Desarrollo de las economías rurales en América Latina y el Caribe by IDB

Página en blanco a propósito

Rubén G. Echeverría Editor

Banco interamericano de Desarrollo Washington, DC 2001

Desarrollo de las economías rurales en América Latina y el Caribe

Cataloging-in-Publication data provided by the ínter-American Development Bank Felipe Herrera Library

Desarrollo de las economías rurales en América Latina y el Caribe / Rubén G. Echeverría, editor. p. cm. Includes bibliographical references. ISBN:1931003068

1. Rural development—Latin America. 2. Rural development—Caribbean Área. 3. Agriculture and state—Latin America. 4. Agriculture and state— Caribbean Área. 5. Agriculture—Economic aspects—Latin America. 6. Agriculture—Economic aspects—Caribbean Área. 7. Administrative agencies—Latin America—Reorganization. 8. Administrative agencies—Caribbean Área—Reorganization. I. Echeverría, Rubén G. II. Inter-American Development Bank. 338.1 D24—dc21 Desarrollo de las economías rurales en América Latina y el Caribe ©Banco Interamericano de Desarrollo, 2001 Esta publicación puede solicitarse a: IDB Bookstore 1300 New York Avenue, NW Washington, DC 20577 Estados Unidos de América Tel. (202) 623-1753, Fax (202) 623-1709 1-877-782-7432 idb-books@iadb.org www.iadb.org/pub ISBN: 1-931003-06-8

Producido por la Sección de Publicaciones del BID. Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del BID.

índice analítico

Prefacio

Introducción

XIII

Capítulo 1. La inversión en desarrollo rural es buen negocio . . . . 1 Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet Capítulo 2. Alimentación, agricultura y recursos naturales en el año 2020 Per Pinstrup-Andersen y Julie Babinard Capítulo 3. Importancia del sector agroalimentario Martín Piñeiro

Capítulo 4. Agricultura y reformas macroeconómicas en la década de los años noventa Jorge A. Quiroz

103

Capítulo 5. Reforma institucional y gestión del sector público agropecuario Roberto Martínez Nogueira

143

Capítulo 6. La creciente importancia del empleo y el ingreso rurales no agrícolas 183 Julio A, Berdegué, Thomas Reardon y Germán Escobar Capítulo 7. Opciones de inversión en la economía rural Rubén G. Echeverría

213

Capítulo 8. Conclusiones

243

Lista de autores

254

índice

Foto de portada: Carlos Cordovez

Diseño gráfico: Dolores Subiza

Capítulo 1. La inversión en el desarrollo rural es buen negocio Antecedentes Evolución de la pobreza rural en América Latina Causas de la pobreza rural El crecimiento económico como medio para reducir la pobreza y la desigualdad Hogares y comunidad como determinantes del nivel de pobreza e incidencia de la heterogeneidad Falta de acceso a los activos y heterogeneidad en su control El contexto en que se usa el activo como determinante de la pobreza Actividades extragrícolas: una importante fuente de ingresos Múltiples caminos para salir de la pobreza Implicaciones del contexto en el diseño de intervenciones de desarrollo rural: cinco condiciones fundamentales Coordinación nacional Desarrollo regional Descentralización municipal Reconstrucción institucional Organizaciones locales y acción colectiva Inversión en los activos de la población rural pobre Capital natural: inversión en el acceso a la tierra Capital físico: inversión en tecnología e infraestructura rural Capital humano: inversión en enseñanza, salud y nutrición Capital financiero: inversión en dotaciones mínimas de capital Capital social: inversión en esquemas contractuales e inclusión Conclusiones Referencias

1 1 3 6 6 7 7 8 8 10 11 12 16 17 20 23 26 27 28 30 31 32 33 37

índice analítico

ÍNDICE ANALÍTICO

Capítulo 2. Alimentación, agricultura y recursos naturales en el año 2020

Antecedentes 44 Seguridad alimentaria y desnutrición en América Latina 45 Las perspectivas alimentarias regionales en el contexto mundial 49 Factores que afectan al desarrollo agrícola y los sistemas alimentarios .. 56 La importancia de la agricultura 58 Liberalización del comercio 59 El tiempo y el clima 61 La producción agrícola y el crecimiento sostenible en América Latina: consecuencias en materia de políticas 62 Referencias 68 Capítulo 3. Importancia del sector agroalimentario Introducción La agricultura y el desarrollo económico La importancia actual del sector agroalimentario Globalización y reformas económicas: algunas consecuencias y nuevos desafíos La eficiencia productiva y el uso sostenible de los recursos naturales Valor agregado y nichos de mercado: el papel de la agroindustria rural y de la biotecnología Modernización y agroindustrialización: concentración económica y equidad Pobreza rural y migraciones La nueva visión de la agricultura: el espacio rural como ámbito de actividad económica Reflexiones sobre las políticas públicas para el desarrollo de la economía rural El marco de la política económica Marco institucional congruente con una visión integrada de lo rural Desarrollo de la infraestructura Acceso y utilización eficiente de la tierra La consolidación de los mercados de bienes Oportunidades para el aprovechamiento privado de bienes semipúblicoss Provisión de bienes públicos y semipúblicos necesarios para la producción agropecuaria

71 71 73 74 80 81 82 82 83 85 88 88 88 90 91 92 92 94

VII

Innovación tecnológica Sanidad, calidad y comercio Promoción de exportaciones Comentarios finales Referencias

95 96 97 98 100

Capítulo 4. Agricultura y reformas macroeconómicas en la década de los años noventa

103

Introducción Rendimiento macroeconómico Esquema de los hechos Los movimientos del tipo de cambio real Implicaciones de las políticas macroeconómicas Desempeño del sector agropecuario La evolución de los precios agropecuarios reales Algunos indicadores del desempeño agregado Implicaciones en materia de políticas Medidas de reforma de segunda fase Mercados de capitales Mercados de tierras Políticas de precios y gestión de riesgo Investigación y desarrollo, y transferencia tecnológica Conclusiones Anexo. Precio real agropecuario: descomposición Referencias

104 108 108 110 114 119 119 123 125 127 128 132 133 136 137 139 140

Capítulo 5. Reforma institucional y gestión del sector público agropecuario 143 La cuestión de la institucionalidad agrícola El escenario Prioridades para la reforma institucional de los sectores públicos agropecuarios Proceso de reforma Agenda de transformación Las acciones de transformación institucional La desburocratización Atributos del modelo burocrático Experiencias de superación del modelo La coordinación Atributos del modelo sectorial

144 144 145 146 148 150 150 150 152 157 157

ÍNDICE ANALÍTICO

Experiencias de superación del modelo La participación Atributos del modelo cerrado Experiencias de superación del modelo La descentralización Atributos del modelo Experiencias de superación del modelo Conclusiones Referencias

159 167 167 168 172 172 173 177 181

Capítulo 6. La creciente importancia del empleo y el ingreso rurales no agrícolas

183

Introducción Definición de conceptos ¿Por qué son importantes el empleo y el ingreso rurales no agrícolas? La pobreza rural y el empleo e ingreso rurales no agrícolas La modernización del sector agropecuario y el empleo e ingreso rurales no agrícolas El mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes rurales, el ERNA y el IRNA Tendencias en el ingreso y el empleo rurales no agrícolas Tipos de empleos rurales no agrícolas Etapas, situaciones y vías de desarrollo del ERNA Determinantes del acceso de los hogares e individuos rurales al ERNA y al IRNA Dinamismo económico regional Nivel de ingreso del hogar Tierra Educación Infraestructura Género Políticas para la promoción del empleo y el ingreso rurales no agrícolas Referencias

184 184 185 185 186 186 187 194 196 199 199 201 201 202 202 202 203 209

Capítulo 7. Opciones de inversión en la economía rural

213

La grave situación de la pobreza rural

214

VIII

El potencial del sector agroalimentario 217 Las enseñanzas del pasado 218 La necesidad de un nuevo paradigma 221 Áreas prioritarias de inversión 223 Consolidación de los programas de reforma en el ámbito rural 223 Modernización del sector público y de los servicios agropecuarios básicos 224 Promoción de actividades productivas rurales no agrícolas 228 Mejora del acceso a la tierra 229 Desarrollo de servicios financieros rurales 229 Manejo sostenible de los recursos naturales 230 Mejora de la infraestructura y de la calidad de vida rural 234 Recursos humanos y capacitación para la inserción laboral 235 Conclusiones 236 Referencias 240 Capítulo 8. Conclusiones

243

Opciones para reducir la pobreza rural El sector agroalimentario: motor del desarrollo de las economías rurales La reforma institucional y de gestión del sector público agropecuario La importancia creciente del empleo e ingreso rural no agrícola

243

250

Lista de autores

254

247 249

ÍNDICE ANALÍTICO

Página en blanco a propósito

La modernización del sector agropecuario y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural constituyen objetivos de la mayor prioridad en las tareas de reforma estructural en que están empeñados los países de América Latina y el Caribe, y en cuya realización los países cuentan con la decidida cooperación del Banco. La agricultura en la región sigue siendo una actividad económica importante, cualquiera que sea el criterio con que se mida su desempeño. Más allá de las reformas estructurales, las actividades agropecuarias y la vida rural en general en muchos países de la región siguen siendo un verdadero bastión de antiguas tradiciones culturales y de instituciones autóctonas que identifican la nacionalidad de sus pueblos. Estas son condiciones acendradas cuyo conocimiento y ponderación son determinantes del éxito de las reformas orientadas a transformar y modernizar las actividades agropecuarias y mejorar los niveles de bienestar social en el ámbito rural. El desafío más serio que enfrenta el desarrollo del sector agropecuario en la actual coyuntura consiste en permitir una reducción substancial de la pobreza rural, que en el decenio de los años noventa ha castigado a más del 60% de la población rural (una proporción mayor a 1,7 veces la urbana) y que continúa siendo una causa importante del flujo migratorio a las ciudades. Otro reto fundamental del desarrollo del sector se relaciona con su transformación productiva y progreso tecnológico, que permita expandir y diversificar su frontera de producción bajo condiciones de creciente productividad y competitividad internacional; aumentar las exportaciones, especialmente de productos no tradicionales y con mayor contenido de valor agregado; incrementar el empleo y los niveles de ingreso; y utilizar de manera óptima y sostenible los recursos de agua, las tierras cultivadas y en general los recursos naturales. Este comienzo de siglo es un momento particularmente propicio para impulsar un desarrollo vigoroso y sostenido a largo plazo de la actividad agropecuaria en América Latina y el Caribe, como parte vital de los esfuerzos globales de transformación y modernización económica, institucional y de progreso social en que se encuentran empeñados nuestros países. El apoyo del Banco al desarrollo del agro latinoamericano y del Caribe responde a una verdadera convicción institucional, que ha existí-

Prefacio

do desde la misma creación de este organismo y que a través de los años se ha mantenido y reforzado. Nuestra Institución tiene el propósito de fortalecer cada vez más su compromiso tradicional con el desarrollo de este importante sector de la producción y de la vida social en nuestros países miembros prestatarios. Por medio de esta publicación, el Banco Interamericano de Desarrollo desea contribuir al enriquecimiento del diálogo sobre los desafíos y retos que presenta el desarrollo del agro en la región, difundiendo al mayor ámbito posible las ideas planteadas en la Conferencia sobre Desarrollo Rural y Reducción de la Pobreza en América Latina y el Caribe, realizada en oportunidad de la Reunión Anual de la Asamblea de Gobernadores del Banco en Nueva Orleans, en marzo del año 2000. Tengo la certeza de que estas ideas reforzarán los esfuerzos dirigidos a impulsar la modernización y el progreso socioeconómico en nuestra región, especialmente en el medio rural. Enrique V. Iglesias Presidente Banco Interamericano de Desarrollo

PREFACIO

XII

Este libro recopila las principales ideas presentadas durante la Conferencia "Desarrollo Rural y Reducción de la Pobreza en América Latina y el Caribe", realizada en el marco de la Asamblea de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo en la ciudad de Nueva Orleans en marzo del 2000. El propósito de la Conferencia fue discutir una visión amplia del desarrollo rural en la región, así como una nueva agenda rural para el BID. Dicha agenda se basa en las lecciones de dos décadas de profundos cambios en la región. Participaron en la Conferencia un gran número de representantes de la sociedad civil, de organizaciones no gubernamentales, del sector público y privado de las Américas, ministros de agricultura y desarrollo rural, ministros de economía y finanzas, destacados expertos internacionales, directores de agencias de desarrollo internacional, universitarios, e invitados especiales. El gobierno de Dinamarca apoyó financieramente la realización de la Conferencia y el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos colaboró en la organización del día de campo realizado el día siguiente a la Conferencia. La publicación comienza por analizar cómo transformar en un buen negocio la inversión rural en base a las nuevas perspectivas de desarrollo rural en la región (capítulo 1), para luego analizar las proyecciones sobre la situación de la alimentación, la agricultura y los recursos naturales (capítulo 2). A continuación se reafirma la importancia del sector agroalimentario (capítulo 3) y el efecto de las reformas macroeconómicas en el desempeño de la agricultura (capítulo 4), y los avances y las tareas pendientes en cuanto a las reformas institucionales y de la gestión del sector público agropecuario (capítulo 5). La creciente importancia de las actividades productivas rurales no agrícolas es discutida en el capítulo 6 como preámbulo al análisis de las opciones agrícolas y no agrícolas de inversión en las economías rurales (capítulo 7) en el marco de una nueva visión para el desarrollo del espacio rural. Las conclusiones (capítulo 8) recogen algunas de las ideas discutidas durante la Conferencia. El Banco ha tenido una activa e importante cartera de proyectos en el sector agropecuario durante los últimos 40 años, con un monto total de préstamos superior a los 17 mil millones de dólares (1961 -00 en valor constante). En la primera década de actividades el Banco destinaba aproximadamente 25% de los recursos de préstamos directamente a inversiones agrícolas y de desarrollo rural, sin contar los proyectos de caminos, de es-

Introducción

INTRODUCCIÓN

cuelas, de electricidad y otros que directa o indirectamente mejoraron la calidad de vida en el medio rural. A fines de la década de los noventa los préstamos rurales oscilaban entre un 2% y un 5% del total. Aunque los porcentajes enmascaran el efecto del gran aumento en los montos totales de préstamos a través del tiempo, la disminución de los préstamos a partir de mediados de la década de los ochenta es dramática y fundamentalmente se explica tanto por la falta de demanda por proyectos de inversión en el ámbito rural durante el período de las reformas y ajustes, como por la relativa escasez de oferta de instrumentos de inversión innovadores. Cabe resaltar que las grandes obras de riego y de préstamos a los bancos rurales de desarrollo se realizaron antes de la crisis de la deuda, y que durante los últimos 15 años, por un motivo u otro, las oportunidades de inversión en proyectos tradicionales aparecían cada vez menos atractivas. En la realidad institucional del momento, los proyectos tradicionales se encontraban identificados a subsidios estatales, bancos de desarrollo descapitalizados, empresas paraestatales no viables y productores grandes beneficiándose del crédito subvencionado. A medida que desaparecieron los proyectos tradicionales, surgió en los años noventa una nueva familia de programas orientados a apoyar transformaciones en las políticas sectoriales y a reducir el papel del Estado con la excepción de proyectos de modernización de los servicios de tecnología y sanidad. En esencia, el sector agropecuario perdió protagonismo en las estrategias de desarrollo de los países de la región, debido a que no se logró consolidar una visión estratégica para auspiciar el apoyo de los gobiernos a un sector fundamental para el crecimiento con equidad, y a la acuciante necesidad de recursos para los programas de reforma macroeconómica durante la última década. Hoy existen los elementos de esa visión estratégica. Los avances con los programas de reforma económica, la apertura comercial y la integración regional ocurrida en la última década han creado nuevas necesidades y oportunidades en el sector agroalimentario y más aún, en el ámbito rural en general. La región está redescubriendo su capacidad competitiva en la producción agroalimentaria y la posibilidad de crear nuevas condiciones para que ésta tenga un papel fundamental en las estrategias de desarrollo económico y social. Asimismo, se reconoce la necesidad de avanzar hacia un nuevo consenso regional que posibilite mejorar las orientaciones de política rural. Especialmente tomando en cuenta que los resultados luego de quince años de ajustes son precarios en cuanto a las bajas tasas de crecimiento y la persistencia de altos niveles de pobreza rural y de una muy desigual distribución del ingreso y frecuentes caídas en la rentabilidad. Esto muestra un cierto desbalance entre la innovación en el pensamiento, el diagnósti-

XIV

co y las políticas y los programas de inversión concretos, especialmente en cuanto al desafío de modernizar lo agroalimentario para promover crecimiento, sin dejar de lado la necesidad de inversión en las demás dimensiones del ámbito rural. En síntesis, esta publicación se enmarca en un consenso de que para lograr resultados satisfactorios en la reducción de la pobreza, es necesario complementar el marco de políticas macroeconómicas con estrategias sociales, institucionales, microeconómicas y ambientales que logren cambios estructurales en el desarrollo del capital humano y en la calidad de vida de la población rural. Este consenso incluye el concepto de que para desarrollar las economías rurales se requiere de una estrategia territorial de desarrollo económico multisectorial (agrícola, pecuario, forestal, pesquero, agroindustrial y agroalimentario; educación y salud rural; infraestructura, transporte y actividades financieras rurales, minería y energía; agro-turismo y otros) que abarca diversas actividades complementarias como el aumento de la competitividad agroalimentaria, el manejo sostenible de los recursos naturales renovables, el desarrollo regional y municipal, el desarrollo social rural, la modernización institucional y de infraestructura física, y la integración económica subregional y regional. En definitiva, el conjunto de actividades son parte de un nuevo concepto de la ruralidad en América Latina. El desafío por delante está en poder, por un lado, convertir los conceptos discutidos en este trabajo en realidades a nivel rural y, por otro, lograr una masa crítica, continua y significativa de recursos de inversión para efectivamente mejorar la calidad de vida en la región, mediante el desarrollo de las economías rurales. Se agradece a Ximena Anwandter, coordinadora de este proyecto de publicación, a los autores cuyos trabajos constituyen los capítulos de la presente obra, a quienes colaboraron en la conceptualización y realización de la Conferencia Rural en Nueva Orleans y a todos sus participantes por compartir sus variadas perspectivas en torno a un tema de interés común.

INTRODUCCIÓN

Página en blanco a propósito

La inversión en desarrollo rural es buen negocio Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet

Si bien se ha avanzado en la reducción de la incidencia de la pobreza rural en muchos países de América Latina en los últimos 30 años, ésta sigue siendo generalizada y además constituye un factor preponderante en la pobreza urbana por la vía de la migración. Sin embargo, existe un conjunto de condiciones que se ha revelado en los últimos diez años y que redefine sustancialmente el desarrollo rural, a la vez que permite mayores probabilidades de éxito en la reducción de la pobreza. En el presente capítulo analizaremos estas condiciones y demostraremos que las inversiones en los activos de la población rural pobre pueden ayudar a superar la pobreza por una multiplicidad de caminos: la migración, la vía agrícola, la pluriactividad y la vía asistencial. El resultado de estas inversiones depende de un conjunto de condiciones que se deben crear y entre las cuales figuran: la coordinación entre las políticas macroeconómicas, sectoriales y de desarrollo rural; un enfoque regional de desarrollo rural descentralizado, y la reconstrucción de una serie de instituciones de apoyo a actividades generadoras de ingreso en el medio rural. Demostraremos que estas condiciones ayudan a que las inversiones en el desarrollo rural se conviertan en un buen negocio.

Antecedentes En la década de los años noventa, América Latina experimentó cambios importantes en la manera en que los gobiernos y los organismos de desarrollo abordan el combate de la pobreza rural. El propósito de este trabajo es documentar estos cambios y recoger experiencias de los enfoques

Capítulo 1

ALAIN DE JANVRY Y ELISABETH SADOULET

que van surgiendo para tornarlos más eficientes y generizables en el futuro. Pese a la considerable heterogeneidad de los emprendimientos y de los resultados, describiremos tres elementos comunes: • Nuevas oportunidades para combatir la pobreza rural, lo cual se ha logrado mediante políticas de ajuste exitosas, la dinamización selectiva de la agricultura, la continua descentralización de la actividad económica hacia las zonas rurales y el cierre progresivo de la brecha rural-urbana, el creciente papel del sector privado en la prestación de servicios en zonas rurales, la proliferación de organizaciones de la sociedad civil, el surgimiento de formas más participativas de gobierno y un mayor reconocimiento por parte de los gobiernos de las ineficiencias creadas por la desigualdad y la subinversión en lo rural. • El surgimiento de cinco condiciones fundamentales en el contexto que favorecen el éxito del desarrollo rural, a saber: 1. Los intentos por establecer políticas de desarrollo macroeconómico, sectorial, regional y rural mejor coordinadas a nivel nacional. 2. Un enfoque más dinámico de la gestión del desarrollo regional para fomentar el crecimiento en las zonas rurales, aportando inversiones y oportunidades de empleo en apoyo al desarrollo rural e imprimiendo coherencia a un enfoque orientado por la demanda de la inversión pública local. 3. La descentralización municipal con devolución de la administración de los fondos públicos y la coordinación de los programas a ese nivel de gobierno. 4. La reconstrucción de las instituciones rurales sobre la base de la incidencia cada vez mayor de organizaciones privadas y civiles y la complementariedad de los sectores público y privado. 5. La proliferación de organizaciones locales para la acción colectiva en una amplia gama de iniciativas encaminadas a fomentar la prestación de servicios e incrementar la representación política. El establecimiento de estas condiciones en el entorno exige no sólo recursos en efectivo (por ejemplo para infraestructura y proyectos de inversión orientados por la demanda) sino "inversiones blandas" para respaldar los cambios institucionales, orgánicos, administrativos, gerenciales y de comportamiento.

