A közigazgatási eljárás szabályai - Kommentár a gyakorlat számára by ORAC Kiadó

A közigazgatási eljárás szabályai Kommentár a gyakorlat számára 4. kiadás I. kötet

AZ ÁLTALÁNOS KÖZIGAZGATÁSI RENDTARTÁS MAGYARÁZATA Szerzők:

HAJAS BARNABÁS HUSZÁRNÉ OLÁH ÉVA KALAS TIBOR KÁRPÁTI MAGDOLNA KURUCZ KRISZTINA LAPSÁNSZKY ANDRÁS MUDRÁNÉ LÁNG ERZSÉBET PETRIK FERENC ROTHERMEL ERIKA SUGÁR TAMÁS Szerkesztő:

Petrik Ferenc Lektor:

Orbán Szabolcs

Lap- és Könyvkiadó Kft.

A közigazgatási eljárás szabályai Kommentár a gyakorlat számára 4. kiadás I. kötet

AZ ÁLTALÁNOS KÖZIGAZGATÁSI RENDTARTÁS MAGYARÁZATA Szerzők: HAJAS BARNABÁS: Az általános közigazgatási rendtartás elé; I. Fejezet; II. Fejezet 4–12. alcím; XII. Fejezet HUSZÁRNÉ OLÁH ÉVA: II. Fejezet 15–17. alcím; III. Fejezet 27–29. és 37–41. alcím; XI. Fejezet KALAS TIBOR: II. Fejezet 13–14. alcím; V. Fejezet; VI. Fejezet KÁRPÁTI MAGDOLNA: IX. Fejezet 62–66. alcím KURUCZ KRISZTINA: III. Fejezet 18–26. alcím, X. Fejezet LAPSÁNSZKY ANDRÁS: VII. Fejezet MUDRÁNÉ LÁNG ERZSÉBET: III. Fejezet 30–36. alcím PETRIK FERENC: IX. Fejezet 111–113. §, 60–61. alcím ROTHERMEL ERIKA: IV. Fejezet SUGÁR TAMÁS: VIII. Fejezet Szerkesztő: Petrik Ferenc Lektor: Orbán Szabolcs

Lap- és Könyvkiadó Kft.

A 4. kiadás lezárva: 2017. szeptember 1. I. kötet

Copyright © Hajas Barnabás, 2017 © Huszárné Oláh Éva, 2017 © Kalas Tibor, 2017 © Kárpáti Magdolna, 2017 © Kurucz Krisztina, 2017 © Lapsánszky András, 2017 © Mudráné Láng Erzsébet, 2017 © Petrik Ferenc, 2017 © Rothermel Erika, 2017 © Sugár Tamás, 2017 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2017

Budapest, 2017 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője ISBN 963 8213 19 1 A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy módon – a kiadó engedélye nélkül közölni. Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Nyomtatás: PRIMERATE Kft.

TARTALOM Rövidítések jegyzéke....................................................................................... XV Az általános közigazgatási rendtartás elé..................................................... 6 2016. ÉVI CL. TÖRVÉNY AZ ÁLTALÁNOS KÖZIGAZGATÁSI RENDTARTÁSRÓL I. FEJEZET ALAPELVEK ÉS A TÖRVÉNY HATÁLYA (Hajas Barnabás).................. 6 1. Alapelvek................................................................................................... 6 1. § [Az alapelvek szerepe]..................................................................... 6 2. § [A jogszerűség elve]......................................................................... 9 3. § [A hivatalbóliság elve]..................................................................... 11 4. § [A hatékonyság elve]........................................................................ 12 5. § [Az ügyfélre vonatkozó alapelvek].................................................. 13 6. § [A jóhiszeműség elve és a bizalmi elv]............................................ 14 2. A törvény hatálya...................................................................................... 15 7. § [A hatósági ügy]............................................................................... 15 8. § [Általános és különös eljárási szabályok viszonya]........................ 18 9. § [A hatóság]....................................................................................... 24 10. § [Az ügyfél]....................................................................................... 26 11. § [Az ügyféli jogutódlás szabályai].................................................... 28 3. Eljárási képesség és képviselet.................................................................. 30 12. § [Az eljárási képesség]...................................................................... 30 13. § [A képviselet általános szabályai].................................................... 31 14. § [A meghatalmazásra vonatkozó szabályok].................................... 34 II. FEJEZET ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK................................................................ 37 4. Az eljárási kötelezettség (Hajas Barnabás)............................................... 37 15. § [Az eljárási kötelezettség]................................................................ 37 5. Illetékesség (Hajas Barnabás)................................................................... 39 16. § [Az illetékesség]............................................................................... 39 6. A hatáskör és az illetékesség vizsgálata (Hajas Barnabás)...................... 42 17. § [A hatáskör és az illetékesség vizsgálata]........................................ 42 7. Hatásköri és illetékességi vita (Hajas Barnabás)...................................... 44 18. § [A hatásköri és az illetékességi vita]............................................... 44 8. Eljárás az illetékességi területen kívül (Hajas Barnabás)........................ 45 19. § [Eljárás az illetékességi területen kívül]......................................... 45 III

TARTALOM

9. Nyelvhasználat (Hajas Barnabás).............................................................. 47 20. § [Az eljárás hivatalos nyelve]............................................................ 47 21. § [Külföldiek nyelvhasználati joga].................................................... 50 10. Kizárás (Hajas Barnabás)........................................................................ 51 22. § [A kizárás általános szabálya]......................................................... 51 23. § [A kizárási okok].............................................................................. 52 24. § [Döntés a kizárásról és az eljáró ügyintéző vagy hatóság kijelölése]........................................................................................ 55 11. Megkeresés (Hajas Barnabás)................................................................. 58 25. § [A megkeresés szabályai]................................................................ 58 12. A kapcsolattartás általános szabályai (Hajas Barnabás)........................ 60 26. § [A kapcsolattartás általános szabályai]........................................... 60 13. Adatkezelés (Kalas Tibor)....................................................................... 63 27. § [Az adatkezelés szabályai]............................................................... 63 Az adatok kezelésének általános szabályai a hatósági eljárásban .... 63 Az adatvédelem és a hatósági eljárások összefüggései ........................... 63 Az adatkezelés elvei................................................................................... 64

14. Adatok zárt kezelése (Kalas Tibor)......................................................... 67 28. § [Az adatok zárt kezelése]................................................................. 67 Az adatok zárt kezelésének módja....................................................... 67 15. A kiskorú, a cselekvőképtelen és a cselekvőképességében részlegesen korlátozott nagykorú, valamint a fogyatékossággal élő személy eljárási védelme (Huszárné Oláh Éva).................................................... 69 29. § [Általános szabályok]....................................................................... 69 A cselekvőképesség kérdése................................................................. 69 Cselekvőképesség és eljárási képesség............................................... 71 Fogyatékossággal élő személy............................................................. 72 30. § [Az adatok zárt kezelésére és az iratbetekintési jog korlátozására vonatkozó különös szabályok]................................. 73 31. § [Az idézésre vonatkozó különös szabályok].................................... 74 16. A támogató (Huszárné Oláh Éva)........................................................... 74 32. § [A támogató].................................................................................... 74 17. Betekintés az eljárás irataiba (Huszárné Oláh Éva)................................ 76 33. § [Az iratbetekintési jog].................................................................... 76 Az iratbetekintés tartalma. Az ügyfél iratbetekintése......................... 76 Az eljárás egyéb résztvevőjének iratbetekintése................................. 77 Harmadik személy iratbetekintésének általános szabályai. Személyes adat..................................................................................... 77 Harmadik személy és a védett adat..................................................... 79 Harmadik személy iratbetekintése és a közérdekű adatok nyilvánossága....................................................................................... 79 Másolat, kivonat................................................................................... 80 A döntések nyilvánossága.................................................................... 80 IV

