Holló András: Az alkotmányjognak asztalánál by ORAC Kiadó

HOLLÓ ANDRÁS

Az alkotmányjognak asztalánál AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG BELÜLNÉZETBEN…

HOLLÓ ANDRÁS

Az alkotmányjognak asztalánál AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG BELÜLNÉZETBEN…

Lap- és Könyvkiadó Kft.

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy más módon – a kiadó engedélye nélkül közölni.

ISBN 978 963 258 264 1 Budapest, 2015 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Felelős kiadó: a kft. ügyvezetője Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős szerkesztő: dr. Frank Ádám A könyvborítón szereplő kép forrása: HVG/Horváth Szabolcs Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

Tartalom ELŐSZÓ [7] I. FEJEZET: Közjogtörténeti előzmények: a tagadástól az elfogadásig [9] II. FEJEZET: Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény létrejöttének előzményei a dokumentumok tükrében [23] III. FEJEZET: A szervezet kialakítása: az „Ötök Tanácsa”; ügyrendi viták; az első határozat [43] IV. FEJEZET: Az Alkotmánybíróság első nyilvános szereplései [65] V. FEJEZET: Az Abtv. módosítási kísérlete; „vesszőfutás” az Ügyrenddel; „krízishelyzet” az Alkotmánybíróság folyamatos működésében… [83] VI. FEJEZET: Elvetélt reformok és egy sikertelen elnöki kísérlet [111] VII. FEJEZET: Az alkotmányjognak asztalánál (A teljes ülés) [133] VIII. FEJEZET: Szubjektív leltár az alkotmányos jogállam védelmének húszéves gyakorlatáról [155] IX. FEJEZET: A főtitkár, az elnök és a sajtó [193] UTÓSZÓ, avagy néhány utolsó megjegyzés az „alapok” (húsz év) védelmében… [239]

Előszó 1989. november végén vagy december elején, Kulcsár Kálmán igazságügy-miniszter1 az Alkotmányelőkészítő Kodifikációs Titkárság2 valamennyi munkatársával elbeszélgetett. A Titkárság – elnevezéséből adódó – rendeltetését betöltötte, egyetlen „napirend” maradt hátra: a Titkárság munkatársainak további (szakmai) sorsa. A miniszter jelezte: örömmel vette tudomásul K. G. tájékoztatását, miszerint én az Alkotmánybíróságon folytatom szakmai pályámat. A Titkárság tagjai közül – rajtam kívül – még egy munkatárs (T. P.) kapott lehetőséget, hogy az Alkotmánybíróság munkatársa legyen. Korabeli jegyzeteimet átlapozva, megtaláltam a két (?) főtitkári munkakör felvázolásáról szóló Feljegyzésemet, amit K. G. kérésére készítettem. Abból indultam ki, hogy a legfontosabb – egy kézben tartandó – főtitkári feladat (gondolatban magamnak szánva…): az Alkotmánybíróság teljes, illetve tanácsüléseinek szakmai előkészítése. Az írásos feljegyzésben kísérletet tettem az elképzelt főtitkári feladatköröket az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvényben meghatározott feladatokhoz, hatáskörökhöz igazítva, valamint az alkotmányos intézményekkel (Országgyűlés, kormány) való kapcsolattartást is figyelembe véve, a két főtitkár között megosztani. Mondanom sem kell, hogy ezt az erőltetett megoldást meggyőződésem ellenére fogalmaztam meg, remélve, hogy a döntés egy főtitkárról szól majd, s az – elnézést a szerénytelenségemért! – én leszek. Így történt. S. L. és K. G. abban állapodtak meg, hogy az Alkotmánybíróságnak egy főtitkára lesz és ezt a pozíciót nekem szánják. A jó hírt 1989. december 4-én, az öt alkotmánybíró által megtartott értekezleten közölték velem. Így kezdődött – és tartott 2013. április 2-ig – az Alkotmánybíróságon töltött szakmai életutam felejthetetlen időszaka, az alkotmányosság elkötelezett szolgálata: főtitkárként, alkotmánybíróként (első újraválasztott alkotmánybíróként) háromszor megválasztott helyettes elnökként és elnökként. Főtitkári működésem kezdetétől gyűjtöttem a belső írásos anyagokat, dokumentumokat, az általam írt feljegyzéseket, majd alkotmánybíróként, a határozattervezetek változatait, s az adott ügyhöz kapcsolódó alkotmánybírói (és saját) írásos észrevételeket.

1 Most írtam le először és utoljára teljes nevet; a továbbiakban csak a nevek kezdőbetűit tüntetem fel. 2 Az Alkotmányelőkészítő Kodifikációs titkárság munkatársai voltak: Dr. Bogdán Tibor, Dr. Csalótzky György, Dr. Hlavathy Attila, Dr. Holló András, Dr. Somogyvári István, Dr. Timoránszky Péter.

Több jegyzetem van a teljes ülések napirendjeinek vitáiról, amiket először főtitkárként, mint a teljes ülés emlékeztetőinek írója készítettem, majd folytattam a jegyzetelést alkotmánybíróként is. E sok írásos anyag – feljegyzés, dokumentum – szinte provokált; felkínálta magát, hogy ne csak porosodjék és így várja nyilvánvaló végzetét, hanem hogy kezdjek vele valamit. Engedve a „provokációnak”, született meg az ötlet, hogy írok egy szubjektív szakmai visszatekintést az Alkotmánybíróság működésének kezdeteiről, az alkotmánybíráskodás néhány – szerintem – kiemelkedő mozzanatáról, nyilván nem a teljességre törekedve. Így született meg ez a könyv. A Kedves Olvasó majd eldönti, hogy jó volt-e az ötlet, s érdemes volt-e azt megvalósítani, vagy csak az ötlet volt jó, vagy az se…? Nem folytatom… Azt viszont előre kell bocsátanom: az „én Alkotmánybíróságom” az 1989. évi XXXI. és XXXII. törvényeken alapuló és működő Alkotmánybíróság, az Alkotmányt módosító 2010. évi CXIX. tv., illetőleg az 1989. évi XXXII. törvényt módosító 2010. évi CXX. törvény hatálybalépéséig. E megállapításból nyilvánvalóan következik, hogy – egy-két utalástól, megjegyzéstől eltekintve – a könyv sem lépi át ezt az időhatárt. Az Alkotmánybíróság első (nagy) korszakának történetéről, működéséről, a teljes ülésen folyó szakmai vitákról kívánok szólni, más szóval: „belülnézeti” képet adni. A belülnézet nyilván szubjektív, de maximálisan tárgyilagosságra törekvő. Végül még egy utolsó „előszó”: Mielőtt nekikezdtem az írásnak, azt kellett eldöntenem, hogy rögtön az Alkotmánybíróság megalakulásától kezdjem időutazásom vagy több évtizeddel későbbre is visszatekintsek, nevezetesen: az Alkotmánybíróságról, mint alkotmányos intézményről vallott nézetekre és az Alkotmánybíróság létrejöttét megelőző jogi megoldásokra is. Ez utóbbi mellett döntöttem. Erről szól a könyv első fejezete; a második fejezet az Alkotmánybíróság létrejöttének közvetlen előzménye: a törvény-előkészítési és a törvényalkotási folyamat politikai, jogi mozzanatai. Lévén munkatársa az Igazságügyi Minisztérium Alkotmányelőkészítő Kodifikációs Titkárságnak, ez a fejezet már részben szubjektív élményen alapult. * * *

