El ejercicio de funciones públicas por entidades privadas colaboradoras de la administración by Huygens Editorial, SLNE

El ejercicio de funciones públicas por entidades privadas colaboradoras de la Administración Alfredo Galán Galán Cayetano Prieto Romero Directores

Juan Manuel Abril Campoy Dolors Canals Ametller Eloísa Carbonell Porras Maria Mercè Darnaculleta i Gardella Maria Luisa Esteve Pardo Gianluca Gardini María Martín Lorenzo Margarita Martínez Escamilla

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Índice General

Prólogo....................................................................................................................

PARTE I

La colaboración de entidades privadas en el ejercicio de funciones públicas..................................................................................................................................

CAPÍTULO 1

EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS POR ENTIDADES PRIVADAS COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN. Dolors Canals Ametller.......................................

1. Introducción. Modalidad es de colaboración privada con la administración pública..... 2. El marco originario de la colaboración de las entidades privadas: complejidad y seguridad ante determinados riesgos...................................................................................... 3. El objeto de colaboración: el ejercicio de funciones públicas de control, inspección y certificación.................................................................................................................. 3.1. El carácter público de las funciones de control, inspección y certificación............. 3.2. Las funciones públicas ejercidas por las entidades privadas colaboradoras en los distintos sectores de intervención.......................................................................... 3.3. Simplificación administrativa, eliminación de obstáculos jurídicos y reubicación de la intervención administrativa: un nuevo escenario para las entidades privadas colaboradoras........................................................................................................ 4. Las entidades privadas colaboradoras de la administración: rasgos generales.................. 5. Régimen jurídico de las entidades privadas colaboradoras: título habilitante, responsabilidad y supervisión administrativa.............................................................................. 5.1. La inoperatividad de los títulos habilitantes tradicionales...................................... 5.2. La acreditación como mecanismo de habilitación para el ejercicio privado de funciones públicas...................................................................................................... 5.3. ¿Existe una reserva de Ley para el traslado a entidades privadas del ejercicio de funciones públicas?............................................................................................... 5.4. Títulos de imputación de responsabilidad. La supervisión administrativa del ejercicio privado de funciones públicas....................................................................... 6. Algunas cuestiones aún abiertas....................................................................................

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CAPÍTULO 2

EL CONTROL SOBRE LA ACTIVIDAD DE LAS ENTIDADES PRIVADAS COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN. Eloísa Carbonell Porras............................................

1. Entidades privadas que colaboran en las tareas administrativas: perspectiva general....... 2. La entidad colaboradora se relaciona con los ciudadanos y con la administración: unas relaciones jurídico-privadas y otras jurídico-públicas..................................................... 3. Las decisiones de las entidades colaboradoras y su impugnación por los afectados: distintas modalidades de colaboración y, también, diferentes mecanismos para combatirlas..... 3.1. La colaboración en materias propias del Derecho privado......................................

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3.2. La realización de actividades materiales................................................................. 3.3. Entidades colaboradoras que intervienen a instancias del particular en cumplimiento de un deber legal al margen de un concreto procedimiento administrativo.......... 3.4. El control de decisiones de los organismos de control en la normativa sobre seguridad industrial..................................................................................................... 3.5. El control de las decisiones de entidades colaboradoras previas al ejercicio de potestades administrativas: la gestión y la inspección en el ámbito urbanístico en el Ayuntamiento de Madrid...................................................................................... 3.5.1. La colaboración en urbanismo en la Ordenanza Municipal y su recepción en la Ley autonómica 8/2009................................................................................ 3.5.2. La acreditación de las entidades y las actividades de colaboración previstas en la Ordenanza: perspectiva general..................................................................... 3.5.3. La reclamación contra las decisiones de las entidades colaboradoras..................

