Magyar alkotmányosság az európai integrációban by ORAC Kiadó

Vincze Attila CHRONOWSKI NÓRA

Magyar alkotmányosság az európai integrációban HARMADIK, átdolgozott, bővített kiadás

Vincze Attila CHRONOWSKI NÓRA

Magyar alkotmányosság az európai integrációban HARMADIK, átdolgozott, bővített kiadás

Lap- és Könyvkiadó Kft.

jelen harmadik kiadás Dezső Márta – Vincze Attila azonos című 2012-es második kiadása alapulvételével készült.

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részle teit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy más módon – a kiadó engedélye nélkül közölni.

ISBN 978 963 258 392 1 Budapest, 2018 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva

Tartalom

Előszó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Technikai bevezető . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége . . . . . . . . . . . . . 17 1. Az európai jog és az alkotmányjog kapcsolata – variációk egy témára . . 17 2. Az Európai Unió sajátosságai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2.1. A szupranacionalizmus normatív oldala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2.2. A szupranacionalitás eljárásjogi oldala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 3. Az egyes fejezetek – avagy miről is szól majd ez a könyv . . . . . . . . . . . 28 II. Csatlakozás és tagság: alkotmányos felhatalmazások és a magyar Európa-klauzula . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1. A csatlakozás alkotmányos és nemzetközi jogi előfeltételei . . . . . . . . . . 31 1.1. A nemzetközi és belső jog viszonya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.2. Problémák az uniós joggal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 1.3. Demokratikus legitimáció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2. A magyar csatlakozási klauzula . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 2.1. Áttekintő körkép . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 2.2. A csatlakozási klauzula tartalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 2.3. Az európai egység mint államcél . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2.4. A csatlakozás formális feltételei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 2.5. A csatlakozás materiális feltételei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 2.6. A csatlakozás feltételei az Európai Unió jogában . . . . . . . . . . . . . . 92 3. A csatlakozás egyes nemzetközi jogi kérdései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 3.1. Jogalanyiság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 3.2. A tagállamok mint a „szerződések urai” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 3.3. Szerződésmódosítás – egyszerűsített szerződésmódosítás . . . . . . . 95 3.4. Kilépés az Unióból . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 3.5. Kizárás az Unióból – a tagsági jogok felfüggesztése . . . . . . . . . . . . 110 3.6. Az Unió megszüntetése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 III. Jogforrási rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 1. Az uniós jogforrási rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 1.1. Uniós és közösségi jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Tartalom

1.2. Az európai jog forrásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 1.3. A jogforrási hierarchia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 2. Az elsődleges jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 2.1. Alapító szerződések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 2.2. Jegyzőkönyvek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 2.3. Csatlakozási szerződések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 2.4. Nyilatkozatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 2.5. Az uniós jog általános elvei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 3. Nemzetközi jogi megállapodások és az uniós jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 4. A másodlagos uniós jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 4.1. Rendelet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 4.2. Irányelv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 4.3. Határozat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 4.4. Ajánlások és vélemények . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 4.5. Egyéb jogi aktusok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 5. Az európai jog jellemzői . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 5.1. Közvetlen alkalmazandóság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 5.2. Az uniós jog elsőbbsége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 5.3. Az uniós jog közvetlen alkalmazandóságának és elsőbbségének következményei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 IV. Az uniós jog a tagállamok jogában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 1. Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 2. Németország . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 3. Franciaország . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 4. Egyesült Királyság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 5. Spanyolország . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 6. Csehország . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 V. A magyar Alkotmánybíróság esetjoga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 1. Alapok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 1.1. A rendes bírósági gyakorlat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 1.2. Aktivizmus a csatlakozás előtt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 2. Az alkotmánybírósági gyakorlat a csatlakozástól – változó dinamika . . . 258 2.1. Termékkészletezés – 17/2004. (V. 25.) AB határozat . . . . . . . . . . . . 259 2.2. Lőfegyvertartás – 744/B/2004. AB határozat . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 2.3. Népszavazás az Európai Unió Alkotmányáról szóló szerződésről – 58/2004. (XII. 14.) AB határozat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

Tartalom

2.4. Szerencsejáték – 1053/E/2005. AB határozat . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 2.5. Orvosi ügyeleti díj – 72/2006. (XII. 15.) AB határozat . . . . . . . . . 269 2.6. Európai elfogatóparancs – 32/2008. (III. 12.) AB határozat . . . . . 274 2.7. A bírói függetlenség és az előzetes döntési kérelem – 61/B/2005. AB határozat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 2.8. GVH-közlemények – 1392/B/2007. AB határozat . . . . . . . . . . . . . 276 2.9. Lisszaboni szerződés – 143/2010. (VII. 14.) AB határozat . . . . . . . 277 2.10. SPS-rendelet – 142/2010. (VII. 14.) AB határozat . . . . . . . . . . . . . 280 2.11. Köztisztviselők, kormánytisztviselők – 8/2011. (II. 18.) AB határozat, 29/2011. (IV. 7.) AB határozat . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 2.12. Fiskális paktum – 22/2012. (V. 11.) AB határozat . . . . . . . . . . . . . 285 2.13. A hallgatók röghöz kötése – 32/2012. (VII. 4.) AB határozat . . . . 288 2.14. A bírák kényszernyugdíjazása – 33/2012. (VII. 17.) AB határozat . . 289 2.15. Az Alaptörvény negyedik módosítása – 12/2013. (V. 24.) AB határozat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 2.16. A pénznyerő gépek betiltása – 26/2013. (X. 4.) AB határozat . . . . 292 2.17. Önazonosság és európai integráció – 22/2016. (XII. 5.) AB határozat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 2.18. Európai Szabadalmi Bíróság – 9/2018. (VII. 9.) AB határozat . . . 304 3. Összefoglaló, értékelés, kitekintés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 3.1. Összefoglalás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 3.2. Értékelés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 3.3. Alternatívák a korábbi gyakorlathoz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 VI. A demokratikus legitimáció és a nemzeti parlamentek helyzete . . . 323 1. Alapvetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 1.1. Az Unió és a demokrácia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 1.2. A demokratikus legitimáció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 2. A demokráciadeficit formái . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 2.1. Demokráciadeficit a nemzetközi kapcsolatokban . . . . . . . . . . . . . . 330 2.2. Demokráciadeficit a szupranacionális szinten . . . . . . . . . . . . . . . . 332 2.3. Demokráciadeficit az infranacionális szinten . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 3. A demokráciadeficit okai és indokai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 4. Demokrácia és legitimáció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 5. Demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések az uniós jogban . . . . . 345 5.1. Képviseleti demokrácia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 5.2. Nemzeti parlamentek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 5.3. Az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

