核災誰負責？ 從全球究責制度看臺灣核四廠
前言：承包商不願承擔的責任 「核能安全」這四個字充斥在所有政府與產業的挺核文宣論調中，卻從沒有人告訴我們，「核安」到底 是什麼意思？而核災一旦發生，需要負責的究竟是蓋核電廠的承包商、經營電廠的營運商、政府、還是 全體人民？ 綠色和平研究世界各國法律，發現除了印度之外，幾乎所有國家都規定，若核災發生僅營運商須負責。 也就是說，把「核能安全」奉如神明的核能產業，竟然不需要承擔任何安全責任。一個核電廠的設計、 施工、維修，涉及眾多不同的承包商，但承包商竟只需負責蓋電廠，毋須確保其所蓋的電廠的安全運行。 福島核災就是一個血淋淋的例子，在事後的檢驗發現，包括奇異公司在內的多個承包商在施工過程中都 出現了錯誤，大幅降低了核電廠的安全水準。 承包商不需要負責，那麼核災一旦發生，龐大的損失與賠償又要由誰負責？臺灣《核子損害賠償法》規 定，若核災發生，僅核電廠營運商(即臺電)需要承擔賠償責任，承包商(奇異與三菱公司)有免責的特權。 以 2011 年福島核災為例，輻射污染範圍超過 50 公里1，造成龐大經濟損失，承包商不需要分擔絲毫賠償， 賠償由東京電力負責，再由災民和國家分擔。若臺灣發生核災僅臺電須賠償，而臺電又是國營事業，也 就等同由政府賠償，全民買單。且根據《核子損害賠償法》，若核災發生，臺電僅需賠償新臺幣 42 億元， 與其他先進國家相比，敬陪末座。 臺灣的核四廠承包商與福島核電廠一樣，包括奇異公司與三菱公司，但他們都曾表明拒絕承擔賠償責任， 也不會擔保安全運行。奇異公司總裁 John Flannery 在 2013 年印度富比士的訪問中表明：「如果印度的法 例要求承包商分擔賠償責任，我們不會參與印度的核電生意。」2他更直言不諱：「我們不過是一個企業， 絕不能承擔這責任。」 負責核四汽輪機的三菱公司，最近在美國加州 San Onofre 核電廠的汽輪機亦出現設計失誤，導致核電廠 需要永久關閉3。若 San Onofre 核電廠繼續商轉而引發核災，三菱公司難辭其咎，但在現有的究責制度中， 該公司竟享有免責的優惠待遇。 如果連承包商都不相信自己所蓋的核電廠是安全的，又憑什麼要臺灣的民眾相信？ 而無辜的民眾，又為何要被迫承擔核災帶來損失的風險？
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P.8 核災一課，2012 年 2 月，綠色和平 http://forbesindia.com/blog/business‐strategy/ge‐will‐not‐chase‐nuke‐business‐if‐laws‐dont‐change/ 3 http://www.latimes.com/local/lanow/la‐me‐ln‐why‐san‐onofre‐nuclear‐plant‐closing‐cost‐20130607,0,885030.story 2
1 綠色和平東亞分部 Greenpeace East Asia 2013 年 8 月 1 日
一、 核災究責制度 核災究責制度除了豁免承包商責任外，還有訂定核電營運商在核災發生時，依照法律規定必須賠償的金 額。 目前國際公約4制定營運商應該承擔的最低金額，卻被大多數締約國作為上限。而且參與公約的國家其實 不多，其中全球擁有最多反應爐的美國就不在此列。目前僅德國、日本和瑞士的國家立法超越公約所要 求。 除了印度要求承包商要分擔賠償責任以外，世界各地基本上只有核電營運商需要承擔核災賠償責任。臺 灣的《核子損害賠償法》中明訂，若發生核災臺電僅需賠償新臺幣 42 億元，如下圖所示。 營運者 核電廠歸屬權 營運商5 的責任 (百萬歐 元) 德國 無上限 歸屬私人公司 德國意昂集團(E.ON),萊茵集團 (RWE AG), Enbw 日本 無上限 *歸屬私人公司 日本原子能發電公司(JAPC) 與其他十家電業者;東京電力 (TEPCO)於福島核災後成為部分營運者 Kernkraftwerk Leibstadt AG, Kernkraftwerk Goesgen‐ 瑞士 無上限 歸屬私人公司 Daeniken Ag, Energie De L'ouest Suisse, BKW Energie Ag, Axpo Ag 11900 美國 歸屬私人公司 美國天然氣電力( Dominion Resources), 杜克能源(Duke Energy), 日立公司(GE Hitachi), NRG Energy, SCE&G, 南方 公司(Southern Company),西屋(Westinghouse), Unistar, 與另外 25 家公司 340+ EPZ 荷蘭 歸屬私人公司 325 韓國 *歸屬私人公司 韓國水力原子力發電會社(KHNP) (為韓國電力公社的子 公司,韓國政府擁有 51%的股份(KEPCO)) 比利時 297+ 歸屬私人公司 法國然氣蘇伊士集團(GDF Suez) 252 印度 國營 印度核電公司(NPCIL) Fortum Power And Heat Oy, Teollisuuden Voima Oyj 191+ 芬蘭 歸屬私人公司 英國 臺灣
