La veguería como gobierno local intermedio by Huygens Editorial, SLNE

Ricard Gracia Retortillo

La veguería como gobierno local intermedio en Cataluña Encaje constitucional de su regulación estatutaria Prólogo de Alfredo Galán Galán

ÍNDICE

ABREVIATURAS ...................................................................................

PRÓLOGO La regulación estatutaria de la veguería: problemas actuales y retos de futuro. Alfredo Galán Galán ...............................................................

INTRODUCCIÓN................................................................................

I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA: DE LA VEGUERÍA MEDIEVAL A LA VEGUERÍA ESTATUTARIA ............................................

1. Los orígenes: de la veguería medieval al corregimiento borbónico...

2. La implantación de la división provincial en Cataluña y la reacción del catalanismo político ..........................................................

3. La «recuperación» de la veguería por la Generalitat republicana

4. La búsqueda de alternativas a la provincia tras la aprobación de la Constitución de 1978 .................................................................

5. La revisión del modelo de organización territorial: opciones para la reordenación del espacio supramunicipal .........................

5.1. La propuesta del Informe Roca: la apuesta por las veguerías

5.2. Consensos y divergencias ante la reforma territorial: la opción por la vía estatutaria.........................................................

6. La reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña: la interiorización del régimen local y de la organización territorial .............

6.1. La integración de los entes locales en el sistema institucional de la Generalitat .................................................................

6.1.1. Signiﬁcado y alcance .....................................................

6.1.2. Manifestaciones principales..........................................

6.2. La redeﬁnición y ampliación de las competencias de la Generalitat en materia de régimen local y organización territorial.

La veguería como gobierno local intermedio en Cataluña

6.3. El nuevo modelo de organización territorial: principios estatutarios ...................................................................................

II. CONFIGURACIÓN ESTATUTARIA DE LA VEGUERÍA ......

1. Regulación sustantiva: rasgos caracterizadores de la veguería estatutaria .............................................................................................

1.1. Naturaleza estatutaria de la veguería.......................................

1.2. Doble dimensión de la veguería estatutaria ...........................

1.3. La veguería como administración periférica de la Generalitat ...............................................................................................

102

1.4. En especial, la veguería como ente local.................................

110

1.4.1. Naturaleza jurídica de la veguería-ente local...............

111

1.4.2. Fines de la veguería-ente local ......................................

121

1.4.3. Organización de la veguería-ente local ........................

125

1.4.4. Referencias al territorio de la veguería-ente local .......

127

1.4.5. Otras consideraciones sobre la veguería-ente local.....

128

2. Regulación competencial: la interiorización de la veguería .........

132

2.1. Reserva de ley autonómica para la creación, modiﬁcación, supresión y desarrollo del régimen jurídico de la vegueríaente local ...................................................................................

133

2.2. Competencia en materia de organización territorial ............

136

2.3. Competencia en materia de régimen local ............................

139

III. ENCAJE CONSTITUCIONAL DE LA VEGUERÍA ESTATUTARIA..........................................................................................

143

1. Límites al legislador estatutario en el diseño del nivel supramunicipal: la garantía constitucional de la provincia ........................

144

1.1. La posición singular del Estatuto en el sistema de fuentes. En especial, su relación con la Ley de bases del régimen local............................................................................................

146

1.2. La necesidad de contextualizar la jurisprudencia constitucional .........................................................................................

153

1.3. Contenido de los límites constitucionales en el diseño estatutario del nivel supramunicipal .............................................

155

Ricard Gracia Retortillo

1.3.1. Límites sustantivos ........................................................

156

1.3.2. Límites competenciales .................................................

159

1.4. La diversidad de modelos provinciales en la Constitución ..

161

2. La articulación entre la provincia constitucional y la veguería estatutaria: sus diferentes dimensiones ..........................................

163

2.1. Las diferentes dimensiones de la provincia y la veguería......

164

2.2. La veguería estatutaria afecta a la provincia constitucional exclusivamente en su dimensión de entidad local ................

169

2.3. La posibilidad de separar las diferentes dimensiones de la provincia ....................................................................................