Tartalom

5.4. Deliberatív demokrácia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 5.5. Részvételi demokrácia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 5.6. Helyi választások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 5.7. Népszavazások az Unióban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 VII. Hatáskörök, a hatáskörök megosztása és hatásköri bíráskodás . . 375 1. Alapvetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 1.1. A hatáskörök fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 1.2. Vertikális hatáskörmegosztás – a szövetségi paradigma . . . . . . . . . 377 1.3. A hatáskörök megosztása föderális rendszerben . . . . . . . . . . . . . . . 380 1.4. Az Európai Unió mint integrációs föderalizmus . . . . . . . . . . . . . . . 385 2. Az Uniós hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 2.1. A korlátozott eseti felhatalmazottság elve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 2.2. A hatáskör-alapítás a közösségi jogban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 3. A hatáskörök jellemzői . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 4. Kizárólagos, konkuráló és párhuzamos hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . 411 4.1. Kizárólagos hatáskörök [EUMSZ 2. cikk (1) bekezdés] . . . . . . . . . 412 4.2. Megosztott hatáskörök [EUMSZ 2. cikk (2) bekezdés] . . . . . . . . . . 413 4.3. Komplementer hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415 4.4. Párhuzamos hatáskörök – támogató hatáskörök [EUMSZ 2. cikk (5) bekezdés] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416 4.5. Összehangoló hatáskör [EUMSZ 2. cikk (3) bekezdés] . . . . . . . . . . 417 4.6. A védelempolitikai hatáskör [EUMSZ 2. cikk (4) bekezdés] . . . . . . 418 4.7. A hatáskörök szabályozása [EUMSZ 2. cikk (6) bekezdés] . . . . . . . 418 5. Hatáskörmegosztás és a magyar Alkotmánybíróság . . . . . . . . . . . . . . . . 418 5.1. Európai elfogatóparancs – 32/2008. (III. 12.) AB határozat . . . . . . 419 5.2. Identitás és ultra vires – 22/2016. (XII. 5.) AB határozat . . . . . . . . . 421 6. A hatáskörök gyakorlásának feltételei: a szubszidiaritás és az arányosság elve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424 6.1. A szubszidiaritás elve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424 6.2. Az arányosság elve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430 7. Ki legyen a hatáskörök őre? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432 7.1. Az adattárolási irányelv (C-301/06. sz. ügy) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 7.2. A terrorizmus pénzügyi forrásainak befagyasztása (C-402/05. P. és C-415/05. P. sz. egyesített ügyek) . . . . . . . . . . . . . . 440 7.3. Kartellbírság kérdéses jogalappal – C-352/09. P. sz. ügy . . . . . . . . . 444 7.4. Összegzés – a tagállami alkotmánybíróságok lehetséges szerepe . . . 449

Tartalom

VIII. Alkotmánybíróságok és alkotmánybíráskodás az Európai Unióban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 1. Az Emberi Jogok Európai Bírósága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 1.1. Az eljárás rövid történeti vázlata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 1.2. A Bíróság szervezete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 1.3. Az eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454 1.4. Az ítélet joghatásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457 2. Az Európai Unió Bírósága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459 2.1. A Bíróság felépítése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461 2.2. A Bíróság funkciói a hatáskörei alapján . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463 2.3. Az Európai Bíróság előtti fontosabb eljárások vázlata . . . . . . . . . . . 468 2.4. A különféle keresettípusok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470 3. Az alkotmánybíróságok és bíróságok az európai integráció koordináta-rendszerében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487 3.1. Az előzetes kérdés és a törvényes bíróhoz való jog . . . . . . . . . . . . . 488 3.2. Alkotmánybíróságok és az Európai Bíróság . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493 3.3. Az Alkotmánybíróság hatásköreinek korlátozása és az uniós jog . . . 515 IX. Alapjogok, Alapjogi Charta és az Emberi Jogok Európai Egyezménye . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518 1. Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518 2. Alapjogok az Európa Tanácsban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520 3. Alapszabadságok az uniós jogban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525 3.1. Az alapszabadságok mint alanyi közjogok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 526 3.2. Az alapszabadságok mint a megkülönböztetés tilalma . . . . . . . . . 526 3.3. A személyek gazdasági tevékenységtől független szabad mozgása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529 3.4. Alapjogi dogmatika – módszertani megoldások . . . . . . . . . . . . . . 529 4. Az uniós polgárság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534 5. Az alapjogok kialakulása az Európai Közösségben . . . . . . . . . . . . . . . . 539 5.1. Az alapjogok hiánya az eredeti alapító szerződésekben . . . . . . . . 539 5.2. Az Európai Bíróság kezdeti gyakorlata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 5.3. Az alapjogok elismerése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543 6. Az alapjogi bíráskodás elvei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547 7. Az uniós alapjogok alkalmazhatósága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553 8. Az uniós alapjogok írásba foglalása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 564 8.1. A bírósági gyakorlat hatása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 564 8.2. Az Alapjogi Charta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 566 9. Az EU csatlakozása az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez . . . . . . 576

Tartalom

10. Az Emberi Jogok Európai Bírósága és az európai jog . . . . . . . . . . . . . . 582 10.1. Az elsődleges jog és az EJEB, a Matthews-ügy . . . . . . . . . . . . . . 583 10.2. A másodlagos jog és az EJEB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583 11. Három úr szolgája? – a közhatalom három jogrend keresztmetszetében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 588 X. Európai közigazgatási jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 591 1. Az európai közigazgatási jog vázlata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 591 2. Az igazgatási szervezetrendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 592 2.1. Az európai adminisztráció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594 2.2. A tagállami igazgatási szervezet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 596 2.3. Igazgatási hálózatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 597 3. Az eljárási típusok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 600 3.1. A közvetlen uniós végrehajtás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 600 3.2. Tagállami végrehajtás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 601 3.3. Párhuzamos végrehajtás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 606 3.4. A koordinált végrehajtás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 608 4. Transznacionális közigazgatási aktus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609 4.1. A kiváltott joghatás alapján transznacionális aktusok . . . . . . . . . . . 610 4.2. A címzetti kör alapján transznacionális aktusok . . . . . . . . . . . . . . . 612 4.3. A határon átnyúló hatósági tevékenység alapján transznacionális aktusok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 612 5. Az európai közigazgatási jog komponensei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 614 5.1. A nemzeti közigazgatási jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 614 5.2. Az uniós jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 619 5.3. A kooperációs jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 622 5.4. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 623 6. A közösségi közigazgatás hatásai és problémái . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 625 XI. Nemzetközi közjogi kollízió . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 626 1. Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 626 2. A kollízió fogalma, a nemzetközi közjogi kollízió . . . . . . . . . . . . . . . . . 628 3. A közjogi kollízió létrejötte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 630 4. Közjogi kollíziós tényállások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 631 4.1. Látszólagos nemzetközi kollíziós helyzetek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 631 4.2. Külföldi határozatok elismerése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 632 4.3. Transznacionális jogi hatású közigazgatási aktusok . . . . . . . . . . . . 633 4.4. Az idegen jog hatásainak részleges elismerése . . . . . . . . . . . . . . . . 634 4.5. Idegen jog belföldi végrehajtása külföldi hatóság által . . . . . . . . . . 634