法國
156+ 100 (42 億新 臺幣) 91+
歸屬私人公司 國營
法國電力公司 (EDF Energy), Magnox Ltd 臺灣電力公司
*歸屬私人公司
法國電力公司 (Électricité de France,*EDF 算是歸屬於法 國政府的,法國政府擁有大約 85%的股份)
+ 者為國際公約締約國，受國際公約規範，整體賠償金最低為 357 百萬歐 (141 億新臺幣) *者為部分政府持股
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Paris Convention (1960), Brussels Convention (1963), Vienna Convention (1963) http://www.iaea.org/PRIS/CountryStatistics/CountryStatisticsLandingPage.aspx
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2 綠色和平東亞分部 Greenpeace East Asia 2013 年 8 月 1 日
即使部份國家將賠償定為無上限，但營運商受其資產限制，賠償能力絕對不可能無上限。當營運者無法 承擔鉅額賠償責任時，國家(即納稅人)就成為最終的資金來源。以福島核災為例，賠償金額截至2013年3 月達到2兆64億日圓（6,019億新臺幣）6，而東電在核災後因為未能負擔鉅額賠償，要求日本政府資助東 電1兆日圓（3,010億新臺幣）。2012年6月27日，東電正式國有化，無疑將核災的賠償責任轉嫁到納稅人 身上。自福島核災發生以來，投入東電的公帑已達3兆5,000億日元(1兆504億新臺幣)之多。據《經濟學人》 （The Economist）評論，這是「自美國在2009年保住通用汽車（General Motors）以來最大宗政府對私人 非銀行資產的干預」 。 東京電力公司說，居住在污染最嚴重區域，由兩名大人和一名受扶養家屬所組成的典型家庭，可收到一 次性支付約5,700萬日元（1,727萬新臺幣）的賠償。但東電坦承，他們尚未對固定資產支付任何補償，受 災居民仍需獨力承擔房產的損失。即使有大量公帑注資，仍未足以抵償核災所帶來的經濟損失。 反觀臺灣，《核子損害賠償法》明訂臺電賠償上限僅 42 億新臺幣7，雖然高於法國的 38 億新臺幣，但法 國受布魯塞爾公約的限制，民眾所得的整體賠償仍可達 141 億新臺幣。換言之，臺灣民眾所得的整體賠 償金是先進國家中最低的。從福島核災至今賠償金額看來，即使臺灣將賠償上限提高至新臺幣 150 億元， 亦恐不足以彌補核災所帶來的鉅額損失。 如此，臺電仍在今年向立法院要求追加 500 億預算，若明年通過，投資總額將達 3300 億（约 84 億歐 元）。換句話說，臺灣人民花費了 3,300 億、耗費 14 年興建的核四廠，一旦發生意外，造成重大經濟損 失，人民最多只能拿回 42 億元的賠償。但國營企業的臺電經費來源皆為公帑，亦即核災一旦發生，仍得 全民買單。這樣的究責制度除了已豁免承包商責任，更無法確保營運商會妥善管理核電廠，最後反而變 成利潤企業賺，損失全民擔的情況。核四的興建，無異於一場高風險賭局。
二、 核四與福島，如出一轍的施工 臺灣核四與福島第一核電廠，建造的年份雖相距 30 年，但兩者之間卻竟然有不少相似之處。 一樣的承包商 核四廠與福島核電廠同樣由奇異設計，東芝及日立承包。福島出現了不少承包商的失誤，但由於免責安 排，承包商甚至隱瞞失誤，務求瞞天過海，賺取最大利潤。 田中三彥曾是日立的工程師，參與福島核電廠的建造工程。70 年代初，田中在廣島吳市一個由巴布考克 －日立(Babcock‐Hitachi)營運的巨大鑄造廠內，協助興建福島四號機組內的反應爐壓力槽。當時，壓力槽 的內部曾經變形，嚴重危害可靠性。負責製造的巴布考克─日立公司法律上有義務將該容器作廢，但如果 這麼做，公司可能會面臨破產的命運。接受綠色和平訪問時，田中曾表示，企業在利益考量下，多半都 不會以安全為重。因此，他們隱瞞了東電與日本政府，而反應爐壓力槽一直沿用至核災發生，現仍然存 於福島第一核電廠四號機組的核心內。