I. FEJEZET Közjogtörténeti előzmények: a tagadástól az elfogadásig Az alkotmánybíráskodásnak csak legújabb kori története van Magyarországon, ugyanakkor – álláspontom szerint – az alkotmányvédelemmel kapcsolatos, a rendszerváltást megelőzően vallott tudományos nézeteket, az alkotmányvédelem jogi megoldásait mint előképeket hiba lenne figyelmen kívül hagyni. Úgy vélem, ha Magyarország politikai rendszerének minőségi változását egy politikai és jogi folyamat eredményének tekintjük, akkor az Alkotmánybíróság létrejötte is tekinthető egy folyamat betetőzéseként, de akár e politikai folyamat fontos részének. Ennek a folyamatnak vázlatos áttekintése következik.

A tudomány a politika fogságában, majd szabadulási kísérletek… 1. A hatalomegység ideológiáját tükröző, 1949-ben deklarált alkotmánytétel3, amely a népszuverenitás teljességét az Országgyűlésre ruházta, alapozta meg az alkotmánybíráskodás tagadásának érvelését. Az „Alkotmányjog” 1951-ben kiadott tankönyve4 az államhatalom működésének legfőbb elvei között a második helyen5 említi a hatalom egységének elvét, egyben határozottan elutasítva az államhatalmi ágak elválasztásának tételét, mint „…tudománytalan szemfényvesztést”. Ez az elmélet – így az érvelés – „szöges ellentétben áll ugyanis a marxizmusnak és leninizmusnak az államról szóló tudományos tanításával, hogy az állam az uralmon lévő osztály erőszakszerve, tehát oszthatatlan osztályhatalom”6. Ugyanakkor a szerző elismerte a kárhoztatott elméletet, mint harci fegyvert „…a fejlődő kapitalizmus kezében a feudalizmus felszámolására az abszolút ural 3 1949. évi XX. törvény 10. § (2) bekezdés. 4 Azért tettem idézőjelbe, mert ez volt a pontos elnevezés, ami érdekes, mert a ’80-as éveket megelőzően – jellemzően – „államjog” a tantárgy a tudományterület megnevezése. Az Alkotmány, illetőleg az alkotmányosság mint érték jelentősége csak innen számítva kezd (óvatos) hangsúlyt kapni. Az elnevezés tehát itt nem tartalmi, koncepcionális megfogalmazással, hanem feltehetően az elfogadott első, írott Alkotmány időbeli közelségével magyarázható… 5 Az első helyen említett legfőbb elv „Pártnak, mint a munkásosztály élcsapatának vezető szerepe az állami szervek tevékenységében.” 6 Magyar Alkotmányjog, szerk.: Beér János, Tankönyvkiadó Budapest, 1951. 123. old.

kodó hatalmával szemben”. De rögtön hozzáteszi: „Egy percig sem feledkezhetünk el azonban arról, hogy a legdemokratikusabb parlamentáris köztársaság is tartalmát nézve a burzsoá diktatúrájának egyik formája.”7 Az idézetet olvasva, 2014-ben meg kell állapítani, hogy a szerző a tudomány helyett politikai ideológiát zúdított a hatalommegosztás elvére, kritizálva magát az 1946-os magyar államszervezési modellt, egy lényegében még parlamentáris formációt: „A magyar törvényhozó testület a felszabadulás után is magán hordozta a burzsoá maradványok jegyeit. Felépítésében, hatáskörében még érvényesült a hatalommegosztási elmélet hatása.”8 Kimondatik a hivatalos ideológiai álláspont: „A Szovjetunió tanításai alapján alkotmányunk, mint a népi demokratikus országoké általában, a tudományos szocializmus tételeinek megfelelően az államban megtestesült és a munkásosztály által vezetett egységes hatalomra épül. Elveti az államhatalmi ágak megosztásának burzsoá elméletét. A marxi–lenini államelmélet helyes alkalmazásával a dolgozó nép a teljes állami hatalom gyakorlását egységesen az Országgyűlés kezébe adja, s levonva ennek minden további következményét is.”9 Ez a felfogás – a későbbiekben talán mérsékeltebb ideológiai felhanggal – mint egységes politikai és tudományos felfogás uralkodott a hatvanas évek végéig. 2. Kilenc évvel későbbi tankönyvi álláspont ismertetésével folytatva, amely az előbbiek során részletezett hatalomegység ideológiáját deklaráló alkotmányos tételre, a népszuverenitást kizárólagosan kifejező parlamenti pozícióra hivatkozva veti el a parlament (a törvényhozás) külső ellenőrzését: „A szocialista államok, így a Magyar Népköztársaság is – teljességében elvetik az Alkotmánybíróságok bármely változatának gondolatát, mint olyat, ami ellentétben áll az állami szervek szocialista felépítésének rendjével az államhatalom legfelsőbb szervei jogosítványának elsődlegességével, hatáskörük korlátozhatatlanságával.”10 A tagadó érvelés, hacsak erről szólna, egy vitatható elvi álláspontként kezelhető lenne, de amilyen értékelést fogalmaz meg az alkotmánybíráskodásról, az egyértelműen egy átpolitizált; tudományidegen érvelés. Egy akkor már tekintélyes tudós egyetértőleg hivatkozott 1963-ban megjelent monográfiájában e tankönyv szerzőjére, aki „…helyesen állapította meg, hogy a szocialista államban nem képzelhető el Alkotmánybíróság, mert az ellentétben állna az államhatalom legfelsőbb szervének elsődlegességével, hatáskörének korlátozhatatlanságával.”11 Márpedig ami korlátozhatatlan, ott a tévedés – a döntés 7 I. m. 122. old. 8 Uo. 9 I. m. 123. old. 10 Beér–Kovács–Szamel: Magyar Államjog, Tankönyvkiadó, Bp., 1960. 260. old. 11 Bihari Ottó: Az államhatalmi-képviseleti szervek elmélete. Akadémiai Kiadó Bp., 1963. 189. old. Ugyanezt az (elvi) álláspontot olvashatjuk Pikler Kornél monográfiájában: „A szocialista típusú alkotmányossági ellenőrzés legfőbb szerve csak a legfelsőbb képviseleti