Tartalom

4.6. Magyar jog alkalmazása külföldön . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635 4.7. Belföldi jog extraterritoriális alkalmazása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635 5. Egy- és többoldalú kollíziós normák . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 636 6. Joghatóság és főbb kapcsoló elvek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 638 6.1. Jursidiction to prescribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 638 6.2. A joghatósági elvek ütközése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643 6.3. Jurisdiction to enforce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 645 7. A betudhatóság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 647 7.1. A szuverenitási jogok átengedése – a szuverenitás vertikális megnyitása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 648 7.2. A szuverenitási jogok korlátozása – a szuverenitás horizontális megnyitása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 649 7.3. Az eljárás feletti uralom és az eljárásért viselt felelősség . . . . . . . . 653 8. A törvényi fenntartás elve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 658

Előszó „For the strength of the Pack is the Wolf, and the strength of the Wolf is the Pack.” K ipling: The Junge Book

Jelen könyv második kiadása óta immár hat év telt el. Ez alatt az idő alatt tananyagként fokozatosan beivódott a jogi felsőoktatásba, és nagy örömünkre a lapjain kifejtett nézetek a gyakorlatra is hatással voltak. Ez a kedvező fogadtatás egyben kötelezettség is arra, hogy az uniós jog és a magyar alkotmányjog viszonyát feldolgozó kötetet újból, lényegesen átdolgozva és jelentősen bővítve adjuk ki. Míg a korábbi kiadást a lisszaboni szerződés hatálybalépésével, valamint az új Alaptörvény elfogadásával beállott változások indokolták, ez a kiadás az elmúlt hat év Európát is próbára tevő globális és regionális krízisei következtében felgyorsult jogi változásokra, valamint az uniós joggal kapcsolatos egyre terjedelmesebb alkotmánybírósági gyakorlatra reagál. Ezek a változások a könyv szerkezetén is nyomot hagytak. A magyar alkotmánybírósági gyakorlat a csatlakozást követő immár tizennégy év alatt olyan jelentősre duzzadt, hogy annak külön fejezetet szenteltünk, amelyben ugyan nem minden, de reményeink szerint a legtöbb releváns ügyet kommentálva bemutatunk. Ez a munka azonban nem lett volna lehetséges új szerző bevonása nélkül. A korábbi szerzőtárs, Dezső Márta professzor asszony nyugalomba vonult, neki köszönettel tartozunk az előző kiadásokhoz nyújtott értékes segítségéért és munkájáért. Az új szerzőpáros az európai alkotmányjog területén szerzett mintegy húszéves oktatási tapasztalatát és kutatási eredményeit egyesítette annak érdekében, hogy a legújabb kiadás az elmúlt évek változásait a lehető legteljesebb mértékben adja vissza. Ugyanakkor továbbra is feltett szándékunk olyan könyvet adni az olvasók kezébe, amely ötvözi egyrészt az angolszász jogi szakkönyvek részben esetorientált, részben kontextuális megközelítését, másrészt a német típusú könyvek dogmatikai felfogását. A jelen könyv kritikai olvasatát adja a joggyakorlatnak, amivel reményeink szerint képes lesz vitát generálni. Meggyőződésünk, hogy az észszerű, konstruktív vita az egyetlen módja a fejlődésnek. Ha sikerül megfontolásra érdemes érvekkel szolgálnunk, és ezzel a jogászképzés színvonlát emelni, akkor már elértük a céljaink egy részét. A könyv ugyanakkor nem csupán egy kritikai olvasat, hanem igyekszik dogmatikai keretet is nyújtani, és értelmezési segédletül is szolgálni, valamint a nemzetközi gyakorlatra is reflektálni. Bízunk abban, hogy ilyen kézikönyvként a joglakalmazói gyakorlatot továbbra is támogathatja. A könyv továbbra is igyekszik folytatni az ismeretek átadásának újszerű megközelítését, amit a második kiadás vezetett be. A könyvhöz továbbra is kapcsoló-

Előszó

dik egy weboldal, amelyen az egyes fejezetekhez tartozó jogirodalom és joggyakorlat érhető el. Az egyes fejezetek több kutatási projekt eredményeit hasznosítják. Ezek közé tartozik az Igazságügyi Minisztérium által támogatott „Terület, lakosság, főhatalom a 21. században” kutatási program, amely az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán 2017-ben. Chronowski Nóra munkáját a Magyar Tudományos Akadémia Bolyai János kutatási ösztöndíja támogatta, egyes eredményei pedig az „Eljárási alkotmányosság – különös tekintettel az alapjogvédelmi eljárásokra” című, K-109319 sz. OTKA(NKFI) projekt keretében születtek. Vincze Attila ehhez a kötethez is nagyon sokat hasznosított a bécsi Gazdaságtudományi Egyetemen (Wirtschaftsuniversität Wien) megírt habilitációs dolgozatából, és az ott töltött mintegy négyévnyi kutatómunkából, melyért elsősorban Michael Potacs professzor úrnak tartozik hálával. Nem kevésbé tartozik köszönettel Armin von Bogdandy professzor úrnak, aki egy újabb heidelbergi kutatói ösztöndíj révén lehetővé tette egyes témák zavartalan tanulmányozását. Budapest, 2018. július 1. Vincze Attila Chronowski Nóra