• El surgimiento de la inversión orientada a incrementar el control de los activos por parte de un gran grupo de pobladores rurales como negocio atractivo para el gobierno y el sector privado, dadas las condiciones de contexto mencionadas más arriba. Estas inversiones pueden ayudar a los hogares rurales a superar la pobreza por varios caminos: migración, agrícolas, pluriactivos y, como opción residual, la vía asistencial. Corno fundamento de nuestra propuesta, examinaremos primero la evolución de la pobreza rural en América Latina a lo largo de las dos últimas décadas. Luego analizaremos sus determinantes, subrayando el alto grado de heterogeneidad que caracteriza a la pobreza rural, y por ende, la multiplicidad de caminos que se pueden abrir para atenuarla. Examinaremos luego la manera de establecer las cinco condiciones contextúales para el diseño de las intervenciones de desarrollo rural que mencionamos. Por último, demostraremos que en estas condiciones se abren numerosas oportunidades de inversión rentables en los activos de los pobladores rurales en condiciones de pobreza. De manera que el alto rendimiento de la inversión en los activos de los pobres también requiere inversiones para establecer el contexto de desarrollo rural y ambas son complementarias. Por lo tanto, el rendimiento de esta última inversión, medido a través del mejoramiento de los indicadores del bienestar, debe evaluarse en relación con estas dos categorías de gasto. En definitiva, el mensaje más importante es que estas nuevas ideas de desarrollo rural pueden ser eficaces en lo que hace a reducir la pobreza rural pero requieren importantes compromisos de parte de los gobiernos y de los organismos internacionales de desarrollo para que tal reducción sea significativa. Dado que muchos de los cambios son de carácter "blando", los obstáculos principales son la falta de voluntad política, de capacidad gerencial y de movilización social, y no tanto la disponibilidad de recursos financieros. Es necesario analizar sistemáticamente experiencias dispersas y diseñar otros esquemas institucionales y orgánicos para establecer buenas prácticas en condiciones sumamente heterogéneas.

Evolución de la pobreza rural en América Latina Al igual que para otras regiones, los datos sobre pobreza en América Latina no dejan de plantear controversias (Lustig, 1994). En este capítulo utilizaremos datos recopilados por la CEPAL, que tienen el mérito de ser

LA INVERSIÓN EN DESARROLLO RURAL

ALAIN DE JANVRY Y ELISABETH SADOULET

comparables entre los países y en distintos períodos (CEPAL, 1999). La historia de la pobreza en esta región ofrece el siguiente panorama: • La pobreza aumentó con la recesión de la década de los años ochenta y disminuyó con la recuperación de la década de los años noventa. Sin embargo, en 1997 la incidencia de la pobreza en las zonas rurales seguía estando en el mismo nivel que en 1980 (54%), en tanto la incidencia de la pobreza en las zonas urbanas había aumentado en un 25 o un 30% en el mismo período. Con el crecimiento demográfico, esto implica que aun en cifras absolutas aumentó el número de pobres en las zonas rurales, pasando de 73 millones a 78 millones. • Las poblaciones se han urbanizado rápidamente, registrándose un 64% de población urbana en 1980 y un 78% en 1997. Si se combina con las crecientes tasas de pobreza urbana, la proporción de la pobreza rural en total ha disminuido consiguientemente en forma marcada, pasando del 54% en 1980 a sólo el 38% en 1997. • La incidencia de la pobreza rural sigue siendo sumamente elevada (54%) en comparación con la pobreza urbana (30%). La brecha es aún mayor en la pobreza extrema, que afecta al 31% de la población rural, en comparación con sólo el 10% en las zonas urbanas. De ahí que persista una enorme brecha en la incidencia de la pobreza entre la ciudad y el campo, particularmente en el caso de la pobreza extrema. • El cambio en la pobreza rural ha sido considerablemente heterogéneo entre los países a lo largo de los últimos 17 años. La incidencia aumentó en México y en Venezuela pero permaneció constante en Honduras y disminuyó en Brasil, Chile, Costa Rica, Guatemala, Panamá y Perú.1 Por lo tanto, las tendencias globales ocultan una heterogeneidad considerable e inclusive disminuciones importantes. • La pobreza es multidimensional y no sólo incluye la escasez del ingreso o la incertidumbre asociada a éste, sino también las frágiles condiciones de salud y educación. Sin embargo, no sólo la inci1 Los datos sobre Colombia no son comparables temporalmente debido a una modificación en la definición de la población sobre la que se cuantifica la pobreza.

dencia del bajo ingreso es mayor en las poblaciones rurales, sino también las necesidades básicas cuantificadas por los niveles de salud y educación. De manera que, en promedio, un niño de 15 años de las zonas rurales tiene 25% menos años de educación que un niño en las zonas urbanas (BID, 1998). • Los diferenciales de pobreza afectan a las poblaciones étnicas y a los hogares encabezados por mujeres. En el sector del ejido mexicano, por ejemplo, la incidencia de la pobreza es del 68% en los hogares indígenas, en comparación con el 37% de los hogares no indígenas (de Janvry, Gordillo, y Sadoulet, 1997). • Finalmente, la disminución de la proporción del sector rural en la pobreza total no se debe generalmente a una exitosa reducción de la incidencia de la pobreza rural sino a la migración rural-urbana (de Janvry y Sadoulet, 1999a). En el período de 1990-97, el 32% de disminución de esta proporción se debió a la menor incidencia de la pobreza rural, en tanto el 68% se debió a la emigración. De ahí que la migración incida sustancialmente en la explicación de la disminución relativa de la pobreza rural. Sin embargo, dado que la migración contribuye a la pobreza urbana, la aparente disminución de pobladores rurales pobres en relación con el número de pobladores urbanos pobres es engañosa pues se debe a una reubicación de la pobreza en las zonas urbanas, una situación que no resuelve el problema de la pobreza. Por lo tanto, es necesario destacar que la pobreza rural en América Latina representa un enorme desperdicio de recursos productivos y una fuente de externalidades negativas para el resto de la sociedad a través de la migración que desplaza la pobreza hacia el sector urbano, la desestabilización política en varias regiones del continente y, en muchos casos, el deterioro del medio ambiente. Queda, pues, mucho por hacer para combatir con eficacia la pobreza rural. Esto no debe procurarse mediante la migración de familias que no están preparadas para ser absorbidas con éxito en la fuerza de trabajo urbana, ni tampoco por la vía de costosas transferencias asistenciales. Por el contrario, debe lograrse a través de instrumentos que mejoren la capacidad de generación de ingreso de la mayoría de los residentes rurales o que ayuden a preparar a los emigrantes para insertarse con buenos resultados en la fuerza de trabajo de sus lugares de destino.

LA INVERSIÓN EN DESARROLLO RURAL

ALAIN DE JANVRY Y ELISABETH SADOULET

Causas de la pobreza rural Para diseñar estrategias de desarrollo rural efectivas que permitan reducir la pobreza tenemos que comprender primero sus causas y establecer cuáles de estas causas pueden ser alteradas mediante reformas de política e intervenciones programáticas. Para ello examinaremos las determinantes de la pobreza a nivel agregado y a nivel microeconómico.

El crecimiento económico como medio para reducir la pobreza y la desigualdad El crecimiento del PNB per cápita ha sido señalado como el principal instrumento para reducir la pobreza (World Bank, 1990). Es evidente que reducir la pobreza sin crecimiento económico sería prácticamente imposible. La pregunta es si éste es un instrumento suficiente y qué intervenciones complementarias se requieren para hacerlo más efectivo. Las cifras respaldan claramente el postulado de que la incidencia de la pobreza rural es anticíclica con el PNB per cápita: las correspondientes a la pobreza en las zonas rurales aumentaron con la recesión y disminuyeron con el crecimiento. Por ende, el crecimiento es, en el agregado de América Latina, efectivo para la reducción de la pobreza (Morley, 1995). Sin embargo, demostraremos que el crecimiento sólo es efectivo para reducir la pobreza si se dan dos condiciones (de Janvry y Sadoulet, 1999a): que el nivel de desigualdad no sea demasiado alto y que el nivel de educación secundaria sea lo suficientemente elevado. Por ello, el crecimiento es un instrumento débil para reducir la pobreza en países con gran desigualdad (por ejemplo, Brasil, Guatemala, México, Chile, Venezuela y Honduras) o con bajo nivel de instrucción secundaria en la población adulta (por ejemplo, Colombia, El Salvador, Brasil, República Dominicana, Panamá y México). Sin embargo, los efectos de la recesión en la pobreza no disminuyen con el nivel de desigualdad o el nivel de educación. Las cifras también tienden a respaldar el postulado de que la desigualdad aumenta con variaciones abruptas del ingreso, pero no parece disminuir con el crecimiento. De manera que las crisis sucesivas exacerban los efectos en el grado de desigualdad. No obstante, se ha demostrado que la desigualdad reduce el crecimiento económico (véase el examen de las relaciones causales de Kanbur y Lustig, 1999). Existe pues una relación asimétrica entre el crecimiento y la igualdad, según la cual una mayor desigualdad reduce el crecimiento pero el crecimiento tiene un efecto neutro en el grado de desigualdad. Por lo tanto, la reducción de la des-

igualdad debe generar un rendimiento social neto. Sin embargo, dado que la desigualdad no merma con el crecimiento, debe ser atacada con otros instrumentos, sea mediante programas de distribución de los activos que permitan a los pobres generar mayores niveles de ingreso o mediante transferencias que compensen sus precarias entradas. Con esto llegamos a la conclusión de que el crecimiento es necesario —pero no suficiente— para reducir la pobreza; tiene que ser complementado con intervenciones que refuercen los activos de los pobres, en particular mediante la ampliación del acceso a la educación secundaria. Las intervenciones directas para disminuir la desigualdad no sólo pueden mejorar los efectos del crecimiento económico en lo que se refiere a atenuar la pobreza, sino que pueden también fomentarlo. La inestabilidad económica también tiene un alto costo para los pobres, tanto por los efectos directos en la pobreza como por los efectos indirectos de una mayor desigualdad. Por ende, se pueden obtener importantes beneficios de bienestar para los pobres reduciendo el riesgo de los países a las crisis económicas, sean éstas inducidas por políticas económicas o derivadas de variaciones externas adversas (Lustig, 1999).

Hogares y comunidad como determinantes del nivel de pobreza e incidencia de la heterogeneidad Para establecer cuáles son las causas de la pobreza a nivel de la unidad familiar, analizaremos los datos de las encuestas de hogares. De este análisis se derivan cuatro observaciones. Falta de acceso a los activos y heterogeneidad en su control El control de los activos es un factor clave que explica el ingreso de los hogares. Los activos comprenden el capital natural, el capital físico, el capital financiero, el capital humano y el capital social. Los hogares rurales revelan una enorme heterogeneidad en sus activos y existen pros y contras en la manera en que se los combina para generar ingreso. En las condiciones apropiadas, es posible que la inversión destinada a cubrir el déficit de la dotación de activos de los pobladores rurales pobres con el fin de que puedan superar la pobreza tenga una alta tasa de rendimiento social. Examinaremos más adelante cómo establecer las condiciones para que esto ocurra y daremos ejemplos de inversiones rentables en los activos de los pobres.

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El contexto en el que se usa el activo como determinante de la pobreza El valor de los activos para generar ingreso y la variabilidad de este ingreso dependen del contexto en que se los utiliza. De este contexto hacen parte los mercados, instituciones y bienes públicos. Para muchos de quienes se encuentran en estado de pobreza el mercado falla por los altos costos de transacción, además de que es posible que no existan los esquemas institucionales que permitan contrarrestar las fallas del mercado. Asimismo, el acceso a los bienes públicos tiende a ser idiosincrático: muchos de estos bienes no han sido diseñados de acuerdo con las necesidades de los pobres o éstos últimos carecen de acceso a los bienes públicos que requieren. Contar con activos es, pues, necesario pero no suficiente para superar la pobreza si quienes los poseen tienen que enfrentar fallas de mercado, vacíos institucionales y falta de acceso a los bienes públicos. La desigualdad de condiciones en la utilización de los activos es, pues, parte importante en la explicación de las causas de la pobreza (Barham y Cárter, 1996). La inversión en el contexto para permitir que la población rural en situación de pobreza valorice los activos que posee debe ser, por tanto, parte integral de las iniciativas de desarrollo rural. Actividades extragrícolas: una importante fuente de ingresos El análisis de las fuentes de ingreso de la población rural pobre demuestra la importancia general del ingreso extragrícola. En el ejido mexicano, por ejemplo, éste representa el 55% de las entradas totales del ejido; cerca del 73% de los hogares de ese sector deriva más de la mitad de su ingreso de las actividades extra agrícolas (de Janvry y Sadoulet, 1999b). En Nicaragua, los hogares agrícolas con escasos activos obtienen el 61% de sus ingresos de actividades extra agrícolas (Davis et al., 1997), mientras que en Panamá la proporción alcanza el 61% (World Bank LSMS, 1998) y en Chile el 67% (López y Valdés, 1997). El 60% de los hogares rurales más pobres deriva el 80% de su ingreso de actividades extra agrícolas en El Salvador (López y Valdés, 1997), mientras que en Ecuador lo hace el 86% (Lanjouw, 1996). Entre las actividades extra agrícolas, el empleo agrícola es una actividad que fácilmente produce ingreso y sustituye la falta de tierra, aunque difícilmente ayuda a los participantes a superar la pobreza. En cambio el empleo no agrícola ofrece una vía importante para salir de la pobreza (Reardon, Cruz, y Berdegué, 1998). Sin embargo, el acceso al empleo no agrícola depende sustancialmente de la educación secundaria, de la proximidad de centros urbanos, de la calidad de la infraestructura y de la descentralización de las actividades económicas hacia

poblaciones secundarias (Relio, 1996). En México, la difusión de las maquiladoras en todo el país a partir del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) ha creado un auge de empleo rural en regiones como la del Golfo, con beneficios directos importantes para la población rural pobre. Estas maquiladoras son a su vez fuente de enlace local para los servicios y la producción de bienes no comercializables regionales, lo que añade un efecto indirecto a los efectos directos en el empleo. Las comunidades y las regiones pueden tener una participación sumamente activa en lo que hace a atraer estas inversiones y en la maximización de los efectos de enlace local. Por tanto, es imposible comprender la pobreza rural sin considerar el elemento extragrícola y especialmente los componentes no agrarios del ingreso de los hogares. Lo que implican estas observaciones es que la división rural-urbana se desdibuja cada vez más en lo que atañe a las fuentes de ingreso del poblador rural pobre, y por lo tanto a las estrategias de desarrollo rural. Los mercados de trabajo rural y urbano se han integrado cada vez más, y los hogares rurales obtienen ingresos extra agrícolas en pueblos y ciudades rurales y a través de la migración; asimismo, los residentes urbanos participan en la agricultura periurbana y en los mercados de trabajo rurales (los boias-frias en Brasil y los trabajadores agrícolas urbanos en Chile). La descentralización (por ejemplo, las maquiladoras en México y la República Dominicana) también ha llevado empleo industrial a las zonas rurales. Están surgiendo agroindustrias en zonas rurales donde se producen cosechas de alto valor. En el valle del río San Francisco en Brasil se crean tres empleos en actividades vinculadas a la agricultura por cada nuevo empleo en el campo para cosechas de exportación. La conclusión es que el combate de la pobreza debe abarcar las múltiples fuentes de ingreso del poblador rural pobre. Las entradas derivadas del trabajo por cuenta propia en la agricultura constituyen sólo un elemento en la estrategia contra la pobreza. En consecuencia, el desarrollo rural tiene que impulsar simultáneamente todas las dimensiones que componen el ingreso de habitante rural pobre. La creación de empleo en actividades no agrarias ubicadas en zonas rurales y habitualmente manejadas por personas que cuentan con medios económicos, es, pues, parte importante de la solución del problema de la pobreza rural. Por esta razón, a medida que avancemos en nuestro análisis veremos que las intervenciones en materia de desarrollo rural deben tener un enfoque territorial que coordine e integre las determinantes de esta multiplicidad de fuentes de ingreso a nivel de las regiones donde existen economías de escala, y así las externalidades podrán internalizarse.

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Múltiples caminos para salir de la pobreza Dada la heterogeneidad de las situaciones de quienes poseen activos, así como los contextos idiosincráticos caracterizados por fallas del mercado, vacíos institucionales y sesgo de los bienes públicos, y la resultante multiplicidad de estrategias de ingreso de los hogares, existe igualmente una multiplicidad de caminos para salir de la pobreza. Esta es la parte feliz de la historia. Sin embargo, también es fuente de dificultades para la organización de las intervenciones en materia de desarrollo rural, en las que se tiene que reconocer la heterogeneidad de las posibles soluciones. Existen básicamente cuatro posibles caminos para salir de la pobreza2: El camino de la migración. Como se vio más arriba, la principal forma de reducir la pobreza rural en América Latina ha sido por la vía de la migración hacia los centros urbanos. Sin embargo, esta migración ha sido espontánea, no ha contado con asistencia y en general ha dado lugar a la mera transferencia de la pobreza al medio urbano, en lugar de contribuir positivamente a la reducción de la pobreza agregada (Ravallion 2000). El camino agrícola. Este camino aplica sólo para los que cuentan con suficiente capital natural y en contextos de mercado, institucionales y de política que permitan un uso rentable de los activos. Este ha sido el enfoque tradicional de las inversiones en desarrollo rural integrado (World Bank, 1987). Sin embargo, el esfuerzo por integrar los componentes del conjunto de medidas de desarrollo rural ha sido hasta hace poco emprendido de niveles administrativos bastante alejados de los agentes finales del desarrollo rural, a saber, la población rural pobre. El resultado ha sido un éxito desigual en la reducción de la pobreza y una falta general de sostenibilidad en los avances (World Bank, 1997). El camino de la pluriactividad. Como lo demuestran los datos sobre las fuentes de ingreso rural, este camino ha predominado entre los hogares del campo de América Latina, aunque en general no ha sido reconocido ni asistido, excepto en intervenciones localizadas y con escaso éxito en lo que se refiere al aumento de escala. Institucionalmente, la asistencia a esta solución ha quedado atrapada en la estructura burocrática, quedando en situación de orfandad administrativa. Es necesario repensar sustancialmente el diseño institucional del desarrollo rural para incorporar la dimensión del ingreso extra agrícola en las estrategias correspondientes. También debe quedar claro que la parte agrícola del 2

Echeverría (2000) distingue un camino adicional a los cuatro señalados, y es a través de iniciativas basadas en la conservación y uso sostenible de los recursos naturales. Esto con el propósito de romper el círculo vicioso pobreza rural-deterioro de recursos naturales.

camino de la pluriactividad no es lo mismo que el camino agrícola. Para los agricultores pluriactivos, la agricultura se produce en condiciones especiales de presencia parcial pero también con la posibilidad de generar liquidez en las actividades extra agrarias que emprende la familia y que se pueden utilizar para gastos de la agricultura. La parte extra agrícola del camino pluriactivo no es la misma que la de los hogares que no poseen tierra alguna y que tienen más flexibilidad en el mercado de trabajo y con frecuencia mejor ubicación en relación con las fuentes de demanda efectivas, en comparación con los que son agricultores de tiempo parcial. Una observación típica es que los agricultores de tiempo parcial obtienen niveles medios de ingreso familiar inferiores a los de los trabajadores que no poseen tierra alguna (López y Valdés, 1997). El camino asistencial. Este camino ha sido bien atendido en el sector urbano pero profundamente abandonado en las zonas rurales. Esta vía aplica al pobre estructural atrapado por la pobreza y que requiere permanentes transferencias de ingreso para alcanzar el umbral, y a hogares en situación de pobreza transitoria que necesitan acceder a redes de seguridad social para evitar la descapitalización de los activos productivos y los ajustes irreversibles a las variaciones abruptas (por ejemplo, sacar a los hijos de la escuela, reducir el consumo de alimentos poniendo en peligro el desarrollo físico normal futuro de sus niños, y la venta forzada de ganado y tierras). Si bien estos caminos obviamente no son excluyentes, los hogares que salen de la pobreza pueden identificarse con uno u otro. Para el hogar pobre, identificar qué camino es más promisorio para salir de la pobreza constituye una herramienta funcional para el diseño de intervenciones de desarrollo rural diferenciadas (véase, por ejemplo, de Janvry y Glickman, 1991, para Ecuador).