TARTALOM

34. § [Az iratbetekintési jog korlátai]....................................................... 80 Az iratbetekintés jogszabálysértő korlátozásának következményei.... 81 Iratbetekintés korlátozása védett és zártan kezelt adatok esetén........ 82 Védett és zárt adatból levonható következtetés................................... 83 Döntéstervezet...................................................................................... 83 Döntés az iratbetekintés korlátozásáról.............................................. 83 Az adatok zárt kezelésére és az iratbetekintési jog korlátozására vonatkozó különös szabályok............................................................... 84 III. FEJEZET A KÉRELEMRE INDULÓ HATÓSÁGI ELJÁRÁS.................................. 85 18. A kérelem (Kurucz Krisztina)................................................................. 85 35. § [A kérelem]....................................................................................... 85 A kérelem meghatározása.................................................................... 86 A kérelem előterjesztésének helye........................................................ 86 A kérelem előterjesztésének módja...................................................... 86 Rendelkezés a kérelemről.................................................................... 87 Egyéb kérelmek.................................................................................... 87 36. § [A kérelem tartalma]........................................................................ 87 Mellékletek .......................................................................................... 88 A kérelem hiányainak pótlása.............................................................. 88 37. § [A kérelem előterjesztése]................................................................ 88 Illetékes hatóság................................................................................... 89 Kormányablak...................................................................................... 89 Az eljárás megindulásának időpontja................................................. 89 38. § [A kérelem elbírálása]...................................................................... 89 19. Sommás eljárás és teljes eljárás (Kurucz Krisztina)............................... 90 39. § [Az eljárás fajtái].............................................................................. 90 Előzmények .......................................................................................... 90 40. § [Automatikus döntéshozatal]........................................................... 90 Az automatikus döntéshozatal szabályozása....................................... 91 Áttérés teljes eljárásra ........................................................................ 91 41. § [A sommás eljárás]........................................................................... 91 Alkalmazásának feltételei.................................................................... 92 Eljárás a sommás eljárás feltételeinek hiányában.............................. 92 42. § [Kérelem teljes eljárásban való elbírálása]...................................... 93 43. § [Függő hatályú döntés].................................................................... 93 A függő hatályú döntés tartalma......................................................... 95 Nincs helye függő hatályú döntéshozatalnak ..................................... 95 A függő hatályú döntéshez kapcsolódó joghatások............................. 96 A függő hatályú döntés véglegessé válása........................................... 96 20. Hiánypótlás (Kurucz Krisztina)............................................................. 96 44. § [A hiánypótlás]................................................................................ 96 A hiánypótlás tartalma......................................................................... 97 V

TARTALOM

A hiánypótlás időtartama.................................................................... 97 A hiánypótlás száma............................................................................ 97 A hiánypótlás elmulasztásának jogkövetkezménye............................. 97 A hiánypótlás jogkövetkezménye......................................................... 97 21. A kapcsolódó eljárás (Kurucz Krisztina)................................................ 98 45. § [A kapcsolódó eljárás]...................................................................... 98 A kapcsolódó eljárásról való tájékoztatás .......................................... 99 A kapcsolódó eljárás megindításának előfeltételei............................. 99 Megelőző eljárás.................................................................................. 99 Határidők számítása ........................................................................... 100 22. A kérelem visszautasítása (Kurucz Krisztina)....................................... 100 46. § [A kérelem visszautasítása]............................................................. 100 A kötelező visszautasítás esetei........................................................... 101 A mérlegelésen alapuló visszautasítás esete....................................... 101 23. Az eljárás megszüntetése (Kurucz Krisztina) ....................................... 102 47. [Az eljárás megszüntetése].................................................................. 102 Az eljárás megszüntetésének okai........................................................ 102 Eltérő szabályozás............................................................................... 104 Az eljárás megszüntetésének formája.................................................. 104 24. Az eljárás felfüggesztése és szünetelése (Kurucz Krisztina)................. 104 48. § [Az eljárás felfüggesztése]............................................................... 104 A felfüggesztés esetei........................................................................... 105 Az eljárás folytatása............................................................................. 105 A felfüggesztésről való döntés............................................................. 106 49. § [Az eljárás szünetelése].................................................................... 106 Szünetelés kérelemre............................................................................ 106 Határidők............................................................................................. 107 Az eljárás folytatása............................................................................. 107 Az eljárás megszűnése......................................................................... 107 Döntés szünetelés kérdésében.............................................................. 107 25. Az ügyintézési határidő és a határidő számítása (Kurucz Krisztina).... 107 50. § [Az ügyintézési határidő]................................................................ 107 Az ügyintézési határidő kezdő időpontja............................................. 108 Az ügyintézési határidő időtartama..................................................... 109 Ügyintézési határidőbe be nem számító időtartam............................. 109 Általános teljesítési határidő .............................................................. 110 Soron kívüli elintézés........................................................................... 110 51. § [A határidő túllépése]....................................................................... 110 Határidő túllépése a hatóság részéről................................................. 110 A határidő túllépésének jogkövetkezménye......................................... 111 52. § [A határidő számítása]..................................................................... 111 Határidők............................................................................................. 111 A határidő kezdőnapja és a lejárat napja............................................ 111 VI

