Alkotmányos alapok Szerkesztették: POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN ÉS SOMODY BERNADETTE
Alkotmányos alapok MÁSODIK, ÁTDOLGOZOTT KIADÁS
Szerkesztették:
POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN ÉS SOMODY BERNADETTE
Lap- és Könyvkiadó Kft.
© Lápossy Attila, 2015 © Pozsár-Szentmiklósy Zoltán, 2015 © Somody Bernadette, 2015 © Vissy Beatrix, 2015 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2015 Szerzők: LÁPOSSY ATTILA (V.2., VII., VIII.5., VIII.8., VIII.13., VIII.14., VIII.15.)
POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN (II.1., III.2., III.3., IV.1., IV.2., IV.4., IV.5.)
SOMODY BERNADETTE (I., II.1., III.1., IV.3., V.1., VI., VIII.1., VIII.2., VIII.5., VIII.11.)
VISSY BEATRIX (II.2., VIII.3., VIII.4., VIII.6., VIII.7., VIII.9., VIII.10., VIII.12.)
Lektorálta: DEZSŐ MÁRTA A kézirat lezárásának dátuma: 2015. október 31.
A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy módon – a kiadó engedélye nélkül közölni. ISBN 978 963 258 293 1 Budapest, 2015 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Internet: www.hvgorac.hu • E-mail: info@hvgorac.hu Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.
Tartalom Előszó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 I. ALKOTMÁNY ÉS ALKOTMÁNYOSSÁG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I.1. Az alkotmány fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I.2. Alkotmányos alapelvek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I.3. Az alkotmányjog fogalma és forrásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9 11 17 18
II. JOGFORRÁSOK AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERBEN . . . . . 21 II.1. A jogforrások rendszere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 II.2. A jogalkotás alkotmányossági követelményei . . . . . . . . . . . . . 30 III. DEMOKRATIKUS HATALOMGYAKORLÁS . . . . . . . . . . . . . . III.1. Népszuverenitás és néprészvétel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.2. Képviseleti hatalomgyakorlás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.3. Közvetlen demokrácia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33 35 43 54
IV. HATALOMMEGOSZTÁS ÉS KORMÁNYZATI RENDSZER IV.1. Az államszervezet felépítésével kapcsolatos alkotmányos követelmények . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV.2. Kormányzati rendszerek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV.3. A parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV.4. A kormány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV.5. Az államfő . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
65 67 72 78 91 102
V. IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 V.1. A bíróság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 V.2. Az ügyészség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 VI. ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI.1. Az alkotmánybíráskodás fogalma és modelljei . . . . . . . . . . . . VI.2. Az Alkotmánybíróság jogállása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI.3. Az alkotmánybírósági hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI.4. Az Alkotmánybírósági eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
131 133 137 141 147
VII. KÖZPÉNZÜGYEK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 VII.1. A fiskális politika alapkérdései. A költségvetés és a nemzeti vagyon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
6
TARTALOM
VII.2. A közpénzekkel való gazdálkodás ellenőrzése. Az Állami Számvevőszék . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 VII.3. A monetáris politika. A Magyar Nemzeti Bank . . . . . . . . . . 160 VIII. ALAPJOGOK ÉS AZ ALAPJOGOK VÉDELME . . . . . . . . . . VIII.1. Az alapjogok fogalma és rendszere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII.2. Az alapjogok védelme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII.3. Az emberi méltóság és az élethez való jog . . . . . . . . . . . . . VIII.4. Az egyenlő bánásmód követelménye . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII.5. A lelkiismereti és vallásszabadság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII.6. Az információs önrendelkezési jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII.7. A véleménynyilvánítás szabadsága. A sajtószabadság . . . . VIII.8. A gyülekezési szabadság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII.9. Az egyesülési szabadság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII.10. Az információszabadság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII.11. A politikai részvételi jogok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII.12. A tisztességes eljáráshoz való jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII.13. A tulajdonhoz való jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII.14. A szociális jogok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII.15. A munkához való jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
