För en rättvis och effektiv världsordning reflektioner från ett arbetsliv i internationellt samarbete
Gun-Britt Andersson, november 2010 tillsammans med Global Utmanings råd för globalt ledarskap
1
Innehållsförteckning Förord ...................................................................................................................................................... 3 Om författaren ......................................................................................................................................... 4 Inledning .................................................................................................................................................. 5 Fundamenten i internationellt samarbete .............................................................................................. 6 1. Suveränitet - alla är inte med .......................................................................................................... 6 2. Legitimitet - alla får inte vara med................................................................................................... 6 3. Organisationerna - kringskurna och vildvuxna ................................................................................ 8 4. Globalt ledarskap - svårare vara ledare på bortaplan...................................................................... 9 5. Global styrning - systemfråga eller möjligheternas konst ............................................................. 10 6. Global finansiering - sällan prioriterat ........................................................................................... 11 7. Kunskap - makt och inflytande ...................................................................................................... 13 Fundamenten - finanskrisen och klimatförhandlingarna - Analys av två sakområden ......................... 14 A. Finanskrisen .................................................................................................................................. 14 B. Klimatförhandlingarna ................................................................................................................... 19 Slutord ................................................................................................................................................... 23 Några riktmärken i arbetet för en rättvisare och effektiv världsordning............................................... 24
2
Förord Förväntningarna på ökat välstånd för alla har ökat i och med globaliseringen. Det intensiva utbytet av varor, tjänster, information, kultur och idéer har bidragit till framsteg i nästan alla delar av världen. Det har också gjort dess olika delar mer ömsesidigt beroende - på gott och på ont. Behovet av att etablera och respektera spelregler i enskilda länders och medborgares intresse har stärkts. Perspektiven och intressena är samtidigt skilda. Nya och gamla problem som hotar framstegen och stabiliteten tacklas inte tillräckligt effektivt. På område efter område har dagens institutioner för internationellt samarbete visat sig otillräckliga. Organisationerna och nätverken som finns på de regionala och globala arenorna är många och de flesta frågor har en plats på dagordningen. Men att det finns en hemvist för frågorna innebär inte att det internationella samfundet funnit formerna för gemensam problemlösning och effektivt globalt styre. Nya tag och reformer krävs för att världsordningen ska komma i takt med dagens förväntningar på utveckling, globaliseringens utmaningar samt geopolitiska och geoekonomiska realiteter. Världsordningen som skapades efter andra världskriget präglades av den tidens maktförhållanden och ideal. Den har i många avseenden varit effektiv. Ett kallt krig delade under lång tid världen i olika intressesfärer och utvecklingsmodeller. Storkrig undveks ändå och successivt har större delen av världen dragits in i det öppna utbyte som nu kännetecknar globaliseringen. FN, Bretton Woodsinstitutionerna, GATT och senare WTO, OECD och EU samt andra regionala organisationer har med sina principer och regler ackompanjerat, disciplinerat och bidragit till avkolonisering, ökad handel, ökade investeringar, större informationsspridning, en ökad respekt för mänskliga rättigheter, samt spridandet av demokrati och tankar om hållbar utveckling på ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt plan. Fortfarande är ändå fattigdomen i världen utbredd och alltför många människor lever under vanstyre, konflikter och förtryck. Det tyngsta ansvaret för att ändra på detta vilar på länderna själva, men omvärlden behöver också bidra till konfliktlösning och till gynnsammare villkor för de som haft svårast att komma igång med modern ekonomisk utveckling och demokratiskt styre. Där ekonomiska klyftor och hopplöshet består frodas frustration och hat som kan bli till hot mot både egen och andras välfärd och trygghet. Att skapa en rättvisare och mer inkluderande världsordning är av gemensamt intresse. Samtidigt har framgångarna i sig och sårbarheten i den komplexa väv som globaliseringen utgör ökat behoven och kraven på reformer av den rådande eller snarare de rådande ordningarna. Sverige som nation och tillsammans med andra (i första hand EU) behöver ta nya tag i det internationella samarbetet. Den här rapporten diskuterar hur förutsättningarna för framgång i den uppgiften ser ut med de premisser som råder. Rapporten bygger på författarens och ett nätverk av seniora rådgivares erfarenheter av internationellt samarbete och politik under långa arbetsliv. Syftet är att stimulera till en mer engagerad och eftertänksam debatt om internationellt samarbete. En förhoppning är att en ny generation av opinionsbildare, beslutsfattare, tyckare och allmänt nyfikna på vår tid och plats i världen ska finna värdefulla korn i detta. Gun-Britt Andersson med tack till medlemmarna i Global Utmanings råd för globalt ledarskap; Karin Rudebeck, Sven Sandström, Bengt Säve Söderbergh, Annika Söder, Jonas Tallberg, Carl Tham, Anders Wijkman, Lennart Båge, Jan Cedergren, Jan Eliasson, Gunilla Reischl, Bo Göransson, Mats Karlsson, Peter Kleen,
3
Måns Lönnroth, Kristina Persson, Johan Danielson och Anders Bjurner. Även tack till alla andra som bidragit.
Om författaren Gun-Britt Andersson är ordförande i Stödföreningen för Barbro Johanssons fond för utbildning av flickor i Tanzania samt ledamot i styrelsen för Gapminder. Hon har tidigare jobbat som statssekreterare vid både Socialdepartementet och på UD med ansvar för migration och utvecklingssamarbete, varit chef för UNRWA i Jerusalem samt varit ambassadör vid OECD och UNESCO i Paris.
4
Inledning Det behövs en nytändning och nytänkande i Sveriges och EU:s engagemang för internationellt samarbete och global problemlösning. Världen har förändrats radikalt genom globaliseringen. Den invanda uppdelningen av länder i rika och fattiga, i u-länder och i-länder, har förlorat sin relevans. Stora folkrika länder som Kina, Indien, Brasilien har utvecklats till att bli snabbväxande dynamiska ekonomier. Deras inflytande växer inte bara ekonomiskt utan också politiskt. Det kalla kriget är över och har avlösts av en efterlängtad men tidvis smärtsam och haltande omvandlingsprocess i det forna östblocket. Den gamla ordningen utmanas Västvärldens syn på världsordningen, som i mångt och mycket stått stark efter andra världskriget, utmanas nu genom ett fördjupat ömsesidigt beroende mellan världens länder. Behovet av gemensamt agerande och problemlösning har ökat. Denna världsordning utmanas också av att nya aktörer kräver och utövar inflytande samtidigt som den gamla världens länder brottas med både ekonomiska och politiska problem. Det kalla krigets slut innebar inte att en bipolär värld blev unipolär med USA som ohotad ledare. Ordningen, eller oordningen, som växer fram kan snarast betecknas som multipolär. Utvecklingen förändrar Sveriges roll Sverige är av tradition en hängiven och lojal förespråkare av multilateralt samarbete. Mantrat att FN är en hörnsten i svensk utrikespolitik upprepas ofta. Genom neutraliteten, ställningstaganden präglade av solidaritet med svagare parter och upplysta idéer liksom frikostiga bidrag till gemensamma uppgifter vann Sverige länge både respekt och inflytande utöver vad som kan förväntas av en liten nation. Men nu när rösterna är många fler och makten är mer diffus fungerar inte den gamla kompassen. Nya strategier krävs De mer strategiska frågorna kring hur internationellt samarbete bäst bör bedrivas har ännu inte formulerats ordentligt, än mindre besvarats. I den allmänna debatten märks besvikelse över att klimattoppmötet i Köpenhamn inte ledde till det bindande avtal som förväntades och eftertankens kranka blekhet råder därefter. I brist på svar och realistiska idéer för hur klimathoten kan avvärjas breder tystnaden ut sig och koldioxidpriset sjunker. Fokus flyttas till EU Det är kanske klädsamt ödmjukt att Sverige inte idag har samma höga profil och höga ambitioner för sitt internationella agerande som tidigare. Beklagligt är dock att intresset för och debatten om internationellt samarbete har minskat. Enskilda frågor kan väcka intresse men varken politiker eller andra opinionsbildare kommer längre i sina analyser än till att, mer och mer lamt, bekräfta sitt stöd för FN och för multilateralismen. Medlemskapet i EU framhålls som en plattform för ökat genomslag för en aktiv utrikes- och samarbetspolitik. Fokus flyttas på så sätt till EU, till unionens potential och roll som global aktör. Potentialen finns kanske men frågor kring utvidgningen, fördraget och nu senast ekonomiska bekymmer har hittills trängt tillbaka strategiskt arbete med externa relationer. Att EU inte har en tydligare profil när det handlar om internationellt samarbete är varken klädsamt eller acceptabelt.
