JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN Presidente de la República de Colombia JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS Ministro del Interior ALAN EDMUNDO JARA URZOLA Director de la Unidad para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas HUGO FERNANDO GUERRA URREGO Coordinador del Grupo de Articulación Interna para la Política de Víctimas del Conflicto Armado CLAUDIA VIVIANA FERRO BUITRAGO Subdirectora de la Unidad para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas ©2016, Ministerio del Interior Grupo de Articulación Interna para la Política de Víctimas del Conflicto Armado (GAPV) ©2011, Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial de la Política Pública de Víctimas del Conflicto Armado Interno. Impreso en Colombia – Printed in Colombia Primera Edición: Noviembre de 2016 © Diseño de cubierta y diagramación: Adriana Amaya Grimaldos © Fotografías: Ministerio del Interior Este es un documento público cuyo texto completo puede ser consultado en la página web http://gapv.mininterior.gov.co/
Impresión: Imprenta Nacional Elaboración
y diseño de mapas:
Equipo RUSICST. Grupo de Articulación Interna para la Política de Víctimas del Conflicto Armado. Ministerio del Interior.
Editores: Andrés López Ávila – Coordinador Equipo RUSICST. Ministerio del Interior.
Carolina Matus – Asesora GAPV. Ministerio del Interior. Sonia Cifuentes – Asesora GAPV. Ministerio del Interior.
Colaboradores: Viviana Ramos, Jorge Rubio, Martha Cordero, Juan Carlos Jiménez,
Sebastián Romero, Natalia Bernal, Jhovana Rojas, Catalina Aragón, Andrés Hernández, Diego Gamba, Luisa Niño.
Este informe de análisis parte de una iniciativa liderada por el Ministerio del Interior en conjunto con la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que busca aunar esfuerzos tanto técnicos como logísticos, orientados al aprovechamiento y buen uso de la información reportada semestralmente por las entidades territoriales del país a través de la herramienta RUSICST. Aun cuando el contenido de este informe pertenece a sus autores, es de carácter público y puede ser reproducido, copiado, distribuido y divulgado, siempre que no haya alteraciones sobre el mismo y se realice la citación correspondiente. La anterior autorización exime el material fotográfico con Copyright ©.
CONTENIDO Introducción...............................................................................7 1. Las Organizaciones de Víctimas y su presencia en los municipios del país.........................9 2. Hechos victimizantes y enfoques diferenciales representados por las Organizaciones de Víctimas......13 3. Las Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas y su presencia en los municipios del país.......21 4. Las Víctimas No Organizadas y su participación en los municipios del país.................25 5. Inscripción de las Organizaciones de Víctimas y las Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas.......................................31 6. Recomendaciones para el diligenciamiento del RUSICST.................................... 35 7. Recomendaciones de política pública.............................39
INTRODUCCIÓN La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, junto con sus decretos reglamentarios, hace un especial énfasis en la promoción y garantía de la participación efectiva por parte de las Organizaciones de Víctimas, las Organizaciones Defensoras de las Víctimas y asimismo de aquellas Víctimas No Organizadas, en los espacios de diseño, implementación, ejecución y evaluación de la Política Pública de Víctimas a nivel nacional, departamental, municipal y distrital. En el caso de las organizaciones conformadas bajo los parámetros establecidos, sus representantes deberán estar presentes en las instancias de decisión y seguimiento al cumplimiento de la ley; los planes, proyectos y programas creados en virtud de la misma, así como los ejercicios de rendición de cuentas de las entidades responsables y las veedurías ciudadanas (art. 193, Ley 1448 de 2011). A partir de la más reciente información suministrada por las entidades territoriales del nivel municipal a través del Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial de la Política Pública de Víctimas del Conflicto Armado Interno (RUSICST), el Grupo de Articulación Interna para la Política de Víctimas, presenta este informe donde se realiza un análisis de la conformación e inclusión de dichas organizaciones en diferentes espacios de participación designados por las entidades territoriales en el marco de sus competencias dentro de la política pública.
