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Brasil: Geopolítica de un estado continental industrial. Políticas de defensa e inserción internacional Gabriel De Paula Si tuviéramos que explicar al Brasil actual en pocas líneas, sin duda deberíamos trazar un argumento sobre la doctrina geopolítica que movilizó y articuló al Estado brasileño casi desde su formación. Doctrina que junto a la política exterior ha sido estable y consecuente en el tiempo, y que permitió al Gobierno de Lula consolidar y posicionar al país como una potencia en el sistema internacional. En este esquema, el sector defensa (compuesto por las Fuerzas Armadas, la conducción ejecutiva del Ministerio de Defensa, y la industria para la defensa) es fundamental por los alcances que implica la industria militar, el poder político-militar y la influencia de las ff.aa. En el análisis de la inserción internacional, los mismos componentes de la defensa son claves para comprender la naturaleza y los objetivos del Consejo de Defensa Sudamericano (cds), el papel de Brasil en el sistema de Naciones Unidas, y la relación con ee.uu.
Quiebres y continuidades de la geopolítica brasilera Brasil ha tenido dos períodos desde el punto de vista geopolítico, uno que orientó las políticas para la articulación e integración interna de la costa y el Amazonas, que se inscribe en una geopolítica clásica, con el agregado de que Brasil no tiene disputas territoriales con ninguno de sus países limítrofes. Y un segundo momento, de inserción internacional como potencia media, con criterios geopolíticos integracionistas hacia la región y clásicos hacia la frontera Atlántica con proyección hacia África. Esto tiene su correlato en la actualidad en la Estrategia de Defensa Nacional de Brasil (año 2008) la cual establece las pautas del diseño del instrumento militar. Una característica en Brasil, es que la teoría y la práctica están estrechamente vinculadas, y que se consolidan en la idea de que en Brasil hubo “geopolítica aplicada”.
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En el primer período geopolítico brasilero, en sintonía con el General Carlos de Meira Mattos, la disciplina se entiende como “la influencia de la geografía en el destino político de los Estados”.1 Conforme a esta definición, la aplicación de lo que se pensaba en la teoría se lleva a la práctica en dos direcciones: la articulación interna y su proyección atlántica. Coincidiendo con el planteo de Martine Droulers,2 la definición de Brasil como gran potencia de América del Sur se da en el complejo que supuso el destino de su aventura interior, la conquista de su territorio vacío, y su destino oceánico, el enlace vital con el mundo occidental. La articulación interna que inicia Brasil con Getulio Vargas, bajo las consideraciones expuestas, implicó además el desarrollo de una importante industria siderúrgica, la cual fortaleció la matriz productiva de Brasil. Así lo plantea Golbery do Couto e Silva, cuando caracteriza a los espacios políticos como objeto de la geopolítica, y en los cuales es importante la formación de núcleos densos de población, integrados por una trama de comunicaciones y signados por altos índices de producción. El segundo período geopolítico, integracionista, está vinculado al paradigma del “Estado Logístico” que tiene sus inicios en la era Cardoso (la cual debe ser leída como un solapamiento entre el momento neoliberal que comienza con Collor de Melo y el momento logístico de la era Lula Da Silva). Siguiendo a Amado Cervo, el comportamiento del Estado Logístico, se despega de la teoría estructuralista, y se aproxima a dos requisitos de la teoría realista de las relaciones internacionales. Supone concluida la fase de desarrollo centrada en lo interno, y proyecta la internacionalización económica. Además, pone en marcha dos componentes de conducta tributarios de los realistas: construcción de medios de poder y su utilización para hacer valer sus ventajas comparativas, centradas en medios intangibles, como ciencia, tecnología y capacidad empresarial. Es importante destacar que los logísticos defienden la integración de emprendimientos nacionales a cadenas productivas internacionales, con preferencia en los países vecinos. De esta manera, 1 De
Meira Mattos, “Geopolítica”, 1998, p. 39. “Brasil”, 1998, p. 43. 3 Cervo, Inserçao, 2008, p. 31. 4 Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití. 5 Tokatlián, “Paciencia”, 2010. 2 Droulers,
