La descentralización de competencias autonómicas en la ciudad de Madrid

La descentralizaci贸n de competencias auton贸micas en la ciudad de Madrid Nuevas oportunidades para la gesti贸n desconcentrada

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La descentralización de competencias autonómicas en la ciudad de Madrid Nuevas oportunidades para la gestión desconcentrada

Alfredo Galán Galán Cayetano Prieto Romero Directores

Iñaki Agirreazkuenaga Zigorraga Francisco Javier Barcelona Llop Miguel Beltrán de Felipe Omar Bouazza Ariño Eloísa Carbonell Porras Eva Desdentado Daroca Mª Luisa Esteve Pardo Roberto Galán Vioque César González Ramos Manuel Izquierdo Carrasco Ximena Lazo Vitoria Belén Marina Jalvo Ángel Manuel Moreno Molina Jesús del Olmo Alonso

2009

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Índice General

Prólogo....................................................................................................................

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CAPÍTULO 1

La descentralización de competencias autonómicas y el pacto local. Alfredo Galán Galán.................................................................................................

1. Un doble proceso de traslado competencial: descentralización autonómica y desconcentración municipal....................................................................................................

2. Marco general de la descentralización de competencias: del Pacto local a las reformas estatutarias...................................................................................................................

2.1. Cuestión terminológica previa: las diferentes denominaciones del proceso de descentralización autonómica....................................................................................

2.1.1. Segunda descentralización...........................................................................

2.1.2. Devolución de competencias...........................................................................

2.1.3. Pacto local autonómico..................................................................................

2.2. Finalidad del proceso descentralizador: mejoras competencial y de financiación.....

3. El Pacto local en la Comunidad de Madrid..................................................................

3.1. Un prometedor comienzo: la aprobación de la Ley para el Desarrollo del Pacto Local..

3.2. La determinación de las competencias autonómicas descentralizables....................

3.2.1. Determinación de las materias susceptibles de descentralización........................

3.2.2. Determinación de las facultades susceptibles de descentralización......................

3.3. La determinación del ente local destinatario..........................................................

3.3.1. La diversidad entre los tipos de entidad local...................................................

3.3.2. La diversidad dentro de cada tipo de ente local: tratamiento diferenciado de los municipios...................................................................................................

3.3.3. La especialidad del Municipio de Madrid......................................................

3.4. La determinación del mecanismo jurídico para el traslado de la competencia.........

3.4.1. Mecanismos de traslado competencial previstos en la legislación local de la Comunidad de Madrid.....................................................................................

3.4.2. La transferencia de competencias....................................................................

3.4.2.1. Mecanismo de transferencia.............................................................

3.4.2.2. Revocación de la transferencia.........................................................

3.4.3. La delegación de competencias.......................................................................

3.4.3.1. Mecanismo de la delegación............................................................

3.4.3.2. Revocación de la delegación.............................................................

3.4.4. La encomienda de gestión..............................................................................

3.5. La regulación del proceso de descentralización: la creación de comisiones..............

3.5.1. La Comisión Mixta de Coordinación de Competencias....................................

3.5.1.1. Función de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias..

3.5.1.2. Composición de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias..................................................................................

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Índice General

3.5.1.3. Funcionamiento y adopción de acuerdos de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias.......................................................

3.5.2. Las Comisiones Sectoriales.............................................................................

3.5.2.1. Función de las Comisiones Sectoriales.............................................

3.5.2.2. Composición de las Comisiones Sectoriales.....................................

3.5.2.3. Funcionamiento y adopción de acuerdos de las Comisiones Sectoriales.

3.5.2.4. Reconocimiento de la peculiaridad del Municipio de Madrid: Comisión Sectorial específica...............................................................

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CAPÍTULO 2

IMPLICACIONES FINANCIERAS DEL DESARROLLO DE LA SEGUNDA FASE DEL PACTO LOCAL. Mª Luisa Esteve Pardo.............................................................................

1. Introducción................................................................................................................

2. Marco general de las Haciendas locales.........................................................................

3. Cuestiones financieras planteadas por el pacto local......................................................

3.1. Punto de partida....................................................................................................

3.2. Concretas actuaciones normativas de las Comunidades Autónomas.......................

3.3. Competencias autonómicas sobre la Hacienda local...............................................

4. Posibles mecanismos de financiación de atribuciones competenciales por parte de las Comunidades Autónomas a los entes locales.................................................................

4.1. Mecanismos de atribución de competencias...........................................................

4.2. Entes locales destinatarios de las competencias descentralizadas.............................

4.3. Vías de financiación de las competencias descentralizadas en virtud del Pacto Local.....................................................................................................................

4.3.1. Cesión de tributos propios de la Comunidad Autónoma a los entes locales.........

4.3.2. Alternativas a la cesión de tributos.................................................................

4.3.3. Participaciones en los recursos de la Hacienda autonómica...............................

4.3.4. Subvenciones................................................................................................

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CAPÍTULO 3

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN SERVICIOS SOCIALES. Eva Desdentado Daroca........................................................

1. Introducción: servicios sociales, descentralización y desarrollo del Pacto Local..............

2. La distribución competencial en materia de servicios sociales en la Constitución. Las competencias estatales, autonómicas y locales...............................................................

3. El concepto de servicios sociales en la legislación madrileña y la distribución competencial entre la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid...............................

3.1. La asunción competencial en el Estatuto de Autonomía........................................

3.2. El concepto de servicio social y las competencias autonómicas de asistencia social en la legislación madrileña....................................................................................

3.2.1. El concepto de servicio social y las funciones del sistema público de servicios sociales en la Comunidad de Madrid.............................................................

3.2.2. Organización del sistema público de servicios sociales madrileño: el Servicio de Atención Social Primaria y el Servicio de Atención Social Especializada...........

3.2.3. En especial, las competencias en materia de tercera edad y minusválidos. La asunción por la Comunidad de Madrid de competencias para la gestión de los servicios sociales de la Seguridad Social..........................................................

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Índice General

4. Análisis de lege ferenda de una posible descentralización de las competencias autonómicas en el Ayuntamiento de Madrid y una subsiguiente desconcentración de las mismas en las Juntas de Distrito...................................................................................

5. Bibliografía...................................................................................................................

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CAPÍTULO 4

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN SANIDAD. Ángel Manuel Moreno Molina...................................................................

1. Introducción: sanidad, descentralización territorial y el «segundo» pacto local. Su problemática delimitación material....................................................................................

2. Las competencias de la comunidad de madrid en materia de sanidad...........................

2.1. Marco general........................................................................................................

2.2. El proceso de traspaso de competencias, funciones y medios del Estado a la Comunidad de Madrid...................................................................................................

3. Estudio de las competencias más importantes de la comunidad de madrid en materia de sanidad, desde la perspectiva de su posible transferencia al nivel municipal, y específicamente al Ayuntamiento de Madrid.......................................................................

3.1. Gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social.........................................

3.2. Salud Pública.........................................................................................................

3.3. Establecimientos farmacéuticos..............................................................................

3.4. Lucha contra las drogodependencias......................................................................

3.5. Sanidad Mortuoria................................................................................................

4. Sobre la posible traslación de ciertas competencias autonómicas en materia sanitaria a favor del Ayuntamiento de Madrid...............................................................................

4.1. Idoneidad de la Sanidad para la realización de procesos de descentralización. El marco legal de referencia.......................................................................................

4.2. Las competencias actuales del Ayuntamiento de Madrid en materia sanitaria como primer elemento de referencia para pacto local en este campo...............................

4.3. Determinación de las competencias susceptibles de transferencia o delegación al Ayuntamiento de Madrid......................................................................................

4.3.1. Asistencia sanitaria.......................................................................................

4.3.1.1. Servicios y tratamientos sanitarios....................................................

4.3.1.2. Medicina preventiva y educación sanitaria.......................................

4.3.1.3. Establecimientos y transporte sanitarios de carácter privado.............

4.3.2. Salud pública...............................................................................................

4.3.3. Establecimientos farmacéuticos.......................................................................

4.3.4. Drogodependencias.......................................................................................

4.3.5. Sanidad mortuoria.......................................................................................

5. El ulterior traspaso, por parte del Ayuntamiento de Madrid, de las competencias recibidas de la Comunidad de Madrid a favor de los distritos municipales.........................

6. Conclusiones................................................................................................................

7. Bibliografía...................................................................................................................

8. Sitios “web” e información en internet.........................................................................

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CAPÍTULO 5

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN

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EDUCACIÓN. César González Ramos...............................................................................

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1. Introducción................................................................................................................

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Índice General

2. Marco normativo.........................................................................................................

2.1. Régimen constitucional de distribución de competencias.......................................

2.2. Competencias de la Comunidad de Madrid...........................................................

2.3. Competencias de las entidades locales....................................................................

3. Ensayo sobre las competencias que podrían ser objeto de descentralización..................

4. Bibliografía...................................................................................................................

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CAPÍTULO 6

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN JUVENTUD. Ximena Lazo Vitoria....................................................................................

1. Introducción................................................................................................................

2. La promoción de la «juventud» en la Carta Fundamental. Naturaleza jurídica y competencias estatales y autonómicas..................................................................................

3. Las competencias de la Comunidad de Madrid en materia de «juventud»....................

3.1. Las previsiones del Estatuto de Autonomía y su desarrollo por la Ley 8/2002, de 27 de noviembre, de Juventud de la Comunidad de Madrid.................................

3.2. La organización de la Comunidad de Madrid en materia de «juventud» y su marco competencial.........................................................................................................

4. Planes, programas y actuaciones específicas de la Comunidad de Madrid en el ámbito de la juventud...............................................................................................................

4.1. Empleo para jóvenes..............................................................................................

4.2. Acceso a la vivienda...............................................................................................

4.3. Educación.............................................................................................................

4.4. Turismo y tiempo libre..........................................................................................

4.5. Cultura..................................................................................................................

4.6. Participación y voluntariado juvenil.......................................................................

5. La aplicación del Pacto Local en el ámbito de las competencias autonómicas de la juventud: posibilidades de descentralización en el Ayuntamiento de Madrid y subsiguiente desconcentración en los Distritos.....................................................................

5.1. La atribución de competencias: tipos, requisitos y criterios....................................

5.2. Análisis singular de las competencias autonómicas susceptibles de ser atribuidas al Ayuntamiento de Madrid en el área de la juventud...............................................

6. Consideraciones finales................................................................................................

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CAPÍTULO 7

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN POLÍTICA DE LA MUJER. Ximena Lazo Vitoria..............................................................

1. Introducción................................................................................................................

2. El reparto de competencias en política de la mujer......................................................

2.1. Previsiones constitucionales: las competencias estatales y autonómicas. Singular referencia a la LO 3/2007, para la igualdad efectiva entre hombres y mujeres........

2.2. Las competencias de los entes locales en el ámbito de la «mujer»: propias, delegadas y complementarias..........................................................................................

3. La «promoción de la mujer» en la Comunidad de Madrid. Organización y competencias específicas..............................................................................................................

3.1. Promoción de la igualdad de oportunidades..........................................................

3.1.1. Plan de Igualdad de oportunidades................................................................

3.1.2. Incorporación de la perspectiva de género........................................................

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Índice General

3.1.3. Acciones de promoción de la igualdad y cooperación con otros organismos nacionales e internacionales..................................................................................

3.1.4. Promover la investigación, la participación y difusión activa de la información relativa al ámbito de la mujer.......................................................................