nem minősíthető voltából adódóan – nyilván elképzelhetetlen! A szerző ezt ki is mondja: „…azt a tételt kell felállítanunk, hogy a szocialista államban a legfelsőbb államhatalmi-képviseleti szerv, nálunk az Országgyűlés, nem hoz alkotmányellenes törvényt.”12 Mire alapozta a monográfia szerzője ezt a megállapítást? „Ennek biztosítékai – írja – a már korábban felsorolt eszközök a dolgozó nép és a választó kezében, amelyeknek igénybevételével jelentősen tudnak hatni az országgyűlési képviselőkre, és az országgyűlésre is, s mindezt alátámasztja a párt politikája.”13 Tehát ezért nem is indokolt, pontosabban, ahogy a szerző fogalmazza: „nincs okunk” az Alkotmány védelmére egy parlamenten kívül álló szervet létrehozni. A választók, illetőleg a dolgozó nép „kezében lévő eszközök”, amelyekre a szerző utalt, nem mások, mint a választói gyűlések, az ott elhangzott választópolgári vélemények, quasi választói utasítások és gondolom – az akkori választójogi törvények ezt biztosították – a visszahívás joga. Nos, az akkori évek gyakorlatában egyik intézmény sem működött. De ha működött is volna: e politikai eszközök, és a mindezeket alátámasztó „pártpolitika” vajmi keveset ért volna alkotmányjogi szakkérdésekben. A fenti érvelés pusztán ideológiai érvelés, mentes minden tudományos argumentációtól, ami indokolná az alkotmánysértő törvényhozás elvileg is valószerűtlen voltát. Úgy vélem, az eddig ismertetett elvi álláspontok alapján, indokolt volt a tudomány politikai fogságáról szólni. A tárgyilagosság megkívánja, hogy az idézett monográfia szerzőjének egy korábban – 1960-ban – írott tanulmányára is hivatkozzak, amelyben az alkotmányvédelem alapkérdését feszegette azáltal, hogy elválasztotta egymástól az alkotmányosság és törvényesség fogalmát, viszonyukat hierarchikusnak értékelve: „az alkotmányosság magasabb értékrendű, mint az általános törvényesség” – írja, nem oldható fel a törvényesség fogalmában. Ebből az következik, hogy csak a törvényesség védelmének van (a szocialista államban) intézményes megoldása; az alkotmányosság a „…törvényesség szervezeti oldaláról sem megoldott, ugyanis az ügyészi szervezet hatásköre a kormányzati szervekre (Országgyűlés, Népköztársaság Elnöki Tanácsa, Minisztertanács) nem terjed ki. A szerző természetesen nem az alkotmánybíráskodás bevezetésének szándékával érvelt, de azt mindenképpen hangsúlyozni akarta, hogy az Alkotmánybíróság útján ellátott alkotmányvédelem tagadásával egyetemben a szervezett alkotmányvédelem elvetése „zsákutca”.14

szerv lehet és elvileg kizárt a tőle teljesen független, még inkább aktusait bíráló Alkotmánybíróság.” A burzsoá alkotmánybíráskodás Bp., 1965. 259. és következő oldalak. 12 Bihari Ottó i. m. uo. 13 I. m. 187. old. 14 Bihari Ottó: Alkotmányosság és törvényesség. Jogtudományi Közlöny 1960. évi 10. szám.

Ez az álláspont azért is figyelemre méltó, mert lényegében szembe ment azzal az uralkodó tudományos nézettel, amely az alkotmányosságot, annak fogalmát, értéktartalmát a törvényesség-fogalom (értékrend) részének tekintette.15 Ezért minősíthetjük ezt a tanulmányt, a bevezető címre utalva: a politikai befolyás alóli menekülés első kísérletének. De maradjunk még a szerzőnél és a „menekülésnél”…! 1969-ben írott monográfiájában már nincs szó a törvényhozó hatalom „helyességének” (Bibó) megkérdőjelezhetetlenségéről, elvileg is vitathatatlan voltáról, ugyanis az alkotmánysértő törvényhozás (elvi) lehetetlenségéről: „…az a premis�sza, […], hogy t.i. a törvényhozó nem sérti meg jogi aktusaival az alkotmányosságot, nem nevezhető reális feltételezésnek. Sőt ez a megállapítás voltaképpen demoralizáló hatású, s nem teszi védhetővé gyökereinél az Alkotmány alapnormáit.”16 Az alkotmányozó hatalomtól időben távolodó törvényhozó hatalom – feltételezve a hosszú életű, stabil alkotmányozást mint fogalmi sajátosságot! – az eredeti „konstitucionális gondolat” – a távolodás mértékével arányosan – veszélybe kerülhet: a törvényhozó – akaratlanul is – „ellentétes értelmű törvényeket hozhat”17. Az alkotmányvédelem intézményesítését sugalló fejtegetések természetesen nem az Alkotmánybíróság felállítására kívántak utalni. A szerző változatlanul az alkotmánybírósági formában intézményesülő alkotmányvédelem ellen érvelt, de ennél nagyobb hangsúllyal (érveléssel) foglalt állást magáról az alkotmányvédelem intézményesítéséről: „Akkor, amikor a törvényhozást – és még néhány központi szervet (elsősorban az Országgyűlést helyettesítő Népköztársaság Elnöki Tanácsáról, és a kormányról van szó – H. A.) kivonjuk a törvényességi felügyelet ügyészségi eljárása alól, amikor a törvényhozó alkotmányossági kontrollját minimálisra csökkentjük, s ami még lényegesebb, hogy esetlegessé tesszük az ellenőrzés eredményességét, nagyon kevéssé lehetünk elégedettek ezzel az eljárással.”18 Három évvel később – akadémiai székfoglalóban – olvashatjuk ezt az álláspontot, de erőteljesebb elvi megalapozással. E koncepció kiindulási pontja, hogy a hatalomegység politikai ideológiájától el kell választani annak közjogi értelmezését, s ezáltal ez utóbbinak differenciáltabb értelmezést adva. A szerző álláspontja szerint a szocialista államtudomány 15 „…az alkotmányosság csak része az törvényességnek […] az Alkotmány a jogrendszer része, ennél fogva a törvényesség elve fejeződik ki az alkotmányosságban is.” Szabó Imre: A szocialista jog. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Bp., 1963. 87. old. 16 Bihari Ottó: A szocialista államszervezet alkotmányos modellje. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Bp., 1969. 427–428. old. 17 A szerző példaként az 1977-ben módosított Ptk. 92. § (4) bekezdését hozta fel, amely szerint: „Jogszabály határozhatja meg a személyi tulajdon körét.” Az 1972. évi alkotmánymódosító törvény – ezzel szemben – azt mondta ki, hogy az állampolgárok alapvető jogaira és kötelességeire vonatkozó jogforrást nem jogszabály, hanem csak törvény lehet. Öt évre távolodva az eredeti „konstitucionális gondolattól” az Országgyűlés alkotmányellenes törvényt alkotott. 18 Bihari Ottó i. m. 427. old.

