Schedler et al., Führung, Steuerung und Aufsicht 3. A.

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Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen

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Die Schriftenreihe «Public Management» wird herausgegeben von Prof. Dr. Kuno Schedler, Universität St. Gallen

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Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen Public Corporate Governance für die Praxis

3., erweiterte Auflage

Haupt Verlag

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Im Werk werden die folgenden Icons verwendet:  Praxistipps

Checklisten

3. Auflage: 2016 2. Auflage: 2013 1. Auflage: 2011 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar. ISBN 978-3-258-07959-2 Alle Rechte vorbehalten. Copyright © 2011 Haupt Bern Jede Art der Vervielfältigung ohne Genehmigung des Verlages ist unzulässig. Umschlaggestaltung: Bruno Fässler, St. Gallen Satz (nach einem Layout von René Tschirren, Bern): Die Werkstatt Medien-Produktion GmbH Printed in Germany www.haupt.ch

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Vorwort zur 3. Auflage Die zahlreichen Praxisprojekte, Referate vor verschiedenen Gremien, Anfragen von Politikern mit dem Wunsch zur Stellungnahme zu verschiedenen Themen zeigen, dass die Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen weiter an Bedeutung gewonnen hat. In der 3. Auflage wurden neben einigen Aktualisierungen insbesondere folgende Erweiterungen vorgenommen: Einbezug der neuen OECDPrinzipien zur Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen (2015), Ergänzung des Kapitels «Aufsicht und Controlling» mit konkreten Checklisten und Erfahrungen aus der Praxis, Mandatsbestätigung sowie Weiterentwicklung des Abschnitts «Eignerstrategie» auf der Grundlage von zahlreichen Praxisprojekten. Im Weiteren wurde der Umgang mit Interessenkonflikten (Unvereinbarkeit bzw. Ausstand) dargelegt und neue Kapitel zu den Themen öffentliches Beschaffungswesen, Compliance und Business Judgment Rule eingearbeitet. Wir hoffen, dass auch die 3. Auflage unseres Buches zur Aus- und Weiterbildung von am Thema interessierten Personen beiträgt. Wir werden die Praxis weiterhin tatkräftig unterstützen und stehen auch in Zukunft für Fragen und die Umsetzung zur Verfügung. 16. April 2016 Prof. Dr. Kuno Schedler Prof. Dr. Roland Müller Dr. Roger W. Sonderegger

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Vorwort zur 2. Auflage Mit Freude dürfen wir feststellen, dass unser Buch nicht nur von der Wissenschaft, sondern insbesondere auch von der Praxis gut aufgenommen worden ist und eine Lücke geschlossen hat. Wir haben jedoch auch zur Kenntnis genommen, dass die Materie nicht leicht verständlich ist und viele Fragen aufwirft. Deshalb haben wir uns entschlossen, die vorliegende neue Auflage zu ergänzen, zu erweitern und mit konkreten Mustern zu versehen. Gleichzeitig haben wir auch den Titel prägnanter gefasst. Bei Ausbildungen während Projekten und in Seminaren erhielten wir viele hilfreiche Hinweise für Verbesserungen und Erweiterungen unseres Buches. Soweit möglich und zweckmässig haben wir auch diese eingearbeitet. In der 2. Auflage wurden insbesondere folgende Erweiterungen vorgenommen: Public Corporate Governance in der Übersicht, Aufsicht und Controlling, Informationsfluss, Gruppen- und Konzernführung und Einsitznahme der Exekutive in der Strategischen Führungsebene. Auf vielfältigen Wunsch haben wir zudem konkrete Beispiele zu Eignerstrategie, SFE-Entschädigungsreglement und einen Raster zur Prüfung der Übernahme eines VR-Mandetes eingefügt (Abschnitt 11). Zudem wurde das Buch mit einem Sachregister ausgestattet, um es für die Praxisanwendung noch hilfreicher zu gestalten. Wir hoffen, dass auch die 2. Auflage unseres Buches zur Aus- und Weiterbildung von Mitgliedern der Strategischen Führungsebene öffentlicher Unternehmen beiträgt und die Vorbereitung und Gestaltung öffentlicher Unternehmen unterstützt. Wir werden weiterhin die Praxis tatkräftig unterstützen und stehen auch in Zukunft für die praktische Umsetzung zur Verfügung. 20. Dezember 2012 Prof. Dr. Kuno Schedler Prof. Dr. Roland Müller Dr. Roger W. Sonderegger

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Vorwort zur 1. Auflage Seit die öffentliche Hand Aufgaben ausgelagert, beschäftigen sich Bund, Kantone und Gemeinden mit der Frage der Steuerung und Kontrolle der Unternehmen, welche diese erbringen. Die Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen wird in diesem Werk umfassend mit dem mittlerweile eingeführten Begriff «Public Corporate Governance» behandelt. In der Praxis stellen sich diesbezüglich insbesondere Fragen, welche Aufgaben ausgelagert werden können, welche Rechtsform für diese Unternehmen gewählt werden soll und worauf bei der Steuerung und der Kontrolle zu achten ist. Relevanz erhalten die Fragen vor dem Hintergrund der Anzahl Beteiligungen. Avenir Suisse hat in der Studie von 2009 eruiert, dass die Kantone rund 1‘000 Beteiligungen an 600 Unternehmen halten (Meister 2009). Entscheidend sind dabei Vorgaben in einer klaren Eignerstrategie. Sollen Exekutivmitglieder auch in der Strategischen Führungsebene Einsitz nehmen? Worauf ist bei der Besetzung dieses Strategischen Führungsgremiums zu achten und welche Instrumente sind beim Controlling anzuwenden? Bis heute fehlen konkrete Lösungsvorgaben und Checklisten, welche die Umsetzung in der Praxis erlauben. Im vorliegenden Handbuch werden alle relevanten Fragen behandelt, die sich öffentlichen Körperschaften im Zusammenhang mit der Auslagerung von Aufgaben stellen. Nach der Einführung ins Gesamtthema wird dargelegt, welche Aufgaben überhaupt aus der öffentlichen Hand herausgelöst und in einem separaten Unternehmen organisiert werden können. In der Folge wird erörtert, welche Rechtsformen zur Verfügung stehen und welche Vorund Nachteile zu berücksichtigen sind. Die Klärung der Eignerrolle wird sorgfältig erläutert und aufgezeigt, wie dieser Prozess zu gestalten ist. Die Erbringung von Leistungen wird im Abschnitt zur Gewährleistung behandelt. Im Folgenden werden die Rolle und die Anforderungen der Strategischen Führungsebene behandelt. Sie ist für die strategische Entwicklung des Unternehmens verantwortlich und organisiert den operativen Betrieb. Vom Konzept her ist jeder Abschnitt eigenständig und ermöglicht es, ein konkretes Thema nach einer kurzen theoretischen Einführung, mit klaren Hinweisen auf zu beachtende Aspekte und allfällige Stolpersteine bis hin zu Checklisten einzeln zu bearbeiten. Auf Grund der bisher durch