3.1.5. Llevanza del Registro de Asociaciones de Mujeres de la Comunidad de Madrid.

3.2. Formación, inserción y atención social de la mujer................................................

3.2.1. Programas de inserción laboral.......................................................................

3.2.2. Otras iniciativas de la CA de Madrid en el ámbito de la inserción laboral de la mujer..........................................................................................................

3.2.3. Red de Centros y Servicios para mujeres dependientes de la Comunidad de Madrid........................................................................................................

3.3. Violencia de género...............................................................................................

3.3.1. El Observatorio Regional de la Violencia de Género........................................

3.3.2. Órdenes de Protección de las víctimas y otras medidas de protección..................

3.3.3. Los Puntos Municipales del Observatorio Regional de la Violencia de Género....

3.3.4. Programas específicos para las mujeres víctimas de violencia de género...............

4. La aplicación del Pacto Local en el ámbito de las competencias autonómicas de la mujer: posibilidades de descentralización en el Ayuntamiento de Madrid y subsiguiente desconcentración en los Distritos..................................................................................

4.1. Las formas de atribución de competencias y sus principios rectores. Su necesaria jerarquización previa.............................................................................................

4.2. Análisis singular de las competencias autonómicas susceptibles de ser atribuidas al Ayuntamiento de Madrid......................................................................................

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CAPÍTULO 8

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN CONSUMO. Manuel Izquierdo Carrasco............................................................................

1. La distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad de Madrid en la materia defensa y protección del consumidor...............................................................

1.1. Aproximación general a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia.................................................................

1.2. La compleja delimitación de la materia defensa y protección del consumidor.........

1.3. En particular, las funciones asumidas por la Comunidad de Madrid a través de su Estatuto de Autonomía.........................................................................................

2. Marco legal de la defensa y protección de los consumidores en la Comunidad de Madrid..............................................................................................................................

3. Las competencias de las administraciones locales de la Comunidad de Madrid en materia de protección y defensa de los consumidores y usuarios........................................

3.1. Las competencias derivadas de la legislación estatal de régimen local......................

3.2. Las competencias locales derivadas de otra legislación estatal.................................

3.3. Aproximación general a las competencias locales derivadas de la Ley de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid...............................................

3.3.1. El listado de las competencias locales...............................................................

3.3.2. Alcance territorial y subjetivo de las competencias locales..................................

3.3.3. ¿Atribuye la Ley de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid competencias directamente a las Administraciones Locales? El difícil encuadramiento jurídico del Registro de Servicios Municipales de Consumo.........

3.4. El silencio sobre competencias en el régimen especial del municipio de Madrid.....

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Índice General

4. Análisis de las distintas funciones atribuidas a las administraciones locales por la ley de protección de los consumidores de la Comunidad de Madrid.......................................

4.1. Clasificación general..............................................................................................

4.2. En especial, las funciones normativas.....................................................................

4.3. En especial, las funciones de inspección.................................................................

4.4. En especial, las funciones de reacción no sancionadoras ante situaciones de riesgo....

4.5. En especial, las funciones sancionadoras................................................................

5. Las relaciones entre el Ayuntamiento de Madrid y la administración autonómica en el ejercicio de estas competencias......................................................................................

5.1. Los principios de colaboración, coordinación y cooperación..................................

5.1.1. Atribución de expresas competencias de coordinación a la Administración autonómica........................................................................................................

5.1.2. La coordinación orgánica: el Consejo de Consumo...........................................

5.1.3. El requerimiento de auxilio por parte de las entidades locales...........................

5.2. La naturaleza jurídica del art. 63.2 LPCCM: ¿sustitución o subrogación por parte de la Administración autonómica?........................................................................

6. Una propuesta de clarificación y descentralización de competencias a favor del ayuntamiento de madrid en materia de protección al consumidor..........................................

6.1. La capacidad de gestión del Ayuntamiento de Madrid y planteamiento general.....

6.2. Funciones del Ayuntamiento de Madrid que precisan de una clarificación normativa.......................................................................................................................

6.3. Una propuesta de debate sobre nuevas funciones que podría asumir el Ayuntamiento de Madrid.................................................................................................

6.3.1. Las funciones normativas..............................................................................

6.3.2. Las competencias sancionadoras.....................................................................

7. Competencias del Ayuntamiento de Madrid que podrían ser desconcentradas a favor de los distritos municipales...........................................................................................

7.1. Marco organizativo de la protección al consumidor en el Ayuntamiento de Madrid.......................................................................................................................

7.2. En especial, los distritos y las competencias que pueden asumir en materia de protección al consumidor......................................................................................

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CAPÍTULO 9

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN TURISMO. Omar Bouazza Ariño......................................................................................

1. Contexto......................................................................................................................

2. Distribución competencial en materia de turismo. Las competencias estatales y autonómicas según la constitución española y el estatuto de autonomía de Madrid.............

2.1. El turismo, competencia exclusiva de las Comunidades autónomas. Papel del Estado en materia de turismo. La necesaria cooperación entre el Estado, la Comunidad autónoma y los Entes locales..........................................................................

2.2. Delimitación de las competencias de la Comunidad de Madrid en materia de turismo.................................................................................................................

2.2.1. Competencias previstas en la Ley de Turismo de la Comunidad de Madrid.......

2.2.2. Ejercicio de la competencia exclusiva en materia de turismo previamente a la aprobación de la Ley de Turismo de la Comunidad de Madrid........................

2.2.3. Transferencia de competencias del Estado a la Comunidad autónoma en materias vinculadas a lo turístico..........................................................................

2.2.4. Otras competencias que afectan al sector turístico de la Comunidad de Madrid....

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Índice General

3. Las competencias locales en materia de turismo. En concreto, las competencias del Ayuntamiento de Madrid y de los distritos...................................................................

3.1. Régimen general....................................................................................................

3.2. Regímenes especiales.............................................................................................

3.3. Competencias del Ayuntamiento de Madrid en materia de turismo.......................

3.4. Competencias de los Distritos en materia de turismo.............................................

4. Determinación de las competencias de la Comunidad de Madrid transferibles al Ayuntamiento de Madrid.....................................................................................................

4.1. Potestad sancionadora............................................................................................

4.2. Protección de los recursos turísticos.......................................................................

4.3. Inventario de recursos turísticos.............................................................................

4.4. Declaración de zonas de gran afluencia turística.....................................................

4.5. Declaración de áreas de preferente uso turístico y áreas turísticas saturadas............

4.6. Planificación especial.............................................................................................

4.7. Fomento de acciones supramunicipales conjuntas..................................................

4.8. Participación en proyectos de infraestructuras autonómicas que afecten a la industria del turismo y del ocio.....................................................................................

5. Competencias delegables en los distritos.......................................................................

5.1. Inspección de disciplina turística y potestad sancionadora......................................

5.2. Declaración de zonas de gran afluencia turística.....................................................

5.3. Declaración de áreas de preferente uso turístico y áreas turísticas saturadas............

5.4. Información turística.............................................................................................

6. Conclusión y valoración general...................................................................................

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CAPÍTULO 10

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN DEPORTES. Iñaki Agirreazkuenaga Zigorraga ..................................................................

1. Introducción: deporte, descentralización y desarrollo del Pacto Local...........................

2. La distribución competencial en materia de deporte en la Constitución. Las competencias estatales, autonómicas y locales..............................................................................

3. Las actuales competencias del Ayuntamiento de Madrid en materia de deporte............

4. Análisis de lege ferenda de una posible descentralización de las competencias autonómicas en el Ayuntamiento de Madrid y en su caso la subsiguiente desconcentración en las Juntas de Distrito.........................................................................................................

5. Bibliografía...................................................................................................................

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CAPÍTULO 11

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN empleo. Belén Marina Jalvo; Jesús del Olmo Alonso ........................................................

1. Introducción: el marco normativo................................................................................

2. Competencias autonómicas en materia de empleo........................................................

3. Autonomía local y régimen de atribución de competencias a los municipios.................

4. Análisis de competencias autonómicas en materia de empleo que podrían descentralizarse en el municipio de Madrid.................................................................................

4.1. Iniciativas para la generación de empleo................................................................

4.2. Formación, información y orientación para el empleo...........................................

4.2.1. Formación....................................................................................................

4.2.2. Información y orientación.............................................................................

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Índice General

4.3. Intermediación e inserción laboral.........................................................................

5. Sobre la desconcentración en los distritos de competencias del Ayuntamiento en materia de empleo................................................................................................................

6. Bibliografía..................................................................................................................

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CAPÍTULO 12

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN PROTECCIÓN CIVIL. Francisco Javier Barcelona Llop ......................................................

1. Introducción general.....................................................................................................

2. La distribución de competencias entre el estado y las comunidades autónomas en materia de protección civil................................................................................................

3. Las competencias de la Comunidad de Madrid en materia de protección civil..............

3.1. Legislación estatal de protección civil.....................................................................

3.2. Legislación autonómica.........................................................................................

3.2.1. Voluntariado de protección civil.....................................................................

3.2.2. Prevención y extinción de incendios y salvamentos. Las competencias de la Comunidad de Madrid ante el Tribunal Superior de Justicia...............................

3.2.3. El servicio de atención de llamadas de urgencia 112...........................................

3.3. Consideración última............................................................................................

4. Las competencias del Ayuntamiento de Madrid en materia de protección civil.............

4.1. Preliminar..............................................................................................................

4.2. La legislación básica de régimen local.....................................................................

4.3. La legislación de protección civil............................................................................

5. Conclusiones................................................................................................................

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CAPÍTULO 13

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN TRANSPORTE. Eloísa Carbonell Porras ............................................................................

1. Introducción................................................................................................................

2. El transporte como materia: consideraciones previas y generales...................................

3. El reparto de competencias en materia de transporte....................................................

3.1. Las competencias estatales y autonómicas y el criterio territorial............................

3.2. Las competencias de los municipios según la LRBRL............................................

3.3. La regulación inicial en la LOTT, la STS 188/1996 y sus consecuencias................

4. La Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de ordenación y coordinación de transportes urbanos de la Comunidad de Madrid...........................................................................

4.1. Una reacción a la inexistencia de regulación estatal supletoria................................

4.2. Delimitación del transporte urbano y sus modalidades..........................................

4.3. La coordinación entre el transporte urbano e interurbano en la Ley 20/1998, de 27 de noviembre...................................................................................................

5. El Consorcio Regional de Transportes...........................................................................

6. A modo de conclusión..................................................................................................

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CAPÍTULO 14

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ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN URBANISMO. Roberto Galán Vioque . ..............................................................................

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1. Introducción................................................................................................................

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Índice General

2. Las previsiones del pacto local de 2003 en relación con la descentralización de competencias urbanísticas en la Comunidad de Madrid. Las singularidades derivadas de la capitalidad de la ciudad de Madrid...............................................................................

3. Distribución de competencias en materia de urbanismo. La autonomía local y el urbanismo...........................................................................................................................

4. Situación del reparto de competencias urbanísticas en la Comunidad de Madrid..........

4.1. Reparto de funciones públicas en materia de planeamiento urbanístico.................

4.2. El papel protagonista de los Municipios en la dirección y control de la ejecución del urbanismo.......................................................................................................

4.3. El carácter municipal de la actividad de intervención en el uso del suelo, en la edificación y en el mercado inmobiliario...............................................................

5. La transferencia o delegación de competencias urbanísticas autonómicas hacía los municipios en la Comunidad de Madrid y en particular hacia la ciudad de Madrid...........

5.1. Planeamiento urbanístico.......................................................................................

5.2. Ejecución del planeamiento urbanístico.................................................................

5.3. Intervención administrativa en los usos del suelo...................................................

6. Posibilidades para la desconcentración de competencias urbanísticas dentro del Ayuntamiento de Madrid.....................................................................................................