TARTALOM

A lejárat napja munkaszüneti nap ...................................................... 112 Jogszerzés, valamint a mulasztás jogkövetkezményének a napja ...... 113 26. Igazolási kérelem (Kurucz Krisztina)..................................................... 113 53. § [Az igazolási kérelem előterjesztése]............................................... 113 A mulasztás.......................................................................................... 113 Az igazolási kérelem............................................................................ 114 A kérelem elbírálása............................................................................ 114 Az igazolási kérelem előterjesztésének ideje....................................... 115 Az igazolás kizártsága......................................................................... 115 54. § [Az igazolási kérelem elfogadásának joghatása]............................. 115 Az igazolás joghatása ......................................................................... 116 Szükséges rendelkezések igazolási kérelem elfogadása esetén .......... 116 27. A szakhatóság közreműködése (Huszárné Oláh Éva)............................ 116 55. § [A szakhatósági eljárás]................................................................... 116 Egyablakos ügyintézés és/vagy szakhatósági eljárás......................... 117 Közérdeken alapuló kényszerítő indok. A szakhatóság megkeresésének mellőzése........................................... 117 Szakhatóság. Ügyintézési határidő...................................................... 118 A hatóság és a szakhatóság viszonya.................................................. 118 56. § [A szakhatósági állásfoglalás]......................................................... 119 57. § [Az előzetes szakhatósági állásfoglalás].......................................... 120 28. Idézés (Huszárné Oláh Éva).................................................................... 120 58. § [Az idézés általános szabályai]........................................................ 120 Idézés vagy értesítés. Az idézés címzettje............................................ 121 Az idézés közlése, tartalma.................................................................. 122 59. § [Az idézés helye].............................................................................. 122 60. § [Az idézett személy megjelenési kötelezettsége]............................ 123 Eljárási bírság és többletköltség megfizetésére kötelezés................... 124 Elővezetés............................................................................................. 124 Kimentés............................................................................................... 125 29. Értesítés eljárási cselekményről (Huszárné Oláh Éva)........................... 125 61. § [Értesítés eljárási cselekményről].................................................... 125 Az értesítés jogi természete.................................................................. 125 Az ügyfél értesítése.............................................................................. 125 A szakhatóság értesítése...................................................................... 126 Az értesítés közlése.............................................................................. 126 30. A tényállás tisztázása (Mudráné Láng Erzsébet)................................... 126 62. § [A tényállás tisztázása].................................................................... 127 A tényállástisztázási kötelezettség....................................................... 127 A szabad bizonyítás rendszere............................................................. 129 A bizonyítási kötelezettség és a bizonyítási teher................................ 130 A vélelem .................................................................................................... 131 Ideiglenes igazság ..................................................................................... 132 A fikció ....................................................................................................... 132

VII

TARTALOM

31. Az ügyfél nyilatkozata (Mudráné Láng Erzsébet).................................. 133 63. § [Az ügyfél nyilatkozata].................................................................. 133 64. § [Az ügyfél nyilatkozatának kiemelt szerepe].................................. 133 32. Irat (Mudráné Láng Erzsébet)................................................................. 134 65. § [Az iratra vonatkozó szabályok]...................................................... 134 Okiratok az új Pp. rendszerében.......................................................... 135 Közokirat (új Pp. 323. §)............................................................................ 135 Elektronikus közokirat [új Pp. 323. § (4) bekezdés].................................. 136 A közokirat másolatának bizonyító ereje (új Pp. 324. §)........................... 136 Teljes bizonyító magánokirat (új Pp. 325. §)............................................. 136 Egyszerű magánokirat (új Pp. 326. §)....................................................... 137

33. Tanú (Mudráné Láng Erzsébet)............................................................... 137 66. § [A tanúra vonatkozó általános szabályok]....................................... 137 Abszolút kizáró okok............................................................................ 138 Relatív kizáró okok............................................................................... 139 67. § [A tanúmeghallgatás]....................................................................... 140 34. Szemle (Mudráné Láng Erzsébet)........................................................... 142 68. § [A szemlére vonatkozó általános szabályok]................................... 142 69. § [A szemle lefolytatása]..................................................................... 143 70. § [Az azonnali eljárási cselekmény érdekében lefolytatott szemle].... 145 35. Szakértő (Mudráné Láng Erzsébet)........................................................ 146 71. § [A szakértő kirendelésére vonatkozó szabályok]............................. 146 72. § [A szakértői vizsgálatra vonatkozó általános szabályok]................ 148 36. Tolmács (Mudráné Láng Erzsébet)......................................................... 149 73. § [A tolmács]....................................................................................... 149 37. Tárgyalás (Huszárné Oláh Éva)............................................................... 151 74. § [A tárgyalás]..................................................................................... 151 Tárgyalás tartásának indokoltsága..................................................... 151 Jogvitás eljárások és az ellenérdekű ügyfelek részvételével zajló eljárások. Az ügyféli jogok gyakorlása................................................ 152 Bizonyítás felvétele a tárgyalás során................................................. 152 A tárgyalás helyszíne. Szemle.............................................................. 153 Idézés vagy értesítés............................................................................ 153 A tárgyalás nyilvánossága................................................................... 153 38. Egyezségi kísérlet (Huszárné Oláh Éva)................................................. 154 75. § [Az egyezségi kísérlet]..................................................................... 155 39. A bizonyítékok ismertetése az ügyféllel (Huszárné Oláh Éva).............. 155 76. § [A bizonyítékok ismertetése az ügyféllel]....................................... 155 A bizonyítékok ismertetése................................................................... 155 Bizonyítékok ismertetése vagy betekintés az iratokba........................ 155 Határidők............................................................................................. 156 40. Az eljárás akadályozásának következményei (Huszárné Oláh Éva)...... 156 77. § [Az eljárás akadályozásának következményei]............................... 156 Az eljárás akadályozásának természete.............................................. 157 VIII

TARTALOM

Figyelmeztetés az eljárás akadályozásának következményeire.......... 157 Okozott többletköltség.......................................................................... 158 Eljárási bírság...................................................................................... 158 Az eljárási bírság összege. Eltérés az Ákr. szabályától....................... 159 A mérlegelés szempontjai.................................................................... 159 A következményekről való döntés formája. Jogorvoslati lehetőségek..... 159 41. Az eljárási cselekmények rögzítése (Huszárné Oláh Éva)...................... 160 78. § [Az eljárási cselekmények rögzítése]............................................... 160 Az eljárási cselekmény rögzítésének célja........................................... 160 Jegyzőkönyv vagy feljegyzés................................................................ 161 Alaki kellékek....................................................................................... 161 Kép- és hangfelvétel készítése............................................................. 162 79. § [A hatósági tanú].............................................................................. 162 IV. FEJEZET A HATÓSÁG DÖNTÉSEI (Rothermel Erika)............................................... 164 42. Határozat és végzés................................................................................. 164 80. § [A döntés formái]............................................................................. 164 81. § [A döntés tartalma és formája]......................................................... 169 43. A hatóság döntésének véglegessége........................................................ 175 82. § [A döntés véglegessége]................................................................... 175 44. Az egyezség jóváhagyása....................................................................... 179 83. § [Az egyezség jóváhagyása].............................................................. 179 45. Azonnali végrehajthatóság...................................................................... 181 84. § [Azonnali végrehajthatóság]............................................................ 181 46. A döntés közlése...................................................................................... 182 85. § [A döntés közlésének általános szabályai]....................................... 182 86. § [A kézbesítésre vonatkozó szabályok]............................................. 185 87. § [A kézbesítési meghatalmazottra vonatkozó szabályok]................. 188 88. § [A hirdetményi közlés].................................................................... 190 89. § [Közhírré tétel]................................................................................. 191 47. A döntés kijavítása és kiegészítése.......................................................... 192 90. § [A döntés kijavítása]........................................................................ 193 91. § [A döntés kiegészítése]..................................................................... 193 48. Hatósági szerződés.................................................................................. 194 92. § [A hatósági szerződés megkötése]................................................... 196 93. § [A hatósági szerződés módosítása és teljesítése]............................. 198 V. FEJEZET HATÓSÁGI BIZONYÍTVÁNY, IGAZOLVÁNY ÉS NYILVÁNTARTÁS (Kalas Tibor)............................................................ 201 49. Közös szabályok...................................................................................... 201 94. § [A hatósági bizonyítványra, igazolványra és nyilvántartásra vonatkozó általános szabályok]...................................................... 201 IX