Technikai bevezető A kötetben számos szimbólum található: jogszabályszövegekből vett idézeteket jelöl bírói ítéletekből vett idézeteket jelöl @

a lábjegyzetekben található, és azt jelöli, hogy az adott cikk, ítélet vagy jogszabály teljes szövege megtalálható a könyvhöz tartozó honlapon

az egyes szövegrészek végén található, és azt jelöli, hogy az adott szövegrészhez milyen ajánlott cikkek, ítéletek vagy jogszabályok érhetők el a könyvhöz tartozó honlapon

az egyes szövegrészek végén található, és azt jelöli, hogy az adott szövegrészhez milyen cikke(ke)t vagy könyve(ke)t ajánlunk azoknak, akik az adott kérdésben alaposabban el szeretnének mélyülni

I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége „European integration not only challenges national constitutions […] it challenges constitutional law itself” Poiares Maduro: We, The Court

A fejezet rendeltetése E fejezetben azt tárgyaljuk, hogy milyen jellemzők teszik az Európai Uniót (EU) és annak jogát alkotmányos jelentőségűvé. Ennek érdekében bemutatjuk, hogy – mit ért(het)ünk európai jog alatt, és az milyen formákban befolyásolja a nemzeti jogot, – mit jelent a szupranacionalitás, milyen elemei vannak és ezek miért fontosak a nemzeti alkotmányjog szempontjából, – mit fognak tartalmazni az egyes fejezetek.

1. A z európai jog és az alkotmányjog kapcsolata – variációk egy témára „s nem sejtvén, kire ül, hátára került a bikának” Ovidius: Átváltozások, Europa

Az európai jog többféleképpen is hatást gyakorol a közjogra, a közigazgatási és az alkotmányjogra, attól függően, mit értünk az európai jog alatt.1 A) A legintenzívebb hatást kétségkívül az Európai Unió joga gyakorolja a tagállamok jogára és elsősorban közigazgatási jogára: a közbeszerzések, az adatvédelem, a versenyjog, a mezőgazdaság vagy a külgazdaság területén jelentős anyagi jogi joganyagot alkotott az Unió, amelyet a tagállamok közigazgatási apparátusának kell alkalmaznia általában saját nemzeti közigazgatási eljárásjoga segítségével. Ennek az együttélésnek a legtöbb tagállam jogára általában komoly hatása van. 1 Ld. áttekintően Patrick Birkinshaw: European Public Law (Alphen aan den Rijn: Wolter Kluwers, 22014), összefoglalóan Patrick Birkinshaw: Does European Public Law Exist? Queen’s Papers on Europeanisation No 9/2001. htt p://w w w.qub.ac.uk /schools/Schoolof PoliticsInter nationalSt udiesandPhilosophy/ FileStore/ EuropeanisationFiles/Filetoupload,38429,en.pdf

I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége

B) Az európai jog értelmezhető közös európai alkotmányjogként is (common law of Europe, Ius Publicum Europaeum)2 , ami tagállamok közös alkotmányos hagyományain alapul. Ez az erősen jogösszehasonlító szemléletű irányzat kétségtelenül megjelenik egyes országok felsőbírósági, illetve alkotmánybírósági gyakorlatában, amelyek bizonyos problémák megoldásához szívesen merítenek más országok gyakorlatából.3 Ettől a gyakorlattól a magyar alkotmánybíróság sem zárkózik el4, és ebben a formában állítható, hogy létezik az európai államokat összekötő közös alkotmányjog, még akkor is, ha ennek a pontos tartalma további kérdéseket vet fel. C) Az Emberi Jogok Európai Egyezménye5 – elsősorban a védelmére rendelt bírói szerv, az Emberi Jogok Európai Bírósága gyakorlatának köszönhetően – megkerülhetetlen dokumentummá vált az alapvető jogok védelme területén. Ez a dokumentum részben – bár kulturális, illetve földrajzi értelemben igen rugalmasan – definiálja is Európát, hiszen ahhoz csak európai államok csatlakozhatnak. Kétségtelen, hogy az európaiság egyik meghatározó attribútuma az Egyezményhez való viszonyulás, melynek 2 Ld. pl. ebben az értelemben pl. a Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht „Handbuch Ius Publicum Europaeum” projektjét. Magyarországon a 2000-es évek elején kezdődött meg a téma tudományos feldolgozása. Ld. monografikusan először kifejezetten alkotmányjogi megközelítésben Chronowski Nóra: Integrálódó alkotmányjog (Budapest–Pécs: Dialóg Campus, 2005), majd jelen kötet első és második kiadása: Dezső Márta – Vincze Attila: Magyar alkotmányosság az európai integrációban (Budapest: HVG-ORAC, 12006, 22012). Ld. még az újabb magyar alkotmányozás szemszögéből Trócsányi László: Az alkotmányozás dilemmái. Alkotmányos identitás és európai integráció (Budapest: HVG-ORAC, 2014). A tanulmánykötetek közül ld. pl. Bodnár László (szerk.): EU-csatlakozás és alkotmányozás (Szeged: SZTE ÁJK Nemzetközi Jogi Tanszék, 2002), Czuczai Jenő (szerk.): Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EUcsatlakozásának küszöbén (Budapest: KJK-KERSZÖV, 2003), Chronowski Nóra (szerk.): Alkotmány és jogalkotás az EU tagállamaként (Budapest: HVG-ORAC, 2011), Chronowski Nóra (szerk.): Szuverenitás és államiság az Európai Unióban. Kortárs kérdések és kihívások (Budapest: ELTE Eötvös, 2017). 3 Ez az öszehasonlító megközelítés azonban nem minden problémától mentes. Ld. Cheryl Saunders: The Use and Misuse of Comparative Constitutional Law. 3 Indiana Journal of Global Legal Studies 2006. 37. skk. o., Otto K ahn-Freund: On Uses and Misuses of Comparative Law. 37 Modern Law Review 1974. 1. skk. o.; Ran Hirschl: The Question of Case Selection in Comparative Constitutional Law. 53 American Journal of Comparative Law 2005. 125. skk. o. Az amerikai gyakorlatból: Roper v. Simmons, 543 U.S. 551 (2005); Lawrence v. Texas, 539 U.S. 558 (2003); Printz v. United States, 521 U.S. 898 (1997). 4 Ld. @ 184/2010. (X. 28.) AB határozat, az adóztatás kapcsán, @ 32/2010. (III. 25.) AB határozat az azonos neműek élettársi kapcsolata kérdésében. Elég szerényen ugyanakkor a lisszaboni szerződés kapcsán, ld. @ 143/2010. (VII. 14.) AB határozat, azonban nagyon intenzíven az alkotmányos identitás kimunkálásához a @ 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, ehhez ld. Chronowski Nóra – Vincze Attila: Önazonosság és európai integráció – az Alkotmánybíróság az identitáskeresés útján. Jogtudományi Közlöny 2017. 117–132. o. Igen intenzíven használt összehasonlító érveket a cseh Alkotmánybíróság a saját Lisszabon-határozataiban, ld. ezekhez @ Vincze Attila: A cseh Alkotmánybíróság határozata a Lisszaboni Szerződésről. Európai Jog 2009/4. 3–10. o. A jogösszehasonlítás alkalmazásához ld. Attila Vincze: Ist die Rechtsübernahme gefährlich? Zeitschrift für öffentliches Recht 2018. 193–214. o., Bóka János: Az összehasonlító módszer az Európai Unió Bíróságának gyakorlatában. In Blutman László (szerk.): Ünnepi kötet Dr. Bodnár László egyetemi tanár 70. születésnapjára (Szeged: Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 2014) 57– 68. o. 5 1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről. Az utolsó módosításokat kihirdette a 2005. évi CXXIV. törvény.