Implicaciones del contexto en el diseño de intervenciones de desarrollo rural: cinco condiciones fundamentales Como se indicó anteriormente, el contexto económico, político e institucional del desarrollo rural ha cambiado notoriamente en los últimos diez años. El nuevo contexto crea una urgencia renovada de abordar el problema de la pobreza rural y oportunidades adicionales para llevar a cabo programas exitosos de desarrollo rural. Sin duda, ha habido una experimentación considerable con nuevos enfoques participativos y descentralizados en el desarrollo rural basados en el reciente protagonismo de las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos locales, que se

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aparta radicalmente de los enfoques integrados orientados por el Estado para el desarrollo rural. Estas experiencias han sido emprendidas en forma dispersa y con frecuencia poco racionalizada por parte de gobiernos, innumerables ONG y organizaciones internacionales, con el liderazgo inicial del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). Si bien todos los países, y de hecho, cada uno de los varios grupos sociales, necesitan programas específicos (debido a la heterogeneidad de dotaciones, oportunidades y limitaciones), de estas experiencias puede derivarse una serie de principios generales. Advirtiendo de ante mano el peligro de las generalizaciones erróneas y subrayando la necesidad de adaptarse a cada situación particular, se puede postular una serie de principios generales para garantizar el éxito de estas iniciativas. Utilizando el marco lógico presentado en el Gráfico 1, vemos que el rendimiento de los activos familiares está determinado por el contexto en el que se utilizan. Este contexto es multidimensional y sus características corresponden a la incidencia del mercado, el Estado y las instituciones civiles. Dados los activos y el contexto, el comportamiento de las familias y la comunidad puede ayudar a las primeras a salir de la pobreza por los caminos de la migración, la agricultura, la pluralidad de actividades y la asistencia. Los resultados son los distintos factores que caracterizan el sustento (Ashley y Carney, 1999). Existen cinco dimensiones del contexto que pueden gestionarse para mejorar los resultados:

Coordinación nacional Las actividades extra agrarias ofrecen importantes fuentes de ingreso para el poblador rural pobre, aunque requieren un motor de crecimiento. En algunos casos, este motor puede ser el turismo de naturaleza (por ejemplo Costa Rica) o las industrias de zona franca ubicadas en el medio rural (por ejemplo México y la República Dominicana). Sin embargo, en la gran mayoría de las zonas rurales, el motor de crecimiento es la agricultura, que indirectamente crea empleo en actividades no agrarias mediante efectos de enlace (Echeverría, 2000). Por tanto, la existencia de una sólida política macroeconómica y sectorial para dinamizar la agricultura es condición previa del éxito del desarrollo rural (BID, 2000). Las políticas de ajuste y de recuperación económica global en general han favorecido a la agricultura, que se ha beneficiado de una mayor macroestabilidad y del mejoramiento de los términos de intercambio de los bienes comercializables (IICA, 1999). Los productores beneficiados son los que generan estos bienes (particularmente derivados del petróleo y de la madera, hortalizas, frutas, flores y carnes) y tienen capacidad de

Gráfico 1 Marco lógico de las inversiones en desarrollo rural Posición de la familia Heterogeneidad

Activos

Contexto

Capital natural Capital físico Capital humano Capital financiero Capital social

Mercado

Estado

Liberalización Globalización

1. Coordinación nacional

Menores costos de transacción

2. Desarrollo regional

Mejoras en el mercado de factores

3. Descentralización municipal

Sociedad civil 4. Reconstrucción institucional 5. Organizaciones locales y acción colectiva

Estrategias para las familias Comportamiento

Vías de reducción de la pobreza

Migración Vía agrícola Vía de la pluriactividad Vía asistencia!

Resultados intermedios

Resultados

Productividad de los activos: Nivel y variabilidad del rendimiento de los activos en poder de la población rural Resultados finales Indicadores del sustento: Ingreso Seguridad Habilitación Sostenibilidad Bienestar de la mujer y el joven

/ Inversión en \ el contexto \ del desarrollo rural

Fondos de desarrollo municipal y regional Fondos de inversión \ orientados por / la demand

/ Inversión \ / en los activos familiares Inversiones públicas y V privadas en los activos de la població rural

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oferta. Estos productores con frecuencia están conectados con la agroindustria y con agroexportadores a través de la agricultura por contrato. Sin embargo, con demasiada frecuencia la política macroeconómica está en contradicción con las necesidades agrícolas, haciendo que la política agrícola se transforme en un apéndice pasivo de la política macroeconómica. Esto a menudo se refleja en la apreciación del tipo de cambio real —pese a la liberalización del comercio—; excesivas tasas de interés real por la perpetuación de las políticas de estabilización; la permanencia de los aranceles a las exportaciones agrícolas para garantizar un ingreso fiscal cuando las reformas fiscales son insuficientes, y el sesgo urbano en la asignación de los bienes públicos debido a desequilibrios de la economía política. La agricultura latinoamericana también se ve gravemente afectada por una apertura comercial incompleta en los países industrializados que deprime los precios del mercado mundial y limita la exportación de bienes agrarios elaborados (Binswanger y Lutz, 1999). Asimismo, las políticas macroeconómicas y agrícolas rara vez están coordinadas con una perspectiva regional del desarrollo rural. En particular, la celeridad de la liberalización a nivel macro ha superado por lo general la capacidad de respuesta a nivel micro, amenazando la competitividad de los pequeños establecimientos. Cuando los ajustes macroeconómicos son tan acelerados que comprometen la capacidad de respuesta a nivel micro, se pueden utilizar programas de subsidio para ganar tiempo y evitar las consecuencias sociales negativas. El programa Procampo de México ha sido efectivo en el alivio de los efectos negativos de la liberalización del comercio en el ingreso agrario a través de transferencias temporales de efectivo. Sin embargo, sería más útil ayudar a la reconversión de la agricultura para adaptarla a la nueva serie de ventajas comparativas, si esa asistencia se coordinara con una de carácter técnico y crédito a la inversión. En consecuencia, existe una necesidad imperiosa de retornar a una política agrícola dinámica coordinada con la política macroeconómica, para que la primera no sea un mero apéndice de la segunda. Uno de los objetivos de esta política sería conectar a los pequeños establecimientos con los sectores dinámicos de la agricultura a través de iniciativas de desarrollo rural, para contrarrestar la marginación que en general han sufrido como consecuencia de la disminución de los subsidios y de los servicios públicos de apoyo. Sin embargo, no se está proponiendo retornar a un desarrollo rural centralmente integrado. Por el contrario, las intervenciones en desarrollo rural se han tornado cada vez más descentralizadas y orientadas por la demanda. Pero los países deben contar con direcciones de coordinación intersectorial para considerar conjuntamente

las reformas de política macroeconómica, agrícola, regional y de desarrollo rural. Políticamente, ha llegado la hora de adoptar este tipo de iniciativas dado que los gobiernos están menos preocupados por la estabilización y las políticas de ajuste, y más orientados a corregir las desigualdades, a lograr la sostenibilidad del medio ambiente, a superar la vulnerabilidad a las variaciones externas y naturales, a corregir los problemas de género y a defender los valores sociales. Estas nuevas preocupaciones compensan el menor peso político de la agricultura para impulsar la preocupación por el desarrollo rural. Sin embargo, rara vez se logra la coordinación. Por el contrario, el desarrollo rural ha sido institucionalizado en la agricultura (México), el bienestar social (Ecuador), los organismos de medio ambiente, los organismos especializados directamente adscritos al Ejecutivo (Colombia y Nicaragua), o descentralizados a nivel de municipios (Bolivia). En todos estos casos, no se ha establecido una coordinación efectiva entre las políticas macroeconómica, sectorial, regional y de desarrollo rural. Para lograr esta coordinación, los países tienen que establecer a nivel nacional direcciones de coordinación del desarrollo rural a las que concurran los distintos ministerios que tienen que ver con él para que lo aborden desde la perspectiva amplia del ingreso y el bienestar familiar. Los Ministros de Agricultura pueden cumplir una función catalítica sustancial en el fomento de la creación de estas direcciones coordinadoras y en el impulso de sus operaciones, pero no internamente a nivel del propio ministerio. Las direcciones de coordinación deben procurar asimismo la participación del sector privado, los organismos internacionales de desarrollo activos en la región (IICA, FAO, BID), la sociedad civil y las universidades. Pocos países cuentan con una institución de este tipo, pero varios han emprendido esta iniciativa. Costa Rica, por ejemplo, está creando el Consejo de Desarrollo Rural, integrado por el Presidente y sus ministros y asistido por un instituto nacional de desarrollo rural supervisado por integrantes del gobierno, organizaciones empresariales y la sociedad civil. Chile ha creado la Comisión Interministerial de Desarrollo Rural, asistida por un Comité Asesor Técnico que incluye a ONG y federaciones campesinas (Arancibia, 1995). Ciertamente la coordinación entre la agricultura y el desarrollo rural sólo está estructurada en unos pocos países (por ejemplo, México). En consecuencia, aquellas iniciativas que podrían tener un éxito sustancial en el desarrollo rural con frecuencia se contradicen con iniciativas de política macroeconómica y sectorial. Y los donantes extranjeros interesados en contribuir a la inversión en el desarrollo rural no encuentran una contraparte institucional nacional creíble con la cual negociar.

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Desarrollo regional Dada la multiplicidad de fuentes de ingreso que caracteriza a los hogares rurales, todo enfoque de desarrollo que pretenda contribuir al ingreso rural tiene que ir más allá del enfoque agrícola o sectorial. Por el contrario, el desarrollo rural debe abordarse desde una perspectiva territorial, como parte de un enfoque de desarrollo regional completo. Para ello es necesario organizar consejos de desarrollo nacional que puedan garantizar la coordinación entre los diversos agentes que actúan en la región y vincular el desarrollo rural con el desarrollo regional. La necesidad de establecer la coordinación regional se ha vuelto mucho más imperiosa por el afianzamiento de la democracia, la mayor descentralización gubernamental y la liberalización económica. La descentralización implica gobiernos provinciales y municipales más autónomos. La democracia da mayor incidencia a la acción colectiva y a la necesidad de que los gobiernos elegidos localmente procuren su legitimación ante el electorado. Y la liberalización económica y la reducción de la incidencia del Estado otorgan mayor preponderancia al sector privado. Por estas razones, muchos países se están orientando al desarrollo regional para lograr la coordinación de los servicios gubernamentales, la sociedad civil y el sector privado a nivel regional. Si bien en general prevalece el principio de la subsidiaridad, delegándose la responsabilidad a los niveles más bajos posibles del gobierno, existen importantes fundamentos para la introducción de un nivel de gobierno intermedio entre las provincias y los municipios. El objetivo es alcanzar una mayor homogeneidad económica, social y ambiental a nivel nacional o de provincia, captando al mismo tiempo los beneficios de las externalidades y las economías de escala intermunicipales en la producción, la gestión ambiental y el suministro de bienes públicos. Estos agentes locales habitualmente incluyen representantes de organismos desconcentrados del gobierno central o estadual, gobiernos locales, el sector privado, organizaciones empresariales, ONG, organizaciones comunitarias y de base y estructuras dirigentes tradicionales locales (World Bank, 1999). Estas entidades están encargadas de definir en forma consultiva la estrategia de desarrollo para garantizar un robusto crecimiento regional que cree, entre otras cosas, oportunidades de inversión y empleo para el desarrollo rural. Estas entidades pueden administrar a través de una ventanilla regional única el desembolso de fondos públicos en respuesta a la demanda de familias y comunidades organizadas para financiar proyectos, tanto a manera de donaciones como de préstamos (claramente separados), en forma competitiva. Asimismo

pueden formular ideas para y con el sector privado en materia de inversiones de escala regional y encargarse de la coordinación de la programación y presupuestación de los organismos desconcentrados que suministran bienes públicos a clientelas que compiten entre sí, con diferentes preferencias. El acceso que estos organismos puedan obtener a la información local puede ayudarlos a canalizar recursos hacia iniciativas de proyectos para los pobres, mitigando los problemas de selección adversa y riesgo moral. Las intervenciones en desarrollo rural deben ser, pues, parte integral de los programas de desarrollo regional. Algunos programas regionales verdaderamente exitosos han estado administrados por ONG a las que el gobierno confirió autoridad en relación con los servicios públicos locales (por ejemplo, el Plan Sierra en la República Dominicana). Por supuesto que el desarrollo regional no está libre de obstáculos políticos y administrativos. Los estados pueden considerar que los consejos regionales debilitan su propia política regional y adicionan una costosa instancia burocrática; las autoridades municipales pueden ver pocos beneficios en la participación en consejos regionales, y los ministerios nacionales tienen clientelas sectoriales bien establecidas y un control sobre los presupuestos y sobre su ejecución, que no quieren perder. En consecuencia, habitualmente el avance hacia el desarrollo regional ha sido lento, pese a encerrar la promesa de importantes beneficios en materia de eficiencia. De todas maneras, un enfoque regional del desarrollo rural es complemento fundamental de aquel orientado por la demanda para generar oportunidades de inversión y empleo, y para evitar su dispersión intrínseca

Descentralización municipal En toda América Latina se ha producido una rápida descentralización en los niveles municipales de gobierno (Burki, Perry y Dillinger, 1999). El principio de la descentralización descansa en la observación de que las autoridades locales están en mejores condiciones que los gobiernos centrales de recabar información sobre las necesidades y capacidades de la población local, de controlar a los agentes del desarrollo y de hacer cumplir los contratos (Stiglitz, 1999). Los gobiernos municipales pueden participar en la planificación del desarrollo para hacer más compatibles los programas de las distintas ramas del gobierno y coordinar la acción con los sectores privado y civil. El abastecimiento local de bienes públicos puede adaptarse mejor a la demanda de una población local heterogénea y con frecuencia permite identificar fuentes menos costosas de suminis-

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tro que las ofrecidas en el nivel central. Esto incluye salud, educación, infraestructura (mantenimiento vial y abastecimiento de agua) y gestión de espacios públicos. Asimismo, los gobiernos municipales pueden participar en la promoción del desarrollo estimulando la inversión privada y la participación de los segmentos pobres. Para que estas funciones se cumplan eficazmente, la descentralización debe incluir no sólo la devolución de los derechos políticos y administrativos para gobernar, sino también el control fiscal de los presupuestos locales y un mayor acceso a los recursos (Binswanger, 1999). Esto se logró en Bolivia mediante la Ley de Participación Popular (Cossío, 1996) y en México en virtud del Ramo 33. Huther y Shah (1998) llegan a la conclusión de que la calidad del gobierno local está en estrecha correlación con el nivel de descentralización fiscal. Por último, la descentralización puede ayudar a una mejor rendición de cuentas, al colocar el poder decisorio en manos de funcionarios locales que son más directamente controlables por su electorado. Pese a ser prometedoras, las condiciones que requiere el éxito de la descentralización son considerablemente exigentes, razón por la cual los resultados han sido heterogéneos en las distintas comunidades. Las condiciones para el éxito incluyen formas democráticas de gobierno a nivel local -y por ende suficiente competencia electoral—, una representación efectiva de los intereses de los pobres -y por tanto el fortalecimiento de las organizaciones locales—, y la capacitación de la burocracia local para cumplir funciones técnicas de apoyo al desarrollo participativo. De lo contrario, la descentralización puede dar lugar a una mayor corrupción, a la desviación del gasto hacia sectores no pobres, a su captación por grupos de intereses estrechos con control del gobierno municipal, y a una menor rendición de cuentas ante el público en general (Dethier, 1999). Los posibles beneficios de la información local se pierden y dejan de ser captados localmente. Sin la correspondiente integración regional, la excesiva descentralización también puede dar lugar a que se pierdan las economías de escala, la capacidad de internalizar las externalidades regionales (por ejemplo en la gestión de cuencas) y la coherencia nacional en las iniciativas del gobierno, todo lo cual provoca una incorrecta asignación general de los fondos (como ocurrió en Bolivia; véase Cossío, 1999) y un creciente aislamiento frente a las fuerzas de la globalización. La descentralización también puede ser efectiva para algunas funciones pero no para otras. En la enseñanza, el control del ausentismo docente puede cumplirse con eficacia a nivel local debido al carácter disperso de la información; sin embargo, la fijación de los programas de estudio, la administración de exámenes y el control de la calidad de la educación se cumplen mejor a nivel central. La descentralización puede haber socava-

do la calidad del servicio de prestación de asistencia a la salud, aunque haya mejorado su infraestructura (Burki, Perry y Dillinger, 1999). La descentralización municipal ofrece, pues, un instrumento potencialmente efectivo para hacer una inversión rentable en la población rural pobre, y algunos de los programas de desarrollo rural más importantes de América Latina se han organizado para aprovechar este potencial. El Programa de Apoyo Comunitario (PAC) y el Fondo Municipal de Apoyo Comunitario (FUMAC) en el noreste brasileño, así como el Fondo de Solidaridad Municipal de México y el Fondo de Desarrollo Rural Integrado de Colombia, son todos esfuerzos que canalizan recursos hacia las comunidades a través de los municipios. Con base en este enfoque, el gobierno se centra en las comunidades pobres e incide en las prioridades de los proyectos, ya sea restringiendo el alcance de aquellos elegibles u ofreciendo fórmulas de distribución del costo por tipo de actividad. Las comunidades identifican los proyectos y presentan propuestas de financiamiento a los fondos de inversión municipal. El alcance de la participación de los segmentos pobres ha variado considerablemente, al igual que las prioridades de los proyectos y la calidad y sostenibilidad (mantenimiento) de los que se han emprendido (Wiens y Guadagni, 1998). Sin embargo, estas experiencias demuestran con claridad que el gobierno central y las ONG son factores preponderantes para que se materialice el potencial de los municipios. Lo más importante es ayudar a los sectores pobres locales a mejorar su capacidad para emprender una acción colectiva al servicio de proyectos orientados por la demanda, con el fin de que puedan incidir efectivamente en la reducción de la pobreza. Analizando el programa de fondos municipales de Oaxaca, Fox y Aranda (1996) comprueban que la eficacia de la descentralización en la reducción de la pobreza depende del estado en que se encontraban los gobiernos locales representativos antes de recibir nuevos fondos. En un análisis detallado del desempeño de los municipios en el marco de la descentralización, Faguet (1997) llega a la conclusión de que la devolución de recursos y facultades a los gobiernos locales ha incrementado la eficacia de la asignación del sector público, creando a la vez una asignación de recursos más orientada por las necesidades (en particular en la salud, la educación y las obras públicas), especialmente en los municipios más pequeños, más pobres y más alejados. De manera que el determinante fundamental del éxito de la descentralización no es la capacidad local, sino la presencia de una representación democrática efectiva para que exista rendición de cuentas y responsabilidad públicas.