5
Fundamenten i internationellt samarbete 1. Suveränitet - alla är inte med Det internationella samarbetet är frivilligt. Även om också nationerna har förlorat inflytande i förhållande till aktörer i det civila samhället och omvärlden så finns fortfarande det mesta av den legitima makten på den nationella nivån, hos staten. Där finns makten att lagstifta, se till att beslut följs och att beskatta för att finansiera gemensamma uppgifter. I demokratier står ledare till svars inför väljarna både för vad de gör och för vad som försummats. Internationella överenskommelser och åtaganden kan innebära att suveränitet måste ges upp eller inskränkas. I en del frågor ter sig detta enkelt och självklart; att bestämma om efterföljandet av flygsäkerhetsregler är ett sådant exempel. Alla vill inte I andra fall är de gemensamma intressena inte lika entydiga. Regler för öppen handel utmanar nästan alltid någons skyddsintresse och en energiomställning för att minska utsläpp av växthusgaser kostar. När inflytelserika länder finns bland de som inte vill vara med blir Doha-rundan om handeln utdragen, klimattoppmötet i Köpenhamn ger klena resultat och Mellanösternkonflikten förblir olöst. Svaga länkar Ibland räcker det med att något enstaka land motsätter sig en överenskommelse för att en global oordning skall bestå. På så sätt spelar skatteparadisen en roll för finansiell instabilitet och penningtvätt. Effektivt skydd mot smittsamma sjukdomar förutsätter att det inte finns svaga länkar i form av vägran att vaccinera eller hålla reda på smittspridning. För Eurons stabilitet har Grekland och även andra stater som försummat att följa ett överenskommet regelverk för ekonomisk politik, blivit svaga länkar. En svag länk i det internationella samarbetet är att människor i alltför många länder fortfarande lever under vanstyre och i konflikter - där mänskliga rättigheter kränks. Hållbarheten i internationella överenskommelser hotas av att de kan ingås eller har ingåtts av regimer som saknar demokratisk legitimitet eller är allmänt opålitliga och där seriös efterlevnad aldrig har varit tanken.
2. Legitimitet - alla får inte vara med I FN – förutom i Säkerhetsrådet - gäller regeln ”ett land en röst", en sorts legitimitet. Att alla länder möts och kan framföra sina perspektiv och synsätt är en omistlig förutsättning för en någorlunda fungerande sammanhållning i den globala byn. Samtidigt har stormöteskulturen i mångas ögon berövat de stora församlingarna i FN från en hel del respekt och legitimitet. På det ekonomiska området har FN till exempel aldrig kunnat hävda något särskilt inflytande. De ekonomiska kommissionerna och ECOSOC har tagit fram rapporter med varierat genomslag. UNCTAD har analyserat och bidragit till att hävda de fattiga ländernas intressen i den internationella handeln och ILO har sökt sätta standarder för ett anständigt arbetsliv. Genom de stora FN-konferenserna på 1990-talet hade FN framgång med att vitalisera det
6
internationella samarbetet inte minst i de mindre utvecklade ländernas intresse. Milleniemålen vann gehör och påverkade under några år bistånd och annat resursflöde i positiv riktning. Maktens arrogans Inom ekonomi och på många andra områden fattas ändå de viktigaste besluten utanför FN. Att de som har störst intresse av en fråga och störst möjligheter att påverka, förhandlar och samverkar i mindre grupper har sina rationella skäl. Ett mått av maktens arrogans gör samtidigt att den vägen beträds alltför lätt och hålls stängd för andra också när förhållandena förändrats och de rationella skälen urholkats eller upphört. I Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken är inflytandet graderat efter ekonomisk styrka som den var när institutionerna kom till men har senare modifierats något. För Världsbanken har det beslutats om ytterligare en plats i styrelsen för de afrikanska länder söder om Sahara och att röstandelen för utvecklingsländer och övergångsekonomier ska höjas med drygt tre procentandelar till 47,19%. Vid G-20 mötet i Seoul nåddes enighet om att Europa ska lämna ifrån sig styrelseplatser till tillväxtländer. Under tryck sker nu förändringar men fortfarande finns en övervikt för de gamla ekonomiska stormakterna. Nya samarbetsfora växer fram I andra institutioner som hanterar frågor kring det finansiella systemet har inflytandet varit ännu mer koncentrerat till de rikare OECD-länderna, exemplifierat av bl.a. de anonyma Baselinstitutionerna, liksom G-7 och G-8 som har en bredare agenda. En anpassning för att inkludera nya större finansiella aktörer skedde i samband med Asien-krisen i och med bildandet av finansministrarnas G-20 och Financial Stability Forum (numera Financial Stability Board). Där inbjöds stora länder som Kina och Indien, ekonomiskt avancerade länder som Sydkorea och penningstarka länder som Saudiarabien. I hanteringen av den senaste finanskrisen har G-20 upphöjts till statschefsnivå och spelat en katalytisk och samordnande roll. Med den tyngd som de folkrika tillväxtekonomierna nu besitter behövs deras medverkan i krishanteringssyfte och för att reformera de spelregler som har lett till överhettning och växande obalanser. Trög anpassning Detta insågs i ett akut läge och nu verkar de första stegen tas mot en rimligare fördelning av inflytande och makt i ordinarie centrala internationella organisationer. USA dominerar dock fortfarande och det gamla Europa håller fast vid sin överrepresentation och flerfaldiga veton i FN:s säkerhetsråd. För Världsbanken och IMF pågår anpassningen efter avsevärd beslutsvånda. Det ska tilläggas att det inte alltid står klart hur de stora tillväxtländerna vill förvalta sin ökade tyngd. Ibland kan en stor marknadsaktör nå väl så stort inflytande genom att stå utanför som genom att beskedligt ta plats vid bordet i institutioner som präglats i efterkrigstidens västliga ordning.
7
3. Organisationerna - kringskurna och vildvuxna Det internationella samarbetet har många organisationer. Grundbultarna är det centrala FN och Bretton Woods-institutionerna. FN:s fackorgan ingår i detta och de har i en hel del fall tjänat medlemsländerna och världssamfundet väl. Specialiserade organ med stor betydelse Klart specialiserade organ som ICAO, det internationella civilflygets organisation, IMO för frågor som rör hav, IOC inom UNESCO för väder och havsströmmar m.fl. har haft stor betydelse. I dessa fullgör FN uppgiften att kunna samla all världens länder och intressenter kring frågor som kräver gemensamma regelverk, varningssystem och kunskap. Många viktiga standarder som gör att gränsöverskridande verksamhet kan fungera har kommit till på detta sätt. Det handlar ofta om tekniska frågor men också om mer komplexa saker som smittskydd och varningssystem för tsunami och vulkanaska. Samarbete för problemlösning och solidaritet De flesta internationella organisationer har bildats för att länderna som blivit medlemmar önskat stärka sitt samarbete på ett område, utbyta erfarenheter och lösa gemensamma problem. Till dessa gemensamma problem hör för några av organisationerna att vara redskap för det internationella samfundets solidaritet när naturkatastrofer inträffar och konflikter drabbar civila. För en majoritet av medlemsländerna i FN och för alla som månar om hållbar utveckling och solidaritet har fattigdomen och klyftorna i världen också varit centrala frågor. Biståndsmedlen lockar Utvecklingsfrågorna har med rätta fått en stor plats i de globala organisationernas verksamhet men har i vissa fall också kommit att dominera på bekostnad av andra viktiga frågor. Att det blivit så beror på att särskilt FN-systemet är underfinansierat i de ordinarie budgetar som medlemsländerna bidrar med uttaxerade medel till. Systemen har mer och mer inrättat sig efter att få tillskott från de rika ländernas biståndsbudgetar för insatser främst i de allra fattigaste länderna. De administrativa påslagen för dessa insatser står för en stor del av organisationernas kostnader. Finansiärerna sätter agendan En paradoxal effekt av detta är att de fattigaste ländernas inflytande i samma organisationer har minskat då finansiärerna också kan sätta agendan. WHO är kanske det FN-organ som bäst behållit sin globala roll som regulator och aktör inom internationellt smittskydd och andra hälsofrågor medan UNESCO, för att ta ett exempel, inte kan sägas vara någon samlingspunkt när det gäller politik för forskning och utveckling i ett globalt grannskap. Ett annat tungt FNorgan, FAO, har haft svårt att hävda sin normativa globala roll. Fokus har förskjutits till områden där givare vill agera samtidigt som deras intresse för FAO som global kunskapsförmedlare har minskat. Konkurrens och fragmentering Extrabudgetära, som regel frivilliga, bidrag har kommit att bli den dominerande finansieringskällan för flertalet globala och en hel del regionala organisationer. Det har lett till glidande vidgning av mandat på områden där bistånd får användas och/eller där givare kan mobiliseras. När någon fråga blivit het i den internationella diskussionen, en
8
naturkatastrof inträffat eller ett krig lämnar efter sig behov av humanitära insatser och återuppbyggnad, står hela FN-systemet, utöver alla enskilda organisationer, redo som kanaler för olika projekt. Resultatet blir ofta dubblering, konkurrens och fragmentering snarare än rationell arbetsfördelning. Multilateralism urholkas I frågor som är viktiga för dem själva och för det internationella samarbetet har de rika länderna mer och mer valt att inte vända sig till eller förvänta sig något av FN, och kanske inte heller av andra globala institutioner. För Europas länder har samarbetet inom EU en särställning. Där har t.ex. den inre marknadens institutioner fastställt standarder för livsmedel och andra produkter som andra utanför valt eller nödgats att anpassa sig till. Jordbrukspolitiken i sina både miljömässiga och handelspåverkande dimensioner beslutas i Washington, Bryssel och i andra huvudstäder. Varken WTO eller FAO har haft förmågan att i praktiken hävda regler som tar bättre hänsyn till fattigare länders intressen. Inom handeln har den globala Doha-rundan kört fast samtidigt som en snårig ordning med bilaterala och regionala frihandelsavtal skjuter upp som svampar ur jorden.