163 165 171 177 187 196 200 208 219 225 230 237 241 247 252 257
A magyar alkotmányjog főbb törvényi forrásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
Előszó Az Alkotmányos alapok elsősorban azok számára íródott, akik a felsőoktatásban, de nem jogtudományi képzés keretében tanulnak alkotmánytani, alkotmányjogi ismereteket. A jegyzet az Eötvös Loránd Tudományegyetem Alkotmányjogi Tanszékének műhelyében készült azzal az igénnyel, hogy az ELTE jogi karán folyó többféle, így politológia, igazságügyi igazgatási, illetve munkaügyi és társadalombiztosítási igazgatási BA képzésben tanuló hallgatók számára – a különböző képzések sajátos céljait is figyelembe véve – egyaránt hasznosítható tananyagként szolgáljon. Az ezt megelőzően a különböző képzéseken használt tankönyvek felülvizsgálatát természetesen nélkülözhetetlenné tették a 2011–2012-es alkotmányos változások is. Az Olvasó által kézben tartott könyv ezekre a változásokra is figyelemmel van, így tehát feldolgozza a 2011-ben elfogadott Alaptörvény és az ahhoz kapcsolódó – a jegyzet végén felsorolt – sarkalatos és egyéb alkotmányjogi törvények legfőbb rendelkezéseit; a 2012-ben készült eredeti szöveget a szerzők 2015 őszén aktualizálták. A jegyzetet ugyanakkor elsődlegesen azzal a céllal állítottuk össze, hogy az – alkotmányszövegektől függetlenül érvényes – alkotmányos alapelvekről, értékekről és alapintézményekről nyújtsunk a hallgatók számára egy áttekintő képet, írott tananyag formájában is; ennek megfelelően az alapelvek és -intézmények keretében, azokhoz kapcsolódóan mutatjuk be a hatályos magyar alkotmányjog legfontosabb szabályait is. Szintén egyik fő törekvésünk volt az, hogy az így körülhatárolt tananyagot – a margócímek révén is – könnyen áttekinthető, jól rendszerezett és strukturált módon tárjuk az olvasóink elé. Ezáltal a hallgatókat egy könnyen feldolgozható és elsajátítható alkotmánytani rendszerrel szeretnénk megismertetni, ami ugyanakkor nem kelti a teljesség vagy a zártság látszatát. Ez a struktúra szándékaink szerint szilárd alapot jelent a vizsgafelkészüléshez, de csak a kiindulópontját jelenti az alkotmányos ismeretek megszerzésének: az oktatás és a tanulás során kapcsolhatók hozzá további, elméleti, összehasonlító és tételes jogi vagy akár gyakorlati ismeretek. A szerkesztők
I. ALKOTMÁNY ÉS ALKOTMÁNYOSSÁG
I.1. Az alkotmány fogalma Az alkotmányt úgy értelmezzük, mint a jogi szabályokban való megjelenését annak, amit egy adott politikai közösség elhatároz legalapvetőbb közös politikai értékeiről és a közhatalom gyakorlásáról. Az alkotmány tárgya tehát elsősorban az államhatalom és annak gyakorlása, különösen a hatalomgyakorlás korlátai, az egyéneket az állammal szemben megillető jogok, továbbá az államhatalom gyakorlásában részt vevő intézmények, ezeknek a szerveknek a státusa és hatásköreik, egymáshoz való viszonyuk. Az alkotmányok két fő szabályozási tárgyköreként ennek megfelelően egyrészt az alkotmányos alapjogokat, másrészt az államszervezetet tartják számon. A magyar Alaptörvény az Alapvetés címet viselő első rész után, a Szabadság és felelősség című második részében tartalmazza az alapvető jogok katalógusát, amit az egyes állami szervekről szóló Állam című rész követ. Tartalmi értelemben csak az a szabályegyüttes tekinthető alkotmánynak, ami az államhatalom gyakorlását egy meghatározott tartalom szerint, bizonyos alapelveknek megfelelően rendezi. Ezekről az alkotmányossági alapelvekről részletesen a következő pont szól.
az alkotmány tárgya és tartalma
Az alkotmány lényege, hogy az államhatalom gyakorlásáról szóló szabályokat jogi formába foglalja. Az alkotmány tehát a politikai közösség döntésének nem pusztán politikai deklará ciója, hanem egy jogi instrumentum. Formáját tekintve ugyanakkor – egy-egy ország hagyományainak, alkotmánytörténeti fejlődésének megfelelően – ez a jogi instrumentum lehet egy (vagy egyes országokban akár több) dokumentumban megjelenő írott törvény, ún. kartális alkotmány, vagy akár lehet ún. történeti alkotmány is, amelyet az adott ország egyes alkotmányos jelentőségű törvényi, illetve szokásjogi szabályai alkotnak, és amelynek tartalma szerves történelmi fejlődés során alakul.