TARTALOM

A hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás helye a közigazgatás tevékenységében.......................................................... 201

A hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás közös szabályainak alkalmazása............................................................... 203

50. Hatósági bizonyítvány............................................................................. 206 95. § [A hatósági bizonyítványra vonatkozó szabályok].......................... 206 A hatósági bizonyítvány fogalma és jellemzői..................................... 206 A hatósági bizonyítvány bizonyító ereje és felhasználásának módja.......................................................................................................... 208

51. Hatósági igazolvány................................................................................ 210 96. § [A hatósági igazolványra vonatkozó szabályok]............................. 210 A hatósági igazolvány fogalma és felhasználása................................ 210 52. Hatósági nyilvántartás............................................................................ 213 97. § [A hatósági nyilvántartásra vonatkozó szabályok].......................... 213 A hatósági nyilvántartásra vonatkozó alapvető szabályok................. 213 VI. FEJEZET HATÓSÁGI ELLENŐRZÉS (Kalas Tibor)................................................... 218 53. Általános szabályok................................................................................. 218 98. § [A hatósági eljárásra vonatkozó szabályok alkalmazása]............... 218 99. § [A hatósági ellenőrzés tárgya]......................................................... 218 A hatósági ellenőrzés fogalma............................................................. 218

A hatósági ellenőrzés tárgya és módszere................................................. 219

54. A hatósági ellenőrzés lefolytatása........................................................... 221 100. § [A hatósági ellenőrzés megindítására vonatkozó általános szabályok].................................................................................... 221 A hatósági ellenőrzés mint sajátos közigazgatási tevékenység........... 221 55. A hatósági ellenőrzés lezárása................................................................ 223 101. § [A hatósági ellenőrzés lezárására vonatkozó általános szabályok]..................................................................................... 223 102. § [Folyamatos ellenőrzési feladat ellátására vonatkozó különös szabályok].................................................................................... 223 A hatósági ellenőrzés lezárása és a folyamatos ellenőrzésre vonatkozószabályok............................................................................. 223 VII. FEJEZET A HIVATALBÓLI ELJÁRÁS (Lapsánszky András).................................... 225 Elméleti alapok, az „önálló fejezet” indokai, okai.............................. 225

Garanciális szempontok............................................................................. 225 Jogérvényesülés – hivatalbóli eljárások.................................................... 225 A hivatalbóli eljárások alaptípusa: a hatósági felügyelet......................... 228

103. § [A hivatalbóli eljárás]..................................................................... 230 A hivatalbóliság elve és a hivatalbóli eljárások.................................. 231 X

TARTALOM

A hivatalbóli eljárásra vonatkozó alapvető rendelkezések, keretszabályok az Ákr.-ben.................................................................. 231 Az ügyfél alanyi jogait garantáló alapvető rendelkezések........................ 232 A hatósági jogérvényesítést elősegítő, annak hatékonyságát, eredményességét és gyorsaságát biztosító alapvető rendelkezések.............................................................................................. 233

104. § [Az eljárás megindítása]................................................................ 234 A hivatalbóli eljárások hatásköri alapja és megindítása.................... 235 Az eljárás hivatalbóli megindításának keretjellegű, „generális” rendelkezései az Ákr.-ben.......................................................................... 236 Az eljárás hivatalbóli megindításának egyedi, konkrét okai az Ákr.-ben.................................................................................................. 237 Az eljárásindítás alapvető kérdései........................................................... 237

Értesítés az eljárás megindításáról..................................................... 240 A hatósági ellenőrzés és a hivatalbóli eljárások összefüggése, kapcsolódása az Ákr.-ben.................................................................... 241 Automatikus döntéshozatali eljárás és feltételei a hivatalbóli eljárásban............................................................................................. 242 56. Az ügyfél adatszolgáltatási kötelezettsége............................................. 242 105. § [Az ügyfél adatszolgáltatási kötelezettsége a hivatalbóli eljárásban]...................................................................................... 242

VIII. FEJEZET AZ EGYES HATÓSÁGI INTÉZKEDÉSEK KÜLÖNÖS SZABÁLYAI (Sugár Tamás)....................................................... 244 57. Az ideiglenes intézkedés......................................................................... 245 106. § [Az ideiglenes intézkedés]............................................................. 245 58. Biztosítási intézkedések.......................................................................... 246 107. § [A biztosítási intézkedések]........................................................... 246 59. Zár alá vétel és lefoglalás........................................................................ 249 108. § [A zár alá vétel és lefoglalás általános szabályai].......................... 249 109. § [A zár alá vétel megszüntetése és a dolog kiadása]....................... 250 110. § [A zár alá vett dolog értékesítése, megsemmisítése]..................... 250 IX. FEJEZET JOGORVOSLAT............................................................................................. 255 111. § [A jogorvoslat szabályainak alkalmazása] (Petrik Ferenc)............ 255 112. § [A jogorvoslathoz való jog] (Petrik Ferenc)................................... 255 113. § [Jogorvoslati eljárások] (Petrik Ferenc)......................................... 258 60. Közigazgatási per (Petrik Ferenc)........................................................... 259 114. § [A közigazgatási per lehetősége].................................................... 259 A közigazgatási bíráskodás reformja.................................................. 259 A közigazgatási per indításának feltételei........................................... 261 Felek a közigazgatási perben............................................................... 262 XI

TARTALOM

Polgári jogi jogképesség............................................................................ 262 Közigazgatási jogképesség......................................................................... 262 A perbeli legitimáció, a kereshetőségi jog................................................ 263 Perbeli cselekvőképesség [Kp. 16. § (3) bek.]........................................... 266 Eljárási képesség........................................................................................ 267

Felperes a közigazgatási perben.......................................................... 268 Ügyfél......................................................................................................... 268 Ügyészség, felügyeletet vagy ellenőrzést gyakorló szerv......................... 269 Közigazgatási szerv.................................................................................... 269 Közigazgatási szerződés............................................................................. 269 Civil szervezet............................................................................................. 271 Köztestület, érdekképviseleti szervezet...................................................... 271

