Derecho de la Unión Europea

Derecho de la Unión Europea Víctor M. Sánchez (Dir.) Ruth Abril Stoffels Susana Borràs Pentinat Carlos Espaliú Berdud Adriana Fabra Xavier Fernández Pons Alfredo Galán Galán Emiliano García Coso Alfonso González Bondia Víctor Luis Gutiérrez Castillo Marta Iglesias Berlanga Joan David Janer Torrens Maria Julià Barceló Miguel Ángel Martín López Elisabet Moragas Solanes Natalia Ochoa Ruiz Miquel Palomares Amat Carmela Pérez Bernárdez Mª Esther Salamanca Aguado

2010

Colección Lex

Derecho de la Unión Europea

© 2010 Los autores © 2010 Huygens Editorial La Costa, 44-46, át. 1ª 08023 Barcelona www.huygens.es info@huygens.es

ISBN: 978-84-937606-1-8 Depósito Legal: B-8891-2010 Impreso en España Reservados todos los derechos. Queda prohibida cualquier forma total o parcial de reproducción, distribución, comunicación pública y/o transformación de esta obra, sin contar con la autorización previa de la editorial.

Nota sobre los autores

Víctor M. Sánchez. Doctor en Derecho por la Universitat de Barcelona.

Director del Programa de Derecho de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) y Profesor Agregado de Derecho Internacional Público y Derecho de la Unión Europea. Es también Director del Postgrado en Estudios Europeos (UOC) y Codirector del Máster en Derechos Humanos y Democracia (UOC-IDHC). Dirige el Grupo de Investigación sobre la Organización Mundial de la Paz (GROIP) de la UOC. Destacan entre sus publicaciones, V. M. Sánchez y M. Julià Barceló, Lecciones de Derecho de la Unión Europea, JM Bosch, 2008; J. Bonet y V. M. Sánchez (Dirs.), Los derechos humanos en el siglo XXI: continuidad y cambios, Huygens Editorial, 2008; V. M. Sánchez, La potestad coercitiva de las organizaciones regionales para el mantenimiento de la paz, JM Bosch, 2005.

Ruth Abril Stoffels. Profesora Agregada de la Universidad CEU -Cardenal Herrera, es también Profesora Investigadora del CEDIH. Especialista en Derecho Internacional Humanitario y Derecho Internacional de los Derechos Humanos, ha publicado diversas monografías en la materia: La asistencia Humanitaria en los Conflictos Armados, Tirant, Valencia, 2001 (Galardón Paul Reuter 2003), Mujer Derecho y Sociedad, Cruz Roja, 2003, Entre la Cruz y la Media Luna. Discursos y problemas de seguridad, Ed. de la Torre, Madrid, 2005, La protección de los niños en los conflictos Armados, Tirant, Valencia, 2007; y Mujer Derecho y Sociedad en el siglo XXI, Tirant, Valencia, 2010.

Susana Borràs Pentinat. Profesora y Doctora en Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en la Facutat de Ciències Jurídiques de la Universitat Rovira i Virgili. Es investigadora en el Centro de Estudios en Derecho Ambiental (www.cedat.cat) y actualmente, es la coordinadora del Máster de Derecho Ambiental en la Universitat Rovira i Virgili. Ha sido investigadora en diferentes instituciones como el Committee on Challenges of Modern Society (NATO/CCMS) en Bélgica, y el Max Planck Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg (Alemania).

Carlos Espaliú Berdud. Profesor Ramón y Cajal (Universidad de Córdoba), Profesor Consultor Docente de la UOC e investigador de la Cátedra Garrigues de la Universidad de Navarra. Doctor por la Universidad de Córdoba. Diplomado por el Centre d’Études et de Recherche de l’Académie de Droit international de La Haye (sesión de 2007 sobre Derecho Internacional Humanitario). Entre el año 2000 y el 2006 fue Letrado de la Corte Internacional de Justicia y en la actualidad trabaja también como consultor para instituciones internacionales y firmas jurídicas. Es autor de tres monografías sobre arreglo pacífico de controversias, uso de la fuerza y derecho del mar, y de artículos sobre derecho internacional humanitario, derecho de los tratados, ius cogens internacional o tribunales internacionales.

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Derecho de la Unión Europea

Adriana Fabra. Licenciada en Derecho por la Universitat Autònoma de Barcelona (1989) y Máster en Derecho Internacional Público por la Universidad de Londres (1990). Ha sido fundadora y directora del Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente, es docente en diversos programas de posgrado y de especialización en universidades de todo el Estado y asesora en casos ante el Tribunal Internacional de Justicia. Actualmente es consultora en Derecho Internacional del Medio Ambiente y en política ambiental, colaborando principalmente con la fundación de los EE.UU. Pew Charitable Trusts. Es Profesora Asociada en el Departamento de Derecho y Economía Internacionales de la Universitat de Barcelona y Consultora de la Universitat Oberta de Catalunya.

Xavier Fernández Pons. Profesor Titular de Derecho Internacional Público de la Universitat de Barcelona. Doctor en Derecho por la Universidad de Bolonia.

Diploma del Centro de Investigación de la Academia de Derecho Internacional de La Haya (sesión de 1997, dedicada a la OMC). Profesor visitante en la Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua, la Universidad de Puerto Rico y la sede en Buenos Aires de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Entre sus publicaciones destacan: X. Fernández Pons, «Self-Help and the Word Trade Organization», en P. Mengozzi, (ed.), International Trade Law on the 50th Anniversary of the Multilateral Trade System, Giuffrè, 1999, pp. 55-112; X. Fernández Pons, Aspectos jurídicos de la introducción del euro, CEI ñ Publicacions de la UB, 2001; y X. Fernández Pons, La OMC y el Derecho internacional, Marcial Pons, 2006.

Alfredo Galán Galán. Doctor en Derecho por la Universidad de Bolonia (Italia). Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universitat de Barcelona. Docente en las asignaturas de Derecho Comunitario, Derecho Administrativo y Derecho Local, es autor de numerosas publicaciones, relativas, entre otras materias, a las fuentes del derecho y la organización territorial.

Emiliano García Coso. Profesor Agregado de Derecho de la Unión Europea y Coordinador del Área del Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho de la Universidad Pontificia Comillas de Madrid. Actualmente es Director del Máster de Asuntos Internacionales: Economía, Política y Derecho.

Miembro de la Red Odysseus de especialistas europeos en inmigración y asilo, sus líneas de investigación se centran en el derecho de extranjería e inmigración en la UE y en España y el derecho de la competencia de la UE. Es Miembro del Consejo Asesor Internacional del Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Sergio Arboleda en Bogotá y ha sido Visiting Scholar en el Washington College of Law de la American University en Washington DC. Alfonso González Bondia. Titular de Escuela Universitaria del Área de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universitat Rovira i Virgili. Actualmente es coordinador de la Cátedra Antoni Pedrol Rius de Estudios Jurídicos Locales de la URV y miembro del Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona y del Observatorio de Política Exterior Europea del Institut Universitari d’Estudis Europeus de la UAB i del IBEI. Ha publicado diversos estudios en temas relacionados con los aspectos jurídicos de la paz y seguridad internacionales, la Polí-

Derecho de la Unión Europea

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tica Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea, la política ambiental de la Unión Europea y las relaciones entre los entes subestatales y la Unión Europea.

Víctor Luis Gutiérrez Castillo. Doctor Europeo por la Universidad de Córdoba, es Profesor de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Jaén. Ha desarrollado su labor docente e investigadora en diferentes universidades españolas (Universidades de Córdoba, Oberta de Catalunya, Universidad Internacional de Andalucía...) y centros extranjeros (Univ. Paris ISorbonne, Univ. Biccoca-Milano, Universidad de Chile...). También ha trabajado en la Consejería de Presidencia de la Junta de Andalucía, en la Fundación Tres Culturas del Mediterráneo y en Casa Árabe-IEAM. Entre sus principales monografías destacan España y sus fronteras en el mar, Dykinson, 2004; Derecho de la Unión Europea sobre inmigración y asilo, Dykinson, 2006; El Mediterráneo y la delimitación de su plataforma continental, Tirant Lo Blanch, 2007; y El Magreb y sus fronteras en el mar, Huygens Editorial, 2009.

Marta Iglesias Berlanga. Profesora de Derecho Internacional Público del Instituto de Estudios Bursátiles (IEB), la Universidad Pontificia de Comillas (ICADE) y el Instituto Superior de Derecho y Economía (ISDE). Profesora Consultora de Derecho Internacional Público en los Estudios de Grado de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC). Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid (UCM). Máster en Derecho Comunitario por la UCM. Ha realizado estancias de investigación en Ginebra (Suiza) y La Haya (Países Bajos). Autora de diversos artículos, una monografía sobre la pesca en alta mar y una amplia participación en obras colectivas.