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Vorwort zur 1. Auflage

die Autoren in der Praxis bearbeiteten Fälle werden mögliche Ergebnisse mittels Beispiele unterlegt. Es ist unser Wunsch, dass das Buch sowohl den Mitgliedern der Strategischen Führungsebene als auch den Aufsichtsbehörden von öffentlichen Unternehmen eine echte Hilfe sein möge bei der Führung, Steuerung, Aufsicht und Kontrolle von öffentlichen Unternehmen. 3. Januar 2011 Prof. Dr. Kuno Schedler Prof. Dr. Roland Müller Dr. Roger W. Sonderegger

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Inhaltsübersicht Vorwort zur 3. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Vorwort zur 2. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Vorwort zur 1. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

2 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3 Public Corporate Governance in der Übersicht . . . . . . . . . . . . . . . .

55

4 Auslagerung von Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

5 Rechtsformen für die Auslagerung und Unternehmensgründung . 77 6 Eignerrolle der öffentlichen Hand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111

7 Gewährleistung durch Leistungs­vereinbarung und Finanzierung .

141

8 Aufsicht und Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

157

9 Strategische Führungsebene: F­ unktion und Aufgaben . . . . . . . . . .

185

10 Strategische Führungsebene: ­Arbeit und Instrumente . . . . . . . . . .

219

11 Muster und Beispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

285

Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Quellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sachregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Autoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis Vorwort zur 3. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Vorwort zur 2. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Vorwort zur 1. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.1 Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.2 Zielsetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.3 Methodisches Vorgehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 1.4 Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 1.4.1 Aufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.4.2 Ausgliederung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.4.3 Auslagerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.4.4 Autonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.4.5 Beteiligungscontrolling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.4.6 Board of Directors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.4.7 Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.4.8 Corporate Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1.4.9 Eigner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1.4.10 Eignerstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1.4.11 Eignerziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1.4.12 Entpolitisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.4.13 Gewährleistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.4.14 Hoheitliche Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.4.15 Konzessionsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.4.16 Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung . . . 31 1.4.17 Öffentliches Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.4.18 Operative Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.4.19 Public Corporate Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.4.20 Public Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.4.21 Staatliches Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.4.22 Strategische Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.4.23 Trägerstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.4.24 Unternehmensstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.5 Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.5.1 Thematische Abgrenzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.5.2 Führung einer Körperschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

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1.5.3 Start-up-Phase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.5.4 Führung in der Krise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.5.5 Konkret ausformulierte Muster . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Zur Bedeutung von informellen Strukturen . . . . . . . . . . . 34 Die Bedeutung des Politischen in der Public Corporate Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Einfache Grundstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

2 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.2 Die Funktion des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.3 Gewährleistung, Leistung und Eigentum . . . . . . . . . . . . . 42 2.4 Corporate Goverance für öffentliche Unternehmen – Public Corporate Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.5 Bedeutung und Nutzen der Public Corporate Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.6 Perspektiven der Public Corporate Governance . . . . . . . . 52 3 Public Corporate Governance in der Übersicht . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 PCG für Unternehmen mit einer Mehrheitsbeteiligung . . 3.3 PCG für Unternehmen mit einer Minderheitsbeteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Übersicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Rechtliche Grundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Aktionärbindungsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4 Ziele der öffentlichen Hand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.5 Weitere Elemente bezüglich Governance von Minderheitsbeteiligungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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61 4 Auslagerung von Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Einführung und Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 4.2 Schnelltest zur Prüfung der Auslagerung von Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 4.3 Praxisbeispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 4.3.1 Praxisbeispiel 1: Stadtwerk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 4.3.2 Praxisbeispiel 2: Grundbuchverwaltung . . . . . . . . 71 4.4 Phasen der Auslagerung von Organisationen . . . . . . . . . . 72 4.4.1 Ablauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 4.4.2 Praxisbeispiel: Industrielle Werke Basel . . . . . . . . . 73 4.5 Folgeerscheinungen einer Auslagerung . . . . . . . . . . . . . . . 73

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4.5.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 4.5.2 Umgang mit den Mitarbeitenden . . . . . . . . . . . . . . 74 4.5.3 Zur Kommunikation im Prozess . . . . . . . . . . . . . . . 74 4.5.4 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Empfehlungen zu Auslagerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Checkliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

