Jegyző és Közigazgatás by ORAC Kiadó

egyzô J XIV. évfolyam, 1. szám, 2012. január–február

IGAZGATÁSSZERVEZÉSI, TERÜLETFEJLESZTÉSI ÉS INFORMATIKAI SZAKLAP

A Jegyzők Országos Szövetsége hivatalos lapja

és Közigazgatás

H V G - O R A C

K I A D Á S Á B A N

XIV. évfolyam 1. számának főszerkesztője: DR. NÁNÁSI ÉVA JOSZ elnöke, Gödöllő jegyzője A következő szám főszerkesztője: Dr. Tiba Zsolt, Budapest főjegyzője 1992 és 2010 között

KÖZIGAZGATÁSI REFORM Megújult a magyar önkormányzati rendszer A jegyző jogállása a helyi önkormányzati rendszerben A fürdővíz és a gyerek

JOGALKOTÁS Gazdálkodj okosan! A jegyző mint munkavállaló és munkáltató Néhány szó a szabálysértésekről

2012. január 1-jén hatályba lépett az új Közbeszerzési törvény!

A KÖZBESZERZÉS JOGA

Kommentár a gyakorlat számára Hatodik, átdolgozott kiadás Szerzők: Cser-Palkovics Tamás, Fenyér Éva, Márton Gizella, Mészáros Áron, Patay Gábor, Patay Géza, Smaraglay Gábor Szerkesztő: Patay Géza 2012. január 1-jén lépett hatályba a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény, amely felváltja a korábbi Kbt.-t, a 2003. évi CXXIX. törvényt. Kiadónk 2012 áprilisában jelenteti meg A közbeszerzés joga – Kommentár a gyakorlat számára kapcsos kommentár hatodik kiadását.

A kommentár a közbeszerzésekről szóló új törvényt és a kapcsolódó legfontosabb végrehajtási jogszabályokat dolgozza fel a szerzők széles körű bírói és ügyvédi tapasztalatai alapján. A kötetben megjelennek az uniós jog, valamint a Közbeszerzési Döntőbizottság és a bíróságok joggyakorlatának legfontosabb elemei, amelyek iránytűként szolgálhatnak a közbeszerzésekkel foglalkozó szakemberek számára. Az új közbeszerzési törvény szerkezete jelentős változást mutat, a normaszöveg terjedelme számottevően csökkent, ugyanakkor a végrehajtási szabályok száma megnövekedett. Számos tekintetben az új törvény szemléletváltást tükröz: nagyobb szerephez jut a polgári jogi elemeket is felmutató, az alapelvekkel foglalkozó fejezet, de a változtatás igénye áthatja a jogszabály teljes egészét is. Az új kiadású kommentár gyakorlatias megközelítése nagyban segítheti a jogalkalmazók munkáját a mindennapok során jelentkező újfajta problémák megoldásában.

LÁS ÁR

Ára: • 28 000 Ft (kapcsos kommentár, a jövőbeni pótlapok ára: 38 Ft/oldal) • 19 950 Ft (e-könyvtárban, Jogkódex előﬁzetőknek, az évközi frissítéseket is magában foglaló éves átalánydíj) • 39 900 Ft (e-könyvtárban, az évközi frissítéseket is magában foglaló éves átalánydíj) BES VÁS

–5%

Megrendelési lehetőségek: * HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 1384 Budapest, Pf. 797 p (36-1) 349-7600 q(36-1) 340-2304 h info@hvgorac.hu  www.hvgorac.hu

Szeretettel várjuk könyvesboltunkban! Cím: 1137 Budapest, Radnóti M. u. 2. tel.: (36-1) 445-0575

Jegyzô

BEKöSZöNTő

és Közigazgatás

A SZERKESZ TŐBIZOTTSÁG ELNÖKE: dr. Nánási Éva (JOSZ elnöke) ALELNÖKE: dr. Kelemen Barnabás (Fővárosi aljegyző) TAGOK: dr. Bálint József, dr. Bedő Katalin, dr. Bekényi József, dr. Dudás Ferenc, dr. Forgács Ist ván, dr. Futó Iván, dr. Gadóczi Bertalan, dr. Győrpál Elemér, dr. Kéki Zoltán, dr. Komáromi Éva, dr. Metzinger Éva, dr. Schutzbach Ferenc, Szolnoki Zsolt, dr. Tompai Géza, dr. Virág Rudolf, dr. Vörös Tamás KIADJA:

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. 1137 Budapest, Radnóti Miklós u. 2. SZERKESZTŐSÉG: Tel.: (06-1) 445-0578 Internet: www.jegyzo.hu E-mail: jegyzo@hvgorac.hu A KIADÁSÉRT FELEL: dr. Frank Ádám ügyvezető LAPMENEDZSER: Horváth Anett FŐSZERKESZTŐ: dr. Nánási Éva TÖRDELÉS: Harkai Éva HIRDETÉSFELVÉTEL: Kiss Anett kiss.anett@hvgorac.hu (06-1) 445-0586, (06-20) 548-1448 NYOMDAI MUNKÁK: PRIME RATE Kft. Felelős vezető: Tomcsányi Péter ügyvezető igazgató www.primerate.hu MEGJELENIK KÉTHAVONTA Előfizetésben terjeszti a Magyar Posta Zrt. Üzleti és Logisztikai Központja (ÜLK) Belföldi előfizetés: Budapesten a Budapesti Postaigazgatóság kerületi ügyfélszolgálati irodáinál, a hírlapkézbesítőknél és a Hírlap-előfizetési Irodában (HELIR) Budapest VIII., Orczy tér 1. Levélcím: HELIR 1900 E-mail: hirlapelofizetes@posta.hu Telefon: 303-3441, 303-3442, fax: 303-3440 Vidéken előfizethető a postáknál és a kézbesítőknél, továbbá átutalással Magyar Posta Zrt. Üzleti és Logisztikai Központ 11991102-02102799 számú bankszámlaszámára is. 2012-ben az előfizetési díj 1 évre: 12 000 Ft (áfával). ISSN: 1589-3383

