Hacia un nuevo sistema de selecci贸n de postulantes a programas focalizados Trabajo en progreso Denise Falck, Rodrigo Herrera, Osvaldo Larra帽aga PNUD
Resguardos • Esta es una versión preliminar de propuesta, que está abierta a la recepción de comentarios y sugerencias. No es la propuesta definitiva. • La propuesta no involucra al PNUD como institución, sino a los autores citados.
Programas sociales con prestaciones focalizadas • Programas focalizados en base a FPS – – – – – –
Transferencias monetarias: SUF; Asignación familiar, Pensión solidaria; etc. Subsidio al empleo de jóvenes y mujeres Programas de alimentación y asistencia escolar Subvención escolar preferencial Vivienda: fondo solidario y subsidio de vivienda Programas contra la pobreza: Chile Solidario, Ingreso Ético, Fosis, etc.
• Programas focalizados en base a otros instrumentos – Becas y créditos para la educación superior (FUAS) – Atención gratuita en hospitales (Grupos 1 y 2 de Fonasa)
Recursos principales programas focalizados por FPS, 2013 (p) empleo 3%
Chil Sol + IEF Subsidios familiar 5% 9%
PAE 12%
Pensiones solidarias 31%
SEP 13%
Vivienda 27%
El modelo de la “ficha” • Modelos de focalización basados en “fichas” tienen más de 30 años de operación en Chile – Ficha Cas I, Ficha Cas II en varias versiones; Ficha Familia; Ficha de Protección Social; ¿Ficha Social?.
• En este modelo se seleccionan postulantes a programas focalizados en base a evaluación socioeconómica del hogar, usando variables relacionadas y calculando puntaje con ponderaciones entregadas por métodos estadísticos (proxy means test). • Postulantes se ordenan según puntaje en la ficha, con variantes en programa de vivienda y en pensiones solidarias. Los programas seleccionan en base a este puntaje más requerimientos específicos.
Modelo de la “ficha” con signos de agotamiento • Prácticas extendidas de sub-declaración de atributos que se usan para calcular el puntaje en la ficha. Aprendizaje rápido de cómo responder los cuestionarios. • Induce prácticas sociales corrosivas en torno a instrumento que representa la cara más visible de la política social. • Los sucesivos cambios de modelo para corregir deficiencias introducen incertidumbre masiva en usuarios de programas sociales • En suma, instrumento socialmente deslegitimado.
Propuesta de nuevo modelo • Se postula abandonar el modelo de la ficha. En sustitución, evaluar la condición socioeconómica del hogar usando información de registros administrativo: ingresos monetarios en registro tributario, registros de propiedades y vehículos, información del sistema financiero, etc. • Disponibilidad de registros administrativos aumenta con los ingresos del hogar; por lo que se requiere utilizar una lógica de selección en base a la exclusión (que el postulante no pertenezca a sectores acomodados). • En el modelo vigente los postulantes deben demostrar en la ficha que son pobres, compitiendo entre sí a través de los puntajes. En el modelo propuesto se evalúa con datos administrativos si el postulante no pertenece a sectores acomodados.
% poblaci贸n chilena por grupo socioecon贸mico, utilizando umbrales de ingresos del informe Banco Mundial sobre clases medias 45
42
40 34
35 30 25 20
18
15 10
6
5 0 pobres
vulnerables
media consolidada
altos ingresos
Nota: l铆nea de pobreza US$ 4 p/c diarios en ppp; l铆nea de vulnerabilidad U$S 10 diarios
Porcentaje trabajadores formales por decil de ingreso
Fuente: Casen 2011; formales son asalariados con contrato e independientes que cotizan
Elegibles versus excluidos • Los programas focalizados de mayor presupuesto tienen puntos de corte entre el 40% y 60% del total de población. En la práctica los umbrales de corte son más elevados porque los puntajes de la FPS están subestimados. • Ello se aproxima a una situación donde los elegibles pertenecen a los sectores pobres y vulnerables; éstos últimos también denominados clase media emergente o clase media baja. La nueva propuesta operaría sobre la base de seleccionar a “excluir a los postulantes de clase media consolidada y de sectores de altos ingresos”. • Adicionalmente, se definen tramos intermedios para graduar beneficios. Por ello, habría cuatro grupos: A, por debajo del percentil 40; B, entre percentil 40 y 50; grupo C, entre percentil 50 y 60; grupo D, por arriba del percentil 60.
