Presentación Osvaldo Larrañaga

Hacia un nuevo sistema de selecci贸n de postulantes a programas focalizados Trabajo en progreso Denise Falck, Rodrigo Herrera, Osvaldo Larra帽aga PNUD

Resguardos • Esta es una versión preliminar de propuesta, que está abierta a la recepción de comentarios y sugerencias. No es la propuesta definitiva.

• La propuesta no involucra al PNUD como institución, sino a los autores citados.

Programas sociales con prestaciones focalizadas • Programas focalizados en base a FPS – – – – – –

Transferencias monetarias: SUF; Asignación familiar, Pensión solidaria; etc.

Subsidio al empleo de jóvenes y mujeres Programas de alimentación y asistencia escolar Subvención escolar preferencial Vivienda: fondo solidario y subsidio de vivienda Programas contra la pobreza: Chile Solidario, Ingreso Ético, Fosis, etc.

• Programas focalizados en base a otros instrumentos – Becas y créditos para la educación superior (FUAS) – Atención gratuita en hospitales (Grupos 1 y 2 de Fonasa)

Recursos principales programas focalizados por FPS, 2013 (p) empleo 3%

Chil Sol + IEF Subsidios familiar 5% 9%

PAE 12%

Pensiones solidarias 31%

SEP 13%

Vivienda 27%

El modelo de la “ficha” • Modelos de focalización basados en “fichas” tienen más de 30 años de operación en Chile – Ficha Cas I, Ficha Cas II en varias versiones; Ficha Familia; Ficha de Protección Social; ¿Ficha Social?.

• En este modelo se seleccionan postulantes a programas focalizados en base a evaluación socioeconómica del hogar, usando variables relacionadas y calculando puntaje con ponderaciones entregadas por métodos estadísticos (proxy means test).

• Postulantes se ordenan según puntaje en la ficha, con variantes en programa de vivienda y en pensiones solidarias. Los programas seleccionan en base a este puntaje más requerimientos específicos.

Modelo de la “ficha” con signos de agotamiento • Prácticas extendidas de sub-declaración de atributos que se usan para calcular el puntaje en la ficha. Aprendizaje rápido de cómo responder los cuestionarios.

• Induce prácticas sociales corrosivas en torno a instrumento que representa la cara más visible de la política social.

• Los sucesivos cambios de modelo para corregir deficiencias introducen incertidumbre masiva en usuarios de programas sociales • En suma, instrumento socialmente deslegitimado.

Propuesta de nuevo modelo • Se postula abandonar el modelo de la ficha. En sustitución, evaluar la condición socioeconómica del hogar usando información de registros administrativo: ingresos monetarios en registro tributario, registros de propiedades y vehículos, información del sistema financiero, etc.

• Disponibilidad de registros administrativos aumenta con los ingresos del hogar; por lo que se requiere utilizar una lógica de selección en base a la exclusión (que el postulante no pertenezca a sectores acomodados).

• En el modelo vigente los postulantes deben demostrar en la ficha que son pobres, compitiendo entre sí a través de los puntajes. En el modelo propuesto se evalúa con datos administrativos si el postulante no pertenece a sectores acomodados.

% poblaci贸n chilena por grupo socioecon贸mico, utilizando umbrales de ingresos del informe Banco Mundial sobre clases medias 45

42

40 34

35 30 25 20

18

15 10

6

5 0 pobres

vulnerables

media consolidada

altos ingresos

Nota: l铆nea de pobreza US$ 4 p/c diarios en ppp; l铆nea de vulnerabilidad U$S 10 diarios

Porcentaje trabajadores formales por decil de ingreso

Fuente: Casen 2011; formales son asalariados con contrato e independientes que cotizan

Elegibles versus excluidos • Los programas focalizados de mayor presupuesto tienen puntos de corte entre el 40% y 60% del total de población. En la práctica los umbrales de corte son más elevados porque los puntajes de la FPS están subestimados.

• Ello se aproxima a una situación donde los elegibles pertenecen a los sectores pobres y vulnerables; éstos últimos también denominados clase media emergente o clase media baja. La nueva propuesta operaría sobre la base de seleccionar a “excluir a los postulantes de clase media consolidada y de sectores de altos ingresos”.