A Posta esetleges hibás terjesztése miatti kellemetlenségekért elnézést kérünk. Kérjük, amennyiben valamelyik lapszámot nem kapja meg, jelezze ezt kiadónk felé a következő elérhetőségek valamelyikén és azonnal pótoljuk a hiányt: jegyzo@hvgorac.hu

www.jegyzo.hu

Tisztelt Kollégák! Kedves Barátaim! „Nagyot fordult a világ 1999 óta” – írta dr. Tóth Zoltán, a lap leköszönő főszerkesztője a Jegyző és Közigazgatás 2011. decemberi számában. Való igaz, a sokunk által érdeklődéssel olvasott lap is új kihívások előtt áll. Amikor megköszönjük elődeink munkáját és erőfeszítéseit, az irántuk érzett nagyra becsülésünket fejezzük ki azzal is, hogy azokra az alapokra kívánunk építeni, amit ők raktak le. Nem könnyű, és nem könnyen elérhető cél. Hiszem, hogy EGYÜTT meg tudjuk oldani ezt a különleges feladatot. Olyan újságot „csináljunk”, amely megfelel a közszolgálatban dolgozók igényeinek, szakmai szükségleteinek, segíti őket a jogértelmezés, jogalkalmazás kérdéseiben, az önkormányzati és közigazgatási tapasztalatok értő alkalmazásában. A szakszerű tájékoztatás, a napi munkához is nélkülözhetetlen friss ismeretek, információk közlése, a tudásépítés mellett, a lap – hiszek benne – fóruma lehet az önkormányzatok és a kormányzat folyamatos párbeszédének, a felkért, hivatott törvényértők gyakorlatot segítő jogértelmezésének. Annál is inkább fontos ez, merthogy a 2012-es év legnagyobb kihívása az új önkormányzati törvény feldolgozása, bevezetésének professzionális előkészítése, továbbá a járások „újrahonosítása” lesz.

Meggyőződésem, hogy a „Jegyző” hozzájárulhat az új jogi környezet tartalmi gazdagítsához, gyakorlati tapasztalataink jobb megismertetéséhez és célszerű alkalmazásához. Itt szeretném felhívni a figyelmet arra, hogy a szerkesztőség – mert a változások úgy kívánják – az eddigiektől eltérő közlési gyakorlatot próbál követni. A „területi elv” helyett tematikai meghatározottságú, fontos és aktuális kérdések köré szervezett lapszámokat tervezünk megjelentetni, melyhez kérjük az Önök közreműködését. Kedves Barátaim! Dolgozzunk együtt, írjuk együtt a „Jegyző” -t! Legyen az olyan, amely jó hírénél fogva terjed, s megérdemli, hogy széles szakmai körökben is terjesszék, ismerjék. Éljünk a közélet adta demokratikus lehetőségekkel. Baráti üdvözlettel:

Dr. Nánási Éva a szerkesztőbizottság elnöke

JEGyZõ ÉS KöZIGAZGATáS 2012/1

HÍREK

E számunk szerzői

„A Jegyző”-t írja a

jegyzô

és Közigazgatás

Dr. Bekényi József

Dr. Mitták Tünde

főosztályvezető, Belügyminisztérium Önkormányzati Feladatok Főosztálya

Dr. Bisztriczki László

jogász, Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár

Dr. Móré Sándor

„Az új szabálysértési törvény magyarázata” című könyv szerzője

Dr. Cser-Palkovics Tamás

európai jogi szakjogász, egyetemi tanársegéd, Károli Gáspár Református Egyetem, ÁJK

Dr. Nánási Éva

ügyvéd

jegyző, Gödöllő Város Polgármesteri Hivatala

Dr. Forgács Nóra

Dr. Szekeres Antal

szerkesztő

jegyző, Debrecen megyei Jogú Város

Dr. Gyergyák Ferenc

Szimoncsikné dr. Laza Margit

főtitkár, Közszolgálati Tisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége

Dr. Iván János

jegyző, Budapest Főváros XXIII. kerület, Soroksár

A Jegyző és Közigazgatás a közigazgatás és az önkormányzatok szakmai lapja, de nem „égből jövő” sugallatokkal, szózatokkal akar szólni az olvasókhoz, hanem a jegyzőket és az önkormányzatok dolgozóit, közalkalmazottakat, köztisztviselőket, kormánytisztviselőket érdeklő, érintő problémákkal, kérdésekkel kíván foglakozni. Ezért várjuk az Önök véleményét, tapasztalataik összegzését, reagálásokat a megjelent cikkekre. A címben szereplő mottót szeretnénk igazi tartalommal megtölteni a továbbiakban is. Írjanak levelet, cikket, pár soros vagy egész oldalas véleményt, tanulmányt, érdekes történeteket, mindent, ami Önök szerint érdekelheti a közigazgatásban dolgozó kollégáikat! Az anyagokat kérjük, e-mailben küldjék! E-mail címünk: jegyzo@hvgorac.hu

Dr. Tiba Zsolt

munkatárs, Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal Törvényességi és Felügyeleti Főosztálya, Kecskemét

Jószai Attila egyetemi ts., doktorjelölt, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatástudományi Kar Közigazgatás-szervezési és Urbanisztikai Tanszék

főjegyző, 1992–2010 Budapest Főváros Főpolgármesteri Hivatal

Dr. Tózsa István tanszékvezető f. tanár, BCE Gazdaságföldrajz Tanszék NKE Közigazgatás-szervezési és Urbanisztikai Tanszék