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http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chousa/kaihatu/016/shiryo/__icsFiles/afieldfile/2013/03/29/1332521_005_1.pdf 全國法規資料庫《核子損害賠償法》第三章賠償限額及保證第二十四條第一項 http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=J0160003 7
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福島 核四 反應爐設計 奇異 奇異 承包商 東芝及日立 東芝及日立 營運商(電力公司) 決策盲點 而前奇異員工指出，在福島核電廠開始建造時，東京電力公司無視工程師提議，堅持執行奇異的設計， 將發電廠的應急柴油發電機組和電池組放置於渦輪機房的地下室。最終，在 2011 年 3 月 11 日應急柴油 發電機組和電池組被海嘯所毀，引致災難性的後果。 根據立法院的紀錄8，有臺電內部員工檢舉，臺電堅持沿用進步型沸水式核能電廠（ABWR）的設計，將 主控室、爐心緊急冷卻系統、主要機電設備設置於地下室。 這樣的決策過程，與福島第一核電廠如出一 轍。 2008 年，原能會調查發現臺電違規自行變更設計達 395 處；2011 年三月，臺電更被原能會與審計部發現 刻意隱瞞、規避原能會定期檢查、擅自違法自行變更核四與安全有關設計高達七百多項。截至 2013 年 3 月為止，臺電已自行變更 1536 項設計，因屢次未經正常審核程序遭罰 1,920 萬新臺幣。9 施工過程混亂、出包不斷 福島核電廠在施工過程上的失誤亦不亞於核四廠。田中三彥透露，一名東京電力的工程師發現反應爐的 管道與設計藍圖不相符10，僅使用重型機械將管道拉扯至適當位置，然後焊接封閉。檢查管道過程十分粗 糙，管道背面一些很難觸及的地方亦被忽略。 根據原能會對於核四廠的建廠管制報告中發現，核四的施工亦曾在 2012 年 3 月 29 日， 1 號機汽機廠房 EL.30500 消防栓箱之 2 ½＂太平龍頭脫落致消防水大量湧出、漏至該廠房各樓層。經查證太平龍頭脫落之 原因係維修不當所致。 核四建廠至今，已經原能會判定共有 512 件違規事件，其中 17 件為重大違規、46 件一般違規、449 件注 意改進。散漫的施工態度，在《遠見》雜誌核四專題內亦報導：「有包商私下表示：『只要把它蓋好， 大家拿到錢就好了，根本不可能運轉。』」臺灣現行法例僅要求臺電為核四負責賠償，但並無任何究責 制度可確保，上至奇異、下至本土承包商的施工品質。
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立法院公報 第 100 卷 第 19 期 委員會紀錄 http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lgttsimgpdftxt?d0cecfcfd0cfcec6d0cfcec4cfccc9cac4cfccc9c9 9
臺灣電力公司新聞稿 http://www.taipower.com.tw/content/news/news01‐1.aspx?sid=82 TEPCO: The Dark Empire, Nanatsumori Shokan, 2007
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三、 核災的真實成本 根據日本官方在核災三個月後公布的報告，福島地區有形的（直接）資產損失，估計總額約為 16 兆 9,000 億日元（5 兆 864 億新臺幣），是國內生產總值的 3.3%左右。從地震和海嘯造成的保險損失估計為 3 兆日元（9,029 億新臺幣），有可能成為自 1970 以來世界第二高金額的保險損失。 27 年前的車諾比核災，歷年來由不同機構所做的經濟損失研究，因為計算條件不同，總額估計由 750 億 至 3600 億美元11(2 兆 2380 至 10 兆 7428 億新臺幣)不等。世界各國都意識到核災所帶來的鉅額損失，許 多機構都曾經評估過核災的經濟損失，包括： ‐ 瑞士經濟預測顧問公司(Prognos AG)於 1992 年為德國聯邦政府進行的評估12指出，在最壞的情況下比 布利斯（Biblis‐PWR）核電廠的事故成本估算為 6 兆 8,000 億美元（204 兆 2,856 億新臺幣）。 ‐ 法國輻射防護與核能安全研究所（IRSN）是具權威的核能與輻射安全的技術支援組織（TSO）；他們 在 2012 年 11 月的報告13中提出，如果在法國發生重大核事故，包括清理和賠償、損失的電力、和商 品的形象受影響導致的價值下降，預計損失可能會超過 4,300 億歐元(16 兆 7,832 億新臺幣)。該研究 的負責人 Patrick Momal 表示，由於人口密度較高，以及許多核電廠也位於內陸地區，代價會比福島 核災更高，成為一場「難以控制的歐洲災難」。 至於核四若發生事故，所帶來的潛在經濟損失，臺灣政府一直未有交代，反而不斷強調停建核四可能帶 來的經濟損失。在福島核災中，輻射曾污染 50 公里範圍的村落，包括浪江、葛尾、飯館等14。故經濟受 影響範圍亦可以 50 公里作為初步推算，了解不同地區產業的分佈，方可讓社會公平衝量核四的風險。 綠色和平根據行政院主計處統計數據做出經濟損失估算如下： 項目 總值 (新臺幣) 簡要說明 應災固定成本 救災費用