5 Rechtsformen für die Auslagerung und Unternehmensgründung . 77 5.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 5.2 Rechtsformen des öffentlichen und privaten Rechts möglich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 5.3 Besonderheiten von Rechtsformen des privaten Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 5.3.1 Privatrechtliche Aktiengesellschaft . . . . . . . . . . . . . 79 5.3.2 Gesellschaften mit beschränkter Haftung . . . . . . . 80 5.3.3 Genossenschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 5.3.4 Vereine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 5.4 Besonderheiten von Rechtsformen des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 5.4.1 Öffentlich-rechtliche Körperschaften . . . . . . . . . . . 82 5.4.2 Öffentlich-rechtliche Anstalten . . . . . . . . . . . . . . . . 83 5.4.3 Spezialgesetzliche Aktiengesellschaften . . . . . . . . 84 5.4.4 Öffentlich-rechtliche Stiftungen . . . . . . . . . . . . . . . 85 5.5 Konkursmöglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 5.5.1 Konkurs von Kantonen, Bezirken und Gemeinden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 5.5.2 Konkurs von öffentlich-rechtlichen Anstalten des kantonalen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 5.5.3 Zusammenfassung der Erkenntnisse . . . . . . . . . . . 88 5.5.4 Bedeutungslosigkeit des Konkurses im öffentlichen Bereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 5.6 Wahl der geeigneten Rechtsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 5.6.1 Empfehlungen des Bundesrates . . . . . . . . . . . . . . . 90 5.6.2 Wahl einer privatrechtlichen Rechtsform . . . . . . . 91 5.6.3 Wahl einer öffentlich-rechtlichen Rechtsform . . . . 93 5.6.4 Wahl einer spezialgesetzlichen Aktiengesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 5.7 Kriterien für die Wahl der geeigneten Rechtsform . . . . . . 95 5.8 Praxisbeispiel: Bodensee-Arena AG, Kreuzlingen . . . . . . 95 5.9 Minderheitsbeteiligung der öffentlichen Hand . . . . . . . . . 97 5.9.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

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5.9.2 Grundlagen zu einem Aktionärbindungsvertrag . 97 5.10 Grundsätzliche Überlegungen zur Unternehmensgründung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5.10.1 Normierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5.10.2 Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 5.10.3 Statuten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 5.10.4 Organisationsreglement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 5.10.5 Patronatserklärungen und Bürgschaften . . . . . . . . 107 5.10.6 Empfehlungen zu Bürgschaften . . . . . . . . . . . . . . . 107 5.11 Checklisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

6 Eignerrolle der öffentlichen Hand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Rechte und Pflichten des Eigners . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Eignerstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 Eignerziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Erarbeitung der Eignerstrategie . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.3 Inhalte einer Eignerstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.4 Abschluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.5 Praxisbeispiel: Eignerstrategie einer Universität (Auszug) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.6 Empfehlungen zur Erarbeitung von Eignerstrategien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Einsitznahme der Exekutive in der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Vor- und Nachteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Alternativen zum Einsitz in die Strategische Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.3 Entscheidungsfindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.4 Beispiele zur Konkretisierung der Thematik . . . . . 6.4.5 Sonderfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.6 Empfehlungen zum Einsitz der Exekutive in der SFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Einsitznahme der Legislative in der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.1 Vor- und Nachteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.2 Entscheidungsfindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6 Eignerrolle in der Stiftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.1 Trägerstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.2 Wahl des Stiftungsrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.3 Aufgaben des Stiftungsrates . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6.7 6.8

6.9

Grundlagen zur Rechnungslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Steuerungsaufgaben und -möglichkeiten des Parlamentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8.1 Steuerungsschienen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8.2 Genehmigung der Eignerstrategie durch die Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Checkliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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7 Gewährleistung durch Leistungsvereinbarung und Finanzierung . 7.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Struktur der Leistungsvereinbarung . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Leistungen: Grundsätzliche Varianten . . . . . . . . . . 7.2.2 Die Inhalte einer Leistungsvereinbarung . . . . . . . . 7.2.3 Der Weg zur Leistungsvereinbarung . . . . . . . . . . . 7.2.4 Vorbereitung und grundsätzliche Überlegungen . 7.2.5 Meeting Strategische Führungsebene und Vertreter der öffentlichen Hand . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.6 Klärung der Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.7 Klärung einer allfälligen Ausschreibung . . . . . . . . 7.2.8 Ausarbeitung Entwurf der Leistungsvereinbarung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.9 Genehmigung der Leistungsvereinbarung . . . . . . 7.3 Finanzierungsmodelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 Kostendeckungsmodelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Globalbudget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.3 Reine Leistungsfinanzierung: Fallpauschale . . . . . 7.3.4 Taxametermodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.5 Defizitdeckung als Sonderfall . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.6 Zusammenfassung und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Checkliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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8 Aufsicht und Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Einführung und Begriffsklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Unterschiedliche Lösungen in der Praxis . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Themen der Oberaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.2 Themen der parlamentarischen Oberaufsicht . . . . 8.4 Themen der Aufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5 Instrumente für die Exekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5.1 Übersicht über alle Beteiligungen: Beteiligungsspiegel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis

8.5.2 Datenblatt je Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5.3 Raster für das Reporting je Unternehmung und Grundlage für ein Führungscockpit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5.4 Themen der Aufsicht durch die Exekutive . . . . . . 8.5.5 Controlling-Gespräche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Informationsfluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6.1 Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6.2 Die öffentliche Hand als Aktionär . . . . . . . . . . . . . 8.6.3 Delegation des Staates in die SFE . . . . . . . . . . . . . . 8.6.4 Grenzen des ManagementInformations-Systems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6.5 Vorrecht des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7 Gruppen- und Konzernführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.1 Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.2 Haftung aus erwecktem Konzernvertrauen . . . . . 8.7.3 Haftung als faktisches Organ . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.4 Lösungsansätze zur Führung einer Unternehmensgruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.8 Checklisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 Strategische Führungsebene: Funktion und Aufgaben . . . . . . . . . . 9.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Struktur der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Grösse der SFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.2 Zusammensetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.3 Anforderungsprofil als Grundlage der Suche . . . . 9.2.4 Die Benennung der für die Suche verantwortlichen Personen / Nomination Committee . . . . . . . . . . . . 9.2.5 Wahl der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . 9.2.6 Bildung von Ausschüssen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.7 Verhältnis zwischen Präsident SFE und Leiter OFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.8 Unvereinbarkeiten und Ausstand . . . . . . . . . . . . . . 9.2.9 Empfehlungen zur Besetzung der SFE . . . . . . . . . . 9.3 Aufgaben der Mitglieder der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.1 Zwingende Aufgaben der SFE-Mitglieder . . . . . . . 9.3.2 Weitere Aufgaben der SFE-Mitglieder . . . . . . . . . . 9.3.3 Oberleitung des Unternehmens . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.4 Organisation des Unternehmens . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis

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9.3.5 Finanzielle Führung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.6 Ernennung, Überwachung und Absetzung der Operativen Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.7 Geschäftsbericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.8 Gesellschafterversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.9 Anrufung des Richters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.10 Empfehlungen zu Offizialdelikten in der SFE . . . . Verantwortlichkeit der Mitglieder der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.1 Ausstandspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.2 Verantwortlichkeit als Organe . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.3 Zivilrechtliche Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . 9.4.4 Strafrechtliche Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . 9.4.5 Besondere Haftungssituation bei öffentlichen Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.6 Administrative Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . 9.4.7 Versicherungen für Organe von öffentlichrechtlichen Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grundlagen für die Honorierung der Mitglieder der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.1 Einführung und Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.2 3-Stufen-Modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.3 Beurteilung der aktuellen Situation in öffentlichen Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.4 Entschädigung für Vertreter von Amtes wegen . . 9.5.5 Entschädigungsreglement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Strategische Führungsebene: Arbeit und Instrumente . . . . . . . . . . 10.1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Instrumente für die Aufsicht in der SFE . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.1 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.2 Sechs Schlüsselgrössen für gesunde öffentliche Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.3 Balanced Scorecard in öffentlichen Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Unternehmensstrategie in öffentlichen Unternehmen . . . 10.4 Risk Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.2 Gesetzliche Grundlagen des Risk Managements . 10.4.3 Begriffe und Entwicklung des Risk Managements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis

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10.8

10.9 10.10

10.4.4 Notwendigkeit und Bedeutung des Risk Managements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.5 Organisation und Umsetzung des Risk Managements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.6 Angaben über die Durchführung einer Risikobeurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grundsätze des öffentlichen Beschaffungswesens . . . . . . 10.5.1 Begriffsklärung und Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . 10.5.2 Rechtliche Grundlagen des Submissionsrechts . . . 10.5.3 Anwendungsbereich / Geltungsbereich des Submissionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5.4 Ablauf Vergabeverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5.5 Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5.6 Zusammenfassung und Empfehlung . . . . . . . . . . . Compliance als strategische Führungsaufgabe . . . . . . . . . 10.6.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.6.2 Guidelines zum Compliance Management System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rechtsvertretung in der SFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.7.1 Thematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.7.2 Beizug von Rechtsvertretern . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.7.3 Teilnahme von Rechtsvertretern an Sitzungen der SFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.7.4 Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Protokollführung in der SFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.8.1 Urkundeneigenschaft des Protokolls . . . . . . . . . . . 10.8.2 Formelle Gestaltung des Protokolls . . . . . . . . . . . . 10.8.3 Sprache und Inhalt des Protokolls . . . . . . . . . . . . . 10.8.4 Geheimhaltung und Einsichtsrecht . . . . . . . . . . . . . 10.8.5 Verteilung und Aufbewahrung . . . . . . . . . . . . . . . . 10.8.6 Anforderungen an den Protokollführer . . . . . . . . . 10.8.7 Materielle Anforderungen an Protokolle . . . . . . . . Mandatsbestätigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Unternehmenskommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.10.1 Kommunikationsbeauftragter . . . . . . . . . . . . . . . . 10.10.2 Spielregeln für die reguläre Kommunikation . . . 10.10.3 Kommunikation in der Krise . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.10.4 Empfehlungen zur Unternehmenskommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.10.5 Spielregeln in der SFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.10.6 Stichentscheid des Präsidenten der SFE . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis

10.11 Verhältnis zur Operativen Führung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.11.1 Klare Unabhängigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.11.2 Führungsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.12 Herausforderungen für Mitglieder der Strategischen Führungsebene in öffentlichen Unternehmen . . . . . . . . . . 10.13 Checklisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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11 Muster und Beispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Eignerstrategie der Kantonalen Kommunikations AG . . . 11.2 Entschädigungsreglement (SFE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Muster einer ausführlichen Ausstandsklausel . . . . . . . . . . 11.4 Mandatsbestätigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5 Checkliste zur Vorprüfung der Übernahme eines SFE-Mandats in einem öffentlichen Unternehmen . . . . . . 11.6 PCG-Richtlinien der Stadt Gossau . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Anhang Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur- und Quellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sachregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Autoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1

