BEVEZETÉS AZ ALKOTMÁNYJOGBA Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei
Szerkesztették: Trócsányi László és Schanda Balázs Csink Lóránt közreműködésével
HATODIK, ÁTDOLGOZOTT KIADÁS
BEVEZETÉS AZ ALKOTMÁNYJOGBA Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei Szerkesztették:
Trócsányi László és Schanda Balázs Csink Lóránt közreműködésével HATODIK, ÁTDOLGOZOTT KIADÁS
Lap- és Könyvkiadó Kft.
© Dr. Balogh Zsolt, 2019 © Dr. Csink Lóránt, 2019 © Dr. Hajas Barnabás, 2019 © Dr. Jakab András, 2019 © Dr. Klicsu László, 2019 © Dr. Kurunczi Gábor, 2019 © Dr. Marosi Ildikó, 2019 © Dr. Schanda Balázs, 2019 © Dr. Sulyok Márton, 2019 © Dr. Till Szabolcs, 2019 © Dr. Tribl Norbert, 2019 © Dr. Trócsányi László, 2019 © Dr. Varga Zs. András, 2019 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2019 Szerkesztés lezárva: 2019. augusztus 31.
A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy módon – a kiadó engedélye nélkül közölni. Budapest, 2019 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu ISBN 978 963 258 467 6 Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.
5
TARTALOM ELŐSZÓ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. ALAPTANOK (Trócsányi László) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. A közjog és az alkotmányjog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A közjog és az alkotmányjog elhelyezkedése a jogrendszerben . . . 1.1. A közjog–magánjog elhatárolásának történeti aspektusai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. A közjog–magánjog elhatárolása a magyar alkotmánytörténetben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. A közjog és a magánjog elhatárolásának ismérvei . . . . . . . 1.4. A közjog–magánjog elhatárolásának relatív jellege . . . . . . 1.5. A közjog ágazatai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Az alkotmányjog helye a jogrendszerben . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Tiszta és vegyes alkotmányjogi normák . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Az alkotmányjog módszerei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Az alkotmányjog forrásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Az alkotmány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az alkotmány fogalma: a politikai, a gazdasági és a szociális alkotmány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Merev és rugalmas alkotmányok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Az alkotmány elfogadásának lehetséges útjai . . . . . . . . . . . . . . III. Alkotmányfejlődési irányok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az alkotmányfejlődés történeti útja: az angol alkotmányfejlődés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A hatalmi ágak merev szétválasztása: az amerikai alkotmányfejlődés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Az alkotmányfejlődés forradalmi útja: a francia alkotmányfejlődés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Az alkotmányfejlődés kompromisszumos útja: a német alkotmányfejlődés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. A magyar alkotmányfejlődés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az alkotmányozás történeti háttere Magyarországon, alkotmányfejlődés a XIX. századtól a második világháború végéig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Magyar alkotmányfejlődés a második világháborút követően 1989-ig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17 19 19 19 19 21 22 23 24 24 25 26 27 29 29 31 33 35 35 37 39 40 41 41 44
6
TARTALOM
3. Alkotmányozási kísérletek a rendszerváltozáskor és azt követően . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Az új alkotmány szükségessége, az Alaptörvény elfogadása . . . 5. Az Alaptörvény módosításai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Az Alaptörvény szerkezete, elnevezése és sajátos rendelkezései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Az Alaptörvény szerkezete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. Az Alaptörvény elnevezés és a történeti alkotmány . . . . . . 6.3. A Nemzeti Hitvallás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4. Kapcsolat a határon túli magyarsággal, a határon kívül élők szavazati joga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5. Az alapjogok inspirációs forrásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
62 64
2. ALKOTMÁNYOSSÁG (Csink Lóránt – Schanda Balázs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az alkotmányosság fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Demokrácia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Népszuverenitás és demokrácia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Demokrácia mint döntéshozatali mód . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Demokrácia mint politikai modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Demokrácia az Alaptörvényben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Jogállam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Jogállam mint a jogi szabályozás elsődlegessége . . . . . . . . . 3.2. Materiális jogállam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. A jogállam fogalom normativitása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. A hatalmi ágak elválasztása – hatalommegosztás . . . . . . . . . . . 4.1. A hatalommegosztás kialakulása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. A hatalommegosztás tartalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Vertikális hatalommegosztás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
67 67 68 68 69 70 70 71 71 72 73 73 73 75 76
3. ÁLLAMFORMA, KORMÁNYFORMA, ÁLLAMSZERKEZET (Trócsányi László – Csink Lóránt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Az államforma fogalma és típusai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Kormányforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A kormányforma fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Prezidenciális kormányforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Parlamentarizmus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Félprezidenciális kormányforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Kollegiális kormányforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Államszerkezet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Unitárius állam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Föderatív államberendezkedés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Regionális államberendezkedés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
79 79 81 81 82 83 85 86 87 87 88 89
47 51 56 59 59 60 61
TARTALOM
7
4. Korábbi államszerkezeti megoldások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Az európai integráció jellege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
90 91
4. AZ ÁLLAMALKOTÓ TÉNYEZŐK (Schanda Balázs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Szuverenitás egykor és ma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A szuverenitás fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A szuverenitás jelképei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Államterület . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az államterület általános jellemzése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Államhatár és ellenőrzése, Schengen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. A nép . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A nép és a nemzet fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Felelősség a határon túl élő magyarságért . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. A nemzetiségek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Az állampolgársági jog alapfogalmai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. A magyar állampolgárság létrejötte és megszűnése . . . . . . . . . . 6. Európai polgárság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. A házasság és a család – az alkotmányjog alanyai . . . . . . . . . . . . .