Dr. Újházi Miklós

Károlyi Helga

jegyző, Sóskút

kabinetvezető, Budapest Főváros II. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Kabinet

Vass Péter közgazdász, közigazgatási szakértő

Kóródi-Juhász Zsolt jegyző, Beloiannisz Község Önkormányzata

Dr. Kovács Zita Manna Kulturális Egyesület szakértője

Dr. Vida Mária jogtanácsos, Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal Hatósági Főosztály, Kecskemét

Tisztelt Olvasónk! Kiadónk számára fontos, hogy sikeresen tolmácsoljuk Önnek az elengedhetetlen szakmai információkat. Ennek érdekében szeretnénk kérni, hogy abban az esetben, ha a Jegyző és Közigazgatás 2012. évi első száma téves megnevezéssel, utca vagy házszám meghatározással jutott el Önhöz, az esetleges későbbi kellemetlenségeket elkerülve, szíveskedjen az adatok változását jelezni felénk! Ezt legegyszerűbben a jegyzo@hvgorac.hu e-mail címen, vagy a (06 1) 445-0578-as telefonszámon teheti meg.

Technikai információk a Jegyző és Közigazgatás című szaklap számára írott cikkekhez Terjedelem: 5000 karakter szóközökkel (Word „Eszközök” menüben szavak száma) egy oldalnyi terjedelem a lapban. Fájl neve legyen a cikk egy jellemző kifejezése vagy a szerző neve vagy a település neve. Fotó: a szerzőről, településről, a cikk témájához kapcsolódóan. „jpg” formátumban, minimum 500 Kb nagyságú, 300 dpi felbontású (digitális fényképezőgépek ilyen képeket készítenek). Képfájl neve a szereplő neve, a település neve vagy a téma legyen. Ha beteszi a képeket a szövegfájlba, kérjük, akkor is küldje el az eredeti képfájlt is. Cikk és kép megküldésének e-mail címe: jegyzo@hvgorac.hu E-mail: a cikket és a képeket külön-külön csatolt fájlban, de egy e-mailban küldje. Minden e-mailra válaszolunk! Ha nem kap választ két napon belül, akkor nem érkezett meg a levele, próbálkozzon újra vagy hívja fel a 06-1 445-0578-as számot. Szóbeli információ: Horváth Anett, (06-1) 445-0578 Web: www.jegyzo.hu Többletpéldányok rendelése: jegyzo@hvgorac.hu

Segítségét előre köszönjük. Üdvözlettel: a szerkesztőség

4 l jegyzõ és közigazgatás 2012/1

www.jegyzo.hu

TARTALOM

E számunk szerzői ............................................................................................. 4

Közigazgatási reform Megújult a magyar önkormányzati rendszer ....................................................... 6 A jegyző jogállása a helyi önkormányzati rendszerben ...................................... 7 A fürdővíz és a gyerek ........................................................................................ 9 Az irány jó, de több lépés kellene ..................................................................... 10 Az önkormányzatok törvényességi felügyeletének néhány aktuális kérdése ...... 11 Az önkormányzati rendőrség létrehozásának lehetősége az új helyi önkormányzatokról szóló törvényben ............................................... 12

Jogalkotás-jogalkalmazás A nemzeti vagyonról szóló törvény önkormányzati vonatkozásai ....................... 15 Gazdálkodj okosan!.......................................................................................... 16 Önkormányzati vagyonrendelet – egy lehetséges szabályozás ......................... 18 Járni vagy nem járni? ....................................................................................... 21 Településfejlesztés és járási szintű szabályozás? A jövő esélye,

Megrendelés: www.jegyzo.hu/Előfizetés, jegyzo@hvgorac.hu

Fizessen elő a Jegyző és Közigazgatás 2012-ben megjelenő további 5 lapszámára! Az előfizetési díj 2012-re csak bruttó 10 000 Ft (5 lapszám). • 2012 a változások éve az önkormányzatok, a jegyzők és polgármesterek számára! • Hogyan kell az átalakításokat hatékonyan elvégezni? • Milyen változásokra kell felkészülni? • A Jegyző és Közigazgatásban megtalálja a válaszokat az aktuális kérdésekre!

Ne maradjon le a nélkülözhetetlen szakmai információkról!

Hírek

a múlt veszélye – gondolatok a fenntartható településfejlesztésről ..................... 22 A jegyző, mint munkavállaló és munkáltató ....................................................... 25 Néhány szó a szabálysértésekről ..................................................................... 27 Új szabálysértési törvény a „kapuk előtt” ........................................................ 30 Változások a civil szervezetek támogatásában és működésében, az önkormányzati rendeletalkotás nehézségei ................................................. 32 Az ellenjegyzés diszkrét bája – bolyongás az Áht., Ámr., Ávr., Htv. vonzásában ............................................. 34 Az ajánlat (részvételi jelentkezés) formai hibájának közbeszerzési joghatása ...................................................... 36

Közoktatás Oktatási intézmények fenntartói jogának átadása a nemzetiségek jogáról szóló törvény fényében ........................................................................ 37

Választójog Lesz-e végre pálfordulás a damaszkuszi úton? ................................................ 39

Kultúra Az előadó-művészeti szervezetek finanszírozásának változásai ........................ 41

Megvalósult projekt Beszámoló a HVG-ORAC Kiadó alkotmányjogi konferenciájáról ...................... 43

Lazíts! Jubileumi Múzeumok Éjszakája 2012. június 16-án .......................................... 46 www.jegyzo.hu

JEGyZõ ÉS KöZIGAZGATáS 2012/1

k ö zigazgat á si reform

Megújult a magyar önkormányzati rendszer Dr. Bekényi József főosztályvezető, Belügyminisztérium Önkormányzati Feladatok Főosztálya

Úgy vélem, hogy az elkövetkezendő időszakban az új törvény számos jogintézményéről folytatunk részletesebb polémiákat, közösen alakítjuk ki a jogalkalmazást segítő szakmai sarokpontokat. Jelen írásomban – a terjedelmi korlátokra is tekintettel – csak arra vállalkozom, hogy néhány gondolatban kitérjek a jogszabály megalkotásának előzményére, okaira, az átalakítás céljára, illetve figyelemfelhívó jelleggel utaljak az elfogadott törvény néhány lényeges elemére, bízva abban, hogy a részletek megvitatására még számos alkalom kínálkozik.

