Statistikk og arealregnskap basert på digitale kommuneplaner

Vi lever i en tid der vi må ta innover oss at ikke alt varer evig. Kampen om arealene resulterer i at arter og naturtyper vi knapt visste vi hadde, går tapt. Kartlegging og planlegging er derfor viktigere enn noen gang. Ting kan ta slutt – og da er det for seint.

Tekst og illustrasjoner: Anne Rørholt, SSB

Dette resulterer i et økende behov for å få oversikt over hva vi har, hvor mye vi har, hva vi har mistet og hva vi kan komme til å miste. Det er ikke snakk om å se inn i noen glasskule. Dette handler om de kommunale planene og om planlegging for framtida. Det er heller ikke snakk om å lete i støvete arkiver, men å gjøre analyser basert på digitale planer for alle kommuner, regioner og for hele Norge. Utviklingen de siste årene, med enklere tilgangen på geodata, har åpnet for nye muligheter. «Alle» er tilsynelatende i gang med hvert sitt arealregnskap – med ulike roller, forutsetninger, mål og ressurser. For kommunene vil utarbeiding av arealregnskap i stor grad handle om beregning av arealreserver ved rullering av kommuneplanens arealdel for framtidig planlegging. Her har Fylkeskommunene tatt på seg rollen både som pådrivere, tilretteleggere og veiledere for kommunene, blant annet med innsynsløsninger som gir god oversikt. Dette kan være redningen for kommuner som mangler de nødvendige ressursene til å etablere et eget arealregnskap, og åpner samtidig muligheten for å se planlegging i et regionalt perspektiv.

For kommunene vil utarbeiding av arealregnskap i stor grad handle om beregning av arealreserver ved rullering av kommuneplanens arealdel for framtidig planlegging.

Vedtaksår for kommuneplanens arealdel. Antall gjeldende kommuneplaner fordelt etter årstall for de 335 kommunene som har oppgitt dette i KOSTRA-skjema for 2023. Kilde: Foreløpige KOSTRA-tall publisert 15. mars 2024. Tabell 12594.

SSB sin rolle er å utvikle metoder for å kunne publisere årlig planstatistikk for hele Norge. De første statistikkbanktabellene ble publisert i 2023, og flere er under utvikling. I planstatistikken vil beregning av arealreserver inngå som en viktig del av arbeidet, der arealreserver er definert som områder i kommuneplanen som er avsatt til spesielle formål, men som ikke er utbygd (Rørholt, 2022 og Rørholt og Haagensen, 2022). Resultatet vil bli utgitt både som statistikk og nedlastbare kart, og slik kunne brukes også i kommunenes planarbeid.

Utviklingen som har skjedd de siste 12-15 årene med økt tilgang til digitale geodata, har åpnet for nye analysemuligheter for SSB. Sentrale elementer her er vedtak av nye lover og forskrifter om geodata, oppretting av Norge digitalt samarbeidet, Kartverket som nasjonal geodatakoordinator og etablering av en nasjonal geodataportal (Geonorge). Nasjonal planstatistikk forutsetter at også nasjonale aktører har tilgang til kommunenes digitale planer. Dette ivaretas av Norge Digitalt Arealplankartløsning (NAP), som i dag en del av Geonorge.

Manglende dekningsgrad var lenge sett på som en hovedutfordring med tanke på å publisere nasjonale tall basert på plandata fra NAP. I 2017, som var første år SSB mottok årsversjon av nasjonale plandata, var drøyt halvparten av landarealet dekket av arealformål fra kommuneplan. I 2023 var denne andelen steget til drøyt 80 prosent. I løpet av disse årene har også andelen kommuner med kommuneplan etter pbl 2008 vært jevnt stigende. Når det skal planlegges for framtidig utvikling er det vesentlig at kommunene har – og skal ha – muligheten til å gjøre lokale tilpasninger og velge detaljeringsnivå for den overordnede planleggingen. Et resultat av dette kan være utstrakt bruk av hovedformål innenfor de ulike kategoriene, noe som gir kommunen større handlingsrom og mer «robuste» planer. Ulikt presisjonsnivå kommunene imellom bidrar imidlertid til å gjøre det vanskelig å sammenligne tallene.

