutilización de los antiguos suelos industriales para crear nuevas áreas de promoción económica (polígonos industriales, espacios logísticos, centros tecnológicos, áreas empresariales…).

Un segundo grupo de políticas estarían dirigidas a reforzar el sistema local y constituir una “ciudad con proyecto”. Aquí, la posibilidad de generar y mantener relaciones que constituyan una red, identificando el rol de cada integrante y dándole un propósito, es imprescindible para establecer la argamasa de un proyecto de ciudad. También es crucial el desarrollo de la gobernabilidad y de la colaboración entre diferentes instituciones y con el exterior, en el marco de generar políticas de revitalización.

Por otro lado, la colaboración dentro de un ambiente de armonía entre los distintos actores locales facilita la puesta en marcha del conocimiento, la estructura industrial, la equidad social, la calidad de vida, etc., en favor de un desarrollo del capital humano y las industrias del conocimiento, a pesar de que estudios de caso llevados a cabo en otros países concluyan que a menudo el legado del pasado industrial supone un elemento desfavorable en este avance hacia la sociedad y la economía del conocimiento (Van Winden et al., 2007), especialmente en casos de dependencia de una excesiva monoespecialización en industrias maduras. Por esto, debe incidirse en contrarrestar aquellos déficits que puedan detectarse (formación, calidad de la vivienda, nuevas tecnologías, etc.), que se han visto en el análisis llevado a cabo.

En el tercer conjunto de políticas se encuentran las destinadas a promover la innovación, las cuales pueden entenderse desde una perspectiva “dura”, favoreciendo nuevos centros de investigación, universidades y otras infraestructuras para crear, atraer y difundir el conocimiento. Sin embargo, también pueden considerarse desde un enfoque complementario, más “difuso” pero no por ello de menor relevancia, relacionado con la generación de comportamientos innovadores entre las empresas y los actores públicos y privados, creándose una cultura emprendedora capaz de explicar por qué unas ciudades consiguen superar el declive y otras no. En este sentido, planes de formación de emprendedores, semilleros de empresas, cursos de reciclaje, etc., contribuirían a subsanar estas carencias.

Finalmente, el último grupo de políticas lo constituyen las encaminadas hacia la mejora de la calidad de vida y la sostenibilidad urbana. Estas pueden relacionarse, por una parte, con la mejora de los equipamientos (rehabilitación y nuevos desarrollos residenciales, espacios verdes, servicios, etc.). Por otro lado, para estas ciudades es importante la mejora

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Las políticas de revitalización urbana en ciudades intermedias de tradición minero-industrial

de su aspecto, muy degradado tras décadas de industrialización y con una mala imagen de cara al exterior en la mayoría de los casos. En este sentido, la reconversión de los baldíos industriales, a menudo contaminados por el uso que tuvieron en el período de industrialización, y posteriormente abandonados y en ruinas, es un elemento crucial para dar una mejor imagen a la ciudad y hacerla más habitable.

5.2 Medidas específicas A continuación se desarrollan unas conclusiones concretas para los dos casos analizados en este estudio. Estas se basan en el trabajo de campo llevado a cabo en ambas ciudades, y son fruto del análisis de información estadística y búsqueda en la prensa local y regional; entrevistas a actores locales destacados, y trabajo de campo con la documentación que estos actores hayan podido aportar. Por lo tanto, no son unas medidas extrapolables a otros casos de ciudades en declive.

A) Estrategias y políticas recomendadas para Langreo La historia reciente de Langreo ha estado marcada por un agudo proceso de cambio económico en el que el sector secundario ha dejado de ser el principal generador de empleo y el referente de las cuencas, a pesar de continuar teniendo una presencia relativamente importante en la economía langreana. En parte por esto, y en parte por la tradición industrial de la zona, aunque existe esta realidad, importantes áreas del Valle siguen considerando los servicios como un sector de actividad precario, de escasa calidad y dependiente de la industria, lo que implica tensiones importantes a la hora de poner en marcha políticas económicas.