Joan David Janer Torrens. Profesor Titular de Derecho Internacional Público de la Universitat de les Illes Balears. Titular de la Cátedra Jean Monnet de Derecho de la Unión Europea. Profesor consultor de Derecho Internacional Público y de Derecho de la Unión Europea en los Estudios de Grado y Postgrado de la UOC. Máster en Derecho Europeo por el College of Europe. Estancias de investigación en Cambridge, Oxford, Münster y el Instituto Universitario de Florencia. Autor de diversos artículos, de tres capítulos de libros y de dos monografías sobre Derecho de la Unión Europea.

Maria Julià Barceló. Profesora Ayudante de Derecho Internacional Público y Derecho de la Unión Europea de los Estudios de Derecho y Ciencia Política de la Universitat Oberta de Catalunya. Coordinadora académica del Posgrado en Estudios Europeos de la UOC. Máster en Estudios Europeos por el Instituto Universitario de Estudios Europeos de la UAB. Es coautora de Lecciones de Derecho de la Unión Europea, JM Bosch, 2008.

Miguel Ángel Martín López. Doctor en Derecho y Licenciado en Ciencias Políticas. Ejerce como profesor Asociado de Derecho Internacional Público en la Universidad Hispalense de Sevilla y es Jefe de Cooperación Internacional de la Diputación Provincial de Córdoba. Es también miembro de la Cátedra de Estudios sobre Hambre y Pobreza de la Universidad de Córdoba y Profesor Consultor de

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Derecho de la Unión Europea

la UOC. Figuran entre sus publicaciones Soberanía popular y derecho internacional, Huygens Editorial, 2007.

Elisabet Moragas Solanes. Licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma de Barcelona (1982-1987) y Máster en Derecho Comunitario Europeo (Licence Spéciale en Droit Européen) por el Instituto de Estudio Europeos de la Universidad Libre de Bruselas (1987-1988). Ha sido Responsable del Área de formación del Patronat Català Pro Europa y en la actualidad es Responsable del Área de Difusión y Programación del Patronat Catalunya Món. Desde el 2005 es Profesora Consultora de Derecho de la Unión Europea en la UOC. Natalia Ochoa Ruiz. Profesora Consultora de Derecho Internacional Público y Derecho de la Unión Europea en la UOC. Licenciada y Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Diplomada por el Centre díÉtude et de Recherche de la Academia de Derecho Internacional de La Haya (2001). Maîtrise en Derecho (mención: Derecho de los Países de las Comunidades Europeas) por la Universidad de Rouen, Francia. Autora de la obra Los mecanismos convencionales de protección de los derechos humanos en las Naciones Unidas, Ed. Thomson Civitas, 2004, y de numerosos artículos en revistas especializadas y trabajos en obras colectivas sobre protección internacional de los derechos humanos, solución de controversias en materia de cursos de aguas internacionales, uso de la fuerza y Derecho Comunitario.

Miquel Palomares Amat. Doctor en Derecho por la Universitat de Barcelona, Profesor Titular de Derecho Internacional Público (especialidad de Derecho Comunitario Europeo) de la Universitat de Barcelona. Letrado del Parlament de Catalunya.

Carmela Pérez Bernárdez. Profesora de la Universidad de Granada. Profesora colaboradora de la UOC. Profesora Contratada Doctora de la Universidad Complutense de Madrid (UCM) en suspenso. Entre sus publicaciones destacan La Proyección Exterior de la Unión Europea: Desafíos y Realidad (ed.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2007 y Las relaciones de la Unión Europea con organizaciones internacionales: Análisis jurídico de la práctica institucional, Madrid, 2003. Es miembro de diversos grupos de investigación, como el de la UCM sobre «Terrorismo y Legalidad Internacional». Ha formado parte del proyecto del MEC «Lucha contra el terrorismo, Derecho Internacional Humanitario y Derecho Penal Internacional» y dirigido un proyecto en el marco de las acciones Jean Monnet. Es redactora de Revista de Derecho Comunitario Europeo. Trabaja como observadora electoral de corta duración en misiones de la OSCE (Azerbaiyán, Albania, Bielorrusia) y de la OEA (El Salvador).

Mª Esther Salamanca Aguado. Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Profesora Ayudante Doctora de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valladolid. Profesora Consultora de Derecho de la Unión Europea en la Universitat Oberta de Catalunya (UOC).

Jean Monnet Fellow en el Instituto Universitario Europeo de Florencia (2005). Sus líneas de investigación pueden agruparse en Derecho del mar, Derecho de la Unión Europea, Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y Derecho Internacional Penal.

ÍNDICE

Nota sobre los autores.......................................................................

PRESENTACIÓN............................................................................................

ACRÓNIMOS..................................................................................................

VII XI XXIII

Tema 1. ¿Qué es la Unión Europea?......................................................

Víctor M. Sánchez 1. Introducción.................................................................................................

2. Definición.....................................................................................................

3. Naturaleza.....................................................................................................

4. Objetivos......................................................................................................

5. Valores..........................................................................................................

6. Objetivos......................................................................................................

7. Lecturas recomendadas.................................................................................

1

Tema 2. Breve historia de la Unión Europea ...........................

Víctor M. Sánchez 1. Introducción.................................................................................................

2. Una línea argumental para la historia de Europa...........................................

3. Antecedentes remotos: ideas y realidades.......................................................

3.1. Gestación y consolidación de los Estados Modernos..............................

3.2. Monarquías absolutas, estados liberales, estados nación..........................

3.3. Período de entreguerras (1919-1939).....................................................

3.4. Reconstrucción del espacio político europeo entre 1945 y 1950.............

4. De la CECA a la UE: tendencias históricas consolidadas . ............................

5. Recapitulación..............................................................................................

6. Lecturas complementarias.............................................................................

9

Tema 3. Miembros, ampliación y retirada .................................

Alfonso González Bondia 1. Introducción.................................................................................................

2. Fases.............................................................................................................

3. Requisitos, procedimiento e instrumentos de adhesión ................................

3.1. Requisitos..............................................................................................

3.2. Procedimiento........................................................................................

3.3. Instrumentos..........................................................................................

4. La adhesión de España..................................................................................

5. Suspensión de derechos de los miembros de la Unión ..................................

6. Retirada de la Unión Europea ......................................................................

7. Recapitulación..............................................................................................

8. Lecturas complementarias.............................................................................

1 1 2 4 5 6 7

9 9 11 11 11 13 13 15 17 18 19 19 19 22 22 24 25 25 26 27 27 28

XIV

Derecho de la Unión Europea

Tema 4. Competencias ..........................................................................

Marta Iglesias Berlanga 1. Introducción.................................................................................................

2. Naturaleza.....................................................................................................

3. Ámbitos o materias.......................................................................................

4. Categorías.....................................................................................................

4.1. Competencias exclusivas........................................................................

4.2. Competencias compartidas....................................................................

4.3. Competencias de coordinación o complementarias................................

5. Principios relativos a su ejercicio...................................................................

5.1. Subsidiariedad........................................................................................

5.2. Proporcionalidad....................................................................................

5.3. Cooperación leal....................................................................................

6. Recapitulación .............................................................................................

7. Lecturas complementarias.............................................................................

29

Tema 5. COOPERACIÓN REFORZADA ...................................................

Alfredo Galán Galán 1. Introducción.................................................................................................

2. Principio de diferenciación e impulso de la integración europea....................

3. Características...............................................................................................

4. Condiciones..................................................................................................

5. Régimen jurídico y de funcionamiento.........................................................

6. Análisis crítico...............................................................................................

7. Recapitulación..............................................................................................

8. Lecturas complementarias.............................................................................

39

Tema 6. Ciudadanía europea y Derechos Fundamentales de la Unión ........................................................................................

Víctor M. Sánchez 1. Introducción.................................................................................................

2. Ciudadanía de la Unión................................................................................

3. Derechos fundamentales en la Unión............................................................

4. Recapitulación..............................................................................................

5. Lecturas complementarias.............................................................................

Tema 7. Modelo organizativo.........................................................

Natalia Ochoa Ruiz 1. Introducción.................................................................................................