Helyzetértékelés, előzmények A demokratikus jogállam kiépülésének folyamatában elengedhetetlen volt a helyi hatalomgyakorlás törvényi kereteinek megteremtése, a helyi önkormányzás kialakítása. Ezért az 1990-ben szabadon megválasztott Országgyűlés első teendői között hajtotta végre a történelmi jelentőségű helyi rendszerváltoztatást. E változás visszaadta a helyi közösségeknek az önkormányzáshoz való jogát, lehetővé téve a helyi közhatalom demokratikus és önálló gyakorlását. A lehető legszélesebb körben érvényesült a helyi önkormányzás joga, így – lélekszámtól függetlenül – valamennyi település választópolgárai élhettek ezen lehetőséggel. Az önkormányzati rendszer kialakításakor a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkormányzati autonómia, illetve a kormányzati túlhatalmat megakadályozó garanciák kiépítése kapta. Abban a történelmi korszakban ez természetes volt, melynek következményeként azonban a gazdaságossági, hatékonysági, valamint szakmai szempontokat a szükségesnél kisebb mértékben vették figyelembe. Így egy település-centrikus, nagy autonómiával rendelkező, ugyanakkor széles felelősségre épülő rendszer alakult ki, amely már ekkor magában hordozott több olyan ellentmondást (pl. az elaprózott településszerkezet és a széles feladatrendszer közötti feszültsé-

6 l jegyzõ és közigazgatás 2012/1

A magyar önkormányzati rendszer átalakításának folyamatában nagy jelentőséggel bír a 2012. december 19-én elfogadott, Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.). get), amely később érthető módon működési zavarokhoz vezetett. A kialakított nagyfokú önállóság ellenére az elmúlt húsz év során folyamatosan szűkült az önkormányzatok mozgástere, a helyi közszolgáltatások biztosítása egyre nagyobb erőfeszítéseket igényelt, a finanszírozás elnehezült a diszfunkcionális elemek egymást erősítő hatására. E helyzet kialakulásának okai közül alapvetően három tényező emelhető ki. Egyrészt az önkormányzati rendszer belső ellentmondásai, működési zavarai, másrészt a nagy ellátórendszerek elmaradt reformjai – az állam szerepvállalásának tisztázatlansága –, harmadrészt a folyamatosan csökkenő állami támogatások mértéke (miközben a kötelezően ellátandó feladatok száma jelentősen megnövekedett). Mindezen nehezítő körülmények között is fontos hangsúlyozni, hogy az elmúlt 21 év során a demokratikus önkormányzati rendszer betöltötte hivatását, a polgármesterek és a képviselő-testületek munkája nagyban hozzájárult az ország működőképességének fenntartásához, ugyanakkor szakmai és politikai síkon is egyértelművé vált, hogy hazánk önkormányzati rendszere átfogó megújításra szorul. Az Alaptörvényben adott jogalkotási felhatalmazás alapján dolgozta ki az Országgyűlés az új törvényt, amely az alapvető értékeket megőrizve új elemek beillesztésével újítja meg a helyi önkormányzati rendszert.

Az új törvény alapvető célkitűzései, legfontosabb elemei A törvény alapvető célja egy modern, költségtakarékos, feladatorientált önkormányzati rendszer kiépítése, amely lehetőséget biztosít a demokratikus és hatékony működésre, ugyanakkor – a választópolgárok önkormányzáshoz való kollektív jogait érvényre juttató és védendő módon – szigorúbb kereteket szab az önkormányzati autonómiának. Az önkormányzati rendszer kereteinek megváltoztatása csak az államszervezet más elemeinek megújításával együtt, a nagy ellátórendszerek reformjával összefüggésben teljesedhet ki. Az új törvény rendelkezései lehetőséget biztosítanak a megújult

ágazati struktúrák befogadására, működtetésére (pl. differenciált hatáskör-telepítés). A törvény a magyar önkormányzati hagyományokra építve, figyelembe véve az Európai Önkormányzati Charta elveit, azokat összhangba hozva a hazai sajátosságokkal meghatározza a helyi önkormányzás alapvető fogalmi elemeit, megnevezi alanyát, tárgyát, tartalmát. A jogszabály értelmében települési önkormányzatok a községekben, a városokban, a járásszékhely városokban, a megyei jogú városokban és a fővárosi kerületekben működnek. A fővárosi önkormányzat települési és területi önkormányzatnak is minősül. A megyei önkormányzat pedig területi önkormányzat, amely törvényben meghatározottak szerint területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat lát el. Továbbra is minden településen választanak önkormányzati képviselő-testületet és polgármestert. A törvény megváltoztatja ugyanakkor az önkormányzati hivatalok struktúráját. A 2000 főnél kevesebb lakosú településeken a közös önkormányzati hivatalok biztosítják a hivatali feladatellátást. Az új törvény a következő fontosabb új elemeket tartalmazza: – a lakosság önszerveződő közösségeinek támogatása, a település önfenntartó képességének erősítése, – az állami és önkormányzatok közötti új feladatmegosztás alapjainak meghatározása, – a megyei önkormányzatok feladatkörének változása a területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési feladatok meghatározásával, – a polgármester státuszának, feladatés hatáskörének megerősítése, – a jegyző kinevezési jogkörének polgármesterhez történő telepítése, – az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok egységesítése, – a társulásra vonatkozó szabályok egyszerűsítése, – a közös önkormányzati hivatal struktúrájának kialakítása, – a finanszírozásban új feladatalapú támogatási rendszer kialakítása, a működőképesség erősítése, – a helyi önkormányzatok kötelezettségvállalására vonatkozó szabályok új ala-