170

3. Problemas constitucionales en la conﬁguración estatutaria de la veguería en su dimensión de ente local .........................................

173

3.1. El respeto a la existencia de la provincia: el silencio estatutario en relación con la dimensión de la provincia como ente local............................................................................................

175

3.1.1. La garantía constitucional de la existencia de la provincia-ente local.............................................................

175

3.1.2. La relación entre la provincia-ente local y la vegueríaente local: hipótesis interpretativas y tesis de partida

179

3.1.2.1. La coexistencia entre la provincia-ente local y la veguería-ente local ..................................

180

3.1.2.2. La sustitución de la provincia-ente local por la veguería-ente local .....................................

181

3.1.2.3. Tesis de partida: la identiﬁcación entre la provincia-ente local y la veguería-ente local

184

3.2. El respeto estatutario a la autonomía provincial: la veguería como gobierno intermunicipal de cooperación local ...........

189

3.2.1. La garantía constitucional de la autonomía provincial ..................................................................................

189

3.2.2. La autonomía de la veguería para la gestión de sus intereses ..........................................................................

194

3.3. La alteración de la denominación del ente local: de «provincia» a «veguería» ..................................................................

196

3.3.1. ¿Existe una garantía constitucional de la denominación del tipo de ente local «provincia»? ......................

196

3.3.2. El Estatuto de autonomía como norma que puede alterar la denominación de la provincia .....................

201

La veguería como gobierno local intermedio en Cataluña

3.4. La alteración de la organización provincial: de la «Diputación provincial» al «Consejo de veguería»..............................

203

3.4.1. Alcance de la garantía constitucional sobre el gobierno y la administración de la provincia ........................

204

3.4.2. La sustitución de las diputaciones provinciales por los consejos de veguería ................................................

207

3.5. La alteración del territorio provincial: el mapa de las veguerías ..............................................................................................

211

3.5.1. Indisponibilidad del territorio provincial para el legislador estatutario ........................................................

211

3.5.2. La remisión estatutaria al legislador orgánico para alterar los límites provinciales ......................................

216

3.5.3. La delimitación del mapa de veguerías: articulación entre el legislador autonómico y el legislador orgánico ....................................................................................

219

3.5.4. La (in)conveniencia de separar los territorios de las diferentes dimensiones de la provincia .......................

222

3.5.4.1. La veguería-ente local y la provincia-circunscripción electoral ....................................

223

3.5.4.2. La veguería-ente local y la provincia-administración periférica del Estado ....................

224

3.6. La regulación del régimen jurídico de la veguería-ente local: el papel del legislador básico estatal y del legislador autonómico ...........................................................................................

226

IV. VALORACIÓN FINAL. EL DESARROLLO ESTATUTARIO DE LAS VEGUERÍAS: ¿VIEJOS DEBATES, NUEVAS SOLUCIONES? ......................................................................................

233

V. BIBLIOGRAFÍA.................................................................................

243

Ricard Gracia Retortillo

PRÓLOGO

LA REGULACIÓN ESTATUTARIA DE LA VEGUERÍA: PROBLEMAS ACTUALES Y RETOS DE FUTURO

La veguería como gobierno local intermedio en Cataluña es el resultado de una rigurosa labor de investigación que su autor, Ricard Gracia Retortillo, ha llevado a cabo y que, además, ve la luz en un momento muy oportuno. La cuestión analizada, como bien se indica en el subtítulo de la monografía, es el encaje constitucional de la regulación estatutaria de la veguería. En el fondo, el problema abordado no es otro que el de la relación existente entre la provincia constitucional y la veguería estatutaria. Problema que se examina con la siguiente premisa: la toma en consideración de la provincia y también de la veguería en una sola de sus dimensiones posibles, a saber, la de constituir un tipo de entidad local. A Los nuevos Estatutos de Autonomía han incorporado, por primera vez, una regulación sustantiva de los poderes locales. Así lo ha hecho, y de manera muy destacada, el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 (en adelante, EAC). Una de las principales novedades que introduce este último texto es la previsión de la veguería, que es definida como «el ámbito territorial específico para el ejercicio del gobierno intermunicipal de cooperación local y tiene personalidad jurídica propia» (art. 90.1 EAC). La veguería, así configurada, es uno de los tipos de ente que «integran el sistema institucional de la Generalitat» (art. 2.3 EAC) y una de las piezas en que «Cataluña estructura su organización territorial básica» (art. 83.1 EAC). A nadie pasa desapercibido, en cambio, el hecho de que ese mismo legislador estatutario no haya contemplado expresamente a la provincia. A diferencia del Estatuto de 1979, que sí reconocía de modo expreso la existencia de la provincia en Cataluña, aunque no fuese considerada uno de los elementos de su organización territorial, este tipo de ente local no aparece en el nuevo Estatuto de Autonomía. No se trata La veguería como gobierno local intermedio en Cataluña