93 93 93 96 97 97 98 99 99 99 101 105 106 111 111
5. A JOGFORRÁSI RENDSZER (Sulyok Márton – Tribl Norbert) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Mi a jogforrás? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A jogi norma és a jogalkotás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A jogforrás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Normatív és egyedi aktusok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Jogforrások vs. jogszabályok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Jogforrás, de nem jogszabály? A közjogi szervezetszabályozó eszközök természete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Eredeti és származékos jogalkotási hatáskör . . . . . . . . . . . . . . . 7. Az államon kívüli nemzetközi jog, mint a jogrendszer része? A nemzetközi szerződések, mint jogforrások . . . . . . . . . . . . . . . 8. Az államon felüli, európai jog, mint a jogrendszer része? – az Európai Unió jogi aktusai, mint jogforrások . . . . . . . . . . . II. A jogszabályok érvényessége és hatályossága . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A jogszabályok érvényessége és annak feltételei, a közjogi érvénytelenség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Kihirdetés és közzététel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A jogszabályok hatálya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Tárgyi, területi és személyi hatály . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Az időbeli hatály és annak megtörése . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Hatályvesztés és továbbhatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
113 113 113 114 115 116 117 118 119 121 123 124 125 126 126 126 128
8
TARTALOM
2.4. Az Alkotmánybíróság határozatainak „hatályon kívül helyezése” és az erga omnes hatály . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. A hatály az Európai Unió jogi aktusai szempontjából: a közvetlen hatály . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Az alkalmazhatóság az Európai Unió jogi aktusai szempontjából: a közvetlen alkalmazhatóság . . . . . . . . . . . . . . . III. A jogszabályok rendszere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az Alaptörvény elfogadása, módosítása és a módosítás felülvizsgálata – Jogszabály-e az Alaptörvény? . . . . . . . . . . . . 2. Törvény és törvényalkotás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Rendeletek és rendeletalkotás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. A különleges jogrend idején alkotható rendeletek és a törvényerejű rendelet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
129 130 130 131 131 132 134 135
6. KÖZVETLEN DEMOKRÁCIA (Csink Lóránt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A népszavazás fogalma, kialakulása, jelentősége . . . . . . . . . . . . 2. A népszavazás intézményének kialakulása és fejlődése Magyarországon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. A népszavazás típusai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. A népszavazás tárgya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. A népszavazás eredménye . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Népszavazási eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Eljárás a választópolgárok közössége által kezdeményezett népszavazás esetén . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. Eljárás a közhatalmak által kezdeményezett népszavazásokban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3. A népszavazási eljárás egyes fázisai . . . . . . . . . . . . . . . . . .
150 151
7. A VÁLASZTÓJOG (Kurunczi Gábor) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. A választójog fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. A választási rendszerek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Többségi választási rendszerek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Abszolút többségi rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Relatív többségi rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Arányos választási rendszerek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. A választások alapelvei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Anyagi jogi elvek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. A választójog általánossága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. A választójog egyenlősége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. A szavazás közvetlensége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
153 154 155 156 156 157 157 159 160 160 163 166
139 140 141 142 143 146 147 147
TARTALOM
9
1.4. A szavazás titkossága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Eljárásjogi elvek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Az országgyűlési képviselők választása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az országgyűlési képviselők száma és az alkalmazott választási rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Egyéni választókerületi jelölés és az egyéni választókerületi eredmény megállapítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Egyéni választókerületi jelölt állítása . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Egyéni választókerületi eredmény megállapítása . . . . . . . 3. Országos lista állítása és az eredmény megállapítása országos listán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Országos lista állítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Eredmény megállapítása az országos listán . . . . . . . . . . . 4. A megüresedett mandátum betöltése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Az Európai Parlament (EP) képviselőinek választása . . . . . . . . . VI. A helyi önkormányzati választások rendszerei . . . . . . . . . . . . . . 1. A polgármesterek és a főpolgármester választása . . . . . . . . . . 2. A helyi önkormányzati képviselők választása . . . . . . . . . . . . . 2.1. Egyéni listás rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Vegyes választási rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. A megyei közgyűlések megválasztása . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. A fővárosi közgyűlés megválasztása . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Választási szervek, választási eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Választási szervek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Választási bizottságok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Választási irodák . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Választási eljárás főbb szabályai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. A szavazókörök kialakítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. A választás kitűzése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. A választási kampány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Szavazás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Jogorvoslatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
167 168 170
173 174 175 177 177 178 180 180 180 181 183 183 184 184 185 187 187 188 188 189 190 195
8. AZ ÁLLAMFŐ (Csink Lóránt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Az államfői hatalom jellege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Államfői hatalom Magyarországon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. A köztársasági elnök megbízatásának keletkezése és megszűnése . . 1. A köztársasági elnök választása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. A szavazás anyagi jogi szabályai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. A szavazás eljárási szabályai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. A megválasztott köztársasági elnök . . . . . . . . . . . . . . . . . .
199 199 200 202 202 203 204 204
170 171 172 173
10
TARTALOM
2. Az elnöki megbízatás megszűnése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. A megbízatást megszüntető tényhelyzetek . . . . . . . . . . . . . 2.2. A megbízatást megszüntető jognyilatkozatok . . . . . . . . . . IV. A köztársasági elnök helyettesítése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. A köztársasági elnök jogállása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. A köztársasági elnök hatáskörei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az ellenjegyzés szerepe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A köztársasági elnök államszervezettel összefüggő hatáskörei . . . 2.1. Jogalkotással kapcsolatos hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Az Országgyűlés megbízatásával kapcsolatos hatáskörök . . . 2.3. Személyügyi hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Választás és népszavazás kitűzése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Területszervezési hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Klasszikus államfői jogkörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Magyarország képviselete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Magyarország képviselete a külkapcsolatokban . . . . . . . . . 3.3. Az állam szimbolikus képviselete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. ORSZÁGGYŰLÉS (Trócsányi László) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. A parlamenti jog természete és forrásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A parlamenti jog fogalma és tárgykörei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A parlamenti jog forrásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. A parlamenti jog írott forrásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. A parlamenti jog egyéb forrásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. A parlamentek az államhatalmi ágak rendszerében és a parlamentek feladatai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Egykamarás és kétkamarás parlamentek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A második kamarák típusai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Egykamarás parlamentek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Az Országgyűlés szervezete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az Országgyűlés elnöke, alelnökök és jegyzők . . . . . . . . . . . . . 2. Az Országgyűlés háznagya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Házbizottság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Országgyűlési bizottságok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. A politikai pártok képviselőcsoportjai (frakciók) . . . . . . . . . . . 6. Az Országgyűlés belső szervezete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. A parlamenti munka keretei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az Országgyűlés alakuló ülése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Az országgyűlési ciklus időszaka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Az Országgyűlés ülésszakai, ülései és ülésnapjai . . . . . . . . . . . VI. Az Országgyűlés normaalkotó funkciója . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A normaalkotó és törvényhozó hatalom terjedelme . . . . . . . . . .