7.8 億元
災民安置費用
740 億 9500 萬元
行政院原子能委員會評估我國核災救援人力及 資源配置15 強制撤離距離為 20km – 50km 的不同估算16
‐ 19 兆 347 億元/年
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P.29 Fukushima Fallout, Nuclear business makes people pay and suffer, 綠色和平, 2013 年 2 月 Cited in: Greenpeace International (1994), “Review of Estimates of the Costs of Major Nuclear Accidents“, 13 Massive radiological releases profoundly differ from controlled releases, Ludivine Pascucci‐Cahen, Momal Patrick 14 P.8 核災一課，2012 年 2 月，綠色和平 15 立法院公報，第 101 卷第 25 期委員會紀錄。原文：原子能委員會參考福島核災經驗，重新評估我國核災救援人力 及資源配置，初估我國若發生類似福島核災，總救災經費約需七．八億新臺幣 12
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參考福島核災中不同時期的撤離距離。撤離災民安置費用部分，參考福島事故發生後日本政府強制撤離距離為 20km 來看，影響區域將包含宜蘭縣頭城鎮；新北市貢寮區、平溪區、雙溪區、坪林區及瑞芳區；基隆市暖暖區、 信義區、中正區及仁愛區等區域。依 2012 年縣市政府人口統計資料，上述區域人口約 29 萬人，參考福島核災政府 安制撤離災民每天約 2000 日圓 (以 700 新臺幣來計算)，估計每年將花費約 740 億 9500 萬元；但若以撤離範圍輻射 濃度擴大至 50km，則影響人口將擴大至 745 萬人，其每年將花費將據增至 19 兆 347 億元。
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小計
748 億 7500 萬元 ‐ 19 兆 355 億元/年
270 億元/年
2011 年宜蘭縣、基隆市、新北市及臺北市產值 2011 年宜蘭市、新北市、臺北市及基隆市全年 收入總額18 受 311 日本大地震及福島核災影響，日本觀光 人口估計減少 2,196.8 萬人，減少幅度高達 38.4%。而臺灣 2011 年觀光收入為 6,363 億 元，按同樣比例計算臺灣旅遊業的損失。
潛在產業經濟損失 農林漁牧業
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工商及服務業
32 兆 8211 億元/年
觀光業
2,443 億元/年
小計 其他社會影響 公眾健康影響
33 兆 924 億
文教影響 停電損失 水源污染
核災釋放的放射性物質將會加深周邊居民患癌風險，福島核災後世界衛生組 織(WHO)亦公布不同類型的癌症風險均會上升，其中居於核電廠周邊的一歲 大女嬰，長大後患上甲狀腺癌機會較同齡女嬰更高出 70%。 以核四廠周圍 50km 計算，共有 52 所大專院校、146 所高中職、650 所國高 中，其學生及教職員共計約 144 萬人19，其後續安置就學將是一大難題。 政府宣稱不蓋核四未來恐怕會缺電，但同樣的，核四廠發生事故，將導致全 臺即時陷入停電危機中。南韓就因為核電廠暫停運作而面對缺電危機20。 翡翠水庫距離核四廠僅有 32km，一但核四廠發生類似福島事故的輻射外 洩，翡翠水庫都恐將受到輻射污染