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Reconstrucción institucional La implementación de políticas de estabilización y ajuste ha dado lugar a la austeridad fiscal y a la reducción de la incidencia directa del Estado en la economía. En el caso del desarrollo rural, esto ha significado la contracción y exclusión de numerosas instituciones públicas tales como los bancos de desarrollo, los organismos paraestatales de comercialización y los servicios de extensión que brindaban apoyo a la agricultura; la reducción de los subsidios que con frecuencia se habían incorporado para compensar a la agricultura por la apreciación del tipo de cambio real y el proteccionismo industrial; y la privatización de muchos servicios para la agricultura. Este cambio institucional generalizado ha tenido consecuencias diferenciadas en los distintos sectores que conforman la agricultura. Los sectores más comerciales en general han obtenido beneficios al acceder a nuevas fuentes de apoyo institucional a través de bancos comerciales, comercializadoras privadas, contratos con la agroindustria y organizaciones profesionales, o de empresas consultoras particulares que brindan asesoramiento técnico. Aunque queda aún mucho por recunstruir en relación a los servicios básicos para un sector agroalimentario competitivo (Piñeiro et al., 1999), los sectores que viven en la extrema pobreza a veces se han beneficiado del acceso a redes de seguridad transitorias creadas por los fondos sociales. En cambio el sector intermedio de pequeños propietarios de tierras —cliente principal del componente agrícola de los programas de desarrollo rural— con demasiada frecuencia ha quedado al margen del acceso a las instituciones que ofrecen servicios financieros, de comercialización e información sobre oportunidades tecnológicas y de mercado, creando un grave vacío institucional que amenaza la existencia misma de este grupo social, al comprometer su competitividad frente al sector comercial de la agricultura. Al liberalizarse los mercados inmobiliarios en el contexto de un vacío institucional generalizado para los minifundistas, la tierra puede concentrarse fácilmente en manos de una minoría de agricultores comerciales, creando así una gran masa migratoria de pequeños propietarios desplazados, sin que se les haya dado la oportunidad de alcanzar una posición competitiva. Los productores con mayores posibilidades de lograr la eficiencia serían desplazados así por otros que se vieron menos afectados por las fallas institucionales. Si se quiere que el desarrollo rural arroje resultados, entonces es preciso encarar la reconstrucción de las instituciones privadas y civiles en apoyo de una economía eficaz de pequeños establecimientos agropecuarios (Gordillo, 1999). Esto incluye una amplia gama de instituciones que han sido eliminadas por la preponderancia del Estado o que,

por esta misma razón, no han surgido: cooperativas de crédito, asociaciones de ahorro y préstamo y ONG financieras; cooperativas de comercialización y asociaciones de almacenaje comunitarias; organizaciones para la coproducción con el gobierno de bienes y servicios públicos, por ejemplo para la infraestructura y su mantenimiento, o para la investigación y desarrollo; asociaciones de usuarios del agua, que pueden asumir la gestión directa de distritos de abastecimiento de agua recuperados, y organizaciones comunitarias que pueden aplicar la cooperación a la gestión y el mejoramiento de recursos de propiedad común como pastizales, bosques y pesquerías. Los ministerios de agricultura, desarrollo rural y medio ambiente cumplen una importante función en la promoción de estas instituciones, pero es preciso procurar amplios esquemas cooperativos y de complementariedad en el espectro de organismos públicos. Los proveedores de asistencia técnica y servicios de consultoría privados, que fueron desplazados por los servicios públicos subsidiados, están marginando cada vez más a las ONG, pues pueden ofrecer servicios técnicamente superiores y con mayor rendición de cuentas. Los subsidios a los pobres para acceder a estos servicios en forma competitiva pueden suministrarse en formas de vales (por ejemplo INDAP, para la asistencia técnica a pequeños propietarios en Chile). El establecimiento de estas entidades es costoso y habitualmente requieren subsidios, lo que exige una actitud dinámica del Estado en apoyo a la reconstrucción institucional de la sociedad civil. Estos entes son fundamentales para permitir que los pequeños propietarios reduzcan los costos de transacción de acceso a los mercados, flexibilicen las restricciones a la inversión y el uso de los factores, y garanticen una gestión efectiva de los recursos productivos, por ejemplo incrementando la elasticidad de la respuesta de oferta de los pequeños propietarios y garantizando su competitividad. En todos los casos, el principio clave para la reconstrucción de instituciones civiles que puedan sustituir con eficacia los antiguos organismos de servicio del gobierno es capitalizar las ventajas comparativas singulares de información y ejecución que tienen las instituciones locales (a menudo tradicionales). La mayor capacidad que éstas tienen para captar información local les permite controlar el comportamiento oportunista que se traduce en la selección adversa y el riesgo moral en las relaciones contractuales. Para compensar desventajas como la deseconomía de escala y la elevada covariación en la evolución local, se puede procurar la integración de las instituciones locales en institucionales formales de mayor envergadura (por ejemplo, vinculando a grupos de crédito con bancos comerciales a través de ONG como Génesis en Guatemala [Sadoulet, 1999]), o a través de agroindustrias tales como las de la Repú-

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blica Dominicana (Key y Runsten, 1996). La imposición de una conducta cooperativa en las instituciones locales puede materializarse a través de la interrelación de intereses entre los miembros, el ejercicio de la presión social, el recurso a normas sociales (por ejemplo el aislamiento, si se violan las normas) y los beneficios de largo plazo que reporta la repetición de esquemas en comunidades estables. Un aspecto importante de la reconstrucción institucional es el establecimiento de redes de seguridad social para la vía asistencial. En el marco de las reacciones a las crisis, las redes de seguridad social fueron creadas para gestionar la aceptabilidad política de las reformas y evitar las repercusiones sociales adversas. En los últimos años se han hecho importantes contribuciones a la comprensión del valor económico de las redes de seguridad social mediante el análisis de los efectos irreversibles de las reacciones de los hogares a las crisis. Hoddinott y Kinsey (1998), por ejemplo, demostraron que los efectos nutricionales en los niños de uno o dos años pueden ser permanentes en lo que hace al crecimiento. Los niños que son retirados prematuramente de la escuela difícilmente reanudan los estudios. Las ventas forzosas de activos productivos pueden impedir la posterior recapitalización. Otra constatación importante relativa a la respuesta a las crisis es que las redes de seguridad social funcionan si existen antes de que aquellas se produzcan, aunque se mantengan en un nivel de escasa actividad en tiempos normales. Ello se debe a que las redes de seguridad social ex ante, como los planes de empleo garantizado, sirven como instrumentos contra riesgos, permitiendo que los hogares asuman mayores riesgos y mejoren sus expectativas de ingreso en la toma de decisiones económicas (Alderman y Paxon, 1992; Subbarao, 1997). La utilización de las redes de seguridad social como planes de seguro sería, pues, una buena inversión social. Sin embargo, existen pocos esquemas ex ante para la población rural pobre de América Latina. El establecimiento de redes de seguridad social después de producida la crisis —por ejemplo como reacción a los desastres naturales— resulta más costoso y menos eficaz cuando se trata de ayudar a las familias para enfrentar la crisis, además de que se pierde la oportunidad de brindar un seguro cuando no hay crisis. La gestión de las redes de seguridad también puede ser más efectiva cuando requiere la participación local para el control y la ejecución (por ejemplo para la selección de beneficiarios), y cuando se coordina con otros instrumentos (particularmente planes de crédito y asistencia técnica). Desde una perspectiva agrícola multifuncional, el poblador rural pobre puede ser un importante proveedor de servicios ambientales. Esto incluye la gestión de cuencas para la prevención de la erosión del suelo y

el abastecimiento de agua potable, la preservación de la biodiversidad y la captación de carbono. De manera que crear instituciones que paguen los servicios ambientales como elemento del desarrollo rural puede ser un buen negocio para todos. Ello exige una justa valoración de los servicios que se presten y mecanismos institucionales para gravar los beneficios ambientales y la transferencia de tarifas a quienes prestan los servicios. Los cálculos realizados para la República Dominicana (Plan Sierra, véase de Janvry, Sadoulet y Santos, 1995) demuestran que estos servicios legitiman transferencias sustanciales que crean incentivos para la reforestación y la adopción de prácticas de conservación de suelos por parte de los agricultores pobres ubicados en cuencas críticas. Con la creciente escasez de agua, el valor cada vez mayor de la biodiversidad y la importancia del cambio climático mundial, la internalización de estos servicios debe pasar a ser elemento integral de las estrategias de desarrollo rural. El pago por los servicios ambientales puede generar importantes recursos financieros para respaldar el desarrollo rural y transformarse en un componente fundamental de la reducción de la pobreza a través de la vía agrícola. Estas funciones tienen que ser gestionadas a nivel regional por organismos con una presencia significativa en la región.

Organizaciones locales y acción colectiva Las organizaciones locales tienen un papel importante que cumplir en lo que hace a llenar los vacíos que dejan a veces el mercado y el gobierno en la prestación de los servicios deseados. En momentos en que los gobiernos están reduciendo su apoyo a la agricultura, existen cada vez más expectativas de que las organizaciones locales asuman nuevas funciones. Esto plantea la cuestión de determinar qué funciones pueden cumplir, cuáles son las condiciones para el éxito, a quién pueden beneficiar y cuáles son algunas de las causas de su fracaso. Entre las funciones que las organizaciones locales y la acción colectiva pueden cumplir en apoyo a sus miembros figuran las siguientes: • Representar los intereses de la comunidad en la formulación de políticas y en la asignación de recursos para bienes públicos. Esto incluye la presupuestación de fondos regionales y municipales para proyectos y la inversión pública complementaria. Dada la heterogeneidad de la pobreza y la existencia de una multiplicidad de oportunidades de inversión que continuamente cambian, los programas de desarrollo rural deben estar orientados por la demanda, ya que sólo los propios sectores pobres, con la asistencia técnica adecúa-

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da, cuentan con la información necesaria para identificar soluciones que se adapten a sus necesidades y que sientan como propias. • Prestar servicios de acceso a información, de reducción de los costos de transacción en que se incurre por el acceso a los mercados de productos y factores, y servicios de almacenaje, transporte, seguro y crédito. Entre los ejemplos figuran los servicios cooperativos en la elaboración y comercialización de productos agrícolas, crédito grupal y asociaciones bancarias en pequeños poblados, la comercialización comunitaria y la asistencia técnica a grupos organizados (por ejemplo, el movimiento de campesinos de Nicaragua [CEPAL, 1998] y el CIAL para la investigación participativa en Colombia y Ecuador [Ashby y Sperling, 1995]). • Asistir en el suministro de bienes públicos locales a través de aportes de sus miembros y de la distribución de costos con el sector público. • Participar directamente en una serie de emprendimientos innovadores para generar ingreso. Esto incluye cooperativas de producción (como Coopesilencio en Costa Rica, que produce aceite de palma y posteriormente se diversificó hacia otras actividades productivas, [CEPAL, 1998]), la industria maderera social (Mafor en Honduras) y microempresas de propiedad colectiva (por ejemplo, Asfepa para la manufactura de mermeladas de frutas tropicales a cargo de mujeres costarricenses). Las condiciones necesarias para el éxito de las organizaciones locales han sido analizadas por quienes estudiaron la acción colectiva (por ejemplo, Baland y Platteau, 1996 y Ostrom, 1993). Los determinantes pueden agruparse en tres categorías: • Los incentivos que crea la expectativa de beneficios individuales a partir de la cooperación. Ello requiere un buen conocimiento técnico del problema abordado, administradores capacitados, un mayor rendimiento privado de la actividad que se emprende en el contexto cooperativo que el que produciría sin asumir los compromisos cooperativos, y la percepción de imparcialidad en la distribución de los costos en relación con la distribución de los beneficios. Los incentivos se pueden incrementar mediante el acceso a recursos externos para la capacitación, la inversión y el fo-

mentó institucional, el apoyo a las ONG en la prestación de servicios, y el acceso a empresas consultoras particulares. • La capacidad de los miembros para controlar el comportamiento de sus pares. Esto se vincula a las características del grupo tales como el número de integrantes, la homogeneidad de sus integrantes y la proximidad. • La capacidad para imponer sanciones. Esto depende del costo de la opción de salida (por ejemplo por la vía de la migración), de la solidez de las normas sociales comunes, de la existencia de foros para crear consenso, del carisma de los dirigentes, de la credibilidad del proceso de aplicación de sanciones, de la existencia de mecanismos de solución de conflictos y del capital social de los miembros, de modo que se establezcan vínculos que puedan utilizarse para aislar y sancionar a los infractores (por ejemplo mediante la pérdida de patrocinio). La acción colectiva puede también fracasar fácilmente. En efecto, la observación sistemática de las organizaciones de base demuestra una gran heterogeneidad entre sus integrantes, sus funciones y sus resultados (por ejemplo entre los distintos grupos del ejido de México). La participación es onerosa para los pobres en lo que hace, por ejemplo, al costo temporal de oportunidad para las mujeres que generan ingreso, y por ello los beneficios deben ser suficientes. La acción grupal puede también reavivar conflictos y contribuir a reproducir y exacerbar relaciones de poder desiguales, y no sólo marginando a los pobres sino también actuando como mecanismo para obtener de ellos un rendimiento. Habitualmente las organizaciones crean un "efecto clase media" del que quedan excluidos los más pobres. La expansión de la participación a los miembros más pobres de la comunidad exige intervención gubernamental o asistencia de las ONG. En general se atraviesa una larga etapa de aprendizaje que conlleva grandes riesgos, antes de que las organizaciones alcancen un funcionamiento eficaz; esta etapa exige que se subsidie a los sectores pobres. Finalmente, con frecuencia existe una masa crítica que debe alcanzarse para que la organización se torne efectiva, por ejemplo divulgando las demandas de sus miembros. También en este caso pueden requerirse subsidios para respaldar a la organización hasta que alcance esta masa crítica. La inversión en estos costos de establecimiento y aprendizaje para ayudar a las organizaciones que recién se inician a lograr la sostenibilidad puede ser un buen destino para

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los recursos del Estado. La experiencia en materia de enfoques participativos entre la población rural en condiciones de pobreza ha dejado enseñanzas interesantes. Una de ellas es que la búsqueda de la homogeneidad de proyectos productivos, por ejemplo excluyendo a los sectores no pobres o a los hombres, no siempre tiene resultados óptimos para los pobres y para la mujer. En Petrolina (Brasil), los proyectos de riego se basaron en el concepto de agentes dirigentes, combinando agricultores pequeños y grandes en cooperativas de exportación, en las que éstos últimos asumieron el liderazgo en la introducción de tecnologías, el fomento institucional, la apertura de mercados y el establecimiento de una reputación entre los importadores extranjeros (Damiani, 1999). En Bolivia, una asociación productora de arroz (La Campana, en Santa Cruz) incorporó unos pocos productores grandes entre numerosos pequeños agricultores para alcanzar las economías de escala necesarias (CEPAL, 1998). Los grupos de crédito heterogéneos están en una posición desventajosa en lo que se refiere a controlar el comportamiento de sus miembros, pero en mejores condiciones de brindar un seguro mutuo (Sadoulet, 1999). Los proyectos orientados a la mujer con frecuencia se benefician de la participación de los hombres, así sea sólo para neutralizar su oposición. Quedan pendientes otros aspectos muy poco explorados. Uno de los más difíciles es saber cómo crear capital social en donde no existe, como por ejemplo en comunidades fronterizas con migrantes recientes. Es preciso comprender mejor la incidencia de los recursos y los agentes externos para alcanzar este objetivo (Durston, 1998).

Inversión en los activos de la población rural pobre El contexto de política, administrativo, institucional y orgánico que acaba de describirse incide en la selección de estrategias de sustento de familias y comunidades. Estas estraegias pueden ayudar a las familias a superar la pobreza por las vías ya descritas: la migración, la agrícola, las actividades múltiples y la asistencial. El valor inicial de los activos que tiene en su haber la población rural y la naturaleza del contexto en que se desarrollan estas estrategias determinan la productividad de aquellos, y por ende el rendimiento de la inversión que en ellos se haga, así como los resultados en lo que hace a generar su sustento (véase el Gráfico 1). Las probabilidades de que la inversión en los activos de los pobres sea un buen negocio aumenta sustancialmente si se mejora el contexto. Si bien existe una amplia gama de experiencias, aún no se cuenta con un análisis sólido de los

efectos de la inversión en el rendimiento de los activos de los pobres. Examinaremos a continuación algunos ejemplos destacados. En cada caso subrayaremos los beneficios derivados de un contexto de desarrollo rural con mayor coordinación, regionalización y descentralización, así como con profundización institucional y orgánica.

Capital natural: inversión en el acceso a la tierra Si el incentivo y el contexto institucional son favorables, la tierra es un activo fundamental para ayudar a muchos pobladores rurales a superar la pobreza por las vías agrícola y de actividades múltiples (Hoddinott, Haddad y Mukherjee 2000).3 Sin embargo, en numerosas comunidades hay extensas zonas de tierras baldías o subexplotadas, mientras que muchas familias que podrían dedicarse a la agricultura competitiva no poseen tierras o tienen parcelas muy pequeñas que sobreexplotan y deterioran. Con el fin de las reformas agrarias expropiadoras en la mayor parte de América Latina, es preciso diseñar nuevos mecanismos de acceso a la tierra para los pobres mediante el uso del mercado inmobiliario. Dado que estos mercados se caracterizan por fallas graves debido al sobreprecio de la tierra en relación con el uso agrícola (Binswanger, Deininger y Feder, 1995), muchos países han introducido fondos agrarios para fomentar el acceso a ésta mediante transacciones del mercado inmobiliario subsidiadas entre grandes vendedores y grupos de pequeños compradores (Deininger, 1998). Existen programas amplios de "reforma agraria asistida por el mercado" en Brasil (Cédula da Terra) y Colombia, y se han iniciado en Honduras (Fondo de Tierras). Si bien los enfoques varían de un país a otro, en general no existe participación de las comunidades en la identificación de los posibles vendedores, en la selección de los beneficiarios y en el respaldo de las transacciones. Aunque todavía es muy pronto para realizar una evaluación económica, los resultados iniciales de Brasil muestran una buena capacidad para beneficiar a las familias pobres (pero no en situación de pobreza extrema) y con posibilidades de transformarse en agricultores productivos (gente de poblados rurales con una educación relativamente elevada y un mayor nú-

López y Valdés (1998) observan con acierto que éste no siempre es el caso. En efecto, no sorprende que la tierra tenga un valor escaso para la generación del ingreso de los pobres si el contexto de incentivos está sesgado a favor del medio urbano y la población rural enfrenta los riesgos que conllevan las fallas del mercado, los vacíos institucionales y la restricción en los bienes públicos.

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mero de adultos en la familia) (Buainain et al., 1999). Es necesario experimentar otros enfoques para reducir el costo de los subsidios y garantizar la competitividad de los beneficiarios. En buena parte de América Latina, los mercados de arrendamiento de tierras han quedado atrofiados por la confusión del régimen de propiedad. Los propietarios se muestran reticentes a aceptar arrendamientos como no sea por muy corto plazo, o arriendan sólo a parientes por temor a no poder recuperar la tierra (Jaramillo, 1998). Históricamente y sobre la base de la experiencia de otras regiones del mundo, el mercado de arrendamiento de tierras ha sido una de las vías más eficaces para permitir el acceso a este activo. Contratos de arrendamiento tales como las medianerías permiten atenuar las carencias de capital y los riesgos del mercado que afectan a buena parte de los agricultores pobres y que socavan su competitividad como productores. Por lo tanto, existe una necesidad imperiosa de reactivar estos mercados mediante la consolidación de los regímenes de propiedad para quienes arriendan y brindando acceso al crédito y a servicios rurales a los posibles arrendatarios. Siguiendo los ejemplos de las reformas agrarias asistidas por el mercado inmobiliario que procuran fomentar el acceso a la propiedad de la tierra, se podría movilizar a las comunidades para resolver localmente muchos de los conflictos que plantean los derechos de propiedad y para mediar en las transacciones de arrendamiento de tierras. Esta participación podría ayudar a consolidar los regímenes de propiedad de los terratenientes y a fomentar el poder de negociación de los arrendatarios a través de contratos de largo plazo más favorables. La introducción de fondos agrarios para el acceso a la tierra en arrendamiento también sería una buena inversión.

Capital físico: inversión en tecnología e infraestructura rural Para elevar la productividad por la vía agrícola, es necesario ofrecer a los sectores pobres una amplia gama de opciones tecnológicas que se adapte a sus necesidades, en cuya formulación participen activamente como es el caso de el CIAL en Colombia y Ecuador— y en las que tengan libertad de elección mediante una mayor capacidad para discriminar e innovar adquirida, como sucede en las escuelas agrarias de Perú y en los movimientos de "campesinos para campesinos" en Nicaragua. Es muy común que se opongan criterios científicos sobre una base ideológica, en lugar de procurar complementarlos. Este es el caso, por ejemplo, de la biotecnología y la agroecología, con defensores en cada campo que debaten con resultados excluyentes. La biotecnología, con su capacidad de ofrecer una amplia gama de nuevos productos a los peque-

ños agricultores, debe combinarse con el diseño de sistemas agrícolas basados en principios agroecológicos. Dado que la biotecnología sólo puede ofrecer unos pocos aspectos transferibles genéticamente, se requiere obtener otras características mediante la mejora genética tradicional. Además, los beneficios que pueden ofrecer las variedades mejoradas por selección tienen que complementarse con otros enfoques tales como el manejo integrado de plagas y nutrientes, las aplicaciones químicas, la gestión integrada de recursos naturales y la agricultura de precisión. Es urgente prestar atención a la integración de lo que las distintas ciencias agronómicas y biológicas tienen para ofrecer en "paquetes" tecnológicos específicos de acuerdo con el usuario. Estas funciones requieren la creación de instituciones intermedias. En algunos casos, esta tarea quedaría a cargo de las empresas semilleras particulares; en otros de institutos de investigación nacionales, regionales e internacionales. En general, las instituciones que pueden cumplir estas funciones no han seguido el ritmo del desarrollo de adelantos científicos que son de utilidad para los pequeños agricultores. Además, la tecnología sólo puede ser efectiva para reducir la pobreza si se incorpora a estrategias regionales y locales amplias que coordinen y complementen para alcanzar este fin el instrumento tecnológico con otras herramientas. El rendimiento de la inversión en tecnología agrícola con fondos públicos en América Latina ha sido alto, aunque existen actualmente serios desafíos en cuanto a la eficacia y la eficiencia de los esquemas institucionales y al financiamiento de las actividades de investigación agrícola (Echeverría, 1998). Además, dada la histórica indiferencia por la inversión en investigación agrícola para ámbitos marginales donde se encuentran numerosos agricultores pobres, existen indicios (por ejemplo en Honduras) de que las tasas de rendimiento de la inversión en investigación para estas zonas puede ser superior que en el caso de tierras de alto potencial (Rubén, 1999). Entre las formas de capital físico, la inversión en vías rurales en regiones con posibilidades de superávit comercial puede ser elevada. Dada la variación de las ventajas comparativas que traen consigo la liberalización del comercio y el cambio tecnológico, surgen nuevas oportunidades de inversiones rentables en infraestructura. Otras formas de infraestructura como la electricidad y los teléfonos pueden suministrarse a nivel privado, existiendo una gran subinversión en estos servicios. Es posible ofrecer subsidios a los proveedores privados en regiones con alta densidad de población. Estos subsidios pueden ayudar a cubrir los costos fijos, dejando de lado los costos marginales para mantener un incentivo que permita alcanzar niveles de uso económicamente óptimos. Las telecomunicaciones rurales son fundamentales para la inteligencia de merca-

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do, la descentralización de fuentes de ingreso no agrícolas —trasladándolas a las zonas rurales— y la educación en zonas remotas (por ejemplo la telesecundaria). En aquellos casos en que se han eliminado los monopolios del Estado, se produjeron de inmediato inversiones privadas en telecomunicaciones rurales. Así pues, el mejoramiento de la infraestructura es clave para fortalecer las vías agrícola y de actividades múltiples, de manera que estas permitan reducir la pobreza.