az alkotmány formája
A magyar jogrendszer csúcsán álló jogi dokumentumot 2012. január 1-jétől nem alkotmánynak, hanem alaptörvénynek hívják. Ekkor lépett hatályba Magyarország Alaptörvénye, amelyet 2011-ben alkotott meg a magyar Országgyűlés, felváltva ezzel a rendszerváltáskor, 1989-ben – az 1949. évi XX. törvény módosí-
a magyar Alaptörvény és az Átmeneti Rendelkezések
12
I. ALKOTMÁNY ÉS ALKOTMÁNYOSSÁG
tásaként, e törvényszámot megőrizve – elfogadott köztársasági Alkotmányt. Elfogadása óta az Alaptörvényt öt alkalommal, legutóbb 2013 szeptemberében módosították. Az Alaptörvényhez kapcsolódóan az Országgyűlés a Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései címet viselő külön dokumentumot is elfogadta, azonban ennek több szabályát – mivel azok tartalmuk szerint nem átmeneti, a régi alkotmányról az új alaptörvényre történő áttérést rendező előírások voltak – 2012-ben az Alkotmánybíróság megsemmisítette. 2013 tavaszán az Alaptörvény negyedik módosításával az Országgyűlés az Alaptörvény szövegébe emelte az Átmeneti Rendelkezések szabályait, az Átmeneti Rendelkezésekről szóló dokumentum pedig hatályát vesztette. alaptörvényi jelleg
Az írott, kartális alkotmány fogalmi eleme, hogy az a jogrendszer alaptörvénye. Az alkotmány tehát a jogrendszer része, méghozzá annak csúcsán álló jogi dokumentum; ebből következik, hogy az alkotmánynak egyetlen más jogszabály – törvény vagy rendelet – sem mondhat ellent, az alkotmányellenes jogszabály érvénytelen. A magyar Alaptörvény nemcsak nevében, hanem kifejezett rendelkezései szerint is a jogrendszer legfőbb jogi normája: magát Magyarország jogrendszerének alapjaként határozza meg, amely mindenkire kötelező; kimondja továbbá, hogy az Alaptörvénnyel egyetlen jogszabály sem lehet ellentétes. Az alkotmány mindazonáltal csak akkor tudja az államhatalmat korlátozó funkcióját betölteni, ha nemcsak deklarálja alaptörvény mivoltát, hanem további jellemzőkkel is rendelkezik. Így kellő részletességgel tartalmaznia kell az alkotmányos intézményekre vonatkozó legfontosabb, garanciális szabályokat – ellenkező esetben nem bírna olyan érdemi tartalommal, ami valóban szabályozná az államhatalom gyakorlását. Ezeknek az alkotmányi szabályoknak továbbá jogi úton kikényszeríthetőnek kell lenniük, ennek érdekében működnie kell olyan intézménynek, illetve eljárásnak, ami garantálja az alkotmány érvényesülését az alkotmánysértő jogi aktusokkal szemben. Ennek legjellemzőbb formája az alkotmánybíráskodás. Végül, a kellő részletességű alkotmányi szabályok kikényszeríthetősége is csak abban az esetben korlátozza a kormányzat tevékenységét, ha az nem tudja szándékainak megfelelően módosítani az elő-
13
I.1. AZ ALKOTMÁNY FOGALMA
írásokat, vagyis az alkotmány kellően stabil az eseti kormányzati módosítási szándékokkal szemben is. Az alkotmány stabilitásának garanciáiról az alábbiakban az alkotmánymódosítás szabályai kapcsán lesz ismét szó. Az alkotmány – amint az fentebb is szerepelt – politikai döntés eredménye. Tartalmát az alkotmányozó hatalom – amely lehet egy kifejezetten erre a célra létrehozott alkotmányozó nemzetgyűlés, lehet a parlament, illetve népszavazás is – politikai elhatározása alakítja. Ebben ugyanakkor az alkotmányozót is kötik bizonyos elvek és értékek: az alkotmányozás eredményét csak akkor tekintjük tartalmi értelemben is alkotmánynak, ha teljesíti az alkotmányosság alapkövetelményeit.