4. Globalt ledarskap - svårare vara ledare på bortaplan Inhemska frågor är för de allra flesta politiska ledarna och opinionsbildarna de mest centrala. Att skapa fokus och beslutskraft för gemensamt problemlösande över nationsgränser och för att tillhandahålla gemensamma globala nyttigheter är inte några lätta uppgifter. De internationella organisationerna och deras sekretariat har ett ansvar att driva på och medlemsländerna borde ha ett ansvar att tillåta att kunskaper samlas inom organisationerna, används och leder till beslut. Organisationerna borde ta sig an, och tillåtas ta sig an, den viktiga uppgiften att följa utvecklingen på olika områden. De behöver bidra till att det rapporteras allsidigt om hur handelsavtalen slår, vad studenterna får när den högre utbildningen kommersialiseras och internationaliseras, att slå larm om markförstöring och oroande stora ekonomiska obalanser etc. Akut en sak – långsiktighet en annan För att förebygga våld och utdragna konflikter behöver FN med stöd av andra fördjupa sina kunskaper om situationen och de krafter som verkar i konfliktområden. Att kunskap samlas in och redovisas öppet ger underlag för media, folkrörelser och andra aktörer att bilda opinion för handling. I frågor om liv och död, som när SARS bröt ut, byggs krav på och beredskap för handling upp relativt snabbt – de blir till politiska prioriteringar. Det är i mindre akuta och/eller komplicerade fall som det internationella samarbetet har svårt att nå resultat. Den mängd av frågor som politiska ledningar ställs inför frestar till översiktligt intresse. Att länder, opinionsbildare och enskilda medborgare har olika intressen försvårar också uppgiften att fokusera och prioritera lättare. Ledarskap – initiativ och åtaganden Att analysera sakernas tillstånd, identifiera åtgärder och lägga fram förslag till handling är eller borde vara centrala uppgifter för de olika internationella organisationerna inom sina respektive mandat. Till slut krävs det ändå att några länder och deras ledare är beredda att
9
driva på målinriktat och göra de åtaganden som krävs för att ett problem skall komma närmare sin lösning. Montrealprotokollet för att täppa till ozonhål blev verklighet genom starkt ledarskap från USA och andra länder i norr. Man var så intresserad av att nå resultat att resurser kunde mobiliseras för att få en anslutning i ett teknikskifte från u-länder som varken var lika drabbade eller intresserade av frågan i sig. När det gäller att sortera bland prioriteringarna och släppa fram initiativ har G-8 tidvis kunnat spela en positiv roll. Denna roll som katalysator borde nu G-20 har bättre förutsättningar att spela.
5. Global styrning - systemfråga eller möjligheternas konst Kännetecknande för det internationella samarbetet idag är att det finns ett missnöje med hur systemet och enskilda internationella organisationer fungerar, samtidigt som mer välartikulerade idéer och förslag till reformer saknas. I en värld med flera olika maktcentra, där dessa också kan vara skilda för olika frågor är det svårt att föreställa sig en reformprocess lika ordnad som den i Bretton Woods efter andra världskriget. Det var där stommen i den nuvarande globala ordningen skapades. Överlappande kompetens inte alltid ett problem Det som händer nu är att sökandet efter lösningen på en viss fråga också söker sin process och organisation. På det positiva kontot kan det leda till att existerande organisationer konkurrerar om att vara kapabla att ta sig an en uppgift och att dra till sig resurser för att klara den. På så sätt blommade UNESCO upp när konventionen om kulturell mångfald förhandlades fram och detsamma gäller för G-20 när finansministrarnas forum under finanskrisen växlades upp till statschefsnivå. Sett ur de internationella organisationernas perspektiv blir det internationella samarbetet och global styrning en möjligheternas konst. Att det finns en överlappande kompetens bland organisationerna behöver då inte vara ett problem. Kostsamt och demoraliserande blir det förstås ändå om hela fältet av medlemsländernas mer eller mindre försummade organisationer blir kvar att ”slåss” för sin egen överlevnad. Vårda kompetens, kapacitet och effektivitet Alla internationella organisationer har sina intressenter och försvarare men alla är inte lika viktiga. Ett sätt att över tid anpassa ”systemet” för att mer effektivt hantera de centrala uppgifterna i det internationella samarbetet kan vara att särskilt vårda kompetens, kapacitet och effektivitet hos några nyckelaktörer. Medlemsländerna borde, med säkrare finansiering, kunna premiera organisationer som kontinuerligt utvärderar och omprövar sin verksamhet och som blir bättre på att prioritera och skapa mervärde för medlemsländerna och för internationell problemlösning. Handfastare finansiering Uttaxering av bidrag från medlemsländer efter en överenskommen skala är en beprövad modell som i sig kan vara bra. I praktiken har dock nollbudgetpolitik, från inte minst USA, och dålig betalningsdisciplin, bland både fattiga och rika länder, underminerat denna finansieringskälla. En annan modell med inbyggda möjligheter att periodiskt mer direkt ta ställning till verksamheters inriktning och diskutera krav på resultat och effektivitet är förhandlade bidrag eller påfyllnader. I Världsbanksammanhang och på senare tid för en del
10
särskilda satsningar som till exempel kampen mot HIV/aids, har erfarenheter byggts upp för hur modellen kan fungera också ur styrningssynpunkt. Organisationernas val och medlemsländernas ansvar Organisationerna är medlemsländernas skapelser men de har ett eget handlingsutrymme. Hur väl de lyckas utnyttja detta, ta initiativ och göra sig nyttiga är inte minst en fråga om ledarskap. Samtidigt är också detta en nyckelfråga som faller tillbaka på medlemsländerna. De har ett stort ansvar för att de internationella organisationerna får kompetenta ledare, att chefer utvärderas och att tillsättningar inte politiseras eller kohandlas. Atlanten i lä för Stilla Havet och Mexikanska gulfen När Barak Obama tog över som president i USA efter George Bush tändes förhoppningar om en ljusning för det multilaterala samarbetet. Ett öppnare klimat kan också skönjas men samtidigt finns stora frågetecken kring betydelsen för de globala styrningsfrågorna. I den ekonomiska krisen har det varit centralt för USA att i första hand komma överens med Kina. I både säkerhetspolitiska och ekonomiska frågor betyder relationerna med Asien och Mellanöstern allt mer för USA. Europa och EU är självklara partners men de är inte i centrum för den agenda som USA och de stora tillväxtekonomierna i Syd möts eller konfronteras kring. Vid det nyligen genomförda G-20-mötet i Seoul (november 2010) demonstrerades detta väl. EU som global aktör För EU, med sin djupa erfarenhet av gemensamt beslutsfattande inom unionen och månghövdade föga sammanhållna uppträdande utåt, (utom i handelspolitiken) är dessa tendenser stora utmaningar. De kan antingen bli drivkrafter för mer sammanhållning för att få inflytande eller leda till splittring när de gamla stormakterna inom EU vill försvara sina intressen i tredje land och i internationella organisationer på traditionellt sätt. Med Lissabonfördraget på plats och nya förutsättningar för den gemensamma utrikespolitiken har EU en angelägen uppgift i att definiera roll och ambitioner i en globaliserad och multipolär värld. I detta ingår att utveckla förhållningssättet till andra internationella organisationer liksom till nya tunga aktörer som Kina. Här finns ett val mellan att på "stormaktsvis" söka bilaterala partnerskap och dialoger med inflytelserika länder och grupper av länder, eller att arbeta för mer inkluderande kollegiala relationer i ett multilateralt samarbete. I det senare fallet kan EU bygga på sina bästa sidor; det grundliga och långsiktiga arbetet för europeisk integration, av länder med skilda historiska erfarenheter och stora skillnader i ekonomisk utvecklingsnivå. Hade t.ex. ett EU som bättre kommit överens om hur de akuta problemen och finansiella obalanserna inom unionen kan hanteras, kunnat vara en mer konstruktiv röst i Seoul?
6. Global finansiering - sällan prioriterat Budgetresurser är knappa och det näraliggande prioriteras. För de offentliga delarna av det internationella samarbetet har underfinansiering alltid varit en realitet. I den skattebetalande allmänhetens ögon ter sig ofta de internationella organisationernas sekretariat som gigantiska byråkratier.
