SANCIONES A LA FLOTA PESQUERA VENEZOLANA: SANCIONES ADMINISTRATIVAS (PARTE 1

Ángeles Rodríguez Córdova - Abogada Marítima - 22 de Noviembre- 2021

INTRODUCCIÓN

El artículo anterior del boletín COFA CONVIVENCIA PESQUERA se centró en las sanciones penales en las que podría incurrir un buque pesquero de bandera venezolana (Rodríguez-Córdova, 2021); por lo que parafraseando un poco la definición de sanción, expresada en dicho artículo y para quienes se incorporan nuevos a esta lectura, se puede decir que una sanción es la consecuencia del incumplimiento de un deber impuesto por alguna autoridad, previsto en una norma.

El presente artículo abordará las sanciones administrativas en las que puede incurrir un buque pesquero venezolano, de acuerdo con la legislación competente, en los ámbitos de sanidad, de navegación y de materia ambiental exclusivamente; pues por lo extensa, compleja y diversa de la materia pesquera específica, se abordará en un siguiente artículo que cierra este seriado de sanciones. La intención es expresar cuales y como las sanciones que le puedan ser impuestas a propietarios, arrendatarios, armadores o simples tripulantes, puedan terminar perjudicando a la embarcación pesquera.

La sanciones son impuesta a las personas naturales o jurídicas; sin embargo, este tipo de acciones u omisiones involucran ineludiblemente al buque pesquero. Se debe recordar nuevamente, en este punto, la teoría de la personificación del buque, basada en el “caso Tucker vs. Alexandroff ” de la Corte Suprema de los EE.UU (183 U.S. 424 - 1902), que de acuerdo con una traducción libre de Sabatino (sin fecha) explicaría el concepto; afirmando que “Una nave nace cuando es botada al agua, y ella vive tanto como su identidad es preservada previo a eso, ella es un mero cúmulo de madera y hierro -una pieza ordinaria de propiedad personal... Con su bautismo ella recibe su nombre, y desde el momento en que su quilla toca el agua es transformada y llega a ser un sujeto de jurisdicción marítima. Ella adquiere una personalidad propia; llega a ser competente para contratar, y es individualmente responsable por sus obligaciones, sobre las que ella puede demandar en nombre de su propietario, y ser demandada en su propio nombre”.

Para hacer de fácil compresión la lectura, a continuación, la definición de sanción administrativa, según Ossorio (1998), es “la medida penal que impone el Poder Ejecutivo o alguna de las autoridades de este orden, por infracción de disposiciones imperativas o abstención ante deberes positivos. Por lo general se reduce a multas, cuantiosas en ocasiones, como las represivas del contrabando y la especulación. En otros casos significa una inhabilitación, por privar del pase, patente, autorización o documento que permite ejercer una profesión o actividad, como el retiro del permiso de conducir a los automovilistas reincidentes en faltas de tránsito…”

La legislación venezolana prevé el principio de legalidad de las sanciones administrativas en nuestra Carta Magna (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), señalando en su Artículo 49 que “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas” y especificando, en el numeral 6, que “Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”. (negritas propias). Las sanciones administrativas son entonces la consecuencia, en un sentido punitivo, infligida a una persona por la autoridad estatal en el ejercicio de su potestad administrativa, con la aplicación del debido proceso, por las infracciones de una norma del ordenamiento jurídico. Con base a lo anterior, se concluye que si las sanciones administrativas son impuestas por la autoridad del Estado, a través de sus órganos, se aplican entonces por medio de un “acto administrativo”; siendo éste, según Lares Martínez (1990), “un acto de ejecución de la ley que ha de estar en su forma y en su fondo completamente ceñido al ordenamiento jurídico, y que la legalidad del mismo ha de estar asegurada por órganos estadales, aptos para declarar su nulidad, en caso de que adolezca de inconformidad con el derecho”.

Entrando en la materia a tratar y para comprender cómo puede ser sancionado un buque en términos administrativos, se comparte la clasificación de las sanciones administrativas que establece Peña (2005); según la cual pueden clasificarse en: 1) sanciones pecuniarias, aquellas cuya imposición implica el pago de una suma de dinero por parte del sancionado, manifestando su efecto represivo en una afectación del patrimonio del infractor y siendo su expresión prototípica la multa; 2) sanciones interdictivas o prohibitivas, las cuales se distinguen de las pecuniarias porque surten su efecto aflictivo sobre la actividad del infractor de la norma jurídica, pero de manera indirecta ese efecto recae sobre el infractor; y 3) sanciones disciplinarias, que al igual que las sanciones pecuniarias, su efecto aflictivo recae sobre la persona infractora y desde el punto de vista histórico pueden considerarse como las primeras expresiones sancionatorias de la administración.