Capital humano: inversión en enseñanza, salud y nutrición La educación rural se ha visto afectada por una subinversión sistemática. Es por ello que la calidad de las escuelas locales es habitualmente muy inferior a la de las urbanas. Además, la necesidad que tienen los pobres de movilizar el trabajo familiar para generar ingreso y flexibilizar las restricciones de liquidez con frecuencia les impide enviar a sus hijos a la escuela o lo hacen en condiciones de nutrición y salud que limitan su capacidad de aprendizaje. El resultado es que la pobreza se hereda entre generaciones de pobres a causa de la escasa inversión en capital humano, y eventualmente es transferida al medio urbano a través de la migración de individuos no preparados para competir en los mercados de trabajo de las ciudades. El acceso a la educación secundaria es fundamental para obtener empleo no agrícola bien remunerado. De ahí que la inversión en enseñanza rural sea importante para ayudar a los jóvenes a superar la pobreza por la vía de la migración y de la pluriactividad. Si la agricultura ofrece oportunidades para el cambio tecnológico y la introducción de nuevas actividades, la educación también es fundamental para la vía agrícola. Muchos gobiernos han reconocido que la inversión en educación rural es buen negocio. Esto exige consolidar el lado de la oferta de la educación y crear incentivos para que los padres pobres mantengan a sus hijos en la escuela hasta la enseñanza secundaria. PROGRESA en México y PRAF en Honduras transfieren recursos en efectivo a los padres pobres de las zonas rurales a cambio de que mantengan a los hijos en la escuela en condiciones nutricionales y de salud adecuadas (de León, Hernández y Parker, 1999). La comparación del éxito de PROGRESA entre una comunidad y otra (sobre la base de observaciones en visitas de campo) ilustra la importancia de la coordinación local con otros programas. Los municipios con capacidad para coordinar los programas locales reasignan los recursos para mejorar el lado de la demanda en la educación, incrementan la capacidad de los servicios de salud para reaccionar ante una mayor demanda, invierten en transporte escolar y reasignan parte de los recursos a los no beneficiarios (por ejemplo a través de becas). De ahí

que la coordinación local de los programas educativos con otras actividades municipales incrementa sustancialmente los beneficios que se pueden derivar de los programas educativos de por sí. El cálculo de la tasa de rendimiento social de la inversión en educación en Chile arroja la cifra del 10% para la enseñanza secundaria y el 12% para el segundo ciclo (Arellano y Braun, 1999).

Capital financiero: inversión en dotaciones mínimas de capital Muchas familias se encuentran atrapadas en la pobreza porque carecen de la mínima dotación de efectivo para emprender actividades productivas. Muchas otras viven en la pobreza dadas sus limitaciones para obtener crédito, que no les permiten un uso económico óptimo de los activos bajo su control y les impiden acceder a las fuentes de seguro. La mayor parte de los pequeños agricultores no tienen acceso al crédito formal. Además, los costos de transacción puede ser prohibitivos: estos representan el 50% del costo del crédito en México, del 24 al 71% en Brasil (de acuerdo con el volumen del préstamo), y el 70% en Colombia (Runsten y Key, 1996). Las transferencias de efectivo a los agricultores mexicanos a través del programa PROCAMPO, introducido para compensar la baja de los precios internos que acarreó el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, demuestran que la mitigación de las restricciones de liquidez puede traer consigo altas tasas de rendimiento. En el sector del ejido, cada peso transferido generó otro peso de ingreso familiar a través de la compra de fertilizantes y animales (Sadoulet, de Janvry y Davis, 1999). Con tasas de rendimiento del 100% para las transferencias de efectivo, este experimento controlado demuestra elevada rentabilidad de la inversión en el desarrollo de instituciones financieras que puedan satisfacer efectivamente las necesidades de liquidez de los pequeños agricultores. Esto crea oportunidades atractivas para los prestamistas privados que proceden a invertir en el activo financiero de estos pequeños agricultores. La comparación de los multiplicadores entre una familia y otra indica que quienes acceden a la asistencia técnica obtuvieron mucho mayor beneficio de las transferencias. Sin embargo, sólo cerca del 13% de los habitantes del ejido tiene acceso al programa Alianza para el Campo y alrededor del 17% a alguna forma de asistencia técnica. También en este caso los resultados ilustran la importancia de la complementariedad y la coordinación entre las iniciativas de desarrollo rural: los esfuerzos por incrementar la productividad en el uso de los recursos producen altas tasas de rendimiento para la inversión en el activo financiero controlado por los campesinos.

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Capital social: inversión en esquemas contractuales e inclusión El propósito del desarrollo regional es crear oportunidades de inversión y empleo locales para la población rural en condiciones de pobreza, mientras que el propósito del desarrollo rural es garantizar que dicha población pueda aprovechar estas oportunidades. Entre los distintos enfoques que existen para conseguir este objetivo, la agricultura por contrato y las empresas conjuntas entre intereses empresariales, pequeños agricultores y microempresarios rurales están prácticamente inexplotadas. Sin embargo se han registrado varios ejemplos exitosos en toda América Latina. Entre ellos figuran las exportaciones no tradicionales por contrato en Guatemala entre la cooperativa de servicios Cuatro Pinos, integrada por minifundistas, y ALGOSA, un exportador privado (von Braun et al., 1989); los contratos con pequeños agricultores para la producción de tomate destinada a la industria del concentrado en Chile (Tomic, 1991); la asociación entre una cooperativa de pequeños agricultores productores de mandioca y la empresa agroexportadora Magu Ltd. en Colombia (Marsh y Runsten, 1994); la producción de café orgánico en Jamaica (Blue Mountain Coffee); la exportación a Estados Unidos de hortalizas orgánicas producidas por ejidatarios en Baja California (Jacobs Farms), y la producción por contrato de aves de corral a cargo de 4.000 minifundistas para la empresa Sadia Avicola en Brasil (CEPAL, 1998). En Petrolina, también en Brasil, se ha recurrido a establecimientos agrícolas importantes que han actuado como "empresas líderes" en la apertura de mercados de exportación exigentes para los pequeños agricultores (Damiani, 1999). Al examinar los distintos tipos de productos básicos para los que se han suscrito contratos duraderos financiados por EIRA en México entre pequeños agricultores y la agroindustria, la CEPAL (1998) informa que el 39% corresponde a huevos y aves de corral y el 29% a hortalizas. Pronasol en México (Cordera y Lomeli, 1999) ha creado empresas conjuntas entre el Estado y los microempresarios, utilizando fondos de capital social del primero. Cabe preguntarse entonces por qué estas iniciativas no están más difundidas. En general, el capital para empresas de riesgo rurales ha sido escaso. Esto se debe con frecuencia a la fragilidad de los regímenes de propiedad para obtener inversiones, a la falta de validez jurídica de los contratos y al elevado costo de transacción de los mercados de capital rurales. Esta es una vasta esfera con posibilidades de progreso que merece urgente atención y en la que una inversión rentable pública y privada en el pequeño agricultor permanece prácticamente inexplorada. También en este caso la coordinación regional de la inver-

sión pública y privada y el desarrollo de instituciones agrarias son elementos importantes para crear la oportunidad de dar mayor escala a estas experiencias.

Conclusiones Hemos observado que la pobreza rural en América Latina ha disminuido con la recuperación económica en la década de los años noventa. Sin embargo esto se ha producido principalmente por la vía de la migración y el desplazamiento de la pobreza hacia los sectores urbanos, lo que es obviamente insatisfactorio. También hemos constatado que la pobreza rural sigue siendo muy significativo, con el consiguiente desperdicio de recursos productivos, particularmente en regiones específicas de América Latina. Asimismo hemos visto que el crecimiento económico agregado es necesario pero no suficiente para reducir la pobreza, pues esto exige que haya además un menor nivel de desigualdad y un mayor nivel de educación secundaria. El crecimiento es ineficaz para disminuir la desigualdad en tanto las crisis contribuyen a fomentarla, creando efectos irreversibles que comprometen la posibilidad de que la reanudación del crecimiento contribuya a reducir la pobreza. En consecuencia, es preciso atacar la desigualdad reduciendo la inestabilidad económica y a través de programas especializados de acceso a activos productivos por parte de los pobres. Por último, también hemos observado que existen condiciones favorables para un nuevo enfoque de desarrollo rural en el que la inversión en mejorar la posición de la población rural y el contexto que determina la productividad de sus activos pueda ser un buen negocio desde el punto de vista social y privado. Este enfoque, por tanto, encierra posibilidades de contribuir al crecimiento económico y a la reducción de la pobreza rural. Aunque todavía modesto en escala y adoptando distintas formas en los diferentes contextos, este nuevo enfoque se ha empezado a difundir en muchos países de la región. Sin embargo, no es fácil de difundir dado que las inversiones destinadas a crear un contexto que garantice el éxito del desarrollo rural son en parte de carácter "blando" y el conocimiento sistemático al respecto es insuficiente. Es así como encontramos fracasos al lado de los éxitos. Por estas razones, los programas encaminados a mejorar las necesidades básicas (salud, educación, electrificación, vías, agua potable y vivienda) han tenido más éxito que los programas orientados a incrementar el ingreso (Vargas, 1999, en el caso de Colombia; Cordera y Lomeli, 1999, en el caso de México). Las dimensiones funda-

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mentales para incrementar las posibilidades de éxito de este enfoque se han organizado en torno a las cinco propuestas siguientes: • A nivel nacional, coordinar las intervenciones de desarrollo rural con la política macroeconómica y sectorial e iniciativas de parte de todos los demás segmentos de la sociedad (el sector empresarial, la sociedad civil, las universidades y los organismos internacionales). El objetivo es eliminar las incongruencias de política y los sesgos antirrurales que socavan el desarrollo en el campo. De ahí que los países que aún no lo han hecho se preocupen por instituir algún tipo de dirección de coordinación nacional a nivel ministerial para el desarrollo rural, asistida por un servicio de asesoramiento técnico como es el caso de los institutos de desarrollo rural de Nicaragua y Costa Rica. • Insertar las iniciativas de desarrollo rural en una amplia estrategia de desarrollo regional. Para tal fin, los países podrían establecer consejos de desarrollo regional que coordinen los aportes de los múltiples agentes que participan en él: desde los organismos públicos desconcentrados hasta el sector empresarial y las ONG. El propósito primordial de estos consejos sería fomentar el crecimiento de la región y con ello crear oportunidades de inversión y empleo que beneficien a la población rural. Asimismo podrían coordinar el desembolso de recursos para proyectos de inversión impulsados por la demanda presentados por los municipios y los grupos de ciudadanos organizados. El enfoque regional es esencial para aprovechar las economías de escala e internalizar las externalidades, por ejemplo en las regiones agroecológicas, los mercados, y los territorios indígenas que escapan al ámbito municipal. • A nivel municipal, emprender una descentralización efectiva para fomentar la eficacia en la atención de las necesidades de los pobres. Los gobiernos municipales tienen la ventaja de tener acceso a la información local para ejercer el control y al capital social para dar validez a la cooperación y a los contratos. Si bien la gestión descentralizada del desarrollo rural puede ser saboteada por intereses creados a nivel local, las condiciones para el éxito incluyen la descentralización fiscal, la representación política de los sectores pobres, un gobierno democrático, un sólido liderazgo municipal y el mejoramiento de la capacidad de gestión.

• Promover la reconstrucción de un conjunto de instituciones de servicio a los pequeños agricultores y a las zonas rurales distintas de las paraestatales que cumplían —o muy frecuentemente incumplían, en el caso de los pobres— estas funciones antes del ajuste estructural. Esto incluye instituciones para la consolidación de los regímenes de propiedad, el acceso a los servicios financieros, la gestión de las redes de seguridad social locales, la generación participativa de innovaciones tecnológicas, el acceso a información sobre nuevas oportunidades y asociaciones para reducir los costos de transacción del acceso a los mercados. Si bien se han de apoyar en gran parte en los sectores privado y civil, la creación y el control de estas instituciones exige la participación activa del sector público. • Promover organizaciones locales y la acción colectiva de la población pobre, utilizando el capital social que habitualmente existe en esas comunidades, aunque en ocasiones en forma latente. En los casos en que no exista ese capital social, se puede recurrir a agentes y fondos externos para impulsarlo (Durston, 1998). La acción colectiva puede centrarse en defender los intereses de los pobres, en prestar servicios a sus miembros y en suministrar bienes públicos locales, así como en promover iniciativas comunitarias de generación de ingreso. Las organizaciones locales son esenciales para el éxito de un enfoque de desarrollo rural orientado por la demanda y basado en la regionalización y municipalización del acceso a los recursos y servicios públicos. En estas condiciones, las familias rurales pueden superar la pobreza a través de múltiples caminos: la migración, la vía agrícola y la pluriactividad, quedando la vía asistencial como opción residual que debe reducirse al mínimo. Es probable que numéricamente la mayor parte de las familias rurales de América Latina haya tratado de mejorar su situación económica por la vía de la pluriactividad, pese a que ello ha sido escasamente reconocido por el gobierno y en general no existe asistencia del Estado para crear empleos rurales no agrícolas. Cuando se han establecido las cinco condiciones definidas, la inversión en los activos de la población rural puede ser un buen negocio pues ayuda a movilizar el potencial productivo de activos subvaluados ya en poder de esas familias y comunidades, como son la mano de obra familiar y el capital social. Desde esta perspectiva, el compromiso político de combatir la pobreza rural no es sólo una cuestión ética y de solidaridad con los pobres sino, en la mayoría de los casos, sencillamente una inversión social racional,

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competitiva con otros usos del ingreso fiscal, si el enfoque es adecuado. Este enfoque de considerar el desarrollo rural como un buen negocio puede aplicarse a todos los caminos de superación de la pobreza: no sólo a la vía agrícola, sino también a la de la migración (al preparar a los migrantes para superar la pobreza una vez en la ciudad) y a la de la pluriactividad. Existen ejemplos en los que la inversión en la dotación natural, física, humana, financiera y de capital social de la población rural pobre ha arrojado efectivamente un alto rendimiento. Estas inversiones producen ingresos a través de la agricultura y de una amplia gama de emprendimientos encadenados, en particular del empleo rural no agrícola. Por esta razón, el éxito de este enfoque no se limita al sector tradicional de la agricultura familiar viable, sino que alcanza a muchos otros hogares, por ejemplo con tierra pero con una dotación insuficiente de otro tipo de activos. Para que este enfoque funcione, se requiere el compromiso de focalizar estas estrategias de inversión productiva a las familias más pobres. Hemos observado que existen numerosas estrategias orientadas por este propósito, incluida la formación de grupos heterogéneos, la asociación con grupos menos pobres, las formas creativas de contratación, así como los subsidios específicos para garantizar un umbral mínimo de activos y ayudar a los pobres a incorporarse a la economía local. La exploración de buenas prácticas para mejorar el contexto que determina la productividad de estos activos y para hacer más efectivas estas inversiones apenas se inicia. La búsqueda de las tales prácticas abre un temario interesante para iniciativas creativas en términos del diseño de estrategias de desarrollo rural que puedan contribuir sustancialmente al desarrollo nacional y a la reducción de la pobreza.

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LA INVERSIÓN EN DESARROLLO RURAL

Página en blanco a propósito

Alimentación, agricultura y recursos naturales en el año 2020 Per Pinstrup-Andersen y Julie Babinard

La agricultura y la agroindustria cumplen un importante papel en la economía de los países de América Latina y el Caribe y les corresponde alrededor de la cuarta parte del producto nacional bruto de la región. Si bien en el pasado no se ha reconocido suficientemente la contribución de la agricultura al crecimiento económico y al progreso social, las posibilidades que ésta ofrece para fomentar el desarrollo, reducir la pobreza y atender las necesidades alimentarias pueden ser considerables. La agricultura tiene un fuerte efecto multiplicador para toda la economía. A pesar de sus enormes recursos naturales y humanos, América Latina ha avanzado poco en los últimos 25 años en la tarea de reducir la pobreza generalizada y en mejorar una distribución del ingreso más desigual que en otras partes del mundo. Estos dos factores agravan la desnutrición y la falta de seguridad alimentaria, en una región donde casi 60 millones de personas presentan carencias nutricionales. Los principales desafíos que se plantean para la agricultura latinoamericana en los próximos 25 años consistirán en hacer más competitivo el sector, al tiempo que se reduce la pobreza y se protege la base de recursos naturales. El gobierno y el sector privado deben colaborar para que la producción agrícola incorpore más valor agregado mediante su desarrollo y el de la agroindustria. Esto sin olvidar el papel que cabe a los pequeños agricultores que producen una elevada proporción de los alimentos básicos que se consumen primordialmente en cada país, como maíz, frijoles y papas. Habría que modernizar la producción aprovechando las ventajas comparativas agro alimentarias de la región, para que este sector se convierta en un componente más dinámico de la actividad económica. Además de hacer más competitivo el sistema alimentario y agrícola, será necesario responder a los procesos de transfor-

Capítulo 2

PER PINSTRUP-ANDERSEN Y JULIE BABINARD

mación política y económica que tienen lugar en la región, entre ellos la liberalización del comercio y una urbanización cada vez mayor.

Antecedentes La agricultura, junto con la agroindustria, constituye uno de los mayores sectores económicos de América Latina y el Caribe y representa aproximadamente un 25% del PIB de la región. El sector de la agricultura primaria constituye únicamente alrededor del 10% de toda la actividad económica. Además del importante sector agrícola, la región está dotada de enormes recursos naturales. Efectivamente, con sólo el 8% de la población mundial, América Latina y el Caribe poseen el 23% de las tierras cultivables del mundo, el 12% de las tierras cultivadas, el 46% de los bosques tropicales y el 31% del agua dulce (Garrett, 1997). La abundancia y diversidad de recursos agrícolas y naturales le dan una ventaja comparativa para competir en los mercados mundiales y para generar un crecimiento de base amplia en toda la economía, tanto para los habitantes de las zonas urbanas como los de las rurales. A pesar de sus enormes recursos, la región sigue luchando con la pobreza y la desnutrición, lo que obedece en parte a una distribución muy desigual del ingreso. En promedio, los países de la región registran la mayor desigualdad del ingreso en todo el mundo (BID, 1998). En los próximos 25 años, los países de América Latina tendrán que alimentar a un número cada vez mayor de habitantes de las ciudades y hacer frente a una competencia creciente fuera de sus fronteras. Dado que en la región prevalece un alto grado de pobreza, desnutrición y falta de seguridad alimentaria, la eficiencia y vitalidad del sector agrícola reviste una importancia crítica. La buena utilización de la agricultura y la base de recursos naturales puede ayudar a resolver los problemas de pobreza, falta de seguridad alimentaria, desnutrición y degradación del medio ambiente. La forma de aprovechar las oportunidades que existen ahora y surjan en el futuro sin poner en peligro el patrimonio ecológico constituye un desafío para América Latina y el Caribe. En este capítulo se aducirá que la atención de las necesidades alimentarias de la región depende de la capacidad de su sistema agrícola y alimentario para acelerar un crecimiento de base amplia y se indicarán cuáles son las perspectivas en cuanto a su seguridad alimentaria. Si bien aquí la seguridad alimentaria es en general mayor que en otras regiones en desarrollo del mundo, el aumento de la producción interna mediante la inversión en el sector agrícola constituye el camino más promisorio para garantizar la seguridad alimentaria de todos sus habitantes.