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CAPÍTULO 3

LA RESPONSABILIDAD POR LOS DAÑOS CAUSADOS POR LA ACTUACIÓN DE LAS ENTIDADES PRIVADAS COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN. Alfredo

Galán Galán..................................................................................................................... 1. Responsabilidad de la Administración y garantías del ciudadano en sus relaciones con las entidades privadas colaboradoras............................................................................. 2. Sujetos implicados en estos supuestos de responsabilidad.............................................. 3. La responsabilidad de la entidad privada colaboradora.................................................. 3.1. Afirmación de la responsabilidad de la entidad privada colaboradora..................... 3.2. Garantía de la responsabilidad de la entidad privada colaboradora: obligación de constituir una garantía suficiente........................................................................... 3.2.1. Generalización de la exigencia de constituir una garantía............................... 3.2.1.1. La exigencia de constituir una garantía en el ámbito de la seguridad y la calidad industrial.............................................................. 3.2.1.2. La exigencia de constituir una garantía en el ámbito del medio ambiente....................................................................................... 3.2.1.3. La extensión a otros sectores de la exigencia de constituir una garantía.................................................................................................. 3.2.1.4. La culminación de la expansión: el reconocimiento de la exigencia de constituir una garantía por la normativa general........................ 3.2.2. Tipo de garantía exigido................................................................................ 3.2.3. La suficiencia de la garantía constituida......................................................... 3.2.4. La no limitación de la responsabilidad al importe de la garantía...................... 3.2.5. La eficacia de la exigencia de constitución de la garantía................................. 3.3. La extensión de la responsabilidad de la entidad privada colaboradora.................. 3.4. El tipo de responsabilidad de la entidad privada colaboradora............................... 3.4.1. Responsabilidad directa................................................................................. 3.4.2. Régimen de responsabilidad: administrativa o civil; objetiva o por culpa........... 4. La responsabilidad de la Administración titular de la función....................................... 4.1. Responsabilidad de la Administración en el supuesto de ejercicio directo de la función................................................................................................................. 4.2. Responsabilidad de la Administración en el supuesto de ejercicio de la función por la entidad privada colaboradora............................................................................ 4.2.1. La existencia de responsabilidad de la Administración..................................... 4.2.2. El tipo de responsabilidad de la Administración..............................................

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4.2.3. La articulación de las responsabilidades de la Administración y de la entidad privada colaboradora....................................................................................

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CAPÍTULO 4

RESPONSABILIDAD PENAL Y EXTERNALIZACIÓN DE FUNCIONES PÚBLICAS. Con especial consideración de la gestión y control de licencias urbanísticas de actividades.

Margarita Martínez Escamilla y María Martín Lorenzo......................................................

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Introducción.................................................................................................................... Primera Parte 1. La imputación de la lesión de bienes jurídicos como la vida, la integridad, la salud, la propiedad, etc. causados por las actividades y obras objeto de licencia y control........... 1.1. Planteamiento del problema.................................................................................. 1.2. Principios básicos que rigen la imputación penal................................................... 1.3. Posibilidad de fundamentar la responsabilidad penal tanto en acciones como en omisiones.............................................................................................................. 1.4. La comisión por omisión...................................................................................... 1.5. La posición de garante de la Administración delegante y de la entidad colaboradora respecto a los riesgos que generan las obras y las actividades.............................. 1.6. Dolo o imprudencia como únicos títulos de imputación....................................... 1.7. El riesgo permitido y la función de control de un foco de peligro.......................... 1.8. Relación de causalidad y la imputación objetiva del resultado............................... 2. La atribución de la responsabilidad penal: responsabilidad penal individual y responsabiliad de la administración y entidad colaboradora....................................................... 2.1. Individualización de la responsabilidad penal........................................................ 2.2. Consecuencias para la Administración y para la entidad colaboradora de los delitos cometidos por los funcionarios o miembros de la empresa............................... 2.2.1. La persona jurídica como responsable directa y solidaria del pago de la pena de multa impuesta al autor............................................................................... 2.2.2. Responsabilidad civil derivada del delito........................................................ Segunda Parte 1. Sobre el concepto de funcionario en derecho penal y la posibilidad de abribuir tal condición a los miembros de la entidad colaboradora privada............................................ 1.1. Planteamiento del problema.................................................................................. 1.2. El concepto de funcionario público a efectos penales............................................. 1.2.1. La participación en la función pública........................................................... 1.2.2. El título habilitante: disposición inmediata de la ley, elección o nombramiento. 1.3. La transmisión de la condición de funcionario público de las entidades colaboradoras a sus directivos y trabajadores....................................................................... 1.3.1. La disposición inmediata de la ley como título habilitante originario............... 1.3.2. La transmisión de la cualidad de funcionario público ex artículo 31 CP.......... 1.4. Últimas consideraciones........................................................................................ 2. Otros delitos en que podría incurrir la entidad colaboradora en el ejercicio de la función pública delegada................................................................................................... 2.1. Planteamiento....................................................................................................... 2.2. El delito básico de prevaricación administrativa..................................................... 2.2.1. Adopción de una resolución arbitraria. El eventual carácter de resolución de los certificados e informes emitidos par la entidad colaboradora............................ 2.2.2. Círculo de posibles sujetos activos: autoridad o funcionario público.................. 2.2.3. La arbitrariedad de la resolución y el conocimiento de su injusticia..................