I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége

a nemzeti alkotmányjogra gyakorolt hatása elsősorban az alapjogok értelmezésében jelenik meg. Az Egyezmény ugyanakkor az Európai Unió joggyakorlatát is alakító módon befolyásolja.6 D) Az európai közjognak van egy további értelme is, az európai közjog alatt érthető az a joganyag is, amely az említett három réteg, az Európai Unió, az Emberi Jogok Európai Egyezménye és az EU tagállamainak nemzeti alkotmányai egymásra hatásából fejlődik ki. Ez a folyamat számos példával szemléltethető. Az Európai Bíróság, amikor megállapította a Köbler kontra Ausztria ügyben7, hogy a tagállamokat kártérítési felelősség terheli, ha felsőbíróságaik az uniós jogot sértő ítéletet hoznak, akkor – bár módszertanilag megkérdőjelezhető módon – azzal érvelt, hogy a bíróságok jogszerűtlen ítéleteiért viselt felelősség bevett a tagállamok és az Emberi Jogok Európai Egyezménye jogában.8 A magyar Alkotmánybíróság, amikor a res iudicata – ítélt dolog – újraértelmezését végezte el, felülvizsgálva és korrigálva korábbi gyakorlatát a 35/2011. (V. 6.) AB határozatban9, akkor részben az Európai Bíróság egyik ítéletével érvelt, amely a tagállamok rendes bíróságai és az Európai Bíróság közötti viszonyt elemezte.10 Az angol jogban az injunction (kb. az előzetes intézkedésnek megfelelő jogorvoslat) sokáig nem volt igénybe vehető a Koronával (Crown), vagyis az angol állammal szemben. Ugyanakkor, miután az Európai Bíróság ezt az uniós jogba ütközőnek minősítette a Factortame-ügyben,11 a Lordok Háza kisvártatva lehetőséget adott ennek igénybevételére a Koronával szemben olyan esetekben is, amikor nem az uniós jog megsértéséről volt szó.12 Jelen könyv alapvetően az európai jognak a magyar közjogra gyakorolt hatásáról szól. Ennek során a fent említett valamennyi nézőpontot igyekszik ér6 Ld. az Alapjogok, Alapjogi Charta és az Emberi Jogok Európai Egyezménye című IX. fejezetet. 7 @ C-224/01. sz. Köbler-ügy. Ld. hozzá Varga Zsófia: A Köbler-doktrína magyarországi alkalmazása. A bírósági jogkörben az uniós jog megsértésével okozott kár megtérítésének gyakorlata. Európai Jog 2015/1. 1–24. o. 8 Ld. Vincze Attila: A bíró szerepe az állam nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítésében – néhány frissebb fejlemény. XLI Acta Facultatis Politico-Iuridicae Universitatis Scientiarium Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominata 2004. 165–181. o. 9 Ld. hozzá Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az alkotmányellenes parkolási rendeletek alkalmazhatóságáról. Az alkotmánybírósági határozatok res iudicata jellegéről. Jogesetek Magyarázata 2011/2. 12–19. o. 10 @ C-210/06. sz. Cartesio-ügyben hozott ítélet, ld. hozzá @ Osztovits András: Köddé fakult délibáb – a Cartesio ügyben hozott ítélet hatása a magyar polgári eljárásjogra. Európai Jog 2009/2. 26–30. o., Nemessányi Zoltán: Cartesio ergo sum? Zeitschrift für Europäisches Privatrecht 2008/5–6. 264. skk. o. 11 Factortame Ltd v Secretary of State No 2 [1991] 1 All ER 70. 12 Ld. M v Home Office [1993] 3 All ER 537 (HL).

I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége

vényesíteni. Bár alapvetően a témánk az Európai Unió jogának hatása a magyar közjogra, ez nem érthető meg más európai jogrendszerek összehasonlító vizsgálata és az Emberi Jogok Európai Egyezményének figyelembevétele nélkül. A kötet értelmezési keretet kíván adni az európai jognak a magyar jogra gyakorolt hatásához. A szükséges mértékben minden információt meg kívánunk ehhez adni, de nem tekintjük az alábbi munkát enciklopédikus feldolgozásnak. Blutman László – Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (I.) Európai Jog 2007/2. 3–16. o., Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (II.) Európai Jog 2007/4. 14–28. o. Sári János: Rekviem a magyar alkotmányjogért (A csatlakozás után) Magyar Jog 2005. 385–393. o. Patrick Birkinshaw: European Public Law (London: Butterworths, 2003) Vincze Attila: Osztott szuverenitás – többszintű alkotmányosság. In Kocsis Miklós – Zeller Judit (szerk.): A köztársasági alkotmány 20 éve (Pécs: PAMA, 2009) 363–376. o. Vincze Attila: Policentrális alkotmányozás, multi-level constitutionalism… avagy, kell-e temetni a magyar alkotmányt? In Dezső Márta – Kukorelli István (szerk.): Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére (Budapest: ELTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék – Rejtjel Kiadó, 2008) 423–441. o.