encontramos que áreas del sector defensa brasilero buscan complementarse con las industrias de otros países, especialmente la Argentina. Es importante destacar que la geopolítica se apoya sobre la política exterior brasilera, la cual tiene una característica particular, que siguiendo a Amado Cervo, denominamos “independencia de inserción internacional”. Este patrón de la diplomacia es transversal a otros sectores de la política brasilera. Según Cervo, “Brasil se incluye entre una decena de países, cuya vocación los impulsa a perseguir un modelo propio de inserción internacional. La independencia de inserción presupone una visión propia del mundo, autonomía del proceso decisorio y formulación propia de política exterior”.3 Este patrón de relacionamiento externo, supone además una correspondencia entre el modelo de inserción internacional y el pensamiento geopolítico, y es el que nos permite leer la actitud estratégica de Brasil en temas de seguridad internacional, defensa nacional y liderazgo. El ejemplo más claro es la participación en operaciones de paz de la onu, recordemos que Brasil tiene a su cargo el comando militar de la minustah.4 En el espacio sub – regional, la relación con Argentina la podemos inscribir en los parámetros de la “paciencia estratégica”, un término que (como muchos de las relaciones internacionales) no tiene límites conceptuales demasiado claros. Según Tokatlián, la paciencia estratégica “remite a la actitud de las grandes potencias frente a ciertos actores menores del sistema que, por alguna razón particular, tienen alguna relevancia relativa (la ubicación geopolítica, la posesión de recursos materiales o militares críticos, la ambición de liderazgo) para las superpotencias, así como para el caso del proceder de los poderes emergentes respecto de algunos vecinos efectivamente gravitantes, potencialmente influyentes o eventualmente disconformes”.5 En pocas líneas, Argentina es para Brasil un interlocutor válido en la región, percibido por los demás países como un elemento de equilibrio sub – regional, es decir, un elemento gravitante para las relaciones intrarregionales sudamericanas.
El sector de defensa brasilero: Hipótesis de empleo y complejos industriales Durante el siglo xx el diseño del instrumento militar estuvo orientado por las hipótesis de conflicto, es decir, por aquellos supuestos que planteaban una acción militar, generalmente, contra un enemigo de naturaleza estatal. En el Cono Sur estas hipótesis estaban atadas a la proximidad geográfica, por lo que se planteaban escenarios de conflicto limítrofe. Es así que Argentina trazaba hipótesis contra Chile y Brasil (aunque fue a la guerra contra Gran Bretaña por Malvinas), y Chile con un planteo similar, contra sus tres países limítrofes: Argentina, Perú y Bolivia (estos dos últimos perdieron territorio tras la Guerra del Pacífico, a fines del siglo xix). La última guerra en la región fue entre Perú y Ecuador en 1995, también por controversias limítrofes. Llegamos así a Brasil, país con fronteras altamente permeables, y con una estrategia geopolítica clara: plena soberanía sobre su territorio (específicamente en el Amazonas), y neutralización de la Argentina en un esquema de realpolitik, es decir, en términos clásicos de poder. Vale decir que en la actualidad se registran tensiones entre Colombia con dos de sus países vecinos (Ecuador y Venezuela), ya 6 El
no por límites, sino por la transnacionalización del conflicto interno. La estrategia de Brasil en su conjunto fue exitosa, debido a tres factores concomitantes: la superación de la fase de hipótesis de conflicto regionales, el crecimiento económico endógeno de Brasil, y las crisis cíclicas de Argentina. A estos tres factores debemos sumar la vuelta a la democracia y la búsqueda de la asociación político – económica entre estos dos países, la cual se va a extender primero a partir del mercosur, y luego a través de la unasur (Unión de Naciones Suramericanas). En este contexto, la estrategia militar también produce un giro, que obliga a modificar la concepción de sus ff.aa. En este período coincidente con el siglo xxi, signado por la incertidumbre de la identificación de “nuevas amenazas”, y la constitución de “conflictos asimétricos”, aparece como respuesta metodológica la “hipótesis de empleo”. Según la Estrategia Nacional de Defensa (end) de Brasil, la hipótesis de empleo se entiende “como una previsión de posible empleo