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2.3. Otros delitos de prevaricación............................................................................... 2.3.1. La prevaricación urbanística......................................................................... 2.3.2. La prevaricación en relación con el patrimonio histórico.................................. 2.3.3. Prevaricación medioambiental...................................................................... 2.4. El cohecho............................................................................................................ 2.4.1. Cohecho pasivo propio.................................................................................. 2.4.2. Cohecho pasivo impropio y cohecho pasivo subsiguiente................................... 2.5. La malversación de caudales públicos.................................................................... 2.6. Delitos de falsedad documental............................................................................. 2.6.1. Delitos de falsedad en documento oficial......................................................... 2.6.2. Delitos de falsificación de certificados............................................................. Bibliografía básica citada..................................................................................................

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CAPÍTULO 5

Financiación de las entidades privadas colaboradoras de la Administración. Mª Luisa Esteve Pardo...............................................................................

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1. Introducción................................................................................................................ 2. Características del ejercicio de funciones públicas por entidades privadas colaboradoras de la Administración.................................................................................................... 3. Naturaleza jurídica de las tarifas recibidas por las entidades colaboradoras de la Administración..................................................................................................................... 3.1. Concepto y régimen jurídico del tributo............................................................... 3.2. Los precios públicos.............................................................................................. 3.3. La huída del régimen aplicable a los tributos por parte de las exacciones parafiscales y de la tarifas.................................................................................................... 3.4. La todavía inacabada ordenación de la parafiscalidad............................................. 3.5. ¿Existe una potestad tarifaria autónoma de la Administración?.............................. 3.6. Un caso particularmente polémico: las tarifas portuarias....................................... 3.7. Conclusiones........................................................................................................

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PARTE II

Experiencias municipales de colaboración de entidades privadas en el ejercicio de funciones públicas: los casos de Madrid y Barcelona..............................................................................................................................

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CAPÍTULO 6

El ejercicio de funciones públicas por entidades privadas colaboradoras del Ay untamiento de Barcelona. Juan Manuel Abril Campoy..........

1. Introducción................................................................................................................ 2. La normativa aplicable en Cataluña. El ámbito de actuación de las entidades privadas colaboradoras y las funciones públicas que desempeñan................................................ 3. Sistema de selección de las entidades colaboradoras: Acreditación y Registro. Obligaciones de las entidades privadas colaboradoras.............................................................. 4. Las garantías del ciudadano: reclamaciones y recursos ante las actuaciones de las entidades privadas colaboradoras. La responsabilidad derivada de sus actuaciones............... 5. La supervisión de la Administración: control e inspección. Régimen sancionador................................................................................................................. 6. Valoración de diez años de entidades privadas colaboradoras en el Ayuntamiento de Barcelona.....................................................................................................................

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CAPÍTULO 7

Comentarios a la Ordenanza por la que se establece el Régimen de Gestión y Control de las Licencias Urbanísticas de Actividades.