Einleitung

1.1

Problemstellung

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Die Diskussionen um die Public Corporate Governance, die Führung, Steuerung und Aufsicht öffentlicher Unternehmen, haben Mitte der 1990er Jahre begonnen. Die IFAC (The International Federation of Accountants) legte 2001 Richtlinien für die Steuerung von öffentlichen Unternehmen vor (IFAC 2001). Auf der Basis der darauf folgenden Diskussionen verfasste die OECD 2006 Guidelines zur Corporate Governance von Unternehmen in Staatsbesitz (OECD 2006). Der Bundesrat legte in seinem Bericht 2006 dar, mit welchen Leitsätzen Unternehmen im Besitz des Bundes zu steuern sind (Schweiz. Bundesrat 2006). Deutschland und Liechtenstein beschritten einen anderen Weg, indem für die Thematik der Public Corporate Governance Codices erarbeitet und in Kraft gesetzt wurden. 2011 hat die EU zur Führung und Steuerung von öffentlichen Unternehmen 19 Empfehlungen definiert. Ein wichtiges Augenmerk wird dabei auf die Themen Transparenz (Empfehlung 3), Autonomie (Empfehlung 1), Steuerungsmodelle unter Einbezug der betroffenen Einheiten (Empfehlung 9) oder auch Verbesserung der Koordination (Empfehlung 18) gelegt (COST 2011). Im Jahr 2015 hat die OECD die Erfahrungen aus 10 Jahren Einsatz der Guidelines zum Anlass genommen, sie einer kritischen Analyse zu unterziehen. Im Herbst 2015 sind sie publiziert worden (OECD 2015) und stellen weiterhin Empfehlungen dar. Kantone haben Anfang 2000 begonnen, die Thematik der Steuerung von öffentlichen Unternehmen anzugehen und mit Gesetzen und Weisungen zu regeln. Dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass alle Kantone zusammen rund 1000 Beteiligungen an 600 Unternehmen halten, welche gesamthaft einen Buchwert von über CHF 7 Mrd. darstellen (Meister 2009). Bis Ende 2015 haben praktisch alle Kantone mittels Gesetz, Verordnung oder Richtlinien geregelt, wie mit den öffentlichen Unternehmen zu verfahren ist, oder haben Projekte dazu gestartet. In der Praxis bereitet die Umsetzung der Leitsätze des Bundesrates aus seinem Bericht 2006 jedoch einige Mühe (Schweiz. Bundesrat 2006), wie auch der Bericht aus dem Jahr 2009 zeigt (Schweiz. Bundesrat 2009). Die Problemstellung findet ihre Ursache darin, dass der moderne Staat auf Bundes-, Kantons- oder Gemeindeebene immer weniger alle Aufgaben selbst erfüllt und lediglich dafür sorgt, dass die Realisierung geschieht.

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Einleitung

Basierend auf diesem Modell der Gewährleistung, ist neben der Sicherstellung der Erfüllung der ausgelagerten Aufgabe auf der Grundlage einer Leistungsvereinbarung klar festzulegen, was aus der Eignersicht (z. B. als Kapitalgeber) an übergeordneten Zielen zu erreichen ist bzw. welche Rahmenbedingungen einzuhalten sind. Zur Erhöhung der nötigen Transparenz bei der Aufsicht über öffentliche Unternehmen hat der Bund in einem Bundesgesetz die Grundlage geschaffen. In diesem Erlass wurden mehrere Gesetze angepasst mit der Zielsetzung, dass über die Ziele und die Zielerreichung im Parlament Bericht erstattet werden kann (Bund 2010). Am 25. April 2012 legte dies der Bundesrat in der Kurzberichterstattung zur Erfüllung der strategischen Ziele der verselbständigten Einheiten des Bundes im Jahr 2011 fest und präsentierte, in welchem Umfang und auf welche Weise die Eignerziele erfüllt wurden (Bundesrat 2012). Seither findet die Berichterstattung über die Unternehmen des Bundes in diesem Rhythmus statt. Auch die Regierung des Landes Liechtenstein hat in den vergangenen Jahren eine intensive Auseinandersetzung mit dem Thema geführt und Vorgaben zur Public Corporate Governance in Form eines Gesetzes in Kraft gesetzt (Land Liechtenstein 2009). Dieses Gesetz über die Steuerung und Überwachung öffentlicher Unternehmen sorgt als Rahmengesetz für Regelungen, welche für alle öffentlichen Unternehmen verbindlich sind. Die zweite Stufe stellen Spezialgesetze dar, in welchen die einzelnen öffentlichen Unternehmen im Detail strukturiert sind. Im Sommer 2012 hat das Land Liechtenstein als dritte Stufe im Sinne von «Soft Law» Empfehlungen zur Führung und Kontrolle von öffentlichen Unternehmen in Liechtenstein in Kraft gesetzt (Public Corporate Governance Code). Darin werden zwei unterschiedliche Ansätze von Empfehlungen dargelegt. Zum einen diejenigen, welche im Sinne von «comply or explain» im Abweichungsfalle im Geschäftsbericht zu begründen sind. Zum anderen Abweichungen, bei denen keine Offenlegung erfolgen muss. Auf der kommunalen Ebene ist in den vergangenen Jahren erkannt worden, dass die Public Corporate Governance von eigenen Beteiligungen dann eine Herausforderung darstellt, wenn in den Unternehmen Probleme entstehen bzw. entstanden sind. Im Rahmen der Studie von 2014 nahmen Stadtpräsidenten Stellung zu diesen Fragen. Mehrere Personen brachten die Hoffnung zum Ausdruck, dass die öffentlichen Unternehmen so gut geführt würden, dass keine Probleme entstehen (Sonderegger 2014, 12 ff.). Die Auslagerung von Aufgaben soll nur dann erfolgen, wenn neben einer effektiven Aufgabenerfüllung insbesondere auch eine Effizienzsteigerung erreicht werden kann. Die knappen öffentlichen Mittel sollen so wirtschaftlich wie möglich eingesetzt werden. Eine weitere Heraus-