de las ff.aa. en determinada situación o área de interés estratégico para la defensa nacional.” En síntesis, las hipótesis de empleo son la base a partir de las cuales se elaboran los planes estratégicos y operacionales y el diseño de Fuerzas Armadas.6 La end especifica el tipo de Fuerzas que debe desarrollar el sector defensa brasilero: “dada una degeneración del cuadro internacional, las ff.aa. deberán estar prontas a tomar medidas de resguardo del territorio, de las líneas de comercio marítimo, de las plataformas petroleras y del espacio aéreo nacional”. La característica principal que orienta el diseño de Fuerzas en la end es la “movilidad”, capacidad genérica para operar en un espacio a defender (misión) extenso y para el cual se registra en la actualidad escasez de medios. Esta capacidad está relacionada a la realidad geográfica de Brasil (espacio Amazonas y espacio Atlántico Sur) que implica para el país limitaciones intrínsecas en el esfuerzo de contar con presencia en todo el territorio. En consecuencia, el diseño de fuerzas tiene por objetivo conformar ff.aa. modulares, con alta capacidad de movilidad, estructuradas en unidades de despliegue rápido terrestres, navales y aéreas. El mismo esquema lo propone para la región el Ministro de Defensa Nelson
diseño de fuerzas implica el cálculo de capacidades para llevar a cabo misiones específicas que tienen un objetivo de defensa, como ser vigilancia, control del espacio aéreo, naval o terrestre, defensa aérea, etc.
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El análisis de la política y práctica geopolítica de Brasil nos muestra la convergencia entre la agenda de política exterior y la agenda de defensa (sobre la que profundizaremos en las páginas que siguen). Dado que ambas son políticas estables y con más continuidades que quiebres (por las características de sus actores protagonistas, Itamaratí y las ff.aa.) la agenda de defensa del gobierno de Lula Da Silva fue previsible en varios de sus puntos. Está claro que la gestión Lula supo capitalizar las ventajas económicas, el margen de maniobra de una potencia media, y sobretodo la gran capacidad de conducción de su presidente. La administración Lula llega a fin de sus dos períodos con una importante reforma de las ff.aa., proyección internacional del instrumento militar, y crecimiento de los complejos de la industria para la defensa.
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Jobim cuando dice “tenemos que pensar qué requiere de nosotros este gran continente: ¿requiere de la presencia de las fuerzas argentinas, ecuatorianas y brasileñas en todos los lugares, o de una red estratégica de movilidad? Y si es mediante movilidad, ¿cómo se establece la logística?”.7 Jobim plantea claramente la necesidad de la integración de Fuerzas, lo cual implicaría una división regional en función de capacidades. Como dato adicional, y sin perjuicio de la misión principal de las ff.aa. (prepararse para la guerra), en Agosto de 2010 el Gobierno de Brasil sancionó la modificatoria de la Ley Complementaria Nº 97 (sobre la organización, preparación y empleo de las ff.aa.) en la cual se reglamenta la ampliación de la participación de las ff.aa. en “Operaciones de Garantía de la Ley y el Orden”; es decir, el uso del instrumento militar en misiones del orden interno (en zonas de frontera y en seguridad de funcionarios públicos nacionales y extranjeros en todo el territorio nacional). Es importante destacar que este es un giro significativo en el complejo de políticas de seguridad y defensa, que además marca una necesidad (contar con más instrumentos para la aplicación del monopolio de la violencia) de la agenda interna. Lo interesante es que esta agenda encuentra puntos en común con las de otros países de la región, como México, Colombia y Perú, en los cuales también las ff.aa. tienen responsabilidades en el orden interno. Habiéndonos explayado sobre las hipótesis de empleo y el diseño de fuerzas por capacidades, estamos en condiciones de seguir con una segunda característica del sector defensa de Brasil, la industria para la defensa. Como sabemos, el mercado internacional de armas es altamente competitivo, y con pocos jugadores del lado de la oferta, por lo cual la oportunidad de inserción en dicho mercado es reducida. No obstante, el sector defensa brasilero desarrolló productos exitosos a partir de los cuales logró insertarse en nichos de mercado internacionales. El ejemplo más importante es embraer, empresa aeronáutica que “ha proyectado más de 20 modelos diferentes de aeronaves, y vendido alrededor de 5000 unidades para más de 80 países para los mercados de aviación comercial y ejecutiva y el segmento de defensa. embraer es uno de los 7 Jobim,