Cayetano Prieto Romero................................................................................................ 1. Introducción: diagnóstico de la situación que motivó la colaboración con entidades privadas........................................................................................................................ 2. Las causas que motivan la colaboración de entidades privadas en el ejercicio de funciones públicas.................................................................................................................. 2.1. Antecedentes......................................................................................................... 2.2. La jurisprudencia en la materia............................................................................. 2.2.1. Las funciones públicas son susceptibles de ser ejercidas por entidades privadas.... 2.2.2. La naturaleza de la relación entre la Administración y las entidades privadas colaboradoras............................................................................................... 2.2.3. La colaboración de entidades privadas en el desempeño de funciones públicas no es materia reservada a la ley.......................................................................... 3. El sistema de colaboración público-privada para la gestión y control de las licencias urbanísticas de actividad es en la oglua.................................................................... 3.1. Líneas generales del sistema................................................................................... 3.2. Objeto y finalidad................................................................................................. 3.3. Actividades excluidas............................................................................................. 3.4. Estructura............................................................................................................. 3.5. Régimen jurídico.................................................................................................. 3.6. Funciones públicas asignadas a las entidades colaboradoras en la gestión de licencias urbanísticas: el certificado de conformidad..................................................... 3.7. Acción inspectora municipal................................................................................. 3.8. Gestión sujeta a contraprestación: idea rectora de no empeorar la situación del particular.............................................................................................................. 3.9. Sistemas de acreditación y autorización................................................................. 3.9.1. Acreditación................................................................................................. 3.9.1.1. Requisitos para la acreditación....................................................... 3.9.1.2. Denegación de la acreditación....................................................... 3.9.1.3. Vigencia y coste de la acreditación................................................. 3.9.1.4. Modificación, retirada y suspensión de la acreditación................... 3.9.1.5. Régimen transitorio de la acreditación........................................... 3.9.1.6. Responsabilidad de la entidad de acreditación................................ 3.9.2. Autorización administrativa. Registro............................................................ 3.9.2.1. Obtención de la autorización administrativa.................................. 3.9.2.2. Suspensión y extinción de la autorización...................................... 3.9.2.3. Régimen transitorio de autorización.............................................. 3.10. Obligaciones de las entidades colaboradoras en la gestión de licencias urbanísticas. 3.11. Supervisión y control de las ECLU...................................................................... 3.12. Los procedimientos de gestión de las licencias de actividades: aspectos generales.. 3.12.1. El nuevo esquema de procedimientos para la gestión de las licencias urbanísticas de actividades y de las comunicaciones previas..................................... 3.12.2. El certificado de conformidad..................................................................... 3.12.3. Exclusividad de la actuación de la ECLU................................................... 3.12.4. Proyecto técnico......................................................................................... 3.12.4.1. Clases....................................................................................... 3.12.4.2. Documentos que integran el proyecto técnico.......................... 3.12.5. El procedimiento ordinario........................................................................