alkotmányozás
Jellemzően jogon kívüli, politikai okok vezethetnek el magához ahhoz a döntéshez is, hogy új tartalmú alkotmány megalkotása, vagyis alkotmányozás indokolt. Elsősorban alapvető társadalmi-politikai fordulat, a korábbi helyett egy új politikai rendszer bevezetése (forradalom, rendszerváltás) teheti ezt szükségessé, amikor az új alkotmány megalkotásával az alkotmányozó hatalom új politikai értékeket fogad el és annak megfelelően szabályozza a hatalomgyakorlást. Egy alkotmány új formába öntésének igénye mögött emellett állhat az is, hogy a korábbi szöveg társadalmi változások nyomán időszerűtlenné, vagy – például sokszori módosításából adódóan – töredezetté vált. Ilyen okokból a reform vagy a konszolidáció céljával fogadhatnak el új alkotmányszöveget. Az alkotmány elfogadásától, amely egyszeri aktus, meg kell különböztetnünk az alkotmány módosítását, vagyis a hatályban lévő alaptörvény egyes rendelkezéseinek megváltoztatását. Az utóbbi az alkotmány által erre feljogosított alkotmánymódosító hatalom jogköre, és a módosításra az alkotmányban előírt jogi keretek között, illetve ott szabályozott eljárásban kerülhet sor. Az alkotmány egyes rendelkezéseinek módosítását indokolttá tehetik társadalmi, politikai változások; ugyanakkor az alkotmánymódosításra vonatkozó szabályoknak garantálniuk kell, hogy az alaptörvény ne legyen túl könnyen megváltoztatható, szabályai kellően stabilak legyenek, hiszen csak így tudja alaptörvényi funkcióját betölteni.
alkotmánymódosítás
14
I. ALKOTMÁNY ÉS ALKOTMÁNYOSSÁG
Az alkotmány módosítására általában a parlament jogosult, minősített többségű – tehát a kormánytöbbséget meghaladó arányú – szavazással; emellett azonban rendszerint érvényesülnek tartalmi és más eljárási korlátok is. Az alkotmánymódosítás tartalmi jellegű korlátozásai közül a legismertebbek az ún. örökkévalósági klauzulák: több ország alkotmányában szerepelnek egyes olyan, az adott alkotmányos berendezkedés alapjait rögzítő rendelkezések, amelyeket nem lehet megváltoztatni, azok módosítását maga az alkotmány tiltja. Az alkotmánymódosítás speciális eljárási szabályai azt szolgálják, hogy az általános törvényhozási eljáráshoz képest megnehezítsék az alkotmány megváltoztatását, arra csak hosszabb, széles körű vitát lehetővé tevő eljárást követően, nagyarányú megegyezéssel kerülhessen sor. Ennek érdekében például az alkotmányok korlátozhatják azok körét, akik jogosultak az alkotmánymódosítás kezdeményezésére; előírhatják, hogy a parlamentnek több olvasatban kell tárgyalnia az alkotmánymódosításra irányuló javaslatot, valamint azt is, hogy a kezdeményezés, az egyes tárgyalási szakaszok, illetve a szavazás között meghatározott időnek kell eltelnie, ezzel biztosítva, hogy kellő megfontolás után, valóban indokolt esetben kerüljön csak sor az alkotmány rendelkezéseinek megváltoztatására. Ugyancsak ismert az a megoldás, ami több, egymást követő parlamenttől is megkívánja az alkotmánymódosítás megerősítését, például oly módon, hogy az alkotmánymódosítást először elfogadó parlamentnek fel kell oszlania és új választásokat kell tartani, majd az alkotmánymódosítás érvényességéhez megkívánják az újonnan megválasztott parlament pozitív döntését is. Az alkotmánymódosítások legitimációjának megerősítésére gyakran alkalmazzák a népszavazás intézményét is: így az alkotmánymódosításra csak akkor kerülhet sor, ha azt a választópolgárok is támogatják. az Alaptörvény megalkotása és módosítása
Magyarországon az Alaptörvényt alkotmányozó hatalomként az Országgyűlés alkotta meg, azok szerint az eljárási szabályok szerint, amelyeket a korábbi alkotmány a módosítására nézve előírt, vagyis a képviselők kétharmadának szavazatával. Egyéb módon (pl. népszavazással) ugyanakkor az Alaptörvényt nem erősítették meg. Jelenleg az Alaptörvény módosítására ugyancsak a parlament jogosult, szintén a képviselők kétharmadának szavazatával. Az alaptörvény-módosítást ugyanazok kezdeményezhetik, mint a törvényalkotást, az erre irányuló indít-
I.1. AZ ALKOTMÁNY FOGALMA
ványt akár egyetlen országgyűlési képviselő is előterjesztheti. Az Alaptörvény azt kifejezetten kizárja, hogy népszavazás irányuljon az alkotmánymódosításra. Ezenkívül az alkotmánymódosításra vonatkozóan sem tartalmi korlátok, sem speciális eljárási követelmények nem érvényesülnek. A magyar Alaptörvény mindezek alapján – az 1989-es Alkotmányhoz hasonlóan – a könnyen módosítható alkotmányok körébe sorolható.