依據上述統計資料，若核四發生類似福島核災的事故，首年應災的固定成本視輻射擴散的範圍而定，由 748 億元至 19 兆 347 億新臺幣不等。而一般經濟活動如農林漁牧、工商業停擺及觀光人口流失等，可能 受影響的產值每年就高達 33 兆 924 億新臺幣，相當於 2012 年國內生產總值的 2.4 倍21。總經濟損失還要 視事故長短而定，更不用提如土地、房產等其他固定資產的貶值、以及水汙染及健康風險等無法估算之 損失。 上述初步估算結果僅保守反映部分核災風險，全面經濟損失評估仍有賴政府進行正確的研究。若核四真 的交付公投，也應該在公投前公布結果，才能讓民眾作出明智的決定。
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中華民國統計資訊網，http://ebas1.ebas.gov.tw/pxweb/Dialog/statfile9.asp 資料來源：行政院主計總處，工商及服務業普查統計， http://www.dgbas.gov.tw/lp.asp?ctNode=3267&CtUnit=379&BaseDSD=7&mp=1 19 教育部統計處，101 年學年度縣市統計指標， http://www.edu.tw/pages/list.aspx?Node=3773&Type=1&Code=9001&Index=14&wid=31d75a44‐efff‐4c44‐a075‐ 15a9eb7aecdf。 20 http://www.motie.go.kr/language/chn/news/news_view.jsp?tableNm=C_01_01&seq=1076 21 2012 年臺灣國內生產總值約為新臺幣 14 兆 42 億元, 中華民國統計資訊網（www.stat.gov.tw），選取「國民所得 及經濟成長」之「統計表」項下之「國民所得常用資料」。 18
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總結: 危機和轉機 綠色和平整合臺灣官方統計數字，發現一旦核四發生福島式的核災，將產生鉅額的應災成本與經濟損失。 證明了核四不但是一個穩賠的賭局，更是臺灣社會承擔不了的風險。 比較全球核能產業的賠償條款，發現即使在無上限賠償的國家中，核電營運者受其資本所限，根本無法 獨力承擔核災所帶來的損失。結果，各國政府就在這不健全的究責制度中被迫接下賠償責任。因此，有 必要預先進行全面經濟損失評估，使民眾了解核災具體的影響，正確地決定一個永續的能源未來。 核能產業犯過的錯誤，臺灣政府卻沒有從中得到教訓，反而重蹈覆轍。若核四商轉真的引發核災，不但 承包商毋須為工程失敗負責，臺電的賠償責任亦理所當然地轉嫁至臺灣民眾身上。 全球對抗氣候變遷，卻被核能產業利用，把核電吹捧為一種「低排放的清潔能源」。事實上，連風險評 估的專家保險業也一致認定核電廠的風險過高，已將核電廠從保險政策中除名。核電的高風險，核能產 業一清二楚，因此他們更是千方百計將自己的責任降到最低。核能不但無法改善氣候變遷，更可能瓜分、 排擠發展再生能源的資源。相較之下，再生能源不但乾淨、便宜，所需要建造的時間也相對更短。 再生能源在全球各地蓬勃發展，根據綠色和平能源革命 Energy [R]evolution 報告22，2012 年再生能源產業 在全球創造 574.5 萬個直接的工作機會。2030 年，能源產業中 65%的工作都將來自再生能源，達到近 1,200 萬個工作機會。相較之下，核能目前在全球僅有 50 萬個工作機會，2030 年保守估計將降至 29 萬 個。23 因為技術逐漸成熟，發電成本亦逐年下降，預計在 2050 年，發電成本可下降至 6～12 美分（約新臺幣 1.8～3.6 元，現臺灣發電成本每度 2.7 元）。反觀傳統能源，受限於有限原料（煤炭、鈾礦等），發電成 本只會越來越高。 臺灣缺乏化石燃料資源，提升競爭力的唯一出路，就是靠創新。臺灣沿岸風力與德國、中國相近，而光 照更比德國高出 30～50%，顯示臺灣發展再生能源潛力無窮。若臺灣持續依賴傳統發電方式，將會受限 於進口燃料價格上升，終有一天也會面臨化石燃料耗盡的窘境，使國家競爭力降低。 臺灣與其繼續推動核四商轉，政府更應立即著手將社會的資源投放在可再生能源的發展上。 因此，臺灣應該： 1. 立即進行核四相關的核災損失評估(包含經濟方面全面性的評估), 並公開予民眾參考 2. 終止核四計劃 3. 將核四的預算轉移至可再生能源及能源效益的投資
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http://www.greenpeace.org/international/en/campaigns/climate‐change/energyrevolution/ Energy [R]evolution, 2012, Greenpeace
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