7. Bibliografía...................................................................................................................

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CAPÍTULO 15

ESTUDIO SECTORIAL SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EN VIVIENDA. Miguel Beltrán de Felipe . ...............................................................................

1. El marco constitucional: el derecho a la vivienda y las competencias de las Administraciones territoriales sobre vivienda..................................................................................

1.1. El derecho a la vivienda en la Constitución y en la legislación: ¿la vivienda como derecho constitucional..........................................................................................

1.2. La jurisprudencia constitucional: los títulos competenciales del Estado en materia de vivienda............................................................................................................

1.2.1. Referencia al urbanismo................................................................................

1.2.2. Vivienda......................................................................................................

1.3. El contenido de vivienda de la garantía constitucional de la autonomía local.........

2. El marco legislativo (1): normativa estatal.....................................................................

2.1. La legislación de régimen local...............................................................................

2.2. La ley del suelo de 2007-2008...............................................................................

2.3. Los planes estatales de vivienda: el RD 2066/2008................................................

2.4. Otras leyes.............................................................................................................

3. El marco legislativo (2): normativa autonómica............................................................

3.1. Referencia a las potestades y competencias locales en la LSCAM...........................

3.2. Las actuaciones y competencias locales en la LPPVCAM y en los planes autonómicos de vivienda......................................................................................................

3.3. Un ejemplo de política municipal plena en materia de vivienda: los Planes Municipales de Vivienda (referencia a la legislación autonómica comparada).................

3.4. Conclusión: en política de vivienda el Municipio de Madrid (y todos los de la CAM) tienen un margen bastante mayor que los de otras CCAA..........................

4. Posibles ámbitos de ampliación o delegación de competencias y potestades en materia de vivienda en favor del Municipio de Madrid.............................................................

4.1. Particularidades del Municipio de Madrid a efectos de la eventual asunción de nuevas competencias en materia de vivienda.........................................................

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Índice General

4.2. Ordenación y control de las condiciones de habitabilidad de las viviendas.............

4.3. Medidas fiscales para la movilización de las viviendas desocupadas.........................

4.4. Colaboración en el diseño y la gestión de los planes y programas autonómicos de vivienda................................................................................................................

5. Las fórmulas de una eventual delegación o transferencia y la delegación interna en el Municipio de Madrid (desconcentración de funciones)................................................

6. Bibliografía..................................................................................................................

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Capítulo 1 La descentralización de competencias autonómicas y el pacto local

Alfredo Galán Galán1 Profesor Titular de Derecho Administrativo Universitat de Barcelona

Sumario: 1. Un doble proceso de traslado competencial: descentralización autonómica y desconcentración municipal. 2. Marco general de la descentralización de competencias: del Pacto local a las reformas estatutarias. 2.1. Cuestión terminológica previa: las diferentes denominaciones del proceso de descentralización autonómica. 2.1.1. Segunda descentralización. 2.1.2. Devolución de competencias. 2.1.3. Pacto local autonómico. 2.2. Finalidad del proceso descentralizador: mejoras competencial y de financiación. 3. El Pacto local en la Comunidad de Madrid. 3.1. Un prometedor comienzo: la aprobación de la Ley para el Desarrollo del Pacto Local. 3.2. La determinación de las competencias autonómicas descentralizables. 3.2.1. Determinación de las materias susceptibles de descentralización. 3.2.2. Determinación de las facultades susceptibles de descentralización. 3.3. La determinación del ente local destinatario. 3.3.1. La diversidad entre los tipos de entidad local. 3.3.2. La diversidad dentro de cada tipo de ente local: tratamiento diferenciado de los municipios. 3.3.3. La especialidad del Municipio de Madrid. 3.4. La determinación del mecanismo jurídico para el traslado de la competencia. 3.4.1. Mecanismos de traslado competencial previstos en la legislación local de la Comunidad de Madrid. 3.4.2.

La transferencia de competencias. 3.4.2.1. Mecanismo de transferencia. 3.4.2.2. Revocación de la transferencia. 3.4.3. La delegación de competencias. 3.4.3.1. Mecanismo de la delegación.

3.4.3.2. Revocación de la delegación. 3.4.4. La encomienda de gestión. 3.5. La regulación del proceso de descentralización: la creación de comisiones. 3.5.1. La Comisión Mixta de Coordinación de Competencias. 3.5.1.1. Función de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias. 3.5.1.2. Composición de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias.

3.5.1.3. Funcionamiento y adopción de acuerdos de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias. 3.5.2. Las Comisiones Sectoriales. 3.5.2.1. Función de las Comisiones Sectoriales. 3.5.2.2. Composición de las Comisiones Sectoriales. 3.5.2.3. Funcionamiento y adopción 1 de acuerdos de las Comisiones Sectoriales. 3.5.2.4. Reconocimiento de la peculiaridad del Municipio de Madrid: Comisión Sectorial específica.

1 Este trabajo se enmarca en el Proyecto de Investigación SEJ2006-15616-C02-01, cuyo investigador principal es el Dr. Alfredo Galán Galán.

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1. Un doble proceso de traslado competencial: descentralización autonómica y desconcentración municipal

El objeto de este estudio consiste en el análisis de un doble proceso de traslado de competencias: de la Comunidad de Madrid al Municipio de Madrid y, una vez recibida la competencia en el Ayuntamiento, de los servicios centrales a los distritos.

Como bien se advierte, se trata de dos procesos de naturaleza distinta: uno de descentralización autonómica y otro de desconcentración municipal.

En el primero de ellos se decide el traslado de la titularidad o bien del ejercicio, en función del mecanismo de descentralización elegido, de una competencia de la comunidad autónoma a las entidades locales. En el segundo, en cambio, lo que se decide es la forma de ejercicio, dentro de la entidad local, de la competencia descentralizada: se opta por un ejercicio desconcentrado territorialmente en los distritos.

2. Marco general de la descentralización de competencias: del Pacto local a las reformas estatutarias

La posible descentralización de competencias de la Comunidad de Madrid al Municipio de Madrid debe entenderse dentro del marco más general que representa el denominado «Pacto local». En concreto, dentro de su segunda fase que tiene por objeto llevar a cabo un proceso generalizado de descentralización de competencias autonómicas en favor de los entes locales.

Las recientes reformas de estatutos de autonomía quizá no impongan necesariamente el proceso de descentralización competencial autonómico, pero al menos sí suponen un claro estímulo para llevarlos a cabo2. Esto es así en la medida en que los nuevos textos estatutarios no sólo reconocen ahora de manera expresa la autonomía local, sino que, además, incluyen una garantía competencial de las entidades locales. Garantía que, por supuesto, se proclama en relación con el legislador autonómico correspondiente. Podemos constatar, 2 Un análisis del fundamento estatutario de la descentralización competencial autonómica en favor de los entes locales, centrado en el caso de Cataluña, en F. Velasco Caballero, «Fonaments jurídics per a la descentralització de competències de la Generalitat als ens locals de Catalunya», en A. Galán Galán (ed.), La descentralització de competències de la Generalitat als ens locals de Catalunya, Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals, Barcelona, 2006, pp. 92-96.

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de esta forma, que el foco de atención de la cuestión competencial se está desplazando del Pacto local a las reformas estatutarias y a los necesarios desarrollos legislativos autonómicos posteriores. De todas maneras, no nos detendremos en este punto porque, como es notorio, la Comunidad de Madrid no ha reformado –todavía– su estatuto de autonomía.

2.1. Cuestión terminológica previa: las diferentes denominaciones del proceso de descentralización autonómica El proceso de descentralización de competencias autonómicas en favor de los gobiernos locales está recibiendo en la doctrina y en la práctica política diferentes denominaciones. A los efectos de evitar confusiones, se impone una clarificación terminológica. Con esta finalidad, pasamos seguidamente a examinar las principales denominaciones que se están manejando.

2.1.1. Segunda descentralización Al utilizar esta denominación, se realiza un paralelismo entre lo que sería la «primera descentralización», es decir, el proceso de creación de las comunidades autónomas, con el consiguiente traslado de competencias estatales, y esta otra «segunda descentralización», entendida como un nuevo proceso, que ahora se quiere poner en marcha, de traslación de esas competencias autonómicas a los gobiernos locales de su territorio.

A esta doble descentralización parece aludirse en el séptimo párrafo del preámbulo de la Ley 3/2003, de 11 de marzo, para el Desarrollo del Pacto Local de la Asamblea de Madrid: «El notable avance producido en la configuración del Estado de las Autonomías, sin embargo, no ha tenido un reflejo equivalente en el siguiente escalón territorial. La administración local, si bien se transformó profundamente a partir de su democratización, ha visto prácticamente inalterada la configuración legal de su ámbito competencial. El proceso descentralizador debe traspasar ahora el nivel autonómico».

Nada que objetar a esta terminología, siempre y cuando se haga la advertencia de que la asimilación conceptual realizada no se puede extender también a los fundamentos jurídicos de los procesos de descentralización de competencias. En efecto, la «primera descentralización» tiene un claro y directo fundamento constitucional, puesto que el proceso de creación de las comunidades autónomas y su dotación de competencias estaba ya programado directamente por la Constitución. La «segunda descentralización», en cambio, es una opción esencialmente política, posible e, incluso, deseable, en el marco de la Constitución, pero no impuesta constitucionalmente. En pocas pala-

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bras, el traslado sistemático de competencias autonómicas a los entes locales encuentra sólidos fundamentos constitucionales, pero no es un imperativo constitucional3.

2.1.2. Devolución de competencias Una segunda denominación del proceso descentralizador, de uso particularmente extendido en algunas comunidades autónomas, como es el caso de Cataluña, es la de «devolución» o, mejor, en inglés: devolution. Con el empleo de estas expresiones se quiere indicar gráficamente la finalidad del proceso: «devolver» a los gobiernos locales aquellas que son sus competencias.

Nada que objetar tampoco a esta terminología, siempre y cuando se tengan en cuenta las dos siguientes observaciones.

La primera y evidente es que el término «devolución» se utiliza con un sentido político y, seguramente, con escaso rigor jurídico. En nuestro diseño constitucional, la determinación de las competencias de los gobiernos locales se deja en manos del legislador infraconstitucional (ordinario y, ahora también, estatutario). Por consiguiente, la atribución de nuevas competencias a los entes locales no puede explicarse, en estrictos términos constitucionales, como una especie de «restitución» de poderes que, siendo de su «propiedad», les fueron arrebatados en el pasado. Y que, por ello, resulta ahora obligado proceder a su «devolución». La única imposición constitucional es que se atribuyan a estas entidades las competencias suficientes para no vulnerar su autonomía local.

La segunda observación es que la expresión «devolución» se emplea aquí en un sentido muy distinto del usado en otros Estados de nuestro entorno.

Piénsese, por ejemplo, en los casos de Italia o de Reino Unido. Conviene llamar la atención, pues, para evitar confusiones, que la identidad de denominaciones esconde realmente procesos que tienen bien poco que ver entre si.

2.1.3. Pacto local autonómico Una tercera denominación y, quizá, la más generalizada, se refiere el proceso descentralizador autonómico con la expresión «Pacto local», en concreto, «Pacto local autonómico».

3 Sobre los fundamentos jurídicos de la descentralización de competencias autonómicas en favor de los gobiernos locales, en general, puede verse F. Velasco Caballero, «Fonaments jurídics per a la descentralització de competències de la Generalitat als ens locals de Catalunya», op. cit., pp. 83-96.