2. Marco orgánico.............................................................................................

3. Intereses, poderes e instituciones...................................................................

3.1. Representación de intereses....................................................................

3.2. Distribución de poderes.........................................................................

3.3. Controles...............................................................................................

4. Equilibrio institucional.................................................................................

5. Recapitulación..............................................................................................

6. Lecturas complementarias.............................................................................

29 30 31 32 32 33 34 35 35 36 36 37 38

39 40 41 42 43 44 45 46 47 47 48 50 52 53 55 55 56 57 57 58 60 61 62 63

Derecho de la Unión Europea

XV

Tema 8. Comisión EUROPEA .................................................................

Joan David Janer Torrens 1. Introducción.................................................................................................

2. Composición................................................................................................

3. Nombramiento.............................................................................................

4. Estatuto........................................................................................................

5. Organización interna....................................................................................

6. Responsabilidad política................................................................................

7. Poderes ........................................................................................................

7.1. Poder de iniciativa normativa.................................................................

7.2. Poder de decisión...................................................................................

7.3. Poder de gestión.....................................................................................

7.4. Poder de control del Derecho de la Unión Europea................................

7.5. Gestión de las cláusulas de salvaguardia..................................................

7.6. Poderes en materia de relaciones exteriores.............................................

8. Recapitulación..............................................................................................

9. Lecturas complementarias.............................................................................

65

Tema 9. CONSEJO EUROPEO Y CONSEJO..............................................

Miguel Ángel Martín López y Víctor M. Sánchez 1. Introducción.................................................................................................

2. Consejo Europeo..........................................................................................

3. Consejo........................................................................................................

3.1. Composición.........................................................................................

3.2. Organización interna y funcionamiento.................................................

3.2.1. Presidencia...................................................................................

3.2.2. Comité de Representantes Permanentes.......................................

3.3. Votación................................................................................................

4. Recapitulación..............................................................................................

5. Lecturas complementarias.............................................................................

75

Tema 10. Parlamento Europeo . .......................................................

Susana Borràs Pentinat 1. Introducción.................................................................................................

2. Elección........................................................................................................

3. Régimen jurídico electoral e incompatibilidades............................................

4. Composición................................................................................................

5. Organización interna....................................................................................

6. Competencias ..............................................................................................

7. Recapitulación..............................................................................................

8. Lecturas complementarias.............................................................................

85

Tema 11. Tribunal de Justicia de la Unión Europea ............

Carlos Espaliú Berdud 1. Introducción.................................................................................................

2. Tribunal de Justicia ......................................................................................

97

65 65 66 67 67 68 69 69 70 70 70 72 72 73 74

75 75 77 77 79 79 81 81 83 84

85 85 86 87 88 91 94 95

97 98

XVI

Derecho de la Unión Europea

2.1. Composición.........................................................................................

2.2. Organización y funcionamiento.............................................................

3. Tribunal General . ........................................................................................

3.1. Naturaleza y misión...............................................................................

3.2. Composición, organización y funcionamiento.......................................

4. Tribunal de la Función Pública......................................................................

5. Fases del proceso y sentencia.........................................................................

6. Recapitulación..............................................................................................

7. Lecturas complementarias.............................................................................

Tema 12. Tribunal de Cuentas Europeo y Banco Central Europeo . .....................................................................................................

Elisabet Moragas Solanes 1. Introducción.................................................................................................

2. Tribunal de Cuentas......................................................................................

2.1. Composición.........................................................................................

2.2. Fines y competencias..............................................................................

3. Banco Central Europeo.................................................................................

3.1. Aproximación general............................................................................

3.2. Organización.........................................................................................

3.3. Objetivos...............................................................................................

3.4. Funciones..............................................................................................

4. Recapitulación .............................................................................................

5. Lecturas complementarias ............................................................................

98 101 101 101 102 103 104 105 105 107 107 107 108 108 109 109 109 110 110 111 111

Tema 13. Otros órganos de la Unión . .........................................

Ruth Abril Stoffels 1. Introducción.................................................................................................

2. Defensor del Pueblo......................................................................................

3. Comité Económico y Social Europeo . .........................................................

4. Comité de las Regiones ................................................................................

5. Banco Europeo de Inversiones y Fondo Europeo de Inversiones....................

6. Agencias europeas ........................................................................................

7. Recapitulación..............................................................................................

8. Lecturas complementarias.............................................................................

113

Tema 14. Procedimientos legislativos .......................................

Víctor M. Sánchez 1. Introducción.................................................................................................

2. Procedimiento legislativo ordinario...............................................................

3. Procedimientos legislativos especiales............................................................

3.1. Actos del Parlamento Europeo...............................................................

3.2. Actos del Consejo..................................................................................

3.2.1. Aprobación del Parlamento Europeo............................................

3.2.2. Consulta al PE.............................................................................

4. Grupos de presión . ......................................................................................

121

113 113 114 115 116 118 118 119

121 122 123 123 123 123 124 126

Derecho de la Unión Europea

XVII

5. Recapitulación..............................................................................................

6. Lecturas complementarias ............................................................................

126 127

Tema 15. Presupuesto . ..........................................................................

Natalia Ochoa Ruiz 1. Introducción.................................................................................................

2. Concepto y aspectos generales . ....................................................................

3. Estructura presupuestaria .............................................................................

4. Ingresos.........................................................................................................

5. Gastos...........................................................................................................

6. Las perspectivas financieras y el marco financiero plurianual.........................

7. Procedimiento presupuestario.......................................................................

8. Ejecución del presupuesto.............................................................................

9. Recapitulación..............................................................................................

10. Lecturas complementarias...........................................................................

129

Tema 16. Fuentes del Derecho de la Unión (I): Tratados, principios generales y acuerdos internacionales ...........

Miquel Palomares Amat y Víctor M. Sánchez 1. Introducción.................................................................................................

2. Características generales del Derecho de la Unión.........................................

3. Fuentes del Derecho de Unión . ...................................................................

4. Tratados o derecho primario..........................................................................

4.1. Concepto y enumeración.......................................................................

4.2. Estructura de los Tratados......................................................................

4.3. Efectos...................................................................................................

4.4. Revisión.................................................................................................

4.4.1. Procedimiento de revisión ordinario.............................................

4.4.2. Procedimientos de revisión simplificados......................................

4.5. Jerarquía................................................................................................

5. Principios generales del derecho....................................................................

6. Acuerdos internacionales...............................................................................

7. Recapitulación..............................................................................................

8. Lecturas complementarias.............................................................................

Tema 17. FUENTES DEL DERECHO DE LA UNIÓN (II): derecho derivado......................................................................................................

Xavier Fernández Pons 1. Introducción.................................................................................................

2. Tipología......................................................................................................

3. Reglamento...................................................................................................

4. Directiva ......................................................................................................

5. Decisión.......................................................................................................

6. Actos legislativos y actos no legislativos.........................................................

7. Actos típicos no obligatorios: recomendación y dictamen..............................

129 130 131 132 134 135 136 137 138 139 141 141 141 144 145 145 147 149 149 150 151 151 152 153 155 156 157 157 158 160 161 162 163 165

XVIII

Derecho de la Unión Europea

8. Actos atípicos................................................................................................

9. Recapitulación..............................................................................................

10. Lecturas complementarias...........................................................................

Tema 18. Fuentes del Derecho de la Unión (III): otras normas ........................................................................................................

Víctor M. Sánchez 1. Introducción.................................................................................................

2. Actos jurídicos de la PESC............................................................................

3. Costumbre y jurisprudencia..........................................................................

4. Recapitulación..............................................................................................

5. Lecturas complementarias.............................................................................

Tema 19. Relaciones entre el Derecho de la Unión y los ordenamientos jurídicos de los estados miembros . .......

Alfredo Galán Galán y Víctor M. Sánchez 1. Introducción.................................................................................................

2. Planos de interacción y principios rectores....................................................

3. Recepción y efectos: reglas de la aplicabilidad y el efecto directos..................

3.1. Aplicabilidad directa..............................................................................

3.2. Efecto directo.........................................................................................

4. Jerarquía: principio de primacía del Derecho de la UE..................................

5. Aplicación nacional: principio de autonomía procedimental e institucional..

5.1. Aplicación y el control del Derecho de la Unión....................................

5.2. Principio de autonomía institucional y procedimental............................

5.3. Participación de las Comunidades Autónomas en la aplicación del Derecho de la Unión..............................................................................

6. Recapitulación..............................................................................................

7. Lecturas complementarias.............................................................................

Tema 20. Tutela judicial (I): competencia contenciosa ............................................................................................

Mª Esther Salamanca Aguado 1. Introducción.................................................................................................