Seguridad alimentaria y desnutrición en América Latina La situación de América Latina y el Caribe, en comparación con otras regiones en desarrollo, es relativamente buena. El ingreso medio per cepita es de US$3.390 al año, frente a US$910 dólares en Asia oriental y US$510 en África subsahariana (Banco Mundial, 1998). El valor energético es también relativamente elevado, a razón de 2.812 calorías por persona por día, frente a 2.706 en Asia oriental y 2.164 en África subsahariana (FAO, 1999). A pesar de estos indicadores socioeconómicos, la desigualdad en el ingreso ha seguido siendo un problema insoluble en toda la región. A la pobreza generalizada se agrega una distribución del ingreso más desigual que en cualquier otra parte del mundo (USDA, 1999). Si bien hay países como Costa Rica y Uruguay en que la desigualdad es relativamente baja para los niveles de la región, hay otros en que esa desigualdad es de las mayores en el mundo. En Brasil y Chile, por ejemplo, casi el 50% del ingreso nacional corresponde al 10% de la población, mientras que el 50% de más bajos ingresos recibe apenas un poco más del 12% (Gráfico 1). Después de varios años de alto crecimiento sostenido desde principios de los años noventa —interrumpidos primero por la crisis financiera de México de 1994-1995 y luego por los efectos de la actual crisis financiera mundial— se ha avanzado poco en la tarea de reducir significativamente la pobreza (USDA, 1998). Si bien entre 1970 y 1980 hubo algún progreso, en la década de los años ochenta la pobreza siguió expandiéndose, del 35% de la población en 1980 al 41% en 1990. Esto ocurrió particularmente en las zonas urbanas, en las cuales la proporción de pobres subió del 25 al 35% entre 1980 y 1990. Aunque la mayoría de los pobres vive ahora en zonas urbanas, en términos relativos la pobreza es más significativa en zonas rurales que en las ciudades (Echeverría, 2000). La proporción de pobres rurales subió del 54% al 58% entre 1980 y 1990, si bien volvió a bajar en 1997 al nivel que tenía en 1990 (Gráfico 2). Los ingresos insuficientes, el poder adquisitivo desigual y el alto grado de pobreza agravan la desnutrición y la falta de seguridad alimentaria en América Latina. Entre 1995 y 1997 había más de 50 millones de personas desnutridas, lo que representaba cerca del 11% de la población total, frente a un 13% en el período 1990-1992 (Gráficos 3 y 4). Además, si bien la incidencia de la desnutrición entre los niños menores de 5 años en América Latina es más baja que en cualquier otra región del mundo en desarrollo, entre 1987 y 1998 un 10% de los niños de la región tenía un peso inferior al normal debido al consumo insuficiente de alimentos (Gráfico 5). La desnutrición constituye un problema muy grave en algunos países como Ecuador, Guatemala y Honduras, donde se esti-

ALIMENTACIÓN, AGRICULTURA Y RECURSOS NATURALES

Gráfico 1.

Participación en los ingresos en algunos países de América Latina

Fuente: BID (1998).

Gráfico 2.

Porcentaje de la población de América Latina que vive en la pobreza, 1980, 1990, 1997

Fuente: CEPAL (1999).

PER PINSTRUP-ANDERSEN Y JULIE BABINARD

Gráfico 3.

Prevalencia estimada de la desnutrición en América Latina, 1995-1997

Fuente: FAO (1999).

Gráfico 4.

Estimaciones de la población desnutrida en América Latina, 1995-1997

Fuente: CEPAL (1999).

ALIMENTACIÓN, AGRICULTURA Y RECURSOS NATURALES

PER PINSTRUP-ANDERSEN Y JULIE BABINARD

Fuente: FAO (1999).

ma que el 18, el 25 y el 27% de los niños, respectivamente, tienen un peso inferior al normal. Según los estimados, el consumo de alimentos en el quintil de más bajos ingresos equivale únicamente al 79% de las necesidades nutricionales mínimas en 1999, en comparación con un 126% en el quintil de más altos ingresos. Mientras el quintil de más bajos ingresos en África subsahariana y en Asia satisfacía, en su orden, el 81 y el 91 % de las necesidades nutricionales mínimas en 1999, las proporciones correspondientes al quintil de ingresos más altos eran del 119% y 123% respectivamente (Gráfico 6). En los dos últimos decenios, las importaciones de alimentos, incluida la asistencia alimentaria, han cumplido un importante papel en la seguridad alimentaria de la región. La producción alimentaria no se mantuvo a la par del crecimiento de la población, pero las importaciones impidieron que bajara el consumo per cápita. Entre 1980 y 1998, el consumo de alimentos per cápita aumentó en menos del 1% anual. En 1987, la proporción de las importaciones totales correspondiente a la asistencia alimentaria llegó al 42% (USDA, 1999). Dada la mayor capacidad comercial de la región y de la disminución de los envíos de asistencia alimentaria mundial, esa proporción bajó al 2% en 1998 (USDA, 1999). A pesar de que la producción de alimentos ha aumentado en forma relativamente lenta (1,7% al año), en el próximo decenio el sólido

Gráfico 5.

Prevalencia estimada de niños de peso inferior al normal en América Latina, 1995-1997

ALIMENTACIÓN, AGRICULTURA Y RECURSOS NATURALES

Fuente: Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (1999).

crecimiento de las importaciones comerciales (2,1%) incrementará el abastecimiento de alimentos en grado suficiente para mantenerse a la par del crecimiento de la población. Sin embargo, los promedios en la región encubren grandes variaciones entre los países. Por ejemplo, según las proyecciones el consumo per cápita bajará en el Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua y Perú (USDA, 1999). Estos países ya presentan un déficit nutricional y allí las importaciones representan la proporción más baja del total.

Las perspectivas alimentarias regionales en el contexto mundial Para atender las necesidades alimentarias de América Latina en los próximos decenios será necesario que aumenten su producción agrícola y su comercio. Se prevé que entre 1995 y 2020 la población de la región incrementará un 38%, ascendiendo a 665 millones de habitantes en el año 2020 (Cuadro 1). Esa cifra representará el 10% del aumento de la población mundial en el mismo período. Entre 1950 y 1990 el porcentaje de la población que vivía en zonas urbanas se elevó del 41,6 al 71,5% y se prevé que para el año 2020 supere el 80% (Naciones Unidas, 1993); al

Gráfico 6.

Consumo de alimentos del 20% más pobre y el 20% más rico de la población, 1999

PER PINSTRUP-ANDERSEN Y JULIE BABINARD

Cuadro 1. Población mundial, 1995 y 2020 Número de habitantes3

Región América Latina y el Caribe África Asia, sin incluir Japón China India Países desarrollados Países en desarrollo Todo el mundo

1995 (millones)

480

Aumento de la población, 1995-2020

Porcentaje de aumento

2020 (millones) (porcentaje)

697 3.311 1.221 934

665 1.187 4.421 1.454 1.272

185 490 1.110 233 338

38,5 70,3 33,5 19,1 36,2

10,1 26,7 60,5 12,7 18,4

1.172 4.495 5.666

1.217 6.285 7.502

45 1.790 1.836

3,8 39,8 32,4

2,5 97,5 100,0

Fuente: Naciones Unidas (1999). a Proyecciones de la población, variante media.

mismo tiempo se prevé que la población rural de la región disminuirá en unos 3 millones de personas entre 1995 y 2020. Los sistemas de investigación y producción agrícola de América Latina tendrán que resolver el problema de cómo mantenerse a la par del aumento de la demanda de alimentos y los cambios en las preferencias alimenticias. A medida que la urbanización siga su paso, la mayoría de la población de la región adoptará hábitos más diversos y tenderá a consumir más productos cárnicos, frutas, verduras y alimentos elaborados. Al igual que en el resto del mundo en desarrollo, y con la excepción de algunas partes de África, las perspectivas de crecimiento económico en América Latina parecen favorables y el aumento de los ingresos debería estimular un consumo más diversificado de alimentos. Según proyecciones del modelo internacional de análisis de política de los productos básicos y el comercio (IMPACT) del Instituto Internacional de Investigaciones sobre Política Alimentaria (IFPRI), el ingreso total en América Latina se incrementará a razón de una media del 3,6% anual entre 1995 y 2000, con lo que el ingreso per cápita subirá en un 74,5% a US$6.270 (Cuadro 2). El crecimiento de la población, sumado a una rápida urbanización, al aumento de los ingresos y a los cambios conexos en la forma de vida y las preferencias alimenticias, tendrá como resultado un incremento notorio de la demanda de alimentos en la región. Según los pro-

Cuadro 2. Nivel y crecimiento del ingreso, 1995-2020

Región

Tasa de crecimiento anual del ingreso, 1995-2020 (porcentaje)

Ingreso per cápita 1995 2020 (1995, US$ por persona)

África al sur del Sahara3 América Latina y el Caribe Asia occidental y África del norte Asia sudorienta! Asia meridional Asia oriental

3,40 3,59 3,83 4,44 5,01 5,12

280 3.590 1.691 1.2255 350 984

359 6.266 2.783 2.675 830 2.873

Países desarrollados Países en desarrollo Todo el mundo

2,18 4,32 2,64

17.390 1.080 4.807

28.256 2.217 6.969

Fuente: Simulaciones del modelo IMPACT, IFPRI, julio de 1999. 1 Sin Sudáfrica.

nósticos, corresponderá a América Latina y el Caribe alrededor del 12% del aumento de 690 millones de toneladas que registrará la demanda mundial de cereales entre 1995 y 2020, lo cual equivale a una demanda de unos 218 millones de toneladas en 2020. En este mismo año la demanda de productos cárnicos será de 41 millones de toneladas, y se prevé que a la región corresponderá un 16,4% del aumento de 115 millones de toneladas de la demanda mundial de esos productos en el mismo período. Corresponderá a América Latina y el Caribe un 14% del aumento de 580 millones de toneladas de la demanda de cereales en los países en desarrollo, y una proporción aún más alta del aumento de 98 millones de toneladas en la demanda de carne en los países en desarrollo en el mismo período (Gráfico 7). La demanda per cápita de cereales y productos cárnicos en América Latina y el Caribe seguirá siendo inferior a la de los países desarrollados, aunque la diferencia comenzará a estrecharse en el caso de los productos cárnicos. Según las proyecciones, la demanda per cápita de cereales en la región aumentará en 43 kilogramos entre 1995 y 2020, para llegar a los 335 kilogramos en este último año (un aumento del 15%). En el mismo período, la demanda per cápita de productos cárnicos se incrementará en 15 kilogramos para llegar a unos 64 kilogramos en 2020 (un aumento del 31%) (Gráfico 8). El aumento de la demanda per cápita de cereales (para la alimentación humana y animal) y de productos

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Gráfico 7.

Demanda total de cereales y productos cárnicos, 1995-2020

Fuente: Simulaciones del modelo IMPACT, IFPRI, julio de 1999.

Gráfico 8.

Demanda per cepita de cereales y productos cárnicos en América Latina, 1995-2020

Fuente: Simulaciones del modelo IMPACT, IFPRI, julio de 1999.

cárnicos en Asia oriental será mucho mayor que en América Latina. El nivel de ingresos ya es relativamente alto en esa región y seguirá ascendiendo con rapidez en los dos próximos decenios, lo que dará lugar a un aumento enorme de la demanda. Se espera, por ejemplo, que la demanda per cápita de cereales aumente en 66 kilogramos hasta llegar a 373 kilogramos en 2020, principalmente como resultado de una mayor demanda de cereales para alimento animal. Las disparidades en la demanda de alimentos entre los países desarrollados y los países en desarrollo pueden explicarse por el ingreso más bajo y la mayor dependencia de raíces y tubérculos para el sustento. En América Latina, al igual que en el resto del mundo en desarrollo, los campesinos más pobres y los hogares sin seguridad alimentaria dependen sobremanera de raíces y tubérculos como fuente importante, y a veces principal, de alimentos e ingresos. Estos alimentos constituyen una importante fuente complementaria de hidratos de carbono, vitaminas y aminoácidos en los sistemas en que predominan otros productos básicos. La producción y elaboración de raíces y tubérculos —que tienden a requerir una alta densidad de mano de obra— constituyen también importantes fuentes de empleo e ingreso. Las proyecciones indican que la demanda mundial de esos productos aumentará en un 37% entre 1995 y 2020, hasta llegar a 864 millones de toneladas. Casi un 10% de ese aumento corresponderá únicamente a América Latina, en donde la demanda llegará a los 72 millones de toneladas en el año 2020 (Gráfico 9). En el mismo período, la demanda de raíces y tubérculos aumentará en un 1,5% al año. La demanda de carne aumentará con mucha mayor rapidez (2,4% al año) que la de cereales (1,9% al año) en América Latina. Se trata de un fenómeno global, pues se registra en el mundo en desarrollo una "revolución ganadera" impulsada por la demanda que tendrá profundas consecuencias para la agricultura, la salud, los medios de vida y el medio ambiente del planeta. Entre principios de la década de los años setenta y mediados de la de los años noventa, el volumen de carne consumida en los países en desarrollo aumentó casi tres veces más que en los países desarrollados (Delgado y otros, 1999). Según las proyecciones, de mantenerse el crecimiento de la población, el ritmo de urbanización, el aumento de los ingresos y los cambios en los estilos de vida y las preferencias de alimentos, la demanda de carne en el mundo en desarrollo se duplicará entre 1995 y 2020, hasta llegar a 190 millones de toneladas, mientras que en los países desarrollados aumentará en un 25% hasta alcanzar 122 millones de toneladas. Al igual que en el resto del mundo en desarrollo, la demanda de carne de aves de corral seguirá siendo superior a la de los demás productos básicos en América Latina.

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Gráfico 9.

Porcentaje de aumento de la demanda de raíces y tubérculos, 1995-2020

Fuente: Simulaciones del modelo IMPACT, IFPRI, julio de 1999.

Según las proyecciones para América Latina, como resultado de la fuerte demanda de productos cárnicos, la de cereales para pienso prácticamente se duplicará entre 1995 y 2020, hasta alcanzar 104 millones de toneladas. Entre tanto, se espera que la demanda de cereales para consumo humano directo aumente en un 40%, llegando a 82 millones de toneladas (Gráfico 10). Para el año 2020, el 47% de la demanda de cereales en América Latina estará destinada a alimento para ganado, en comparación con un 42% en 1995. Asimismo, la demanda de maíz superará a la de arroz y trigo en el 2020 (Gráfico 11). Estas tendencias son comunes a todos los países en desarrollo donde, dado el incremento en la necesidad de alimento para el ganado, la demanda de maíz aumentará mucho más rápido que la de cualquier otro cereal. Para satisfacerla, los agricultores en América Latina tendrán que producir en el año 2020 un 59% más de cereales, lo cual tendrá que proceder en su mayor parte de aumentos en el rendimiento, dado que las tierras cultivadas con cereales aumentarán únicamente en un 14,8% (unos 7 millones de hectáreas) para el año 2020. Al igual que en la mayoría de los países en desarrollo, la producción de alimentos en América Latina aumentará mucho más rápido que en el mundo desarrollado. Según las proyecciones, mientras se espera que la producción de cereales en el mundo en desarrollo aumente en un 51% y en cerca del 72% en América Latina, en el mundo desarrollado este

Gráfico 10.

Demanda de cereales para consumo humano y pienso para animales en América Latina, 1995-2020

Fuente: Simulaciones del modelo IMPACT, IFPRI, ¡ulio de 1999.

Gráfico 11.

Aumento de la demanda de cereales básicos en América Latina, 1995-2020

Fuente: Simulaciones del modelo IMPACT, IFPRI, ¡ulio de 1999.

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aumento se calcula sólo en un 24%. Para el año 2020, el mundo en desarrollo producirá el 59% de los cereales del mundo, en comparación con un 54% en 1995. La parte correspondiente a América Latina de la producción de cereales en el mundo en desarrollo será del 14% y la de la producción total de cereales en el mundo será del orden de un 8%. La producción de carne en América Latina prácticamente se duplicará entre 1995 y 2020 para llegar a casi 44 millones de toneladas. La producción de carne en América Latina representará alrededor del 14% de la producción total en el mundo en el año 2020, en comparación con un 12% en 1995. Para el año 2020, el mundo en desarrollo producirá el 61% de la carne del mundo, en comparación con el 50% en 1995. Según los pronósticos, América Latina y el Caribe es la única región en desarrollo en que no se espera que aumenten las importaciones netas de cereales entre 1995 y 2020. Mientras las importaciones netas de cereales de los países en desarrollo casi se duplicarán entre 1995 y 2020 hasta alcanzar 192 millones de toneladas, esas importaciones en América Latina y el Caribe disminuirán en un 16% para quedar en 3,3 millones de toneladas métricas en 2020. Al igual que en la mayor parte del mundo en desarrollo, el trigo constituirá la proporción principal de las importaciones netas de cereales en América Latina. Sin embargo, al tiempo que las proyecciones sugieren que la porción correspondiente al maíz de las importaciones de los países en desarrollo ascenderá del 28 al 33% entre 1995 y 2020, en América Latina ese porcentaje disminuirá del 4,5% a menos del 1% de las importaciones totales de cereales en el mundo en desarrollo. El comercio de arroz seguirá siendo reducido. Alrededor del 12% de la demanda de cereales del mundo en desarrollo se cubrirá con importaciones netas del mundo desarrollado, en comparación con un 10% en 1995. Se espera que América Latina, —exportadora neta de carnes en la actualidad— aumente sus exportaciones tres veces y media entre 1995 y 2020 hasta alcanzar 1,9 millones de toneladas en 2020. En promedio, las importaciones netas de carne de los países en desarrollo aumentarán ocho veces entre 1995 y 2020.

Factores que afectan al desarrollo agrícola y los sistemas alimentarios En América Latina existen unos 700 millones de hectáreas de superficie cultivable, lo cual corresponde a casi el 35% de la superficie total. En 1992-1994, con un promedio de 140 millones de hectáreas (7%) destinadas a cultivos permanentes, se estimaba que la región podría alimentar a su población en

Gráfico 12.

Tasa media de crecimiento anual del PIB y del PIB agrícola en América Latina, 1980-1990 y 1990-1997

Fuente: Cálculos de la Unidad de Análisis Cuantitativo y Estadísticas del BID (1999).

el año 2020 aprovechando únicamente el 4% de sus tierras y utilizando técnicas de producción con alta densidad de insumes (Gallopín, Winograd y Gómez, 1991). Si bien la producción agrícola en América Latina quedó a la zaga de otros sectores de la economía en la década de los años setenta, actualmente en la mayoría de los países la agricultura constituye un sector vigoroso. En el período 1980-1990, este sector creció con mayor rapidez que la economía en general, a razón del 2,1% anual. Entre 1990 y 1997 el aumento con relación al PIB fue un poco más lento, a razón de un 2,5% al año, mientras que el PIB crecía a razón del 3,2% (Gráfico 12). En 1998 la agricultura por sí sola tenía un valor cercano a los US$76.000 millones de dólares y representaba un 7,8% del PIB. Dentro de la región, la parte del PIB correspondiente a la agricultura era del 20% en promedio para Guatemala y Nicaragua, y del 10 al 20% para Brasil, Colombia y Ecuador. Desde el punto de vista del empleo, el sector agrícola primario representa en promedio más del 25% del empleo total de la región. Esa proporción es más elevada en varios países: el 47% en Bolivia, el 52% en Guatemala y el 39% en Paraguay. En los próximos decenios habrá varios factores que puedan ejercer una importante influencia en la evolución de la agricultura en la región, entre ellos el lugar que ocupe el sector dentro de la economía nacional, los efectos de la liberalización del comercio, las fluctuaciones meteorológicas y el cambio climático.

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La importancia de la agricultura Por lo general en el pasado no se ha reconocido el potencial dinámico de la agricultura en lo que hace a su contribución a una estrategia de desarrollo económico en América Latina.1 En la década de los años setenta, el sector agrícola y las zonas rurales se vieron muy perjudicados por una estrategia sesgada en favor del sector industrial y las zonas urbanas (Krueger y otros, 1991). Al empobrecer a la agricultura, esta política fomentó la migración de las zonas rurales hacia las urbanas, lo cual a su vez contribuyó a la creación de desempleo urbano (García García, 1989). Es indispensable que en el futuro el sector de la agricultura en América Latina y el Caribe no sea objeto de discriminación para que pueda seguir desempeñando la función esencial que le cabe en la producción de alimentos, la reducción de la pobreza y la sostenibilidad ecológica (Diaz-Bonilla, 1999). La agricultura y la industria de los alimentos tienen mayores concatenaciones regresivas y mayores multiplicadores de ingreso y empleo que el resto de la economía. La población no sólo depende de la agricultura para alimentarse y producir textiles, sino que además el sector genera empleo en el transporte, la venta al por menor y la manufactura. A medida que aumentan la producción y los ingresos, se eleva la demanda de bienes y servicios no agrícolas. Por lo tanto, el incremento de la producción y la productividad en la agricultura reviste importancia estratégica para la economía de los países (Trigo, 1995). Se ha estimado que cada vez que la producción agrícola en América Latina aumenta un dólar, la producción de la economía en general aumenta casi cuatro dólares (Pinstrup-Andersen, Lundberg y Garrett, 1995). En el futuro, la agricultura seguirá desempeñando una función esencial en el crecimiento de la región y contribuyendo a cada uno de los aspectos de la actividad económica: el PIB, las exportaciones, el abastecimiento de alimentos, la producción de materias primas para el sector industrial y las oportunidades de empleo. Asimismo, para competir en el plano mundial, la región tendrá que mantener el impulso de reforma de su política macroeconómica y esforzarse para convertirse en un productor eficiente, de bajo costo y suficientemente flexible como para reaccionar con rapidez ante los cambios en las circunstancias del mercado

La denominada "paradoja de la agricultura" consiste en que si bien se reconoce verbalmente la importancia del sector, en la práctica, se lo relega en términos de prioridades de inversión y aún de discusión de sus problemas (Reca y Echeverría, 1988).