2. Az Európai Unió sajátosságai „Die Epoche der Staatlichkeit geht jetzt zu Ende” Carl Schmitt: Der Begriff des Politischen

Az Európai Unió nemzetközi szerződésen alapuló nemzetközi szervezet. Kétség sem férhet hozzá, hogy az alapító szerződések számos fontos területet érintenek, mint a nemzetközi és európai áruforgalom, a pénzügyek vagy a környezetvédelem, ugyanakkor önmagában ez még nem magyarázná meg az EU alkotmányos jelentőséget. Hasonlóan fontos kérdésekkel számos nemzetközi szervezet és nemzetközi szerződés is foglalkozik, mint például a nemzetközi kereskedelem esetén a Kereskedelemi Világszervezet (World Trade Organization, WTO) és az annak keretén belül elfogadott egyezmények, a nemzetközi pénzügyek kapcsán a Nem-

I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége

zetközi Valutaalap (International Monetary Fund, IMF) vagy védelmi kérdésekben az Észak-atlanti Szerződés Szervezete (North Atlantic Treaty Organization, NATO). Ezek a szervezetek – és még bizonyosan sorolhatnánk néhányat – fontos hatással vannak az államok életére, ugyanakkor nincsenek az alkotmányjog érdeklődésének homlokterében.13 Tegyük hozzá, hogy az EU, pontosabban annak jogelődei, az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK, 1951), az Európai Atomközösség (Euratom, 1957) és Európai Gazdasági Közösség (EGK, 1957) nem is vetettek fel alkotmányjogi problémákat alapításuk időpontjában. Az alapító országok – Belgium, Hollandia, Németország, Franciaország, Luxemburg és Olaszország – alkotmányai nem tettek különbséget az európai integráció és a nemzetközi együttműködés más formái között. Ugyanazok az alkotmányos szabályok rendezték a kooperáció különböző formáit, így pl. a német alaptörvény 24. cikke tette lehetővé a hatáskörök átruházását államok közötti intézményekre, függetlenül attól, hogy milyen jellegű együttműködést jelentettek. Az európai gazdasági integráció, a NATO-n belüli katonai együttműködés, az Európa Tanács keretében elfogadott Emberi Jogok Európai Egyezménye mind azonos alkotmányi szabályok szerint minősültek. Ha azonban manapság megnézzük az EU tagállamainak (jelenleg 28) alkotmányait, szinte mindegyik foglalkozik valamilyen formában az európai integrációval, és elismeri, hogy egy sajátságos együttműködésről van szó.14 Az Európai Bíróság megfogalmazásában, „[a] hagyományos nemzetközi szerződésektől eltérően a[z EU-]Szerződés létrehozott egy […] saját jogrendszert”.15 Jogosan merül fel a kérdés, hogy mi az, ami ennek az önálló jogrendszernek a sajátosságát adja. Ez a tulajdonság a szupranacionalitás16, a nemzetekfelettiség. A szupranacionalitás fogalmát nehéz meghatározni17, ugyanakkor vannak kritériumai: egy nemzetközi szervezet akkor nemzetek feletti, ha rendelkezik azzal a képességgel, hogy tagállamait azok akarata ellenére is meghatározott cselekvésre kötelezheti. Ez a kötelezés – politikai értelemben – megközelíthető 13 Itt kell megjegyezni azonban, hogy kialakulóban van az az irányzat, mely a nemzetközi jog és a nemzetközi szervezetek alkotmányjogával foglalkozik, vagyis a nemzetközi jogrendre igyekszik az állami alkotmányjog fogalmait átemelni. Ld. Ulrich Haltern: Internationales Verfassungsrecht? Anmerkungen zu einer kopernikanischen Wende. 128 Archiv des öffentlichen Rechts 2003. 511–557. o.; Armin von Bogdandy: Constitutionalism in International Law: Comment on a Proposal from Germany. 47 Harvard International Law Journal 2006. 223–242. o.; Ernst-Ulrich Petersmann: Constitutionalism and International Organizations. 17 Northwestern Journal of International Law & Business 1996/97. 398–469. o. Ld. szintén Juliane Kokott főtanácsnok indítványát a @ C-308/06. sz. ügyben, The International Association of Independent Tanker Owners és társai. Ebben amellett érvel, hogy az Egyesült Nemzetek 1982. december 10-én Montego Bayben aláírt tengerjogi egyezménye természetét tekintve a „tengerek alkotmánya”. 14 Az együttműködés egyedisége már korán megjelent az irodalomban, ld. Paul Guggenheim: Das Jus Publicum Europaeum und Europa. NF 3. JöR 1954. 1. o. 15 6/64 sz. ügy, Costa kontra ENEL, ld. a jogforrási rendszert tárgyaló III. fejezet 5.2. pontját. 16 Ld. a fogalomhoz Koen Lenaerts – Piet van Nuffel: Constitutional Law of the European Union (London: Sweet and Maxwell, 22004). 17 Joseph Weiler: The Community System: the dual character of supranationalism. Yearbook of European Law 1981. 267, 268–271. o.

I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége

úgy is, mint a szuverenitás átruházása és elvesztése. Azáltal, hogy egy nemzetek feletti szervezet kötelező döntéseket hozhat egy állammal szemben, azzal az adott állam bizonyos értelemben elveszíti azt a képességét, hogy teljesen önállóan döntsön, amely képesség ugyanakkor elengedhetetlen a vesztfáliai békékkel létrejött klasszikus nemzetközi jogi felfogás szerinti szuverenitáshoz és államisághoz.18 A szupranacionalitás több formában is megjelenhet: jelentheti a tagállamoktól független jogalkotó vagy jogalkalmazó szervet, jelentheti a nemzetközi szervezeten belüli többségi szavazást is szemben a tagállami autonómiát óvó egyhangúsággal, illetve szupranacionális jogrendként értelmezhető az is, ha a nemzetközi szervezet által alkotott jog közvetlenül – tehát a tagállam közrehatása nélkül is – joghatást vált ki az adott állam jogrendszerében. Ezeket az elemeket csoportosíthatjuk és nevezhetjük, Weiler után, a szupranacionalizmus döntési, illetve normatív oldalának.19 Az is világos, hogy ezek az elemek egymást erősítik, és ha a szupranacionalitás minél több eleme figyelhető meg, annál inkább nemzetek felettivé válik az adott nemzetközi szervezet. Az alábbiakban röviden áttekintjük a szupranacionalitásnak ezeket az elemeit és hatásukat az uniós jogrend nemzetek felettivé válására. Reméljük, ennek segítségével világosabbá válik, miért is olyan jelentős az uniós jog hatása az alkotmányjogra.