Por otro lado, Langreo mantiene hoy un modelo urbano híbrido, donde la terciarización, la reutilización de parte de su patrimonio minero-industrial, la mejora urbana y la provisión de nuevos servicios a ciudadanos y empresas se ha desarrollado de manera simultánea a las subvenciones a la industria, la creación de nuevo suelo industrial o el mantenimiento de buena parte del existente. Estas políticas no serían incompatibles si se contase con un remanente suficiente de suelo, pero este no es el caso de Langreo, donde los terrenos aptos escasean por la fuerte pendiente del Valle, y se da una convivencia muy estrecha entre diferentes actividades.

El resultado es una ciudad que modifica su esencia (de ciudad industrial a ciudad progresivamente terciarizada), pero no su aspecto abigarrado, desordenado y fabril. En este sentido, quizás sean dos los principales problemas para terminar de superar el anterior modelo. En primer lugar, la continuidad con una política de promoción de suelo industrial y, en especial, la permanencia de la Central de Lada. En segundo lugar, la ausencia de voluntad política para continuar impulsando el proyecto de la Mancomunidad del Nalón es el otro gran freno al desarrollo de Langreo y del Valle en general, ya que limita capacidades y sinergias y origina tan solo duplicidades, localismos y mayores costes, a la vez que se da la espalda a una realidad sobre un territorio como es la Ciudad Lineal del Nalón.

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En definitiva, en la actualidad, Langreo sigue necesitando un impulso hacia un nuevo modelo urbano y socioeconómico, apoyado en la ordenación de usos, la independencia del recurso “suelo”, la formación de emprendedores, el patrimonio minero-industrial y la integración política del Valle (Gráfico 7).

En este sentido, resulta urgente favorecer la participación de todos los agentes, haciendo un esfuerzo para el desarrollo de la gobernanza, de tal forma que los propios políticos dirijan el territorio contando con el apoyo y la voz de los ciudadanos. Esto es algo esencial en comarcas como la del Nalón, donde la sociedad posee una capacidad de presión importante. Por esto, la primera recomendación es la creación de foros o mesas de concertación local. Junto con ello, resulta necesaria una política dirigida a formar emprendedores a todos los niveles políticos, económicos y sociales, que consiga progresivamente normalizar la situación de Langreo y de las cuencas dentro del panorama nacional, puesto que la continuada dependencia de empresas públicas y de subvenciones ha reducido enormemente la capacidad de generar iniciativas en el Valle. Aquí, el Centro de Empresas de Valnalón puede desempeñar un papel fundamental, pero con el mayor apoyo posible del resto de agentes (Ayuntamiento, sindicatos, asociaciones vecinales, de empresarios, etc.).

Por otro lado, es necesario dar un nuevo impulso a la Mancomunidad del Nalón, definiéndose en paralelo un proyecto para el conjunto del Valle en todos los aspectos (economía, vivienda, medio ambiente, servicios, patrimonio, etc.), entre los agentes de los cinco municipios. A partir de una progresiva integración política sería importante desarrollar iniciativas comunes, que reduzcan costes y duplicidades y doten de mayor voz a una entidad territorial más importante. Por lo tanto, lo deseable sería plantear unos plazos con vistas a una progresiva integración de los diferentes municipios, motivo por el que en su día se creó la Mancomunidad del Nalón.

Gráfico 7. Estrategias propuestas para Langreo Creación de foros de concertación local

Formación de emprendedores

Desarrollo de políticas para todo el valle

Langreo

Plan estratégico del patrimonio industrial

Separación de los usos del suelo

Selección de las industrias a potenciar

Fuente: Elaboración propia

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Por su parte, el patrimonio minero-industrial es uno de los principales recursos específicos de la ciudad de Langreo. Sin embargo, a pesar de su catalogación, sufre hoy un doble proceso de abandono y falta de propuestas, lo que debería plantear cambios en su gestión.

En este sentido, este estudio propone su uso en el contexto de un modelo de ciudad diferente: con más espacios libres, mayor separación de los usos del suelo, un modelo económico distinto, integración de los distritos que componen la ciudad, etc. Para ello, el patrimonio minero-industrial, bajo la figura de un plan estratégico, podría destinarse hacia utilizaciones más diversas, no siempre relacionadas con los servicios o el turismo (por ejemplo, como elementos estructurantes de una plaza, para dotar de mayor valor a una avenida o parque, como espacios para viviendas u oficinas o como charnelas entre diversas áreas de Langreo), sintetizadas en una serie de proyectos concretos que, en conjunto, orienten la ciudad hacia este modelo alternativo propuesto.