Alperes a közigazgatási perben........................................................... 272 A közigazgatási per indításának további feltételei az Ákr.-ben........... 273 Az ügyész keresetindítási joga............................................................. 274 61. A döntés módosítása vagy visszavonása a keresetlevél alapján (Petrik Ferenc)......................................................................................... 275 115. § [A döntés módosítása vagy visszavonása a keresetlevél alapján].... 275 62. Fellebbezés (Kárpáti Magdolna)............................................................. 277 116. § [A fellebbezés általános szabályai]................................................ 277 117. § [A fellebbezés halasztó hatálya]..................................................... 281 118. § [A fellebbezés előterjesztése]......................................................... 281 119. § [A fellebbezés különös szabályai].................................................. 283 63. A döntés módosítása vagy visszavonása (Kárpáti Magdolna)............... 284 120. § [A döntés módosítása vagy visszavonása]..................................... 284 64. Felügyeleti eljárás (Kárpáti Magdolna).................................................. 285 121. § [A felügyeleti eljárás általános szabályai]...................................... 285 65. Ügyészi felhívás és fellépés (Kárpáti Magdolna)................................... 287 122. § [Az ügyészi felhívás és fellépés]................................................... 287 66. Semmisség (Kárpáti Magdolna)............................................................. 289 123. § [A semmisség általános szabályai]................................................ 289 X. FEJEZET ELJÁRÁSI KÖLTSÉG, AZ ELJÁRÁSI KÖLTSÉG ELŐLEGEZÉSE ÉS VISELÉSE (Kurucz Krisztina).................................................................. 293 67. Az eljárási költségre vonatkozó általános szabályok.............................. 293 124. § [Az eljárási költség]....................................................................... 293 Felmerülhető költségek........................................................................ 293 68. Az eljárási költség viselése..................................................................... 294 125. § [Az eljárási költség viselésének általános szabálya]...................... 294 A költségtakarékosság elvének érvényesítése...................................... 295 A hatékonyság elvének érvényesülése................................................. 295 126. § [Az eljárási költség ügyfél általi viselése]..................................... 295 Költségviselés az érdemi döntés függvényében .................................. 296 XII

TARTALOM

127. § [Az eljárási költség hatóság és az eljárásban részt vevő egyéb személy általi viselése]....................................................... 296 Megkeresett hatóság költségviselése................................................... 297 Nyelvhasználat során felmerülő költségviselés................................... 297 69. Az eljárási költség előlegezése................................................................ 297 128. § [Az eljárási költség előlegezésére vonatkozó általános szabályok]..................................................................................... 297 Az eljárási költségek előlegezése kérelemre indult eljárásban .......... 298 Az eljárási költségek előlegezése hivatalból indult eljárásban .......... 298 A költségelőlegezés általános szabályai.............................................. 298 Döntés a költségek előlegezéséről....................................................... 298 70. Döntés az eljárási költség viseléséről...................................................... 299 129. § [Döntés az eljárási költség viseléséről].......................................... 299 A hatóság döntési kötelezettsége......................................................... 299 71. Költségmentesség.................................................................................... 300 130. § [A költségmentességre vonatkozó általános szabályok]................ 300 Az ügyintézési jogosultság .................................................................. 300 A költségmentesség meghatározása .................................................... 301 A költségmentesség fajtái .................................................................... 301 Ki részesülhet költségmentességben? ................................................. 301 A költségmentesség tartama................................................................ 301 Az engedélyezési eljárás...................................................................... 302 XI. FEJEZET VÉGREHAJTÁS (Huszárné Oláh Éva).......................................................... 303 131. § [A végrehajtás általános szabályai]................................................ 303 Az Ákr., a Vht. és az Art. viszonya....................................................... 303 A közigazgatási végrehajtás terminológiája....................................... 304 Végrehajtási kifogás............................................................................. 304 Elektronikus árverés............................................................................ 305 72. Végrehajtható döntések........................................................................... 305 132. § [A végrehajtható döntések]............................................................ 305 Határozat vagy végzés. Hatósági szerződés........................................ 305 A döntés véglegessége, a végrehajthatóság és az azonnali végrehajthatóság.................................................................................. 306 Kötelezett és kötelezés.......................................................................... 306 73. A végrehajtás elrendelése........................................................................ 307 133. § [A végrehajtás elrendelésének általános szabályai]....................... 307 A végrehajtás elrendelésének általános szabályai.............................. 307 74. A végrehajtás foganatosítása................................................................... 308 134. § [A végrehajtás foganatosításának általános szabályai]................. 308 A végrehajtás foganatosítására jogosult szervek................................ 308 Fizetési kedvezmények a végrehajtás foganatosítása során............... 309 75. Késedelmi pótlék..................................................................................... 309 XIII

TARTALOM

135. § [A késedelmi pótlékra vonatkozó szabályok]................................ 309 76. A végrehajtás felfüggesztése................................................................... 310 136. § [A végrehajtás felfüggesztésének általános szabályai]................. 310 A végrehajtást elrendelő és foganatosító szerv szerepe...................... 310 A felfüggesztés oka. Hivatalból és kérelemre hozandó döntés........... 311 A felfüggesztés és az azonnali jogvédelem. Az Ákr. és a Kp. viszonya..... 312 77. A végrehajtás megszüntetése.................................................................. 312 137. § [A végrehajtás megszüntetésére vonatkozó általános szabályok].... 312 A végrehajtást elrendelő és foganatosító szerv szerepe...................... 312 A végrehajtás megszüntetésének különös esetei.................................. 313 78. A végrehajtási jog elévülése.................................................................... 313 138. § [A végrehajtási jog elévülése]........................................................ 313 Az elévülés. A végrehajtási jog elévülése............................................ 313 Az elévülési idő tartama, számítása.................................................... 314 Az elévülés nyugvása, megszakadása.................................................. 314 Folyamatban lévő végrehajtási eljárások és az Ákr. átmeneti rendelkezései........................................................................................ 315 XII. FEJEZET ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK (Hajas Barnabás).............................................. 316 79. Felhatalmazó rendelkezések.................................................................... 316 139. § [A Kormány számára adott felhatalmazások]............................... 316 140. § [A miniszterek számára adott felhatalmazások]........................... 316 80. Hatálybalépés.......................................................................................... 316 141. § [A törvény hatálybalépése]............................................................. 316 142. § [Hatályon kívül helyező rendelkezések]........................................ 317 81. Átmeneti rendelkezések.......................................................................... 317 143. § [Átmeneti rendelkezések]............................................................... 317 82. A törvény hivatalos rövid megjelölése.................................................... 318 144. § [A törvény hivatalos rövid megjelölése]........................................ 318

XIV

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Alapjogi Charta

az Európai Unió Alapjogi Chartája

Alaptörvény

Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)

Abtv.

az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény

Áe.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény

áf.