2.1. A szupranacionalizmus normatív oldala a) Közvetlen alkalmazandóság „Dritter Definitivartikel zum ewigen Frieden. Das Weltbürgerrech t soll auf Bedingungen der allgemeinen Hospitalität eingeschränkt seyn.” Immanuel K ant: Zum ewigen Frieden

Alapvetően az Európai Bíróság gyakorlatában kialakult elvek mentén az európai jog új jogrendet hozott létre, amelynek javára az államok korlátozták a szuverenitásból fakadó jogaikat, és amely jogrendnek nemcsak a tagállamok, de azok 18 Áttekintően Georg Jellinek: Allgemeine Staatslehre (Berlin: O. Häring, 31914) 736. o. A klasszikus szuverenitás teoretikusa Thomas Hobbes: Leviathan, The Matter, Forme and Power of a Common Wealth Ecclesiasticall and Civil (1651), magyarul: Leviatán (vagy az egyházi és világi állam formája és hatalma) (Budapest: Kossuth, 1999). Ő az államot mint Leviatánt írta le, mely oly erős, hogy Jób könyve szerint nincs hozzá fogható a földkerekségen (Jób 41, 25) Iob, 41, 25 „Non est super terram potestas, quae comparetur ei”. Vagy Hobbes szavaival (Leviathan, 17. fejezet): „This is the generation of that great LEVIATHAN, or rather, to speak more reverently, of that mortal god to which we owe, under the immortal God, our peace and defence. For by this authority, given him by every particular man in the Commonwealth, he hath the use of so much power and strength conferred on him that, by terror thereof, he is enabled to form the wills of them all, to peace at home, and mutual aid against their enemies abroad.” 19 Ld. Joseph Weiler: The Community System: the dual character of supranationalism. Yearbook of European Law 1981. 267–306. o.

I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége

állampolgárai is alanyai. Az így létrehozott közösségi jogrend alapvető jellemzői különösen, hogy a tagállamok jogával szemben elsőbbség illeti meg, és rendelkezéseinek tekintélyes hányada közvetlen hatállyal alkalmazandó.20 A közvetlen alkalmazandóság (direct effect vagy self-executing treaty) azt jelenti, hogy az adott nemzetközi szerződés közvetlenül vált ki joghatást az adott állam jogrendjében anélkül, hogy ehhez valamilyen állami átültető (általában törvényhozási) aktusra lenne szükség. Az Európai Bíróság megfogalmazásában ez azt jelenti, hogy az Unió tagállamainak polgárai az uniós jogra közvetlenül hivatkozhatnak a tagállamok bíróságai előtt, vagyis a tagállamok jogszabályaitól független uniós jog „amellett, hogy a magánszemélyekre kötelezettségeket állapít meg, arra is szolgál, hogy számukra jogokat keletkeztessen, amelyek az őket megillető jogok összességének részévé válnak”.21 A közvetlen hatályt igen frappánsan úgy foglalta össze John H. Jackson, hogy ha egy nemzetközi szerződésnek közvetlen hatálya van, akkor joghatásai lényegében ugyanazok, mint az adott állam egyéb törvényeinek („statute-like effect”).22 Bár a közvetlen hatály nem teljes mértékben ismeretlen egyes államok jogában, így pl. az osztrák alkotmány ismeri azt23, és a magyar Alkotmánybíróság is elfogadta annak létét24, ezek inkább kivételek voltak. A legtöbb állam – különösen akkor, ha kiemelkedő jelentőségű szerződésekről van szó – szoros ellenőrzés alatt tartja, mely nemzetközi szerződésnek lehet közvetlen hatálya, vagyis olyan hatása, mint a saját törvényhozás által elfogadott törvénynek.25 A nemzetközi szerződések tipikusan nem változtatták meg a belső jogot, ha nemzetközi jogi kötelezettséggel ellentétes belső jogszabályok kerültek elfogadása vagy maradtak hatályban, akkor ennek általában csak nemzetközi jogi következményei voltak, és csak korlátozottan belső jogi konzekvenciái.26 Ennek politikai okai is voltak. A nemzetközi szerződések megtárgyalása és megkötése a végrehajtó hatalom kezében volt, és erre a területre az uralkodó meghatározó befolyást gyakorolt. A parlament ezt azzal ellensúlyozta, hogy nem fűződtek a nemzetközi szerződésekhez 20 Az Európai Bíróság 1/91 sz. véleménye „Megállapodás-tervezet az Európai Gazdasági Térség létrehozásáról egyrészről a Közösség, másrészről az Európai Szabadkereskedelmi Társulás tagjai között”. 21 @ 26/62. sz. ügy, Van Gend & Loos kontra holland adóhatóság, ld. a jogforrási rendszert tárgyaló III. fejezet 5.2 pontját. 22 John H. Jackson: Status of Treaties in Domestic Legal Systems: A Policy Analysis. 86 The American Journal of International Law 1992. 310–340. o. 23 Az osztrák szövetségi alkotmány 50. cikk (2) bekezdése, amely a teljesítési fenntartás (Erfüllungsvorbehalt) intézményét rögzíti. Ez gyakorlatilag arról szól, hogy mikor nem áll be a közvetlen hatály. 24 A 7/2005. (III. 31.) AB határozat elismerte, hogy egyes nemzetközi szerződések self-executing, vagyis önvégrehajtó jellegűek, tehát közvetlenül kötelezhetnek további átültető aktus nélkül is. 25 Ld. pl. 19 Usc Chapter 22 – Uruguay Round Trade Agreements Sec. 3512. Relationship of agreements to United States law and State law: „a) Relationship of agreements to United States law (1) United States law to prevail in conflict No provision of any of the Uruguay Round Agreements, nor the application of any such provision to any person or circumstance, that is inconsistent with any law of the United States shall have effect.” 26 Tipikusan Anglia, McWhirter v Attorney-General [1972] C.M.L.R. 882, per Lord Denning MR, Cheney v Conn (Inspector of Taxes) Chancery Division [1968] 1 W.L.R. 242.