204 205 205 206 207 208 208 209 209 210 211 212 212 212 212 213 213 215 215 215 217 217 220 221 224 225 226 227 228 228 229 229 231 233 233 233 234 235 236 236
TARTALOM
2. A törvénykezdeményezés joga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. A köztársasági elnök törvénykezdeményezési joga . . . . . . 2.2. A kormány törvénykezdeményezési joga . . . . . . . . . . . . . . 2.3. A parlamenti bizottság törvénykezdeményezési joga . . . . . 2.4. Az országgyűlési képviselők törvénykezdeményezési joga . . 3. A törvényhozás menete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. A törvényalkotás nyilvánossága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Az Országgyűlés ellenőrző funkciója . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A parlamenti ellenőrzés általános eszközei . . . . . . . . . . . . . . . 2. A parlamenti ellenőrzés speciális szervei: a parlamenti vizsgálóbizottságok és eseti bizottságok . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Az Országgyűlés más hatáskörei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az Országgyűlés személyi döntései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Az Országgyűlés esetszerű döntései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. Az országgyűlési képviselők jogállása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A képviselői mandátum eredete és természete . . . . . . . . . . . . 2. A képviselői mandátum keletkezése és megszűnése . . . . . . . . 3. A képviselői mandátum védelme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. A képviselők mentelmi joga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. A képviselői összeférhetetlenség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. AZ OMBUDSMAN (Varga Zs. András) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. A független szervek jogállása és alkotmányjogi jelentősége . . . . . II. Az alapvető jogok biztosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az intézmény létrejöttének körülményei . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Az alapvető jogok biztosának jogállása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Az alapvető jogok biztosa eljárásának feltételei . . . . . . . . . . . . . 4. Az alapvető jogok biztosának eljárása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Az alapvető jogok biztosára és helyetteseire vonatkozó . . . . . . . különleges szabályok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese . . . . . . . 5.2. Az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Az alapvető jogok biztosának sajátos feladatai . . . . . . . . . . 11. KORMÁNYZÁS ÉS A VÉGREHAJTÓ HATALOM (Sulyok Márton – Trócsányi László) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Kormányzás és a hatalmi ágak elválasztása . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Kormányzás és végrehajtó hatalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Kormányzás és a törvényhozás kapcsolata: a hatalmi fúzió . . .
11 238 238 239 239 240 240 243 245 245 247 248 248 249 250 250 252 253 253 257 261 261 263 263 264 266 268 270 270 270 271 275 275 275 277
12
TARTALOM
II. Kormányzás Magyarországon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az Alaptörvény szabályozása, illetve a Kormány feladatés hatáskörei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A Kormány jogalkotási hatásköre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. A Kormány létrejötte és összetétele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. A Kormány tagjainak jogalkotó hatásköre . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. A Kormány megbízatásának tartama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. A konstruktív bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Összeférhetetlenség kimondása és a megválasztáshoz szükséges feltételek hiánya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Ügyvezető miniszterelnök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4. A miniszter megbízatásának megszűnése . . . . . . . . . . . . . . III. A Kormány és a minisztériumok működése . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A Közigazgatási Államtitkári Értekezlet és a Miniszterelnöki Kormányiroda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A Kormány ülései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. A kabinetek és kormánybizottságok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Kormánybiztos, miniszterelnöki biztos, kormányhivatal . . . . . . 5. A miniszterek szerepe és feladata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. A minisztériumok működése és az államtitkárok . . . . . . . . . . . IV. A Kormány és a szakminisztérium feladatai a jogszabályelőkészítés és a jogalkotás terén . . . . . . . . . . . . . . . . . V. A kormányzás és az államközi kapcsolatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az EU-s ügyek és a Kormány. Az „EU-koordináció” . . . . . . . . 2. Az Európa Tanács és a Kormány tevékenysége . . . . . . . . . . . . . 12. ÖNÁLLÓ SZABÁLYOZÓ SZERV (Csink Lóránt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Intézményi alapvetés: az önálló szabályozó szerv a végrehajtó hatalomban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. A végrehajtó hatalom tagolódása Magyarországon . . . . . . . . . . . . III. Az önálló szabályozó szerv az Alaptörvényben . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az önálló szabályozó szervek köre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Az önálló szabályozó szervek tevékenysége . . . . . . . . . . . . . . . 3. Az önálló szabályozó szerv felelőssége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Az önálló szabályozó szervek függetlensége, kapcsolata a Kormánnyal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
278 279 279 280 282 282 283 285 285 286 286 287 288 288 289 289 290 291 295 295 297 299 299 301 302 302 302 303 304
13. ÜGYÉSZSÉG (Varga Zs. András) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 I. Az ügyészség kapcsolata a hatalmi ágakkal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 1. Az ügyészség történetének vázlata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
TARTALOM