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LAS ORGANIZACIONES DE VÍCTIMAS Y SU PRESENCIA EN LOS MUNICIPIOS DEL PAÍS
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Mapa 1. Organizaciones de Víctimas registradas ante la Personería Municipal segundo semestre de 2015
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Las Organizaciones de Víctimas y su presencia en los municipios del país
Según lo definido en el artículo 265 del Decreto 4800 de 2011, las Organizaciones de Víctimas son grupos conformados en el territorio colombiano, por personas que individual o colectivamente hayan sufrido daños en los términos establecidos en el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011. Dichas organizaciones, existen y obtienen su reconocimiento por el solo hecho de su constitución. De acuerdo con lo anterior y los resultados arrojados por el RUSICST, se encuentra que el número de municipios donde se reportó la existencia de Organizaciones de Víctimas durante el segundo semestre de 2015, se ubicó en 739 (67% del total de municipios del país), donde 3.648 Organizaciones de Víctimas se encontraban registradas en la Personería Municipal y de las cuales el 31% (1.126) se ubican en la Región Atlántica, seguidas por la Región Central con el 29% (1.076), la Región Pacífica con el 18% (660), la Región Oriental con el 17% (634) y otros departamentos con el 4% (152). El mapa número 1 ilustra esta distribución de Organizaciones de Víctimas en el país.
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HECHOS VICTIMIZANTES Y ENFOQUES DIFERENCIALES REPRESENTADOS POR LAS ORGANIZACIONES DE VÍCTIMAS
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Gráfico 1. Hechos victimizantes representados por las Organizaciones de Víctimas segundo semestre de 2015 Mina antipersonal, munición sin explotar, artefacto explosivo improvisado
485
Vinculación de niños, niñas y adolescentes
499
Masacre
524
Tortura
529
Secuestro
667
Acto terrorista, atentados, combates, enfrentamientos , hostigamientos
687
Abandono o despojo forzado de tierras
769 1.038
Amenaza Homicidio
2
1.194
Desplazamieto forzado
Hechos victimizantes y enfoques diferenciales representados por las Organizaciones de Víctimas
Las organizaciones en mención cobran gran relevancia ya que tienen la posibilidad de representar a las víctimas de diferentes hechos ocurridos con ocasión del conflicto armado en escenarios como el Comité de Justicia Transicional, los subcomités territoriales, las Mesas de Participación Municipal, entre otros, donde sus comentarios, observaciones y/o recomendaciones pueden tener incidencia en el diseño, implementación y seguimiento a la Política Pública de Víctimas. Es así como los hechos victimizantes con mayor representación por parte de las Organizaciones de Víctimas en los municipios son: desplazamiento forzado (2.360 organizaciones), homicidio (1.194 organizaciones) y amenaza (1.038), como puede observarse en el gráfico 1.
-
2.350
500 1.000 1.500 2.000 2.500
Los anteriores resultados se muestran coherentes con los hechos victimizantes de mayor ocurrencia en el territorio nacional para el mismo periodo, que con excepción del desplazamiento forzado, corresponden a amenaza con presencia en 4.078 municipios, homicidio en 4.006 y combates en 1.498 municipios. Acerca del Enfoque Étnico Diferencial, 186 municipios reconocieron Organi-
zaciones de Víctimas de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y/o palenqueras, 146 identificaron Organizaciones de Víctimas de pueblos o Comunidades Indígenas y 6 reportaron la existencia de Organizaciones de Víctimas del pueblo Rom o gitano. Como puede observarse en el mapa 2, los municipios que reportan el mayor número de Organizaciones de Víctimas de comunidades negras, afroco-
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lombianas, raizales y/o palenqueras, se encuentran en los departamentos de Chocó (30), Cauca y Nariño (21), Bolívar (17), Antioquia y Santander (15), a los que se suma Córdoba (12). En otros departamentos como Amazonas,
Atlántico, Guainía, Huila, Tolima, Vaupés y Vichada, según indica el reporte realizado por las administraciones municipales, no se reportan Organizaciones de Víctimas representantes de este grupo étnico.