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La finalidad perseguida por el Pacto local es, en general, dar respuesta a determinadas carencias de los gobiernos locales. Del examen de estas carencias nos ocupamos en el siguiente apartado. Lo que nos interesa ahora destacar es que la distribución constitucional y estatutaria de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas provoca que ninguno de estos sujetos posea, en solitario, la competencia necesaria para la adopción de todas las medidas que son precisas para alcanzar aquella finalidad. La necesaria intervención de todos los sujetos mencionados ha dado lugar a un escalonamiento del proceso de negociación y celebración del Pacto local: a una primera fase estatal debe seguir, posteriormente, una segunda de carácter autonómico.

La primera fase del Pacto local tiene al Estado como protagonista. El proceso negociador, que versa sobre cuestiones de competencia estatal, tiene como objetivo la celebración de un único pacto de ámbito estatal («Pacto local estatal» o bien «primer Pacto local»). Este pacto ya se ha cerrado con la aprobación por el Gobierno, el 17 de julio de 1998, del documento «Medidas para el desarrollo del Gobierno Local».

La segunda fase del Pacto local tiene a las comunidades autónomas como protagonistas. Su objeto es, precisamente, la descentralización de competencias autonómicas en beneficio de los gobiernos locales. Este proceso debe conducir a la celebración de un pacto en cada comunidad («Pacto local autonómico», «Pacto local territorial» o bien «segundo Pacto local»). En la mayoría de comunidades este proceso no solamente no ha concluido, sino que, en algunos casos, prácticamente no ha comenzado4.

2.2. Finalidad del proceso descentralizador: mejoras competencial y de financiación Como ha quedado dicho, la finalidad perseguida por el Pacto local es ofrecer una adecuada respuesta a carencias de los gobiernos locales. Estas carencias son fundamentalmente dos. La primera es de tipo competencial: es preciso una atribución de competencias a los entes locales nítida y que, además, sea suficiente. La segunda, en estrecha conexión con la anterior, es de carácter financiero: proporcionar los recursos necesarios a los gobiernos locales para que puedan prestar los servicios y las funciones que el ejercicio 4 Sobre las fases del Pacto local, con examen detallado tanto de la fase estatal como de la autonómica, puede consultarse A. Galán Galán, M. González Beilfuss y A. J. Sánchez Sáez, «La descentralització de competències i el Pacte local», en A. Galán Galán (ed.), La descentralització de competències de la Generalitat als ens locals de Catalunya, Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals, Barcelona, 2006, pp. 92-96, pp. 36-81.

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de estas competencias suponen. Competencias y financiación, pues, son los dos elementos que componen –mejor dicho: deberían componer– el Pacto local5.

Lo afirmado en el párrafo anterior no supone ninguna novedad. Las carencias denunciadas son, lamentablemente, males crónicos de nuestro mundo local. De manera reiterada se viene destacando la necesidad de descentralizar competencias a los entes locales y, paralelamente, el gasto público. Así lo ha puesto de manifiesto, por ejemplo, el «Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local», de julio de 2005. En su apartado relativo al «estado de la cuestión», incluido dentro del capítulo dedicado a «las competencias y los servicios locales», puede leerse: «El modelo de competencias locales vigente en España se ha mostrado insuficiente para satisfacer un mínimo razonable de expectativas: el sector local sigue anclado en la gestión de apenas el 15 % del gasto público. En los últimos años se ha debatido intensamente acerca de que el reparto porcentual entre niveles de gobierno fuese distinto: tal vez un 50-25-25, un 40-30-30, o un 40-35-25. La Comisión [elaboradora del Libro Blanco] no pretende concretar cuál debe ser el porcentaje exacto, pues sobre esta cuestión cabrían muchos matices, pero sí parece indiscutible que la cantidad de recursos en manos locales son insuficientes y desde hace muchos años no ha experimentado aumento alguno. Ello es indicativo de que el gasto público no ha sido objeto de descentralización a los municipios de modo paralelo a las demandas que la sociedad plantea a sus ayuntamientos».

3. El Pacto local en la Comunidad de Madrid

3.1. Un prometedor comienzo: la aprobación de la Ley para el Desarrollo del Pacto Local A diferencia del resto de comunidades autónomas, la Comunidad de Madrid aprobó de manera pronta y con el rango de ley parlamentaria una disposición con la finalidad específica de regular el desarrollo del Pacto local autonómico: la Ley de la Asamblea de Madrid 3/2003, de 11 de marzo, para el Desarrollo del Pacto Local (en adelante, LDPL).

5 A las dos carencias indicadas en el texto puede sumarse una tercera, de carácter políticoinstitucional, relativa a las modificaciones que deben introducirse en el diseño de los gobiernos locales con el objetivo último de fortalecer su posición institucional. Sobre estas carencias, A. Galán Galán, M. González Beilfuss y A. J. Sánchez Sáez, «La descentralització de competències i el Pacte local», op. cit., pp. 35-36.

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El objeto de la ley es «la regulación de los procedimientos de transferencia y delegación de competencias de la Comunidad de Madrid a favor de las entidades locales» (art. 1 LDPL). Dicho de otra manera, lo que pretende es regular de manera ordenada el proceso de descentralización de competencias autonómicas. En palabras de su preámbulo, la ley quiere «convertirse en el instrumento que permita llevar a cabo el Pacto local de la Comunidad de Madrid, a través de las sucesivas leyes de transferencia y delegación, y mediante convenios de encomienda de gestión» (párrafo 14º).

La clave para entender esta ley es comprender que la descentralización de competencias autonómicas a favor de los entes locales es un proceso. Esto es, no se trata de algo puntual, que comience y acabe en un momento concreto, sino que su realización exigirá el paso de un tiempo. En consecuencia, la Asamblea de Madrid ha aprobado una ley cuyo fin no es ejecutar el Pacto local en la Comunidad, sino la ordenación de un proceso. Un «proceso dinámico», según los términos empleados en el preámbulo de la ley: «El Pacto local no es un problema puntual en el tiempo que pueda resolverse en una ley en sus aspectos más concretos, sino que es un proceso dinámico que ocurrirá a lo largo de varios años y que en algunos casos no tiene por qué agotarse, por lo que esta ley es fundamental por cuanto va a ser el instrumento y el soporte que garantice su correcta aplicación» (párrafo 20º).

El correcto entendimiento de la Ley para el Desarrollo del Pacto Local, por último, exige su puesta en conexión con la simultánea Ley de la Asamblea de Madrid 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid (en adelante, LAL). La numeración correlativa de estas leyes y su misma fecha de aprobación pone de manifiesto que ambos textos fueron diseñados y debatidos como partes integrantes de un mismo bloque normativo. En consecuencia, lo que establece la Ley para el desarrollo del Pacto Local debe ser interpretado dentro del contexto más amplio que supone la Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid.

La conexión entre ambas leyes aparece recogida de manera expresa en sus propios textos. Así, entre otras referencias, la Ley para el Desarrollo del Pacto Local fija su objeto advirtiendo ya que lo hace «de conformidad con lo establecido en la Ley de Administración Local» (art. 1 LDPL). Referencias que aparecen también en la citada Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid. Así, en su preámbulo se afirma que: «Otros principios en los que se inspira el texto son los de descentralización y desconcentración mediante la regulación de las figuras de la transferencia y delegación de competencias y la encomienda de gestión, que sirven para fijar el marco jurídico sobre el que se desarrolle el Pacto local y que son objeto de un planteamiento general en la

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Ley de Administración Local y de una regulación más específica y pormenorizada en la Ley para el Desarrollo del Pacto Local» (párrafo 8º). Ese mismo preámbulo acaba diciendo que el capítulo dedicado, por la Ley de Administración Local, a la atribución de competencias de la Comunidad a las entidades locales «sienta las bases para la Ley del Pacto Local» (párrafo 16º).

Estas leyes autonómicas pretenden dar respuesta a los principales problemas que plantea el proceso de descentralización de competencias autonómicas y que pasamos a estudiar seguidamente: la determinación de las competencias autonómicas descentralizables, del ente local beneficiario, del mecanismo jurídico para el traslado de la competencia y, por último, la regulación del proceso de descentralización (creación de comisiones).

3.2. La determinación de las competencias autonómicas descentralizables Las competencias pueden ser definidas como la atribución a un sujeto de facultades sobre materias. Desde esta perspectiva, se entiende que la determinación de las competencias descentralizables exija una doble labor: fijar primero las materias susceptibles de descentralización y, posteriormente, decidir las facultades que pueden trasladarse a los entes locales sobre dichas materias.

3.2.1. Determinación de las materias susceptibles de descentralización El art. 2.2 LDPL contiene una enumeración de materias «que podrán ser objeto de transferencia o delegación a las entidades locales». En concreto, se trata de un listado que contiene las siguientes quince materias: 1) consumo; 2) deportes; 3) educación; 4) empleo; 5) juventud; 6) medio ambiente; 7) política de la mujer; 8) ordenación del territorio y urbanismo; 9) patrimonio histórico; 10) protección civil; 11) sanidad; 12) servicios sociales; 13) transporte; 14) turismo; y 15) vivienda.

Realizamos las siguientes observaciones a esta enumeración legal de materias susceptibles de descentralización: a) La enumeración de materias del art. 2.2 LDPL coincide plenamente con el listado de materias contenido en el previo documento «Bases para la negociación del Acuerdo para el Desarrollo del Gobierno Local», aprobado por el Gobierno en 1997. En este punto, el Gobierno se limitó a enumerar las materias que son competencia de las comunidades autónomas y en las que la Federación Española de Municipios y Provincias reclamaba un traslado a favor de las entidades locales. El Gobierno entendió correctamente que no le correspondía a él –ni al Estado– pronunciarse sobre esta reivindicación municipalista. En consecuencia, el objeto del acuerdo,

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en este extremo, no es la asunción por el Estado del compromiso de llevar a cabo la descentralización requerida, sino que se limita a propiciar e impulsar un acuerdo de todos los partidos políticos, para que sean ellos los que se encarguen de llevar a los respectivos parlamentos autonómicos las propuestas de descentralización. Según figura en el citado documento, en efecto, el objetivo aquí es conseguir: «el compromiso exclusivo de los partidos políticos para trasladar a las instituciones autonómicas donde ostenten representación o ejerzan la responsabilidad de gobierno la iniciativa de un proceso de atribución de competencias a las entidades locales en sus respectivos ámbitos territoriales». b) La descentralización autonómica no debe abarcar necesariamente todas las materias incluidas en la enumeración legal. El propio art. 2.2 LDPL ya advierte que dichas materias «podrán» ser objeto de descentralización.

No dice, por tanto, que «deberán» serlo. Actitud prudente que debe ser elogiada, puesto que resulta más que dudoso que la Ley para el Desarrollo del Pacto Local pudiera imponer esta obligación, teniendo en cuenta que la transferencia o delegación de competencias requiere, según dispone ella misma, una ley de la Asamblea de Madrid. En otras palabras, el legislador autonómico presente no puede vincular al futuro. Recuérdese que no estamos ante un tipo reforzado o cualificado de ley autonómica6. c) La descentralización autonómica puede extenderse a otras materias no incluidas en el listado legal. Así se reconoce expresamente en el art. 2.3 LDPL: «También podrá ser objeto de transferencia o delegación cualquier otra materia de competencia de la Comunidad de Madrid, cuya gestión se considere conveniente que deba ser realizada por las entidades locales, en virtud del principio de inmediación y cercanía o proximidad al ciudadano». El art. 2.2 LDPL, pues, contiene una enumeración abierta de materias. Como no podía ser de otro modo, en la medida en que, como ya hemos observado, esta ley no puede vincular la decisión del futuro legislador autonómico.