2. Competencia judicial del TJUE: aspectos generales.......................................

2.1. Importancia...........................................................................................

2.2. Funciones..............................................................................................

2.3. Límites...................................................................................................

3. Recurso de incumplimiento..........................................................................

4. Recurso de anulación....................................................................................

5. Recurso por omisión, inactividad o carencia ................................................

6. Excepción de ilegalidad ................................................................................

7. Responsabilidad extracontractual..................................................................

8. Recapitulación..............................................................................................

9. Lecturas complementarias.............................................................................

166 168 168 171 171 171 173 174 174 175 175 176 177 177 178 181 185 185 186 187 189 190 191 191 191 191 192 193 194 197 199 200 200 201 201

Derecho de la Unión Europea

Tema 21. Tutela judicial (II): Recurso de casación. ComPetencia consultiva, prejudicial y arbitral...........................

Mª Esther Salamanca Aguado 1. Introducción.................................................................................................

2. Recurso de casación contra las decisiones del Tribunal General (TG) o del Tribunal de la Función Pública (TFP) . ........................................................

3. Competencia consultiva................................................................................

4. Competencia prejudicial...............................................................................

5. Competencia arbitral....................................................................................

6. Recapitulación..............................................................................................

7. Lecturas complementarias.............................................................................

Tema 22. Vías no jurisdicionales de tutela de los derechos de los particulares ..................................................................

Maria Julià Barceló 1. Introducción.................................................................................................

2. Queja ante la Comisión................................................................................

3. Acceso al Defensor del Pueblo Europeo.........................................................

4. Petición ante el Parlamento Europeo.............................................................

5. Recapitulación..............................................................................................

6. Lecturas complementarias.............................................................................

Tema 23. Mercado interior (I): Libre circulación de mercancías ................................................................................................

Emiliano García Coso 1. Introducción.................................................................................................

2. Concepto de mercado interior y garantía de la libre circulación de mercancías en el Derecho originario.........................................................................

2.1. Ámbito material y territorial de la libre circulación de mercancías..........

2.2. La prohibición de restricciones cuantitativas, medidas de efecto equivalente y exacciones de efecto equivalente..................................................

3. Excepciones a la libre circulación de mercancía y las exigencias imperativas............................................................................................................

4. Interdependencia con otras disposiciones del Derecho originario..................

5. Contribución del Derecho derivado a la libre circulación de mercancías.......

6. Recapitulación..............................................................................................

7. Lecturas recomendadas.................................................................................

Tema 24. Mercado interior (II): libre circulación de trabajadores ...........................................................................................

Víctor Luis Gutiérrez Castillo 1. Introducción.................................................................................................

2. Concepto......................................................................................................

3. Ámbito de aplicación personal......................................................................

4. Ámbito de aplicación material.......................................................................

5. Contenido....................................................................................................

XIX

203 203 203 204 205 207 207 208 209 209 209 210 211 213 214 215 215 216 217 219 223 224 225 226 227 229 229 230 231 231 232

XX

Derecho de la Unión Europea

6. Excepciones y limitaciones............................................................................

6.1. Ocupación en la administración pública y otras excepciones..................

6.2. Orden público, seguridad pública y salud pública..................................

7. Ocupación y Seguridad Social de los trabajadores migrantes.........................

7.1. Mecanismos comunitarios de ocupación................................................

7.2. Medidas relativas a la Seguridad Social...................................................

8. Recapitulación..............................................................................................

9. Lecturas complementarias.............................................................................

Tema 25. Mercado interior (III): derecho de establecimiento y libre prestación de Servicios . ...................................

Emiliano García Coso 1. Introducción.................................................................................................

2. Concepto......................................................................................................

3. Ámbito de aplicación personal......................................................................

3.1. Personas físicas.......................................................................................

3.2. Personas jurídicas...................................................................................

4. Contenido jurídico.......................................................................................

4.1. Prohibición de restricciones....................................................................

5. Excepciones y limitaciones............................................................................

6. Contribución del Derecho derivado..............................................................

7. Recapitulación..............................................................................................

8. Lecturas complementarias.............................................................................

Tema 26. Mercado interior (IV): libre circulación de capitales y pagos.....................................................................................

Xavier Fernández Pons 1. Introducción.................................................................................................

2. Distinción conceptual: capitales y pagos........................................................

3. Contenido....................................................................................................

4. Excepciones..................................................................................................

5. Recapitulación..............................................................................................

6. Lecturas complementarias.............................................................................

Tema 27. ESPACIO DE SEGURIDAD, LIBERTAD Y JUSTICIA...............

Víctor Luis Gutiérrez Castillo 1. Introducción.................................................................................................

2. Proceso de construcción del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia .........

3. Nuevas bases jurídicas del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: el Tratado de Lisboa...............................................................................................

4. Políticas sobre controles de las fronteras, asilo e inmigración ........................

5. Cooperación judicial civil y penal.................................................................

6. Cooperación policial en materia penal..........................................................

7. Recapitulación..............................................................................................

8. Lecturas complementarias.............................................................................

234 234 235 235 235 236 236 237 239 239 240 241 242 242 243 243 244 246 248 249 251 251 252 253 254 255 255 257 257 257 259 260 262 262 264 264

Derecho de la Unión Europea

XXI

Tema 28. RELACIONES EXTERIORES DE LA UNIÓN EUROPEA.........

Carmela Pérez Bernárdez 1. Introducción . ..............................................................................................

2. Características de las relaciones exteriores de la UE ......................................

3. Principales manifestaciones de la personalidad jurídica internacional de la UE................................................................................................................

4. Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)...........................................

5. Novedades introducidas por el Tratado de Lisboa . .......................................

6. Recapitulación .............................................................................................

7. Lecturas recomendadas.................................................................................

265

Tema 29. Política de medio ambiente ..........................................

Adriana Fabra y Víctor M. Sánchez 1. Introducción.................................................................................................

2. Cristalización de la política medioambiental de la Unión..............................

2.1. A tientas en el vacío: los inicios de la política medioambiental comunitaria........................................................................................................

2.2. Consolidación de la política medioambiental europea: del AUE (1986) al TUE en vigor.....................................................................................

3. Objetivos y principios relativos al medio ambiente........................................

3.1. Objetivos...............................................................................................

3.2. Principios...............................................................................................

3.2.1. Integración...................................................................................

3.2.2. Precaución...................................................................................

3.2.3. Prevención...................................................................................

3.2.4. Corrección en la fuente................................................................

3.2.5. Quien contamina paga.................................................................

3.2.6. Alto nivel de protección...............................................................

4. Naturaleza de la competencia . .....................................................................

4.1. Competencia compartida.......................................................................

4.2. Autorización de niveles de protección nacionales más altos....................

4.3. Posibles conflictos de bases competenciales............................................

5. Procesos decisorios........................................................................................

6. Instrumentos normativos, políticos y económicos de impulso de la política ambiental europea.........................................................................................

7. Recapitulación..............................................................................................

8. Lecturas recomendadas.................................................................................

279

anexo I. Cronología histórica de la integración europea................................. anexo II. Antigua estructura de Pilares de la Unión (hasta 30 de noviembre de 2009).............................................................................................................

Referencias on line............................................................................... ÍNDICE DE JURISPRUDENCIA...................................................................

297

265 266 269 273 274 277 277

279 280 281 283 284 284 285 286 287 287 288 288 289 290 290 291 291 292 292 294 295

307 309 323

Tema 17 FUENTES DEL DERECHO DE LA UNIÓN (II): derecho derivado

Xavier Fernández Pons

Sumario: 1. Introducción. 2 Tipología. 3. Reglamento. 4. Directiva. 5. Decisión. 6. Categorización de los actos típicos obligatorios, según el Tratado de Lisboa de 2007, en función del procedimiento de adopción: actos legislativos y actos no legislativos. 7.

Actos típicos no obligatorios: recomendación y dictamen. 8. Actos atípicos. 9. Recapitulación. 10. Lecturas complementarias.

1. Introducción

El derecho derivado o secundario, al igual que los acuerdos internacionales, no es un derecho establecido en los tratados sino derivado del ejercicio de las competencias que los tratados establecen a favor de la UE para el cumplimiento de sus objetivos.

A diferencia de aquellos, cubre un conjunto de actos jurídicos adoptados con plenitud de efectos por la sola voluntad de la UE, es decir, para entrar en vigor no necesitan la aceptación de ningún otro sujeto (los acuerdos internacionales necesitan de la concurrencia de otras voluntades diferentes a las de las instituciones).

La relación de dependencia entre el derecho originario y el derecho derivado se traduce también en el plano jerárquico. Los tratados originarios son el marco jurídico de referencia para establecer la validez del derecho derivado. Los actos de derecho derivado están procedimental y sustantivamente limitados por el derecho originario. No hay acto normativo de derecho derivado válido sin una norma habilitadora expresa de la atribución de la facultad para crearlo.