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Zielsetzungen

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forderung ist der Umgang mit dezentralisierter Verantwortung, welche im Rahmen der Sicherstellung der Aufgabenerfüllung an das Unternehmen übertragen wird. Wie kann in den Unternehmen, welche quasi «an der langen Leine» geführt werden, die Aufsicht sichergestellt werden? Mitglieder von Verwaltungsräten haben als Mitglieder der Strategischen Führungsebene erkannt, dass sie Verantwortung tragen und damit auch zur Verantwortung gezogen werden können, wenn die Aufgabenerfüllung nicht vollständig und korrekt erfolgt. Ein ganz wesentliches Element der Public Corporate Governance ist nach Ansicht der Autoren die Eignerstrategie (bzw. Trägerstrategie), falls es, wie z.B. bei Stiftungen nicht um direkte Eigner, sondern stattdessen öffentliche Institutionen als Träger handelt. Dieses neue Element hat sich in der Literatur weitgehend durchgesetzt und wird nicht nur in Liechtenstein, sondern auch in einer immer grösseren Zahl von Kantonen und Städten/Gemeinden zur Anwendung gebracht. Dennoch bestehen gewisse Vorbehalte, und es liegen Unklarheiten bezüglich Aufwand und Nutzen vor, was dieses Instrument anbelangt. Es lohnt sich jedoch mit Sicherheit, diese Art von Klarstellung von offenen Fragen zwischen öffentlicher Hand und Unternehmen zu prüfen und umzusetzen. Unterstützt wird diese Argumentation durch die neue Fassung der OECD-Richtlinien, indem eine «Owner Policy» für öffentliche Unternehmen gefordert wird (OECD 2015). Im vorliegenden Handbuch werden diese und weitere Aspekte konkret thematisiert, wie etwa der Einfluss der Politik bei der Wahl des strategischen Gremiums, bei der Leistungserfüllung oder auch bei der Festlegung des Umfangs des Reportings.

1.2

Zielsetzungen

Mit dem vorliegenden Buch sollen folgende Zielsetzungen erreicht werden: 1. Theoretische Grundlagen der Public Corporate Governance aufzeigen. 2. Die Bedeutung der Public Corporate Governance für die öffentliche Hand und für Unternehmen klarstellen. 3. Bei der Entscheidungsfindung, bei der konkreten Umsetzung und der Führung eine Hilfestellung leisten. 4. Antworten auf offene Fragen im Zusammenhang mit der Thematik Public Corporate Governance geben. 5. Grundlagen für eine bessere Führung und Steuerung von öffentlichen Unternehmen einführen. 6. Zu wichtigen Themen mit konkreten Mustern und Checklisten Hinweise für die Umsetzung in der Praxis geben.

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Einleitung

Das Buch richtet sich an Praktiker und Studierende, die sich mit der Gestaltung von Steuerungssystemen für öffentliche Unternehmen befassen. Als Handbuch stiftet es einen Nutzen, indem es den Adressaten hilft, die Corporate Governance im öffentlichen Unternehmen besser zu verstehen und zu verbessern. Schliesslich soll damit: ■■ Die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der öffentlichen Leistungserbringung verbessert werden. ■■ Die demokratische Kontrolle über die öffentlichen Unternehmen gestärkt werden. ■■ Den Ansprüchen der Rechtsstaatlichkeit Genüge getan werden.

1.3

Methodisches Vorgehen

Das methodische Vorgehen der Autoren lässt sich wie folgt darlegen: 1. Auswertung der vorhandenen Literatur zum Thema Public Corporate Governance; 2. Analyse von Studien und Berichten; 3. Erarbeitung von konkreten Lösungsvorschlägen auf der Grundlage von Praxisproblemen (vgl. konkrete Beispiele im Kapitel 11). Die unterschiedliche disziplinäre Herkunft der Autoren hat bei der Erarbeitung, Überarbeitung und Weiterführung des Buches immer wieder zu spannenden Diskussionen geführt. Es wurde deutlich, dass das Thema Public Corporate Governance für die Praxis nur dann hilfreich bearbeitet werden kann, wenn bewusst unterschiedliche Perspektiven eingenommen und eingebracht werden.

1.4

Begriffsbestimmungen

Nachstehend werden die wichtigsten Begriffe dieses Buches knapp klargestellt, damit in der Folge keine Unsicherheit besteht, was jeweils darunter zu verstehen ist. Public Corporate Governance (PCG) ist ein interdisziplinäres Thema der Bereiche Recht, Betriebswirtschaft und Politikwissenschaft. Dabei werden zahlreiche Begrifflichkeiten jeweils unterschiedlich verstanden und interpretiert, weshalb in der Folge die wichtigsten Stichworte mit der verwendeten Definition dargelegt werden (alphabetische Reihenfolge). Zur Vereinfachung des Textes und zur Verbesserung der Lesbarkeit wird auf die gleichzeitige Verwendung der männlichen und der weiblichen Form verzichtet.

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Begriffsbestimmungen

1.4.1

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Aufsicht

Unter Aufsicht im Bereich der PCG ist die Beobachtung und Kontrolle von öffentlichen Unternehmen zu verstehen. Ziel der Aufsicht ist die Prüfung der Umsetzung der Vorgaben durch die öffentliche Hand an das öffentliche Unternehmen. Ein Nebenzweck der Aufsicht ist die Gewährleistung von Compliance mit bestehender Regulierung und die Vermeidung von Schaden. Die Aufsicht kann hierarchisch unterteilt werden in Oberaufsicht, Aufsicht und unmittelbare Aufsicht. 1.4.2

Ausgliederung

Wird eine Einheit, welche bis heute die Aufgaben als Bestandteil z.B. der Verwaltung erbracht hat, in eine separate Organisation im Besitz des Staates übertragen und in diesem Zusammenhang allenfalls eine neue Rechtsform begründet, wird in der Literatur von einer Ausgliederung gesprochen (siehe Abbildung 1: Auslagerung und Ausgliederung (eigene Darstellung) 1.4.3

Auslagerung

Auslagerung bedeutet, dass Aufgaben, welche bislang durch eine staatliche Stelle erbracht werden, an eine Organisation oder ein Unternehmen übertragen werden, die im Besitz des Staates oder in anderem Besitz sein kann. Ob in diesem Zusammenhang eine Leistung selbst erbracht werden soll oder ob sie von einem Dritten eingekauft wird, wird als Make-or-buyEntscheidung im Rahmen dieses Buches nicht behandelt.