azért nem foglalkozott ez ideig az államszervezeten belüli hatalmi viszonyokkal, mert a montesquieu-i gondolat a politikai hatalommegosztásról szól, ami az egységes politikai hatalom ideológiáját valló nézetrendszerrel összeegyeztethetetlen. Ez azonban nem lehet ok arra, hogy az állami szervezet belső viszonyai ne lehessenek tudományos vizsgálat tárgyai: „A hatalom osztálybázisának egységes volta egymagában nem árul el mindent az állami szervek egymásközti viszonyáról – esetleges ellentéteiről, ezek kiküszöbölésének módjairól, az együttműködés szervezeti formáiról, tehát többek között arról is, hogy milyen jogi szabályok segítségével lehet kiiktatni egyes szervek, szervtípusok túlságosan is nyomasztó befolyását az állami szerven belül”19

A tudomány a hatalomegység elvén alapuló „puha” alkotmányvédelem mellett, majd kiállás a hatékony alkotmánybíráskodásért 1. A közjogtudománynak a politika fogságából történő menekülési kísérletei a hatalomegység szocialista alkotmányos elvén alapuló sajátos alkotmányvédelem elfogadottságához vezettek. Kezdetben az Alkotmánybíróság mint önálló alkotmányos szerv létrehozását tagadva, majd később az elnevezést célszerűségi kérdésnek beállítva, de – hatáskörét illetően – továbbra is fenntartva az alkotmányvédelem „kompromisszumos” modelljét. E kompromisszum lényege: összhangba hozni a törvények alkotmányosságának ellenőrzését az államhatalom egységének elvével:20 „A szocialista típusú alkotmányossági ellenőrzés legfőbb szerve csak a legfelsőbb népképviseleti szerv lehet és elvileg kizárt tőle teljesen független, még inkább aktusait felülbíráló Alkotmánybíróság.”21 Az MTA Állam- és Jogtudományi Intézet 1973-ban „Alkotmánybíróságok” címmel megjelent kiadványának bevezető tanulmánya alapos áttekintést adott az európai alkotmánybíráskodásról és ismertetve az egyes alkotmánybíróságokról (osztrák, német, olasz) szóló törvényeket. Önálló fejezet foglalkozott a szocialista alkotmánybíráskodással, annak elvi kérdéseivel. A tanulmány is abból a hiátusból indult ki, hogy a szocialista államszervezetek (Jugoszlávia kivételével) nem alakították ki az alkotmányvédelem szervezeti modelljét, hanem törvényesség-ellenőrzési modellt működtetnek. A tanulmány lehetségesnek tartott egy preventív alkotmányvédelmet, nevezetesen: a Legfelsőbb Bíróság véleményezési jogát – a legfőbb ügyész kezdeményezésére – mint a törvényjavaslat előzetes alkotmányossági kontrollját. 19 Bihari Ottó: Belső ellentétek és kiegyenlítések a szocialista államszervezetben (Akadémiai székfoglaló előadás) Gazdaság és Jogtudomány MTA IX. osztály közleménye, 1974. VIII. kötet 29. old. 20 Rácz Attila: Az igazságszolgáltatás szervezeti egysége és differenciálódása. Akadémiai Kiadó Budapest, 1972. 62. old. 21 Pikler Kornél: A burzsoá alkotmánybíráskodás. Bp., 1965. 259. old.

A törvényalkotás utólagos kontrolljának szervezeti modellje, korlátozott közjogi pozíciója sem különbözhet(ne) a preventív alkotmányvédelemtől: „Nem alkotmányjogi, hanem célszerűségi problémának tekinthető annak eldöntése, hogy az alkotmányossági felülvizsgálatnak a szocialista alkotmányossági elvekkel megegyező formája külön e célra szervezett speciális bíróság, vagyis Alkotmánybíróság, vagy pedig rendes bíróság gyakorolja.”22 (Annyit talán az idézetből érdemes kihangsúlyozni, hogy az Alkotmánybíróság mint lehetséges szervezeti forma nevesítve lett […]!) Ugyanakkor hozzátette, hogy a „magyar alkotmányjogászok többsége kétségkívül nem rokonszenvez speciális Alkotmánybíróság felállításának gondolatával, bár magát az alkotmánybíráskodást, a szocialista elveknek megfelelő keretek között, eleve nem vetik el”23. „A közigazgatás fejlesztésének komplett tudományos vizsgálata” című akadémiai kutatási főirány keretében született tanulmány is a puha alkotmányvédelem modelljét vázolta fel: arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogalkotás alkotmányosságának és törvényességének hatékony ellenőrzése indokolttá teszi egy, e tevékenységet ellátó „külön szervezet” létrehozását. (A szerző az alkotmányosság és törvényesség kettősségét hangsúlyozta, meggyőződésem szerint óvatosságból, ugyanis alapvetően az alkotmányosság ellenőrzésére gondol.) „Ez a szerv – írja – az Országgyűlés mellett fejthetné ki tevékenységét éspedig Alkotmányvédő Tanács elnevezéssel.”24 A Tanács összetétele a jogvégzett országgyűlési képviselőkből (három tag), emellett „az állami hierarchiától független jogi szakértőkből” (öt–hét tag) állna; valamennyi jogszabály és jogértelmező norma alkotmányossága és törvényessége felett utólagos ellenőrzést gyakorolna”. Lenne quasi előzetes normakontroll szerepe is: „vizsgálná a törvényjavaslatok alkotmányosságát és nyilatkozna az Országgyűlés előtt bemutatandó törvények alkotmányosságáról is”. Ami a Tanács döntési jogkörét illeti, a szerző, mint utaltam rá, megfogalmazta a puha alkotmányvédelem elvi indokát, miszerint az „Országgyűlés szuverenitásának sérelmét […] elkerülendő teljes döntési jogkörrel talán nem kellene ellátni […]”. Ugyanakkor valamennyi (vizsgált) jogszabály esetében – tehát a törvény tekintetében is! – a döntési joga teljes lehetne, ha azt állapítja meg, hogy a jogszabály nem alkotmánysértő. Amennyiben a Tanács úgy dönt, hogy a jogszabály ellentétes az Alkotmánnyal, az Országgyűléshez fordulhatna és „megokolt javaslatot tehetne annak hatályon kívül helyezése, vagy megsemmisítése tárgyában.” Következésképpen a törvény alkotmányossága tárgyában a döntési monopólium az Országgyűlés hatalmában 22 Az Alkotmánybíróságok MTA Állam- és Jogtudományi Intézet kiadványa, Bp., 1973. 64. old. Szerkesztette és a bevezető tanulmányt írta: Pikler Kornél. 23 Idézett kiadvány 64. old. 24 Rácz Attila: A jogszabályok törvényességének utólagos ellenőrzése című tanulmány. Megjelent a kutatási főirány Programirodája kiadványaként. Bp., 1982. Az idézet és a soron következő idézetek a tanulmány III. Záró következtetések c. utolsó fejezetéből valók.