2. A magyar ügyészség a rendszerváltozást követően . . . . . . . . . . 3. Az ügyészség az államhatalom rendszerében . . . . . . . . . . . . . . II. Az ügyészség alkotmányos feladatai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az ügyészség által védeni hivatott alkotmányos értékek . . . . . . 2. Az ügyészség szerepe a büntetőeljárásban . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ügyészi közérdekvédelem az Alaptörvény rendszerében . . . . . 4. Nevesített közérdekvédelmi hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Az ügyészek és az ügyészi szervezet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A legfőbb ügyész jogállása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Az ügyészek jogállása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Az ügyészség szervezete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14. A BÍRÓSÁGOK (Marosi Ildikó) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. A bírói hatalmi ág általános kérdései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A bírói hatalmi ág sajátosságai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A bíráskodás lényege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. A bírói igazságszolgáltatás hatáskörei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. A bírósági szervezet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A bíróság és a különbíróság fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A bírósági szervezeti modellek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. A magyar polgári jogi és büntetőjogi ítélkezés szervezeti keretei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. A járásbíróság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. A törvényszék . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Az ítélőtábla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. A Kúria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Különbíróságok a magyar bírósági szervezetben: a közigazgatási és munkaügyi bíróság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. A bíróságok igazgatása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az ítélkezés és a bírósági igazgatás elválasztása . . . . . . . . . . . . 2. Központi igazgatási modellek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. A bíróságok központi igazgatása – a magyar modell . . . . . . . . . 3.1. AZ OBH elnöke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Az OBH elnökhelyettesei, az OBH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Az OBH elnökének hatáskörei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. A OBT jogállása és feladatai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Az egyes bíróságok vezetése és igazgatása . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Jogállás, szolgálati jogviszonyok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A bíró jogállása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. A bírói függetlenség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. A bíró elmozdíthatatlansága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13 308 310 312 312 313 315 316 318 318 321 322 325 325 325 325 326 327 327 328 329 329 330 330 331 332 333 333 335 336 336 336 337 338 339 341 341 341 342
14
TARTALOM
1.3. Az összeférhetetlenség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 1.4. A bíró mentelmi joga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 1.5. A bírói szolgálati jogviszony tartalma . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 15. ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG (Balogh Zsolt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Az alkotmánybíráskodás fogalma, modelljei . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az alkotmánybíráskodás fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Az alkotmánybíráskodás modelljei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Az amerikai modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Kelseni modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Alkotmánybíróság Magyarországon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az Alkotmánybíróság létrejötte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Az Alkotmánybíróság hatáskörei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Az alkotmányjogi panasz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Bírói kezdeményezés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Előzetes normakontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Utólagos absztrakt normakontroll (kihirdetett jogszabály egyedi ügytől független vizsgálata) . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6. Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7. Az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával összefüggő véleménynyilvánítás . . . . . . . . 2.8. Alaptörvény-ellenesen működő egyház elismerésének visszavonásával összefüggő vélemény . . . . . . . . . . . . . . . 2.9. Hatásköri összeütközés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.10. Az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezése . . . . . . . . . 2.11. A köztársasági elnök tisztségtől való megfosztása . . . . . . 3. Jogkövetkezmények . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Jogszabály vizsgálatához kapcsolódó jogkövetkezmények . 3.2. Nemzetközi szerződés vizsgálatához kapcsolódó jogkövetkezmények . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Bírói döntés vizsgálatához kapcsolódó jogkövetkezmények . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Az alkotmánybírósági eljárás egyes kérdései . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Az alkotmánybírák jogállása, megválasztása és megbízatásuk megszűnése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Záró megjegyzések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
351 351 351 352 352 354 357 357 359 359 361 362 363 364 364 365 365 366 366 367 367 367 369 370 371 373 374
TARTALOM
16. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK (Hajas Barnabás) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Önkormányzati modellek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A helyi önkormányzás alkotmányjogi alapjai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Önkormányzati feladat- és hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A helyi önkormányzatok szervezete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A képviselő-testület működése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A képviselő-testület bizottságai, részönkormányzat . . . . . . . . . . . . . . . A helyi önkormányzati képviselő . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Polgármester, alpolgármester, jegyző . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Az önkormányzatokkal kapcsolatos állami feladatok . . . . . . . . . . . . . A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete . . . . . . . . . . . . . . . 17. KÖZPÉNZÜGYEK. A GAZDASÁGI ALKOTMÁNYOSSÁG ALAPJA (Klicsu László) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. A gazdasági alkotmány fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. A gazdasági szereplőkre vonatkozó alapelvek . . . . . . . . . . . . . . . 1. Piacgazdaság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A vállalkozás szabadsága [M) cikk, XII. cikk] . . . . . . . . . . . . . 3. A szerződési szabadság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Tisztességes gazdasági verseny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Szabad magántulajdon (XIII. cikk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Közteherviselés (XXX. cikk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. A közpénzek (36–40. cikk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. A közpénzügyek fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A közpénzügyek alkotmányos alapjai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. A z állami költségvetés és a költségvetési törvény alkotmányjogi természete napjainkban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. A költségvetési jog alapjai az Alaptörvényben . . . . . . . . . . . . . . 5. A költségvetés előkészítésével szemben támasztott követelmények általában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Egység és teljesség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Valódiság és pontosság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4. Az észszerű részletesség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5. A nyilvánosság elve (A költségvetés elfogadása, módosítása) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6. Az előkészítés különös szabályai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. A költségvetési törvény végrehajtása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. A végrehajtás ellenőrzése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Zárszámadás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. A nemzeti vagyon védelme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15 377 377 378 380 383 384 386 387 388 390 391