11
Underfinansiering - ständig följeslagare Ineffektivitet finns förvisso men när jämförelser görs med nationella förvaltningar blir det tydligt att resurserna som kan disponeras i många organisationer är små i förhållande till de förväntningar och krav som finns på vad som skall åstadkommas. FN i New York har en budget på 4.2 miljarder USD under 2010, vilket är klart mindre än Stockholms budget för samma år på 36 miljarder kronor. FAO:s budget, som fackorgan för jordbruk, fiske, skog, land och hungerbekämpning, är lika stor som budgeten for New Yorks brandförsvar. Modellerna för finansiering bidrar också till brister i effektivitet. En optimal prioritering av arbetsuppgifter försvåras genom att de överenskomna uttaxerade bidragen från ”ägarna”, medlemsländerna, räcker till att finansiera en allt mindre del av verksamheten. 0,7 - mål och hinder Det finns relativt mer pengar för utvecklingsrelaterade ändamål som kan finansieras av biståndsmedel från de rika länderna medan kärnuppgifter som angår alla länder möter hårdare budgetrestriktioner eller trixande i medlemsländer för att täcka dem med bistånd. Denna dragkamp om biståndspengar har varit en hämsko i mycket internationellt samarbete. G-77-gruppen har krävt att de rika länderna skall leva upp till FN:s 0,7-procentmål för bistånd till de fattiga länderna i utbyte mot åtaganden i frågor av gemensamt intresse. Detta är fortfarande realiteter i allt från diskussioner om handel och miljö till mänskliga rättigheter och migration. Samtidigt har länder som ger bistånd sett sin nytta av organisationerna minska då dessa hänvisas till att arbeta med de frågor som samma rika länder kan finansiera med biståndspengar, snarare än med frågor av gemensamt intresse. Nya modeller istället för bidragsberoende Det är angeläget att finna vägar för att göra verksamheten i internationella organisationer mindre beroende av bistånd och tillfälliga bidrag. För organisationer som spelar viktiga roller i tacklandet av globala gemensamma problem borde nya former för förhandlade arbetsprogram och periodiska tillskott tillämpas. Insyn liksom öppen redovisning av förväntade och uppnådda resultat behövs för förtroendets och betalningsviljans skull. När några organisationer lyckas förbättra sin verksamhet och få erkännande kan det förhoppningsvis också leda till positiva effekter i den trendkänsliga internationella organisationsvärlden. Innovativa finansieringskällor I debatten om internationellt samarbete har det talats mycket om innovativa finansieringskällor. Tobin-skatten på finansiella transaktioner var länge omhuldad av många, särskilt Attac-rörelsen, som en källa för finansiering som samtidigt skulle dämpa intensiteten på de finansiella marknaderna. Den fick dock inte gehör hos beslutsfattare. Bedömningen var att den inte skulle kunna tas ut rättvist. Möjligheterna för skatteparadis och andra att hitta kryphål var realiteter. Sektorns företrädare och åtskilliga ekonomer avvisade för det mesta tanken att "grus" i det finansiella maskineriet skulle göra nytta. Frågan var också vad pengarna skulle användas till, vem som skulle styra användningen och vem de i sin tur skulle stå till svars inför. Just dessa frågor är lika centrala när någon form av global "beskattning" diskuteras.. Till slut hamnar ofta slutsatserna i att man kan komma överens om att t.ex. ta ut en skatt på flygbiljetter för att bidra till gemensamma miljöåtaganden men att uttaget både
12
måste beslutas och administreras nationellt där legitimiteten finns. Återigen handlar det om ”folkets urgamla rätt att sig självt beskatta”. Men frågan finns kvar i olika former. Modeller prövas - om än i liten skala Några steg har ändå tagits på miljöområdet för att generera resurser som inte passerar offentliga budgetar. Fonden under Kyoto-protokollet för fattiga länders anpassning till klimatförändringar är ett än så länge blygsamt exempel. Intäkter till fonden kommer från försäljning av utsläppsrätter som har utfärdats i den s.k. Clean Development Mechanism (CDM), där investerare får tillgodoräkna sig rättigheter som kompensation för klimatinvesteringar i u-länderna. Två procent av dessa utsläppsrätter tillfaller fonden, som förvaltas av Världsbanken och har en styrelse med u-landsmajoritet. Summorna som fonden disponerar är ännu blygsamma. Hur betydelsefull fonden kan bli på sikt beror dels på hur intresset för denna typ av investeringar mot utsläppsrätter utvecklas och dels på priset på koldioxid. De första omgångarna försäljning från fonden gav omkring 12 USD per ton koldioxid.
7. Kunskap - makt och inflytande Kunskap är som allt annat i världen ojämnt fördelad. I internationella förhandlingar om handel, investeringskoder, livsmedelssäkerhet, standarder, klimat och mycket annat kommer de rika länderna, och ofta även de stora tillväxtekonomierna, väl förberedda till bordet. De har identifierat sina intressen och kan analysera konsekvenserna av nya åtgärder. Reformer som behöver genomföras på nationell nivå föregås av, som för Sveriges del, någon form av utredning, forskning och konsultationer. På motsvarande sätt tar internationella organisationer, länder och andra som är drivande i en viss fråga fram underlag för förslag om åtgärder och opinionsbildning. Bra exempel på detta är FN:s klimatpanel och även uppföljningen av milleniemålen. I det allra flesta fall är ändå löpande rapportering om tillståndet (t.ex. avseende risker för finansiell oro, snedvriden handel, markförstöring, utfiskning av hav, fördjupade konflikter) otillräcklig. Kunskap - mot misstro och vanmakt Alltför svag, begränsad eller vinklad granskning av sakernas tillstånd åtföljs naturligen också av att förslag till åtgärder blir dåligt förankrade och att misstro lätt smyger sig in i förhandlingarna. De internationella organisationerna har ett ansvar för att det inom respektive ansvarsområde skall finnas trovärdiga uppföljningar av utvecklingen och medlemsländerna har ett ansvar för att både positiv och kritisk information om t ex smittskydd, ekonomisk politik, och energipolitik kan offentliggöras. Det finns också ett gemensamt intresse att bidra till att fattiga länder kan stärka sin forskningskapacitet och tillgodogöra sig forskningsresultat samt annan kunskap. Öppenhet och demokrati Kunskap och idéer är i princip fria men mycket som senkomlingar i modern ekonomisk utveckling skulle ha nytta av är också bundet i patent. Patent har sin betydelse för att innovationer skall komma tillstånd men för att bekämpa smittsamma sjukdomar och få till en klimatsmart omställning av produktionen behöver innovationer spridas.
13
Det finns kunskap i form av gedigna utredningar och forskningsrapporter och statistik gömd i sofistikerade databaser. Men kunskapen blir redskap för opinionsbildning och reformarbete först när den görs tillgänglig i former som beslutsfattare och även allmänhet kan få tillgång till. Ett öppet samhällsklimat, yttrandefrihet och demokrati är värden i sig och samtidigt en viktig grund för att möjliggöra ett framsynt och upplyst politiskt agerande på nationell och internationell nivå. Insatsen som Hans Rosling från Gapminder gör för att dels med attraktiv teknik presentera statistik om utveckling och tillståndet i världen och dels för att förmå insamlare och producenter av statistik att öppna sina databaser för forskning, analys och informationsspridning manar till efterföljd. Informationsteknologins utveckling har skapat nya möjligheter för att kunskapens isolering skall kunna brytas i hela världen. Den spontana och marknadsbaserade spridningen av kunskap om allt mellan himmel och jord via internet överträffar gång på gång analytikernas förväntningar. För att förverkliga dess potential har bl.a. det FN-anknutna nätverket ”Internet Governance Forum” bildats. Frågan är om det behövs mer offentligt ansvarstagande på detta område.
Fundamenten - finanskrisen och klimatförhandlingarna Analys av två sakområden A. Finanskrisen I april-maj 2010 såg Europa och världen ut att vara på väg in i en förnyad turbulent ekonomisk och finansiell kris. Optimismen om att världen hade återhämtat sig från finanskrisen 2008 sveptes bort när riskerna ökade för att inte bara Grekland utan också andra EU-länder med grava underskott skulle få akuta betalningsproblem. De första reaktionerna inom EU och i valutaunionen på Greklands redovisning av tidigare dolda underskott och behov av utfästelser om stöd hade karaktären av ”gånge denna kalk ifrån oss”. Grekland - suveräniteten blir en svag länk I flera länder var upprördheten stor över att Grekland i hägnet av den gemensamma valutan kunnat missköta sin ekonomi under flera år och att man dessutom varit oärlig i rapporteringen kring de offentliga finanserna både vid inträde, och senare, i Eurosamarbetet. Upprördheten bidrog till sena beslut när den allmänna opinionen inte minst i Tyskland fick ledare att framhärda med ett nej till ett stödpaket. Att Grekland skulle vända sig till IMF för att få lån ömsom avvisades i krisförloppet som förnedrande för förtroendet för Euro-samarbetet, ömsom välkomnades som ett sätt för EU och Euro-länderna att minska sina egna åtaganden. Med tilltagande spekulationer och kreditstopp på marknaden för Grekland och varningar om minskad kreditvärdighet för flera länder i Sydeuropa och oroande underskott i flera andra blev till slut behovet att agera akut. I förhandlingar med IMF preciserade Grekland ett program för sanering av de offentliga finanserna och strukturförändringar.