Auslagerung

Auslagerung von Aufgaben

Auslagerung in ein eigenes Unternehmen

Ausgliederung von Einheiten in ein eigenes Unternehmen

Auslagerung in ein drittes Unternehmen

Abbildung 1: Auslagerung und Ausgliederung (eigene Darstellung)

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Anhang – Sachregister

Sachregister A

Abgrenzungen  33 Abgrenzungskriterium  78 Aktionärbindungsvertrag  59, 97 – Formen  97 – Inhalt  99 – Stimmrechtsbindung  100 Aktionäre – Informationsfluss  170 Ansow-Matrix  226 Anspruchsgruppe  53 Anstalt – selbständige öffentlichrechtliche  93 Auffangverantwortung  43 Aufgaben  57 Aufsicht  27, 57, 157 – direkte Aufsicht  57 – Themen  163 Aufsicht und Controlling  157 Ausgliederung  27, 41 Auslagerung  27 – Folgeerscheinungen  73 Auslagerung von Aufgaben  40 Ausschreibung  146 Ausstand  194, 294 Ausstandspflicht  203 Autonomie  28 – finanzielle  61 – organisatorische  61 – personelle  61 – unternehmerische  61

B

Balanced Scorecard  223 Begriffsbestimmungen  26, 118 Beirat – Politischer  129

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Berichterstattung  166 Beschaffung  247 Besitzstandsgarantie  74 Beteiligungen  41, 160 Beteiligungscontrolling  28, 170 Beteiligungsspiegel  164 Beteiligungsstrategie  58 Board of Directors  28 Bodensee-Arena  95 Bürgschaften  107 Business Judgment Rule  272

C

CEO  239, 280, 316 Change Management  73 Compliance  257 Comply or explain  24 Controlling  28, 58, 157 – Gespräche  169 Corporate Governance  29 – Elemente  56

D

Daseinsfürsorge  42 Daseinsvorsorge  90 Datenblatt – Beteiligung  165 Delegation des Staates – SFE  172 Dienstleistungen – im marktlichen Umfeld  64 – mit Monopolcharakter  64

E

Effektivität  46, 67 Effizienz  46, 67 Eigenbetriebe  41 Eigentum  29, 42, 84, 113, 135 Eigner  29 – Pflichten  112 – Rechte  112

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Anhang – Sachregister

Eignerrolle  44, 47, 73, 111 Eignerstrategie  29, 56, 112, 113 – Eignerziele  113 – finanzielle Autonomie  116 – Inhalte  117 – Leistungsautonomie  116 – organisatorische Autonomie  116 – Personalautonomie  116 – Stiftung  132 Eignerverantwortung  42 Eignerziele  29 Eingriffscharakter  64 Einheiten – unselbständig  55 Empfehlungen  75, 107, 114, 120, 122, 130, 159, 175, 197, 274, 315 Entpolitisierung  30 Entscheidungsprozesse  53 Erfüllungsformen  47 Erwecktes Konzernvertrauen – Haftung  175

F

Finanzierung  57, 141 Finanzierungsmodell – Fallpauschale  150 – Globalbudget  149 – Kostendeckungsmodelle  148 – Taxametermodell  152 Finanzierungsmodelle  148 Formen von Auslagerungen  63 Führung – Körperschaft  33 Führung als Gruppe – Dezentralisierung  178 – Mischform  179 – Zentralisierung  178 Führung als Konzern  175 Führungscockpit  166 Führungsprozess  277

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G

Genossenschaft  80, 93 Gesellschaft mit beschränkter Haftung  80 Gesetz  103 Gesetzliche Grundlage  56 Gewährleistung  30, 42, 141 Gewährleistungsstaat  41, 42 Gewährleistungsverwaltung  41 GmbH  92 Good Governance  51 Grundlagen  39 Gruppen- und Konzernführung  173

H

Haftungsprävention  51 Hoheitliche Aufgaben  30

I

IFAC  23 Impact  69 Indikatoren  57 informelle Absprachen  35 Informelle Strukturen  34 Insolvenzerklärung  88 Interessenkonflikt  52

K

Kapital  42 Kommunikation  74, 228 Konkurs  86 – Bedeutungslosigkeit im öffentlichen Bereich  89, 203 – öffentlich-rechtliche Anstalt  88 Konzessionsvertrag  30 Krise  33 Kundennutzen  33, 228 – kaufentscheidende Kriterien  227

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Anhang – Sachregister

Öffentliches Recht – Besonderheiten  82 Legalität  41 Öffentliches Unternehmen  31 Legislative – Einsitznahme in der SFE  130 Öffentlich-rechtliche Aktiengesellschaft  84, 94 – Genehmigung EignerstrateÖffentlich-rechtliche Körperschafgie  137 ten  82 – Steuerungsaufgaben  135 Operative Führungsebene  31, 58 – Steuerungsschienen  136 Optionen Legitimität  41 - aussengerichtet  226 Leistung  42 - innengerichtet  226 Leistungsauftrag  31 Organisationsreglement  105 Leistungstiefe  39 70 Output  Leistungsvereinbarung  31, 43, 44, 47, 57, 108, 114, 119, 141, 144, 146, 155, 165, 219, 224, 300, 317 P Patronatserklärungen  107 – Erarbeitung  146 Privatrechtliche Aktiengesell– Finanzierungsmodelle  148 schaft  79, 91 – Genehmigung  147 Privatwirtschaft  37 – Inhalte  144 Protokoll – Varianten  143 – Anforderungen an den Protokollführer  263 M – Aufbewahrung   263 Make-or-Buy  228 – Einsichtsrecht  262 Mandatsbestätigung  272 – Empfehlungen  270 Mehrheitsbeteiligung  55 – formelle Gestaltung  262 Minderheitsbeteiligung  58, 59, 97 Protokollführer Ministerialaufgaben  64 - Personalunion  266 Mitarbeitende  74 Public Corporate Governance  31, Muster  34 39, 44 – Einfache Grundstruktur  37 O – Nutzen  49 Oberaufsicht  57 – Perspektiven  52 – Themen  160 Public Governance  32, 44 Öffentliche Aufgaben  55 Public Private Partnership  45 Öffentliche Hand – Aktionär  170 R Öffentliches Beschaffungswesen Rechnungslegung  134 – Grundsätze  247 Rechtsform  77 Öffentliches Interesse  45 – öffentlich-rechtliche Aktienge– betrieblich  46 sellschaft  84 – rechtlich  46

