Alternativas de financiamiento para la infraestructura carretera

Asociadas a sus correspondientes programas y proyectos de inversión, las obras de infraestructura que se llevan a cabo en la red carretera de nuestro país pueden clasificarse en dos grandes grupos: las relacionadas con la modernización y expansión de la red y las vinculadas a su mantenimiento y rehabilitación. En este artículo se hace una revisión de los esquemas de financiamiento que se han aplicado y se proponen las bases para nuevos esquemas que fortalezcan las inversiones destinadas a los distintos PPI. Se incluyen en esta revisión los esquemas basados en presupuesto de recursos públicos y los de asociaciones público-privadas.

La obtención de financiamiento suficiente y expedito para el desarrollo, la construcción y el mantenimiento de la infraestructura carretera es un reto fundamental para las autoridades viales de todo el mundo. El World Economic Forum aborda el tema con profundidad en un estudio titulado “Reciclando nuestra infraestructura para futuras generaciones”, lo que ha motivado también la revisión de alternativas de financiamiento orientadas al financiamiento de la conservación y mejoramiento del patrimonio vial.

Las nuevas técnicas de financiamiento se basan en el análisis de las opciones tradicionales y en la exploración de soluciones innovadoras e híbridas para impulsar el fortalecimiento de los programas carreteros de largo plazo.

En diciembre de 2022, en la Ciudad de México, la Asociación Mundial de Carreteras (PIARC) y la Asociación Mexicana de Ingeniería de Vías Terrestres (AMIVTAC) llevaron al cabo el seminario internacional “Planeación, financiamiento y riesgos sociales para el desarrollo y gestión de infraestructura carretera”, en el cual se expusieron algunos temas de financiación y contratación que se relacionan directamente con los objetivos de este artículo, por lo que se recogen algunas de las experiencias e ideas ahí planteadas.

También el III Foro Nacional de Infraestructura del Transporte, realizado por el Colegio de Ingenieros Civiles de México en los primeros días de junio de este año, puso énfasis en la sostenibilidad de la infraestructura carretera y abordó el tema de la sostenibilidad financiera como uno más de los retos de la transición.

Con estos antecedentes se decidió abordar en este artículo el análisis de alternativas de financiamiento para el sector carretero, en el que las fuentes de financiamiento más utilizadas son el presupuesto público, tasas impositivas a combustibles fósiles, permisos de circulación, cargos de infraestructura en zonas turísticas, impuestos municipales y asociaciones público-privadas (APP) con recuperación de inversiones a través de peajes o pagos por disponibilidad de la infraestructura.

Financiamiento a partir del Presupuesto de Egresos de la Federación Siendo la infraestructura carretera un bien público nacional, la fuente de financiamiento más directa es la de los recursos presupuestales. Sin embargo, la cuantía y su participación en el PEF no siempre reflejan la prioridad que se supondría deben tener los programas carreteros, dado el servicio que se presta al facilitar el traslado de personas y productos a lo largo y ancho de nuestro país así como los efectos transversales que se generan en diversos sectores de la economía que tienen en la comunicación terrestre un factor decisivo para su actividad económica.

La figura 1 ilustra la participación porcentual de los presupuestos dedicados a los programas carreteros en relación con la inversión en términos reales en el periodo 2012-2022.

Para ese periodo, en el instrumento de planeación sectorial se reconocía, desde el inicio de la presente administración federal, la importante brecha entre la inversión dedicada a la infraestructura carretera y la re- comendable, según las políticas públicas aplicadas en países de la OCDE. Y la realidad de las inversiones públicas y privadas en carreteras reportadas por la SICT en su documento “Principales estadísticas del sector infraestructura, comunicaciones y transportes 2022”, editado en marzo de 2023 por la Dirección General de Planeación de esa secretaría, da cuenta de una tendencia acentuada en la disminución de la inversión en carreteras. ¿Qué alternativas de financiamiento de la infraestructura han dado los mejores resultados hasta ahora?