395 395 396 396 397 399 399 400 402 405 406 406 407 408 409 409 409 410 410 411 414 415 415 416
16
TARTALOM
V. Az Állami Számvevőszék, jogállása, feladata és elhelyezése a hatalmi ágak rendszerében (43. cikk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az Országgyűlés ellenőrző szerve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Hivatali típusú számvevőszék . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Függetlensége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Szervezeti függetlenség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Személyi függetlenség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Pénzügyi függetlenség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. Feladatköri függetlenség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Magyar Nemzeti Bank (41. cikk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Jegybankok szerepe általában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Jegybankok az államszervezetben . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. A jegybankok feladatai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. A Magyar Nemzeti Bank jogállása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Jegybanki függetlenség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. A Magyar Nemzeti Bank elnöke, kapcsolata más szervekkel . . 5. A Magyar Nemzeti Bank szervezete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. A Magyar Nemzeti Bank szerepe a monetáris politikában . . . 6.1. A monetáris politika és a Kormány gazdaságpolitikájának támogatása . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. A monetáris politika fontosabb eszközei . . . . . . . . . . . . . 7. A Magyar Nemzeti Bank hatósági feladatai . . . . . . . . . . . . . . 8. Az MNB és a Központi Bankok Európai Rendszerének (KBER) kapcsolata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1. A KBER és az Európai Központi Bank (EKB) . . . . . . . . 8.2. Az EKB Általános Tanácsa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3. Jegybankok az EKB-ban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Költségvetési Tanács (tagjai, feladatai) (44. cikk) . . . . . . . . . . . . 18. A KÜLÖNLEGES JOGREND (Jakab András – Till Szabolcs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. A különleges jogrend alapvető dilemmája . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. A különleges jogrend alkotmányelméleti megközelítései . . . . . . III. Rendkívüli állapot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Szükségállapot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Megelőző védelmi helyzet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Váratlan (külső) támadás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Veszélyhelyzet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
417 420 421 422 422 422 423 423 423 423 423 424 426 426 427 428 429 429 430 430 431 431 432 432 433 435 436 439 442 447 450 453 456
A KÖNYV SZERZŐI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461
17
ELŐSZÓ
A Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának, valamint a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának oktatói – kiegészülve további kollégákkal – immár egy évtizede működnek együtt egy alkotmányjogi jegyzet kibocsátásában. E közös jegyzet új kiadását tartja kezében az olvasó. 2010 óta a hazai alkotmányjog átalakuláson megy keresztül, e változás fontos állomását jelzik a 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény és a hozzá kapcsolódó sarkalatos törvények. Célunk ugyanakkor nem csupán a hatályos joganyag ismertetése, sokkal inkább, hogy hallgatóink – olvasóink – az alkotmányjog kultúrájából kapjanak ízelítőt. Az alkotmány nem pusztán az állam szervezeti és működési szabályzata, hanem a politikai közösség, a nemzet életének jogi keretet adó alapdokumentum, amely évszázadok során kikristályosodott elveket, értékeket rögzít. Így nem a tételes jogot ismertető jegyzetet kívántunk írni, hanem alkotmányelméleti szempontból megalapozott munkát: hallgatóinkat, olvasóinkat arra biztatjuk, hogy tanulás során e jegyzet mellett folyamatosan tanulmányozzák a jogforrásokat is. Kötetünk az alapjogokkal kapcsolatos kérdések kivételével az alkotmányjog egészét – a hazai jogászképzésben meghonosodott tagolás szerint az alkotmányjog oktatásának alkotmányelméleti és államszervezeti anyagát – öleli fel. Az egyes fejezetek elkészítése során a szerzők a 2019. augusztus 31-ig megjelent jogszabályokat vették figyelembe. Budapest–Szeged, 2019. szeptember A Szerkesztők
19
1. ALAPTANOK Trócsányi László
I. A közjog és az alkotmányjog 1. A közjog és az alkotmányjog elhelyezkedése a jogrendszerben A modern állam lényegi kérdése, hogy ki gyakorolja a politikai hatalmat, milyen intézmények révén, kinek a nevében, milyen ellenőrzés mellett, ezért az alkotmányjog szorosan kapcsolódik az államhoz, az állami szervek működéséhez. Az alkotmányjog első pillére tehát az állami hatalomgyakorlásra vonatkozó tanok, szabályok összessége. Az állami hatalomgyakorlás azonban nem öncél, a társadalom tagjai, az egyének és az általuk létrehozott szervezetek érdekében történik a politikai hatalom gyakorlása. Az alkotmányjog második pillére tehát az egyén, a társadalom tagja, aki jogokkal rendelkezik az államhatalommal szemben. Az állam és az egyén viszonya az alkotmányjog központi kérdése, ez határozza meg a közösség rendjét, az állami intézmények létrejöttének és működésének szabályait, valamint az egyének jogait a politikai közösségen belül. Az alkotmányjog a közjogon belül helyezkedik el. A közjog egy olyan átfogó tartalommal bíró kifejezés, amelynek eredete a római jogra vezethető vissza.
1.1. A közjog–magánjog elhatárolásának történeti aspektusai A politikai hatalom gyakorlását rendező szabályok jellege eltér a magánjogi viszonyok szabályaitól, ezért a jogtudósok már az antik korban is különbséget tettek a közjog és a magánjog között. Justinianus az Institutióban (Kr. u. 533) utal Ulpianusra, aki a római jog szabályait két nagy csoportra osztotta: a közjogi szabályok azok, amelyek az államot érdeklik, magánjogiak azok, amelyek a magánszemélyeket célozzák.1 A középkor nem kedvezett a közjog–magánjog elhatárolásának, a teológusok az isteni jog (jus divine) érvényesülésének szükségességét hangsúlyozták, így a római jogi alapok háttérbe szorultak. A középkor közjoga a magánjogra épült, az uralkodást magánjogi tulajdonként tekintették, az egyes hi1 Közjog és magánjog elhatárolását lásd részletesen Kovács István: Magyar alkotmányjog. JATE, Szeged, 1990. 1–41. p.