állásfoglalás

Áht.

az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény

Ákr.

az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény

Art.

az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény

BDT

Bírósági Döntések Tára

Bírósági Határozatok konkrétan: BH 2002.329. (BH – szóköz – kiadás éve – pont – BH száma)

Bjt.

a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény

Bszi.

a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény

Civil tv.

az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény

Ctv.

a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény

Csjt.

a házasságról, a családról és a gyámságról szóló – már nem hatályos – 1952. évi IV. törvény

Cstv.

a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLIX. törvény

Ebtv.

a kötelező egészségbiztosítás ellátásáról szóló 1997. évi LXXXIII. törvény

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

EBH

a Kúria elvi határozata konkrétan: EBH G.4. (EBH – kiadás éve – szakág jele (B, G, K, M, P) – pont – a határozat száma – pont)

Et.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény

EBD

a Kúria által közzétett elvi döntés konkrétan: EBD G.4. (EBD – kiadás éve – szakág jele (B, G, K, M, P) – pont – a határozat száma – pont)

Étv.

az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény

EUSz.

az Európai Unióról szóló szerződés

EUMSz.

az Európai Unió működéséről szóló szerződés

Eüsztv.

az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény

Fgytv.

a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény

Fot.

a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény

Földforgalmi tv.

a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény

Gytv.

a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény

Harm.tv.

a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény

Hetv.

a hagyatéki eljárásról szóló 2010. évi XXXVIII. törvény

ÍH

Ítélőtáblai Határozatok

Infotv.

az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény

Inytv.

az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény

Jat.

a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény

Kbt.

a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény

Ket.

a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló – 2018. január 1-jétől nem hatályos – 2004. évi CXL. törvény

KGD

Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár

XVI

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

Khtv.

a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény

Kkt.

a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény

Knpt. Közvetítői tv.

a Pp. módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes el járásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény a közvetítői tevékenységről szóló 2002. évi LV. törvény

Kp.

a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény

Legfelsőbb Bíróság

Ltv.

a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény

LÜ

Legfőbb Ügyészség

Mavtv.

a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény

Mötv.

a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény

Mjtv.

a magyar jelnyelvről és a magyar jelnyelv használatáról szóló 2009. évi CXXV. törvény

MNBtv.

a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény

Mt.

a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény

régi Mt.

a munka törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény

Nektv.

a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény

Nmjtv.

a nemzetközi magánjogról szóló 2017. évi XXVIII. törvény

Panasztv.

a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény

PED

polgári elvi döntés

Postatv.

a postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény

Pp.

a Polgári perrendtartásról szóló – 2018. január 1-jétől nem hatályos – 1952. évi III. törvény

új Pp.

a Polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény

Ptk.

a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény XVII

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

régi Ptk.

a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló – már nem hatályos – 1959. évi IV. törvény

Rtv.

a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény

Szaktv.

az igazságügyi szakértőkről szóló 2016. évi XXIX. törvény

Szjt.

a szerzői jogról szóló 1999. évi LXXVI. törvény

Tbj.

a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény

Ütv.

az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény

Vht.

a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény

XVIII

AZ ÁLTALÁNOS KÖZIGAZGATÁSI RENDTARTÁS ELÉ

Az általános közigazgatási rendtartás elé Concha Győzőtől tudjuk: „Minden állam alkotmánya csak annyit ér, amennyit abból a közigazgatás megvalósítani bír” [Concha Győző: Politika: Közigazgatástan, Grill, Budapest, 1905, III.]. Az Alaptörvény XXIV. cikke mindenkinek garantálja, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék. Emellett az ügyfeleknek és a végrehajtó hatalomnak egyaránt az az alapvető elvárása a közigazgatási hatósági eljárásokkal szemben, hogy azokban a lehető leggyorsabban végleges döntés születhessen. A hatóságok évente több tízmilliós nagyságrendű közigazgatási ügyben járnak el, így az állampolgárok mindennapos találkozása az államhatalommal a közigazgatási ügyeken keresztül történik (pl. igazolványkiállítás, adóügyek stb.). Elengedhetetlen, hogy az ügyek elintézése során a közigazgatás az Alaptörvénynek megfelelő, az ügyfelek jogait és jogos érdekeit garantáló, magas színvonalú, korszerű, az eljárások gyors lezárását és az időszerűséget biztosító, hatékony, átlátható és kiszámítható működéséhez szükséges hatósági eljárásjogi keretek között járjon el. A „Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia 2014–2020” a hatósági eljárásokra vonatkozó szabályozás irányát hasonlóan szabja meg: korszerű és ügyfélbarát eljárásrendet, egyszerűbb eljárásokat, rövidebb bruttó eljárási időtartamokat, az eljárások túlszabályozottságának csökkentését (dereguláció) tűzte célul. Az államigazgatás egészére kiterjedő, azaz valamennyi hatósági eljárás általános szabályait tartalmazó első kódex elfogadására 1957-ben (az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény: Et.) került sor, melynek jelentősége a nem jogállami körülmények között is kiemelkedő volt. Az Et. átfogó módosítására – elsősorban a jelentős számban „elszaporodott” különös eljárási szabályok miatt – az 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény (Áe.) megalkotásával került sor. Egyebek mellett ekkor kerültek a kódexbe a hatósági igazolvány, hatósági bizonyítvány, nyilvántartás-vezetés részletes szabályai és a hatósági ellenőrzés általános rendelkezései. Az Áe. is csak a hatósági eljárás általános szabályainak kódexe, vagyis ehhez is különös eljárási szabályok tömege csatlakozott kiegészítő vagy éppen helyettesítő jelleggel. Az 1990-es évek elején egyre jobban bővült azoknak az eljárásfajtáknak a száma, ahol az Áe. szabályai másodlagosak voltak, vagyis csak akkor érvényesültek, ha más jogszabály eltérően nem rendelkezett. A Ket. megalkotását az Áe. „eredendő fogyatékosságai” (pl. ügyféli jogok garanciáinak hiánya), a nem átgondolt módosításokból fakadó hiányosságok orvoslása, a rendszerváltás államszervezeti, tulajdoni és gazdasági változásaiból fakadó új helyzetnek megfelelő szabályok kialakítása, a külföldi ügyfelek számának megnövekedése, a közigazgatási végrehajtással kapcsolatos kérdések, az eljárási bírságok és az eljárási költségek újraszabályozásának igényei tették szükségessé [Patyi András: A közigazgatási hatósági eljárás mai rendjének kialakulása Magyarországon. In: 1