14
Programmet blev grunden för EU:s ministerråds beslut om ett räddningspaket för Grekland och om vid behov även för andra Euro-länder på obestånd. EU och Euro-länderna svarade för större delen av ramen för krediter och garantier. IMF:s bidrag var också substantiellt. En förutsättning för paketet var inte bara Greklands saneringsprogram utan att också Portugal och Spanien omedelbart beslutade om åtgärder för att minska budgetunderskotten. På kort sikt fungerade räddningsaktionen. På längre sikt står hela EU inför utmaningen att minska underskotten i de offentliga finanserna utan att möjligheterna till tillväxt stryps. För Euroområdet har utmaningarna för en valutaunion med en heterogen medlemskrets av suveräna stater fått en skarp illustration. Den senaste ekonomiska dramatiken är till många delar efterverkningar av 2008 års djupa finanskris. Åtgärderna som då vidtogs för att stabilisera marknaderna och mildra recessionstendenserna har byggt upp underskott i många länders statsfinanser samtidigt som skatteintäkterna minskat med lägre tillväxt och sysselsättning. När stimulansåtgärderna nu behöver fasas ut riskeras dubbla efterfrågefall, från den offentliga sektorn och från hushållen som fått lägre inkomster och på många håll sett värdet på tillgångar sjunka. Drastiska besparingar riskerar att kraftigt försvåra en stadigvarande återhämtning och tillväxt. Vilken roll för finanskrisen spelade globala och regionala institutioner? Finanskriserna sedan 2008 är relaterade till brister i det internationella samarbetet. Stora och växande obalanser mellan de största ekonomiska aktörerna har byggts upp under en följd av år utan att IMF med någon kraft kunnat analysera, än mindre påverka, just dessa aktörers ekonomiska politik. Ett osunt beroendeförhållande och en ohelig allians har på så sätt växt fram mellan underskottslandet USA och överskottslandet Kina. Inom EU och Euro-området har trots stabilitetspaktens regler ett växande antal länder försummat att finansiera växande offentliga utgifter med egna intäkter. Före krisen 2008 höll sig de allra flesta EU och Euro-länderna inom stabilitetspaktens 3 % -gräns för underskott i statens affärer. Vid flera tillfällen hade dock t.ex. Grekland och stora länder som Tyskland och Frankrike tummat på reglerna. Med stimulanspaketen och ekonomisk nedgång hösten 2008 ökade underskotten och statsskulderna sköt i höjden. 2009 var det bara en handfull länder som kunde visa på underskott på mindre än 3 % av BNP, däribland Sverige. I de stora länderna for underskottet i väg; till 7,9 % för Frankrike och till nästan 11 % för Storbritannien som därmed placerade sig i en grupp på de fem länder med de största underskotten. De övriga i denna grupp var Portugal (9,4 %), Irland (11,4%), Grekland (12,9 %) och Spanien (11.4 %). Storbritannien har förmodligen klarat sig från den uthängda ”PIGS-gruppen” tack vare att man inte är ett Euroland. Goda tider - varför oroa sig för sämre? De växande obalanserna mellan grupper av länder under de goda tiderna bidrog också till en växande global finansiell sektor. Allt tal om att ”codes and standards” skulle förmå att disciplinera och motverka riskerna för en finansiell kris gäckades bland annat av sektorns egen uppfinningsrikedom och dess premiering av risktagande. Institutionerna som skulle följa detta, IMF, OECD, Basel m.fl., analyserade hög-och låg-risk scenarier. En medvetenhet
15
om riskerna fanns men varningarna drunknade i fortsatt hopp om högkonjunktur och stora vinster. Euforin ströks till och med medhårs av Basel II- reglerna. Kina med lågt värderad valuta expanderade som industriland och försåg världen med billiga varor och höll inflationen nere. Räntorna förblev låga i en mycket likvid internationell ekonomi. Fastighetsbubblor blåstes upp på flera håll. Intresset för att diskutera reform av IMF och regelverk för att förebygga nya kriser låg i träda. De länder som var i behov av lån från IMF och Världsbanken blev allt färre. Röster höjdes till och med för att institutionerna hade spelat ut sin roll. IMF - från ifrågasatt till omhuldad IMF är idag den globala institution som formellt har ansvaret för att bevara den finansiella stabiliteten och gripa in för att förhindra kriser eller hantera kriser när de väl uppstått. Under de många högkonjunkturåren före finanskrisen förde IMF en alltmer tynande tillvaro. IMF spelade en allt mindre roll i världsekonomin och allt färre länder behövde dess tjänster. Utlåningen minskade och därmed ränteintäkterna. Detta ledde under 2006 till en budgetkris för organisationen och till varsel om uppsägningar av personal. I debatten talade vissa t o m om att IMF inte längre behövdes. Allt detta har nu i finanskrisens spår förbytts i en ökad roll i hanteringen av det globala finansiella systemet, kraftigt ökad utlåning och ett betydande antal nyanställningar (till idag ca 2 400 anställda). I syfte att minska framtida svängningar i budgeten på grund av variationer i utlåningen beslutade IMF:s styrelse 2008 att införa en finansiell modell som breddade finansieringsbasen och som minskade beroendet av ränteinkomsterna. Medlemsländerna har vidare gjort åtaganden om stora kapitaltillskott och IMF behövs mer påtagligt än på länge. Ovanstående illustrerar hur kortsiktigt agerande kan underminera möjligheterna till snabb och effektiv respons på kriser. Det är jämförbart med att man drar in brandkåren om man har turen att slippa eldsvådor under några år. Om det internationella systemet framför allt ses som en kostnad och inte som en investering i uthållig beredskap för hanteringen av kriser och svåra påfrestningar så nås aldrig den trygghet som världen behöver i en tid av alltmer snabb, föränderlig och oförutsebar global utveckling. Detta gäller inte minst på det finansiella området. Maktens och de storas arrogans Euro-samarbetet har från början varit ett politiskt instrument för fördjupad europeisk integration. Det är ett politiskt instrument som samtidigt har stor ekonomisk betydelse och verkan. För att en gemensam valuta skall kunna fungera och bli stabil i ett område som präglas av stora olikheter i utvecklingsnivå, ekonomisk struktur och politisk kultur behövdes ett ramverk för den ekonomiska politiken. Detta finns i stabilitetspakten som trots allt fungerat hyggligt under en följd av år. (Då tillväxten höll i sig och framtiden tycktes trygg). Kamrattrycket på små länder har varit särskilt stort men när stora länder som Tyskland och Frankrike av egna skäl hållit sig nära eller överskridit underskottsgränserna har legitimiteten i pakten undergrävts. Med finanskrisen 2008 sprängdes stabilitetspaktens ramverk när räddningsaktionerna för fallerande och utsatta finansiella institutioner skulle finansieras, arbetslösa få stöd och ekonomierna stimuleras. De genom G-20 samordnade räddningsaktionerna hade effekt. Den finansiella sektorn kom igång och de negativa effekterna på den reala ekonomin begränsades. Ledarskapet sätts på prov Relativt tidigt försköts intresset i den ekonomiska debatten till när och hur
16
stimulansåtgärderna kunde avvecklas och till hur det skulle gå att minska löpande och ackumulerade underskott i allt fler länders statsfinanser. G-20 under sydkoreanskt och kanadensiskt ordförandeskap ställdes nu inför uppgifterna att dels se till att de stramare reglerna som man ställt sig bakom koordineras och genomförs, dels påverka berörda underskotts- och överskottsländer. De behöver samsas om en ekonomisk politik som gör det möjligt för länder som spenderat över sina tillgångar att hålla igen utan att det depressionstryck som då skapas drar ner världen i en ännu besvärligare lågkonjunktur. Kommer länder med stort sparande och tillväxtpotential att medverka till detta? Hur mycket kommer den inhemska konsumtionen att öka i Kina och kommer man vara med på att valutan uppvärderas så att andra länders chanser att exportera förbättras? Kommer Tyskland, som lyckats med en intern devalvering och nu har ordentliga överskott i bytesbalansen, mest att se till sitt eller med en något mer expansiv politik ge draghjälp åt andra? Samma fråga kan ställas om Sverige, som visserligen är litet men som har en situation liknande Tysklands idag. Kan skuldsatta Eurooch EU- kollegor räkna med någon draghjälp? Om alla hänvisas till att spara sig ur krisen kan den bli långvarig. Allt detta är ett pågående drama som inte kom till någon lyckosam upplösning vid G-20 mötet i Seoul. Multilateralt samarbete Frågorna som hopar sig i efterbörden av finanskrisen är uppenbart av en sådan karaktär att ett kraftfullt internationellt samarbete krävs. För att hålla de nödvändiga aktörerna på plan behöver G-20 fortsätta att spela en roll. När Europa nu fått problem är det inte enbart en angelägenhet för Europa. Vi är inte så stora längre men utdragen lågkonjunktur torde få återverkningar på andra. Och även om det är en ovan sits för Europa att vädja till andra om solidaritet behöver det göras. Det ligger i allas ömsesidiga intresse att en tillväxtfrämjande samverkan nu kommer till stånd mellan olika ländergrupper så att de mycket stora obalanserna i världsekonomin mellan överskotts - och underskottsländer både i världen och inom EU kan avvecklas i ordnade former och så långt som möjligt utan välfärdsförluster. Europa och världen behöver ett multilateralt samarbete. Kinas erbjudanden om stöd till europeiska krisländer är intressant att notera i detta sammanhang. Ska det ses som ett utslag av upplyst egenintresse att krisande länders efterfrågebortfall kan undvikas eller som ett sätt att dra uppmärksamheten från kravet på uppvärdering av den kinesiska valutan? Både och kanske. Överlappande kompetens behövs ibland En byggsten i bättre fungerande multilateralt samarbete är EU och att Euro-länderna ”får sitt hus i ordning”. En slutsats för Sverige och EU av finanskrisen är också att samspelet mellan institutioner på olika nivåer är vitalt. Brister i samspelet, släppte fram krisen. Nu behövs de olika aktörerna för en lösning. I Europas villrådighet inför Greklands katastrofnära ekonomiska situation har det varit en styrka att den internationella valutafonden med sina metoder och erfarenhet har kunnat bistå Grekland med att reda ut problemen och formulera ett program för åtgärder. Europa ska förväntas klara det mesta på egen hand men det är genom kollegial (icke-arrogant) samverkan med andra i en institution som IMF, som Europa på ett trovärdigare sätt kan verka för att spelreglerna i det öppna internationella ekonomiska utbytet skall respekteras också av nya aktörer. Den här gången behövdes pengarna också. Efter misslyckandena i Seoul att enas om en ekonomisk politik bort från obalanser och för tillväxt spelades bollen till IMF. Förhoppningsvis ska det kunna fungera som ett skyddsnät