de que no se le haya dedicado específicamente ni siquiera un artículo, sino, todavía más allá, ni tan solo aparece nombrada. En consecuencia, no es mencionada cuando se detallan los entes que integran el sistema institucional de la Generalitat (art. 2 EAC) ni cuando se determinan los entes en los que se organiza territorialmente Cataluña (art. 83.1 EAC). Siendo rigurosos, no obstante, como acertadamente se destaca en la obra que estamos prologando, una lectura atenta del texto estatutario nos permite descubrir hasta cuatro referencias a la provincia, aunque todas ellas son de carácter accesorio o adjetivo. Las dos primeras toman a la provincia en su condición de ente local. Por un lado, cuando el art. 91.3 EAC establece que los consejos de veguería sustituyen a las diputaciones. Aunque no se explicite, no cabe duda que se está aludiendo a las diputaciones provinciales. Y por otro lado, el apartado cuarto de ese mismo artículo, que se ocupa de la creación, modificación y supresión, así como del desarrollo del régimen jurídico de las veguerías, advierte que la alteración de los límites provinciales deberá respetar la exigencia de ley orgánica prevista en el art. 141.1 de la Constitución (en adelante, CE). Las otras dos referencias estatutarias a la provincia lo son en una dimensión ajena a su condición de ente local. Así, por lo pronto, el art. 98.2 EAC dispone que, entre las atribuciones del Consejo de Justicia de Cataluña, se encuentra la de participar en la designación de los Presidentes de las Audiencias Provinciales. Y finalmente, la disposición adicional 15ª EAC establece que el Estado, en cumplimiento del principio de transparencia, publicará la liquidación provincial de los diversos programas de gasto público en Cataluña. A Con este presupuesto, resultaba inevitable que la aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña fuese origen de una polémica en torno a la regulación estatutaria de las veguerías. En concreto, acerca de si la previsión de la existencia de la veguería y, simultáneamente, la no contemplación de la provincia supone una vulneración de la garantía constitucional de la existencia de la provincia. Garantía reconocida, de manera reiterada, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Esta cuestión, como ya he destacado, constituye el núcleo de la obra. Su autor, de manera paciente y minuciosa, con el loable afán de clarificar el debate, identifica los problemas que subyacen a la cuestión mencionada. 14