AZ ÁLTALÁNOS KÖZIGAZGATÁSI RENDTARTÁS ELÉ

Patyi András (szerk.): Hatósági eljárásjog a közigazgatásban, Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2012, 50–54.]. 2008-ban – három évvel hatálybalépése után – a Ket.-et az Országgyűlés átfogó jelleggel módosította. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény (Mtv.) a Ket. alig pár rendelkezését hagyta változatlanul. Az Mtv. megalkotásának hivatalos indokai között elsőként szerepel, hogy „egyszerűbbé, gyorsabbá tegye a közigazgatási eljárást” [Patyi i. m. 54.]. A gyorsaság és hatékonyság követelménye lényegében majd minden magyarországi közigazgatási reform egyik fő indoka volt. Kétségtelen, hogy a Ket. számos szövegezési (kodifikációs) hibát tartalmazott, melyek nagyobbrészt a közigazgatási egyeztetés és az országgyűlési tárgyalás során kerültek be a szövegbe. Ezek kijavítása valószínűleg nem igényelte volna az egész törvény teljes átdolgozását, sőt egy teljesen új eljárási szabályrendszer hatálybaléptetését. Kevésbé látványos ugyanis, de az Mtv. hatálybalépését is kísérte egy salátatörvény (2009. évi LVI. törvény: Mtv. salátatörvény), mely csak cím szerint 168 további törvényt módosított, a módosult rendelkezések száma több ezerre tehető [Patyi i. m. 54–55.]. A salátatörvény egyik fő célkitűzése volt, hogy a Ket. tárgyi elsődlegességét védje, vagy, ha úgy tetszik, helyreállítsa. A salátatörvény tette világossá, hogy a Ket. a közigazgatási hatósági eljárások kódexe, hatályát maga határozza meg, és hatósági eljárás során csak akkor és annyiban nem alkalmazható, amikor és amennyiben maga így rendelkezik. A Ket. 2008–2009. évi módosítása sem adott azonban gyógyírt a magyar közigazgatási eljárásjog betegségeire, így a Ket. megújítása 2010–2014 között végig napirenden volt, amelyre a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium több – eredményét tekintve sikertelen – megoldási javaslatot is kidolgozott. Ilyen előzmények után aligha férhet hozzá kétség, hogy a közigazgatási hatósági eljárásjog megújítása csaknem elkerülhetetlen volt. Ugyanakkor volt több olyan körülmény, amely ezt segítette. Ezek közül kettőt mindenképp meg kell említeni: az első magyar közigazgatási perrendtartás (Kp.) kidolgozása, valamint a közigazgatási bürokráciacsökkentésről szóló törvények elfogadása. A közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2015. évi CLXXXVI. törvénnyel egyfelől mód nyílt egyfajta „pilotként” a koncepció ban is megjelenő új eljárásjogi jogintézmények kipróbálására (pl. sommás eljárás), másfelől pedig az általa bevezetett új jogintézmények (pl. függő hatályú döntés) is megjelentek a kódexben. A Kp. és az Ákr. viszonyrendszerét a kodifikáció során nem az ügyek „életútjának” sorrendje (hatósági eljárás után közigazgatási per), hanem az a célkitűzés határozta meg, hogy eljárás kezdetétől a bíróság anyagi jogerős döntéséig a lehető legrövidebb idő teljen el. Ennek megfelelően a Kp. szabályai determináltak hatósági eljárásjogi szabályokat, nem pedig fordítva. A közigazgatási perjog önálló szabályozásáról az új Pp. koncepciójának elfogadásakor döntött a Kormány, de ez távolról sem egyfajta maradékelvi vagy kényszermegoldás volt, hanem az Igazságügyi Minisztérium tudatosan terjesztett elő a Kp. kodifikációjának megindítására vonatkozó javaslatot. De már közel fél évvel koráb2

AZ ÁLTALÁNOS KÖZIGAZGATÁSI RENDTARTÁS ELÉ

ban felállt egy a tudomány képviselőiből, bírákból és szakértőkből álló munkacsoport, amely a közigazgatási bíráskodás fejlesztésével foglalkozott. Fontos megjegyezni, hogy sem a 2014 nyarán felállított munkacsoport, sem pedig a később felállított kodifikációs bizottság nem foglalkozott szervezeti kérdésekkel, hanem kizárólag eljárásjog megreformálása állt működésük középpontjában. Míg a Kp. koncepciójának kidolgozásáról szóló kormányhatározat felállította a Közigazgatási Perjogi Kodifikációs Bizottságot, a Közigazgatási Hatósági Eljárásjogi Kodifiká ciós Bizottság felállítása „szorgalmi feladat” volt. A koncepciót kidolgozó Közigazgatási Hatósági Eljárásjogi Kodifikációs Bizottság tagjai között egyetemi oktatók, bírák, ügyész, közigazgatási jogalkalmazók voltak. Bércesi Ferenc (korábbi főigazgató, Baranya Megyei Kormányhivatal, c. egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem ÁJK) volt a Bizottság elnöke, felkért tagjai pedig Balázs István (tanszékvezető egyetemi tanár, Debreceni Egyetem ÁJK), Fazekas Marianna (tanszékvezető egyetemi docens, ELTE ÁJK), Szalai Éva (ny. alkotmánybírósági főtanácsadó, c. egyetemi docens, Széchenyi István Egyetem, Deák Ferenc ÁJK), Ivancsics Imre (decan emeritus, Pécsi Tudományegyetem ÁJK), Bencsik András (adjunktus, Pécsi Tudományegyetem ÁJK), Sugár Tamás (kúriai bíró), Kopinja Mária (elnök, Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság), Vágvölgyi Péter (Legfőbb Ügyészség Közigazgatási Jogi Osztályának megbízott osztályvezető ügyésze), Pintér Beatrix (hivatalvezető, Budapest Főváros Kormányhivatala XI. Kerületi Hivatala), Szabó Zsófia Zsuzsanna (hivatalvezető, Budapest Főváros Kormányhivatala XII. Kerületi Hivatala), továbbá Dr. Belányi Márta hatósági ügyekért felelős helyettes államtitkár (Miniszterelnökség), Dr. Szalay László (hatósági elnökhelyettes, Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala, Belügyminisztérium), Pankucsi Zoltán (Nemzetgazdasági Minisztérium adózásért és számvitelért felelős helyettes államtitkár) voltak. A rendelkezésre álló rövid határidők miatt a Bizottság elsődlegesen véleményező szerepet töltött be, és a koncepcióalkotási feladatok súlypontja egy szűk, minisztériumi munkacsoporton volt. Ennek volt köszönhető az is, hogy a Kormány által elfogadott Koncepció több helyen döntési pontokat alternatív megoldásokkal fogadott el. (A Koncepcióból látható, hogy a Bizottság mely döntési pontnál milyen pozíciót foglalt el. A törvénytervezet kidolgozása során ezek a döntési pontok azonban apránként „feloldódtak”.) Az új hatósági eljárásjogi kódex koncepciójának elfogadásával a Kormány felhívta az igazságügyi minisztert, hogy a Miniszterelnökséget vezető̋ miniszterrel együttműködve készítsen előterjesztést az általános közigazgatási rendtartásról szóló́ törvénytervezetről, a tudomány, az igazságszolgáltatás, a központi és a területi közigazgatás képviselőiből álló́ kodifikációs bizottság részvételével. Ezt követően Szalay László elnökletével működött a kismértékben megváltozott összetételű Bizottság (a két kerületi hivatalvezető helyett Vasas Lászlóné, a Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal főigazgatója, valamint J. Nagy Éva, a Tatai Járási Hivatal hivatalvezetője kapcsolódott be a munkába). Az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény (Ákr.) megalkotása során több elvárásnak is meg kellett felelni. Csak a magyar közjogi hagyományokra és alkotmányos identitásra, valamint a nemzetközi tapasztalatokra, külföldi jó gya3