Desde el Tratado de Roma de 1957, los tres principales instrumentos o tipos de actos jurídicos que han podido adoptar las instituciones comunitarias son el reglamento, la directiva y la decisión. Como detallaremos más adelante, estos tres tipos de actos son obligatorios y se distinguen entre sí por la calidad de sus efectos jurídicos (teniendo en cuenta, esencialmente, sus posibles destinatarios e intensidad normativa), no por la institución que los aprueba ni por criterios jerárquicos. En el fallido Tratado de 2004 por el que se quería establecer una Constitución para Europa se previó cambiar dicha terminología y establecer una clara jerarquización entre los distintos actos jurídicos. Finalmente, con el Tratado de Lisboa de 2007 se ha optado por mantener los tradicionales tipos de actos, conservando las mismas denominaciones de reglamento,

158

Derecho de la Unión Europea

directiva y decisión y sus características y efectos esenciales, si bien se ha introducido una distinción adicional entre dos grandes categorías de actos en función del procedimiento de adopción. Así, como detallaremos, hoy cabe diferenciar entre actos jurídicos legislativos (si se trata de reglamentos, directivas o decisiones aprobados por el procedimiento legislativo ordinario o especial) y actos jurídicos no legislativos (cuando se está ante reglamentos, directivas o decisiones aprobados por otro procedimiento).

2. Tipología

Para establecer una tipología básica de los actos jurídicos de derecho derivado se parte, esencialmente, del art. 288 TFUE (antiguo art. 249 TCE), con el que se abre la Sección del TFUE dedicada a los «Actos jurídicos de la Unión»43 y cuyo primer inciso prevé que: «Para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes». A continuación, el artículo recoge las características y efectos de cada uno de dichos actos. Así, se establece que «el reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro»; «la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios»; «la decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos»; y «las recomendaciones y los dictámenes no serán vinculantes».

A estos actos jurídicos se les llama ‘típicos’ por contraposición a un conjunto variado de actos que también se han venido desarrollando en la práctica de las instituciones de la Unión y que no estaban expresamente previstos en los tratados, para los cuales la doctrina ha adoptado la denominación de actos ‘atípicos’ o ‘innominados’.

Los actos típicos, como fija el art. 288 TFUE pueden ser obligatorios y no obligatorios (cuadro infra). Los actos típicos obligatorios son los reglamentos, las directivas y las decisiones. Los actos típicos no obligatorios son las recomendaciones y los dictámenes.

Los actos atípicos se han clasificado, como veremos después, de modo más casuístico.

Cuadro actos típicos y actos atípicos Actos típicos, según art. 288 TFUE (antiguo art. 249 TCE) Obligatorios

Reglamento Directiva Decisión

No obligatorios

Recomendación Dictamen

Actos atípicos, no previstos en el art. 288 TFUE

43 Se trata de la Sección primera («Actos jurídicos de la Unión») del Capítulo 2 («Actos jurídicos de la Unión, procedimientos de adopción y otras disposiciones») del Título I («Disposiciones institucionales») de la Sexta Parte («Disposiciones institucionales y financieras») del TFUE, que comprende los artículos 288 a 292 del TFUE.

Tema 17. Fuentes del derecho de la Unión (ii): derecho derivado

159

Según el art. 296 TFUE los actos jurídicos deberán estar motivados y se referirán a las propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictámenes previstos por los Tratados. La ausencia de motivación es un vicio grave de procedimiento que causa la invalidez del acto.

Es habitual que los Tratados constitutivos establezcan, con respecto a cada específico ámbito de competencia, el tipo de acto a adoptar. Cuando los Tratados no lo determinen (y esta indeterminación es más frecuente a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa de 2007), el art. 296 TFUE establece que «las instituciones decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad». Es relevante, en tal sentido, el Protocolo sobre subsidiariedad y proporcionalidad del Tratado de Lisboa44.

Como observa Araceli Mangas Martín, tradicionalmente los tratados constitutivos, tras atribuir una competencia normativa, solían predeterminar el tipo de acto a adoptar (ya sea reglamento, directiva o decisión) y con ello precisaban el alcance último de la competencia atribuida. Por contraste, uno de los aspectos que más destacan de las novedades del sistema de actos desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa «es que se deja indeterminado el tipo de acto a utilizar en el procedimiento legislativo en un número muy elevado de preceptos».

Otra cuestión de interés general que afecta a los actos de derecho derivado obligatorios es la de su posible jerarquía inter se. Cabe advertir que desde el Tratado de Roma de 1957 no se estableció una jerarquía entre reglamento, directiva y decisión, pues la distinción entre tales ‘tipos’ de actos no responde ni a la institución de la que emanan (así, por ejemplo, puede haber reglamentos, directivas y decisiones adoptados por el Consejo y el Parlamento, por el Consejo o sólo por la Comisión) ni a su respectivo rango (como ocurre a nivel interno cuando se distingue entre una ley, un decreto y una orden ministerial). Dado que los reglamentos, directivas y decisiones se distinguen entre sí por sus efectos (esencialmente, por sus posibles destinatarios y por su grado de ‘intensidad’ normativa) no se estableció una prelación entre unos y otros, de modo que, por ejemplo, un reglamento no es, en cuanto tal, superior a una directiva o a una decisión.

En la práctica de las Comunidades Europeas, el entonces llamado TJCE llegó a determinar una distinción de tipo material entre actos de derecho derivado de base y actos de derecho derivado de aplicación o desarrollo, cuando se había previsto expresamente esta subordinación.

En los sucesivos procesos de reforma de los tratados constitutivos, también se planteó de manera recurrente la conveniencia de introducir una cierta jerarquización entre los actos jurídicos de las instituciones comunitarias, que facilitara la solución de posibles conflictos entre distintos actos. En el fallido Tratado de 2004 por el que se quería establecer una Constitución europea, el elenco de actos de derecho derivado se quiso someter a una profunda transformación terminológica con la intención de simplificar y hacer más comprensibles los actos jurídicos con los que cuenta la UE para ejercer sus competencias.

44 Cuyo art. 5 explicita que: «Los proyectos de actos legislativos se motivarán en relación con los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Todo proyecto de acto legislativo debería incluir una ficha con pormenores que permitan evaluar el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad [...]».

160

Derecho de la Unión Europea

La llamada Constitución europea quería introducir (arts. 33 a 39 de la Parte I) una nomenclatura y una jerarquía de normas nueva: ley europea, ley marco europea, reglamento europeo, decisión europea, recomendaciones y dictámenes. La oposición del Reino Unido a aceptar la idea de que las normas comunitarias tuvieran la denominación de leyes, dado que no emanaban de ningún parlamento soberano.

Con el Tratado de Lisboa de 2007 se ha renunciado a la transformación terminológica y se han conservado las denominaciones tradicionales de reglamento, directiva y decisión. Ahora bien, sí se ha introducido una nueva perspectiva para categorizar los actos jurídicos típicos y obligatorios de la UE teniendo en cuenta los distintos procedimientos de adopción, legislativos o no legislativos, en virtud de los cuales pueden adoptarse indistintamente reglamentos, directivas y decisiones. Seguidamente, estudiaremos las características y efectos de cada uno de los actos típicos obligatorios contemplados en el art. 288 TFUE (antiguo art. 249 TCE) y, a continuación, examinaremos la nueva perspectiva de categorización introducida por el Tratado de Lisboa.

3. Reglamento

A la luz del art. 288 TFUE el reglamento presenta tres características esenciales: tiene un alcance general; es obligatorio en todos sus elementos; y es directamente aplicable en cada estado miembro.

Estas tres características lo aproximan, con respecto a su estructura y efectos, a lo que podría ser una ley en el derecho interno de cada estado. Y para hacer honor a sus características, habitualmente el reglamento se dicta sobre materias que son de competencia exclusiva de la Comunidad y su adopción tiende a agotar a la materia sobre la cual recae con su regulación exhaustiva.

No obstante, los reglamentos pueden permitir, bajo ciertas condiciones, el mantenimiento o adopción de normativas internas sobre la misma materia. Un ejemplo lo encontraréis en el art. 6.1 del Reglamento (CE) n° 110/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativo a la definición, designación, presentación, etiquetado y protección de la indicación geográfica de bebidas espirituosas (DOUE L 39 de 13.2.2008, p. 16/54). Su redactado autoriza expresamente a los estados a : «1. Al aplicar una política de calidad a las bebidas espirituosas producidas en su propio territorio y, en particular, a las indicaciones geográficas registradas en el anexo III o para el establecimiento de nuevas indicaciones geográficas, los Estados miembros podrán adoptar normas más estrictas que las establecidas en el anexo II sobre la producción, designación, presentación y etiquetado en la medida en que sean compatibles con el Derecho comunitario». La base jurídica aplicada en su momento, el antiguo art. 95 TCE, permitiría esta posibilidad.