15
I.2. Alkotmányos alapelvek Amint az fentebb is többször említésre került, az alkotmányfogalom a formai ismérvek mellett bizonyos tartalmi összetevőkkel is rendelkezik. Egy alaptörvényt tartalmi értelemben csak akkor tekinthetünk alkotmánynak, az annak alapján működő államot pedig akkor minősíthetjük alkotmányosnak, ha megfelel bizonyos alkotmányossági alapkövetelményeknek. Ezek olyan alkotmányelméletileg is igazolt elvárások, amelyek napjainkban közösek, általánosan elfogadottak az alkotmányos államokban, és amelyeket megerősítenek nemzetközi dokumentumok is. Fontos hangsúlyozni, hogy ezeknek az alapelveknek az érvényesüléséhez nem feltétlenül szükséges, de nem is elegendő pusztán az, hogy az alkotmány szövege kifejezetten deklarálja őket – tételes alkotmányi és törvényi rendelkezéseknek kell megvalósítaniuk ezeket az elveket, és intézményi garanciáknak kell ténylegesen is biztosítaniuk azt, hogy a hatalomgyakorlásra ezeknek megfelelően kerüljön sor. Az alkotmányos alapelveknek lényeges szerepe van abban is, hogy milyen értelmet nyernek, hogyan kerülnek alkalmazásra az egyes alkotmányi és törvényi szabályok – ezek helyes értelmezése minden esetben összhangban kell hogy álljon az alkotmányossági alapelvekkel, azok érvényesülését kell hogy szolgálja. jogállamiság
A jogállamiság elvében fejeződik ki a jog uralmának, az állam joghoz kötöttségének követelménye, amelynek értelmében a közhatalom gyakorlása a jog alá van rendelve. Az alkotmány mint alaptörvény jogi kötelező erővel bír az állami szervekre nézve is, és ugyanilyen módon kötik meg a közhatalom-gyakorlók tevékenységét a törvényi és egyéb jogszabályi előírások. A jogi kötelező erő érvényesülését pedig olyan alkotmányos intézményeknek (bíróság, alkotmánybíróság) kell garantálniuk, amelyek kikényszeríthetik a jogszabályok megtartását. A törvényesség biztosításának formális jellegű elvárása mellett a jogállamiság elve tartalmi értelemben további követelményeket, mint az emberi jogok elismerése és a hatalommegosztás, is magában foglal.