Finalmente, es necesario realizar una ordenación territorial de la misma naturaleza que la que está desarrollando en la actualidad la Oficina del Plan General de Ordenación Urbana de Langreo, pero con la premisa de una separación más severa de los usos del suelo, lo que sería el soporte físico fundamental del nuevo modelo urbano de la ciudad. Una separación más clara de los usos del suelo acompañada de una selección más severa de las industrias a potenciar, ante la escasez del recurso suelo. Esto debería concretarse en no destinar los nuevos polígonos de la ciudad a actividades de almacenamiento, que apenas generan valor añadido y empleo y van en detrimento de otras más beneficiosas, especialmente en un territorio donde existen cerca otros núcleos con mayor disponibilidad (Siero y Noreña), debido a que son áreas más llanas y mejor comunicadas con el centro de Asturias.

B) Políticas recomendadas para Avilés La evolución de Avilés en las últimas décadas se ha caracterizado por un fuerte crecimiento seguido de un retroceso, un estancamiento y una ligera recuperación. La ciudad respondió a la paralización de su motor económico, Ensidesa, mediante una dura reconversión que le permitió convertirse en una de las acerías más competitivas de Europa, la atracción de nuevas empresas, el saneamiento de la ría y la apuesta por la diversificación económica, tanto dentro del sector secundario como mediante la potenciación de los servicios. Esto ha tenido como consecuencia más visible el hecho de que Avilés ha sido capaz de revertir el declive urbano al que la ciudad se vio sometida durante veinte años. Sin embargo, una recuperación de la dinámica de crecimiento demográfico no es el único indicador de revitalización urbana, siendo necesario incidir en otras cuestiones (económicas, sociales, ambientales o urbanas) que se vieron afectadas por el proceso de declive. Por ello, a pesar de haber estabilizado su población recientemente, Avilés aún se enfrenta hoy a una serie de retos, sintetizados en el Gráfico 8. Estos retos tienen que ver con la mejora de determinados déficits no tan relacionados con la creación de empleo o la mejora de la morfología urbana, que ya se han llevado a cabo en las últimas décadas, sino con aspectos comprometidos con la sociedad del conocimiento o la integración territorial.

En primer lugar, el sector público parece haber protagonizado la mayoría de las iniciativas revitalizadoras, con especial importancia, en este sentido, del Ayuntamiento de Avilés.

Por ello, parece necesario implicar en mayor medida al sector privado en estas iniciativas, puesto que hasta ahora ha desarrollado un papel principalmente gregario. En este aspecto, el fomento de los partenariados público-privados parece una medida interesante a potenciar.

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Greáfico 8. Estrategias propuestas para Avilés

Órganos de concertación más estables

Potenciar la paticipación del sector privado

Suplir déficits en sociedad del conocimiento

AVILÉS

Desarrollo de la comarca de Avilés

Integración en el área central Asturiana

Fuente: Elaboración propia

Otro elemento a reforzar es la creación de órganos estables y oficiales de concertación entre los diferentes agentes (Ayuntamiento, empresarios, sindicatos, asociaciones, etc.) que consoliden la cultura del entendimiento que parece existir de manera informal en la ciudad. Una mesa local con representación de todos los actores implicados en el desarrollo de la ciudad podría resultar una medida de interés para Avilés. Esta cuestión puede guardar paralelismos con otra de las iniciativas que propone este estudio: el desarrollo de estrategias de carácter comarcal. La escasez de suelo, las fuertes relaciones entre las ciudades del área de Avilés y la presencia de multinacionales en los términos aledaños a Avilés suponen la necesidad de impulsar políticas de suelo, de infraestructuras, de recogida de residuos, o fiscales de manera unitaria, habiendo resultado exitosas determinadas iniciativas de carácter comarcal ya desarrolladas, como la Mancomunidad turística. Por ello, avanzar a través de formas mancomunadas hacia estos aspectos es una manera de ahorrar costes y esfuerzos y de planificar de manera más integrada.