Las sanciones administrativas tienen un amplio espectro, según su clasificación, y, su ejecución va a depender de las situaciones particulares que incumpla la tripulación o los detentadores del buque (propietarios o arrendatarios), para que dicha inobservancia perjudique el normal desenvolvimiento de éste para el inicio de la aventura marítima con miras a la pesca.

Siempre basándose en la teoría de la personificación del buque, la imposición de sanciones de carácter administrativo pecuniarias, interdictivas o prohibitivas, llevan consigo la medida de prohibición de zarpe, que en el caso particular no es tratado con la calidad de “medida” sino más bien de acción correctiva hasta tanto sea subsanada la situación que haya generado la sanción administrativa.

Ahora bien, como la sanción administrativa se impone a través de un acto administrativo, esto significa que es posible que la norma haya sido mal interpretada, que el lapso para imponerla haya prescrito o que simplemente no correspondía dicha sanción a la situación de hecho aparentemente infringida; siendo así, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA) prevé en su Artículo 85, lo siguiente: “los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos”. Los recursos, son las objeciones que hace el particular infringido de la sanción en contra de su imposición al Estado.

Según Araujo (1998) “los recursos administrativos son actos jurídicos del administrado, por los cuales se impugna otros anteriores de la administración pública. En estos casos, la intervención del administrado, es un presupuesto del lícito ejercicio de la administración pública, de unos poderes revisorios, sobre sus propios actos de los que no dispone en la misma medida cuando actúa de oficio. Al resolver un recurso, las administraciones públicas pueden, en efecto, decidir cuántas cuestiones plantea el expediente (Artículo 89 LOPA) y, por supuesto, modificar o revocar el acto impugnado, así como ordenar la reposición en caso de vicios del procedimiento (Artículo 90 LOPA)”.

CUADRO NORMATIVO QUE SUSTENTA LAS SANCIONES

Entrando en los ámbitos indicados, se señala de manera general el material legal que frecuentemente provee la base sancionatoria al cual está sometida la flota pesquera venezolana; ilustrando de manera práctica el cómo y el cuándo pudiera verse afectado un buque pesquero en el concurso de una sanción administrativa, por los casos de incumplimiento de deberes expresados en ellas.

Reglamento Internacional Sanitario (Resolución WHA58.3,1 - 2005).

Todo buque procedente de aguas internacionales debe ser objeto de una visita sanitaria por parte del Personal del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria (SACS), perteneciente al Ministerio del Poder Popular para la Salud; con base a la premisa que deben cumplirse las disposición de la Organización Mundial de la Salud que regula la materia (apartado 3 del numeral 2 del Artículo 18), de la cual Venezuela es signataria y sus disposiciones son de obligatorio cumplimiento, siempre con el debido “respeto pleno de la dignidad, los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas” (Artículo 3). En este caso, lo señalado en el Artículo 35, que señala que “en el tráfico internacional no se exigirán otros documentos sanitarios que los previstos en el presente Reglamento o en las recomendaciones formuladas por la OMS…”, indicando que “la autoridad competente podrá pedir que se cumplimenten formularios sobre datos de contacto y cuestionarios sobre la salud de los viajeros”, y con el Artículo 37 en su numeral 3, el cual señala que “la Declaración Marítima de Sanidad se ajustará al modelo del anexo 8”.

En caso de incumplimiento de las regulaciones o de conseguirse alguna inconformidad en estas inspecciones, previas al zarpe y al arribo por parte del SACS, la autoridad sanitaria está en la obligación de solicitar a la autoridad acuática la prohibición de zarpe, el desembarque de los tripulantes, el fondeo en cuarentena fuera de las instalaciones portuarias y la clausura del buque, por razones de pandemia de ser el caso.

Ley de Marinas y Actividades Conexas (Gaceta Oficial 6.153 Extraordinario de 2014);

cuyas sanciones administrativas, aplicables a la flota pesquera, se encuentran contenidas en:

“Artículo 287. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, se aplicarán las sanciones aquí previstas, a los que incurran en las siguientes infracciones:

1) Infracciones leves: De dos Unidades Tributarias (2 U.T.), a cincuenta Unidades Tributarias (50 U.T.):

b) El que deteriore o pierda intencionalmente o por descuido la Patente, Licencia de Navegación o Permiso Especial Restringido.

c) El capitán y los tripulantes que no cumplan con lo referente al rol de tripulantes establecido en este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley.

d) Los buques que no se encuentren provistos de los certificados, documentos y los diarios que exige este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley...”