AZ ÁLTALÁNOS KÖZIGAZGATÁSI RENDTARTÁS ELÉ

korlatokra alapozva lehetett Magyarországon – az ügyfelek és hatóságok megítélése szerint is – jól alkalmazható közigazgatási eljárásjogi törvényt alkotni. Az Ákr.-rel szemben alapvető követelmény volt, hogy a szabályozás olyan megoldásokat tartalmazzon, amelyek a hatósági ügyintézéshez kapcsolódóan az ügyfelek számára ténylegesen érzékelhető, pozitív változásokat eredményeznek. Mindenekelőtt hangsúlyozni szükséges az Ákr. kapcsolatát az Alaptörvény XXIV. cikkében foglalt tisztességes ügyintézéshez való joggal, továbbá a bírói kontroll lehetőségét is biztosító, valamint a jogorvoslathoz való jogot garantáló XXVIII. cikkével. A közigazgatási eljárás egyik, talán legfontosabb funkciója a jogvédelem, az ügyfelek érdekeinek és jogainak biztosítása, az állami szervek „önkényétől” való megóvása, valamint ezzel egyidejűleg a közérdek érvényre juttatása. Ezért átfogó célkitűzés volt, hogy önmagában az eljárások racionalizálása, gyorsítása nem lehet mindenekfelett érvényesítendő szempont a szabályozás kialakításakor. Míg a közigazgatási eljárásjogi és anyagi jogi szabályok hagyományosan igen differenciált eszközrendszerrel szorítják rá az ügyfeleket a jogkövető magatartásra, és ha ezt mégis elmulasztanák, vagy akár csak vonakodnának kötelezettségeiknek eleget tenni, a hatóságok azt eszközeik teljes tárházát segítségül híva kikényszerítik, önmaguk mulasztásával szemben azonban igencsak elnézőek. 2015-re nyilvánvalóvá vált, hogy a hatóság mulasztásának a Ket.-ben megállapított szankciói alkalmatlanok rendeltetésük betöltésére. A jogállammal szemben támasztott alapvető elvárás, hogy a jogrendszer önmagára vonatkozó szabályai feltétlenül érvényesüljenek [11/1992. (III. 5.) AB határozat III. 3.], vagyis alkotmányos követelmény az is, hogy az eljárási szabályokat a hatóságok is betartsák. Az új hatósági eljárási kódexszel kapcsolatban koncepcionális célként fogalmazódott meg az a követelményt, hogy radikálisan rövidebb legyen, mint a Ket. Ennek egyik eszköze volt, hogy sem a közigazgatás belső eljárásaira, sem pedig a hatóság ügyvitelére, működésére vonatkozó szabályokat, sem pedig anyagi jogi jellegű rendelkezéseket az új közigazgatási eljárási törvény nem tartalmaz. Olyan szabályokra van szükség, amelyeket számon is lehet kérni, azaz amelyek megsértése egy közigazgatási perben a döntés megsemmisítéshez vezetne. Ennek megfelelően azok a rendelkezések, amelyekhez ilyen jogkövetkezmény bizonyosan nem fűződhet, nem igényelnek általános szintű eljárásjogi szabályozást (lásd a Ket. ellenőrzési terv előírására vonatkozó rendelkezését). Érvényesítendő szempont volt továbbá, hogy az Ákr. rendelkezései ténylegesen egyszerűbbek, lehetőség szerint az ügyfelek számára is (köz)érthetőek legyenek. Ennek kodifikációs nehézsége éppen az volt, hogy ezt a kódexektől elvárható jogi pontosság, szabatosság sérelme nélkül érje el. Az Ákr. ezért csakis ott és olyan terjedelemben tartalmaz szabályokat, ahol arra a hatósági ügy elintézéséhez valóban szükség van, e szabályok egyben „zsinórmértéket” is jelentenek, azaz azoktól a lehető legszűkebb terjedelemben lehet eltérni, és azok a lehető legtöbb hatósági eljárásban alkalmazandóak. Ez természetesen szükségessé tette a kódex hatályára vonatkozó rendelkezések alapvető átstrukturálását is. 4

AZ ÁLTALÁNOS KÖZIGAZGATÁSI RENDTARTÁS ELÉ

Az Ákr. a Ket. bevált, jól működő jogintézményeit nem kívánta öncélúan „megjavítani”, azokat az elmúlt évek államszervezeti és közigazgatási szervezeti változásai miatt szükségessé váló mértékben pontosítva illesztette be a kódex rendszerébe. A közigazgatási eljárásjog szabályozási szerkezete tehát egy, a szabályozás törzsét tartalmazó kódexből, valamint az ágazati joganyagból áll, amelybe minden az Ákr.-ből kikerülő, de ágazati szabályok között szükség szerint fennmaradó részletszabály kifejtésre kerül. Viszonylag sokat foglalkozott a tudomány azzal, hogy milyen új jogintézmények jelentek meg, régi jogintézmények változtak meg, vagy éppen szűntek meg a közigazgatási hatósági eljárásjogi szabályozásban, azonban elkerülte a figyelmet az, hogy az Ákr. (és természetesen a Kp.) a Ket.-hez és az Áe.-hez képest mennyire más hatósági és ügyféli attitűdöt vár el. Azt mondhatjuk, hogy a jogalkotó ezzel kezdte az eljárás valamennyi szereplőjét valóban nagykorúként kezelni. A kifejezetten proaktív hatósági magatartást nemcsak lehetővé teszi, hanem – a hatóságra vonatkozó szabályokból ez egyenesen következik – azt el is várja. Ugyanez érhető tetten a kérelemre induló eljárásokban az ügyfelek esetén. A másik jelentős változás a kodifikációs technikával, elsősorban a normaszöveg szerkezetével és absztrakciós fokával, illetve a szöveg használatával függ össze. Nagyon „kompakt” lett a szöveg, egyúttal nem tartalmaz a belső eljárásokra vonatkozó, az ügyviteli és más technikai szabályt, már felvállaltan sem akar ügyintézői kézikönyv lenni. A kodifikátorok arra törekedtek, hogy csak a valóban szükséges (jó eséllyel garanciális) szabályokat tételezzék. Azt mondhatjuk, hogy a szöveggondozás során az „ami nem tesz hozzá, az elvesz belőle” mottó vezette őket. Így ott sem magyaráz a szöveg, ahol korábban esetleg megszoktuk. Ezzel függ össze, hogy sokszor elsőre akár furcsának ható módon is tömörít: mivel pl. az illetékesség az azonos hatáskörű szervek között értelmezhető, a megszokott „hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság” helyett tudatosan az „illetékes hatóság” fordulatot használja. Ugyancsak jellemző, hogy értelmező rendelkezések helyett – főszabályként – az első említéskor bevezet egy fogalmat, amelyet konzekvensen használ [ez alól egyetlen kivétel a jogszerű hallgatás, amelyet ugyan a 15. § (2) bekezdésben használ először, azonban csak a 80. § (2) bekezdésében határozza meg a fogalmát.] E két kodifikációs megoldás sokkal erősebb koherenciájú szöveget eredményez, amely megkívánja, hogy az azt alkalmazók a kódexet egészében és összefüggéseikben is átlássák, az egyes rendelkezéseket, fogalmakat egymásra is tekintettel alkalmazzák. Önmagában ebből is következik, hogy a korábbi – Ket.-es és Áe.-s – gyakorlat csak korlátozottan, és kritikus attitűddel lesz alkalmazható.