En este plano, pero a otro nivel, parece crucial reforzar la integración de Avilés en el Área Central de Asturias, así como su engarce definitivo con el eje cantábrico, consolidándose como uno de los polos principales de la región. Más allá de la autovía del Cantábrico, dos proyectos como el centro cultural Niemeyer y la isla de la innovación serían capaces de posicionar a Avilés dentro del “mapa” de ciudades del norte peninsular, supliendo una de las carencias señaladas hace unos años por una obra de referencia en la región: la definición de sus funciones y sus posibilidades de desarrollo (Rodríguez, et al., 2009:110). Por ello, Avilés debe continuar el esfuerzo de fomentar la imagen de ciudad de la cultura y la innovación que está comenzando a crear, habiendo sido capaz de reinventarse a sí misma.

Finalmente, frente a Oviedo y Gijón, que muestran una mejor situación en indicadores relacionados con la innovación (personas con formación universitaria, empleo en economía del conocimiento, empleo de las llamadas clases creativas, etc.), Avilés debe superar unas inercias del período anterior que persisten, y que hacen que aún no pueda desarrollar completamente su potencial en estos ámbitos. El trabajo que tiene por delante en estas

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cuestiones es duro y realizable solo a medio plazo. Debe tratar en paralelo de disponer de población local más cualificada (aprovechando la cercanía de la Universidad de Oviedo y de los centros formativos de Gijón, desarrollando iniciativas locales ligadas a las Tecnologías de la Información y la Comunicación, o utilizando el magnífico “contenedor”que supone el centro Niemeyer). Pero también debe tratar de “atraer” el talento, tanto del resto de Asturias como del exterior. Para ello, Avilés cuenta con un casco histórico atractivo, un centro cultural internacional, excelentes conexiones con el centro de la región y el aeropuerto, y precios más asequibles que Gijón y Oviedo. En este sentido, una política proactiva sería recomendable para facilitar el desarrollo del potencial que suponen, de cara a la economía de la cultura y el conocimiento que la ciudad está tratando de promover, el centro Niemeyer y la isla de la innovación.

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7 Índice de Tablas, Gráficos y Mapas

Tablas Tabla 1. Crecimiento de las ciudades por tamaño y período intercensal (1950-2010)..... 15 Tabla 2. Evolución positiva o negativa de las ciudades intermedias según períodos intercensales......................................................................................... 16 Tabla 3. Tipología de las ciudades españolas en declive.................................................. 19 Tabla 4. Indicadores demográficos para las ciudades en declive..................................... 20 Tabla 5. Indicadores económicos para las ciudades en declive........................................ 21 Tabla 6. Indicadores sociales y de desarrollo para las ciudades en declive...................... 22 Tabla 7. Evolución de los ocupados por ramas de actividad en Langreo (1991-2001).... 30 Tabla 8. Datos demográficos, económicos, sociales y de calidad de vida para Avilés y Langreo.................................................................................................. 41 Tabla 9. Evolución del partido político en el gobierno de Langreo, Avilés y Asturias. ..... 42

Gráficos Gráfico 1. Evolución de las ciudades por tamaño y período intercensal (1950-2010)..... 16 Gráfico 2. Evolución demográfica de Langreo (1877-2010)............................................ 26 Gráfico 3. Evolución demográfica de Avilés (1877-2010)................................................ 33 Gráfico 4. Evolución de los ocupados por sectores en Langreo y Avilés (1981-2001)..... 39

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Gráfico 5. Evolución comparada de la población de Avilés y Langreo (1877-2010)....... 39 Gráfico 6. Estrategias de revitalización integral para ciudades en declive...................... 45 Gráfico 7. Estrategias propuestas para Langreo.............................................................. 48 Gráfico 8. Estrategias propuestas para Avilés.................................................................. 50

Mapas Mapa 1. Distribución de las ciudades intermedias en función de su dinámica............... 17 Mapa 2. Distribución de las ciudades en declive en España............................................ 18

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Trabajos publicados EP 1/1999 Cuadernos con alternativas 1. Varios autores.

EP 2/1999 Cuadernos con alternativas 2. Varios autores.

EP 3/1999 Bases para una reforma de la política. Varios autores.

EP 4/2000 La educación a debate. Victoria Camps.

EP 5/2000 Un pacto de Estado para la justicia. Varios autores.