(Garrett, 1997). Para ello habrá que invertir en la población rural, en particular en su educación y su salud, y desarrollar una infraestructura de mercado, especialmente en transportes y comunicaciones.

Liberalización del comercio Además de la mayor liberalización en el comercio agrícola bajo los auspicios de la Organización Mundial del Comercio (OMC), los acuerdos de comercio regional han cobrado una importancia cada vez mayor en América Latina y el Caribe. Allí las exportaciones agrícolas habían pasado de constituir una cuarta parte del comercio total en 1981-1983, a más de una tercera parte a mediados de la década de la años noventa (Diaz-Bonilla y Reca, 1997). Actualmente están en vigor en la región unos 40 tratados de comercio distintos. Entre los más importantes figuran el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) y el Mercado Común del Hemisferio Sur (MERCOSUR). La proporción que corresponde al comercio entre los países de la región de América Latina y el Caribe ha aumentado de alrededor del 15% del comercio total de la región en 1988 al 21% en 1997 (USDA, 1999). La apertura comercial que tiene lugar en América Latina y el Caribe, sumada a la aplicación de un número cada vez mayor de acuerdos comerciales, deja a su sector agrícola más expuesto a los mercados mundiales. Los efectos en los países de la región serán distintos según se trate de exportadores netos de productos agrícolas o importadores netos de alimentos. Si bien se trata de una exportadora neta de alimentos con un superávit medio en el comercio de alimentos de US$9.400 millones de dólares en 1995-97, si se excluye a Argentina y Brasil —dos de los más grandes exportadores netos de alimentos de todos los países en desarrollo—, la región se convierte en importadora neta de alimentos con un déficit de US$300 millones (USDA, 1999). En el caso de los países importadores netos de alimentos que son más pequeños, una mayor liberalización del comercio podría dar lugar a una mayor inestabilidad en los precios de los alimentos, lo cual podría perjudicar a los pobres al obstaculizar su acceso al abastecimiento de estos bienes a precios adecuados. La apertura comercial también podría aumentar el grado al cual los mercados internos, anteriormente protegidos, quedarían expuestos a la competencia externa. El TLC, por ejemplo, afecta a los pequeños agricultores mexicanos que producen maíz, frijoles y otros alimentos básicos al crear una mayor competencia por parte de los productores comerciales estadounidenses. Este tipo de competencia puede también hacer que los productores nacionales, especialmente los pequeños y los minifundistas,

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se vean desplazados por los alimentos baratos de importación (DiazBonilla, 1999). Aunque en la actualidad se discuten los efectos que tienen los cambios en la política comercial y agrícola para los consumidores pobres y los pequeños productores si se quiere garantizar la seguridad alimentaria de la región será esencial financiar el crecimiento agrícola y la reducción de la pobreza. Una mayor productividad y un mayor crecimiento derivados de una mejor política comercial y sectorial podrían redundar en beneficio de las condiciones de empleo y del proceso de generación de ingresos en las naciones de América Latina y el Caribe. Al centrarse en aquellos sectores de actividad en que los países de la región tienen una ventaja comparativa, sería posible mejorar los resultados de las exportaciones, lo que iría en beneficio de los pobres y aumentaría la seguridad alimentaria. En los últimos años el incremento en las exportaciones de frutas y verduras, con una estructura caracterizada por una alta densidad de mano de obra, constituye un ejemplo de los beneficios que podría reportar una mayor apertura comercial para los países de América Latina y el Caribe (Diaz-Bonilla, 1999). La forma en que la región vaya a financiar las importaciones de alimentos y abordar el déficit actual de alimentos con vistas al futuro constituye un problema conexo para los países importadores netos de alimentos y para la evolución general de la agricultura y la seguridad alimentaria. La capacidad de la región para financiar las importaciones de alimentos suscita gran preocupación. Se prevé que la liberalización del comercio agrícola en el mundo reducirá la oferta de asistencia alimentaria a medida que bajen los subsidios a las exportaciones y aumenten los precios de las importaciones de alimentos. Si bien la asistencia alimentaria para 1998-1999 se estima en unos 9,5 millones de toneladas (alrededor de un 52% más que en el año anterior), no es seguro que ésta alcance en el futuro para atender las necesidades de importaciones en América Latina y el Caribe (USDA, 1999). Los cambios en la política agrícola de América del Norte y la Unión Europea, la entrada en vigencia de los acuerdos comerciales de la Ronda Uruguay, y los cambios en los intereses geopolíticos e internos de los países donantes han contribuido a que haya menor interés en la asistencia alimentaria y menor apoyo para ella por parte de los donantes, especialmente Estados Unidos. Este país ha reducido su asistencia alimentaria de más de 10 millones de toneladas en 1993 a menos de 4 millones en 1996 (Pinstrup-Andersen, Pandya-Lorch y Rosegrant, 1997). Dadas las probabilidades de que la asistencia alimentaria siga siendo insuficiente tanto desde el punto de vista de la disponibilidad como del de la distribución, América Latina y el Caribe tendrán que aumentar su capacidad para

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obtener ingresos de exportación a fin de financiar las importaciones de alimentos en el futuro. En este sentido, la "capacidad de importación" de la región estará vinculada a su crecimiento económico y a su acceso a los mercados de los países desarrollados. El tiempo y el clima Las fluctuaciones meteorológicas y el cambio climático pueden tener también grandes efectos en la producción agrícola en América Latina y el Caribe, dando lugar a un considerable déficit en la producción de alimentos y a un deterioro de la seguridad alimentaria. La falta localizada de alimentos como consecuencia de fenómenos meteorológicos imprevisibles y anormales puede plantear problemas inmediatos para las tareas de alcanzar la seguridad alimentaria y prevenir el hambre. Aunque también puede dar lugar a un considerable grado de estabilidad económica y social para los gobiernos (Brookins, 1999). Algunos de los países que ya hacen frente a déficit alimentarios en la región se vieron gravemente afectados por los huracanes Mitch y George que asolaron a América Central y el Caribe en 1998. Y si bien todavía no se han evaluado plenamente sus efectos para la seguridad alimentaria, así como la destrucción de cultivos, plantaciones e infraestructura agrícola que causaron Mitch y George, éstos tendrán una repercusión duradera en la producción agrícola y los ingresos por exportaciones de la región (USDA, 1999). En 1997-1998 la reaparición de El Niño, un fenómeno anormal y en gran escala de recalentamiento de la superficie del mar frente a la costa sudamericana, puso de manifiesto las consecuencias que tienen para la seguridad alimentaria las fluctuaciones meteorológicas y las pautas de precipitación en la región. El fenómeno afecta las características meteorológicas en el mundo y crea condiciones más irregulares y extremas que amenazan a muchos países de América Latina y el Caribe con inundaciones y sequías en diferentes lugares y en distintas etapas del ciclo (FAO, 1997). Según un informe especial del Sistema Mundial de la FAO de Información y Alerta sobre la Alimentación y la Agricultura se estima que, dadas las anomalías climáticas causadas por El Niño, los países de América Central y el Caribe cosecharon de un 15 a un 20% menos de cereales y frijoles en 1997 que en 1996 (FAO, 1997); las pérdidas en algunos países fueron mucho más elevadas. En Nicaragua, por ejemplo, en la mayor parte de las zonas afectadas por la sequía se perdió alrededor del 80% de la producción de maíz prevista. La sequía en Sudamérica dañó también los pastos y de esa manera redujo la producción de leche (FAO, 1997).

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La producción agrícola y el crecimiento sostenible en América Latina: consecuencias en materia de políticas El éxito en la tarea de reducir la pobreza, erradicar la desnutrición y atender las necesidades alimentarias en América Latina dependerá en gran medida de que su sistema agrícola y alimentario pueda generar un crecimiento de base amplia. La región tiene los recursos necesarios para producir los alimentos destinados a una población mucho más grande, así como la base tecnológica para aprovechar adecuadamente su base de recursos naturales (Trigo, 1995). Las reformas económicas e institucionales que se están introduciendo en la mayoría de los países de la región crean un entorno macroeconómico menos distorsionado para el desarrollo agrícola. Con el fin de aprovechar las oportunidades que se abren para beneficiar al sector agrícola y generar un crecimiento de base amplia que contribuya a erradicar el hambre y la desnutrición en América Latina, será necesario diseñar un conjunto adecuado de políticas. En primer lugar, la tarea de lograr acceso a los avances tecnológicos y a los conocimientos constituye una cuestión crítica que América Latina tendrá que abordar si quiere concretar los posibles aumentos de la productividad. Hasta la fecha, los recursos originados en la transferencia de tecnología y la investigación no se han utilizado adecuadamente en lo que hace a establecer alternativas para aquellas zonas marginales y de baja productividad donde los problemas sociales no obedecen al exceso de población. La asistencia técnica y las tecnologías disponibles no han atendido muchas veces las necesidades de los pequeños agricultores con precarios recursos y en muchos casos subvencionados. Por lo general, las tecnologías desarrolladas han propiciado la utilización de capital y disminuido la demanda de mano de obra abundante y de bajo costo. En el futuro, las instituciones públicas y privadas tendrán que promover una mejora de las aplicaciones tecnológicas en la agricultura —especialmente en el caso de los alimentos básicos y los cereales producidos primordialmente por pequeños agricultores— con explotaciones más pequeñas en zonas aisladas (Pomareda, 1995). A los pequeños agricultores les sigue correspondiendo una proporción considerable de la producción de alimentos básicos en la región, especialmente en las zonas de montaña. En muchos casos producen también importantes cultivos de exportación como frutas tropicales, variedades especiales de verduras, especias y hierbas medicinales (Trigo, 1995). Es importante que las explotaciones más pequeñas, incluidas las que están en zonas remotas, no queden a la zaga del proceso de cambio tecnológico (Pomareda, 1995). Hay que apoyar la investigación en curso, especialmente a nivel de la explotación agrícola, para compren-

der las limitaciones de recursos y las condiciones ecológicas que enfrentan los agricultores, con el fin de generar mejores tecnologías que respondan a sus necesidades. Habría que prestar especial atención a la investigación sobre prácticas agrícolas indígenas o tradicionales, que suelen adaptarse bien a las condiciones ecológicas (Garrett, 1995). El objetivo de que el sistema agro alimentario de América Latina pueda competir en el plano internacional podrá alcanzarse únicamente mediante una ordenación sostenible de sus recursos naturales. De hecho, éstos son fundamentales para que América Latina ocupe un lugar importante en la economía internacional. Las disposiciones institucionales y las políticas mal concebidas del pasado fomentaron en muchos casos una manera de actuar que causó degradación ambiental e hizo menos sostenible la producción agrícola. La base de recursos naturales de América Latina se ha deteriorado y ha sufrido una explotación excesiva como resultado de la intervención del Estado y de la política de extracción superavitaria destinada a acelerar la modernización de la agricultura. Como consecuencia, la deforestación, la degradación de los suelos, el pastoreo excesivo y la pérdida de biodiversidad se han convertido en problemas generalizados que afectan a prácticamente todos los ecosistemas de la región. La Evaluación Mundial de la Degradación de los Suelos (GLASOD por sus siglas en inglés), basada en un estudio oficial hecho por expertos regionales, constituyó el primer análisis comparativo mundial concretamente sobre degradación de suelos. De ahí salieron estimaciones acerca del alcance y la gravedad de la degradación desde la segunda guerra mundial hasta el año 1990 (Oldeman, 1998). Según el estudio GLASOD, la degradación en América Central abarcaba 63 millones de hectáreas equivalentes a un 31% de la superficie total utilizada; en Sudamérica la cifra ascendía a 244 millones de hectáreas, equivalente a un 9% de la superficie total utilizada. De la superficie agrícola total, en América Central se había degradado un 74% y en Sudamérica un 45% (Cuadro 3). Con base en los datos de GLASOD se estimó que la producción agrícola en América Central era un 37% más baja de lo que habría sido sin degradación de suelos, lo cual representa la pérdida más grande de todas las regiones (Oldeman, 1998). La pérdida acumulada en el caso de Sudamérica era del 13,9% (Scherr, 1999). Dado que los recursos naturales de América Latina y el Caribe constituyen la base de la producción agrícola, las pérdidas ulteriores pueden tener efectos devastadores sobre su prosperidad en el largo plazo. Por ello es preciso aprovechar las oportunidades actuales y futuras sin arriesgar aún más el patrimonio ecológico de la región. La ampliación del riego a nuevas zonas puede representar otro problema de degradación en el futuro. En los próximos decenios, es

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Degradadas

Porcentaje

187 536 142 38 236 287 49 1.475

121 206 64 28 63 72 8 562

65 38 45 74 26 25 16 38

(millones de hectáreas)

Total

Degradadas Porcentaje

793 978 478 94 274 156 439 3.212 243 197 68 10 29 54 84 685

683 1.273 896 66 621 353 156 4.048

130 344 112 25 4 92 12 719

19 27 13 38 1 26 8 18

Total

31 20 14 11 11 35 19 21

Porcentaje (millones de hectáreas)

Degradadas

Bosques y tierras arboladas

(millones de hectáreas)

Total

Pastoreo permanente

Degradadas

Porcentaje

1.663 2.787 1.516 198 1.131 796 644 8.735

494 747 244 63 96 218 104 1.966

30 27 16 32 9 27 17 23

(millones de hectáreas)

Total

Total utilizado Porcentaje

321 453 139 61 79 158 6 1.216

19 16 9 31 7 20 1 14

(millones de hectáreas)

Muy degradadas

Fuentes: Scherr (1999). Notas: Las dos últimas columnas corresponden únicamente a tierras moderadamente, muy o extremadamente degradadas. En el estudio GLASOD se describen como "un poco degradadas" las tierras cuya aptitud para la agricultura se ha reducido un poco pero que son aptas para los sistemas agrícolas locales. Las funciones bióticas originales se mantienen básicamente intactas y es posible restablecer la plena productividad introduciendo modificaciones en la ordenación agrícola. Por tierras "moderadamente degradadas" se entienden aquellas cuya productividad es mucho menor, pero que siguen siendo aptas para el uso en los sistemas agrícolas locales. Es preciso hacer grandes mejoras que normalmente exceden de los medios de los agricultores locales; las funciones bióticas originales están destruidas parcialmente. En las tierras "muy degradadas", la productividad prácticamente se ha perdido y los suelos no son aptos para la utilización en los sistemas agrícolas locales; las funciones bióticas originales están destruidas en gran parte. Se necesitarían grandes inversiones o grandes obras de ingeniería para restablecer la plena productividad de las tierras. Por tierras "extremadamente degradadas" se entienden "eriales como consecuencia de la acción humana", no recuperables ni regenerables y con sus funciones bióticas totalmente destruidas. Los datos correspondientes a las tierras dedicadas al pastoreo permanente y a los bosques y tierras arboladas incluyen superficies cultivables y no cultivables.

África Asia América del Sur América Central América del Norte Europa Oceanía Todo el mundo

Región

Tierras agrícolas

Cuadro 3. Estimaciones de la degradación de suelos en el mundo por región y por utilización de la tierra

probable que algunos países de América Latina, entre ellos Perú, México, Costa Rica y Chile, dependan del riego para la mitad o más de su producción agrícola (Scherr, 1999). El desarrollo tecnológico constituirá un factor esencial para la conservación de los recursos en América Latina. Los avances científicos y tecnológicos en la ordenación de los suelos podrían reducir el costo de una producción sostenible e intensiva de cultivos en muchos tipos de tierras que actualmente están expuestas a la degradación. Si bien cabe atribuir a las tecnologías de la Revolución Verde los aumentos de productividad entre los pequeños agricultores de América Latina, muchos de ellos quedaron al margen de este proceso. El deseo de encontrar medios de prestar asistencia a estos agricultores, sumado a la inquietud por la excesiva dependencia de insumes externos típicos de las tecnologías de la Revolución Verde (fertilizantes, plaguicidas y agua de riego), han despertado un interés en métodos alternativos o complementarios, entre ellos el llamado "método agroecológico" (Pinstrup-Andersen, Pandya-Lorch y Rosegrant, 1999). Tal método apunta a reducir la cantidad de insumes externos que deben utilizar los agricultores, recurriendo en cambio a la mano de obra agrícola o al material orgánico disponibles. También persigue una mejor ordenación agrícola y mayores conocimientos. Una de las grandes ventajas de este método es que promueve la ordenación sostenible de los recursos naturales y la participación activa de los agricultores en la definición de los problemas, así como en el diseño y la aplicación de soluciones adecuadas de acuerdo con la explotación agrícola y la comunidad. Los métodos agroecológicos se han aplicado ya en un gran número de proyectos e iniciativas, arrojando buenos resultados en lo que hace al aumento del rendimiento y del sustento de las familias campesinas. Hay ejemplos procedentes de más de 30 países de África, Asia y América Latina que demuestran los enormes aumentos en la productividad sostenible de la pequeña agricultura. La aplicación de la biotecnología a la agricultura abre también grandes posibilidades de reducir la utilización de insumes físicos externos como fertilizantes, plaguicidas y agua para riego. Su aplicación en la agricultura se ha limitado fundamentalmente a resolver los problemas que enfrentan los agricultores de los países industrializados y los grandes productores agrícolas de unas pocas naciones en desarrollo. Salvo unos pocos países de gran tamaño o más ricos, como Brasil o México, las naciones en desarrollo no pueden en su mayor parte promover programas eficaces de investigación sobre biotecnología agrícola sin apoyo del exterior o sin formar asociaciones con otros países. Los centros del Grupo Consultivo sobre Investigaciones Agrícolas Internacionales (CGIAR por sus iniciales

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Gráfico 13.

Superficie de cultivo de plantas transgénicas, 1998 (millones de hectáreas)

Fuente: James (1998).

en inglés) tienen la capacidad de reducir la disparidad que existe entre los programas de investigación en biotecnología en los países industrializados y las necesidades de los pequeños agricultores en América Latina. El grado en que la biotecnología moderna pueda contribuir al logro de la seguridad alimentaria para todos sigue siendo una pregunta sin respuesta. La mayor parte de la comercialización de semillas transgénicas ha correspondido a oleaginosas, maíz y algodón en Estados Unidos y, en menor medida, en Argentina, Canadá, México, China y Sudáfrica (Gráfico 13). Si se centra en la solución de los problemas de los pequeños agricultores, la biotecnología puede servir para reducir los riesgos de producción y aumentar la productividad, lo cual tendrá como consecuencia ingresos más altos para los pequeños agricultores y precios más bajos de los alimentos para los consumidores pobres en la mayoría de los países en desarrollo. La aplicación de la biotecnología para hacer más nutritivos los cereales podría servir para combatir problemas nutricionales generalizados entre los pobres de los países en desarrollo. Si bien las proyecciones de la situación de la alimentación, la agricultura y el medio ambiente en América Latina indican que no habrá una crisis alimentaria, sí la habrá para millones de familias. La pobreza, especialmente en las zonas urbanas, subsiste y surte efectos imprevisibles sobre la seguridad alimentaria, la nutrición y la estabilidad política. Es

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importante también darse cuenta de que en América Latina, por más que no todos los pobres vivan en zonas rurales, una gran parte de la población pobre de la región sigue residiendo en ellas. La mayor parte de los pobres en las zonas urbanas ha tratado de escapar de la pobreza en las zonas rurales (Mellor, 1995). Frente al fenómeno de la globalización, la mayoría de pequeños productores y familias rurales no están preparados para lograr los beneficios más amplios que podrían conllevar los cambios en la producción y el comercio agrícolas. Los importantes programas de ajuste macroeconómico y el proceso de liberalización del comercio de los últimos decenios han creado oportunidades de inversión extranjera y de aumentar la producción para la exportación, al tiempo que han incrementado la demanda de importaciones. Estas nuevas circunstancias ejercen influencia directa sobre la producción agrícola e indirecta sobre la demanda de alimentos. La mayor competencia afecta directamente en la producción agrícola, mientras que las variaciones en los patrones de empleo y la distribución del ingreso en cada país inciden indirectamente en la estructura de la demanda. En el futuro será importante dar mayor eficacia al mercado en la tarea de promover el crecimiento y poner a la región en mejores condiciones para competir en el plano mundial. Para alcanzar estos objetivos se necesitará un marco institucional y macroeconómico estable, junto con un marco regulador adecuado. Habrá que asignar especial importancia a una inversión suficiente en infraestructura, incluyendo transporte, servicios de información e investigación pública sobre nuevas tecnologías. La abundancia y la diversidad de la agricultura y los recursos naturales de América Latina le dan una enorme ventaja comparativa para competir en los mercados mundiales y, de esa forma, generan crecimiento en toda la economía. Un crecimiento más sólido del sector agrícola, que al mismo tiempo no actúe en desmedro del medio ambiente, generará empleo, ingresos y crecimiento económico tanto para las zonas urbanas como para las rurales. El aumento de la producción agrícola no sólo servirá para alcanzar un mayor grado de seguridad alimentaria dentro de América Latina sino también —y a medida que el continente se convierta en exportador neto— para lograr un aumento del abastecimiento de alimentos en el mundo.

