Местные выборы в Украине: в поисках демократической модели Александр Бланк, Алёна Сибирякова Ноябрь, 2010 Украинский Исследовательский Институт Гарвардского университета (США)
Содержание I. Административный бэкграунд II. Избирательный процесс III. Ожидания избирателей IV. Анализ результатов выборов V. Выводы
I. Административный бэкграунд
Административно-территориальное устройство • Согласно Конституции Украина является унитарным государством с республиканской формой правления. • Административно-территориальное устройство: – 24 области плюс Автономная республика Крым (АРК) – региональный уровень; – Киев и Севастополь имеют специальный правовой статус; – 177 городов «областного значения»; – 488 районов – области делятся на районы; – больше 12 000 небольших городов и сёл.
Советское наследие
Административное значение
• Административно-территориальное устройство Украины было унаследовано от республиканской системы бывшего СССР, неформально называемой «матрёшка». Область
Город Район Городок Село
Территориальное устройство
Местное самоуправление Область / Район
Город / Село Мэр
Совет Глава Совета Исполнительный комитет Совет
Исполнительный комитет
Избиратели района /области
Избиратели территориальной общины
Местные государственные администрации • Статья 118 Конституции Украины указывает, что «исполнительная власть в областях, районах, а также в Киеве и Севастополе осуществляется местными государственными администрациями». • На практике это означает, что представительские органы местного самоуправления делегируют свои исполнительские полномочия местным государственным администрациям. • Согласно Конституции их основными функциями являются: – обеспечение соблюдения Конституции, законов и президентских указов на местном уровне; – обеспечение имплементации национальных и региональных программ социального, экономического и культурного развития, защиты окружающей среды и др.; – подготовка и имплементация бюджетов областного и районного уровней; – координация действий с органами местного самоуправления.
Роль местных госадминистраций De Jure
De Facto Президент
Избрание Делегирование полномочий Субординация
Президент
Избрание Делегирование полномочий
Кабинет Министров
Субординация
Кабинет Министров Делегирование полномочий
Областной совет
Областная госадминистрация
Областной совет
Областная госадминистрация Исполнительная власть
Районный совет
Районная госадминистрация
Районный совет
Мэр
Мэр
Местный совет
Местный совет
Районная госадминистрация Исполнительная власть Бюджетный процесс
Исполнительный комитет
Исполнительный комитет
Избиратели
Избиратели
Местное самоуправление и централизация • Двоякая структура системы местного самоуправления: исполнительная власть отделена от представительских органов. • На уровне областей и районов местные советы делегируют свои исполнительские полномочия централизованным государственным органам – местным госадминистрациям, которые контролируются Президентом и Кабинетом министров. • На муниципальном уровне местные госадминистрации играют доминирующую роль в бюджетном процессе. • De facto нарушение принципа субсидиарности ровно как и Европейской хартии местного самоуправления.
II. Избирательный процесс
Де
ка бр Ян ь 20 05 ва р Фе ь 2 вр 00 ал 6 ь2 00 М 6 ар т2 0 М ар 06 т2 Ян 00 ва 6 рь М 200 Се арт 7 нт 2 яб 007 рь 20 М а р 07 т2 00 М 8 а й Де ка 200 бр 8 ь2 00 М 8 ар т2 00 М 9 ар т2 М 00 ар 9 Ап т 20 0 ре ль 9 М 200 ар 9 т2 Ию 010 Се ль 2 нт яб 010 Се рь 2 нт яб 010 р Ок ь 2 01 тя 0 бр ь2 01 М 0 ар т2 01 1
Выборы в Украине с 2 0 0 5 года Поправки в закон о местных выборах Поправки в закон о местных выборах Поправки в закон о местных выборах Поправки в закон о местных выборах Парламентские / местные выборы Поправки в закон о местных выборах 1 год полномочий - Конституция 2004 года
Внеочередные парламентские выборы 2 год полномочий - Конституция 2004 года
Поправки в закон о местных выборах
Внеочередные выборы в Киевский горсовет Внеочередные выборы в Теронопольский горсовет
Поправки в закон о местных выборах 3 год полномочий - Конституция 2004 года
Поправки в закон о местных выборах 4 год полномочий - Конституция 2004 года
Поправки в закон о местных выборах Поправки в закон о местных выборах
Возвращение к Конституции 1996 года
Местные выборы 5 год полномочий - Конституция 2004 года
Влияние поправок на избирательный процесс • Даты выборов не соответствуют Конституции. • В среднем, закон о местных выборах изменяется 2-3 раза в предверии очередных или внеочередных выборов. • Большинство поправок направлено на изменение: – избирательной системы (пропорциональная, мажоритарная, смешанная); – принципов формирования ТВК; – субординации избирательных комиссий на разных уровнях; – процедуры регистрации партий и кандидатов в депутаты.