“Visión”, 2009, p. 53. Paula, “Innovación”, 2010. 9 Carvajal, “Geopolítica”, 2007, pp. 46-70. 8 De
mayores exportadores e importadores del país, ocupando siempre alguno de los tres primeros puestos en Brasil, y representando las ventas al exterior más del 90% de la facturación de la empresa”.8 En el ámbito civil, ganó mercados con la familia de aeronaves de transporte vip, cuyo producto insignia es el erj – 145; en la actualidad también logró insertarse en el mercado de Jets de transporte medianos (hasta 110 pasajeros). Asimismo, en el segmento militar tiene productos exitosos: el Tucano (aeronave de instrucción básica) y el Super Tucano (configurado para operaciones contra insurgencia, interceptación y apoyo de fuego cercano), sistemas de armas que han sido exportados a Chile, Ecuador, Perú, Colombia, y República Dominicana (Super Tucano), y Argentina, Egipto, Francia, Irak, Paraguay, Perú y Venezuela (Tucano). El crecimiento y consolidación de embraer también responde a lineamientos geopolíticos, que impulsan el desarrollo interno y la formación de polos productivos. En este sentido, la concepción de embraer derramó en la conformación de enclaves industriales en San José dos Campos y posteriormente en Gaviao Peixoto; fundamentalmente porque desde sus inicios la empresa tuvo la decisión estratégica de no integrarse verticalmente, y de tener preferencia en la nacionalización de sus productos. En consecuencia, intervino en la creación de un cluster compuesto por más de 200 proveedores, algunos de cuales se han convertido en importantes exportadores de aeropartes. En el sector naval, Brasil mantiene un proyecto ambicioso: el submarino nuclear. El mismo sería desarrollado en cooperación con Francia, que aportaría la planta propulsora (un acuerdo similar había sido ofrecido a la Argentina, pero no prosperó). El submarino nuclear le daría a Brasil proyección estratégica sobre la zona de interés atlántica. Debemos leer este hecho bajo la óptica que nos aporta la “geopolítica de los entornos”, rama que considera la distribución de los espacios, tanto en su condición de dominio como de explotación de los recursos naturales, y que incorpora el concepto de fronteras dinámicas, las cuales dejan de ser estáticas para ser móviles, trazadas en todos los espacios donde los países se comunican o tienen intereses.9
Claves de la inserción internacional de Brasil: Hipótesis de conflicto y de confluencia Como vimos anteriormente, las hipótesis de conflicto dejan lugar a las de empleo para el diseño del instrumento militar. No obstante, se hace necesario mantenerlas para el análisis estratégico, como herramienta de identificación del binomio amigo / enemigo. Es decir, trazar hipótesis de conflicto en función de un interés propio que entra en oposición con un interés de un actor determinado, e hipótesis de confluencia en función de intereses compartidos, también con actores definidos. Es preciso decir que son más simples de identificar hipótesis de confluencia que de conflicto, dado que estas últimas suponen tensión política y desconfianza, y sabemos que ambas laceran las relaciones diplomáticas, limitan los acuerdos económicos y atentan contra el margen de maniobra, sobretodo en una relación asimétrica. Las hipótesis de confluencia encuentran un paraguas jurídico – diplomático en el cds, órgano sectorial de la unasur, cuya principal característica es trabajar bajo los parámetros de la seguridad cooperativa,10 en tanto comprende un enfoque amplio y multidimensional de la seguridad, enfatiza la confianza mutua en lugar de la disuasión y favorece el multilateralismo. Además, en su agenda incluye el análisis y los acuerdos de las actividades militares, intercambio de información sobre sistemas militares e incremento de la cooperación. Por 10 Barrios,