• El programa de autopistas concesionadas y las extensiones de concesiones como respaldo para la construcción de nuevos tramos, incluso tramos libres de peaje.

• El programa de fortalecimiento estructural del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin) a través del programa de intercambio de certificados bursátiles de indemnización carretera por certificados Fonadin avalados por el gobierno federal.

• Algunas sustituciones de capital de riesgo de los concesionarios por participaciones de fondos de inversión.

• Algunas experiencias de colocaciones de papel avaladas por ingresos futuros de impuestos como tenencia, TUA y hasta participaciones federales, con el objetivo de obtener recursos para financiamiento de obras carreteras (aunque no siempre es esa la finalidad y generalmente se emplean para financiar gasto social y hasta operativo).

Es sabido que la política pública para programas y proyectos de inversión (PPI) reorientó las prioridades a grandes obras de infraestructura que han requerido ajustar los presupuestos públicos destinados a otros programas. Los presupuestos públicos autorizados para los programas carreteros en 2019-2023, distantes de los requeridos, y la escasa participación de la inversión privada o de otras fuentes de financiamiento han llevado a que, en términos reales, la inversión en infraestructura carretera haya disminuido significativamente, al grado de ubicarse en umbrales que hacen inviable la estrategia de preservación del patrimonio vial sin la participación de fuentes de financiamiento complementarias.

Opciones de financiamiento no presupuestal basadas en APP

Desde hace más de 30 años, en México se han utilizado las figuras de concesiones, y más recientemente los contratos APP, como mecanismos para:

• Impulsar la inversión en la expansión de la red carretera con la construcción de autopistas (concesiones).

• La contratación de conservación a largo plazo (contratos plurianuales de conservación de carreteras, CPCC).

• El aseguramiento de la prestación de servicios, combinado con la modernización y reconstrucción de tramos libres o de peaje (proyectos de prestación de servicios, PPS).

• El aseguramiento del mantenimiento de redes regionales de autopistas (proveedor de servicios de Mantenimiento, Rehabilitación y Operación, MRO).

• “Desdoblamientos” o extensión de alcances de concesiones existentes, que se utilizan para fondear nuevos tramos o incluso tramos libres que inducen mayor demanda a la concesión “primaria”.

• Generación o apalancamiento de inversiones (incluso de otros sectores) a partir de activos carreteros en operación y explotación (aprovechamiento

• El reciclaje de inversiones que se genera a partir de la liberación de capitales de concesionarios a través de la venta de participaciones a fondos de inversión, lo que ocurre cuando hay una sustitución del capital original de la concesión por la participación de un fondo o la emisión de deuda contra los flujos del proyecto,

Alternativas de financiamiento para la infraestructura carretera que permiten levantar recursos que quedan disponibles (si el inversionista así lo considera conveniente) para continuar participando en proyectos carreteros.

• Levantamiento de recursos a través de la conversión de empresas concesionarias en empresas públicas, mediante la colocación de certificados o acciones en el mercado de valores.

• Reequilibrios financieros con incorporación de cargas adicionales: financieras, constructivas o de mantenimiento, los cuales, además de mejorar el perfil de flujos de la concesión, generan valor agregado al desarrollar nueva infraestructura apalancada con una misma concesión.

En la tabla 1 se presentan algunos ejemplos del mecanismo de financiamiento utilizado para desarrollar diversos casos.

El impulso a estos esquemas APP es dependiente de la orientación que se dé a la política pública de inversión en infraestructura, ya que, aun con lo diverso que pudiera parecer este conjunto de acciones –todas ya puestas en práctica en años pasados–, subsiste la necesidad de desarrollar otros mecanismos, enfocados invariablemente en establecer nuevas fuentes de financiamiento para el desarrollo y preservación del patrimonio carretero, que eventualmente puedan reproducirse en el ámbito federal y estatal.