17
mot ett förvärrat regelvidrigt valuta- och handelskrig tills nya konstruktiva förslag kommer på bordet inför IMF- och G-20-möten våren 2011. Att vårda kompetens, kapacitet och effektivitet För hantering av finansiella kriser är det IMF som har verktygslådan. IMF liksom andra globala organisationer erbjuder också de mest representativa mötesplatserna för att analysera och diskutera gemensamma problem och intressen. Att hålla en sådan dialog öppen för alla är centralt inte minst i kristider. Detta är centralt också för normbildning, för att utveckla och dela kunskap och för att bygga nätverk, för att förebygga nästa begränsade eller stora kris samt mobilisera när problem behöver lösas. Allt är inte globalt - utan ibland regionalt och frågor för likasinnade En organisation som är mötesplats för alla har samtidigt sina tillkortakommanden. Effektivitet och fokusering kan vara svårt att uppnå när skillnaderna i levnadsförhållanden och intressen är stora. Regionala organisationer har därför viktiga roller att spela för att bland "grannar" hantera gemensamma frågor. De kan också vara bryggor till det globala. Ett särskilt exempel är OECD, som under årens lopp varit en organisation där de ”rika” demokratiska marknadsekonomierna diskuterat gemensamma problem, jämfört statistik, delat erfarenheter och etablerat normer för god samhällstyrning på olika områden. Medlemskretsen har successivt vidgats i anpassning till att fler och fler länder blivit aktiva och alltmer jämbördiga, till och med överlägsna, parter i det internationella utbytet. Brister i representativitet och legitimitet OECD har tjänat medlemsländerna och, hävdar många, världssamfundet väl. Den är i mycket en experternas och högre tjänstemännens organisation. Alla beslut fattas med konsensus och bara ett fåtal bindande överenskommelser har kunnat utarbetas inom organisationen. Den kan användas för förhandlingar men upplevs till exempel av stora aktörer som USA som för stor och omständlig för detta. EU är representerat både genom kommissionen och nästan alla medlemsländer och därmed har organisationen en tung europeisk slagsida - något som av andra upplevs som alltmer otidsenligt. OECD kan ha haft ambitionen men har aldrig varit rustat att ta på sig rollen som ”ekonomiskt säkerhetsråd”. Man har brustit i både representativitet och legitimitet. G20 kräver engagemang och ledarskap Som ett mer representativt organ för nya och gamla inflytelserika aktörer har G-20 växt fram. Det var ändamålsenligt som mötesplats när de största ekonomierna behövde samlas kring omedelbara åtgärder för att bemästra finanskrisen. Krisen är fortfarande på agendan och konkreta åtgärder och regeländringar för att förebygga nya kriser hanteras nu i växelspel med organ som IMF och andra finansiella institutioner. G-20 saknar sekretariat och är i än högre grad än andra organisationer beroende av engagemang och ledarskap från medlemsländerna för att dess potential ska kunna utnyttjas. När finanskrisen bröt ut hade Storbritannien ordförandeskapet i G-20. För premiärminister Brown fanns starka, både inrikespolitiska och ekonomiska, skäl att med hög profil ta initiativen som ledde fram till ett samlat framgångsrikt agerande. I krissituationen hakade USA på. Intresset för att senare använda detta toppledarnas forum till att lösa upp knutar i klimatförhandlingarna har varit svalare. Det bästa som kan sägas om det senaste G-20 mötet i Seoul är att Sydkorea skötte uppgiften som
18
ordförande på bästa sätt och att intressekonflikterna kring efterkrispolitiken kom tydligt på bordet. Det återstår nu att se om G-20 kan bidra till att mobilisera till klok handling under de närmaste månaderna, när Frankrike tar över ordförandeskapet. Organisationerna spelar olika roller För Sverige och EU är det för det första klart att de egna husen måste tas väl om hand och för det andra behöver vi även ha ett engagerat förhållningsätt både till mer representativa globala institutioner som IMF och till den förhoppningsvis mer dynamiska och katalytiska mekanismen G-20. I sina olika roller behövs båda. Med sin samlade tyngd kan EU spela en konstruktiv roll för att globala institutioner skall fungera bättre som arenor för lösning av gemensamma problem och för att skapa gemensamma nyttigheter.
B. Klimatförhandlingarna FN:s stora miljökonferens i Stockholm 1972 satte på allvar miljöfrågorna på den internationella agendan. Tjugo år senare, vid miljötoppmötet i Rio de Janeiro, blev världen överens om Agenda 21 och om ett ramverk för klimatförhandlingar. För nationellt och lokalt miljöarbete runt om i världen fick Agenda 21 stor praktisk betydelse. Klimatförhandlingar i FN:s regi United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) eller FN:s ramkonvention om klimatförändringar blev då också det effektiva startskottet för klimatförhandlingar i FN:s regi. Redan innan hade på FN-initiativ, FN:s miljöorganisation UNEP i Nairobi och WMO (den meteorologiska världsorganisationen) tillsammans satt upp forskarpanelen om klimatet, Intergovernmental Panel on Climate Change. Panelen, som för samman forskare från hela världen, har hittills producerat fyra sammanfattande bedömningsrapporter om klimatförändringarna och framtidsscenarier. Den andra rapporten gav underlag för Kyotoprotokollet som kom till 1997;den fjärde och senaste rapporten gav underlag till det 15:e mötet med parterna i klimatkonventionen (COP 15) i Köpenhamn, i december 2009, då ett nytt klimatavtal var målet. För att säkra förtroendet för hela denna process har nu också en oberoende vetenskaplig granskning av IPCC:s arbete genomförts. En del smärre men uppmärksammade fel och överdrifter i den fjärde rapporten ledde till en ifrågasättande debatt och behov av klargöranden för att denna nyckelinstitution för kunskap om den globala uppvärmningen skall kunna agera med fortsatt auktoritet. Alltsedan Rio-mötet får konstateras att FN som organisation varit drivande i klimatförhandlingarna. Kunskap har genererats som underlag för opinionsbildning och förhandlingar. FN har också utnyttjat sina möjligheter att föra samman alla parter genom uppföljningsmekanismen The Conference of the Parties (COP) och de stora FNkonferenserna. Särskilt den i Johannesburg 2002 om hållbar utveckling, där de ekonomiska och sociala förutsättningarna för framgång för miljömål stod i förgrunden. Suveräner med olika intressen En återblick på toppmötet i Johannesburg illustrerar vad som idag kan framstå som förvånande, nämligen att klimatet inte alls gavs någon framskjuten plats i diskussionerna om
19
hur goda förutsättningar till utveckling kan förenas med miljöhänsyn. Klimatet fick i stället några egna paragrafer i handlingsplanen kring UNFCCC-processen med en uppmaning till alla länder att ratificera Kyoto-protokollet. Att få anslutning till detta protokoll som ett första steg mot förvisso begränsade men ändå bindande åtaganden för de rika länderna om minskade utsläpp av växthusgaser torde vid tidpunkten för Johannesburg haft högsta prioritet. I det avtalet hade principen om gemensamt men differentierat ansvar för att lösa globala miljöproblem tolkats så att u-länderna helt undantogs från krav på konkreta åtaganden. Någon ny diskussion om gemensamt ansvar för klimatet ville dessa länder inte ha, de hävdade istället sin förvärvade ”rätt” att inte vara med. Det passade också USA som inte kom att ratificera Kyoto-avtalet. På så sätt missades ett viktigt tillfälle att djupare också ur ett ekonomiskt och socialt perspektiv analysera hur klimatet som den mest centrala gränsöverskridande miljöfrågan kan angripas på ett för alla ländergrupper acceptabelt sätt. Att till slut nå fram till åtaganden, strategier och avtal som både är effektiva instrument för utsläppsminskningar och förenliga med fattiga och för den delen andra länders legitima utvecklingsambitioner är fortfarande den stora utmaningen i klimatförhandlingarna. Den institutionella förmågan Innebär de svikna förhoppningarna om ett bindande avtal i Köpenhamn, om begränsningar av utsläppen av växthusgaser för att minimera den globala uppvärmningen till 2 grader, att FN-processen misslyckats eller gått i stå? Ett bakslag var det förvisso men processen fortsätter. Frågan är samtidigt om upplägget som förhandlingarna haft med fokus på kvantitativa begränsningar av utsläpp behöver modifieras och kompletteras liksom om den institutionella förmågan till nyorientering för att nå klimatmålen finns? Det globala ledarskapets betydelse I upptakten till klimatförhandlingarna och även under resans gång har FN-systemet lyckats ta sig runt åtskilliga hinder och svårigheter för ett effektivt internationellt samarbete. Ett starkt och kompetent ledarskap förkroppsligades av Maurice Strong som allt sedan Stockholmskonferensen och över Rio-mötet drev frågorna framåt målmedvetet. Han och FN kunde tidigt förlita sig på både starkt stöd och initiativ från de nordiska länderna. Det var ett svenskt förslag i Generalförsamlingen som låg bakom Stockholmskonferensen. När FN:s generalsekreterare ville se djupare på planetens tillstånd gick uppdraget att leda en kommission till Gro Harlem Brundtland vars rapport ”Our Common Future” 1987 myntade och definierade begreppet hållbar utveckling. Kunskap och opinionstryck Under de tidiga åren och även senare har Sverige och andra nordiska länder varit bland dem som med stora frivilliga bidrag finansierat förhandlingsprocess, forskning och utredning. Att säkra finansiering för u-ländernas deltagande i förhandlingar, rapportering och genomförande är ett återkommande behov. Genomslaget för Agenda 21, synbara miljöproblem som uppmärksammades av media liksom rapportering från UNEP, forskarpanelen om klimat, annan nationell och internationell forskning gav underlag för starka opinionsyttringar och växande miljörörelser. Tidvis har ett mycket starkt opinionstryck funnits åtminstone i de rika länderna för en mycket radikalare klimatpolitik, och olika länder har trätt fram och visat ledarskap. Japan som champion för Kyotoprotokollet är ett exempel.