Desglosemos ahora los elementos normativos esenciales de los reglamentos que los diferencian de los otros actos típicos de carácter obligatorio: a) El alcance general. Indica desde la perspectiva de sus destinatarios o subjetiva que está determinado a producir efectos con respecto a un conjunto indeterminado o abstracto de sujetos que de forma objetiva entran dentro de su campo de aplicación. Pueden ser los estados miembros, los particulares y las mismas instituciones de la UE. Desde la perspectiva de su ámbito espacial de aplicación, los reglamentos son generales también porque se aplican en todo el territorio de los estados miembros, salvo exclusiones expresas. b) La obligatoriedad en todos sus elementos. El reglamento es obligatorio en todos sus elementos. Eso quiere decir que su contenido normativo es oponible en su

Tema 17. Fuentes del derecho de la Unión (ii): derecho derivado

161

integridad a los destinatarios. Las autoridades no pueden modificar su alcance o aplicarlo fragmentadamente. El reglamento puede, no obstante, dejar abierta la posibilidad, en algunos de sus aspectos, de adoptar medidas de desarrollo o de ejecución en el plano de la UE, siempre que no se contradiga o exceda lo previsto en el reglamento de base que sirve de referencia. c) La aplicabilidad directa. No resulta necesaria tampoco la transformación o transposición de esta norma en derecho interno para que pueda ser invocada con plenos efectos ante la jurisdicción de los estados por parte de los particulares, o para que sus órganos nacionales la apliquen como parte del ordenamiento jurídico interno. No hay acto de recepción de los reglamentos en el plano interno para proceder, más tarde, a su aplicación y exigibilidad. Los reglamentos no se publican en el BOE ni pueden ser incorporados totalmente o parcialmente en las normas internas, acciones que oscurecerían su procedencia y su valor normativo directo. A tenor de las previsiones del art. 297 TFUE sólo se prevé como requisito previo para la eficacia de los reglamentos, su publicación previa en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) en todas las lenguas oficiales. El reglamento entrará en vigor una vez publicado en la fecha prevista en el mismo reglamento o, en caso de que no haya una fecha de entrada en vigor, a los veinte días de su publicación.

4. Directiva

La directiva es un acto jurídico de carácter normativo que obliga al estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, pero deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios, tal como prevé el citado art.

288 TFUE. De esta definición se extraen sus rasgos más característicos: a) El alcance limitado. La directiva no tiene necesariamente alcance general ni subjetivo ni espacial. La directiva es obligatoria para sus destinatarios. Pero a diferencia del reglamento, la directiva puede dirigirse a todos los estados o sólo a ciertos estados y, en todo caso, sólo genera obligaciones a los estados y no a los particulares. Según el art. 297 TFUE, las directivas adoptadas por procedimiento legislativo o de alcance general –que tengan por destinatarios a todos los estados miembros– también deberán ser publicadas en el DOUE para poder ser aplicables. En cambio, cuando se trate de directivas particulares –dirigidas a un estado o a un grupo de estados miembros– se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto en virtud de dicha notificación. b) La obligación de resultado. La naturaleza de la obligación que opera para los estados con respecto a las directivas es diferente también a la de los reglamentos.

Las directivas imponen a los estados obligaciones de resultado y les deja, a la vez, la libertad de elegir la forma y los medios para garantizar estos resultados e, incluso, la libertad de abstenerse de tomar ninguna medida de transposición si un estado considera que su ordenamiento jurídico ya garantiza los resultados exigidos por la directiva. c) Sin efecto directo. La regla general es, por lo tanto, que las directivas no crean derechos y obligaciones cuya titularidad corresponde a los particulares: no tiene efecto directo como sí tienen los reglamentos. Ahora bien, el TJUE, de manera

162

Derecho de la Unión Europea

excepcional, ha aceptado la posibilidad de que las directivas generen efectos directos en los particulares –personas físicas o jurídicas– y sean invocables ante el estado en casos en los que no se ha producido la transposición de la directiva al orden interno, o que esta transposición ha resultado incompleta o defectuosa, por lo que puede resultar un perjuicio de sus derechos.

En estos casos, pasado el plazo de transposición que hace exigibles las obligaciones de la directiva, cabría la invocación directa por el particular de los derechos que se puedan derivar a su favor de la directiva ante el estado, siempre que estos derechos sean claros, precisos e incondicionados. La eficacia directa de las directivas es una excepción y se ha interpretado de manera restrictiva, con estos criterios, e impidiendo la invocación horizontal –de particular a particular– o vertical descendente (del estado a los particulares). d) Las obligaciones complementarias. En la actualidad las directivas incorporan una cláusula tipo que crea una obligación complementaria de resultado dirigida a los estados. Les obliga a notificar a la UE las medidas tomadas para el cumplimiento de la directiva y a suministrar toda la información que pida la Comisión sobre la aplicación de la directiva.

Tenéis que entender la directiva, así, como una producción normativa en dos fases. La primera corresponde a la adopción de la directiva fijando los resultados que tienen que garantizar los estados. La segunda corresponde a la acción de transposición o incorporación de la directiva por parte de los estados a sus respectivos sistemas jurídicos nacionales mediante la adopción de las medidas que consideren necesarias para obtener los resultados fijados por la directiva comunitaria. Lógicamente, hay límites a este proceso normativo que funcionan en los dos sentidos: hacia la acción normativa europea y hacia la acción normativa estatal.

Por parte de la UE, el principio de proporcionalidad pretende responder, en parte, a la tendencia observada de detallar excesivamente el contenido de las directivas adoptadas, vaciando el margen de acción correspondiente a los estados. Las directivas no tienen como objetivo uniformar el derecho de los estados miembros, para eso están los reglamentos, sino simplemente armonizar, técnica legislativa menos intrusiva y más gradual, sus legislaciones internas en el campo de aplicación de la directiva.

Por parte de los estados, las directivas imponen límites que tienen que ser respetados a la hora de hacer la transposición de la normativa comunitaria, como exige el principio de cooperación leal. Transcurrido el plazo de logro del resultado querido por la directiva, las obligaciones de resultado exigidas a la directiva son oponibles a los estados por las instituciones comunitarias. Durante el tiempo de transposición, además, los estados tienen la obligación de interpretar el derecho interno vigente de conformidad con la directiva y tienen que abstenerse de toda conducta que haga imposible obtener finalmente los objetivos de las directivas adoptadas. Por otra parte, la elección de los medios de transposición está también limitada por la necesidad de garantizar la plena eficacia de la directiva.

5. Decisión

Antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa de 2007, el antiguo art. 249 TCE establecía que: «La decisión será obligatoria en todos sus elementos para todos

163

Tema 17. Fuentes del derecho de la Unión (ii): derecho derivado

sus destinatarios». En cambio, a la luz del vigente Tratado de Lisboa, el actual art. 288 TFUE establece que: «La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios sólo será obligatoria para éstos». A la luz de ambos textos se constata que: a) Tanto antes como ahora, se afirma que la decisión es obligatoria en todos sus elementos, pudiendo crear de manera inmediata derechos y obligaciones para sus destinatarios, sin necesidad de transposición. b) Ahora bien, en cuanto a sus destinatarios, mientras que antes se entendía que una decisión típica del antiguo art. 249 TCE siempre tenía que tener unos destinatarios determinados, ahora el vigente art. 288 TFUE abre la posibilidad de que una decisión «designe destinatarios» como que no lo haga, reconociendo la existencia de decisiones abstractas o sin un destinatario determinado. Cabe señalar aquí que, en la práctica y mucho antes del Tratado de Lisboa, ya se aprobaban en ocasiones decisiones que no designaban a sus destinatarios, pero como éstas no encajaban dentro de la caracterización de las decisiones en el antiguo art. 249 TCE, eran consideradas por la doctrina como un posible ejemplo de actos atípicos. Con el Tratado de Lisboa se ha ampliado la caracterización de las decisiones para cubrir también como típicas tales decisiones y porque la decisión se ha convertido, en buena medida, en una especie de acto jurídico ‘comodín’ al que se reconducen, por ejemplo, muy diversos actos adoptados en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común, que antes del Tratado de Lisboa tenían una nomenclatura propia y que ahora, al haberse superado formalmente la anterior estructura en pilares de la Unión, se reconducen al más genérico tipo de la ‘decisión’. Sin perjuicio de ello, muchas decisiones seguirán caracterizándose por designar a sus destinatarios (por ejemplo, a un estado concreto o a un grupo de estados o a un particular –persona física o jurídica– o a un grupo de particulares), funcionando en tales casos como un acto para la ejecución administrativa del ordenamiento de la UE. Como ejemplos de tales decisiones podéis pensar en actos de autorización o denegación de ayudas a una empresa o actos de imposición de sanciones por la Comisión a una empresa por violación del derecho de la competencia.