La cultura organizacional a bordo de un buque pesquero y el comportamiento de su tripulación, en oportunidades ha generado negligencia en cuanto al manejo de los documentos que autorizan la navegación del buque y el rol de tripulantes; en el cual se jerarquizan sus labores y perfiles para desempeñar las actividades a bordo. Básicamente, debido a que la mayoría de los tripulantes son autodidactas del proceso de la pesca en sí mismo y de la navegación con un buque que posee una envergadura distinta a una embarcación de pozo abierto, como lo es el “peñero”. Toda esta inobservancia trae como consecuencia el incumplimiento y la aplicación de la multa que corresponde en este numerado legal. Durante la imposición de la multa se genera automáticamente la situación correctiva de la prohibición de zarpe temporal hasta tanto sea subsanada la situación infringida.

2) Infracciones graves: De cincuenta y una Unidades Tributarias (51 U.T.) a ciento cincuenta Unidades Tributarias (150 U.T.):

a) Los responsables de operaciones o actividades no autorizadas por la Autoridad Acuática.

b) Los buques que fondeen en las zonas no habilitadas a tal fin sin el previo permiso de la Autoridad Acuática...

La flota pesquera a menudo posee una tripulación que desconoce de las zonas no autorizadas para fondeo, y por razones de necesidad de descarga también realizan operaciones no autorizadas por la autoridad acuática; sin embargo, esta sanción casi nunca es impuesta, más bien se le comunica a la tripulación a manera de advertencia.

3) Infracciones muy graves: De ciento cincuenta y una Unidades Tributarias (151 U.T.) a quinientas Unidades Tributarias (500 U.T.):

a) El Capitán y Piloto que incumplan con la obligación de notificar al Capitán de Puerto de los accidentes de navegación ocurridos en su circunscripción.

b) El buque que incumpla la limitación de tráfico de buques hacia y desde puertos venezolanos, que sea impuesta por el Ejecutivo Nacional.

c) Los propietarios o armadores que dispongan la utilización de sus buques para un uso distinto al autorizado…

Según los datos de la Organización Marítima Internacional (OMI), la flota pesquera industrial venezolana data del año de 1970; sin embargo, la aparición de los primeros buques de pesca industrial de arrastre se remonta al año 1.939 (Giménez y col., 1.993) y, los primeros palangreros atuneros, hacia finales de los cincuenta (Giménez, 2.009). A razón de que esta flota cumple con una actividad de interés púbico y avocada a la seguridad alimentaria, pocas veces es sancionada por esta razón; a pesar de que los accidentes acaecidos, con ocasión de la navegación, son más comunes de lo que parece.

4) Infracciones gravísimas

c) Al Capitán del buque que se haya negado sin justificación, a prestar asistencia a embarcaciones que se encuentran en peligro; de mil Unidades Tributarias (1.000 U.T.) a tres mil Unidades Tributarias (3.000 U.T.)”

Ha ocurrido comúnmente, por desconocimiento o temor de que el apoyo a otro buque genere un perjuicio para el buque que niega la asistencia. Esta acción, a pesar de lo justo que parece ser, en la práctica no es ejecutada por el armador del buque que requirió asistencia; en razón de evitar conflictos.

“Artículo 288. Quienes incumplan las obligaciones relativas a construcción, modificación, reparación o desguace de buques en diques, astilleros, fábricas de buques, talleres navales, varaderos, industrias navales de apoyo y similares venezolanos, serán sancionados con carácter solidario, con multa equivalente de quinientas Unidades Tributarias (500 U.T.) a diez mil Unidades Tributarias (10.000 U.T.), cuando el valor de la construcción, modificación, reparación o el desguace del buque exceda de diez mil Unidades Tributarias (10.000 U.T.), se aplicará un aumento de la multa equivalente al cincuenta por ciento (50 %) del valor del gasto incurrido.”

Comúnmente, los buques de pesca de menor envergadura requieren de modificaciones propicias del cambio de artes de pesca, y, en oportunidades éstos han entrado en los astilleros autorizados sin solicitar la respectiva autorización a razón de la burocracia de su emisión, y de la ineludible necesidad de poner el buque a flote en el menor tiempo posible.