20
Sektorisering och specialisering på gott och ont Kyotoprotokollet är en bland en hel rad internationella överenskommelser efter Rio på miljöområdet, där FN genom UNEP och andra stått för de inledande initiativen. Många gränsöverskridande problem har på så sätt begränsats eller lösts. Det gäller t.ex. utsläppen av gaser som förstör ozonlagret (klart före Rio-mötet och en inspiration för efterföljare) och användningen av beständiga skadliga kemikalier. Numera är såväl organisations- och sekretariatsfloran som den internationella mötesverksamheten på miljöområdet mycket omfattande. I många sammanhang är det sannolikt effektivt att skilda miljöfrågor som avfallshantering, ökenspridning, våtmarker och biologisk mångfald behandlas i för varje överenskommelse specialiserade kanaler. Den långt drivande sektoriseringen för samtidigt med sig problem för att ett så komplext problem som den globala uppvärmningen skall kunna tacklas effektivt. Alstring och användning av energi, som är helt centralt för utsläppen och för klimatet, har till exempel inte alls på ett självklart sätt integrerats i förhandlingarna. Energifrågor har hållits undan av oljeintressen, av u-länder som suveränt vill bestämma över sina skogar, av industriintressen och regeringar som bekymrar sig för sysselsättningen i energiintensiv industri och turism. Taktikens pris Är det främst av taktiska skäl som förhandlarna om klimatet fram till Köpenhamn valt att fokusera på att söka få till stånd en överenskommelse som direkt riktar in sig på utsläppen istället för att mer direkt söka tackla orsakerna till utsläppen? Till en del har detta varit framgångsrikt och med de tak som hittills accepterats till exempel av EU-länderna har en handel med utsläppsrätter kommit igång och koldioxiden fått ett pris. Både positiva och mer blandade erfarenheter finns också av betalning av miljökompensation och CDM-mekanismen som initierades i Rio. Den blygsamma ambitionen i Kyoto-protokollet, relativt tandlös uppföljning, många undantag och generös tilldelning av utsläppsrätter i existerande mekanismer har dock hittills inte lyckats pressa upp priset på koldioxid till nivåer som skapat incitament för tillräckligt med energisparande och innovationer i klimatsmart energi. Följden är att temperaturen fortsätter att stiga och att både de fattigaste länderna och tillväxtekonomierna är obenägna att göra tillräckliga åtaganden för klimatets skull trots att många av dem har mycket att förlora på den globala uppvärmningen. Samma sak gäller för högenergisamhället USA och flera andra rika länder. Det är till exempel bara Sverige och ett par andra länder som har varit villiga att ta till koldioxidskatt eller andra effektiva metoder för att få upp priset på koldioxid. Förhandlare med svaga mandat Att förhandlingarna nu har svårt att komma vidare och möter ovilja från olika länder och ländergrupper bottnar i reella motsättningar mellan suveräna stater som det nuvarande FNupplägget har svårt att tackla. En svaghet under lång tid har varit att hela processen till stor del setts som en miljöfråga där miljöministrar haft ansvaret för de internationella förhandlingarna. Också i de mest miljöambitiösa länderna har energiministerier, energi- och industriintressen liksom omsorg om sysselsättning och tillväxt ofta vägt tyngre än behov av nya restriktioner för miljöns skull. Förhandlarna som möts i COP och andra fora har därför
21
haft relativt svaga mandat - ett skäl till att runda efter runda av förberedande möten för de större drabbningarna hakar upp sig på samma paragrafer. Ledarskap och nya initiativ Vägen ut ur detta kräver nytt ledarskap och kanske också en ny inriktning. Hur skall u-länder som länge framhärdat i uppfattningen att de rika länderna som orsakat den globala uppvärmningen också har ansvaret för att lösa problemen kunna vinnas för ett gemensamt åtagande för framtiden? Biståndet som utlovades i Köpenhamn är inte tillräckligt som kompensation om länder i ett tidigt skede av sin utveckling, då fattigdomen fortfarande är utbredd inte får använda sig av energi som andra tidigare gjort. Att mer än vad som gjorts hittills, i praktisk politik och i förhandlingarna, föra in frågor om hur ny klimatsmart teknologi skall kunna utvecklas och göras tillgänglig kan nu vara strategiskt. Om detta också innefattar forskning och utveckling för ekonomisk bärkraftig och säker lagring av koldioxid, kan ”mäktiga” släpankare i klimatförhandlingarna som Kina och inom EU även Polen och Tyskland med sina koltillgångar bli allierade i kamp mot den globala uppvärmningen och målen om utsläppsbegränsningar realistiska. Möjligheternas konst Institutionellt betyder inte detta att FN-spåret bör eller kan överges. För effektivitet i klimatpolitiken behövs en bred uppslutning. Länder med de största utsläppen måste fås att engagera sig och på sikt måste alla vara med i en omställning. Det gäller nu aktuella tillväxtländer som Kina och alla andra som förhoppningsvis också kan förverkliga sina mål om att växa. För länder som tar klimatfrågan på allvar och som inte bara vill fortsätta att traggla vid förhandlingsbordet är utmaningen nu att finna alternativa framgångsvägar. Det är tydligt att det kräver att man går utanför ramarna för hur förhandlingarna hittills bedrivits. Inte tillräckliga åtaganden I Köpenhamn var stats - och regeringschefer närvarande. De förfogar över en bredare dagordning än den som fanns förberedd i processen. Förhoppningar hade funnits om att utfästelser om bistånd skulle skapa ökad beredvillighet till åtagande från tillväxtekonomier och andra uländer. Vad gäller mekanismer för rapportering och verifiering nåddes framsteg men varken USA, Kina eller andra tillväxtländer var redo att i Köpenhamn göra tillräckliga åtaganden om utsläppsminskningar. Man skrev under målet om att inte låta den globala uppvärmningen gå över 2 grader men inte på tillräckliga åtgärder för att nå målet. Reella intressekonflikter Det var förmodligen orealistiskt tänkt i förberedelserna för Köpenhamn att biståndsutfästelser och kamrattryck mellan stora utsläppsländer skulle kunna bana väg för ett bindande avtal. Skilda intressen och reella svårigheter för många länder som det inte fanns några tillfredställande lösningar på gjorde de ambitiösa kompromisserna omöjliga. USA var inte redo och de stora tillväxande men ännu fattiga ekonomierna vill inte göra några utfästelser som kan hämma den ekonomiska utvecklingen så länge som man inte är klar över att man kan klara sig med en fossilbränslesnålare energiförsörjning. Det behöver inte innebära att man inte tar klimathoten på allvar men att man vill försäkra sig om att de alternativa tillväxtmöjligheterna faktiskt finns.