EP 6/2000 Sistema Nacional de Salud. Javier Rey. EP 7/2001 La Universidad Europea del Trabajo. Varios autores.

EP 8/2001 La judicialización en la Unión Europea. Quién gana y quién pierde. Antonio Estella.

EP 8 bis/2001 La liberalización de los servicios de interés económico general. Un modelo progresista dentro y para Europa. Leonor Moral.

EP 9/2002 La armonización del impuesto sobre la renta de las personas físicas en el marco del debate federalista. Posibilidades y límites. Violeta Ruiz.

EP 10/2002 La participación de los españoles en elecciones y protestas. Belén Barreiro.

EP 11/2002 La Constitución europea y la Carta de Derechos fundamentales. María Luisa Fernández.

EP 11 bis/2003 El proceso constituyente europeo en sentido estricto. Relanzar la integración desde la ciudadanía. Rosa Velázquez.

EP 12/2003 Las nuevas formas de participación en los gobiernos locales. Eloísa del Pino y César Colino.

EP 13/2003 El proceso de globalización. Análisis de las propuestas alternativas al Consenso de Washington. Carlos Garcimarín y Santiago Díaz de Sarralde.

EP 14/2004 El modelo social en la Constitución europea. José Vida.

EP 15/2004 Los procesos migratorios. Alternativas al discurso dominante. Arantxa Zaguirre.

EP 16/2005 La enseñanza de la religión católica en España. Margarita Lema.

EP 17/2005 Ciudadanía y minorías sexuales. La regulación del matrimonio homosexual en España. Kerman Calvo.

EP 18/2005 La financiación de las confesiones religiosas en España. Alejandro Torres.

EP 19/2006 Propuestas para la reforma del sistema electoral español. Rubén Ruiz.

EP 20/2006 Mujer y vivienda. Una aproximación al problema de la vivienda desde una perspectiva de género. Jordi Bosch.

EP 21/2006 La restricción de derechos fundamentales en el marco de la lucha contra el terrorismo. M.ª Ángeles Catalina Benavente.

EP 22/2006 Una propuesta para la enseñanza de la ciudad democrática en España. Irene Martín Cortes.

EP 23/2006 Los símbolos y la memoria del Franquismo. Jesús de Andrés Sanz.

EP 24/2007 Cambios en las relaciones de trabajo y derecho a la huelga. Xavier Solà Monells y Daniel Martínez Fons.

EP 25/2007 Modelos familiares y empleo de la mujer en el Estado de bienestar español.

Almudena Moreno Mínguez.

EP 26/2007 La exclusión social: análisis y propuestas para su prevención. Anabel Moriña Díez.

EP 27/2007 La reforma del Senado. Alberto Penadés e Ignacio Urquizu-Sancho.

EP 28/2007 Un nuevo enfoque de la solidaridad autonóma a través de los Fondos de Compensación Interterritorial. Roberto Fernández Llera y Francisco J. Delgado Rivero.

EP 29/2007 Derecho de asilo y mutilación genital femenina: mucho más que una cuestión de género. Yolanda García Ruiz.

EP 30/2008 El desarrollo de políticas públicas locales como garantes de la satisfacción de los ciudadanos. Pablo Gutiérrez Rodríguez y Marta Jorge García-Inés.

EP 31/2008 El turismo residencial y las políticas públicas europeas. Fernando J. Garrigós Simón y Daniel Palacios Marqués.

EP 32/2008 La economía social y su participación en el desarrollo rural. Andrés Montero Aparicio.

EP 33/2008 Prostitución y políticas públicas: entre la reglamentación, la legalización y la abolición. Pedro Brufao Curiel.

EP 34/2008 La dimensión territorial de la pobreza y la privación en España. Jesús Pérez Mayo.

EP 35/2008 “Ampliar para ganar”: las consecuencias electorales del crecimiento del Metro en Madrid, 1995-2007. Luis de la Calle Robles y Lluís Orriols i Galve.

EP 36/2008 Las causas de la participación y sus consecuencias en el voto de centro y de izquierda en España. Sebastián Lavezzolo Pérez y Pedro Riera Segrera.

EP 37/2008 El medio ambiente urbano en la Unión Europea. Susana Borràs Pentinat.