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3.12.5.1. Objeto y clases.......................................................................... 3.12.5.2. Tramitación ante la ECLU........................................................ 3.12.5.2.1. Presentación de la solicitud..................................... 3.12.5.2.2. La función de verificación documental y técnica de lo proyectado......................................................... 3.12.5.3. Procedimiento administrativo ordinario................................... 3.12.5.3.1. Requerimiento de subsanación............................... 3.12.5.3.2. Informes técnicos preceptivos y el informe jurídico. 3.12.5.3.3. Actuaciones y actividades sometidas a evaluación ambiental............................................................... 3.12.5.4. Terminación del procedimiento................................................ 3.12.6. El procedimiento ordinario común............................................................. 3.12.6.1. Objeto...................................................................................... 3.12.6.2. Tramitación del procedimiento administrativo.......................... 3.12.7. El procedimiento ordinario abreviado......................................................... 3.12.7.1. Objeto...................................................................................... 3.12.7.2. Tramitación del procedimiento: la licencia provisional.............. 3.12.8. El procedimiento de licencias para la implantación o modificación de actividades. 3.12.8.1. Fundamento legal..................................................................... 3.12.8.2. Objeto...................................................................................... 3.12.8.3. Tramitación ante la ECLU........................................................ 3.12.8.4. Tramitación del procedimiento administrativo.......................... 3.12.9. La supervisión de la ejecución de las actuaciones.......................................... 3.12.9.1. Visitas de inspección obligatoria............................................... 3.12.9.2. Visitas de inspección facultativas.............................................. 3.12.9.3. Modificaciones durante la ejecución de las obras...................... 3.12.10. La licencia de primera ocupación y funcionamiento............................... 3.12.10.1. Ámbito de aplicación............................................................ 3.12.10.2. Objeto.................................................................................. 3.12.10.3. Procedimiento...................................................................... 3.12.10.3.1. Actuación de la ECLU...................................... 3.12.10.3.2. Actuación del Ayuntamiento............................ 3.12.10.4. Eficacia de la licencia de primera ocupación y funcionamiento.. 3.12.10.5. Denegación de la licencia y disciplina urbanística................. 3.12.11. Comunicaciones previas......................................................................... 3.12.11.1. Consideraciones generales..................................................... 3.12.11.2. Objeto.................................................................................. 3.12.11.3. Tramitación única y exclusiva ante la ECLU......................... 3.12.11.4. El certificado de conformidad en las comunicaciones previas.. 3.12.11.4.1. Remisión del certificado de conformidad al Ayuntamiento y sus efectos:.............................. 3.12.11.5. La inactividad de la ECLU en el plazo máximo de emisión del certificado de conformidad.............................................. 3.12.11.6. Los controles de los servicios municipales............................. 3.12.11.7. La transmisión de las actividades sujetas a comunicación previa......................................................................................... 3.13. Control periódico................................................................................................ 4. Las garantias de los ciudadanos en el ámbito de la oglua......................................... 4.1. Sistema de reclamaciones....................................................................................... 4.1.1. Obligación de las entidades colaboradoras en la gestión de licencias urbanísticas de contar con procedimientos específicos para el tratamiento de las reclamaciones..

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4.1.2. La reclamación es un presupuesto necesario para solicitar el pronunciamiento del Ayuntamiento......................................................................................... 4.1.3. Régimen jurídico de las reclamaciones formuladas ante las ECLU.................... 4.1.4. La reclamación ante el órgano competente del Ayuntamiento de Madrid.......... 4.2. Sistema de responsabilidad patrimonial de las entidades colaboradoras en la gestión de licencias urbanísticas y del Ayuntamiento de Madrid................................ 4.3. Régimen sancionador y multas coercitivas............................................................. 4.3.1. Infracciones y sanciones.................................................................................. 4.3.2. Multas coercitivas.........................................................................................

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PARTE III

La colaboración de entidades privadas en el ejercicio de funciones públicas en Europa: los casos de Alemania e Italia..........................................

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CAPÍTULO 8

La colaboración de entidades privadas en Alemania: las Beliehene o entidades que actúan como agentes descentralizados de la Administración. M. Mercè Darnaculleta i Gardella.........................................................

1. Las Beliehene o entidades que actúan como agentes descentralizados de la administración en el contexto de la colaboración privada: delimitación de figuras afines............... 1.1. Rasgos generales y régimen jurídico básico de las Beliehene.................................... 1.2. Las Beliehene en el contexto de la colaboración privada......................................... 1.3. Delimitación de figuras afines............................................................................... 2. Ámbitos materiales o sectores de actividad en los que intervienen las entidades que actúan como agentes descentralizados de la administración.......................................... 3. Las entidades que actúan como agentes descentralizados de la administración.............. 3.1. Son entidades privadas altamente cualificadas desde un punto de vista profesional... 3.2. Son entidades que ejercen genuinas funciones públicas......................................... 4. La relación entre la Administración titular de la función pública y las entidades que actúan como agentes descentralizados de la misma....................................................... 4.1. La atribución del ejercicio de una función pública a una entidad privada: mecanismos o títulos jurídicos empleados......................................................................... 4.2. El control o supervisión administrativa sobre la actividad de las entidades privadas que ejercen una función pública............................................................................ 4.3. La posibilidad de recuperación del ejercicio de la función pública por parte de la Administración..................................................................................................... 5. La forma de financiar la actuación de las entidades que actúan como agentes descentralizados de la administración.......................................................................................... 6. Las garantías del particular que se relaciona con las entidades que actúan como agentes descentralizados de la administración........................................................................... 6.1. Sistema de reclamaciones y recursos contra las decisiones de las entidades privadas........................................................................................................................ 6.2. Responsabilidad por los daños causados al particular como consecuencia de la actuación de la entidad privada............................................................................. 7. La habilitación normativa exigida para establecer un sistema de entidades privadas que actúan como agentes descentralizados de la administración.......................................... 8. Las Beliehene o entidades privadas que actúan como agentes descentralizados de la administración: un clásico del moderno derecho administrativo alemán.......................