Operatoria del nuevo sistema • Postulante se registra para postular a programas focalizados. Solo debe entregar nombre y RUT de residentes en el hogar (núcleo), información que debe ser verificada. • Sistema le clasifica en grupos A, B, C y D, en base a la información disponible en registros administrativos. • La persona puede pedir apelar a clasificación, en cuyo caso se realiza una evaluación detallada por parte de asistentes sociales. • Programas seleccionan en base a elegibles (grupos A, B y C) y requerimientos específicos del caso.
Variables de evaluación • Incluyen registros administrativos de ingresos monetarios, propiedades, vehículos, instrumentos financieros, gastos en durables y relacionados. • Esta es la información que utiliza actualmente el Servicios de Impuestos Internos en la recaudación y fiscalización del impuesto a la renta. • La información contenida en distintos registros administrativos se puede asociar a través del identificador RUT.
Identificación de elegibles por método de dos etapas •
En la primera etapa se evalúa si el ingreso monetario anual del hogar del postulante excede o no el percentil 60 de ingreso, en base a ingresos de trabajadores formales y pensionados. Si excede ese percentil el hogar se considera de clase media consolidada o superior, no siendo elegible en programas focalizados. Si no excede el umbral, pasa a segundo filtro.
•
La segunda etapa (segundo filtro) es necesaria porque registros administrativos pueden subestimar ingreso de hogar si hay trabajo informal.
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La segunda etapa utiliza información de propiedades, vehículos, sistema financiero y gastos para computar percentil predicho del ingreso monetario. Si este percentil es menor a 60% el postulante es elegible.
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Para los elegibles se repite procedimientos en dos etapas para identificar grupos A, B y C, que hacen posible graduar monto de beneficios.
Identificación elegibles en simulaciones y en la práctica • En la encuesta Casen 2011 se realiza un ejercicio de simulación del nuevo modelo y éste resulta tener menores errores de inclusión y exclusión que el modelo teórico de la Ficha de Protección Social. • La capacidad de predicción del nuevo modelo será mejor aún cuando se trabaje con registros administrativos efectivos. La encuesta Casen tiene información muy gruesa sobre vehículos, propiedades e instrumentos financieros. • Modelo de selección de dos etapas debe ser ajustado para hacer uso óptimo de la información que se dispondrá en la práctica. El modelo aquí presentado es “introductorio”.
Principales desafíos • Verificar la información de residentes en el hogar o núcleo. Este es el único requerimiento de información que proviene de los postulante. En la actualidad hay significativa sub-declaración de esta variables para la FPS. A futuro sería la única variables a fiscalizar, pudiendo usarse los datos de núcleos familiares del registro civil para cotejar declaraciones de postulantes. • Reducir incentivos a que se sub-declaren ingresos en registros administrativos del SII. Tener presente en todo caso que son los empleadores quienes informan sobre las remuneraciones pagadas, y que ellos deben pagar más impuestos si sub-declaran los montos de las remuneraciones.
Institucionalidad •
Servicio de Impuestos Internos es la institución que parece estar mejor calificada para realizar la evaluación de postulantes en grupos A, B, C y D, dado su acceso a información de ingresos, gastos y activos. No obstante, es el MDS la institución que dirige y coordina la política de focalización. Asimismo, en caso que el MDS accediera a la información requerida, debiera ser esta misma institución quien podría realizar la clasificación.
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Método requiere de un período de diseño, prueba e implementación, no menor a uno o dos años. Entretanto se debe seguir usando los instrumentos existentes. A futuro, la información recolectada para la nueva ficha puede también usarse para diagnóstico y caracterización socioeconómica de territorios.
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Notar que programas orientados a grupos más pobres (ingreso ético, Fosis), requieren operar con métodos de selección distintos. Pero ocuparían un lugar secundario en programas focalizados.