22
Regionalt ledarskap och initiativkraft EU som var pådrivande för ett bindande avtal om utsläppsbegränsningar inför Köpenhamn skulle nu kunna ta på sig uppgiften att se konstruktivt på hur en innovations- och investeringsstrategi för klimatsmart produktion skulle kunna börja generera "fakta på marken" - faktiska utsläppsminskningar. EU kan inom sig göra mycket för att etablera ett högre pris på koldioxid och utsläppsrätter och därmed påverka investerings- och produktionsmönster. Genom att gå före kan trovärdighet för de globala förhandlingarna skapas samtidigt som ny teknologi och nya standarder sprids med handel, investeringar och även bistånd. Förslag om hur detta kan ske finns i Global utmanings nyligen publicerade rapport ”An International Investment Climate Community -breaking the deadlock” Kompletterande initiativ och fora För att föra in nya tankar i förhandlingarna behövs auktoritativa initiativ – ledarskap – utanför COP-processen. EU kan vara drivande globalt om man på hemmaplan först kan bli överens om en investerings - och tillväxtstrategi för minskade utsläpp. G-20 är ett forum som kan användas för att genom nya infallsvinklar vinna anslutning till en effektiv klimatpolitik från stora aktörer som hittills bromsat. För att inte skapa ny misstänksamhet utan snarare förtroende bland andra länder behöver också FN-processen vitaliseras. Ledarskap från FNsystemet självt är här en möjlighet. För både inriktningen och kraften i FN:s arbete på olika områden har särskilda kommissioner med experter, vise män och kvinnor spelat en stor roll. Brundtland-kommissionen är ett talande exempel. Kan högnivåpanelen som Ban Ki-moon utnämnt, med Tarja Halonen och Jacob Zuma som ordförande och Gro Harlem Brundtland som en av medlemmarna, bli en värdig efterföljare? Svensk medverkan finns i panelen genom Gunilla Carlsson.
Slutord En värld i ständig förändring Att kunna leva med och hantera förändring är det moderna samhällets lott. Ekonomisk integration, teknikens utveckling, idéernas spridning och drömmarnas räckvidd har fördjupat det ömsesidiga beroendet mellan världens länder och folk. Vi delar ett grannskap ekonomiskt, politiskt, socialt och ekologiskt. Ett grannskap som förändras genom att ekonomisk vitalitet och makt förskjuts, genom att konkurrensen om inflytande får nya förutsättningar och naturresurserna sätter gränser. För välfärden, freden och planetens skull behövs internationellt samarbete i fler och fler frågor. Osäkerheten påverkar de globala institutionerna Det finns redan många institutioner för det internationella samarbetet och de är inte odugliga. Det är samtidigt uppenbart att de inte räcker till eller har förtroendet att i människors och nationers intresse vara effektiva arenor för problemlösning och gemensamt agerande. Den internationella ordningen som efter det andra världskriget burits upp av USA och Västeuropa är inte längre ett bålverk. Den har redan luckrats upp i och med järnridåns fall och framväxten av nya i många fall folkrika, växande ekonomier med ambitioner och
23
förmåga att utöva inflytande. En uni- eller bipolär värld har blivit multipolär eller ibland allmänt osäker om sin status. Den osäkerheten spiller också över på de globala institutionerna, på hur de styrs och nyttjas av medlemsländerna. Det är ett olyckligt tillstånd. Förnya Sveriges och EU:s agerande Behovet av kompetenta institutioner illustreras av finanskrisen och klimatfrågan. Utifrån en fördjupad förståelse för villkoren för internationellt samarbete är det nu angeläget att förnya och aktivera Sveriges agerande i förhållande till internationella institutioner. I den uppgiften ingår att bidra till att EU tar plats som en framsynt och kollegial aktör i det globala samarbetet.
Några riktmärken i arbetet för en rättvisare och effektiv världsordning 1. Internationellt samarbete är frivilligt Utgå ifrån att internationellt samarbete är frivilligt till sin karaktär. Opinioner och vitala internationella organisationer behövs för att visa på att internationellt samarbete kan vara lösningen på ett problem, att samarbete är nödvändigt och underlåtenhet kostsamt. Politiska ledare och väljare måste övertygas om att det ligger i befolkningens och nationens intresse att ge upp suveränitet och istället samarbeta med andra i centrala gränsöverskridande frågor. 2. Nationerna måste ta ansvar Globaliseringen har gjort det extra viktigt att hålla ordning i det egna huset. När fler och fler förhållanden i det moderna samhället påverkas av omvärldsfaktorer och är gränsöverskridande ökar vikten av att ta ansvar för det egna agerandet. Det är centralt dels för att minska den egna sårbarheten, dels för att bidra till fungerande spelregler och gynnsamma förutsättningar i allas intresse.
3. Ledarskap krävs Utmana till och bygg på ledarskap från enskilda länder eller grupper av länder i samverkan för att driva på i förhandlingar och för att lösa ett gemensamt problem. I frågor som smittskydd och flygsäkerhet måste alla vara med, motiveras/övertalas och ibland kompenseras ekonomiskt för att kunna. I andra frågor kan förbättringar åstadkommas genom att stora aktörer på finansmarknader eller som förorenare ändrar beteende i praktiken sundare beteenden som andra sen kan ta efter. Satsa på att G-20 utvecklas som ett ekonomiskt och socialt säkerhetsråd. Det behövs ett organ med auktoritet för att lyfta fram det som är mest angeläget att samarbeta kring kan uppfordra till handling, nationellt och i olika internationella organisationer, samt kan få de mest inflytelserika att göra åtaganden och kompromissa.
24
4. Det finns ingen ”Grand Design” Dröm inte om någon ny ”Grand Design” liknande Bretton Woods för det internationella samarbetets organisation. Erkänn och vårda i stället centrala strukturer så att de förmår ta sig an de viktigaste frågorna på ett vitalt och kompetent sätt: genom interna och externa utvärderingar kring vad som fungerar och behöver fungera genom att kapacitet för forskning, insamling och presentation av kunskap säkras för att synliggöra hur det står till med olika områden globalt avseende klimatet, smittskyddet med mera och hur enskilda länders agerande påverkar/påverkas
genom reformer av den gemensamma finansieringen så att kärnverksamheten inte prisges åt tillfälliga frivilliga bidrag
genom reformer av styrningen och utnämningspolitik som ger ökad legitimitet och effektivitet
5. Samarbeta där det verkligen behövs Värdera noga vilka frågor som kräver internationellt samarbete med hänsyn till problemen med legitimitet, representativitet och effektivitet. Lyft fram frågorna och fokusera på uppgifterna som skall utföras och problemen som skall lösas. Förankra i organisation eller i en konstellation av organisationer som demonstrerar förmåga att nå resultat. G-20, gärna förstärkt med regional representation från u-landsregionerna, kunde spela en katalytisk roll för detta. 6. Befria från ”biståndsberoende” Befria de internationella organisationerna från ”biståndsberoende” och tydliggör, även i finansieringen, de internationella organisationernas olika roller: Som arenor för samverkan och förhandlingar mellan länder för att lösa gemensamma problem och tillhandahålla gemensamma nyttigheter. Som fora för lärande och erfarenhetsutbyte mellan länder för utveckling av nationell politik på olika områden. Som "konsult" och biståndsorgan som förmedlar erfarenheter och hjälp till fattigare länder.
Som det internationella samfundets aktör vid humanitära katastrofer och konflikt.
7. Kunskap och opinionsbildning Främja forskning och kunskapsspridning i de internationella organisationerna, nationellt och i biståndet, som underlag för problemlösning och inte minst för opinionsbildning. Arbetet för demokrati och yttrandefrihet är centralt i detta.
25
8. Regionalt samarbete och samverkan med likasinnade Utnyttja potentialen i den regionala nivån - för svensk del EU men även Norden. En förhandlad position inom EU har styrka i det globala samarbetet och EU kan inom unionen sätta standarder. Ett exempel vore att genom en framsynt forsknings- och investeringsstrategi bidra till att säkerställa en klimatsmartare utveckling och bana väg för en global överenskommelse som förmår förena mål för klimatet med ekonomiska och sociala utvecklingsbehov. Ett aktivt utnyttjande av sammanslutningar av likasinnade, som OECD eller nätverk i en viss fråga, kan också vara ett sätt att underbygga globalt agerande. 9. EU som aktör i en multipolär värld Anpassa EU till en omvärld där geoekonomiska och geopolitiska realiteter förändrats och förändras. EU som en sammanslutning av gamla tongivande länder, kulturellt, ekonomiskt och politiskt har ett historiskt arv som kan vara en tillgång, men också en black om foten när nya aktörer söker jämbördigt utbyte. Då kan inte Europa sitta med flerfaldiga veton i säkerhetsrådet eller runt halva bordet i OECD. Man får heller inte se sig som konkurrent till globala organisationer utan som en part bland andra, som till exempel aktivt kan bidra till att G-20:s potential prövas. Som part i internationellt samarbete kan EU ha särskilt goda förutsättningar att genom agerande i olika organisationer bidra till lösningar av gemensamma problem - det som man har unika erfarenheter av på hemmaplan.
26