Ricard Gracia Retortillo

El primer interrogante se refiere a la posibilidad de separar las diferentes dimensiones de la provincia. Tanto la provincia como la veguería vienen configuradas, respectivamente en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, con diversas naturalezas. De este modo, la provincia no es únicamente un tipo de entidad local, sino que es también circunscripción electoral (arts. 68.2 y 69.2 CE), entidad titular de la iniciativa para la constitución de comunidades autónomas (art. 143.1 CE) y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (art. 141.1 CE). Por su parte, la veguería es un tipo de entidad local, pero también es la división territorial adoptada por la Generalitat para la organización territorial de sus servicios (art. 90.1 EAC in fine). Pues bien, una primera tesis que se mantiene en la obra es que la veguería estatutaria, en su condición de entidad local, afecta a la provincia constitucional exclusivamente en su dimensión de entidad local. Como bien observa el autor, lo que debe valorarse a continuación es si constituye una exigencia constitucional el tratamiento conjunto de todas las dimensiones constitucionales de la provincia o, por el contrario, cabe diferenciar sus distintas naturalezas, de manera que pueda incidirse en una sin afectar al resto. Compartimos la opinión del autor, y los argumentos que esgrime para sustentarla, acerca de que la Constitución no impone ese tratamiento conjunto de todas las dimensiones de la provincia. Despejada esta primera duda, rápidamente se suscita un segundo interrogante acerca de si la regulación estatutaria respeta la garantía constitucional de la existencia de la provincia. Interrogante que obliga a considerar la relación existente, dentro del texto estatutario, entre la provincia y la veguería. En este punto, el autor expone las tres hipótesis interpretativas posibles: de la sustitución (la veguería sustituye a la provincia en Cataluña, que por lo tanto desaparece como tipo de ente local), de la adición (la provincia se suma a la provincia en Cataluña, de manera que ambas coexisten, con el consiguiente incremento de complejidad en la organización territorial) y de la identificación (la veguería es la provincia en Cataluña). De nuevo, coincido con el autor —y con su argumentación— en que la tercera de las hipótesis indicadas es la única posible. La tesis de la identificación, en breve, sostiene que la veguería no es un tipo de ente local distinto a la provincia. El Estatuto de Autonomía simplemente ha querido adaptar las características de la provincia constitucional a las peculiaridades de Cataluña. Y lo ha hecho dándole una distinta denominación («veguería» en lugar de «provincia») y un también La veguería como gobierno local intermedio en Cataluña

distinto aparato de gobierno y administración («consejo de veguería» en lugar de «diputación provincial»). La clave estará, pues, en averiguar si la garantía constitucional de la provincia se extiende a su denominación y a esa concreta forma de gobierno que es la diputación. La respuesta negativa, en ambos casos, está sólidamente justificada en la obra. A Como ha quedado dicho, la regulación estatutaria de la veguería es susceptible de diversas interpretaciones. Algunas son, en nuestra opinión, claramente inconstitucionales, por vulnerar la garantía constitucional de la existencia de la provincia. No obstante, tal y como se sostiene en esta obra, es perfectamente posible una interpretación de estas normas estatutarias que sea conforme con la Constitución. Es la interpretación según la cual la veguería es la provincia en Cataluña. En la medida en que hemos de partir de la presunción de constitucionalidad de los Estatutos, incluido el catalán, nos parece que acoger esta interpretación resulta obligado. Esta interpretación, por lo demás, y de manera contraria a lo que pudiera pensarse en un principio, refuerza la posición de la provincia en Cataluña. Es sabido que, por las razones que se explican detalladamente en la obra, la mayoría de las fuerzas políticas catalanas han mostrado históricamente una gran desconfianza e, incluso, un claro rechazo hacia la provincia. Ello tuvo su reflejo en el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979. En este texto, en efecto, aparece recogida la provincia, pero claramente en una posición relegada, no equiparada en relevancia a la ocupada por los municipios y las comarcas, elementos de la organización territorial de Cataluña. En el nuevo Estatuto de 2006, en cambio, la provincia —ahora bajo la denominación de veguería— ve fortalecida su posición. La provincia-veguería, efectivamente, se reconoce expresamente como uno de los tipos de ente que integran el sistema institucional de la Generalitat (art. 2.3 EAC), y solamente junto al municipio (por tanto, sin la comarca) constituyen los elementos en que se estructura la organización territorial básica de Cataluña (art. 83.1 EAC) y están representados en el Consejo de Gobiernos Locales (art. 85 EAC). Además, hay un reconocimiento estatutario expreso de su autonomía (arts. 90.2 y 91.1 EAC). La comparación con el texto de los otros nuevos Estatutos de Autonomía permite poner de relieve otras disposiciones del texto estatutario catalán que suponen una mejora de la posición de la provincia-veguería. 16