El único límite real –y obvio– a la posibilidad de extender la descentralización a otras materias es que se trate de una «materia de competencia de la Comunidad de Madrid» (art. 2.3 LDPL). Por lo demás, el criterio que debe regir esta extensión es definido por la ley en términos tan vagos que le dota de una amplísima flexibilidad: la «conveniencia» de que la 6 Cuestión distinta sería que, en una hipotética futura reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, se impusiera esta obligación al legislador autonómico.

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gestión sea realizada por las entidades locales. «Conveniencia» valorada atendiendo a un genérico y poco precisado «principio de inmediación y cercanía o proximidad al ciudadano». d) La descentralización de estas materias puede realizarse a través de todos los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico. Con esta afirmación queremos destacar que no solamente es posible utilizar la transferencia y la delegación. Por consiguiente, hemos de realizar una interpretación amplia y, en este sentido, correctora, de la literalidad con la que se expresa la Ley para el Desarrollo del Pacto Local. En su art. 2.2, en efecto, enumera las materias «que podrán ser objeto de transferencia o delegación». Y, seguidamente, en el art. 2.3 añade que «también podrá ser objeto de transferencia o delegación» otras materias. Las referencias legales a la transferencia y la delegación deben ser entendidas, como decimos, en un sentido amplio, alusivas a la descentralización en su conjunto. De esta forma, cuando la ley habla de materias susceptibles de transferencia o delegación hemos de entender materias susceptibles de descentralización.

O, si se prefiere, de traslado competencial a favor de los entes locales. Así, por ejemplo, queda claro que estas materias pueden ser objeto también de encomienda de gestión (art. 4 LDPL).

3.2.2. Determinación de las facultades susceptibles de descentralización El art. 2.1 LDPL se encarga de fijar las facultades susceptibles de descentralización en los entes locales: «Las competencias de la Comunidad de Madrid que se transfieran o deleguen a las entidades locales deberán estar referidas sustancialmente a la prestación o ejercicio de las mismas, posibilitando que las entidades locales puedan seguir políticas propias en el ejercicio de dichas competencias, y sin perjuicio de que la Comunidad siga manteniendo, cuando se considere conveniente, las competencias de ordenación, planificación y coordinación generales».

Como puede observarse, la determinación legal de las facultades descentralizables se realiza con base en las siguientes tres notas: a) Lo que se traslada a los entes locales son sustancialmente facultades ejecutivas o de gestión. El objeto del traslado es «la prestación o ejercicio» y no la titularidad de la competencia autonómica. La titularidad sigue en manos de la Comunidad de Madrid. b) Las facultades trasladadas deben permitir a los entes locales destinatarios poder seguir políticas propias. A pesar de la indeterminación de la expresión, el uso de los términos «políticas propias» apunta, sin lugar a dudas,

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al reconocimiento de una capacidad de decisión política al ente local. En otras palabras, no se trata meramente de convertir a las entidades locales en los ejecutores de políticas ajenas, esto es, de las políticas decididas en el nivel autonómico. c) La Comunidad de Madrid puede reservarse, en relación con las competencias descentralizadas, las facultades de ordenación, planificación y coordinación. Cuando la Comunidad se reserve estas facultades –todas o alguna– estará conservando una amplia capacidad de incidencia en la materia descentralizada. De todos modos, la retención de estas facultades en el nivel autonómico debe ser compatible con la exigencia legal de que las entidades locales puedan seguir políticas propias en ejercicio de las competencias.

En nuestra opinión, la ley madrileña tiene una visión restrictiva del tipo de facultades que pueden trasladarse a los entes locales. Para ella, en efecto, se trata únicamente de facultades ejecutivas o de gestión. Su preámbulo disipa cualquier duda que pudiera existir al respecto: «En general, la mayoría de las competencias que reivindican los entes locales son de tipo ejecutivo y se encuentran atribuidas a las comunidades autónomas» (párrafo 10º). Y añade seguidamente: «El Pacto local supone un compromiso político con la descentralización de la gestión y de competencias de la Comunidad hacia las corporaciones locales, entidades que se encuentran en una situación de mayor proximidad con los intereses de los ciudadanos. Se trata de posibilitar que los municipios adquieran mayores competencias de gestión, evitando duplicidades de administraciones en un mismo territorio. Debe de ser entendido en la transferencia de las funciones ejecutivas compatibilizada en otras ocasiones con la reserva de la titularidad y de los medios de control a favor de la Comunidad de Madrid» (párrafo 12º)7. Un mismo planteamiento se comparte en la Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid8.

Esta óptica muy restringida de lo descentralizable puede dificultar la consecución de una mejora cualitativa de las competencias locales. Mejora cualitativa que puede requerir, por ejemplo, en algunos casos, el traslado a los entes locales de facultades normativas y de planificación o bien la reducción o eliminación de la facultad de coordinación autonómica. Esta visión, por lo demás, no se ajusta plenamente a los principios que, según el documento 7

Las cursivas son nuestras.

8 Así, en el art. 138 LAL se lleva a cabo un «reconocimiento general» de la posibilidad que tiene la Comunidad de transferir, delegar o encomendar «la gestión de actividades y servicios» de su competencia a las entidades locales.

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«Bases para la negociación del Acuerdo para el Desarrollo del Gobierno Local», aprobado por el Gobierno en 1997, deben regir el proceso descentralizador.

Entre estos principios se señala el siguiente: «Las competencias no deben ser meramente ejecutivas».

Aunque suponga un esfuerzo interpretativo considerable, en la misma determinación legal de las facultades descentralizables podemos encontrar apoyos para intentar superar el planteamiento restrictivo que acabamos de describir: a) La ley exige solamente que las facultades trasladadas deben estar referidas «sustancialmente» a las de carácter ejecutivo o de gestión. No está claro el significado del término entrecomillado. Pero cabe interpretarlo como «habitualmente», lo que implica que «no necesariamente» debe darse esa referencia. En otras palabras, las facultades atribuidas deben ser «habitualmente» de carácter ejecutivo o de gestión. Pero es también conforme con la letra de la ley atribuirles, de manera no habitual, pero sí posible, facultades no meramente ejecutivas. b) La ley permite a la Comunidad de Madrid retener las facultades de ordenación, planificación y coordinación, pero «cuando se considere conveniente». La redacción del precepto legal condiciona la retención autonómica de las facultades mencionadas al hecho de que «se considere conveniente». En consecuencia, esta retención no será necesaria siempre.

Y si no quedan en manos de la Comunidad, podrán ser también objeto de traslado a los entes locales. En este último caso, la entidad local beneficiaria de la descentralización recibiría las facultades de ordenación o de planificación o no quedaría sujeta a la coordinación autonómica o bien todo lo anterior sumado. Aunque no se precise, está claro que la valoración de la «conveniencia» apuntada corresponde a la Comunidad que es el sujeto decisor de la descentralización. A lo sumo, podría llegar a entenderse que el precepto legal que estamos examinando impone a la Comunidad una obligación de exteriorizar las razones que justifiquen la concurrencia en el caso concreto de dicha conveniencia. c) La ley garantiza a los entes locales la capacidad de diseñar políticas propias.

Esta es una ambiciosa meta muy difícil de alcanzar si solamente poseen facultades ejecutivas y, además, quedan sometidos al resto de facultades superiores (de ordenación, planificación y coordinación) de la Comunidad.

Queremos señalar, finalmente, que la determinación de las facultades que se trasladen se decidirá caso por caso y dependerá mucho del mecanismo de descentralización que se elija. En este sentido, si el mecanismo elegido requie-

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re su articulación mediante una ley, se planteará la cuestión de si debe respetar o no los condicionantes fijados por la Ley para el Desarrollo del Pacto Local.

Vuelve a surgir aquí el problema de la relación existente entre la ley ordenadora del proceso a seguir para el desarrollo del Pacto local y futuras leyes de la Asamblea de Madrid que puedan ser contradictorias con aquella.

3.3. La determinación del ente local destinatario La tensión entre uniformidad y diferenciación se manifiesta también en relación con la determinación del ente local receptor de las competencias autonómicas descentralizadas. De lo que se trata es de saber si las competencias que se decidan descentralizar deben trasladarse a todas las entidades locales por igual o, en cambio, deben establecerse distinciones9.

La respuesta es que el legislador autonómico de Madrid admite la posibilidad de diversidad en el proceso de descentralización de competencias.

Esta diversidad se reconoce, además, en un doble sentido: entre los distintos tipos de entidad local y, en segundo término, dentro de cada tipo de entidad, particularmente de los municipios. Y dentro de los municipios, Madrid es un caso singular.

3.3.1. La diversidad entre los tipos de entidad local La cuestión que aquí se plantea es la determinación del tipo de entidad local que debe recibir las competencias autonómicas que se decidan descentralizar.

De manera razonable, el legislador local madrileño otorga el protagonismo al municipio. Posición central en el proceso descentralizador que ocupa ya sea en solitario, ya sea asociado con otros (mancomunidades de municipios).

Decimos que se trata de una posición razonable ya que resulta acorde a la centralidad que corresponde al municipio en el sistema local: «es la entidad local básica de la Comunidad de Madrid» (art. 2.1 LAL)10.

9 Sobre la determinación del ente local receptor de las competencias autonómicas descentralizadas, en general, y sobre los criterios que permiten introducir la diversidad en esta cuestión, en particular, puede verse A. Galán Galán, E. Roig Molés y C. Serrano Núñez, «L’ens local receptor de les competències», en A. Galán Galán (ed.), La descentralització de competències de la Generalitat als ens locals de Catalunya, Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals, Barcelona, 2006, pp. 123-154.

10 El protagonismo del municipio, por lo demás, se acentúa en el caso de la Comunidad de Madrid ante la ausencia de la más relevante entidad local de segundo nivel, esto es, la provincia.

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El protagonismo del municipio se pone de relieve claramente en el art.

139.1 LAL: «La transferencia y la delegación de competencias de la Comunidad de Madrid tendrá como destinatarios a los municipios». Solamente después de esta primera afirmación, se añade que, «no obstante» y condicionado al «fin de obtener una mayor eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos, podrán ser también destinatarios cualquiera de las entidades locales supramunicipales».

La posición central del municipio se subraya también en el art. 3.1 LDPL: «Las entidades destinatarias de la transferencia o delegación podrán ser los municipios, las mancomunidades de municipios» y, se añade seguidamente, «en su caso, las entidades locales de carácter supramunicipal»11. Respecto a las mancomunidades de municipios, la Ley de Administración Local ha destacado de manera expresa que: «también podrán asumir, en los términos previstos por sus estatutos, las competencias que sean transferidas o delegadas por la Comunidad de Madrid» (art. 56.2 LAL).

La preferencia legal por el municipio, sin embargo, no debe esconder el hecho de que el legislador admite que también pueden ser destinatarias de las competencias descentralizadas las entidades locales de carácter supramunicipal. Estas entidades son «las previstas en la Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid» (art. 3.1 LDPL). En concreto, «en el artículo 2 de esta ley» (art. 139.1 LAL). Estas entidades, según dispone el citado artículo, son las mancomunidades de municipios y aquellas otras que puedan crearse por ley autonómica, a saber: comarcas, áreas y entidades metropolitanas, y otras agrupaciones de municipios12.

3.3.2. La diversidad dentro de cada tipo de ente local: tratamiento diferenciado de los municipios El principio de diferenciación tiene una segunda manifestación en el tema que nos ocupa: la posibilidad de dar un trato diferenciado a entidades locales que pertenecen a un mismo tipo.

11 Cuando la Ley para el Desarrollo del Pacto Local regula la transferencia y también la delegación de competencias hace mención únicamente, como entidades locales destinatarias, a los municipios o mancomunidades de municipios (arts. 5 y 9.1 LDPL).