Cuadro características básicas de los tres actos típicos obligatorios a tenor del art. 288 TFUE Ámbito de aplicación Obligatoriedad

Reglamento General Todos sus elementos

Aplicabilidad

Directa

Directiva Particular Sólo de resultado Necesita acto de transposición

Decisión Particular/Abstracta Todos sus elementos Directa

6. Actos legislativos y actos no legislativos

Como hemos avanzado, el Tratado de Lisboa de 2007 ha establecido una nueva categorización de los actos típicos obligatorios, en función del procedimiento seguido para su adopción y se distingue entre: actos legislativos y actos no legislativos.

164

Derecho de la Unión Europea

Son actos legislativos, según el art. 289.3 TFUE, aquellos actos jurídicos (reglamentos, directivas o decisiones) adoptados mediante procedimiento legislativo.

Dicho procedimiento legislativo, tal como hemos visto anteriormente, puede ser un procedimiento legislativo ordinario o específico. El art. 289.1 TFUE señala que en el procedimiento legislativo ordinario el Parlamento Europeo y el Consejo adoptan conjuntamente un reglamento, una directiva o una decisión. En los procedimientos legislativos específicos, a los que se refiere el art. 289.2 TFUE y a los que remiten diversas previsiones de los tratados, la adopción de un reglamento, de una directiva o de una decisión se efectuará, según los casos, por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo o bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo. En todos supuestos se estará, en cualquier caso, ante reglamentos, directivas y decisiones que cabe encuadrar dentro de la categoría general de «actos legislativos» y todos ellos (con independencia de que se trate de reglamentos, directivas o decisiones) deberán ser publicados en el DOUE, como hoy exige el art. 297.1 TFUE. El TFUE no define ni describe la noción de actos no legislativos, que puede ser extraída de forma residual, como aquellos actos que sean adoptados por un procedimiento distinto de los legislativos. Por ejemplo, cuando el Consejo Europeo, el Consejo o la Comisión pueden, en virtud de las competencias atribuidas, adoptar por sí solos un acto. El art. 297.2 TFUE explicita que «los actos no legislativos» pueden ser «adoptados en forma de reglamentos, directivas y decisiones» y precisa que, en tales casos, sólo se deberán publicar en el DOUE los reglamentos (que siempre tienen que ser publicados en el DOUE, con independencia de que sean legislativos o no legislativos), las directivas que tengan por destinatarios a todos los estados miembros, así como las decisiones que no indiquen destinatario. Para las restantes directivas y decisiones no legislativas se procederá a su notificación a sus destinatarios.

En virtud del Tratado de Lisboa, el TFUE ha previsto que, además de los actos no legislativos (reglamentos, directivas o decisiones no legislativos/as) que puede aprobar una institución en virtud de las competencias atribuidas por los tratados, se pueden adoptar dos específicas categorías de actos no legislativos: a) El art. 290 TFUE contempla los actos no legislativos «delegados», que pueden ser reglamentos, directivas o decisiones. Se les denomina delegados, porque son actos que podrá aprobar la Comisión (sólo ella) en virtud de una delegación de poderes normativos que efectúen el Parlamento Europeo y el Consejo a través de un acto legislativo. El TFUE establece diversas cautelas para conjurar los potenciales riesgos que implica la delegación de poderes normativos, precisando que los actos legislativos a través de los cuales se realice la delegación a la Comisión «delimitarán de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación de poderes». Asimismo, se precisa que «la regulación de los elementos esenciales de un ámbito estará reservada al acto legislativo», con lo que se viene a establecer que la función propia de los actos legislativos será precisamente la de regular «los elementos esenciales de un ámbito», dejando las cuestiones más técnicas y de detalle a los actos no legislativos. El párrafo 3 del art. 290 TFUE precisa que en el título de los actos delegados que adopte la Comisión figurará (junto al sustantivo reglamento, directiva o decisión) el adjetivo «delegado» o «delegada». b) El art. 291 TFUE recoge los actos no legislativos «de ejecución», en cuyo título también se requiere, a tenor del párrafo 4 del precepto en cuestión, que figure la correspondiente expresión «de ejecución». Estos actos se aprueban por la Comisión (y excepcionalmente por el Consejo) cuando «se requieran condiciones

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Tema 17. Fuentes del derecho de la Unión (ii): derecho derivado

uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes» y para ello se confieran competencias de ejecución, pudiendo concretarse en reglamentos de ejecución, directivas de ejecución o decisiones de ejecución.

Tal como hemos visto y se visualiza en el cuadro reproducido infra, tanto los actos legislativos como los actos no legislativos (incluidos los delegados y los de ejecución) pueden consistir, indistintamente, en un reglamento, una directiva o una decisión, cuyas denominaciones y características no cambian por el hecho de ser adoptados por un procedimiento u otro. El TFUE no ha establecido expresamente una jerarquía formal entre los actos legislativos y no legislativos, pero sí puede deducirse una prelación entre ellos. Los reglamentos, directivas o decisiones aprobados por un procedimiento legislativo son fruto de la «función legislativa» que, a tenor de los arts. 14.1 y 16.1 TUE e inspirándose en el principio de legitimidad democrática, corresponde ejercer conjuntamente al Parlamento Europeo y el Consejo. A los actos legislativos se les reserva la regulación de «los elementos esenciales de un ámbito», mientras que las cuestiones más técnicas y de detalle pueden abordarse, esencialmente por la Comisión o el Consejo, a través de reglamentos, directivas y decisiones no legislativos, pudiéndose concluir con A. Mangas que «las normas aprobadas en procedimientos legislativos no pueden ser derogadas o modificadas por normas no legislativas».

Cuadro actos legislativos y actos no legislativos Categorización de los actos jurídicos típicos obligatorios de la UE en función de su procedimiento de adopción (según el Tratado de Lisboa de 2007) Actos legislativos: aprobados por procedimiento legislativo ordinario o especial (corresponden a PE y Consejo, instituciones con funciones legislativas según arts.

14 y 16 TUE)

Reglamentos Directivas Decisiones (legislativos/as)

Actos no legislativos: aprobados mediante procedimientos no legislativos por la Comisión, el Consejo u otras instituciones

Actos no legislativos con base en los tratados constitutivos

Actos ‘delegados’ (art. 290 TFUE)

Actos ’de ejecución’ (art. 291TFUE)

Reglamentos Directivas Decisiones (no legislativos/as)

Reglamentos ‘delegados’ Directivas ‘delegadas’ Decisiones ‘delegadas’ (no legislativos/as)

Reglamentos ‘de ejecución’ Directivas ‘de ejecución’ Decisiones ‘de ejecución’ (no legislativos/as)

7. Actos típicos no obligatorios: recomendación y dictamen

Los actos típicos no obligatorios, según la enumeración del art. 288 TFUE, son las recomendaciones y los dictámenes, cuyo régimen no se ha visto alterado por el

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Derecho de la Unión Europea

Tratado de Lisboa. El hecho de que no sean obligatorios impide la invocabilidad como fuente propiamente de derechos y obligaciones jurídicamente exigibles. No obstante, el TJUE ha aceptado las recomendaciones y los dictámenes como elementos de interés para proceder a la interpretación del resto del derecho de la UE o de las medidas nacionales que se hayan podido adoptar para su cumplimiento voluntario a) La función de la recomendación es sugerir a sus destinatarios la adopción de una conducta determinada. Nada impide que, en caso de que no se siga esta recomendación, la UE adopte un acto típico obligatorio con el mismo contenido y jurídicamente exigible. b) El dictamen, que no siempre es fácilmente diferenciable de las recomendaciones, es un acto que expresa la opinión del órgano de la Unión que lo emite sobre una cuestión concreta y no se tiene que confundir con los dictámenes del TJUE, que responden al ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Normalmente se solicita un dictamen en el transcurso del proceso de toma de decisiones de actos jurídicos (Parlamento Europeo, Comité Económico y Social, Comité de Regiones, etc.).