www.jegyzo.hu

KöZIGAZGATáSI REFORM pokra helyezése az eladósodás megakadályozása érdekében, – a törvényességi felügyelet eszközrendszerének meghatározása. Az új törvény három lépcsőben lép hatályba: 2012. január 1-jén döntően a megyei önkormányzatokra és a vagyongazdálkodásra, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletére vonatkozó szabályok. 2013. január 1-jén a törvény rendel-

kezéseinek zöme, többek között az önkormányzati gazdálkodásra és finanszírozásra vonatkozó rendelkezések, a 2014. évi általános önkormányzati választáskor pedig a települési képviselők, polgármesterek jogállására és az összeférhetetlenségükre vonatkozó szabályok lépnek életbe. Fontos utalni arra, hogy az új törvény nem csak a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényt váltja fel fokozatosan, hanem az ún.

kapcsolódó törvényeket is (a társulásra, kistérségi társulásra, a polgármesterek, illetve a települési képviselők jogállására vonatkozó törvényeket). Az önkormányzati rendszer átalakításának folyamatában meghatározó a Mötv. elfogadása, de – mint utaltunk rá – az államrendszer más elemeinek átalakítása (pl. járási hivatalok kialakítása), illetve az ágazati reformok végrehajtása együtt jelentik a rendszer megújulását. n

A jegyző jogállása a helyi önkormányzati rendszerben 2011. december 19-én fogadta el az Országgyűlés a Magyarország helyi

Dr. Szekeres Antal jegyző, Debrecen megyei Jogú Város

Vajon eldönti-e az új törvény a sokszor feltett kérdést, kinek a jegyzője a jegyző? A polgármesteré, a képviselő-testületé, a polgármesteri hivatalé, vagy a kormányhivatalé? A Mötv. az alábbi válaszokat adja:

A jegyző és a polgármester 2013. január 1-jétől a polgármester fogja pályázat alapján határozatlan időre kinevezni a jegyzőt és a jegyző javaslatára az aljegyzőt. A Mötv. szerint több aljegyző kinevezésére csak a fővárosban és a főváros kerületeiben lesz lehetőség. A polgármester egyes hatásköreit átruházhatja a jegyzőre. A jegyző készíti elő döntésre a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket. A polgármester gyakorol minden munkáltatói jogot a jegyző felett. A szabályozás egyértelműen arra utal, hogy a jövőben a jegyző személye erősen kötődik a polgármesterhez. A polgármesterváltás eddig gyakran eredményezte a jegyző személyében bekövetkező változást is, ezt követően ez teljesen nyilvánvaló lesz. Az idő fogja eldönteni, hogy ez a személyi függőség hasznára válik-e az önkormányzati rendszernek vagy sem. www.jegyzo.hu

önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényt (Mötv.), amely fokozatosan lép hatályba, így 2012. január 1-jétől a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényt (ötv.) és a Mötv.-t együtt használjuk. A jegyző és a képviselő-testület A fentiekből arra következtethetnénk, hogy lazul a jegyző és a képviselő-testület kapcsolata, de egyértelműen ezt nem jelenthetjük ki. Az önkormányzati feladatok ellátását a képviselő-testület és szervei biztosítják. A Mötv. a jegyzőt is a képviselő-testület szerveként határozza meg, így értelemszerűen átruházott hatáskörök címzettje lehet. A képviselő-testület tehát önkormányzati és önkormányzati hatósági hatásköreit delegálhatja a jegyzőhöz és e hatáskörök gyakorlásához utasítást adhat, a hatásköröket visszavonhatja. A jegyző, ahogy az Ötv.-ben is szabályozott volt, tanácskozási joggal részt vesz a képviselő-testület, a bizottságok ülésein, s jelzi a képviselő-testületnek, a képviselőtestület szervének és a polgármesternek, ha döntésük jogszabályt sért. Kérdésként merül fel, hogy mi a jelzési kötelezettség sorsa akkor, ha a jegyző a képviselő-testület szerveként eljárva, átruházott hatáskört gyakorol és ennek során jogszabálysértő utasítást kap a képviselőtestülettől. Jogosult vagy köteles-e az utasítást adó testület felé jogszerűségi jelzéssel élni a jegyző? Emellett a törvényben némi fogalmi zavart okoz, amikor a jegyző a képviselőtestület szerveként eljárva saját maga felé lenne köteles jelezni döntésének jogszerűtlenségét.

A jegyző gondoskodik a képviselő-testületi ülés jegyzőkönyvének elkészítéséről. A jegyzőkönyvet, a rendeleteket a polgármester és a jegyző írja alá. A jegyzői feladatok között új a beszámolási kötelezettség. A jegyzőnek évente be kell számolnia a képviselő-testület ülésén a hivatal tevékenységéről. (Nyilvánvalóan ez nem érinti az államigazgatási feladatokat, hiszen a törvény kimondja, ha a jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörben jár el, a képviselő-testület nem utasíthatja, döntését nem bírálhatja felül.) Az önkormányzati képviselő a képviselőtestület ülésén a jegyzőtől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen vagy legkésőbb harminc napon belül írásban érdemi választ kell adni.