• Adicionalmente, se definen tramos intermedios para graduar beneficios.

Por ello, habría cuatro grupos: A, por debajo del percentil 40; B, entre percentil 40 y 50; grupo C, entre percentil 50 y 60; grupo D, por arriba del percentil 60.

Operatoria del nuevo sistema • Postulante se registra para postular a programas focalizados. Solo debe entregar nombre y RUT de residentes en el hogar (núcleo), información que debe ser verificada.

• Sistema le clasifica en grupos A, B, C y D, en base a la información disponible en registros administrativos.

• La persona puede pedir apelar a clasificación, en cuyo caso se realiza una evaluación detallada por parte de asistentes sociales.

• Programas seleccionan en base a elegibles (grupos A, B y C) y requerimientos específicos del caso.

Variables de evaluación • Incluyen registros administrativos de ingresos monetarios, propiedades, vehículos, instrumentos financieros, gastos en durables y relacionados.

• Esta es la información que utiliza actualmente el Servicios de Impuestos Internos en la recaudación y fiscalización del impuesto a la renta.

• La información contenida en distintos registros administrativos se puede asociar a través del identificador RUT.

Identificación de elegibles por método de dos etapas •

En la primera etapa se evalúa si el ingreso monetario anual del hogar del postulante excede o no el percentil 60 de ingreso, en base a ingresos de trabajadores formales y pensionados. Si excede ese percentil el hogar se considera de clase media consolidada o superior, no siendo elegible en programas focalizados. Si no excede el umbral, pasa a segundo filtro.

•

La segunda etapa (segundo filtro) es necesaria porque registros administrativos pueden subestimar ingreso de hogar si hay trabajo informal.

•

La segunda etapa utiliza información de propiedades, vehículos, sistema financiero y gastos para computar percentil predicho del ingreso monetario. Si este percentil es menor a 60% el postulante es elegible.

•

Para los elegibles se repite procedimientos en dos etapas para identificar grupos A, B y C, que hacen posible graduar monto de beneficios.

Identificación elegibles en simulaciones y en la práctica • En la encuesta Casen 2011 se realiza un ejercicio de simulación del nuevo modelo y éste resulta tener menores errores de inclusión y exclusión que el modelo teórico de la Ficha de Protección Social.

• La capacidad de predicción del nuevo modelo será mejor aún cuando se trabaje con registros administrativos efectivos. La encuesta Casen tiene información muy gruesa sobre vehículos, propiedades e instrumentos financieros.

• Modelo de selección de dos etapas debe ser ajustado para hacer uso óptimo de la información que se dispondrá en la práctica. El modelo aquí presentado es “introductorio”.

Principales desafíos • Verificar la información de residentes en el hogar o núcleo. Este es el único requerimiento de información que proviene de los postulante. En la actualidad hay significativa sub-declaración de esta variables para la FPS. A futuro sería la única variables a fiscalizar, pudiendo usarse los datos de núcleos familiares del registro civil para cotejar declaraciones de postulantes.

• Reducir incentivos a que se sub-declaren ingresos en registros administrativos del SII. Tener presente en todo caso que son los empleadores quienes informan sobre las remuneraciones pagadas, y que ellos deben pagar más impuestos si sub-declaran los montos de las remuneraciones.

Institucionalidad •

Servicio de Impuestos Internos es la institución que parece estar mejor calificada para realizar la evaluación de postulantes en grupos A, B, C y D, dado su acceso a información de ingresos, gastos y activos. No obstante, es el MDS la institución que dirige y coordina la política de focalización. Asimismo, en caso que el MDS accediera a la información requerida, debiera ser esta misma institución quien podría realizar la clasificación.

•

Método requiere de un período de diseño, prueba e implementación, no menor a uno o dos años. Entretanto se debe seguir usando los instrumentos existentes. A futuro, la información recolectada para la nueva ficha puede también usarse para diagnóstico y caracterización socioeconómica de territorios.

•

Notar que programas orientados a grupos más pobres (ingreso ético, Fosis), requieren operar con métodos de selección distintos. Pero ocuparían un lugar secundario en programas focalizados.