Ley Penal del Ambiente (Gaceta Oficial 39.913 de 2012),

conocida previamente en el apartado de las sanciones penales, contempla los siguientes artículos para las administrativas:

“Artículo 72. Quien provisto de licencia de caza o pesca, amparase animales que hayan sido capturados en forma ilegal, será sancionado con prisión de seis meses a un año o multa de cien unidades tributarias (100 U.T.) a seiscientas unidades tributarias (600 U.T.). Si la licencia fuere para caza con fines comerciales la pena será de prisión de uno a dos años o multa de un mil unidades tributarias (1.000 U.T.) a dos mil unidades tributarias (2.000 U.T)”.

“Artículo 77. Será sancionado con prisión de tres a cinco años o multa de tres mil unidades tributarias (3.000 U.T.) a cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T.): 1.- Quien practique la pesca o la caza de ejemplares de la fauna silvestre, comercialice, destruya o cause daños a los recursos que les sirvan de alimento o abrigo dentro de los parques nacionales, monumentos naturales, refugios o santuarios de fauna. 2.- Quien practique la pesca o la caza de ejemplares de la fauna silvestre, comercialice, destruya o cause daños a los recursos que les sirvan de alimento o abrigo por medio de incendios, sustancias químicas, armas de pesca o caza no permitidas o cualquier otro método o arte que aumente el sufrimiento de las presas. 3.- Quien practique la pesca o la caza de ejemplares de la fauna silvestre o comercialice ejemplares vedados O poblaciones de especies vulnerables, amenazadas o en peligro de extinción, o que sin estarlo, sean puestas en tales condiciones, cualquiera fuere la zona de la perpetración. 4.- Quien practique la caza de ejemplares de la fauna silvestre sin estar provisto de la licencia respectiva o violare sus términos, o destruya o cause daños a los recursos que les sirvan de alimento o abrigo, con fines comerciales o industriales”.

“Artículo 78. Pesca Prohibida El propietario del barco pesquero que ejecute actividades de pesca en zonas o lapsos prohibidos, será sancionado con prisión de dos a cinco años o multa de dos mil unidades tributarias (2.000U.T.) a cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T). El capitán o capitana del barco será sancionado o sancionada con la misma pena disminuida en la mitad. Quedan exceptuados de la pena corporal y de las multas previstas en este Artículo los pescadores o pescadoras artesanales siempre y cuando utilicen prácticas o técnicas de pesca conservacionistas, de acuerdo con las normas técnicas o reglamento sobre la materia y respetando siempre los lapsos prohibidos”.

“Artículo 88. Descargas Ilícitas al Medio Marino, Fluvial, Lacustre o Costero. La persona natural o jurídica que descargue al medio marino, fluvial, lacustre o costero en contravención a las normas técnicas vigentes, aguas residuales, efluentes, productos, sustancias o materias no biodegradables o desechos de cualquier tipo, que contengan contaminantes o elementos nocivos a la salud de las personas o al medio marino, fluvial, lacustre o costero, será sancionada con prisión de dos a cuatro años o multa de dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.) a cuatro mil unidades tributarias (4.000 U.T.). El tribunal deberá ordenar la instalación de los dispositivos necesarios para evitar la contaminación y fijará un plazo para ello. Para los efectos de esta Ley, el medio marino o costero comprende las playas, mar territorial, suelo y subsuelo del lecho marino y zona económica exclusiva”.

“Artículo 89. Vertido de Hidrocarburos. La persona natural o jurídica que vierta hidrocarburos o mezcla de hidrocarburos o sus derivados, directamente en el medio marino, con ocasión de operaciones de transporte, exploración o explotación de la Plataforma Continental y Zona Económica Exclusiva que pueda causar daños a la salud de las personas, a la fauna o flora marina o al desarrollo turístico de las regiones costeras, será sancionada con prisión de uno a tres años o multa de un mil unidades tributarias (1.000 U.T.) a tres mil unidades tributarias (3.000U.T.). La pena será rebajada hasta en una tercera parte cuando: 1.- El vertido haya tenido por finalidad evitar una avería grave capaz de poner en peligro la seguridad de las personas o la protección del ambiente o salvar la vida humana en el mar. 2.- El escape de hidrocarburos o mezcla de hidrocarburos provenga de una avería o pérdida imprevisible e imposible de evitar, si después de ocurrir la avería o descubrir la pérdida fueron tomadas todas las medidas para impedir, detener o reducir la pérdida de hidrocarburos o mezclas de hidrocarburos y limitar sus consecuencias nefastas.”

“Artículo 92. Sanción al Propietario o Explotador del Buque. Sin perjuicios de las penas previstas para el capitán o capitana del buque, en los casos de los artículos precedentes, si la infracción ha sido cometida bajo la orden del propietario o explotador del buque, estos serán castigados con la pena aumentada al doble”.