último, incluye a las misiones de paz como tareas comunes del modelo cooperativo.11 Abonando esta serie de lineamientos de naturaleza cooperativa, debemos recordar que la unasur tiene la particularidad de coincidir con un momento de consolidación de las democracias regionales, concordante con un período de crecimiento económico sostenido. Ambas características “aceitan” la dinámica de las relaciones regionales, a pesar de las diferencias bilaterales a las que ya hemos hecho referencia. Uno de los mejores ejemplos de relaciones cooperativas regionales, son los acuerdos en el marco del sivam–sipam.12 Resumimos la naturaleza del acuerdo citando el Artículo 2 del Memorándum de Entendimiento:13 “Como primera fase, el Gobierno de la República Federativa del Brasil, a través del Ministerio de Defensa, brindará la asistencia necesaria a su similar del Perú, a fin de establecer inicialmente en la ciudad de Pucallpa, las facilidades técnicas que permitan a la Parte peruana intercambiar, en tiempo real, la información de radar en la franja de frontera común, con la finalidad de vigilar y controlar el espacio aéreo en dicha zona, con énfasis en las actividades ilícitas”. La frontera amazónica entre ambos países es porosa, y por las características geográficas favorece el tráfico de estupefacientes. En este escenario Brasil y Perú encontraron una hipótesis de confluencia (bajo el interés común de luchar contra el narcotráfico, controlando el espacio aéreo para disminuir la cantidad e vuelos ilegales), la cual además del sivam, generó otros acuerdos tendientes a coordinar operaciones aéreas (hipótesis de empleo), como los ejercicios perbra.14 Continuando con las relaciones hemisféricas, profundizaremos en la dinámica Brasil – ee.uu. Si bien Brasil tuvo (y mantiene) una relación privilegiada con ee.uu., el propio crecimiento fáctico y simbólico del país transforma el tipo de lazo tejido. Es decir, ya no sería una relación entre el centro y la
Diccionario, 2009, p. 330. Paula, “Modelo”, 2009. 12 Sistema de Vigilancia Amazónica y Sistema de Protección Amazónica de Brasil. En Perú, recibe el nombre de Sistema de Vigilancia Nacional (sivan) y Sistema de Protección Nacional (sipam). 13 Firmado en Lima, Perú, en Agosto de 2003. Ratificado por el Congreso de Perú y por la Presidencia de la República en el año 2004; y vigente en Brasil desde el 2 de marzo del 2006. 14 Ejercicios perbra (Perú – Brasil) de tipo combinado entre las Fuerzas Aéreas de ambos países. Se iniciaron en 2004, con frecuencia bianual. Se llevan a cabo en el marco de la alianza estratégica entre ambos países para mejorar el control del espacio aéreo amazónico en contra del tráfico ilícito de drogas, preservar los recursos naturales y completar la integración del sivam. Asimismo se avanza en la coordinación operativa para la interceptación de blancos y doctrina combinada, entre los objetivos más importantes. 11 De
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Evidentemente, con el submarino nuclear se amplía la capacidad de defensa y control sobre el Atlántico brasilero, sus plataformas petroleras, líneas de comercio con África, y la zona de interés sur que incluye la Antártida.
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periferia, de carácter hegemónico, sino un vínculo (pretendido por Brasil) con un “primus inter pares”, en la cual de mediar intereses en oposición, se activa una política que busca alianzas que sostengan la posición propia y desplazar esos intereses. Son dos los hechos que recientemente pusieron en foco las relaciones hemisféricas de seguridad y defensa. El primero fue la reactivación de la iv Flota de los ee.uu., decisión que disparó dudas en toda la región. Las reacciones del Gobierno brasilero tras el anuncio fueron elocuentes respecto a la resistencia de que una potencia no regional opere en aguas sudamericanas. Las palabras del Senador oficialista Sergio Zambiasi resumen la visión (geopolítica) del Gobierno de Brasil: “El tiempo de la tutela ya pasó, somos una de las mayores economías del mundo, tenemos una inmensa Amazonia azul que es nuestro mar continental y sus gigantescas reservas de petróleo. Nadie puede amenazar nuestra soberanía allí”.15 La segunda cuestión fue el acuerdo por la instalación de bases de ee.uu. en Colombia. En este caso se convocó a una sesión extraordinaria de la unasur, en la cual se consensuó un texto, cuyo párrafo más significativo dice: “Reafirmar que la presencia de fuerzas militares extranjeras no puede, con sus medios y recursos vinculados a objetivos propios, amenazar la soberanía e integridad de cualquier nación suramericana y en consecuencia la paz y seguridad en la región”.16 El acuerdo preocupa por la presencia de ee.uu., en calidad y cantidad de efectivos y sistemas de armas. El entonces presidente de