A jegyző és a polgármesteri hivatal A polgármesteri hivatalt a képviselő-testület döntése szerint és saját hatáskörben a polgármester irányítja. A polgármester határozza meg – a jegyző javaslatainak figyelembevételével – a polgármesteri hivatal feladatát az önkormányzat munkájának szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában. A polgármester egyes hatásköreit a polgármesteri hivatal ügyintézőjére ruházhatja. A jegyző javaslatára a polgármester előterjesztése alapján a képviselő-testület dönt a polgármesteri hivatal belső szerveJEGyZõ ÉS KöZIGAZGATáS 2012/1

k ö zigazgat á si reform A jegyző és a közszolgálat A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény alapján a miniszterelnök címzetes főjegyzői címet adományozhat az illetékességi területén tartósan kiemelkedő szakmai munkát végző jegyzőnek. A cím adományozását a képviselő-testület a kormányhivatal útján kezdeményezheti. Ha a kezdeményező a kormányhivatal, akkor a képviselő-testület véleményezi a kezdeményezést. A fenti szabályozás módosítására 2013. január 1-jétől feltétlenül szükség lesz, hiszen a jegyzőt a polgármester fogja kinevezni. Ha maradna a most hatályos szabályozás, akkor a munkáltatói jog teljes körét gyakorló polgármester sem kezdeményezési, sem javaslattételi, sem véleményezési joggal nem rendelkezne a címzetes főjegyzői cím odaítélésénél. (Kezdeményezhet a képviselő-testület és a kormányhivatal, véleményez a jegyzői szakmai érdek-képviseleti szerv, a helyi önkormányzatokért felelős miniszter, ha nem a képviselő-testület a kezdeményező, akkor a képviselő-testület is; javaslatot tesz a kormányhivatal, dönt a miniszterelnök.)

Összegezve: zeti tagozódásáról, létszámáról, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási rendjének meghatározásáról. A polgármesteri hivatalt a jegyző vezeti. Tekintettel arra, hogy a megyei önkormányzat jegyzője és a települési jegyzők között nem áll fenn – akár alá-, vagy fölérendeltségi – kapcsolat, amely az elnevezésbeli különbséget indokolttá tenné, a főjegyzői elnevezés 2013. január 1-jétől csak a főpolgármesteri hivatal vezetőjét illeti meg. A jegyző gyakorolja a munkáltatói jogokat a polgármesteri hivatal köztisztviselői és munkavállalói tekintetében, valamint az aljegyző feletti egyéb munkáltatói jogokat. Továbbra is a polgármester egyetértése szükséges – az általa meghatározott körben – a polgármesteri hivatal köztisztviselője, alkalmazottja kinevezéséhez, bérezéséhez, vezetői megbízásához, felmentéséhez, vezetői megbízásának visszavonásához és jutalmazásához. A bérezés új elem a felsorolásban.

A jegyző és a kormányhivatal A kormányhivatal törvényességi felügyeletére vonatkozó rendelkezéseket 2012. január 1-jén lépteti hatályba a Mötv. A törvényességi felügyeleti eljárás célja a jegyző vonatkozásában a működése jogszerűségének biztosítása. A kormányhivatal a jegyzőtől információt kérhet, konzultációt kezdeményezhet, amelynek megadott határidőn belül a jegyző köteles eleget tenni. A kormányhivatal jogszabálysértés ész-

8 l jegyzõ és közigazgatás 2012/1

lelése esetén felhívhatja a jegyzőt, hogy a jogszabálysértést szüntesse meg. (Természetesen a jegyző saját eljárása vonatkozásában.) A kormányhivatal törvényességi felügyeleti bírságot állapíthat meg, ha a jegyző felhívás ellenére a megadott határidőn belül nem tesz eleget a jegyzőkönyv megküldési kötelezettségének, illetve ha határidőben nem tesz eleget az információkérésre irányuló megkeresésnek. A kormányhivatal fegyelmi eljárást is kezdeményezhet a polgármesternél a jegyző ellen. Ha a polgármester nem folytatja le határidőben a jegyző ellen a fegyelmi eljárást, törvényességi felügyeleti bírság megállapítására kerülhet sor.

Kérdésként merül fel, hogy mi a jelzési kötelezettség sorsa akkor, ha a jegyző a képviselő-testület szerveként eljárva, átruházott hatáskört gyakorol és ennek során jogszabálysértő utasítást kap a képviselő-testülettől. A Mötv.-ben meghatározott kivételes esetben – ideiglenes hatállyal – a kormányhivatal vezetője is adhat jegyzői megbízást.

 a polgármester nevezi ki a jegyzőt és gyakorolja fölötte a munkáltatói jogokat;  a jegyző szerve a képviselő-testületnek, így a képviselő-testület hatáskört ruházhat rá;  a jegyző hatásköre jelentősen bővül: – ellátja a hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat (ennek köre még nem tisztázott); – gyakorolja a polgármester által átruházott hatásköröket; – ellátja a képviselő-testület által átruházott önkormányzati és önkormányzati hatósági ügyeket; – a képviselő-testület és szervei működésével kapcsolatos feladatai megmaradnak; – gyakorolja a fentebb említett munkáltatói jogköröket;

– vezeti a polgármesteri hivatalt; – önkormányzati gazdálkodással kapcsolatos feladatokat végez (vagyonkataszter folyamatos vezetése; költségvetési koncepció, költségvetési rendelet-tervezet, zárszámadási rendelet-tervezet elkészítése); – belső kontrollrendszert működtet az önkormányzat rendelkezésére álló források szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználása céljából; – belső ellenőrzést működtet, mely keretében gondoskodik a felügyelt költségvetési szervek ellenőrzéséről is. n www.jegyzo.hu

k ö zigazgat á si reform

A fürdővíz és a gyerek Az új önkormányzati törvény egyik fő célja annak megakadályozása, hogy az önkormányzatok könnyelmű gazdálkodással csődhelyzetbe kerüljenek. Dr. Újházi Miklós jegyző, Sóskút