Местные выборы 2 0 1 0 – избирательная система « 5 0 /5 0 »
Областной уровень
Областной совет
пропорциональная система
50% мест 50% мест
мажоритарная система
Партии, зарегистрированные для участия в выборах Районный уровень
Районный совет
пропорциональная система
50% мест 50% мест
мажоритарная система
Parties Партии, Registered for зарегистрированные для Electionsв выборах участия
Местные выборы 2 0 1 0 – избирательная система « 5 0 /5 0 »М естный уровень Мэр
мажоритарная система
Городской совет 50% мест 50% мест
Мэр
пропорциональная система мажоритарная система
мажоритарная система
Сельский совет мажоритарная система 100% мест
Партии, зарегистрированные для участия в выборах
Партии, зарегистрированные для участия в выборах
Выбор избирателя – кейс Бровары – маленький городок неподалеку от Киева. 31 октября перед избирателем стоит непростой выбор из 7 бюллетеней…
Бровары – выбор избирателя Областной уровень Киевский областной совет
Мэр
? ат я? ид ти нд
50% - пропорциональное представительство 50% - мажоритарное представительство
ка
Броварской райсовет
р па
50% - пропорциональное представительство 50% - мажоритарное представительство
па рт ия ?
кан ди да т? кан дид ат ?
Броварской горсовет 50% - пропорциональное представительство 50% - мажоритарное представительство
Районный уровень
партия ?
? т а д и д кан
М естный уровень
Бровары – выбор избирателя
Формирование ТВК • Центральная избирательная комиссия согласовала создание 670 ТВК, включая 49 ТВК – области и большие города. • Эти 49 ТВК ответственны за организацию и контроль избирательного процесса в 24 областях, АРК и 24 областных центрах (кроме Киева).
Состав основных 4 9 ТВК
Источник: журнал «Український тиждень»
Состав основных 4 9 ТВК • Баланс представителей партий в ТВК сдвинут в пользу провластных партий. • Оппозиция дискриминирована. • Непарламентские партии тоже дискриминированы.
Провластные партии Оппозиция Непарламентские партии
Нечестная игра • Манипуляции и нарушения избирательного процесса были зарегистрированы по всей территории Украины: – Киев, – Черкассы, – Харьков, – Сумы, – Тернополь, – Ивано-Франковск, – Одесса, – АРК.
III. Ожидания избирателей
Отношение к фальсификациям Могут ли быть сфальсифицированы результаты местных выборов 31 октября 2010 года?
Да Нет Трудно ответить
Источник: Центр Разумкова
Отношение к фальсификациям В пользу каких политических сил может осуществляться фальсификация результатов местных выборов 31 октября 2010 года? % тех, кто считает, что выборы могут быть сфальсифицированы
Провластные партии Оппозиция И провластные партии, и оппозиция Трудно сказать
Источник: Центр Разумкова
Отношение к демократии Насколько демократически пройдут выборы к местным советам 31 октября 2010 года? Выборы пройдут демократически
Выборы пройдут демократически с незначительными нарушениями
Выборы пройдут со значительными нарушениями
Выборы пройдут недемократически
Трудно ответить
Source: UCEPS
Отношение к протесту Вы готовы принять участие в протестах в случае, если результаты местных выборов будут сфальсифицированы? Нет, не приму участия в любом случае Да, приму участие
Возможно приму участие, если фальсификации будут массовыми Трудно сказать
Источник: Центр Разумкова
IV . Результаты местных выборов
Рейтинги партий
Источник: Центр Разумкова
Результаты местных выборов
Источник: газета «Сегодня»
Анализ результатов • Партия регионов выиграла местные выборы несмотря на снижение уровня ее общественной поддержки на национальном уровне. • ¾ областных советов окажутся под контролем Партии регионов и только ¼ под контролем оппозиции. • Результаты были сфальсифицированы? Очевидно, что это так, но это лишь одна сторона медали. Нужно учитывать, что большинство избирателей считает этот результат справедливым.
V . Выводы
Факторы, повлиявшие на результат выборов • Неполноценная система местного самоуправления, de facto нарушение принципа субсидиарности и Европейской хартии местного самоуправления. • Сложная избирательная система, одновременные выборы на все уровни местного самоуправления. • Частые и необоснованные изменения в избирательное законодательство. • Несправедливый принцип формирования ТВК – баланс членов комиссий сдвинут в пользу провластных партий. • Административные барьеры, «клонирование партий», печать незарегистрированных дополнительных бюллетеней и другие манипулятивные техники.
Отношение избирателей к демократии • Фальсификация не означает нарушения принципов демократии. • Высокие негативное ожидания относительно прозрачности избирательного процесса, а также низкий уровень готовности участия в протестах. • Следовательно, демократия как и избирательный процесс воспринимаются как соревнование без правил между элитами. • Демократия ассоциируется с беспорядком, в то время как порядок важнее демократии.
Будущее местного самоуправления в Украине • В целом, первые шаги, которые нужно сделать в направлении к лучшей и более европейской системе местного самоуправления, ясны: Децентрализация и дерегуляция местного самоуправления; Бюджетная и финансовая самодостаточность; Реформа системы местных государственных администраций; Возвращение органам местного самоуправления прав формировать и контролировать действия исполнительной власти на местном уровне.
Верной дорогой идем, товарищи? • Вопрос остается открытым вследствие таких факторов: Понимание демократии как соревнования без правил между элитами; Высокий уровень коррупции (134 место в рейтинге «Corruption Perception Index», Transparency International, 2010).
• Дерегуляция и децентрализация местного самоуправления может привести к возрастанию уровня коррупции на местном уровне. Следовательно, реформы должны идти шаг-за-шагом вместе с просветительскими программами относительно демократии и борьбы с коррупцией.
С па с и бо з а вн и м а н и е! А также особая благодарность нашим коллегам Михаилу Минакову, Артёму Гергуну, Михаилу Кольцову и Анне Михеевой