20
TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ
vatalok örökletesek voltak, a földbirtokhoz kötődött a közigazgatás és az igazságszolgáltatás ellátása is.2 Ez a közjog és a magánjog összeolvadásának időszaka. Csak a XVI. századtól kerülnek ismét előtérbe azok a nézetek, amelyek a közjog–magánjog elválaszthatóságát ismét hangsúlyozzák. A polgári forradalmakat megelőző időszakban mind a reformáció, mind későbbiekben a felvilágosodás gondolkodói számára fontossá vált az állam és az egyén jogainak rögzítése, a jogok megkülönböztetése. Althusius (1557–1638) német kálvinista gondolkodó, jogász, politikus, államelméleti író, az újkori természetjog jelentős képviselője volt. Althusius Emdem városának jogi ügyeit intézte és a városi polgárság jogait képviselte a fejedelmi hatalommal szemben. Nézete szerint minden emberi társulás egyfajta szerződésre, a polgárok és egy város, a városok és egy állam szerződésére épül. Az egyes jogintézmények tárgyalásakor megkülönböztette a közügyeket a magánosok, a magánszemélyek ügyeitől. Azt állította, hogy az igazságszolgáltatásnak két típusa van, az egyik a kormányzók és az alattvalók közötti vitás ügyekben, a másik az alattvalók közötti jogvitákban jár el.3 Althusiushoz hasonlóan Grotius is megkülönböztette a közjogot a magánjogtól, különbséget téve az egymással alá- és fölérendeltségi viszonyban lévők (közjogi viszonyok) és az egymással mellérendeltségi viszonyban lévők jogai között. Hugo Grotius (1583–1645) németalföldi államférfi, jogász a „De jure belli ac pacis” (a Háború és a béke jogáról) című művében a természetjogot nem isteni eredetűnek tartotta, hanem azt a társas együttélésre vágyó emberek természetéből vezette le. A felvilágosodás gondolkodói a szuverenitás, a hatalommegosztás tanulmányozása során szintén hangsúlyozták a közjog és a magánjog elhatárolásának szükségességét. Montesquieu (1689–1755) a Törvények szelleméről (L’Esprit des lois) című munkájában – melyet névtelenül publikált és a könyv hamarosan tiltólistára került a kor Franciaországában – többek között összefoglalja a jogrendszerről alkotott nézeteit. Álláspontja szerint a pozitív jog három nagy részre oszlik: az első csoportba azok a szabályok tartoznak, amelyek a népek közötti viszonyokat szabályozzák (nemzetközi jog), a második csoportba tartozó törvények a kormányzók és az alattvalók közötti viszonyokat és a politikai jogokat szabályozzák (közjog), a harmadik csoportba tartozók pedig a polgárok egymás közötti viszonyait szabályozzák (magánjog). A közjog és magánjog elhatárolása tehát a XVIII. századtól a kontinentális jogrendszerek alapvető vonásává vált. Az egyes szerzők hangsúlyozták, hogy a közjog és a magánjog elválasztásával a közjog erélyesebb lett azzal, hogy az egyéni és családi önzés nem rontja el, és a magánjog is megszabadult az állami érdekek által megkötött helyzetétől. A közjog és a magánjog elhatárolása különösen hangsúlyos lett a latin és a germán jogrendszerben. Franciaországban pl. az igazság2 Lásd Nagy Ernő: Magyarország közjoga (államjog). Eggenberger-féle Könyvkereskedés, Budapest, 1905. 5. p. 3 Althusius, Johannes: Politica methodice digesta ex exemplis sacris et profonis illustra. Herborn, 1603. 325. p.
1. ALAPTANOK
21
szolgáltatás dualizmusának rendszere alakult ki, elválasztván a rendes bíróságokat – amelyek a magánjogi és büntetőügyekben illetékesek – az államtanácsi rendszerben megvalósuló közigazgatási bíráskodástól, amely a közigazgatás cselekvésének törvényességét ellenőrzi. Németországban szintén elkülönült e kettő egymástól, de a francia rendszertől eltérő önálló közigazgatási bíráskodási modell felállítására került sor. A kontinentális jogfejlődéstől alapvetően eltért a common law jogrendszere, amelyben – a kontinentális országoktól eltérően – a közjog–magánjog elhatárolás nem vált jelentőssé.4 A korai angolszász jogrendszerben a jogot a bíróságok alakították ki, a bíróságok eseti döntései (case law), a precedensek lettek a jogfejlődés legfontosabb eszközeivé, a common law magában foglalta az eljárási és anyagi jogi szabályokat is. A common law-t pedig kiegészítette az equity. Ha egy adott ügy a common law alapján nem volt eldönthető, a felek a királyi kancellárhoz fordulhattak, hogy a kancellár a király nevében az equity alapján találjon megoldást a common law által nem rendezhető ügyben.
1.2. A közjog–magánjog elhatárolása a magyar alkotmánytörténetben A magyar alkotmánytörténetben, Werbőczy Hármaskönyvében a római jog alapján különböztet közjog és magánjog között, de ennek hatása csak a későbbiekben jelentkezett. A Szentkorona az, amelyben az államiság és az alkotmány közjogi természete elismerést nyert. A XIX. századra Magyarországon is teret nyert a közjog–magánjog elhatárolás, a megjelenő közjogi tankönyvek tartalmazzák a megkülönböztetés szempontjait.5 Az első magyar nyelvű közjogi tankönyv Miskolczy Károly egri jogtanártól származik, aki 1846-ban jelentette meg „Magyarország közjoga kérdésekre és feleletekre kivonatban” című művét. Beöthy Zsigmond – aki ügyvéd, később bíró, majd a Főrendiház tagja volt – „Elemi magyar közjog” című könyve Pesten jelent meg 1846-ban. A közjogi provizórium időszakában – király nélküli királyság az első világháborút követően – Molnár Kálmán a Pécsi Tudományegyetem, Nagy Ernő és Tomcsányi Móric professzorok Budapesten a közjog professzorai voltak, és tankönyveikben a közjog–magánjog elhatárolása fontos szerepet kapott. A második világháború lezárásáig ez az elmélet határozta meg a magyar jogrendszer felosztását. A közjog és a magánjog egymástól való elhatárolása fontosabb megítélést kapott, mint a közjogon és a magánjogon belüli jogágak elkülönítése. A szocializmus időszakában eltűnt a közjog–magánjog elhatárolás. A hivatalos ideológia tagadta a közjog–magánjog dichotómiájának létjogosultságát, nincsenek 4 A common law-ról lásd részletesen Zweigert, Konrad – Kötz, Hein: A common law elterjedése a világon. In: Badó Attila – Loss Sándor (szerk.): Betekintés a jogrendszerek világába, Szeged, 2004. 42–74. p., valamint Badó Attila – Bencze Mátyás – Bóka János – Mezei Péter (szerk.): A jogrendszerek világa, Szeged, Pro. Talentis Universitatis Alapítvány, 2012. különösen 19–71. p. 5 Lásd Nagy Ernő: i. m. 3–8. p., Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1932. 23. p., Molnár Kálmán: Magyar közjog. Danubius, Pécs, 1929. 9–16. p.