demokratikus hatalomgyakorlás
A demokratikus hatalomgyakorlás alapja a népszuverenitás elve, amelynek értelmében – amint ezt az Alaptörvény is deklarálja – az államhatalom forrása csak a nép lehet, vagyis a közhatalom gyakorlására adott felhatalmazásnak minden esetben – közvetle-
17
I.2. ALKOTMÁNYOS ALAPELVEK
nül vagy közvetve – a néptől kell származnia. A népszuverenitás követelménye szorosan összekapcsolódik a néprészvétel elvével, amelynek alapján a nép – képviselői útján, illetve közvetlenül – részt is vesz a döntések meghozatalában. Ennek alapja az általános és egyenlő választójog, vagyis az, hogy a politikai közösség minden tagja azonos jogokkal vehet részt a közösség ügyeinek eldöntésében. Modern demokráciában – ahogyan a magyar Alaptörvény rendelkezései szerint is – a demokratikus döntéshozatal elsődleges intézménye természetesen a népképviseleti szerv, a parlament, amelynek tagjait rendszeres és szabad választásokon választják meg; ezt egészítik ki a közvetlen demokrácia eszközei (pl. népszavazás). A demokratikus legitimáció követelménye alapján emellett – ha nem a választópolgárok általi közvetlen választással, akkor – választások és kinevezések folyamatos láncolatán keresztül minden közhatalmat gyakorló szerv vagy személy (pl. köztársasági elnök, bíró) hatalomgyakorlásának visszavezethetőnek kell lennie a közhatalom végső forrásáig, a népig. A közhatalom gyakorlásának intézményrendszerét az alkotmánynak a hatalommegosztás elve alapján kell kialakítania, amelyet az Alaptörvény is kifejezetten rögzít. Ennek az alkotmányossági követelménynek különböző államszervezeti megoldások, kormányformák egyaránt eleget tehetnek – ugyanakkor minden alkotmányos államszervezetben közös kell legyen az, hogy intézményes eszközökkel kizárják az önkényes, ellenőrizetlen hatalomgyakorlást, amely veszélyezteti az egyének alapvető jogainak érvényesülését. A hatalommegosztás elve – a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában is megfogalmazott értelmezése szerint – azt követeli meg, hogy egyetlen állami szerv se gyakorolhasson korlátlanul és korlátozhatatlanul közhatalmat. Ennek a követelménynek az érvényesülését szolgálják a különböző hatalmi ellensúlyok, elsősorban azok a kormányzattól független alkotmányos intézmények, amelyek ellenőrzik és korlátozzák a kormányzat tevékenységét.
hatalommegosztásra épülő államszervezet
Végül, csak azt az alaptörvényt tekintjük tartalmi értelemben is alkotmánynak, amely deklarálja és garantálja az emberi jogokat, vagyis az egyéneket megillető és egyúttal az államhatalmat korlátozó legalapvetőbb jogosultságokat, elsősorban is minden ember szabadságát és egyenlőségét. Az emberi jogok biztosításának alkotmányos minimumát a nemzetközi, illetve európai emberi jogi egyezmények jelölik ki.
emberi jogok
I.3. A z alkotmányjog fogalma és forrásai a magyar alkotmányjog
Az alkotmányjog kifejezés egy jogágat jelöl, amely felöleli mindazokat a jogi – alkotmányban, illetve máshol található – szabályokat, amelyek az államhatalom gyakorlására, az egyéneket megillető alapvető jogokra, illetve a hatalomgyakorlásban részt vevő intézményekre vonatkoznak. Amikor tehát alkotmányjogról beszélünk, nemcsak magában az alkotmányban foglalt szabályokat értjük alatta, hanem az ahhoz kapcsolódó, annak a rendelkezéseit kibontó törvényi rendelkezéseket, illetve az ezek gyakorlatából – így például az alkotmánybírósági gyakorlatból – kikristályosodó elveket, szabályokat is. Ugyanakkor az alkotmányjog mindig egy adott államhoz kapcsolódik, egy adott ország hatályos alkotmányának, törvényeinek stb. szabályait foglalja magában. Ebben az értelemben használjuk a magyar alkotmányjog kifejezést is.
az alkotmányjog forrásai: Alaptörvény
Amint az az eddigiekből is kitűnik, az alkotmányjog elsődleges forrása maga az alkotmány, Magyarországon az Alaptörvény. Ez a dokumentum tartalmazza az egyének alapvető jo gaira és az államszervezetre vonatkozó leglényegesebb szabályokat. Egy-egy kérdéskör alkotmányban történő szabályozása, az adott előírás alkotmányba foglalása garanciális jelentőséggel bír, hiszen – az alkotmány stabilitása esetén – ez biztosíthat az adott előírás számára állandóságot, és – elsősorban az alkotmánybíráskodás révén – kikényszeríthetőséget akár a kormányzati politikai szándékokkal szemben is.