maradna. Mindebből arra a következtetésre lehet jutni, hogy a Tanács egyetlen jogszabályfajta esetében sem rendelkezett volna direkt döntési (megsemmisítési) jogkörrel. 2. 1987-ben a Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája „Alkotmánybíráskodás” címen két kötetben jelentette meg az európai alkotmánybíróságokról szóló törvényeket. A kiadvány megjelentetésének a szándéka nyilvánvaló volt: közvetett módon befolyást gyakorolni a politikai vezetésre, a kormányzatra, bizonyítandó az Alkotmánybíróság mint önálló alkotmányos szerv szalonképes voltát, s egyben a szocialista államszervezetbe való beilleszthetőségét. 1986-ban ugyanis két kutatási program indult: az MSZMP Politikai Bizottsága által jegyzett, az ún. „nem termelő területek korszerűsítésének kutatási programja” és az MTA által szervezett államtudományi kutatások keretében „az Alkotmány továbbfejlesztésének tudományos megalapozása” című program. A politika által vezérelt (ellenőrzött) program forgatókönyvének második témacsoportja a „kormányzati irányítás és a központi államigazgatás” címet viselte.25 A két program tulajdonképpen összeért a közös célban: az államszervezet (az Alkotmány) korszerűsítésében, illetőleg reformjában. A két kifejezéssel érzékeltetni kívántam, hogy a politika által vezérelt kutatás nyilván szigorúan az adott politikai rendszer keretében gondolkodott a korszerűsítésről, amíg a tudomány szereplői ennél többet akartak… Ez utóbbi kutatási programnak a keretében jelent meg az említett akadémiai kiadvány. A kiadvány bevezető tanulmánya a szocialista alkotmányvédelmet tárgyalva, figyelemre méltó elvi „felütéssel”, szembe ment a hatalomegység doktrínájával, „elavultnak” minősítve azt: „A szocialista országok elméletei az alkotmánybíróságokról azt a ma már elavultként kritizált álláspontot fogadta el, hogy mivel a szocialista országban a hatalom egysége megbonthatatlan, illetve minden hatalom a legfelsőbb népképviseleti szerv, a törvényhozás kezében összpontosul, a külön szervezett alkotmánybíróságok polgári értelemben vett gyakorlata szocialista viszonyok között elképzelhetetlen, mivel a hatalom egységének elvét sértené, nem megoldható.”26 A tanulmány arra is utalt, hogy az alkotmánybírósággal való „merev szembenállás napjainkra valamit enyhült”; ezt alátámasztandó hivatkozik a magyar megoldásra, a „csekélyke jogosítványú” Alkotmányjogi Tanácsra. A hivatkozás nem meggyőző érv, mert az Alkotmányjogi Tanács egyrészt nem volt Alkotmánybíróság, ahogy ezt az Alkotmányjogi Tanács alakuló ülésén az MSZMP KB titkára kioktató stílusban ki is hangsúlyozta (erről később szó lesz […]), másrészt a Tanács közjogi pozíciója, működése, a néhány sorral feljebb „elavultnak” minősített hatalomegység doktrínáján, a közjogi kompromisszumon 25 Lásd erről részletesen a szerző Az államjogtól a jogállamig c. munkáját 23–39. old. Bp., 1993. „Alapítvány a kultúráért” kiadásában. 26 Alkotmánybíróságok I–II. bevezető tanulmány 83. old. MTA Államtudományi Kutatások Programirodája Bp., 1987.

alapult. A tárgyilagossághoz tartozik, hogy a korábban idézett tanulmányban javasolt hatáskörű „Alkotmányvédő Tanácshoz” képest az 1984-ben felállított Alkotmányjogi Tanács az ún. „csekélyke hatásköreivel” is erőteljesebb hatáskörökkel volt felruházva. 3. Egy 1989-ben írott tanulmány már valóban az elavult elmélet elvetéséből kiindulva érvelt az Alkotmánybíróság felállítása mellett, üdvözölve az Igazságügyi Minisztérium által elkészített alkotmánykoncepciót27, amely önálló alkotmányos szervként nevesítette az Alkotmánybíróságot, ugyanakkor megmaradva a közjogi kompromisszumon alapuló modell bevezetésénél. A tanulmány szerzője, ezzel szemben, az alkotmányos törvényalkotás (hatékony) védelmére is kiépülő modell mellett érvelt: „A törvényeket illető, korlátozott alkotmánybírósági jogkör emlékeztet az Alkotmányjogi Tanács ez irányú hatáskörének szabályozására, amely szintén privilegizált helyet foglalt el a normakontroll szerv általános jogai között.”28 A szerző helyesesen állapította meg, hogy a jogalkotás (de tette hozzá: az államhatalom működésének is) „kulcskérdése” az alkotmányos törvényalkotás, amelynek garanciája a független alkotmányos szerv, az Alkotmánybíróság, de csak akkor, ha a törvény alkotmányossága tárgyában hozott döntése az Országgyűlésre is kötelező. A szerző leszögezi: „…az a megoldás áll összhangban az alkotmánybíráskodás értelmével és az alkotmányosság elsőbbségéből fakadó következményekkel, amely a törvényekre is kiterjeszti az Alkotmánybíróság megsemmisítési jogát, ha az ellentétes az Alkotmánnyal”29. A tudomány tehát a ’80-as évek végére eljutott a klasszikus alkotmánybírósági modell útján érvényesítendő alkotmányvédelem megfogalmazásáig. (Az idézett tanulmány már ezt a többségi álláspontot tükrözte…) Az alkotmányvédelem jogi megoldásai is hasonló fejlődésen mentek keresztül, mint amit a tudományos gondolkodás fentebb bemutatott történeti vázlata tükrözött. A jogi megoldások története a ’70-es évek elején kezdődött.

Az alkotmányvédelem jogi megoldásai (látszat és valóság) 1. Az alkotmányosságnak a törvényességtől elválasztott nevesítésére, jogszabályba foglalására az 1972. évi I. alkotmánymódosító törvénnyel került sor: az alkotmányvédelem hatásköri szabályokban formalizálódott. Az alkotmánymódosító törvény az Országgyűlés és a Népköztársaság Elnöki Tanácsa hatásköri szabályait egészítette ki az alábbiak szerint: 27 Ennek részletezésére később térek ki! Fontosnak tartom ugyanakkor itt megemlíteni, hogy 1984-ben kiadott egyetemi jegyzet: Pokol Béla–Takács Imre: Összehasonlító alkotmányjog címmel, önálló fejezetben tárgyalta az alkotmánybíráskodást. 28 Takács Albert: Az alkotmányosság és törvényesség védelme bíróságok útján. Jogtudományi Közlöny 1989. évi 9. sz. 449. old. 29 Uo. 450. old.