12 No se incluyen dentro del conjunto de entidades locales potencialmente receptoras, según las previsiones legales, las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, esto es, las entidades locales menores que el art. 2.2.b) LAL califica expresamente como uno de los tipos de entidades locales de la Comunidad de Madrid.

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El legislador autonómico lo reconoce expresamente en el caso de los municipios. En consecuencia, no es necesario que las competencias se descentralicen por igual en todos los municipios madrileños. Así se afirma en el art.

3.2 LDPL: «Las transferencias de competencias podrán realizarse a favor de todos los municipios o mancomunidades de municipios, o diferenciar a estas entidades por tramos de población». Idea que aparece ya en el art. 139.2 LAL al señalar que en los oportunos acuerdos que se celebren se deberá «precisar si las transferencias o delegación de competencias se podrán realizar a favor de todas las entidades locales, o diferenciar por tramos de población los municipios que podrán solicitar las mismas en función de su capacidad de gestión de la actividad o servicio de que se trate».

Puede observarse que el criterio legalmente tenido en cuenta, a la hora de introducir la diversidad en este punto, es el diferente grado de capacidad de gestión de los municipios, de los que resulta claro indicador su también diferente tamaño poblacional. No obstante, y ampliando más el enfoque, entendemos que son tres los principales criterios para la introducción de la diversidad.

Dicho de otra manera, son tres las causas principales que pueden fundamentar un trato diferenciado entre los municipios: la existencia de un interés objetivo particular de algunos municipios, las diferencias en la capacidad de gestión y, por último, la propia voluntad municipal13.

Una atribución competencial asimétrica puede tener como fundamento, en primer lugar, una diversidad en el interés municipal, entendido éste en un sentido objetivo, esto es, como la existencia de necesidades concretas de la población del municipio que hayan de ser satisfechas. En otras palabras, la competencia se traslada con la finalidad de satisfacer necesidades de la población municipal. Pues bien, si estas necesidades no son comunes a todos los municipios, sino peculiares de alguna clase de ellos o bien de algunos en concreto, tendremos que concluir que únicamente estos municipios tienen objetivamente interés en recibir la competencia autonómica.

La atribución competencial también se puede justificar por la diversidad en la capacidad de gestión. Este es el criterio que, como hemos señalado, se recoge en la legislación local madrileña examinada. En efecto, la atribución de una competencia autonómica solamente tiene sentido si el municipio receptor tiene suficiente capacidad para poderla gestionar de manera adecuada. La capacidad de gestión efectivamente poseída –claramente desigual entre los municipios–, 13 Un estudio en profundidad de estos tres criterios en A. Galán Galán, E. Roig Molés y C. Serrano Núñez, «L’ens local receptor de les competències», op. cit., pp. 133-136.

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en relación con la capacidad que se estime necesaria para la competencia descentralizada, puede operar como un elemento diferenciador entre los municipios14.

Queremos advertir que, en nuestra opinión, es preciso realizar una interpretación flexible del cumplimiento del requisito de la capacidad de gestión.

Fruto de esa interpretación, un municipio que, considerado aisladamente, no alcance el nivel de capacidad exigido puede, sin embargo, cumplir este requisito a través de dos mecanismos: recurriendo a fórmulas asociativas o bien gracias a la asistencia que le preste otra entidad pública (habitualmente: el segundo nivel de administración local). Con esta interpretación flexible, al permitirnos entender cumplida la exigencia de capacidad de gestión, se evita que la competencia se traslade, en su caso, a un ente local supramunicipal o, incluso, que permanezca en el nivel autonómico.

En tercer y último lugar, una atribución competencial asimétrica puede encontrar su fundamento en la voluntad de los propios municipios. Una variable que complica considerablemente los estudios sobre el proceso de descentralización es la toma en consideración de la voluntad municipal. La atribución puede venir impuesta o, por el contrario, hacerse depender de la voluntaria aceptación municipal de la ampliación de competencias. Piénsese, por ejemplo, en la necesidad de aceptación de la delegación que, como regla general, impone la legislación local madrileña.

En todo caso, corresponde al legislador autonómico tomar la decisión sobre la imposición o la voluntariedad en la atribución competencial al ente local receptor. Antes de tomar esta decisión, sin embargo, debe ser consciente de las ventajas e inconvenientes que presentan cada una de las dos opciones15.

En este sentido, y de manera resumida, podemos afirmar que una atribución basada en la aceptación voluntaria de la competencia cuenta con el argumento a favor de aparecer como la opción más respetuosa con la autonomía local.

Pero tiene también graves inconvenientes. El más evidente, aunque no el único, es que la aplicación de este modelo conduce inexorablemente a un resultado competencial asimétrico y, en consecuencia, a graves disfunciones para 14 Se presta una especial atención al criterio de la capacidad de gestión, abordándose cuestiones como los elementos que deben ser tenidos en cuenta para la determinación de la capacidad de gestión municipal (siendo el principal el de la población), la forma de valoración de esta capacidad (por el legislador, por el gobierno o por el propio municipio) o los efectos que se han de reconocer a los cambios sobrevenidos en la capacidad de gestión, en A. Galán Galán, E. Roig Molés y C. Serrano Núñez, «L’ens local receptor de les competències», op. cit., pp. 143-154.

15 Un examen detenido de estas ventajas e inconvenientes en A. Galán Galán, E. Roig Molés y C. Serrano Núñez, «L’ens local receptor de les competències», op. cit., pp. 140-143.

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la comunidad autónoma que conservará la competencia, pero sólo para partes de su territorio. Hacer depender el traspaso competencial de la sola voluntad del municipio –entiéndase bien: de cada municipio– supone admitir que el mapa competencial quedará diseñado, al margen de toda referencia objetiva, en función de los condicionantes políticos coyunturales existentes en cada municipio.

Por lo demás, debe tenerse también en cuenta las dos siguientes observaciones en relación con la alternativa contraria, es decir, con el establecimiento de un modelo de atribución forzosa de competencias a los municipios. Por un lado, un sistema de atribución forzosa es compatible con la admisión de un ámbito de atribución basado en la aceptación voluntaria de la competencia, siempre y cuando este ámbito se limite a un grupo reducido de municipios y a sectores materiales concretos, justificado con parámetros objetivos (piénsese, por ejemplo, en el caso de los municipios de gran población). Y por otro lado, este sistema de atribución forzosa no impide la existencia de una previa negociación política entre los actores implicados en el proceso descentralizador.

3.3.3. La especialidad del Municipio de Madrid Dentro de los municipios de la Comunidad de Madrid, ocupa una posición singular el Municipio de Madrid. Por ello, el legislador le ofrece un tratamiento especial también en relación con el proceso de descentralización de competencias autonómicas.

La disposición transitoria tercera de la Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid reconoce la existencia de un régimen especial del Municipio de Madrid. Como es sabido, este régimen está hoy contenido en la Ley estatal 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid (en adelante, LCREM).

Tanto en la legislación autonómica de la Comunidad de Madrid como en la citada ley estatal se singulariza la posición del municipio de Madrid en el marco del proceso de descentralización de competencias que estamos examinando.

La Ley de Administración Local lo hace de manera expresa en el momento de la determinación de los entes locales destinatarios de las competencias autonómicas descentralizadas. Después de afirmar que el traslado competencial puede acordarse en beneficio de todas las entidades locales o bien diferenciando, dentro de los municipios, por tramos de población, añade: «No obstante, en razón de su singularidad como capital del Estado, se podrán prever transferencias o delegaciones de competencias a favor únicamente del Municipio de Madrid» (art. 139.3 LAL).

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También tiene presente el caso singular del Municipio de Madrid la Ley para el Desarrollo del Pacto Local. De entrada, previendo la posible existencia de una Comisión Sectorial específica: «En razón de su singularidad como capital del Estado, se podrá crear una Comisión Sectorial específica para el Municipio de Madrid» (art. 18.7 LDPL). Y aunque no se mencione expresamente, este caso tiene cabida en la salvaguarda establecida en el art. 14.2 LDPL: «Los acuerdos de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias relativos a una concreta entidad local requieren la conformidad previa de dicha entidad local».

El traslado de competencias en favor del Municipio de Madrid se contempla igualmente en su Ley de Capitalidad y Régimen Especial. De este modo, «para la efectividad de la autonomía» de este municipio, la citada ley «atribuye al Ayuntamiento de la ciudad de Madrid competencias en materia de infraestructuras, movilidad, seguridad ciudadana y régimen jurídico y procedimiento» y, de igual forma, «la legislación sectorial del Estado atribuirá, en su caso, competencias en el ámbito de los servicios e infraestructuras que sean básicos para el desarrollo de la ciudad» (art. 2.3 LCREM). Debemos advertir, no obstante, que tratándose de una ley estatal las competencias que aquí se contemplan son del Estado. Lo que se lleva a cabo, pues, es una descentralización de competencias estatales en beneficio del Municipio de Madrid. Lo que es una cuestión distinta de aquella otra que constituye el objeto de la segunda descentralización o Pacto local autonómico (la descentralización de competencias autonómicas).

Esta misma ley estatal, más adelante, incluye dentro de las competencias del Municipio de Madrid aquellas «que le transfiera o delegue la Comunidad de Madrid en aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley 3/2003, de 11 de marzo, para el Desarrollo del Pacto Local, en relación con los arts. 138 y siguientes de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid» (art. 32.2 LCREM).

Destacamos, finalmente, que la ley estatal se ocupa de esbozar el régimen jurídico de las competencias delegadas y de la encomienda de gestión en el caso del Municipio de Madrid. Así, respecto a las competencias delegadas, se limita a contener la siguiente remisión: «La atribución de competencias en régimen de delegación se efectuará de acuerdo con la normativa que resulte de aplicación» (art. 34.1 LCREM). Está claro que esta delegación puede provenir tanto del Estado como de la Comunidad de Madrid, es decir, que puede tener como objeto competencias tanto estatales como autonómicas (art. 32.1 y 2 LCREM). Y, en relación con la encomienda de gestión, establece lo siguiente: «La encomienda de gestión de determinadas actividades de carácter material, técnico o de servicios, derivadas de competencias administrativas de la Admi-

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nistración General del Estado y de la Comunidad de Madrid, de conformidad con lo dispuesto en la legislación estatal y autonómica que resulte de aplicación, requiere la aceptación por el Pleno y se formaliza mediante convenio suscrito al efecto» (art. 34.2 LCREM).

3.4. La determinación del mecanismo jurídico para el traslado de la competencia 3.4.1. Mecanismos de traslado competencial previstos en la legislación local de la Comunidad de Madrid El último de los capítulos de la Ley de Administración Local de la Comunidad de Madrid (capítulo IV del título V) regula la atribución de competencias autonómicas a las entidades locales, con la finalidad declarada en su preámbulo de querer «sentar las bases para la Ley del Pacto Local» (párrafo 16º). En el capítulo indicado, la ley lleva a cabo el siguiente «reconocimiento general»: «la Comunidad de Madrid podrá transferir, delegar o encomendar la gestión de actividades y servicios de su competencia a las entidades locales» (art. 138 LAL). De manera coherente con tal reconocimiento, posteriormente se ocupa de regular esos tres mecanismos de traslado competencial, entendidos en un sentido amplio: la transferencia de competencias (sección 2ª del capítulo IV), la delegación de competencias (sección 3ª del capítulo IV) y la encomienda de gestión (sección 4ª del capítulo IV).