8. Actos atípicos

Con esta terminología, la doctrina se ha referido tradicionalmente a un conjunto muy heterodoxo y abierto de actos comunitarios de naturaleza no siempre clara porque no están sistematizados en los tratados. Sus efectos jurídicos, estructura y denominación son muy diversos y por eso también reciben el nombre de actos innominados.

Lo que está claro es que existen, que a veces se puede localizar su base habilitadora de adopción en los tratados, sin denominaciones precisas, y que, en otros casos, ha sido simplemente la práctica de las instituciones en aspectos relativos a las competencias atribuidas a las Comunidades la que los ha hecho aflorar. Hay actos atípicos de diferentes clases: a) Actos internos. En esta categoría se incluyen todos los actos autoorganizativos que afectan al funcionamiento de las instituciones u órganos comunitarios (los reglamentos de funcionamiento de la Comisión, del PE, del Consejo o de sus órganos auxiliares, del Comité de las Regiones, del CES, etc.), y otras normas intrainstitucionales, como los reglamentos financieros y los actos preparatorios de la Comisión y el Consejo. Crean obligaciones jurídicamente exigibles. b) Actos sin destinatarios o ‘sui generis’. Se trata de actos que no coinciden, ni por sus efectos ni por los destinatarios, con los adoptados de acuerdo con el art. 288 TFUE. Tradicionalmente se han venido calificando como actos sui generis, por ejemplo, los actos relativos a la aprobación, por parte del Consejo, de acuerdos internacionales con terceros estados u otras organizaciones internacionales. En todo caso, el TJUE no ha dudado en extender sus funciones de control jurisdiccional a todos estos actos en la medida en que están destinados a producir efectos jurídicos dentro del marco comunitario, con independencia de la denominación o forma que tengan.

Cabe advertir que, la reforma que el Tratado de Lisboa de 2007 ha introducido en la definición de las decisiones algunos actos que antes eran calificados como atípicos, por no encajar en la anterior definición de las decisiones que exigía una

Tema 17. Fuentes del derecho de la Unión (ii): derecho derivado

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designación de destinatarios. Hoy sí pueden subsumirse dentro de la vigente noción ampliada de decisión como acto típico obligatorio, al admitirse en la nueva redacción del art. 288 TFUE que éstas pueden no designar destinatarios. c) Otros actos derivados de la práctica. Otros actos de denominación variada y no previstos por los tratados plantean también problemas con respecto a su identificación como actos de la UE y a la determinación de su valor jurídico. Incluso en algunos casos se les ha atribuido carácter obligatorio. Entre ellos, hay que destacar los siguientes: • Las resoluciones. Expresan opiniones e intenciones comunes sobre el desarrollo general de la integración europea, como también sobre las misiones concretas dentro y fuera de la Unión. Las resoluciones son elaboradas por el Consejo Europeo, el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo. Sirven de orientación para futuros trabajos del Consejo y facilitan el consenso.

• Las declaraciones. Hay dos tipos: las declaraciones relacionadas con el desarrollo posterior de la Unión, que tienen una importancia equivalente a la de una resolución, y las declaraciones interpretativas, en las que los miembros del Consejo expresan de manera conjunta o individual su opinión sobre la interpretación de las decisiones adoptadas por el Consejo.

• Los programas de acción. Este tipo de acto se utiliza para concretar los programas legislativos y los objetivos generales recogidos en los tratados. Cuando estos programas están previstos en los tratados, su contenido es obligatorio para las instituciones comunitarias. En caso contrario, equivalen a simples orientaciones que no tienen efectos jurídicos vinculantes. Son elaborados por el Consejo o la Comisión por iniciativa propia o a propuesta del Consejo Europeo.

El Sexto programa de acción de la Unión Europea en materia de medio ambiente, COM (2001) 31 final, es un ejemplo de estos actos.

• Los Libros verdes. Son documentos publicados por la Comisión con el objetivo de estimular la reflexión sobre un área política concreta y abrir un proceso de consulta pública a escala europea. Se dirigen a las partes interesadas, que son invitadas a participar en este proceso con vistas a motivar una legislación posterior.

El Libro verde ‘El espíritu empresarial en la Unión Europea’ en, COM (2003) 27 final, ilustra muy bien sus funciones.

• Los Libros blancos. Los libros blancos son documentos que contienen un paquete oficial de propuestas en políticas específicas. Normalmente se generan después de un libro verde.

• Los documentos COM/documentos SEC. Mediante estos documentos, la Comisión presenta sus propuestas, las consultas y los informes. Los documentos SEC corresponden a trabajos internos y, por este motivo, no están automáticamente disponibles al público. Los documentos COM, en cambio, están disponibles y se publican posteriormente en el Diario Oficial de la Unión Europea, serie C (en formato electrónico).

Los programas de acción, libros verdes, etc. son todos ellos documentos COM elaborados por la Comisión.

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9. Recapitulación

El derecho derivado o secundario está formado por los actos jurídicos adoptados por las instituciones de la UE en el ejercicio de sus competencias para desarrollar los objetivos de la Unión. Los reglamentos, las directivas y las decisiones son actos jurídicos típicos obligatorios, recogidos en el art. 288 TFUE (antiguo art. 249 TCE), que se distinguen entre sí esencialmente por sus efectos. a) Los reglamentos son de alcance general (en razón de sujetos destinatarios y tratamiento de la materia), tienen efecto directo y son obligatorios en todos sus elementos. b) Las directivas son actos normativos obligatorios, pero, a diferencia de los reglamentos, no tienen que ser necesariamente generales con respecto a sus efectos subjetivos; sólo tienen como destinatarios a los estados, y necesitan un acto de transposición nacional posterior. Raramente tienen efecto directo. c) Las decisiones son actos jurídicos obligatorios en todos sus elementos y, según la actual redacción del art. 288 TFUE, cuando una decisión «designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos». d) En virtud del Tratado de Lisboa de 2007, se ha establecido una categorización de los actos jurídicos típicos y obligatorios de la UE, que hoy cabe distinguir en función de su procedimiento de adopción. Así, los reglamentos, directivas y decisiones adoptados por el procedimiento legislativo ordinario o especial se califican como «actos legislativos»; mientras que a los reglamentos, directivas y decisiones adoptados por otros procedimientos son considerados «actos no legislativos». Esta distinción supone introducir una prelación entre los actos jurídicos adoptados por la UE. Dentro de los «actos no legislativos» se incluyen actos «delegados» y actos «de ejecución». e) Las recomendaciones y dictámenes son actos típicos, al estar contemplados en el art.

288 TFUE (antiguo art. 249 TCE) que carecen de efectos jurídicos obligatorios. f ) Los actos atípicos o innominados no están enunciados en el indicado art. 288 TFUE (antiguo art. 249 TCE) y son muy variados en cuanto a su alcance y naturaleza. Los reglamentos internos de las instituciones, por ejemplo, son actos normativos en sentido propio, crean derechos y obligaciones. Como contrapunto, los libros verdes o los libros blancos de la Comisión carecen de efectos jurídicos, aunque adquieren una gran relevancia en los debates sobre las propuestas legislativas de la Comisión.

10. Lecturas complementarias

Balaguer Callejón, F., «La incidencia del Tratado de Lisboa en el sistema de fuentes comunitario y su influencia en los ordenamientos estatales», en Matia Portilla, F. J. (dir.), Estudios sobre el Tratado de Lisboa, Editorial Comares, Granada, 2009, Capítulo V. Mangas Martín, A., «Algunos aspectos del derecho derivado en el Tratado de Lisboa: categorización de los actos, indeterminación de los tipos de actos, bases jurídicas y jerarquía», Revista General de Derecho Europeo, n.º 18, abril 2009, pp. 1-32.

Tema 17. Fuentes del derecho de la Unión (ii): derecho derivado

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Ponzano, P., «Executive and delegated acts: The situation after the Lisbon Treaty», en Griller, Stefan; Ziller, Jacques, The Lisbon Treaty – EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty, Springer, Wien-New York, 2008, pp. 135-141.

Santos Vara, J., «La simplificación normativa en el proyecto de Constitución europea: ¿unificación del sistema de actos o mantenimiento de la diversidad?», Gaceta Jurídica de la UE y de la competencia, n.º 230, 2004, p. 3 y ss.

Schockweiler, F., «Effets des directives non transposées en droit national à l’égard des particuliers», en VVAA, Hacia un nuevo orden internacional y europeo. Estudios en homenaje al Profesor Don Manuel Díez de Velasco, Tecnos, Madrid, 1993, p. 1201 y ss.