„– az Országgyűlés ellenőrzi az alkotmány megtartását; megsemmisíti az állami szerveknek alkotmányba ütköző, vagy a társadalom érdekeit sértő rendelkezéseit.30 – az Elnöki Tanács őrködik az alkotmány végrehajtásán. E jogkörébe minden olyan jogszabályt, államigazgatási határozatot, vagy intézkedést, ami az Alkotmányba ütközik, megsemmisít, illetőleg megváltoztat.”31 Az idézett rendelkezések alapján az alkotmányvédelem az akkori államszervezet két legmagasabb rangú alkotmányos szervének hatáskörébe került. Az „ellenőrzés”, illetőleg „őrködés” permanens, folyamatos tevékenységet, a hatáskörök folyamatos gyakorlását az Országgyűlésben az Elnöki Tanácson belül kialakított, belső szakmai szervezetet (szervezeti részleget) feltételezett, más szóval: jogilag szabályozott eljárási rendet. Ezeknek a belső (vizsgáló) szervezeteknek lett volna feladata a vizsgált jogszabályok (rendelkezések) alkotmányossági szempontú minősítése és döntési javaslat megfogalmazása a két alkotmányos szerv számára. Nemcsak a fenti fogalmazásban, hanem a gyakorlatban is maradt a „volna”, mint tényszerű kifejezés. Ilyen belső szervezet ugyanis nem jött létre sem az Országgyűlésben (akár állandó vagy speciális bizottsági feladatként), sem az Elnöki Tanács belső szervezetében. Az alkotmányvédelem Alkotmányban rögzített tételei puszta deklarációk maradtak. Az Országgyűlés és az Elnöki Tanács hatáskörének alkotmányvédelemmel történő „szélesítése” – ahogy ezt az alkotmánymódosító törvény indokolása megfogalmazta – „látszat alkotmányvédelem” maradt! Érdemes a törvény szövegével is foglalkozni, amely tele van dogmatikai, elvi pontatlanságokkal. Néhány példát említve: a) Az Országgyűlés az Alkotmány védelmére „ellenőrzési” jogot kapott, az Elnöki Tanács „felügyeleti” jogot; a helyes egységes terminológia „a felügyelet”, ugyanis a jogalkotást érdemben befolyásoló „kemény” hatáskör az alkotmánysértő jogszabályok megsemmisítése ezt indokolta volna. b) Az Elnöki Tanács alkotmányossági felügyeletének szabályozása teljes mértékben eklektikus volt: nemcsak a jogszabályra, hanem egyedi hatósági döntésekre (határozatokra) is vonatkozott; ugyanakkor a megsemmisítési jog mellet a „megváltoztatás” jogával is rendelkezett, ami – alkotmányossági felügyeltről lévén szó! – elméleti képtelenség. Az alkotmányossági felügyelet ugyanis csak a megsemmisítés jogát tartalmazhatja. A megváltoztatás jogával a felügyeleti szerv az érintett jogalkotó hatáskörét vonná el. c) Ugyanígy elméleti képtelenség a „társadalom érdekeit sértő állami rendelkezések” megsemmisítése alkotmányossági ellenőrzés, illetőleg felügyelet hatáskörében. A társadalmi érdek integrálása, illetőleg ilyen sérelem feltárása az Országgyűlés politikai feladata; e feladat igényelhet új törvényi szabályozást vagy törvénymódosítást, de ennek semmi köze az alkotmányosság problémájához.

30 Alkotmány 19. § (3) bekezdés. 31 Alkotmány 30. § (2) bekezdés.

Tíz esztendeig a szabályozásban változás nem történt. Az Alkotmány fentebb idézett holt betűit a tankönyvek ismételgették, értelmezgették: „Nyilvánvaló, hogy az Elnöki Tanács alkotmányos felügyelete elsősorban biztosítékul szolgál, s alkalmazására csak rendkívüli esetekben kerülhet sor.”32 Nos „rendkívüli esetek” pedig nem voltak… 2. A változás 1983-ban következett be. Akkor született az az alkotmánymódosító törvény – az 1983. évi II. törvény –, amely jelentős mértékben túllépett az 1972-es szabályozási modellen, ugyanis nem maradt meg a hatásköri szabályozás szintjén. Az alkotmányvédelmet, speciális alkotmányos feladatként kezelve, önálló szervezeti formát kreált, az Alkotmányjogi Tanácsot: „Az Alkotmányjogi Tanács ellenőrzi a jogszabályok és a jogi iránymutatások alkotmányosságát. Az Alkotmánnyal ellentétes rendelkezés végrehajtását – az Országgyűlés és az Elnöki Tanács által kiadott jogszabályok, valamint a Legfelsőbb Bíróság irányelvei és elvi döntései kivételével – felfüggesztheti.”33 Az idézett alkotmányi rendelkezésből már nyilvánvalóan megállapítható volt, hogy az új szervezet igen mérsékelt hatáskörrel lesz felruházva… Az Alkotmányjogi Tanácsról szóló 1984. évi I. törvény értelmében a Tanácsot az Országgyűlés állította fel, mégpedig úgy, hogy az elnököt és a tagok többségét a képviselők közül kellett választani. A tagok között a törvény által előírt „más közéleti személyiségeknek” – ami a gyakorlatban néhány vezetői jogászt, tehát szakértőt jelentett – nyilvánvalóan kisebbségben kellett lenniük. A Tanács megbízatása azonos volt az őt megválasztó Országgyűlés mandátumával. Az Országgyűlésnek jogában állt a Tanács bármely tagját visszahívni, ha feladatait nem látta volna el megfelelően, vagy annak ellátására méltatlanná vált volna.34 Az Alkotmányjogi Tanács közjogi pozíciója egyértelmű volt: az Országgyűlés bizottságaként, saját szerveként, azzal függelmi viszonyban lévő szervezet. A Tanács ellenőrzési tevékenységének, alkotmányossági szempontú vizsgálódásának tárgyai: a jogszabályok, a különböző szinteken (miniszter, legfőbb ügyész, tanácsnok, az akkori helyi szervek által) kiadott „jogi iránymutatások”, valamint a Legfelsőbb Bíróság irányelvei és elvi döntései. A hatáskörébe tartozott még az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezésében való „közreműködés”.35 Az Alkotmányjogi Tanács közjogi pozíciójából, az Országgyűlésnek való alárendeltségéből következően minőségi különbség volt a törvény, illetőleg más jogszabály (jogi iránymutatások) alkotmányosságának megítélése, illetőleg az abból levonható jogkövetkezmények között:

32 Magyar Alkotmányjog 1976. Bp., 341. old. Szerk. Dr. Schmidt Péter, Kiadta a BM Tanulmányi és Propaganda Csoportfőnökség. 33 1983. évi II. törvény 1. §. 34 1984. évi I. törvény 7. §. 35 1984. évi I. törvény 2. §.