Mapa 2. Ubicación geográfica de municipios con Organizaciones de Víctimas de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y/o palenqueras segundo semestre de 2015
A su vez, como se ilustra en el mapa 3, el mayor número de Organizaciones de Víctimas de Comunidades Indígenas se ubica en el departamento de Antioquia (22), seguido por Cauca (19), Chocó y Nariño (11) junto con La Guajira y Meta (10). Contrario a ello, en departamentos como Casanare, Magdalena y Norte de Santander no se identifica ninguna organización representante de esta comunidad étnica y es que en efecto, los indígenas allí identificados son mínimos o incluso inexistentes. Mapa 3. Ubicación geográfica de municipios con Organizaciones de Víctimas de Comunidades Indígenas segundo semestre de 2015
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Por último, las seis Organizaciones de Víctimas del pueblo Rom o gitano se encuentran distribuidas en los municipios de: Toca (Boyacá), Sahagún (Córdoba), Nuquí (Chocó), El Castillo (Meta), La Unión (Sucre) e Ibagué (Tolima). Si se contrastan los datos presentados anteriormente con lo registrado en la Red Nacional de Información en el año 2015, acerca del Enfoque Diferencial Étnico, se encuentra que en el caso de algunos departamentos como Nariño, Chocó y Cauca, el número de personas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y/o palenqueras, explica a su vez el importante número de organizaciones allí conformadas. El mismo ejercicio de contraste aplicado esta vez sobre las Comunidades Indígenas, indica que en efecto el importante número de Organizaciones de Víctimas, ubicadas en Chocó, Cauca y Antioquia, responde igualmente al alto número de indígenas ubicados en estos territorios. Aunque este hecho puede traducirse en una mayor tendencia a la conformación de organizaciones en los lugares que pre-
sentan un significativo número de víctimas con pertenencia étnica, implica grandes retos en términos de lograr acuerdos con estos grupos, relacionados con las necesidades e intereses que deberán luego ser transmitidas por sus representantes en los espacios de participación dispuestos por el municipio. Ahora bien, en cuanto al Enfoque Diferencial como se ilustra en el gráfico 2, existe un mayor número de organizaciones de víctimas que cuenta con el enfoque diferencial: mujeres cabeza de familia (1.096), seguido por las organizaciones de víctimas de adultos mayores (999), las organizaciones de víctimas con el enfoque de discapacidad (831), aquellas que cuentan con el enfoque diferencial de niños, niñas y adolescentes (820) y por último las organizaciones que cuentan con la comunidad LGTBI (263). En el caso de las mujeres cabeza de familia es importante resaltar el departamento de Antioquia, donde se ubica el mayor número de organizaciones que cuentan con este enfoque diferencial (146), lo que bien podría representar un importante empoderamiento de las mujeres en esta entidad territorial.
Gráfico 2. Enfoques diferenciales representados por las Organizaciones de Víctimas segundo semestre de 2015 1.200 1.000 800 600
1.096
999
400
831
820
200
263
Mujeres cabeza de familia
Adultos mayores
Discapacidad
Niños, niñas y adolescentes
LGTBI
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LAS ORGANIZACIONES DEFENSORAS DE LOS DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS Y SU PRESENCIA EN LOS MUNICIPIOS DEL PAÍS
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se ubican en el departamento de Antioquia, 13 tanto en el departamento de Bolívar como en Santander, 11 en el departamento de Valle del Cauca y 10 en los departamentos de Caldas, Cauca y Cundinamarca, respectivamente (mapa 4). Por su parte, los municipios que integran departamentos como Amazonas, Vaupés y Vichada no reconocen la existencia de este tipo de organizaciones. Mapa 4. Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas identificadas en los municipios segundo semestre de 2015
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Las Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas y su presencia en los municipios del país
El artículo 266 del Decreto 4800 de 2011, define a las Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas como “aquellas organizaciones civiles conformadas en el territorio colombiano, constituidas conforme lo dispuesto en su régimen legal y reglamentario, cuyo objeto social sea la defensa, el reconocimiento, la promoción y protección de los derechos humanos de las víctimas que, individual o colectivamente, hayan sufrido daños en los términos establecidos en el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011”. En total, los municipios del país reportaron la existencia de 207 Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas en su territorio. De estas a su vez, 33
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LAS VÍCTIMAS NO ORGANIZADAS Y SU PARTICIPACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DEL PAÍS
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Las Víctimas No Organizadas y su participación en los municipios del país