EP 38/2008 Control político y participación en democracia: los presupuestos participativos.

Ernesto Ganuza Fernández y Braulio Gómez Fortes.

EP 39/2008 Cataluña después del primer “Tripartit”. Continuidad y cambio en patrones de comportamiento electoral. Laia Balcells Ventura y Elna Roig Madorran.

EP 40/2009 La reducción de empleo y sus consecuencias en los resultados: un análisis de las empresas españolas. Fernando Muñoz Bullón y María José Sánchez Bueno.

EP 41/2009 Flexicurity and Gender Equality: advancing flexicarity policies in Denmark and Spain. Óscar García Agustín y Lise Rolandsen Agustín.

EP 42/2009 La cobertura de la situación de dependencia. Djamil Tony Kahale Carrillo.

EP 43/2009 Políticas públicas y segregación residencial de la población extranjera en la Comunidad de Madrid. Alfonso Echazarra de Gregorio.

EP 44/2009 Libre circulación de personas y ciudadanía social: ¿cabe imponer barreras al turismo social?. Borja Suárez Corujo y Tomás de la Quadra-Salcedo Janini.

EP 45/2009 Nuevos desafíos democráticos: hacia una iniciativa legislativa popular efectiva.

Carmela Mallaina García.

EP 46/2009 La deconstrucción del servicio público de televisión: hacia una política de innovación en las nuevas plataformas digitales. Alberto González Pascual.

EP 47/2010 Desigualdad de rentas y desigualdad de oportunidades en España. Christelle Sapata.

EP 48/2010 Un análisis del efecto de la Ley de igualdad en la representación electoral, parlamentaria y en el comportamiento electoral de las mujeres en las elecciones generales de 2008. Álvaro Martínez Pérez y Kerman Calvo Borobia.

EP 49/2010 ¿Querer es poder? Un análisis de la fecundidad de las mujeres españolas e inmigrantes. María José Hierro Hernández y Margarita Torre Fernández.

EP 50/2010 Salud y acceso a los servicios sanitarios en España: la realidad de la inmigración.

Cristina Hernández Quevedo y Dolores Jiménez Rubio.

EP 51/2010 Las políticas de conciliación en España y sus efectos: un análisis de las desigualdades de género en el trabajo del hogar y el empleo Pablo Gracia y Daniela Bellani.

EP 52/2010 ¿Debe el agua de los ríos llegar al mar? Orientaciones para una gestión medioambiental del agua en España. Fernando Magdaleno Mas. EP 53/2010 The Internet Sector and Network Neutrality: where does the EU stand?

Hairong Mu y Carlo Reggiani

EP 54/2010 Políticas migratorias comparadas en el Sur de Europa: lecciones cruzadas entre España y Portugal. Belén Fernández Suárez.

EP 55/2010 Los biocombustibles en la política energética europea: los retos de la estrategia energética europea para el año 2020. Raquel Montes Torralba.

EP 56/2010 Blogging político y personalización de la democracia local en España y Portugal. Evidencias presentes y propuestas de futuro. J. Ignacio Criado y Guadalupe Martínez Fuentes.

EP 57/2010 Democracia participativa, sociedad civil y espacio público en la Unión Europea. Luis Bouza García.

EP 58/2011 La imposición sobre el patrimonio como instrumento para una distribución equitativa de la riquezai EP 59/2011 Las consecuencias electorales de los escándalos de corrupción municipal, 2003-2007. Gonzalo Rivero Rodríguez y Pablo Fernández Vázquez.

EP 60/2011 El derecho al voto de los ciudadanos extracomunitarios en las próximas elecciones municipales españolas de 2011. Alfonso Ortega Giménez.

EP 61/2011 Reformas institucionales de la gobernanza económica internacional en tiempos de cambio: debate de ideas, instituciones y política económica. Gonzalo Caballero Miguez.

EP 62/2011 Nuevas herramientas. Nuevas ideas. Utilización de campañas de base en España. Elecciones regionales y locales en 2011. Bernardo Navazo López.

EP 63/2011 Un estudio en torno a la edad de jubilación. Sonia Fernández Sánchez.

EP 64/2011 El derecho a una vivienda adecuada. Un derecho del siglo xxi.

Vanessa Villalibre Fernández.