Propuesta de nuevas alternativas de financiamiento Los criterios ESG (ambiental, social y de gobernanza) son indispensables hoy para considerarse en el desarrollo de la infraestructura y los mecanismos de financiamiento que la hacen posible, por lo que, en concordancia, se proponen algunos elementos a explorar para fortalecer el financiamiento de la infraestructura carretera:

• El Estado como coinversionista de la iniciativa privada y no como subsidiario de proyectos carreteros, es decir, que participe de los riesgos y rentabilidad de los proyectos como accionista de las concesiones

Mecanismo Ejemplos de aplicación

Concesiones Arco Norte, Poza Rica-Tuxpan

CPCC / APP conservación Querétaro-San Luis Potosí

PPS Querétaro-Irapuato, Nuevo Necaxa-Tihuatlán, Oaxaca-Mitla, Arriaga-Huixtla

Concesión-PPS (mixto) Río Verde-Ciudad Valles, Nuevo Necaxa-Tihuatlán

MRO Paquetes Noreste y Sureste de Red Fonadin

Desdoblamientos Viaducto Santa Catarina, Modernización Tuxtla Gutiérrez-San Cristóbal, Macrotítulo Fonadin, Libramiento Ciudad Juárez

Aprovechamiento de activos

Reciclaje de inversiones

Golfo Centro, apoyo financiero a obras de conectividad al AIFA y el Tren Suburbano México-Toluca

Red Carretera de Occidente (RCO), APP Monterrey-Nuevo Laredo, Palmillas-Apaseo. Las tres con incorporación de fondos de inversión a la estructura accionaria de las concesiones y no con apoyos (recuperables o no recuperables a través del Fonadin).

• Desarrollar en el mayor operador de autopistas (Capufe) capacidades para su expansión como concesionario, lo cual significa reformarlo para que en vez de funcionar con balance cero pueda retener utilidades y levantar financiamiento para competir en igualdad de circunstancias como MRO o por nuevas concesiones para construir, mantener, rehabilitar y operar activos carreteros.

• Alentar la participación de fondos más dinámicos, como son los ETF (exchange traded funds, que tienen la particularidad de cotizar en la bolsa, al igual que una acción) y fomentar las empresas desarrolladoras y concesionarias públicas (que cotizan en la bolsa) para obtener recursos en el mercado de valores.

• Etiquetar las contraprestaciones derivadas de las concesiones (iniciales por el otorgamiento o periódicas indexadas con el ingreso que la concesión general) para su aplicación en los programas carreteros, prioritariamente en la conservación de la red.

• A semejanza de la tarifa por uso de aeropuertos (TUA), diseñar y analizar las bondades de gravar transporte por carretera con una tarifa de uso de la infraestructura carretera federal libre (cargos a usuarios distintos del peaje tradicional), lo cual generaría fondos complementarios para el mantenimiento integral de la red federal libre.

Para los fines de este artículo, y toda vez que el enfoque es fundamentalmente buscar recursos complementarios para conservación de la red federal libre, sin peaje, se aborda más extensamente el planteamiento de la tarifa de uso.

Tarifa por uso de la infraestructura carretera

El mecanismo de tarifa por uso de la infraestructura carretera (TUIC) está especialmente orientado a la sostenibilidad de los programas y los presupuestos para la conservación de carreteras.

La experiencia hasta ahora en los contratos CPCC o APP Conservación, si bien es exitosa en el sentido de que establece estándares de desempeño que impactan positivamente la calidad de la infraestructura y el servicio que se presta en los activos donde se ha contratado, la realidad es que, como política pública, establece requerimientos presupuestales que han resultado difíciles de mantener. Esto ha generado la necesidad de esfuerzos institucionales y de las empresas para reducir el costo anual de dichos contratos, con ajustes diversos tales como: incrementos del periodo de vigencia, reducción en alcances de los estándares de desempeño, renegociación de créditos, diferimiento de pagos o combinación de estos y otros factores, pero todo ello enfrentando la necesidad de reducciones promedio mínimas de 15% en los pagos anuales, a fin de abrir un margen presupuestal que permita atender en lo indispensable la conservación del restante 97% de la red carretera federal libre de peaje.