a) Ha a Tanács a törvény, törvényerejű rendelet (tvr.) alkotmányellenességét állapítja meg (zárójelben jegyzem meg, a gyakorlatban csak a tvr. tekintetében volt egyetlen példa) kizárólag „véleményező” határozatot fogalmazhatott meg. b) A tv. (tvr.) alatti jogszabályok (jogi iránymutatások) tekintetében a Tanács az alkotmányellenességet „megállapító” határozatot hozhatott, felhíva a kibocsátó szervet az alkotmányellenesség megszüntetésére.”36 Ha a kibocsátó szerv a megállapítással egyetértett, végrehajtotta a Tanács határozatát. A gyakorlatban ez történt. [A Tanács működése alatt (1984–1988) öt (!) ügyben hozott alkotmánysértést megállapító határozatot.37] Abban az esetben, ha a kibocsátó szerv a határozattal nem értett (volna) egyet, a Tanács a kibocsátó szerv felettes szervéhez fordulhatott; ha itt sem született elfogadó döntés, „végső soron” a döntés joga az Országgyűlés hatáskörébe került. Mindez azt jelentette, hogy a Tanácsnak a törvény alatti normák tekintetében sem volt döntési monopóliuma: az érintett szerv megkérdőjelezhette a Tanács alkotmánysértést megállapító döntését, s ezáltal az alkotmányosság megítélése már a Tanács hatáskörén kívülre került.38 A Tanácsnak egyetlen direkt – közvetlenül az ő döntésén alapuló – hatásköre a törvény alatti jogszabály (jogi iránymutatás) végrehajtásának – Magyar Közlönyben közzéteendő – felfüggesztése39 volt. Ugyanis az alkotmánysértést megállapító határozat már nem ebben a minőségében, direkt módon hatályosult – azaz vesztette hatályát az alkotmányellenes norma –, hanem – indirekt módon – a kibocsátó szerv (direkt) aktusa révén. Az Alkotmányjogi Tanács tehát egyértelműen kormányzati függésben, politikai kontroll alatt működő szervezet volt. E megállapítás alátámasztására (politikai elvárások, kormányzati befolyás) a gyakorlatból néhány jellemző mozzanatot kiemelek: a) A Tanács 1984. június 6-án tartott alakuló ülésén – amelyen meghívottként részt vett az Országgyűlés elnöke mellett az MSZMP KB titkára – a jegyzőkönyv tanúsága szerint a Tanács neves jogász tagjai megpróbálták megfogalmazni azokat a legfontosabb alapkérdéseket, feladatokat, amelyek a testület működésének megindítása és általában a működés szempontjából jelentősek lehetnek, így pl.: a beadványok kezelése, a normakontroll jellege csak utólagos legyen, az előzetes kontroll elhárítandó, az alkotmányértelmezés feltételei stb. A vitát hallgató KBtitkár egyértelműen kifejtette nemtetszését, s megfogalmazta a Pártközpont elvárását, miszerint a Tanács, idézem: „politikai jellegű testületként fog dolgozni”. 36 1984. évi I. törvény 20. §, illetőleg 18. § a) pont. 37 Két esetben miniszteri rendelet, két esetben államtitkári rendelkezés, illetőleg utasítás, egy esetben kormányrendelet alkotmányellenességét állapította meg. Lásd a szerzőtől Az Alkotmányjogi Tanács tevékenysége című tanulmányát, Államtudományi Kutatóközpont kiadványa, Budapest, 1992. 33–36. old. 38 Lényegében azonos kritikai észrevételt tett Pokol Béla „Az Alkotmányosság és alkotmányvédelem a szocialista országokban c. tanulmányában; A jogalkotás és a jogalkalmazás egyes kérdései Magyarországon 19–20. század. Budapest, 1987. 264. old. 39 1984. évi I. törvény 18. § b) és c) pontok.

Érdemes idézni egy részt a KB-titkár felszólalásából, ugyanis ez minden hosszabb fejtegetésnél többet és jellemzőbbet üzent a testület politikai megközelítéséről: „…Úgy érzem magam, mintha a Jogász Szövetség szekció ülésén lennénk. A jogászok uralják a terepet, ami bizonyos értelemben érthető, de nagyon remélem, hogy ez a munkamódszer nem honosodik meg a továbbiakban a bizottság munkájában. Hagyjuk a jogászkodást elvtársak!... A miénk nem alkotmánybíróság.”40 b) A Tanács ülésén tanácskozási joggal részt vevő állami vezetők (igazságügyminiszter, Központi Népi Ellenőrző Bizottság elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész) egymást túllicitálva a kormány védelmében jártak el. Ezt a helyzetet még hangsúlyosabbá tette az „esetenként meghívott személy” törvényszöveg sajátos értelmezése: az esetenként meghívott személy – a pártközpont munkatársa – állandó meghívottként volt jelen valamennyi tanácskozáson. E jogi megoldás és gyakorlat a Tanács politikai kormányzati befolyásolását kellő módon biztosította. Hozzáteszem: a felsorolt személyek a tanács szavazásakor is jelen voltak, akiknek tekintélye a nem jogász többségű tagokra (országgyűlési képviselőkre) nem kismértékű hatást gyakorolhatott. Egy jellemző példa a tanácskozási joggal részt vevő legfőbb ügyész szereplésére: amikor a tanács napirendjén (1986. december 16-án) a jogalkotásról szóló törvény elveiről szóló igazságügy-miniszteri tájékoztatás szerepelt, a legfőbb ügyész vitába szállt azzal a jelentős kormányzati elképzeléssel, miszerint a parlament szerepének, a törvényhozás súlyának növelését a helyettesítő szerv, az Elnöki Tanács jogalkotó hatáskörének korlátozásával kell elérni. Azaz az Elnöki Tanács csak halaszthatatlan esetekben élhetne helyettesítő szerepével. A legfőbb ügyész politikai érveléssel helytelenítette a tervezett elképzelést: „Azt sem lehet kizárni – mondta –, hogy politikai megfontolások teszik esetleg célszerűbbé a tvr. kiadását az országgyűlési megvitatás és törvény kiadása helyett.” Így szólalt meg a törvényességvédelem első számú, prominens közjogi méltósága; politikai megfontolásból szembe helyezkedve az akkori időkben(!) pozitív, az alkotmányosság szellemében fogant, elképzelésekkel. c) A Tanács munkáját elsősorban nem a konfliktusvállaló, hanem inkább a „kiegyező” felfogás jellemezte. Abban az esetben, ha az indítvánnyal érintett jogalkotó szerv a kifogásolt jogszabály módosítását tervezte, ez már elegendő információ volt az eljárás megszüntetésére. A kiegyező eljárásra vonatkozó „intelmet” 1985-ben a miniszterelnök fogalmazta meg: a Tanács elnöke számára írott levelében javasolta – a direkt alkotmányossági fellépést elkerülendő (ami természetesen nem jelentett mást, mint a Tanács érdemi munkájának a relativizálását) –, hogy a Tanács az érdemi eljárás megkezdése előtt hívja fel az indítványozót a jogalkotóval való egyezkedésre. Esetenként persze lehet racionális a kiegyező eljárás, de stratégiai módszerként aligha fogadható el.