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De entrada, resulta que en el Estatuto de Cataluña se garantiza que los «gobiernos locales» tendrán en todo caso competencias —que deben ser «propias»— en las materias que se enumeran (art. 84.2 EAC). Conviene subrayar el hecho de que, a diferencia de otros Estatutos, el catalán no garantiza las competencias sólo de los municipios, sino genéricamente de los gobiernos locales catalanes. Incluidas, pues, las veguerías. La distribución de esas competencias entre los distintos tipos de entidades locales se hará por el legislador autonómico, pero teniendo en cuenta los criterios y principios ya establecidos por el propio Estatuto (art. 84.3 EAC). Algo similar debe afirmarse en relación con la financiación local. El Estatuto de Cataluña, en efecto, garantiza genéricamente a los gobiernos locales la «autonomía presupuestaria y de gasto en la aplicación de sus recursos […] de los que pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias» (art. 218.1 EAC). Además, la exigencia de que la atribución de nuevas competencias a los gobiernos locales se acompañe de la asignación de los recursos suplementarios necesarios para financiarlas correctamente se erige en «una condición necesaria para que entre en vigor la transferencia o delegación de la competencia» (art. 219.3 EAC). A diferencia de lo que hacen otros Estatutos, el catalán no regula de manera expresa las facultades de coordinación autonómica sobre las provincias-veguerías. Podría pensarse que, de este modo, el nuevo texto estatutario da pie a repensar el equilibrio hoy existente en Cataluña entre el reconocimiento de la potestad de coordinación de la Generalitat sobre las veguerías (no explicitada estatutariamente) y el respeto a la autonomía de la provincia-veguería, especialmente de la financiera en su vertiente de gasto (con garantía reforzada en el nuevo Estatuto). Cuestión de gran relevancia, habida cuenta de la polémica tradicional que rodea la existencia en esta Comunidad Autónoma del Plan Único de Obras y Servicios. A Comenzaba este prólogo afirmando que esta obra ve la luz en un momento muy oportuno. Y lo es por un doble motivo. De entrada, porque la regulación estatutaria de la veguería ha sido objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional, de manera que estamos a la espera de sentencia. El estudio riguroso del autor debe recibirse, en este sentido, como una importante contribución que puede colaborar en la toma de una buena decisión. La veguería como gobierno local intermedio en Cataluña

Pero también es un trabajo oportuno por una segunda razón: estamos también a la espera del necesario desarrollo estatutario a través de la aprobación de una ley autonómica que regule las veguerías. Son muchas las dudas que suscita esta futura regulación legal. Algunas de tipo formal. Por ejemplo, saber si la reserva de ley que, en materia de veguerías establece el Estatuto, exige la aprobación de una ley específica o es posible, a decisión del Parlamento catalán, que esta regulación se incluya en la genérica ley de los gobiernos locales catalanes. Y otras de fondo. Por lo pronto, tomar la decisión acerca de la relación que deba existir entre las dos dimensiones estatutarias de la veguería: la vegueríaente local y la veguería-administración periférica de la Generalitat. Se trata de averiguar si existe una imposición estatutaria de que coincidan ambas divisiones territoriales. También de fondo es el problema de determinar el régimen jurídico que debe establecerse para las veguerías o bien el de guiar el proceso de sustitución de las diputaciones provinciales por los consejos de veguería. Y también lo es, que duda cabe, decidir la configuración funcional de la provincia, de manera que quede limitada a una función de asistencia y cooperación con los municipios o, por el contrario, se le atribuyan además competencias materiales. Por terminar, será igualmente preciso determinar el mapa veguerial, con la fijación del número y ámbito geográfico de las nuevas veguerías, así como el procedimiento a seguir para llevar a cabo la modificación de los actuales límites provinciales. La obra que prologamos sienta unas bases firmes para poder afrontar todos estos retos de futuro. A Ricard Gracia Retortillo es investigador del Área de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona y miembro del Instituto de Derecho Público de esa misma universidad. Esta monografía, que se suma a otros relevantes trabajos suyos ya publicados, sirve de prueba de su madurez investigadora y, lo que es todavía mejor, promete nuevos estudios en lo que deseamos sea una larga y fructífera carrera académica. Supone, en definitiva, un estímulo para el grupo de profesores que, desde hace ya tiempo, en torno al Instituto de Derecho Público y al Anuario de Gobierno Local, estamos dedicando una atención preferente al análisis del Derecho local. Alfredo Galán Galán Profesor titular de Derecho Administrativo. Universitat de Barcelona alfredogalan@ub.edu

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