Claramente, esta condición presupuestal es insostenible y lo único que sí garantiza es el inexorable deterioro del estado de la red carretera nacional en su conjunto.

Por ello, en la búsqueda de un mecanismo alternativo, que no sea PEF ni APP, se ha volteado la mirada hacia lo que en otros países se está planteando.

En España se estudia como un impuesto similar a la tenencia, que sería un cobro generalizado por el uso de la infraestructura carretera, aplicable a todos los usuarios. En otros países de la Unión Europea se buscan mecanismos similares a fin de aplicar esta directriz de sostenibilidad, derivada del programa de recuperación económica pospandemia, todos enfocados en el pago por uso de la infraestructura de caminos y con el objetivo último de generar recursos para la conservación de dicha infraestructura.

Analizando los resultados publicados por el IMT en relación con el impacto del estado superficial en el costo de operación vehicular, se aprecia que para todos los tipos de vehículos hay un sobrecosto de operación de cuando menos el 20% al circular por carreteras en regular o mal estado (véase figura 2).

Aunado a esto, se ha documentado que una parte muy importante del deterioro en los pavimentos es ocasionada por los vehículos de carga.

Parecería lógico que, siendo la infraestructura carretera un elemento fundamental de un negocio de transporte, pues sin carretera no hay conexión entre poblaciones y sin esa conexión no hay demanda de servicios de transporte, y toda vez que el transporte de carga es beneficiario del mejor estado de las carreteras por las que transita, se estudie la posibilidad de establecer la TUIC. Una opción es estudiar su aplicabilidad en forma similar a lo que ocurre en los aeropuertos con la TUA.

Habrá que diseñar correctamente esta tarifa para que se refleje en la facturación de servicios de transporte, de manera que sea deducible total o parcialmente y tenga niveles que, lejos de encarecer el transporte, se traduz- can en un ahorro en los costos generalizados de viaje por la disminución del costo de operación vehicular, sea una fuente estable de ingresos que directamente se apliquen al programa de conservación carretera y eventualmente, vía algunos otros mecanismos complementarios como bursatilización de la TUIC, pueda servir para fondear la reconstrucción en los tramos libres de peaje que lo requieran a lo largo y ancho de los principales corredores nacionales de transporte.

Conclusión

En nuestro país se han aplicado diversos modelos de financiamiento para el desarrollo y conservación de la infraestructura carretera; no todos han sido del mismo nivel de efectividad, pero han generado el estado actual de las carreteras en extensión y nivel de conservación de la red.

La competencia por los recursos públicos presupuestales y la atracción de inversiones a los programas y proyectos carreteros exige un esfuerzo de análisis de las novedosas alternativas de financiamiento que se están implementando en otros países.

La aplicación de mecanismos híbridos de financiamiento para la infraestructura carretera es la tendencia para lograr la sostenibilidad de los programas, por lo que una vez exploradas otras opciones de financiamiento deberán traducirse en adiciones a las políticas públicas que habrán de implementarse en los próximos años para el desarrollo de este tipo de infraestructuras.

En el Subcomité de Carreteras del Comité de Infraestructura del Transporte del CICM existe un grupo dedicado al análisis y propuesta de este tipo de mecanismos. Solo se ha abordado en este artículo una de las varias opciones de financiamiento que ofrecen una mejor perspectiva para apuntalar el desarrollo carretero de nuestro país

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VÍCTOR YEPES

Doctor en Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos. Catedrático en la Universitat Politècnica de València (UPV), España.

MOACIR KRIPKA

Doctor en Ingeniería

Civil. Catedrático en la Universidad de Passo Fundo, Brasil.

LORENA

YEPES-BELLVER Maestra en Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos. Profesora en la UPV, España.

JOSÉ GARCÍA

Doctor en Ciencias (Matemáticas) y en Ingeniería Informática. Profesor en la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Chile.