Según los resultados del RUSICST 2015-2, en 734 municipios del país existen Víctimas No Organizadas. Este hecho se presenta mayormente en los municipios ubicados en los departamentos de Antioquia (93), Cundinamarca (73), Boyacá (65), Santander (51) y Nariño (46). Al respecto, se encuentra que las principales razones que explican la no vinculación de las víctimas a una organización consisten en:
Falta de interés por pertenecer a una de estas
Desconocimiento frente a cómo organizarse
Apatía a la participación asociativa
Falta de credibilidad en los líderes u organizaciones
Factores asociados a distancia y tiempo
Falta de motivación e incentivos
Razones asociadas a inseguridad
Desconocimiento frente al tema de víctimas
Desacuerdo con las organizaciones existentes
Número reducido de víctimas en la entidad
En cuanto a los mecanismos mediante los cuales las Víctimas No Organizadas ejercieron su derecho a la participación, las observaciones resultan ser más usuales que las propuestas realizadas. Sin embargo, teniendo en cuenta el número de municipios que reporta la existencia de Víctimas No Organizadas, llama la atención el reducido número de entidades donde se reciben tanto observaciones (225) como propuestas (161) de su parte. Situación que puede denotar su baja participación en la política pública. No obstante, acerca del medio mediante el cual las administraciones municipales recibieron las propuestas, sugerencias y/u observaciones de ajuste a la implementación de la política pública por parte
de la población víctima no organizada, como se observa en el gráfico 3, sobresalen la recomendación verbal, el documento escrito, el derecho de petición, seguido por la presentación y la tutela. Asimismo, respecto a los temas sobre los cuales se reciben dichas propuestas, sugerencias y/u observaciones, los municipios reportan en primer lugar presupuesto (82), luego componentes de la política pública (80) y en tercer lugar los mecanismos de seguimiento (36). Igualmente, se hace alusión a otros aspectos que pueden agruparse en categorías como atención a víctimas, soluciones de vivienda, generación de ingresos, proyectos productivos, participación y acompañamiento del nivel nacional.
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Gráfico 3. Medios empleados por la población víctima no organizada para realizar propuestas, sugerencias y/u observaciones a la política pública segundo semestre de 2015 140 120 100
116
80 60 40
57 37
20 0 Recomendación Documento escrito verbal
Derecho de petición
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Presentación
Tutela
Sobre este punto, solo 91 municipios reportan haber adoptado las propuestas, sugerencias y/u observaciones hechas por parte de la población víctima no organizada acerca de la política pública, lo que denota un bajo nivel de receptividad por parte de las administraciones municipales. Acerca de los medios mediante los cuales ha sido informada a las víctimas la adopción o rechazo de tales propuestas, sugerencias y/u observaciones, suelen emplearse medios escritos, radiales y televisivos.
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INSCRIPCIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE VÍCTIMAS Y LAS ORGANIZACIONES DEFENSORAS DE LOS DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS
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De esta manera, la evaluación de la gestión realizada por las administraciones municipales se llevó a cabo tomando como referencia los resultados arrojados por el RUSICST para el primer semestre de 2015, encontrando que el 86,5% de los municipios del país (951) afirmaron haber realizado difusión del periodo de inscripciones para participar en la Mesa Municipal de Participación de Víctimas durante los primeros 90 días del año. Acerca de los medios mediante los cuales se promociona el periodo de inscripciones de las Organizaciones de Víctimas y las Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas, como se ilustra en el gráfico 4, los más empleados son radio, medio escrito y afiches.
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Inscripción de las Organizaciones de Víctimas y las Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas
Gráfico 4. Medios empleados por los municipios para promocionar el periodo de inscripciones de las OV y ODV primer semestre de 2015
El artículo 27 del Protocolo de Participación, definido mediante la Resolución 0388 de 2013, establece puntualmente que:
700
“Los Personeros Municipales o Distritales serán los encargados de convocar a la elección de las respectivas Mesas Municipales o Distritales de Participación Efectiva de las Víctimas, con apoyo del alcalde municipal o distrital y de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y ejercer la Secretaría Técnica de las mismas.
500
La convocatoria a la elección de la mesa municipal se surtirá a las OV y ODV previamente inscritas, a partir del 30 de marzo cada dos (2) años, contados a partir del año 2013, y no podrá exceder su realización los 15 días hábiles siguientes. En dicha convocatoria se estipulará el día, hora y lugar de realización de la elección de la mesa y se entregará previamente la agenda a desarrollar en la jornada.”