Sokszor leírták már, hogy a legtöbb település nehéz helyzetének oka nem a felelőtlen gazdálkodás, hanem a lehetőségek szűkülése. Csaknem húsz éve megfigyelhető, hogy az önkormányzatok újabb és újabb feladatokat kaptak az államtól úgy, hogy a szükséges forrást csak részben, néha egyáltalán nem biztosították. Persze voltak települések, akik csődjüket maguknak köszönhették, de a kisebbség miatt most minden önkormányzat nehéz helyzetbe kerülhet. Mire gondolok? Az önkormányzat önként vállalt feladatot csak saját bevételei, esetleg erre a célra biztosított külön forrás terhére és csak a kötelező feladatok ellátásának veszélyeztetése nélkül végezhet (Mötv. 10. §). A törvény 13. §-a nem kevés kötelező feladatot állapít meg az önkormányzatok részére, továbbá szól az önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszeréről is. A 117. § (1) bekezdése szerint a kötelező feladatok ellátása során felmerülő működési kiadások fedezetét az Országgyűlés feladatalapú támogatással biztosítja. Elsőre azt hihetnénk, hogy a teljes költséget fedezné az állam, de nem így van. Valószínűleg a jelenlegi gazdasági helyzetben ez nem is lehetséges. Tovább olvasva a kérdéses szakaszt kiderül, hogy az Országgyűlés ma még nem ismert külön jogszabályokban meghatározott közszolgáltatási szintnek megfelelő támogatást biztosít. A támogatás biztosításánál figyelembe veendő szempont a takarékos gazdálkodás, a helyi önkormányzat jogszabályokon alapuló elvárt bevétele és a tényleges saját bevétel. „A figyelembe veendő bevételek körét és mértékét külön törvény határozza meg.”– ez a törvény ma még nem ismert –, továbbá „A feladatfinanszírozási rendszernek biztosítania kell az önkormányzatok bevételi érdekeltségének fenntartását.” Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az egyes feladatok kiadási összegét központilag határozzák meg [lásd a jogszabályokban meghatározott közszolgáltatási szintről szóló szövegrészt és a 11. § (3) bekezdésében foglaltakat]. Ennek ellátásához az állam, ahogy eddig, a jövőben is eleve önkormányzati hozzájárulással számol, saját bevételeik terhére. De még azt www.jegyzo.hu

sem döntheti el a képviselő-testület, hogy milyen módon biztosítja az „önrészt”, mert külön törvény fogja meghatározni azokat a helyi adókat és egyéb saját bevételeket, amelyekből szintén e külön törvény által meghatározott hányadot kell a kötelező feladatok ellátására fordítani. A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. tv. 10. § (4) bekezdése szerint az önkormányzat működési célra csak likvid hitelt vehet fel. Ezen túlmutató hitelfelvételt még a Kormány sem engedélyezhet az önkormányzat számára. Ha egy település nem teljesíti valamely közszolgáltatási feladatát, az állam bírói út igénybevételével elvégeztetheti azt az önkormányzat költségére [Mötv. 140. § (4)–(5) bekezdés] akkor is, ha a közszolgáltatás teljesítése nem az akarat, hanem a pénz hiányában marad el. Ez könnyen előfordulhat, ha a várt helyi adóbevételt végrehajtási eljárással sem sikerül időben beszedni. Egyszerűsítsünk. Az állam meghatározza, milyen feladatokat kell ellátni, ehhez csak részben biztosít központi támogatást, részben meg előírja, hogy az önkormányzat melyik saját bevételét mire használhatja fel. Szükség esetén kikényszeríti a feladat ellátását. Ha pedig mindezek után és miatt az önkormányzat nehéz helyzetbe kerül, az állam azt mondja, hogy az önkormányzat gazdálkodott rosszul és „A helyi önkormányzat veszteséges gazdálkodásának következményei a helyi önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért a központi költségvetés

nem tartozik felelősséggel.” [Mötv. 112. § (2) bekezdés] Ebben nem sok új van. Az állam eddig is így ált hozzá ehhez a kérdéshez, most azonban már sarkalatos törvényekben is kimondja. Korábban folyamatosan azt hallottuk, hogy a települések nehéz helyzetéért nem az önkormányzatok hibáztathatók, mert csak feladatot kaptak, de elégséges forrást nem. Ezek szerint mégis minden önkormányzat felügyeletre szorul. Félő, hogy a jövőben az önkormányzatok nem tudnak, nem akarnak a kötelezőkön felül más feladatot ellátni. A pályázatok sem jelentenek sok segítséget, a pályázati források zöme fejlesztésre szolgál, működési költség ezekből nem fedezhető. A települések többségében a vállalkozások, a lakosság tovább már nem terhelhető, itt az önkormányzat visszahúzódhat csigaházába, megmarad(hat) a kötelező feladatok minimális színvonalú ellátásánál. A vesztes a lakosság lesz. Jobb megoldás lett volna a korábbi elképzelés. Tavaly szó volt arról, hogy az állam a takarékosság elvét szigorúan szem előtt tartva jogszabályokban határozza meg a kötelező feladatok elvárt színvonalát és az ehhez szükséges kiadás szintjét. A forrást teljes egészében, kötött felhasználású központi támogatás formájában átadja. Ha pedig egy önkormányzat képes rá, akkor ezt az országosan egységes alapellátást magasabb nívóra emelheti saját bevételei felhasználásával. n