Siguiendo las «bases sentadas» por la ley local madrileña, la Ley para el Desarrollo del Pacto Local fija como su objeto «la regulación legal de los procedimientos de transferencia y delegación de competencias de la Comunidad de Madrid a favor de las entidades locales» (art. 1 LDPL). De esta manera, la mayor parte de su contenido se dedica a regular la transferencia de competencias (capítulo II) y la delegación de competencias (capítulo III). Debe advertirse, no obstante, que dentro de las disposiciones generales se incluye un artículo que contiene una muy parca regulación de la encomienda de gestión (art. 4 LDPL).

En conclusión, ambas leyes contemplan tres mecanismos jurídicos de traslado competencial: la transferencia, la delegación y la encomienda de gestión. Hemos de señalar, sin embargo, que el hecho de que centremos nuestro estudio en estos mecanismos no quiere decir, por supuesto, que no puedan emplearse otras fórmulas admitidas en nuestro ordenamiento jurídico. Un buen ejemplo es la posibilidad de vehicular ese traslado mediante la creación de un consorcio entre la comunidad autónoma y determinados entes locales16.

16 Un estudio general sobre los mecanismos jurídicos de traslado competencial posibles, en J. L. Martínez-Alonso Camps y E. Roig Molés, «Mecanismes i procediments d’increment competencial», en

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3.4.2. La transferencia de competencias De la regulación legal autonómica de la transferencia de competencias destacamos las siguientes cuestiones: el mecanismo para llevar a cabo la transferencia y la posibilidad de su revocación.

3.4.2.1. Mecanismo de transferencia La transferencia efectiva de una competencia autonómica a los entes locales destinatarios tendrá lugar a través de un sistema que se articula legalmente en los siguientes tres pasos: A) Aprobación de la ley de transferencias por la Asamblea de Madrid La transferencia de competencias de titularidad autonómica a las entidades locales madrileñas se efectuará mediante ley aprobada por la Asamblea de Madrid. La aprobación de una ley de transferencias constituye, por tanto, un presupuesto necesario (arts. 143.1 LAL y 5 LDPL).

La legislación local fija un contenido mínimo necesario de la futura ley de transferencias17. En efecto, esta ley deberá determinar (arts. 144.1 LAL y 5 LDPL): a) Las facultades concretas que se transfieren en cada materia. b) Los términos en que se transfieren esas facultades. c) Los criterios para proceder a la evaluación de los medios financieros, reales y, en su caso, personales que se traspasan.

B) Solicitud de transferencias por las entidades locales Una vez aprobada la ley de transferencias, las entidades locales «interesadas» podrán solicitar de la Comunidad de Madrid que se haga efectiva la transferencia de las competencias que la ley de transferencias haya determinado (arts. 144.2 LAL y 6 LDPL). Esta solicitud debe articularse a través de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias, órgano que examinaremos más adelante (art. 6 LDPL).

A. Galán Galán (ed.), La descentralització de competències de la Generalitat als ens locals de Catalunya, Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals, Barcelona, 2006, pp. 155-182.

17 De nuevo, se plantea aquí un problema de relación entre leyes de la Asamblea de Madrid. En concreto, en este caso, respecto a la necesidad de respetar el contenido mínimo citado en el texto, entre la Ley de Administración Local y la Ley para el Desarrollo del Pacto Local, por un lado, y la futura ley de transferencias, por el otro.

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C) Aprobación de los decretos de traspasos por el Gobierno de la Comunidad de Madrid Por último, el Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobará los correspondientes decretos de traspasos para hacer efectiva la transferencia de las competencias autonómicas a cada una de las entidades locales solicitantes (arts.

144.3 LAL y 7.1 LDPL).

En el procedimiento de elaboración de los decretos de traspasos juega un papel clave la mencionada Comisión Mixta de Coordinación y Competencias, así como, en su caso, las Comisiones Sectoriales. En todo caso, es necesaria su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (arts. 144.3 LAL y 7.2 LDPL).

Para poder hacer efectiva la transferencia de competencias a cada una de las entidades locales, los decretos de traspasos deben incluir un contenido mínimo necesario. En concreto, deben determinar (arts. 144.3 LAL y 7.2 LDPL): a) La legislación aplicable a las competencias transferidas. b) Los medios financieros y, en su caso, reales y personales que se traspasan. c) La fecha de entrada en vigor de la transferencia realizada y del traspaso de los medios necesarios para su gestión. d) La relación de los documentos que se traspasan relativos al servicio traspasado.

Como precaución, la legislación local madrileña impone un último contenido a los decretos de traspasos, que se traduce en la inclusión de una norma de derecho transitorio: en relación con las competencias transferidas, el decreto de traspasos «precisará que no afecta a los procedimientos ya iniciados y en curso de tramitación, ni a las incidencias de recurso u de otro tipo que se susciten con relación a procedimientos ya resueltos por la Comunidad de Madrid, estableciendo en su caso las excepciones a esta regla» (arts. 144.3.d) in fine LAL y 7.2 in fine LDPL).

3.4.2.2. Revocación de la transferencia La revocación de las transferencias de competencias es posible, pero únicamente en el caso de que se cumplan determinados requisitos. Estas exigencias legales son las siguientes: a) La revocación de la transferencia sólo puede realizarse por ley de la Asamblea de Madrid (arts. 145 LAL y 8.1 LDPL). La legislación local madrileña presupone que esta ley es aprobada por el parlamento autonómico

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como consecuencia del ejercicio de la iniciativa legislativa (presentación de un proyecto de ley) por el Gobierno de la Comunidad de Madrid. b) Antes de la aprobación del proyecto de ley, el Gobierno de la Comunidad de Madrid tiene que haber pedido un informe a la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias (art. 8.2 LDPL). c) Antes de la aprobación del proyecto de ley, el Gobierno de la Comunidad de Madrid tiene que haber dado audiencia a las entidades locales interesadas (art. 8.2 LDPL). d) El Gobierno de la Comunidad de Madrid debe justificar, en el proyecto de ley que apruebe, la concurrencia de alguna de las causas de revocación previstas en la legislación, a saber: razones de interés general; grave incumplimiento por las entidades locales de las obligaciones asumidas en virtud de las transferencias; y notoria negligencia, ineficacia o mala gestión de las actividades y servicios transferidos (arts. 145 LAL y 8.2 LDPL).

3.4.3. La delegación de competencias La posibilidad de delegar competencias autonómicas en los entes locales cuenta con un reconocimiento estatutario expreso. En efecto, según dispone el art. 38 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid: «La Administración de la Comunidad de Madrid desarrollará su actuación a través de los órganos, organismos y entidades dependientes del Gobierno que se establezcan pudiendo delegar dichas funciones en los municipios y demás entidades locales reconocidas en este Estatuto si así lo autoriza una ley de la Asamblea, que fijará las oportunas formas de control y coordinación».

Esta figura de la delegación ha sido objeto de una amplia regulación en la legislación local madrileña18. De ella destacamos los siguientes aspectos: el mecanismo para llevar a cabo la delegación y la posibilidad de su revocación.

3.4.3.1. Mecanismo de la delegación La delegación de competencias autonómicas a favor de los entes locales tiene lugar a través de un mecanismo que se articula legalmente en los pasos que brevemente exponemos a continuación: 18 En este trabajo nos centramos únicamente en la delegación de las competencias que siendo de titularidad autonómica se dirigen a las entidades locales. No se extiende, por tanto, a la delegación que puede tener lugar en la dirección contraria: la delegación de competencias locales en la Comunidad de Madrid (art. 137 LAL).

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A) Aprobación de la ley de autorización de la delegación por la Asamblea de Madrid La delegación de competencias de titularidad autonómica a las entidades locales madrileñas requiere la aprobación de una previa ley que así lo autorice.

De esta manera, de igual forma que en el caso de la transferencia, la aprobación de una ley de delegación por la Asamblea de Madrid constituye un presupuesto necesario (arts. 146 LAL y 9.1 LDPL). Por lo demás, y como ya hemos indicado, se trata de una exigencia de rango estatutario (art. 38 Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid). Los entes locales podrán solicitar del Gobierno de la Comunidad de Madrid que remita al parlamento autonómico el correspondiente proyecto de ley (art. 9.2 LDPL).

El contenido de la ley de autorización de la delegación, además de incluir la indicada autorización, debe extenderse a la fijación de las oportunas formas de dirección, control y coordinación (arts. 38 del Estatuto madrileño, 146 LAL y 9.1 LDPL).

B) Aprobación de los decretos de delegación por el Gobierno de la Comunidad de Madrid Tras la aprobación de la ley de autorización, se procederá a la aprobación por el Gobierno autonómico de los correspondientes decretos de delegación. La legislación local fija ya un contenido mínimo necesario de estos decretos. En concreto, deben precisar lo siguientes extremos (arts. 147 LAL y 10.2 LDPL): a) El alcance de la delegación. b) El contenido de la delegación. c) Las condiciones de la delegación. d) La duración de la delegación. e) Los medios materiales, personales y económicos que, en su caso, se transfieran. f ) Muy especialmente, las facultades de dirección, planificación, coordinación o control que se reserve la Comunidad de Madrid.

Al último de los contenidos enumerados presta una especial atención el legislador local de Madrid. Baja al detalle de listar un conjunto de facultades que puede reservarse la Comunidad Autónoma (art. 147.3 LAL): a) La potestad reglamentaria, salvo en lo que se refiera a los aspectos puramente organizativos.

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b) La potestad de establecer programas de actuación o de dictar instrucciones técnicas para la gestión de las actividades o servicios delegados. c) La potestad de revisión de oficio de los actos dictados en el ejercicio de las competencias delegadas y, excepcionalmente, de la resolución de los recursos de alzada contra ellos. d) La designación de comisionados.

En todo caso, las entidades locales beneficiarias de las transferencias deben elevar anualmente una memoria a la Comunidad de Madrid, a efectos estadísticos y de un control general del funcionamiento de las actividades y servicios transferidos (art. 142.2 LAL).

C) Aceptación de la delegación por las entidades locales La regla general es que la delegación debe ser aceptada por los entes locales delegatarios. En el caso de los municipios, esta aceptación debe formalizarse mediante la aprobación por mayoría absoluta del Pleno del Ayuntamiento. No obstante, cabe la posibilidad de que la delegación se imponga por ley, esto es, que se trate de una delegación obligatoria (arts. 148 LAL y 11 LDPL).

3.4.3.2. Revocación de la delegación La revocación de la delegación de competencias es posible, pero se rodea legalmente de un conjunto de exigencias: a) Autorización mediante ley de la Asamblea de Madrid. b) Aprobación por decreto del Gobierno, previo informe de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias y audiencia de las entidades locales interesadas. c) Concurrencia de alguna de las causas de revocación previstas legalmente: razones de interés público; incumplimiento grave de las obligaciones asumidas por las entidades locales; y negligencia o mala gestión de las competencias delegadas.

3.4.4. La encomienda de gestión El tercero de los mecanismos de traslado competencial es la encomienda de gestión, también previsto en la legislación local de la Comunidad de Madrid, aunque le preste una menor atención. De hecho, la Ley para el Desarro-

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llo del Pacto Local se limita a remitirse a lo establecido en la Ley de Administración Local de Madrid (art. 4 LDPL)19.

Como es sabido, el objeto de la encomienda de gestión es «la gestión de actividades de carácter material o de servicios» (art. 150 LAL). En consecuencia, «no supone la cesión de la titularidad de la competencia que se encomienda», reteniendo la Comunidad de Madrid «la responsabilidad de la gestión encomendada y la adopción de cuantas decisiones deban servir de soporte jurídico a la actividad material que es objeto de encomienda» (art. 151 LAL).