“Artículo 95. Inmovilización de Navíos. El navío que haya servido para cometer las infracciones señaladas en los artículos anteriores podrá ser inmovilizado por decisión del tribunal. En cualquier momento de inmovilización puede ser suspendida si se otorga una fianza o se deposita una suma para garantizar la reparación de los daños o el pago de las multas, cuantificada mediante estudios de expertos en la materia. Sección Segunda: envenenamiento, contaminación y demás acciones capaces de alterar la atmósfera”.

Todas las infracciones, al articulado anteriormente enunciado, son impuestas a quienes tripulen la embarcación o a quienes la detenten (propietarios, arrendatarios o simples armadores); sin embargo, por la explicación brindada al inicio, se puede concluir que cualquier sanción de carácter administrativo inmoviliza al buque, casi de manera inmediata.

SITUACIÓN CON LAS SANCIONES

La situación en Venezuela con respecto a la imposición de sanciones administrativas a la flota pesquera está plagada de burocracia, a lo que coloquialmente se le ha dado el nombre de “el sistema”. En la actualidad, cuando es impuesta una sanción administrativa, el proceso es llevado de manera digital o electrónico a través de los sistemas de información gerencial que poseen los organismos de la administración pública. Estos sistemas, para completar el escenario, adolecen de la actualización y el mantenimiento continuo necesario; son dependientes de una red de internet veloz, de la cual se carece en casi todo el país (más aún en lugares remotos donde se asienta alguna parte de la flota pesquera); y muchos de sus operadores no están completa y correctamente capacitados en su uso.

Esto trae como consecuencia, que un buque sea sancionado administrativamente con ocasión de la inobservancia de las normas por parte de sus infractores, sean tripulantes o detentadores, es vivir una experiencia insidiosa; debido a que los finiquitos de dichas sanciones pueden llegar a tardar hasta seis (6) meses, tiempo durante el cual el buque queda completamente inmovilizado y la tripulación desempleada hasta tanto se dirima la situación. La recomendación general es leer y asesorarse ante todas las posibles situaciones de hecho que se encuadran en las normas como constituyentes de una sanción administrativa y así evitar ese perfídico momento.

LITERATURA RECOMENDADA:

Araujo Juárez, José (1998). “Tratado de Derecho Administrativo Formal”. 3 era Edición. 711 pág.

Constitución Bolivariana de Venezuela (Gaceta Oficial l Extraordinaria 36.860 de 1999). https://www.oas.org/dil/esp/constitucion_venezuela.pdf

Giménez C. (2009). “El Atún: la actividad a atunera en el contexto de la pesca mundial y venezolana”. FUNDATUN. Caracas-Venezuela. 376 p. ISBN 9789803902209.

Giménez C., J.J. Salaya & R. Molinet (1993). “La pesca industrial de arrastre”. Edit. Grupo Carirubana. Punto Fijo, Estado Falcón, 321 p.

Lares Martínez, Eloy (1990). “Manual de Derecho Administrativo”. 8va edición. 840 pág.

Ley de Marinas y Actividades Conexas (Gaceta Oficial 6.153 Extraordinario de 2014). https://app.box.com/s/7btlz6v3w50cueg9tmqzr7p4ho2vter1

Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Gaceta Oficial Nº 2.818 Extraordinaria de 1º de julio de 1981). http://www.oas.org/juridico/PDFs/mesicic4_ven_ley_org_proc_adm.pdf

Ley Penal del Ambiente (Gaceta Oficial 39.913 de 2012). https://www.derechos.org.ve/pw/wp-content/uploads/Ley-Penal-del-Ambiente2.pdf

Peña Solís, José (2005). “La potestad sancionatoria de la Administración Pública venezolana”. Tribunal Supremo de Justicia. Resolución WHA58.3,1 (2005). “Reglamento Sanitario Internacional”. 58ª Asamblea Mundial de la Salud, https://www.who.int/csr/ihr/WHA58-sp.pdf

Rodríguez Córdova, Ángeles (2021). “Sanciones a la Flota Pesquera Venezolana: sanciones penales”. COFA convivencia pesquera (Octubre 2021). FUNDATUN, Caracas-Venezuela. 10-16 p. https://issuu.com/fundatun/docs/2021_10_rev_cofa/s/13827532

Sabatino A. (sin fecha). “Teoría de la personificación de del buque y su embargo preventivo”. http://www.sabatinop.com/es/publicaciones/94-artesp/341-id341.html

U.S. Supreme Court (1902). “Tucker v. Alexandroff, 183 U.S. 424”. JUSTIA U.S. Supreme Court. https://supreme.justia.com/cases/federal/us/183/424/