40 Az Alkotmányjogi Tanács tevékenysége 15. old.

d) Egy alkotmányvédelemmel felruházott szerv esetében evidens fogalomhasználat a vizsgált jogszabály esetében, hogy „alkotmánysértő”, illetőleg „nem alkotmánysértő”. A Tanács esetében ez nem volt így. Mind a Tanács elnöke, mind a tanácskozási joggal rendelkezők egyaránt erős idegenkedést mutattak az „alkotmánysértés” kifejezés használata iránt. Az alkotmánysértés kifejezést nyilván politikai szempontból látták veszélyesnek. Az adott jogszabályt illető alkotmányossági kritika a jogszabály mögötti „teret” is illeti, azaz a jogszabályt meghatározó politikai stratégiát is. Más szóval: nem vet jó fényt a politikát tükröző végrehajtó jogszabály alkotmánysértő volta magára „A” politikára sem […] Ezt a problémát boncolgatta a már említett magas szintű találkozón a Tanács elnöke és a miniszterelnök. A tanácskozásról készült Emlékeztető a két szerv „együttműködéséről” (?), e témáról a következőket tartalmazta: „…Felhívja a figyelmet, hogy az »alkotmánysértés« fogalmával óvatosan kell bánni, mivel a társadalmi közfelfogásban ez nem ugyanazt jelenti, mint a törvénysértés.”41 Az alkotmánysértést megállapító határozatok fogalomhasználata a fenti intelmekhez igazodott: vagy az „Alkotmánnyal való összhang hiányát” állapították meg, vagy azt, hogy „törvénysértő, ennélfogva alkotmányellenes”, majd 1988-ban a Tanács „bekeményített” és az 1. és 2/1988-as számú határozataiban kimondta az alkotmánysértést. Az utolsó alkotmánysértést megállapító határozat, a 3/1988-as számú határozat visszatért a kedvenc fordulathoz: „törvénysértő, ennélfogva alkotmányellenes”. 1988-ban a Tanács igyekezett (volna) „megszabadulni” a kormány gyámkodásától, erősíteni (önálló) pozícióját. A kormány 1988-ban elkészített határozattervezetére – melynek tárgya: „Az Országgyűlés Alkotmányjogi Tanácsa és a Minisztertanács közötti kapcsolattartás eljárási szabályairól” – adott észrevételek ezt tükrözték: – „Az Alkotmányügyi Tanács belügye, nem a kormány szabályozási kompetenciája, hogy a Tanács előkészítő ülésein kik vesznek (vegyenek) részt; a szakminisztert nem illeti meg az Alkotmányjogi Tanácshoz címzett fellebbezési jog az Alkotmányjogi Tanács döntésével szemben; ez ellentétes az Atv.-ről (az Alkotmányjogi Tanácsról – H. A.) szóló törvénnyel: »…két dolgot tehet: végrehajtja a határozatot, vagy sem…« – A nem jogosulttól származó indítványok kezelésére vonatkozó szabályokat a Tanács jogosult megállapítani.”42 A Tanács tehát működésének utolsó éveiben (1989-ben már lényegében nem működött csak „létezett”) közjogi pozícióját megerősítette. A Tanács működésének csúcspontja a már többször említett 3/1988. novemberi határozata, a 17/1975. (VI. 14.) MT sz. rendelet 210. § (1) és (2) bekezdése alkalmazásának felfüggesztéséről és egyben az alkotmányellenességének kimondásáról. Elegáns búcsú egy kor mánylojális testülettől…! 41 Az Alkotmányjogi Tanács tevékenysége 16–17. old. 42 I. m. 21–22. old.

Ami ezután következett, a Tanács – mondhatjuk – elismerésre méltó „végjátéka” volt. Az MSZMP KB Közigazgatási és Adminisztratív Osztálya (KAO) 1988 elején az Alkotmányjogi Tanács továbbterjesztéséről készítendő politikai dokumentumhoz kért háttéranyagot az Alkotmányjogi Tanács elnökétől. Az elnök által aláírt feljegyzés a Tanács önértékelésének utolsó dokumentuma. Néhány fontos javaslat a dokumentumból: – „Meggondolandó az indítványozók körének kiterjesztése az állampolgárok tekintetében. Ezt természetesen pontosan körül kellene írni, mert sem panasziroda, sem fellebbviteli fórum nem válhat a Tanácsból. – Tovább kell fejleszteni a Tanács saját kezdeményezéséből induló eljárások gyakorlati lehetőségét: megteremtve ennek munka- és személyi feltételeit; – Meg kell fontolni a mai állandó meghívottak körének szűkítését. Inkább az látszik jobbnak, ha a Tanács elnökére bízzák a meghívásokat az ülésekre attól függően, hogy milyen témát tárgyal a Tanács; – A Tanács üléseiről, állásfoglalásairól érdemben kellene a közvéleményt tájékoztatni; – Megvizsgálandó a Tanács alkotmánybírósággá fejlesztésének kérdése.”43 El kell ismerni a Tanács elnökének szemléletében (amihez persze a négy év gyakorlati tapasztalata és a Tanács neves jogász tagjainak hatása is hozzájárult), óriási változás következett be: eljutott a „Tanács egy politikai testület”, „hagyjuk a jogászkodást elvtársak... a miénk nem alkotmánybíróság” – kifejezések tükrözte szemlélettől, a Tanács alkotmánybírósággá fejlesztésének javaslatáig! Ezt az óvatos megfogalmazást egy sokkal markánsabb és egyértelmű levél követte, címzettje az MSZMP KB titkára volt. A levél44 írója, a Tanács jogász tagja (K. G.), aki alapvetően tudományos kutatói alapállásban, mint az Államtudományi Kutatóközpont vezetője, fogalmazta meg észrevételeit és javaslatait. A szerző az Alkotmányjogi Tanács működését éles kritikával illetve, fejtette ki határozott véleményét: a stratégiai cél csak a „Magyar Népköztársaság Alkotmánybíróságának létrehozása lehet”. Ez a stratégiai cél fokozatosságot kíván: először egy jó, hatékonyan működő Alkotmányjogi Tanácsban kell gondolkozni. Ennek érdekében részletes javaslatokat fogalmazott meg. Tehát először: egy hatékonyan, megfelelő pozícióban működő Alkotmányjogi Tanács, majd ennek felváltása az új Alkotmányban az Alkotmánybíróság intézményével… A politikai események azonban felgyorsultak…

43 I. m. 23. old. 44 A levél teljes terjedelemében olvasható az i. m. függelékében.