I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége

a belső állami jog hatásai, csak akkor, ha a parlament ezt kifejezetten elrendelte törvényhozás útján. Erre tekintettel nyilván érdekes, hogyan alakul a parlament és a kormány viszonya egy intenzív nemzetközi együttműködésen alapuló szervezetben, amelyben szervezeti és hatékonysági okoknál fogva nem – illetve csak igen nehézkesen – lehet minden egyes kötelezettségvállalást törvényhozási jóváhagyástól függővé tenni. A klasszikus modellhez képest forradalmi változás, hogy az Európai Bíróság kinyilvánította az európai jog közvetlen alkalmazandóságát.27 Ezzel létrejött egy masszív, és egyre bővülő joganyag, amelynek a hatása azonos, mint a tagállami törvényeknek. A helyzet az uniós jog esetén nem annyira egyszerű, mint a nemzetközi szerződések esetén. Itt ugyanis nem csupán arról van szó, hogy maga a nemzetközi szerződés közvetlenül alkalmazandó belső állami joggá válik, hogy mi alapján és milyen problémákkal terhelten, arra később visszatérünk, hanem arról is, hogy az Európai Unió szervei maguk is jogot alkotnak, ami szintén állami joggá válik. Ezzel ugyanakkor számos probléma is felmerül. Az alkotmányos monarchiák korában fejlődésnek indult klasszikus jogállami alkotmányjog ugyanis éppen azzal tünteti ki magát, hogy a jogszabályokkal szemben komoly követelményeket támaszt: ki alkothatja meg azokat (elsősorban a demokratikus választással legitimált nemzeti parlament, mely bizonyos esetekben delegálhatja a hatáskörét); milyen eljárásban fogadják el, ráadásul tartalmilag is meg kell felelniük a jogállamiságból és az alapvető jogokból fakadó követelményeknek. Amennyiben egy nemzetközi szervezet alkotja a jogszabályokat, akkor kérdéses, hogy ezek a követelmények hogyan érvényesíthetők. Elvárható-e e szervezettől a demokratikus alapelvek megtarása? Ha igen, milyen formában? Ha nem, mik a következményei a demokratikus felhatalmazás hiányainak? Milyen tartalmi követelmények vethetők fel? Mi a következménye, ha az egyes tartalmi követelmények tagállamonként eltérnek? Mi a tagállami bíróságok feladata ebben a kontextusban? Megtiltható-e az alkalmazás magasabb szintű, pl. alkotmányos parancsra hivatkozással? b) Elsőbbség – a Frankenstein-dilemma “You are my creator, but I am your master; – obey!” Mary Shelley: Frankenstein

Bár a közvetlen alkalmazandóság önmagában is problémákat vet fel, ezek megsokszorozódnak azzal, ha a nemzetközi jogi kötelezettség elsőbbséget is élvez. Ebben az esetben ugyanis a nemzeti jog szabályai háttérbe szorulnak, ha azonos tartalmú uniós jogszabályt kell alkalmazni.28 Ha az elsőbbség kiterjed az 27 @ 26/62. sz. ügy, Van Gend & Loos kontra holland adóhatóság, ld. a jogforrási rendszert tárgyaló III. fejezet 5.2 pontját. 28 @ 6/64 sz. ügy, Costa kontra ENEL, ld. a jogforrási rendszert tárgyaló III. fejezet 5.2 pontját.

I. Bevezetés: az Európai Unió alkotmányos jelentősége

alkotmányra is, ahogy az Európai Bíróság elvárja29, akkor ezzel az alkotmány és az alkotmányosság léte kerül zárójelbe. Elképzelhető-e az, nemzetközi jogi szempontból nézve a kérdést, hogy egy nemzetközi szervezet, melynek létezése és hatáskörei, illetve hatásköreinek terjedelme az azt alapító országok akaratától és hozzájárulásától függ, fölébe nőjön ezen államok akaratának? Belső jogi szempontból az alkotmány testesíti meg a legfelső szuverén akaratot, bármi legyen is annak tartalma, és ha ennek ellentmondó jogi parancsok elsőbbséget élveznek, akkor az a szuverenitás és a függetlenség megszűnéseként is értelmezhető. Logikusnak tűnhet a következtetés, hogy az önálló tagállami szuverenitás a függetlenség hiánya és az alárendeltség miatt nem értelmezhető. A tagállamoknak az örök béke keresésébe vetett közös hitéből életre hívott entitás önálló életre kelhet, és alkotói ellen fordulhat. Ezt az EU kapcsán felmerült klasszikus dilemmát Mary Shelley a Frankensteinben30 bravúrosan foglalta össze: „You are my creator, but I am your master; – obey!” A szupranacionalitás normatív oldalát az Európai Bíróság a következőképpen foglalta össze: „Az így létrehozott közösségi jogrend alapvető jellemzői különösen, hogy a tagállamok jogával szemben elsőbbség illeti meg, és hogy az állampolgárokra és magukra az államokra alkalmazandó rendelkezéseinek egy része közvetlen hatállyal rendelkezik.”31 Ez alapján előáll – Blutman László és Chronowski Nóra szóhasználatát követve – az alkotmányjogi paradoxon: „Az Európai Unióhoz való csatlakozásból fakadó alkotmányjogi paradoxon lényege abban foglalható össze, hogy a tagállami alkotmány felhatalmazást ad a csatlakozásra egy olyan nemzetközi rendszerhez, amelynek normái feltétlen érvényesülést kívánnak a tagállam belső jogával, így a felhatalmazást adó alkotmányának szabályaival szemben is. Ezt a feltétlen érvényesülést a közösségi jog elsőbbségének fogalmával szokták jelölni.”32

2.2. A szupranacionalitás eljárásjogi oldala „Britain has had the same foreign policy objective for at least the last five hundred years: to create a disunited Europe” Sir Humphrey A ppleby, in The Writing on the Wall

Az elsőbbség és a közvetlen alkalmazhatóság bár komoly beavatkozást jelent a tagállami szuverenitásba, még magyarázható lenne akkor, ha az uniós kötelezett29 @ 11/70. sz. ügy, Internationale Handelsgesellschaft mbH kontra az Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, 3. pont.; ld. továbbá többek között C-285/98. sz. ügy, Tanja Kreil kontra Németország. 30 A hasonlat talán annyiban is helytálló, hogy Victor Frankenstein is az örök élet keresése során alkotta meg a szörnyet, a tagállamok pedig az örök béke keresése közben az Európai Uniót. 31 A Bíróság 1/91. sz. véleménye „Megállapodás-tervezet az Európai Gazdasági Térség létrehozásáról egyrészről a Közösség, másrészről az Európai Szabadkereskedelmi Társulás tagjai között” 21. pont. 32 Ld. Blutman László – Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában. Európai Jog 2007/2. 3. o.