22
TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ
elkülöníthető magánérdekek, a magánérdek csak a közérdekbe beolvadva létezhet. A közjog és magánjog elhatárolása helyett a jog egységének elvét hirdették, amelyben az össztársadalmi érdek kiemelkedő fontossággal bír. Új jogági felosztásra került sor, megjelent a szocialista államjog és szocialista polgári jog kifejezések, ezek új tartalommal felváltották a hagyományos közjog és magánjog kifejezéseket. A rendszerváltozást követően a jogrendszer visszatért a közjog–magánjog megkülönböztetéshez, a közjogi és a magánjogi viszonyok elhatárolásához. A jogirodalom, a bíróságok joggyakorlata is különbséget tesz a közjogi és a magánjogi szabályok között, utalva arra, hogy egy adott jogviszony szabályozása történhet a közjog vagy a magánjog eszköztárával. Adott esetben a közjog és a magánjog elhatárolása nehézségekbe ütközik. Ez akkor okoz gondot, amikor a jogalkalmazás során különböző bírói fórumok egy adott jogviszonyt eltérően közjoginak vagy magánjoginak minősítenek. Alkotmánybírósági határozatok is jelentőséget tulajdonítanak annak, hogy egy adott kérdéskörre a közjog vagy a magánjog szabályai-e az irányadók.6
1.3. A közjog és a magánjog elhatárolásának ismérvei A közjog a közhatalom kiépítésére, az államszervezet felépítésére és működtetésére vonatkozó szabályokat, valamint az állam és az egyén kapcsolatrendszerét meghatározó előírásokat tartalmazza. Ezzel szemben a magánjog a személyek „jogilag elismert érdekeinek előmozdítását” szolgálja (funkcionális elhatárolás). A közjogi viszonyokban az alá- és fölérendeltség (vertikális pozíció) a meghatározó, amelyben fölérendeltségi helyzetben a közhatalom gyakorlója áll, ezzel szemben a magánjogi viszonyokra a felek egyenjogúsága, a horizontális viszony a jellemző (hierarchikus elhatárolás). A közjogban az adóhatóság és az adózó aláés fölérendeltségi helyzetben állnak, ezzel szemben a magánjogban a szerződő felek egyenjogúak. Az alá- és fölérendeltség azonban nem jelenti azt, hogy a közhatalom döntéseinek törvényességét a bíróság ne ellenőrizhetné. Ebben az esetben az eljáró közhatalom és a közigazgatási határozat címzettje a bírósági eljárásban egyenjogú pozícióban áll. A közjogi viszonyban a közhatalom gyakorlója többletjogokkal rendelkezik az alárendeltségi pozícióban lévő személlyel szemben, parancsolhat, előírások betartását igényelheti, annak be nem tartása esetén szankciókat helyezhet kilátásba. Így pl. a közigazgatás alkalmazhatja a közigazgatási bírság intézményt, a büntetőjogban pedig a bíróság ítélete akár a személyi szabadságától is megfoszthatja a bűncselekmény elkövetőjét. A magánjogi viszonyokban viszont a felek egyenlőségének elve érvényesül (egyenlőségi elhatárolás). 6
Lásd: 109/2009. (XI. 18). AB határozat esetében az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a parkolás és a közutak közlekedési használatával kapcsolatos jogviszonyok a magánjog vagy a közjog területére esnek.
1. ALAPTANOK
23
A közjogi jogviszonyok létrejöttére általában a kötelezettek akaratától függetlenül kerül sor (pl. adófizetési kötelezettség), ezzel szemben a magánjogi jogviszonyok fő szabály szerint a felek akaratától függően jönnek létre. A szerződés létrejötte a felek szabad döntésén alapszik, bár jogszabály esetenként szerződéskötési kötelezettséget is előírhat, illetve a bíróság is megállapíthatja vagy módosíthatja a szerződés tartalmát (autonómiai elhatárolás). Noha a polgári jog alapelve, hogy a felek szabadon határozhatják meg a szerződés tartalmát, de ez nem jelenti azt, hogy a szerződésnek nem lehetnek kötelező közjogi elemei (pl. hatósági ár a közszolgáltatási szerződések esetében). A versenyjog, a fogyasztóvédelem is olyan jogterületek, amelyek korlátozzák a szerződési szabadságot, a szerződő feleknek tiszteletben kell tartaniuk a közrendi jellegű szabályokat (pl. a tisztességes piaci verseny szabályait). A közjogban a közérdek kerül előtérbe, tehát érdekazonosságról van szó, ezzel szemben a magánjogban az eltérő magánérdekek érdekellentétben állhatnak egymással (érdek alapú elhatárolás). A közjogi viszonyokban a közvetlen kényszer alkalmazhatóságára is lehetőség nyílik, a szankció jellege a bírság, vagy a büntetés (pl. börtön), ezzel szemben a magánjogi viszonyoknál a szankció általában a kártérítés. A kárfelelősség megállapítása végső soron a bíróság hatáskörébe tartozik, a megítélt kártérítés – közjogi közrehatás révén – a bírói úton át a végrehajtásban érvényesül (kényszer szempontú elhatárolás). A közjogi szabályok általában kógens, azaz kötelező jellegűek, alkalmazásuktól nem lehet eltekinteni. A közjogi szabályokat általában közvetlenül csak az érintett teljesítheti, helyettesítésre nincs mód (pl. választásokon való részvétel személyes kötelezettség, a választójogi szabályok kógens jellegűek).7 A magánjogra a diszpozitivitás a jellemző, azaz a felek közös akarattal eltérhetnek a jogi szabályozásban foglaltaktól. A diszpozitivitás azonban nem az egész magánjogra érvényes, hanem leginkább a szerződések jogára, ahol a szabályok döntő többsége diszpozitív jellegű (formai elhatárolás).
1.4. A közjog–magánjog elhatárolásának relatív jellege Annak ellenére, hogy a közjog–magánjog elhatárolása ma is a jogrendszer egyik meghatározó sajátossága, mégsem mondhatjuk, hogy minden jogviszony egyértelműen beazonosítható lenne az egyik vagy másik ágazatba. Vannak olyan komplex jellegű jogviszonyok, amelyekben a közjogi és a magánjogi elemek egyaránt jelen vannak, így a jogviszony vegyes jellege mutatható ki. Ilyen területek például a közszolgáltatások (szemétszállítás, víz- és csatornaszolgáltatás, energiaszolgáltatás, temetkezés stb.), amelyeknél a közjogi szabályok a dominánsak (ellátási 7
Nem vitatható, hogy egyes országokban lehetőség van a meghatalmazás (procuration) útján történő szavazásra (pl. Franciaországban), de a fő szabály a választásokon való személyes megjelenés kötelezettsége.