100
600
639
627
400
399
300
281
200
200
184
142
121
0 Radio
Medio escrito
Afiches
Medio Campaña Volantes electrónico publicitaria
Boletines
Televisión local
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RECOMENDACIONES PARA EL DILIGENCIAMIENTO DEL RUSICST
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fensoras de los Derechos de las Víctimas y las Víctimas No Organizadas, por enfoque diferencial y los diferentes hechos victimizantes que representan. Para ello se sugiere recurrir a fuentes de información secundarias, en aquellas entidades territoriales donde la información resulte ser insuficiente. 3. Propender por una mayor claridad y brevedad en las respuestas suministradas en el caso de las preguntas abiertas que contiene el RUSICST. Para ello se sugiere recurrir al glosario de la herramienta o bien apoyarse en fuentes alternas que permitan mejorar la comprensión del tema por el cual se indaga.
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4. Recurrir a los profesionales del Ministerio del Interior para recibir orientación o soporte técnico en el caso de aquellas preguntas cuya comprensión o diligenciamiento llegue a dificultarse durante el proceso de reporte.
Recomendaciones para el diligenciamiento del RUSICST
A partir de la revisión y análisis de la información referente a las Organizaciones de Víctimas, Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas y las Víctimas No Organizadas, reportada por las entidades territoriales en el RUSICST durante el segundo semestre de 2015, resulta pertinente realizar algunas recomendaciones generales con el propósito de optimizar la calidad de los datos suministrados. 1. Leer con detenimiento la pregunta planteada le permitirá suministrar una información clara, precisa y veraz. Esta sugerencia aplica para las diferentes secciones del RUSICST. 2. Fortalecer el reporte en la sección de Participación, referente al registro e identificación de las Organizaciones de Víctimas, las Organizaciones De-
5. Diligenciar la sección Participación en las etapas de diseño, implementación y evaluación y seguimiento, mediante un ejercicio articulado con la Personería Municipal, que permita contrastar y validar la información relacionada con las Organizaciones de Víctimas y Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas.
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RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA
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torio, reconociendo la representatividad de las Comunidades Étnicas y los enfoques diferenciales. c. Documentarse acerca de los periodos de inscripción de las Organizaciones de Víctimas y Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas, para participar en la Mesa Municipal de Participación y adicionalmente, apoyar a la Personería Municipal en las labores propias de promoción y divulgación de tales periodos.
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Recomendaciones de política pública
Dada la importancia de reconocer e incluir en los escenarios y hacer partícipes de los escenarios de participación a las Organizaciones de Víctimas, Organizaciones Defensoras de Víctimas y Víctimas No Organizadas, a continuación se señalan algunas recomendaciones en el marco de la implementación de la Política Pública de Víctimas en las entidades territoriales: a. Estudiar el Protocolo de Participación Efectiva (Resolución 0388 del 10 de mayo de 2013) y lo dispuesto en la Resolución 544 de 2014, con el fin de lograr que las administraciones garanticen la operatividad de las Mesas de Participación, por lo menos en las cuatro (4) sesiones que deben realizarse anualmente. b. Fortalecer de manera conjunta con la Personería Municipal, el registro e identificación de las Organizaciones de Víctimas y las Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas que hagan presencia en el terri-
d. Definir estrategias de manera articulada con la Personería Municipal, orientadas al ejercicio efectivo de participación por parte de las Organizaciones de Víctimas, Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas y Víctimas No Organizadas, para la toma de decisiones, seguimiento y evaluación de la política pública. e. Atender y valorar las propuestas, sugerencias y/u observaciones realizadas por parte de las Víctimas No Organizadas, con el fin de incentivar su participación en el seguimiento a la implementación de la política pública. f. Fortalecer las capacidades de las Organizaciones de Víctimas y las Organizaciones Defensoras de los Derechos de las Víctimas, de manera que sea posible ejecutar proyectos de inversión de gran impacto en la población afectada por el conflicto armado interno. Ello implica por parte de la administración municipal, disponer de los recursos financieros suficientes que permitan alcanzar los resultados esperados. g. Legitimar la participación de las víctimas mediante la socialización del presupuesto ejecutado en materia de planes, programas y proyectos asociados a la prevención, atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado asentadas en cada territorio.