alkotmányértelmezés
Az Alaptörvény értelmezése terén kiemelkedő szerepe van az alkotmánybírósági határozatoknak, mivel kizárólag az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezéséhez fűződik mindenki mást kötelező erő; ugyanakkor más szerv is végezhet ilyen tevékenységet, ha hatásköre gyakorlása során ez szükséges (pl. a bíróságok ítélkezési tevékenységük során, az ombudsman egy alkotmánybírósági indítvány benyújtásakor, a köztársasági elnök egy törvény aláírásának megtagadásakor). Az alkotmány értelmezése sajátos jellegű tevékenység az egyszerű jogértelmezéshez képest, mivel az alkotmány rendelkezései – a törvényi, rendeleti előírásokhoz képest – általában sokkal abszt-
19
I.3. AZ ALKOTMÁNYJOG FOGALMA ÉS FORRÁSAI
raktabb módon kerülnek megfogalmazásra. Ezért is kulcsfontosságúak az alkotmányértelmezés módszerei, amelyekből számos ismert (pl. dogmatikai, összehasonlító), és megfigyelhető a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában is. Nem jellemző ugyanakkor a magyar Alaptörvény által választott azon megoldás, hogy maga az alkotmányszöveg kifejezetten előír bizonyos alkotmányértelmezési módszereket. Kimondja ugyanis, hogy rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással (ami az Alaptörvény bevezetőjének, ún. preambulumának címe), valamint a történeti alkotmány vívmányaival összhangban kell értelmezni. Ez az előírás a magyar alkotmányjog forrásai körébe vonja a magyar történeti alkotmányt, illetve annak ún. vívmányait is, amelyek köre és tartalma azonban nem tisztázott. A fentiekből is következik, hogy az alkotmányjog lényeges forrását jelentik az Alkotmánybíróság határozatai, amelyekben – elsősorban egy-egy alkotmányellenes jogszabályt megsemmisítő döntésének indokolásaként – a testület értelmezi az egyes alkotmányi elvek és szabályok tartalmát, megfogalmazza és kibontja az alkotmányszövegben akár kifejezetten nem szereplő alkotmányos elveket és követelményeket. Az 1989-ben elfogadott magyar Alkotmány szövegének értelmezésével az azt követő években az Alkotmánybíróság határozataiból egy alapvetően magas színvonalú alkotmányos rendszer épült ki. Bár 2012-től, az Alaptörvény hatálybalépésével megváltozott maga az értelmezendő alkotmányszöveg, a korábbi alkotmánybírósági határozatokban kifejtett alkotmányossági elveket és tételeket – ahogyan erről maga az Alkotmánybíróság is állást foglalt – jórészt továbbra is irányadónak tekinthettük. A korábbi alkotmánybírósági gyakorlat jogi státuszán az Alaptörvény 2013-as negyedik módosítása azzal változtatott, hogy kimondta: az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik. Ezt követően az Alkotmánybíróság szigorúbb tesztet dolgozott ki a korábbi határozatai felhasználására.
alkotmánybírósági határozatok
Az alkotmányjog forrásai között tarthatjuk számon az alkotmányos intézményekre vonatkozó törvényi szabályokat is. A magyar Alaptörvény számos alkotmányos tárgykörrel kapcsolatban csak szűkszavú rendelkezéseket tartalmaz, egyúttal
törvények
20
I. ALKOTMÁNY ÉS ALKOTMÁNYOSSÁG
az Országgyűlés által megalkotott külön törvényekre bízza az adott kérdés (pl. egy-egy alkotmányos szerv, illetve alapjog) részletesebb szabályozását. Az Alaptörvény több esetben azt is előírja, hogy az ilyen törvény elfogadásához nem elegendő a parlamenti többség támogatása, hanem azt minősített, kétharmados többséggel kell megszavazni (az Alaptörvény szóhasználatában ezek az ún. sarkalatos törvények, amelyek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges). Ez a szavazatarány ugyanakkor nem az így szabályozandó témakör alkotmányos súlyát, hanem a kérdés politikai jelentőségét mutatja, politikai garanciaként szolgál: általában azt teszi szükségessé, hogy a kormánytöbbségen kívül az ellenzék egy része is egyetértsen a törvénnyel, illetve annak módosításával, vagyis a jellemzően csak egyszerű többséggel rendelkező kormány és az ellenzék megegyezését kívánja meg.