Colombia, Álvaro Uribe, redobló la apuesta en su alocución. Hizo saber a sus pares de la región que “la propuesta de Estados Unidos representa un apoyo práctico y eficaz. Pocas veces hay una cooperación práctica, más allá del plano discursivo. Queremos la exclusión eficaz de todos los grupos violentos de la región. La corresponsabilidad no puede ser una norma que se quede en el texto de la diplomacia y que no tenga vigor, aplicación práctica, en la lucha día a día contra el tráfico de armas y el narcotráfico”.17 Uribe reclamó así un apoyo material de parte de la región, y un involucramiento que, al menos en el corto plazo, difícilmente se de, dado que hay una posición muy fuerte en las relaciones intraregionales de no 15 ansa,
intervención en el conflicto interno colombiano. Actualmente el acuerdo está siendo revisado por el Congreso de Colombia (dado que la Corte Suprema de Justicia dictó la inconstitucionalidad del mismo), pero todo indica que seguirá su marcha. Desde el lado de ee.uu. debemos tener en cuenta que el acuerdo tiene como contexto la finalización del tratado con Ecuador por la Base de Manta, la cual estaba bajo la órbita del Comando Sur de los ee.uu. (southcom), y que le otorgaba una posición relativa favorable para el apoyo a sus intereses en la región. En segundo lugar, la estrategia de ee.uu. para la región se inscribe en una estrategia de seguridad nacional (de alcance global) que incluye asegurar el abastecimiento de recursos naturales estratégicos, entre ellos los energéticos.
Reflexiones finales El éxito de Brasil en el alcance de objetivos de política exterior y de defensa se funda en una férrea continuidad en los criterios geopolíticos “pensados” en los ámbitos académicos y aplicados en la política. Como decíamos al principio, a diferencia de otros países de la región, en Brasil determinadas políticas no son más que geopolítica aplicada. En segundo lugar, y tributaria de la continuidad referida en el párrafo anterior, Brasil ha logrado una inserción internacional sustentada en el liderazgo regional, y con proyección internacional político –diplomática y económico– comercial más allá de la región. Esta posición en el concierto de las grandes potencias (podemos afirmar que es así desde el momento en que forma parte del bric)18 lo obliga a tomar algunas responsabilidades, y por supuesto asumir también costos. Volviendo a la región, entre otras áreas, como hemos visto el país impulsa la cooperación e integración regional en materia de defensa. Tanto el Consejo de Defensa Sudamericano como los acuerdos bilaterales refuerzan al sector defensa de Brasil, en el sentido que implican una inversión en ciencia y tecnología, mantenimiento y modernización de los sistemas para su complementación e interoperatividad,
“Rechazo”, 25/06/2008. de la Declaración de Bariloche, de la Reunión celebrada el 28 de agosto de 2009. 17 “Tensa reunión”, 28/08/2009. 18 Bric: Brasil, Rusia, India, China. Acrónimo publicado por Goldman Sachs en el año 2001. 16 Extraído
Nostromo Revista crítica latinoamericana, Otoño 2010/Primavera 2011, año 3, núm. 4, págs. 139-145, ISSN: 2007-1477.
el abastecimiento, las exportaciones y la integración de cadenas productivas regionales. En cuanto a la aplicación del instrumento militar, Brasil está avanzando en un rediseño de sus ff.aa. para el empleo en dos escenarios determina-
dos: Amazonas y Atlántico Sur; ambos fuentes de recursos naturales estratégicos, y zonas de interés compartidas con otros países de la región, y zonas de interés (que presentan una oposición) de potencias extranjeras.
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O capitalismo brasileiro no início do século xxi: um ensaio de interpretação Fábio Marvulle Bueno Raphael Lana Seabra* A história do Brasil sempre trouxe peculiaridades em relação os demais países latino-americanos que acabam por ressaltar mais sua diferença que semelhança. Em que pese partilhar a trajetória comum * Doutorandos
de colônia que passa a país dependente e posteriormente industrializado, formando uma sociedade extremamente desigual, apresentou colonização portuguesa em meio à espanhola, formou Império
pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas e pelo Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília raphaelseabra@hotmail.com, respectivamente.
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Bibliografía Referida
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