jegyzõ és közigazgatás 2012/1

k ö zigazgat á si reform

Az irány jó, de több lépés kellene A Mötv. 49. § (2) bekezdése szerint: „A jegyző, képviselő-testület szerveSóskút zeti és működési szabályzatában meghatározza a személyes érintettségre vonatkozó bejelentési kötelezettség elmulasztásának jogkövetkezményeit.” Nem meghatározhatja, hanem meghatározza, vagyis a képviselő-testület köteles valamilyen szankciót kitalálni erre a mulasztásra. A törvényi előírás ebben a formában aggályos, vagy inkább a jó irányba tett elégtelen lépésnek mondanám. Ha a képviselő-testület tagja elmulasztja személyes érintettségének bejelentését, az olyan etikai hiányosság, melynek az esettől függően más-más súlya lehet. Vannak olyan ügyek, amelyek esetében komoly hátrányt jelenthet a közösségre, ha a képviselő-testület döntéshozatal előtt nem tud tagjának az érintettségéről. Az önkormányzat vagyonához, bevételeihez kapcsolódó kérdésekben, vagy a helyi építési szabályok megalkotása, módosítása során az érintettség ismeretének jelentős szerepe lehet a döntés meghozatalában, tartalmában, a végrehajtás módjában. Különösen igaz ez akkor, ha az érintett személy a polgármester, aki a legtöbb döntés előkészítésében aktívan részt vesz és akinek feladata a képviselő-testület döntésének végrehajtása. Sok olyan eset történt az elmúlt húsz évben, amikor utólag derült ki, hogy a döntést előkészítő képviselők, bizottsági tagok, vagy akár a polgármester érintett volt egy-egy ügyben, de ezt „elfelejtette” bejelenteni a döntés előtt. Sok esetben nyilván ugyanaz lett volna a döntés akkor is, ha ismertté válik a kapcsolódás, de biztosan születtek volna más tartalmú határozatok is, vagy legalább a végrehajtást másra bízta volna a testület. Mondjuk akkor, ha a képviselő-testület egy vagy több tagjának komoly vagyonnövekményt, vagy más előnyt jelent egyegy ingatlancsoport építési övezeti besorolása, esetleg egy-egy önkormányzati ingatlan hasznosítása, vagy mentesség a helyi adó alól. Érdekes helyzetet eredményez például, ha a képviselő-testület döntése következtében a határozat végrehajtásáért felelős személynek önmagával kellene szerződést kötnie. Valószínűleg mást hatalmazna fel a testület a határozat végrehajtására, ha előre tudná, hogy ugyanaz a játékos ül a sakktábla mindkét oldalán. Ha azt hiszik a Tisztelt Olvasók, hogy ez lehetetlen, hogy túl sokat néztem Monty Python Repülő Cirkuszát, akkor tévedDr. Újházi Miklós

10 l jegyzõ és közigazgatás 2012/1

Az új önkormányzati törvény (Mötv.) 49. § (1) bekezdése szól a képviselő-testület tagjainak arról a már 1990-ben rögzített kötelezettségéről, hogy döntés előtt be kell jelenteniük, ha őket, vagy közeli hozzátartozójukat az ügy személyesen érinti. Újdonság, hogy míg eddig ennek elmulasztása nem járt szankcióval, a jövőben járhat. Kérdés, hogy hányféle megoldás lesz? nek. Előfordultak ilyen és ehhez hasonló helyzetek nem egy és nem tíz helyen az Ötv. 1990. évi hatálybalépése óta. Ez olyan súlyú kérdés, amely egységes szabályozást igényel. Ez a mulasztás ugyanolyan hiba az ország minden településén, de lehet, hogy sok-sok eltérő és különböző súlyú szankciót rendelnének hozzá a képviselő-testületek. Legalább az előzőekben említett esetekben vagyis, ha

az érintettség az önkormányzat meghatározott nagyságú vagyonának hasznosításával függ össze, illetve a helyi szabályozási terv módosításával kerül a testületi tag vagy hozzátartozója előnyös helyzetbe, törvényben meghatározott szankcióval kellene élni a bejelentés elmulasztása miatt. Megoldás lehetne, ha a törvény kimondaná, hogy a döntés végrehajtását fel kell függeszteni és a kérdést már az érintettség ismeretében újra kell tárgyalni úgy, hogy a mulasztó képviselő nem csak a döntéshozatalban, hanem mondjuk az előterjesztés megismételt tárgyalásán sem vehet részt. A mulasztó akkor se vehessen részt a döntés végrehajtásában, ha egyébként jogszabály alapján erre köteles lenne. Sok más megoldás is elképzelhető, a lényeg az egységes szabályozás igényében foglalható össze. Az Országgyűlés más esetben szükségesnek tartotta az egységes szankciót. Akinek köztartozása van az állammal, önkormányzattal szemben és azt 60 napon belül, illetve fizetési könnyítés esetén a jogerős határozat szerint nem rendezi, annak megbízatását méltatlanság jogcímén meg kell szüntetni [Mötv. 38. § (1) bekezdés d) pontja]. Tekintet nélkül a tartozás összegére és arra, hogy egy éven belül, vagy hosszú ideje tartozik. Azaz a törvény szerint, aki a település életét irányítja, legyen az a polgármester vagy képviselő, nem tartozhat a köznek, ha mégis, akkor méltatlan a megbízatására. Azzal, hogy csak a tartozás ténye számít, nagyon szigorú szabályt sikerült alkotni. Sőt, megkockáztatom, túl szigorút, hiszen ma nem nehéz köztartozást felhalmozni. Ha ez így helyes, akkor talán az sem méltó a választók bizalmára, aki a képviselő-testületnek esetleg a saját véleményével és szavazatával(!) megtámogatott döntése miatt juthat lényegesen előnyösebb helyzetbe és még arra sem veszi a fáradságot, hogy ezt a testület többi tagjának még a napirendi pont tárgyalása, de legalább a szavazás előtt a tudtára adja. n www.jegyzo.hu