La encomienda de gestión se formaliza mediante la celebración de un convenio (convenio de encomienda de gestión) entre la Comunidad de Madrid y la entidad local interesada (arts. 152 LAL y 4 LDPL). La regulación legal de este convenio se limita a establecer que deberá publicarse en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (art. 152 LAL) y que tendrá el siguiente contenido mínimo (art. 152 LAL): a) El alcance de la encomienda. b) La habilitación normativa que fundamenta la encomienda. c) El plazo de vigencia de la encomienda. d) La compensación económica que debe recibir la entidad local por la actividad encomendada.

3.5. La regulación del proceso de descentralización: la creación de comisiones El capítulo IV de la Ley para el Desarrollo del Pacto Local se ocupa de regular un conjunto de órganos a los que se asigna una doble finalidad: desarrollar y ejecutar el proceso de descentralización, por un lado, y garantizar la participación «plena» de los entes locales en dicho proceso, por el otro (art.

13 LDPL). Estos órganos son: la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias, de existencia necesaria, y las Comisiones Sectoriales, de existencia facultativa («podrán crearse», dice el art. 18.1 LDPL).

3.5.1. La Comisión Mixta de Coordinación de Competencias La regulación legal de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias (en adelante, CMCC), puede sintetizarse en los siguientes apartados: función, composición y régimen de funcionamiento y de adopción de acuerdos.

19 Tampoco nos ocupamos en este trabajo de la encomienda de competencias locales a favor de la Comunidad de Madrid (art. 137 LAL).

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3.5.1.1. Función de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias Con carácter general, corresponde a la CMCC una función de impulso y supervisión: impulsar el proceso de descentralización y velar por su desarrollo y ejecución. Para ello, propondrá a los órganos competentes la adopción de las medidas oportunas (art. 14, primer párrafo, LDPL).

En concreto, corresponde a la CMCC proponer la adopción de las siguientes medidas (art. 14 LDPL): a) La determinación de las funciones o servicios susceptibles de descentralización. b) La fijación de los tramos de población de los municipios destinatarios de las competencias que se descentralizan. c) La valoración de los medios financieros, materiales y personales que se traspasen como consecuencia de la descentralización de competencias. d) La supervisión del adecuado desarrollo del proceso de descentralización. e) Informar en los supuestos en los que, de acuerdo con la ley, proceda la revocación de la transferencia o la delegación. f ) La creación y coordinación de las Comisiones Sectoriales.

3.5.1.2. Composición de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias El art. 16 LDPL configura la CMCC como un órgano de composición mixta y paritaria. Está formado por veinticuatro miembros, de los cuales doce lo son en representación de la Comunidad de Madrid y los otros doce de las entidades locales.

Los miembros de la CMCC en representación de la Comunidad de Madrid son los siguientes: a) el Consejero competente en materia de régimen local; b) el Director General de Administración local; c) el Director General de Presupuestos; y d) nueve representantes de las consejerías con competencias en las materias enumeradas en la ley como susceptibles de descentralización. Estos últimos miembros serán designados por el Gobierno autonómico y se requiere, en todo caso, que el designado posea la categoría al menos de Director General20.

20 Estos nueve miembros han sido designados por Acuerdo de 16 de octubre de 2008, del Consejo de Gobierno, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid núm. 253, del jueves 23 de octubre de 2008. Se aprueba este Acuerdo para adaptar la composición de la CMCC a la nueva estructura de la Comunidad de Madrid (aprobada mediante Decreto 77/2008, de 3 de julio, del Consejo de Gobierno) y sustituye al anterior Acuerdo de 20 de diciembre de 2007.

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Los miembros de la CMCC en representación de los entes locales serán designados por la asociación de entidades locales de mayor implantación en la Comunidad de Madrid. Esta designación tendrá lugar en la forma prevista en sus propios estatutos, con el límite legal de que, en todo caso, debe garantizarse la presencia en la CMCC de representantes de los municipios según los tramos de población que se establezcan y, en su caso, de las mancomunidades de municipios.

Queremos destacar que esta previsión legal supone la existencia de una garantía orgánica de participación de las entidades locales. Como ya hemos indicado, uno de los objetivos de la creación de la CMCC es asegurar la «plena» participación de las entidades locales en el desarrollo y ejecución del proceso de descentralización (art. 13 LDPL)21.

El Consejero competente en materia de régimen local será el Presidente de la CMCC. En la medida en que se trata de un órgano colegiado, y no viene explicitado en la ley, se plantea la duda de si le corresponde o no el voto de calidad para dirimir los casos de empate. La respuesta negativa, a nuestro juicio, deriva de la forma de adopción de acuerdos de la Comisión que luego analizaremos: se exige el consenso de las dos representaciones (autonómica y local).

Por último, actuará como Secretario de la CMCC el funcionario de la Consejería competente en materia de régimen local que designe el Presidente.

3.5.1.3. Funcionamiento y adopción de acuerdos de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias La CMCC se reúne previa convocatoria. La convocatoria corresponde a su Presidente, a iniciativa propia o bien previa solicitud de la mayoría de los representantes de las entidades locales (art. 17.1 LDPL).

El quórum para la válida constitución del órgano es el siguiente: se requiere la asistencia del Presidente, del Secretario y, además, de la mayoría de los miembros del órgano. En concreto, se requiere la mitad al menos de los miembros representantes de la Comunidad de Madrid y la mayoría absoluta de los representantes locales (art. 17.2 LDPL).

La ley se ha ocupado también de fijar la forma para la válida adopción de acuerdos. Para ello se requiere el «consenso» de las dos representaciones: de la autonómica y de la local. Por lo tanto, ninguna en solitario puede imponer su 21 Esta misma idea es destacada en el art. 139 LAL, al afirmar que: «la determinación de las materias que podrán ser objeto de transferencia o delegación se realizará con la participación de las entidades locales y las asociaciones mayoritarias de municipios, con la que se celebrarán los oportunos acuerdos».

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voluntad a la otra. Por lo demás, el legislador ha precisado que la voluntad de la representación local se obtiene por mayoría absoluta –no unanimidad– de los miembros que la componen (art. 17.3 LDPL).

Los acuerdos de la CMCC revestirán la forma de «propuestas al Gobierno de la Comunidad de Madrid» (art. 15.1 LDPL). En función de la naturaleza y el ámbito de la propuesta, el Gobierno, «en su caso», esto es, sin que la propuesta tenga carácter vinculante, la aprobará como «decreto», incluyéndose como anexo el acuerdo de la CMCC (art. 15.1 LDPL) o bien como «proyecto de ley» y lo remitirá al Parlamento autonómico (art. 15.3 LDPL). En todo caso, los decretos así aprobados serán objeto de publicación en el boletín oficial autonómico (art. 15.2 LDPL).

Conviene recordar, en último lugar, la cautela contenida en el art. 14.2 LDPL, según la cual los acuerdos de la CMCC «relativos a una concreta entidad local requieren la conformidad previa de dicha entidad local». Esa entidad, marcada por su especialidad, puede ser también el Municipio de Madrid.

3.5.2. Las Comisiones Sectoriales Las Comisiones Sectoriales (en adelante, CS) son reguladas en un solo artículo de la ley: art. 18 LDPL. «Podrán crearse» –por tanto, no son de existencia necesaria–, por acuerdo de la CMCC. Su régimen jurídico puede ser sintetizado a través del examen de las siguientes cuestiones: función, composición, régimen de funcionamiento y de adopción de acuerdos y, finamente, previsión de una comisión específica para el Municipio de Madrid.

3.5.2.1. Función de las Comisiones Sectoriales La función que corresponde a las CS, y que justifica su creación, es el estudio y concreción, en cada uno de los sectores de actividad, de los siguientes extremos (art. 18.1 LDPL): a) Las funciones o servicios susceptibles de descentralización. b) La valoración de los medios financieros, materiales y, en su caso, personales que deban ser objeto de traspaso.

3.5.2.2. Composición de las Comisiones Sectoriales Las CS estarán integradas por el número de miembros que se determine en el acuerdo de creación. Ahora bien, la ley impone que la composición sea mixta y paritaria: en todo caso, estarán integradas por igual número de representantes de las entidades locales y de la Comunidad de Madrid (art. 18.2 LDPL).

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Los representantes locales serán designados por la asociación de entidades locales de mayor implantación en la Comunidad de Madrid (art. 18.3 LDPL).

Dentro de los representantes autonómicos, la ley exige que se incluya un representante de la Consejería competente en materia de régimen local y otro de Hacienda (art. 18.2 LDPL).

El acuerdo de creación de la CS precisará el nombramiento de su Presidente. Este nombramiento debe recaer necesariamente en un representante de la consejería competente en el ámbito sectorial de que se trate. Por lo tanto, no es preciso que sea el consejero (art. 18.2 LDPL).

El Presidente de la CS designará como Secretario del órgano a un funcionario de la consejería competente en el ámbito sectorial correspondiente (art.

18.4 LDPL).

Por último, la ley habilita al Presidente de la CS a autorizar, a iniciativa propia o bien a solicitud de los representantes locales, la participación de funcionarios o expertos por razón de la materia en las sesiones de trabajo del órgano. Esta participación, sin embargo, se admite «con carácter exclusivamente informativo» (art. 18.5 LDPL).

3.5.2.3. Funcionamiento y adopción de acuerdos de las Comisiones Sectoriales En este punto, la regulación legal es extremadamente escueta: se limita a establecer que las CS elevarán sus «estudios y propuestas» a la CMCC para la adopción, «en su caso», por tanto, sin que tengan carácter vinculante, de los correspondientes acuerdos de descentralización de competencias (art. 18.6 LDPL).

3.5.2.4. Reconocimiento de la peculiaridad del Municipio de Madrid: Comisión Sectorial específica Un reconocimiento más de la peculiaridad del Municipio de Madrid se recoge en el último de los preceptos del articulado de la ley: «En razón de su singularidad como capital del Estado, se podrá crear una Comisión Sectorial específica para el Municipio de Madrid» (art. 18.7 LDPL).

Estamos ante una disposición legal que atina a la hora de prever un tratamiento diferenciado para una entidad local tan singular dentro de la Comunidad Autónoma (y del conjunto del Estado). No acierta plenamente, en cambio, cuando liga la aplicación del principio de diferenciación a la condición de Madrid «como capital del Estado». En Madrid concurren diversos hechos diferenciales: ser un municipio peculiar (de gran población, en sentido estricto), ser la capital del Estado y, por último, ser el centro de un amplio fenómeno

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metropolitano. El traslado de competencias de la Comunidad Autónoma a la ciudad de Madrid debe identificar con claridad la razón de la descentralización o, dicho de otra manera, la dimensión de Madrid que justifica la recepción de la competencia: principalmente, ser un municipio sometido a un régimen especial o bien ser la capital del Estado. Estas dimensiones no aparecen debidamente diferenciadas en el precepto legal transcrito que, por el contrario, las mezcla en su redacción. Confusión que probablemente ha encontrado un respaldo posterior en el hecho de que, por razones de economía, la ley especial de Madrid contempla a esta ciudad simultáneamente en sus condiciones capitalina y de municipio sometido a régimen especial22.

22 Sobre las diferentes dimensiones de la ciudad de Madrid, A. Galán Galán y F. Toscano Gil, «Dimensiones jurídicas de la gran ciudad: régimen municipal especial, fenómeno metropolitano y régimen de capitalidad», en A. Troncoso Reigada (dir.), Comentarios a la Ley de Capitalidad y Régimen Especial del Madrid, Thomson-Aranzadi, 2007, pp. 231-262.

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