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CAPÍTULO 9

Externalización de funciones administrativas y ejercicio de funciones públicas por privados. La experiencia italiana. Gianluca Gardini.

1. Los munera como técnica para la organización y el ejercicio de las funciones públicas... 2. La nueva regulación del procedimiento administrativo como base jurídica de los munera públicos................................................................................................................ 3. Los diferentes tipos de munera...................................................................................... 4. El ejercicio privado de funciones públicas: caracteres generales..................................... 5. Análisis de los casos más relevantes para la administración local....................................

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Prólogo

La presente obra colectiva dirigida por Cayetano Prieto Romero, Director General de Organización y Régimen Jurídico del Ayuntamiento de Madrid, y Alfredo Galán Galán, profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona, incorpora la parte sustancial del conocimiento acumulado por el Ayuntamiento de Madrid en el proceso de elaboración y aprobación de la Ordenanza de Gestión y Tramitación de Licencias Urbanísticas de Actividades, de 29 de junio de 2009. Esta Ordenanza destaca principalmente por el hecho de incluir un novedoso sistema de colaboración público-privada en la gestión y tramitación de licencias urbanísticas de actividad, otorgando a empresas privadas certificadas la facultad para emitir un informe técnico que sirve de base para la expedición definitiva de la licencia por el Ayuntamiento de Madrid. El presente libro incluye aportaciones de un extraordinario valor, tanto desde el punto de vista académico como de la propia gestión local, lo que facilita al lector un acercamiento riguroso y exhaustivo al sistema de colaboración de agentes privados en el ejercicio de funciones públicas. Es necesario destacar, asimismo, que la presente obra es resultado, en buena medida, de la labor realizada por el Area de Coordinación Territorial del Ayuntamiento de Madrid, muy especialmente de su titular, José Manuel Berzal, ya que la misma se enmarca dentro de los trabajos realizados en las VIII Jornadas de Coordinación Territorial (2009), bajo el título «El ejercicio de funciones públicas por entidades privadas de los Ayuntamientos. El nuevo papel de los Distritos», y que se ha consolidado en el tiempo como un foro cualificado de reflexión sobre la alternativas abiertas para mejorar la gestión de los servicios públicos a través de los distritos. Abundando en lo expuesto, hemos de reparar en el hecho de que la incorporación de entidades privadas a la prestación de servicios o a la realización de actividades públicas parecía un fenómeno únicamente limitado a la gestión de los servicios públicos del llamado Estado del Bienestar (sanidad, educación, servicios sociales, infraestructuras, etc.) de forma que, solo a partir de los años 80 del pasado siglo, ha sido posible construir una doctrina científica y jurisprudencial que ha permitido extender dicha colaboración al ámbito específico de las actividades o funciones públicas, incluso en los supuestos en que las mismas comportaban manifestación de autoridad o ejercicio de potestades públicas.