I en analyse som forutsetter arealformål fra reguleringsplan vil vi imidlertid raskt støte på problemet med eldre reguleringsplaner som ikke er digitalisert, noe som gjør det krevende å skille regulerte og uregulerte områder fra hverandre.

SSBs arbeid forutsetter at det er mulig å gjøre automatiske analyser på grunnlag av opplysninger knyttet til egenskaper i selve plankartet, der det ikke skal måtte tas spesielle hensyn til enkeltkommuner.

Manglende oppdatering, feil opplysninger, og feil bruk av koder i egenskapstabellene gjør imidlertid at det per i dag er nødvendig med et relativt omfattende regime for tilrettelegging av kommuneplandata fra NAP før selve analysejobben kan starte. Denne tilrettelegging av kommuneplandata er første gang beskrevet metodenotatet «Statistikk basert på kommuneplaner» (Steinnes, 2018).

Tilretteleggingen av landsdatasettene starter med å sortere/identifisere kommuneplaner og kommunedelplaner, med det overordnede formålet å fjerne doble flater for å unngå dobbel telling av arealer. Feil eller tilfeldig koding av type plan gjør at det må tas en ekstra sjekk av plannavn for å kunne sortere arealformål fra kommuneplaner og kommunedelplaner i riktig rekkefølge.

Manglende oppdatering av planstatus, som blant annet angir om det er et planforslag eller en vedtatt plan, forekommer også. Planene kan også mangle planident. Mangelfull utfylling av datoer eller bruk av fiktive datoer gjør det problematisk å sortere planene etter alder. Disse problemstillingene er imidlertid mest aktuelle for aktører som SSB, som gjør bruk av plandatasettene på Geonorge. Kommunene selv vil neppe bli direkte berørt av dette, men dersom egenskapene er korrekt utfylte, vil statistikk, hjelp og kartprodukt som kan leveres fra SSB eller fylkeskommuner bli et mer verdifullt utgangspunkt for arealregnskap også for kommunene.

Det er to viktige årsaker til at områder mangler arealformål i gjeldende kommuneplan:

- Kommuneplanen er ikke digitalisert. - Bruk av hensynssone der eldre reguleringsplan gjelder uendret (detaljeringssone).

Detaljeringssonene gjør at vi også må ta inn arealformål fra gjeldende reguleringsplan i kommuneplananalysene.

I en analyse som forutsetter arealformål fra reguleringsplan vil vi imidlertid raskt støte på problemet med eldre reguleringsplaner som ikke er digitalisert, noe som gjør det krevende å skille regulerte og uregulerte områder fra hverandre.

Detaljeringssonene i NAP dekker om lag 3 500 km2 av landarealet (NAP, 2024). Dette tilsvarer omtrent 60 prosent Norges bebygde areal, og må antas å omfatte vesentlige deler av kommunenes arealreserver.

Om lag halvparten av disse områdene har arealformål fra reguleringsplan etter pbl 1985, og rundt en tredjedel har arealformål etter pbl 2008. 9 prosent har arealformål fra kommuneplan, og 8 prosent mangler arealformål.

Men her er det viktig at vi minner oss selv om at en 15 år gammel reguleringsplan ikke nødvendigvis er gammel og utdatert, og at et ukjent antall gjeldende reguleringsplaner fremdeles ikke er digitalisert. Det må med andre ord settes av nok ressurser til den forestående «planvasken» for at drømmen om en heldekkende nasjonal planmosaikk kan bli til virkelighet.

Rørholt (2022): Arealreserver i kommuneplan for bolig- og næringsbebyggelse. Notater 2022/2. https://www. ssb.no/natur-og-miljo/areal/artikler/ arealreserver-i-kommuneplaner-forbolig-og-naeringsbebyggelse.en-kartbasert-analyse

Rørholt og Haagensen (2022): Arealreserver i kommuneplan for fritidsbebyggelse. Notater 2022/26. https:// www.ssb.no/bygg-bolig-og-eiendom/ bygg-og-anlegg/artikler/arealreserver-ikommuneplan-for-fritidsbebyggelse Steinnes (2018): Statistikk basert på kommuneplaner. Notater 2018/12. https://www.ssb.no/natur-og-miljo/ artikler-og-publikasjoner/statistikkbasert-pa-kommuneplaner