L

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Anhang – Sachregister

– öffentlich-rechtliche Anstalt  83 – öffentlich-rechtliche Stiftung  85 – selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt  83 – spezialgesetzliche Aktiengesellschaft  84, 94 – unselbständige öffentlichrechtliche Anstalt  83 – Wahl  90 – Wahl einer öffentlich-rechtlichen  93 Regeln  35 Regulatormodell  45 Rendite  42 Rent-a-judge  64 Reporting – Ampelsystem  167 Risiko  42 Risk Management  229 – Bedeutung  235 – Begriffe und Entwicklung  231 – Begriffsbestimmungen  237 – ISO 31000  237 - Risk Assessment  243 - Strategie  244

S

Schlüsselgrössen  221 Schnelltest  66, 95 SFE – Aufgaben  198 – finanzielle Führung  200 – Oberleitung  198 – Verantwortlichkeit der Mitglieder  203 SFE-Mandat – Exekutivmitglied  130 Soft Law  24

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Spezialgesetz  102 Staatliches Unternehmen  32 Stakeholder  42 Statuten  104 Steuerung  47 – demokratisch legitimiert  53 Stiftung – privatrechtliche  93 -selbständige öffentlich-rechtliche  94 Stiftungsrat – Aufgaben  133 Strategiecontrolling  200 Strategische Führungsebene  32, 33, 57 – Administrative Verantwortlichkeit  209 – Alternativen zum Einsitz  126 – Anforderungsprofil  188 – Aufgaben  197 – Bildung von Ausschüssen  193 – Einsitz der Exekutive  37, 122 – Entscheidungsfindung zum Einsitz der Exekutive  127 - Grösse  186 – Herausforderungen für Mitglieder  278 – Honorierung  212 - Instrumente für die Aufsicht  219 – Nachteile des Einsitzes der Exekutive  126 – Nachteile des Einsitzes der Legislative  130 – Organversicherungen  209, 210 – Rechtsvertretung  260 – Spielregeln zur Zusammenarbeit  274 – Stichentscheid des Präsiden-

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Anhang – Sachregister

Unternehmenskommuniten  276 kation  273 – Strafrechtliche Verantwortlich– Kommunikationskeit  207 beauftragter  273 – Verhältnis zur operativen Füh– Krise  274 rung  276 – Spielregeln  273 – Vorteile des Einsitzes der ExeUnternehmensstrategie  32, 224 kutive  125 - Vorteile des Einsitzes der Le- Grundstrategie  227 gislative  130 – Situationsanalyse  225 – Wahl  191 - strategische Optionen  226 – Zivilrechtliche VerantwortlichV keit  205 Verein  81, 93 – Zusammensetzung  187 Verteilung  263 Submissionsrecht Vertrag  43 – Anwendungsbereich  249 – Einladungsverfahren  254 W – Freihändiges Verfahren  254 Wirksamkeit  41 – Grundlagen  247 Wirtschaftlichkeit  41 – offenes Verfahren  252 Wohlfahrtsstaat  39, 41 – Rechtsschutz  255 – selektives Verfahren  253 Z – Vergabeverfahren  250 Zwangsvollstreckung  86

T

Trägerstrategie  32, 132, 300 Transparenz  62, 119

U

Unternehmen  55 Unternehmensgründung – Normierung  102

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Anhang – Die Autoren

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Die Autoren Kuno Schedler, Prof. Dr. oec. (1961) ist seit 1996 Professor für Public Management an der Universität St. Gallen und Direktor am Institut für Systemisches Management und Public Governance (IMP-HSG). Er ist Verfasser zahlreicher Beiträge zum Public Management, Mitglied verschiedener Editorial Boards und Begründer des International Public Management Network, eines weltumspannenden Forscher-Netzwerks. Im Weiteren ist er Verwaltungsratspräsident der Schweizer Paraplegiker-Forschung AG und Stiftungsrat der Schweizer Paraplegiker-Stiftung. Roland Müller, Prof. Dr. iur. (1956) ist als Rechtsanwalt und öffentlicher Notar in der Kanzlei ME Advocat Rechtsanwälte in Staad/SG tätig. Daneben hat er verschiedene Mandate als Mitglied und Präsident von Verwaltungsräten. Seit 2001 ist er Lehrbeauftragter und nach der Habilitation Titularprofessor für Privat- und Wirtschaftsrecht sowie Luftrecht an der Universität St. Gallen. Beim HSG-Center for Corporate Governance ist er Seniorpartner für Compliance und Risk Management. Vom Land Liechtenstein wurde er ab 2007 als Experte für Public Corporate Governance eingesetzt zur Erarbeitung eines Berichts und eines Gesetzesentwurfs zur Steuerung und Überwachung von öffentlichen Unternehmen. Roger W. Sonderegger, Dr. oec. HSG (1959) arbeitet als selbständiger Unternehmensberater im eigenen Unternehmen und begleitet öffentliche Unternehmen, Gemeinden und Kantone in der strategischen Ausrichtung, politischen Steuerung, Marktausrichtung, Organisationsentwicklung und bei Fusionen. Er begleitet und berät mehrere Verwaltungsräte von öffentlichen Körperschaften und Unternehmen. Am Institut für Systemisches Management und Public Governance (IMP-HSG) ist er Dozent und verantwortlicher Projektleiter für Public Corporate Governance.

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