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Prólogo

Lo que inicialmente comenzó con la incorporación de entidades privadas a tareas certificantes en el ámbito de la seguridad industrial o el medio ambiente, derivó en una extensión de dicho sistema a sectores tales como la prevención de riesgos laborales, el control de espectáculos públicos, la emisión de informes de valoración del grado de dependencia o la tramitación de expedientes de adopción internacional de menores, y más recientemente incluso al control del tráfico aéreo y al urbanismo. En todo caso, este novedoso sistema de colaboración público-privada en el ejercicio de funciones públicas no comporta un desapoderamiento de las facultades que le corresponden a cada Administración, de forma que la participación del agente privado queda circunscrita a la emisión de un informe que, por las especiales características técnicas acreditadas de la empresa que lo emite, constituye un documento cuya cualificación técnica posee suficientes garantías de validez para que la Administración pueda emitir la correspondiente licencia definitiva. Esto lleva aparejado, además, un efecto adicional desde el punto de vista de la organización y la gestión de la actividad, de forma que la Administración actuante puede concentrar, de forma más eficiente, sus recursos humanos y técnicos en la actividad que aporta mayor valor añadido al procedimiento, cual es el ejercicio de las facultades públicas de inspección y control, mediante las cuales la Administración verifica el ajuste de la actividad material del particular a la licencia expedida. No cabe ignorar tampoco la mayor agilidad que para el ciudadano presenta este sistema, y las positivas repercusiones que a este respecto tiene a la hora de facilitar la implantación de nuevas actividades económicas en la ciudad. En el origen de este proceso se encuentran dos factores sin los cuales no podría explicarse el mismo, como han sido, por un lado, un progresivo cambio en el enfoque del papel que debe desempeñar el sector público en las actuales sociedades desarrolladas y, por otro, la incidencia del derecho comunitario en materia de libertad de prestación de servicios. En primer término, constituye un hecho incontrovertible que, con independencia de la orientación política de cada gobierno, el sector público no puede (ni debe) plantear la ampliación y mejora de los servicios públicos mediante el uso exclusivo de sus propios medios. Aceptar esta evidencia supone un cambio muy sustancial en el enfoque tradicional de la organización y el funcionamiento del sector público, de forma que hoy debemos interpretar como superados planteamientos que entendían que la creación ex novo o la mejora de un servicio público debían venir acompañados de la consiguiente creación de un nuevo órgano administrativo o un ente instrumental para su gestión.

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Prólogo

Podemos convenir en que la ampliación, reforma y mejora de cualquier servicio o actividad pública deben venir precedidos de una reflexión sobre las características específicas de cada servicio, el perfil social y económico de los destinatarios preferentes del mismo, la existencia de una experiencia previa en el sector privado en ese ámbito de actuación y la evaluación, en términos de eficacia, calidad, eficiencia y equidad, de la capacidad del sector público para prestarlo directamente o la posibilidad de que el mismo se pueda gestionar bajo alguna de las modalidades de colaboración público-privada reconocidas por la ley. En segundo lugar, es innegable que este cambio de paradigma o enfoque es debido, en buena medida, a la influencia del derecho comunitario y a las experiencias existentes en los países europeos de nuestro entorno. Esto ha obligado a reflexionar sobre la búsqueda de alternativas que, desde un punto de vista económico y presupuestario, permitan la prestación de servicios o la realización de actividades públicas de forma más eficiente. Baste recordar, a estos efectos, la influencia de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, que exige a las Administraciones Públicas una profunda reflexión sobre la forma en que se presta los servicios públicos y se interviene en la actividad de los particulares, especialmente cuando uno de los elementos vertebradores del derecho comunitario es la promoción de la libertad de prestación de servicios y la eliminación de barreras burocráticas innecesarias. Estos temas, solamente aquí esbozados por razones de espacio, están detrás de la reflexión realizada por el Ayuntamiento de Madrid al abordar el rediseño jurídico y técnico del procedimiento de expedición de licencias urbanísticas de actividad. El fin último buscado por el Ayuntamiento de Madrid ha sido alcanzar un ajuste óptimo entre el principio de celeridad, el respeto a los derechos de los ciudadanos y la debida tutela del interés público, principios estos que cobran un valor aún más relevante cuando se despliegan sobre un sector de la actividad local que incide directamente sobre el desarrollo económico de la ciudad. Debo subrayar, por último, la claridad y sencillez con que se han realizado cada uno de los artículos incluidos en el libro, las cuales facilitan la lectura y comprensión de las materias tratadas, siendo éste un aspecto especialmente importante cuando se analizan cuestiones técnicas y jurídicas de extraordinaria complejidad. Razones que hacen merecedores de la más sincera enhorabuena a los directores de la obra, a cada una de las personas que han participado en su redacción y al Delegado del Área de Hacienda y Administración Pública, Juan Bravo Rivera, como impulsor del proyecto. Alberto Ruiz-Gallardón Alcalde de Madrid

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