24
TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ
felelősség, szigorú ágazati szabályozás), mindazonáltal a magánszektor szereplői szerződés révén (magánjogi elem) közreműködnek a közfeladat ellátásában. Napjainkban a privatizáció és az outsourcing (kiszervezés), a PPP (public-private partnership) elérte a közszektort is, közfeladatokat szerződés révén magánjogi alanyok látnak el (biztonsági- és portaszolgálat közintézményeknél, magánbörtönök, magántőke megjelenése az egészségügyi ellátásban, az oktatásban stb.). Az ilyen jellegű jogviszonyok inkább tekinthetők komplex jellegűeknek, ezért ezeknél a hagyományos közjog–magánjog elhatárolás nehezen alkalmazható.
1.5. A közjog ágazatai Meg lehet különböztetni egymástól a külső közjogot és a belső közjogot. A külső közjogba tartozik a nemzetközi jog és az európai közjog. Ez utóbbi felöleli az európai integráció szervezetére és működésére vonatkozó legfontosabb közjogi jellegű szabályokat. A belső közjogba tartozik az alkotmányjog, a közigazgatási jog, a pénzügyi jog, a büntetőjog, a büntető eljárási jog, a polgári eljárási jog, valamint ide sorolható a társadalombiztosítási és szociális jog is. A korábbiakban az egyházjogot is a közjog ágazatai közé sorolták.
2. Az alkotmányjog helye a jogrendszerben Az alkotmányjog viszonylag új keletű tudományág, hiszen önállósodása a közjogon belül csak a polgári forradalmak időszakára, elsősorban a francia forradalom korára vezethető vissza. Ebben az időszakban fogadják el az első kartális alkotmányokat alkotmány, charta, vagy nyilatkozat formájában. Az alkotmányok elfogadása mindenkor aktuális politikai eseményekhez volt kötve, így az alkotmányokat mind politikai, mind jogi dokumentumnak tekintették. Erre tekintettel az alkotmányjogot politikai befolyásoltságú jogágnak tekintették, mivel a politikai erők nehezen zárkóznak be a jogszabályok keretei közé. Az olyan politikai tartalmú tárgykörök rögzítésére, mint az állam legfontosabb szerveinek szervezeti felépítése és hatáskörei meghatározása, az államhatalmi ágak egymáshoz való viszonyának rendezése, az alapjogok katalógusának deklarálása az alkotmányokban került sor. A közjog kifejezés alkalmazása az alkotmány által szabályozott viszonyok elemzésére már túlzottan tág lett, ezért alakulhatott ki az alkotmányjog mint önálló tudományág. A közjog tárgya szerteágazóbb és részletesebb. Az alkotmányjog fogalma tehát szűkebb, mint a közjog, ugyanakkor az alkotmányjog a közjog vezető ágazata, meghatározó helyet foglal el az egész jogrendszerben. A kormány létrejöttének szabályai az alkotmányjog tárgyát képezik, a kormány irányítási jogosítványai a közjog és azon belül is a közigazgatás területére esnek.
1. ALAPTANOK
25
Kezdetben az alkotmányjog elnevezés csak a latin jogrendszerben volt használatos (Franciaországban: droit constitutionnel, Olaszországban: diritto costituzionale, Spanyoloroszágban derecho constitucional). Franciaországban az alkotmányjog, mint egyetemi oktatás tárgya 1834-ben jelenik meg, ahol is az olasz Pellegrino Rossi vezeti a párizsi egyetemi jogi fakultásán felállított alkotmányjogi tanszéket. A kontinens másik részén az államjog kifejezést használták az alkotmányjog helyett (Németországban: Staatsrecht, később a Szovjetunióban: goszudarsztvennoje pravo). Az államjog elnevezés szűkebb tartalmú, mint az alkotmányjog, elsősorban jogpozitivista módon az államhatalmi szervezetrendszer bemutatására helyezte a hangsúlyt. Napjainkban az államjog kifejezés kiszorult a használatból, és a rendszerváltozást követően Magyarországon is az alkotmányjog elnevezés a használatos. Az alkotmányjog egyrészről – elsősorban az alkotmányra támaszkodva – arra kíván választ adni, hogy az állam alkotóelemeire, a népre, a területre és a főhatalomra milyen alkotmányjogi elméletek, elvek és szabályok vonatkoznak. Az alkotmányjog azonban nem csak azzal foglalkozik, ami az alkotmányban van, hanem ennél tágabb a hatótere, olyan intézmények is az alkotmányjog tárgykörébe tartoznak, mint pl. a politikai pártok, a médiát felügyelő hatóságok, lobbisták, amelyekről nem, vagy alig történik említés az alkotmányban. Az alkotmányjog választ ad arra is, hogy melyek a hatalomgyakorlás elvei, miként szerveződik a hatalom és melyek a működés keretei. Másrészről az alkotmányjog meghatározó módon befolyásolja az összes többi jogágazat szabályainak tartalmát, formáját és rendszerét. Az alkotmányjog szinte valamennyi jogág alapját képezi, mivel az alkotmányok a társadalmi, gazdasági viszonyok alapjait is rögzítik. Az alkotmányban meghatározott értékek keretet adnak az egyes jogágaknak, amely kihatással van az egyes jogintézmények részletszabályainak meghatározására. Így pl. a család, a házasság védelme, az öröklés, a tulajdoni formák egyenjogúsága, a piacgazdaság kihatással van a magánjogi viszonyokra, ugyanakkor az ártatlanság vélelme, a védelemhez való jog alkotmányos szintű megjelenítése a büntetőjog számára közvetít fontos értékszempontú elvárásokat.
3. Tiszta és vegyes alkotmányjogi normák Figyelemmel az alkotmányjogi szabályok sajátos jellegére, különbséget teszünk tiszta és ún. vegyes alkotmányjogi normák között. Tiszta alkotmányjogi szabályként tartjuk számon azokat a normákat, amelyeknek kizárólag alkotmányjogi relevanciájuk van, az alkotmányjogon kívül más norma nem tartalmaz az intézményről szabályt. Ilyen intézménynek tekinthetjük pl. az Országgyűlést, a köztársasági elnököt, az Alkotmánybíróságot. Az ezen intézményekre vonatkozó szabályokat tiszta alkotmányjogi normáknak tekinthetjük, a szabályozás más jogágakat nem érint. Ezzel szemben az ártatlanság vélelme az alkotmányjogon