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PER PINSTRUP-ANDERSEN Y JULIE BABINARD

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ALIMENTACIÓN, AGRICULTURA Y RECURSOS NATURALES

Página en blanco a propósito

Importancia del sector agroalimentario Martín Piñeiro

En América Latina el sector agroalimentario tiene una gran importancia. Esta se refleja en su contribución alPIB total (alrededor de un 25%), en su proporción de las exportaciones totales (alrededor de un 40%), y en su potencial para reducir pobreza. A pesar de la importancia del sector, América Latina no ha definido con claridad una estrategia de desarrollo que articule y aproveche las ventajas comparativas de la región y las oportunidades que surgen de las nuevas condiciones del contexto económico internacional y regional. Esta nueva estrategia debe incorporar el concepto del espacio rural como un ámbito en el cual se desarrolla un conjunto de actividades que va más allá de la producción agropecuaria. Las políticas públicas y los programas de inversión deben integrar y articular estas diversas actividades productivas en una nueva estrategia económica para el desarrollo de la economía rural.

Introducción El sector agroalimentario1 ha tenido una extraordinaria participación en el desarrollo económico de América Latina. La riqueza de los recursos naturales, y en algunos países la ausencia de otras fuentes de riqueza, hicieron que el sector cumpliera un papel central en los procesos de acumulación que sentaron las bases del desarrollo que hoy caracteriza a las sociedades modernas. En la actualidad, después de décadas de un activo desarrollo industrial promovido desde el Estado, la producción agroalimentaria representa más del 25% del producto bruto regional 1

Incluye la agricultura, la ganadería, la industria agroalimentaria, la producción forestal, la pesca y los cultivos de fibras vegetales.

Capítulo 3

MARTIN PIÑEIRO

(IFPRI, 1995) y más del 40% de las exportaciones (Piñeiro y Trigo, 1996). Inclusive en algunos países como Colombia, Argentina, Nicaragua y Costa Rica, uno o ambos indicadores son sustancialmente mayores. El papel significativo que desempeña el sector agropecuario en la mayoría de los países de la región se apoya en tres elementos fundamentales: su considerable peso en el PIB global, su gran contribución a las exportaciones y, por último, el hecho de que un porcentaje importante de la población total y de aquella en situación de pobreza habita en entornos rurales. La importancia relativa de cada uno de estos elementos varía en los distintos países de la región. Sin embargo, en muchos de ellos un índice conformado con estas tres variables da una cifra comparativamente alta. Si bien este hecho ha contribuido a que el sector rural haya recibido cierta atención pública en términos de la política económica, también ha generado contradicciones y ha sido un obstáculo frente a la capacidad de nuestros países para definir con claridad una política para el sector rural. La dificultad reside en que los tres elementos responden a una lógica económica diferente y están asociados a distintos grupos de interés. Sin embargo, los tres elementos están íntimamente relacionados. Por lo tanto una estrategia para el sector rural no puede eludir esta interrelación y debe apoyarse en instrumentos de política económica que articulen esos tres elementos en una visión de conjunto. Para América Latina, definir en términos conceptuales y operativos una estrategia que considere armónicamente estos componentes y aproveche las nuevas oportunidades que surgen de los adelantos científicos y tecnológicos, la globalización de los mercados y la revolución informática, es uno de los grandes desafíos de la primera década del nuevo siglo. En la mayor parte de los países de la región, la producción agroindustrial no puede dejar de tener un papel primordial en las estrategias de desarrollo. El Banco Interamericano de Desarrollo, con la colaboración de los países y de otros organismos internacionales, ha hecho un sustancial esfuerzo de análisis y evaluación sobre la situación de la economía rural en la región. Asimismo ha planteado sugerencias y alternativas de acción para promover el desarrollo sostenible de manera que éste contribuya a resolver el problema de la pobreza rural. Este esfuerzo no sólo cumple con el objetivo de orientar las propias actividades del Banco, sino también constituye un valioso apoyo al proceso de reflexión que los países realizan sobre las oportunidades y las acciones posibles para impulsar el desarrollo de la economía rural. La Conferencia "Desarrollo de la economía rural y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe", que tuvo lugar durante la Asamblea de Gobernadores del BID del año 2000,

es un episodio destacado en este proceso de reflexión y análisis al cual este capítulo intenta contribuir con algunas ideas y propuestas.

La agricultura y el desarrollo económico Comenzando con los clásicos, numerosos autores han documentado el papel predominante que el sector agropecuario ha tenido en la acumulación de riqueza y el desarrollo económico de las naciones. Adam Smith, el padre de la economía clásica, fue el primero en argüir que la obtención de un excedente sobre el consumo directo de los agricultores es el paso esencial para hacer posible la industrialización y el desarrollo (Smith, 1789). Las contribuciones del sector agropecuario al desarrollo económico fueron formalizadas y expandidas por Arthur Lewis (Lewis, 1955) y presentadas en sofisticados modelos matemáticos por diversos autores (véase por ejemplo Fei y Ranis, 1964). En la primera mitad del siglo XX América Latina fue, en cierta forma, un ejemplo paradigmático que apoya empíricamente los elementos más positivos de este pensamiento. El desarrollo económico del continente fue, hasta 1940, totalmente dependiente de la producción primaria. Esta fue el centro de la actividad económica y el vehículo principal de las relaciones comerciales con el resto del mundo. Adicionalmente, los principales productos agropecuarios que cada cual producía contribuyeron a forjar la estructura social y política de muchos de los países de la región. El café en Colombia y Costa Rica, así como la ganadería y los cereales en Argentina y Uruguay, son claros ejemplos de la influencia perdurable que la agricultura en general, y de estos cultivos en particular, tuvieron sobre el desarrollo, la riqueza relativa y la conformación social y política de estas naciones a lo largo de su historia. A partir de la década de los años treinta y más intensamente a partir de la década de los años cuarenta, América Latina adoptó una estrategia de desarrollo propia que privilegiaba al sector industrial y asignaba al Estado un papel central en la distribución de los recursos. Cabe resaltar que la estrategia de sustitución de importaciones, por lo menos en su concepción original, le asignaba al sector agropecuario un papel importante y complementario al sector industrial. Pero, a pesar de ello —y este es el punto que quiero enfatizar aquí—, el liderazgo y por lo tanto la prioridad en cuanto a la asignación de recursos por parte del Estado, lo tenía el sector industrial. A pesar de esto, y de la política de precios en muchos casos adversos al sector, éste creció a una tasa de alrededor del 3% durante el período 1950-1980. Asimismo la región vivió un impor-

IMPORTANCIA DEL SECTOR AGROALIMENTARIO

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tante proceso de industrialización, modernización y urbanización que la transformó y sentó las bases para el surgimiento de sociedades complejas como las que hoy tenemos. Durante la década de los años ochenta la estrategia de sustitución de exportaciones entró en una crisis final y obligó a implementar una profunda reforma económica centrada en la apertura comercial y en una mayor disciplina fiscal y monetaria. Esta reforma busca una nueva inserción de la región en la economía mundial, en cierta forma similar a la que teníamos antes de la segunda guerra mundial. Es evidente que esta estrategia de desarrollo más abierta, en la cual el intercambio tiene un papel central, está generando profundos procesos de reestructuración económica. En este marco, la agricultura reaparece en la mayoría de los países como un sector importante con capacidad para modernizarse y aumentar su participación en el comercio internacional. En este sentido y si se compara a nivel internacional, es necesario recordar que la región cuenta con una extraordinaria dotación de recursos naturales de uso agrícola: el 23% de la tierra cultivable, el 46% de los bosques tropicales y el 31% del agua dulce disponible en el mundo, al tiempo que sólo tiene el 10% de su población (Piñeiro y Trigo, 1996). Estas condiciones naturales explican las ventajas comparativas en la producción agropecuaria y la importancia histórica de la producción primaria en la composición del PIB total y en las exportaciones de la mayoría de los países de la región. La existencia de esta base productiva tiene también una gran importancia cuando reflexionamos sobre estrategias de desarrollo futuro, basadas en la creación de ventajas competitivas dinámicas generadas a partir de la innovación tecnológica y la acumulación de capital económico humano y social.

La importancia actual del sector agroalimentario En América Latina, al igual que en otros países del mundo, a medida que las economías se diversificaron la producción y el consumo de otros bienes y servicios crecieron más rápidamente que la producción agropecuaria. Esto hizo que la participación de la producción agropecuaria en el producto bruto regional disminuyera del 15% a fines de la década de los años sesenta a menos del 10% en la de los años noventa (Reca y Echeverría, 1998). Sin embargo, es muy pertinente resaltar que estas estadísticas del producto agropecuario bruto representan solamente la producción primaria, y que la importancia del sector aumenta significativamente si se toma en cuenta la articulación de la producción primaria con actividades de pro-

cesamiento y transformación industrial, los servicios conexos de transporte y comercialización, y el comercio exterior. Estas actividades pueden generar incrementos cuatro veces superiores al valor de la producción. Por ejemplo, la producción agroalimentaria representa a nivel regional el 25% del PIB (IFPRI, 1995). Asimismo en Chile, Argentina, Brasil y México — países en los cuales la producción agropecuaria representa menos del 10% del PIB nacional—, la contribución del sector agroalimentario aumenta al 30% si se consideran las manufacturas y los servicios afines, y al 40% cuando se toma en cuenta el total agroalimentario.2 La creciente importancia de la producción agroalimentaria ilustra el potencial del sector para contribuir al crecimiento de la economía en su conjunto. Esta contribución está ilustrada por la alta correlación entre el crecimiento del sector agropecuario y el crecimiento económico total que puede observarse durante la década de los años noventa (Gráfico 1). Por otra parte, la importancia del sector crece aún más si se consideran los aspectos sociales (la gran magnitud de la pobreza rural) y ambientales (la necesidad de un uso sostenible y conservacionista de los recursos naturales) que convergen dentro del ámbito rural. Obtener una idea correcta sobre la importancia relativa de la agricultura y la forma en que esta importancia varía a medida que las economías crecen es un elemento importante de la política económica. Uno de los argumentos utilizados para explicar la falta de inversión pública en la agricultura es la constatación histórica de que su participación en el PIB total disminuye a medida que el PIB per cápita aumenta. Este argumento, junto con la percepción de que los términos de intercambio se deterioraban secularmente y que la agricultura era supuestamente incapaz de generar empleo, fue la base sobre la cual se construyó la estrategia de sustitución de importaciones que llevó a una desinversión en el sector rural y a un desaprovechamiento del potencial productivo de la región. Asimismo, cabe resaltar que esta política nos diferenció de la política agropecuaria implementada por la mayoría de los países desarrollados y

El sector primario agropecuario en Uruguay representaba a fines de la década de los noventa sólo el 12% del Producto Interno Bruto y es fuente directa de trabajo de 150.000 personas; sin embargo, si se toman en cuenta las distintas cadenas agroindustriales, la ocupación aumenta a más de 225.000 personas. Asimismo, el 50% del Producto Industrial Bruto es generado por empresas manufactureras de origen agropecuario, mientras que la suma de las exportaciones de productos básicos agropecuarios y de productos industriales de origen agropecuario representaba más del 80% de las exportaciones del país en 1996, esto es, una cifra cercana a los US$2.000 millones. Si a estas cifras se le sumara no sólo los encadenamientos hacia adelante (manufacturas, agroindustrias, exportación), sino aquellos con la producción de insumes agropecuarios, la importancia económica del sector aumentaría aún más (BID, 2000).

IMPORTANCIA DEL SECTOR AGROALIMENTARIO

Gráfico 1.

Relación entre el crecimiento agropecuario y el crecimiento económico total, 1990-98

de algunos como Canadá, Australia y Nueva Zelanda que tenían en esa época un menor desarrollo relativo y una dotación de recursos similar a la de muchos países de América Latina. Una forma más completa de comprender la importancia de la agricultura es mediante la construcción de un índice que incorpore las cuatro dimensiones mencionadas en la introducción: 1) el PIB agropecuario como porcentaje del PIB total; 2) las exportaciones de origen agropecuario como porcentaje de las exportaciones totales; 3) la población rural como porcentaje de la población total, y 4) la población rural en condiciones de pobreza como porcentaje del total de población en condiciones de pobreza (Cuadro 1). El Gráfico 2 presenta la relación entre los valores correspondientes al índice de Importancia de la Agricultura así construido, y el ingreso per capita en los países de América Latina. Como es de esperarse, el gráfico muestra una correlación negativa entre el ingreso per capita y el índice de importancia de la agricultura. También se puede observar la importancia significativa de la agricultura en los países de Centroamérica y los del Cono Sur, los cuales tienden a estar sobre la línea de regresión. El Gráfico 3 muestra la misma relación entre el índice de importancia de la agricultura y el ingreso per capita para los tres grupos de países que integran América Latina, África y Asia. Puede verse que a medida que aumenta el ingreso per capita disminuye la importancia de la agricultura en los tres grupos de países. Sin embargo, los valores del indi-

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Cuadro 1. índice de la importancia relativa de la agricultura A

País Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras México Panamá Perú Uruguay Venezuela EUA Canadá Reino Unido Francia Suecia Australia Hungría Sudáfrica Kenia India

Población Pobres rural rurales como % de como % de población pobres total, 19972 totales1 20 29 15 32 58 62 67 55 32 52 49 23 8

(1986) (1996) (1996) (1997) (1997) (1997) (1986) (1997) (1996) (1997) (1997) (1986) (1994)

46,4 43,5

11 20 16 26 50 54 60 55 26 44 28 9 14 23 23 11 25 17 15 34 50 70 73

índice

PIB

agropecuario como % del PIB total, 19983

población rural

A+B 2

16 24 15 29 54 58 63 55 29 48 38 16 11 23 23 11 25 17 15 34 50 58 58

Exportaciones de origen agroíndice agregado: pecuario como % de importancia déla exportaciones totales, 19974 agricultura

7 8 8 (1980)

13 14 13 21 23 5 7 7 8 4 2 4 (1980)

2 2 4 (1980)

3 6 4 29 25

43 26 12

25 41 26 46 23 5 4 10 30 2 6 6

5 10

22 19 16 22 36 32 43 33 13 19 18 18 6 10 11 6 12

20 11 7 38 12

12 17 20 41 32

Fuentes: 1 de Janvry, A. y Sadoulet, E. (Sept., 1999) citando a CEPAL, Panorama Social de América Latina. 2 Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial, 1997 y 1999-2000. Tomado como diferencia entre población total y población urbana. 3 ídem. 4 Exportaciones totales, Banco Mundial. Exportaciones de origen agropecuario, FAO. Nota: Para los países sin información sobre pobres rurales se supone una distribución homogénea de la pobreza en los sectores urbanos y rural.

Gráfico 2.

Relación entre el índice de importancia de la agricultura y el PIB per cepita en América Latina y el Caribe

ce decrecen menos rápidamente en América Latina. Es decir, a niveles iguales de ingreso per cápita la importancia de la agricultura es mayor en los países de América Latina, cuando se los compara con los países de las otras dos regiones. El Gráfico 4 compara la misma relación para los países de América Latina y los países desarrollados. Es interesante notar, primero, que la importancia de la agricultura es sustancialmente mayor en los países de América Latina, y segundo, que en los países desarrollados la línea de regresión es horizontal y por lo tanto indica que no hay disminución de la importancia de la agricultura a medida que aumenta el ingreso per cápita dentro del rango de altos ingresos. Los datos sugieren que en los países desarrollados el índice que mide la importancia de la agricultura tiene un valor piso de alrededor de 8 a 10. En cambio la tendencia en América Latina indica que los países con más altos ingresos están llegando a valores del índice de importancia de la agricultura inferiores a los encontrados en los países más desarrollados del mundo. Si esta tendencia continuara en el futuro, los países de más altos ingresos en la región tendrían una agricultura poco importante, lo cual parecería ser poco conveniente desde el punto de vista de la distribución regional de la producción, la distribución poblacional y consecuentemente la estructura social y política de dichos países. Esta observación es importante en relación con nuestros enfoques de desarrollo, pues señala la

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Gráfico 3.

Relación entre el índice de importancia de la agricultura y el PIB per cepita en América Latina, África y Asia

Gráfico 4.

Relación entre el índice de importancia de la agricultura y el PIB per cepita en los países de América Latina y los de la OCDE

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conveniencia de examinar con cuidado las políticas seguidas por los países desarrollados para entender la lógica y las consecuencias políticas de las estrategias económicas implementadas tanto por ellos como por nosotros en América Latina.

Globalización y reformas económicas: algunas consecuencias y nuevos desafíos La década de los años noventa fue rica en transformaciones económicas y sociales. A nivel internacional, tanto la globalización de los mercados como los extraordinarios avances de la ciencia y la tecnología (especialmente en biotecnología, comunicaciones e informática), están transformando el funcionamiento de la economía en todos los países del mundo, y especialmente en aquellos que están más articulados con la economía global. Después de varias décadas de una estrategia de desarrollo económico que privilegiaba el mercado interno, América Latina realizó durante la década de los años noventa un esfuerzo importante de reformas económicas e institucionales que la han articulado a los mercados internacionales tanto financieros como de bienes y servicios. Muchos de los países de la región tienen ahora economías comparativamente abiertas al comercio y fuertemente dependientes del funcionamiento del mercado internacional de capitales. En la mayoría de los países de la región, la respuesta de la producción agroalimentaria a estas nuevas condiciones de contexto ha sido altamente favorable. En muchos de ellos es posible observar procesos de modernización y de aumento, eficiencia y competitividad en la producción primaria, como también importantes avances en el desarrollo agroindustrial. Esto es particularmente notable en el caso de las producciones de clima templado, aun cuando los precios internacionales han sido marcadamente adversos (Pinstrup-Andersen, Pandya-Lorch y Rosegrant, 1999). Sin embargo, y a pesar de estas respuestas positivas a las nuevas condiciones de contexto, el potencial de la producción agroindustrial para contribuir al crecimiento económico y al aumento de las exportaciones está lejos de lograrse. Además, las características internas del proceso de modernización que tuvo lugar durante la década de los años noventa han creado -como se verá a continuación— nuevos desafíos y oportunidades que deben ser considerados al definir las estrategias más adecuadas para profundizar el desarrollo sostenible del sector agroalimentario.

La eficiencia productiva y el uso sostenible de los recursos naturales América Latina necesita modernizar su producción agropecuaria y hacerla eficiente con base en el aprovechamiento de su extraordinaria dotación de recursos naturales y de la tecnología disponible en el mundo. Durante las últimas tres décadas, y especialmente durante la de los años noventa, muchos países de la región lograron importantes avances, especialmente en la agricultura de clima templado. Lo ocurrido en la producción de estos bienes ejemplifica las características centrales del proceso de modernización agropecuario de los últimos años. En estos cultivos la modernización se apoyó en un paquete tecnológico basado en el mejoramiento genético de unas pocas especies de gran importancia mundial (trigo, maíz, soja), así como en el uso intensivo de agroquímicos y agua de riego (Por ejemplo, en el período 19601980 el uso de fertilizantes aumentó en 2000%.). El impacto de este paquete tecnológico —conocido como la Revolución Verde— sobre la producción y productividad de estas especies en la región y a nivel mundial fue extraordinario. Asimismo ayudó de manera significativa a fortalecer la seguridad alimentaria mundial y a mejorar el nivel de vida de los pobres en las áreas urbanas (Torres et al., 1999). Sin embargo, transcurridas tres décadas desde su inicio, el impacto productivo de la Revolución Verde ha disminuido significativamente. Además se ha hecho evidente el impacto negativo que el uso intensivo de agroquímicos y otros insumos de origen industrial tiene en el medio ambiente y la creciente presión que ejerce sobre el uso del agua dulce. Por lo tanto, este patrón tecnológico debe evaluarse en términos de su sostenibilidad técnica y política, a partir de la creciente preocupación sobre cuestiones ambientales que tiene la población no rural, especialmente en los países desarrollados que son los principales mercados para la región. América Latina tiene hasta ahora una agricultura relativamente poco contaminante, usa menos agroquímicos que la media mundial y tiene abundantes recursos hídricos. Esta situación ofrece una oportunidad para adelantarse a los hechos y preservar esta situación, afianzándose como un productor con una agricultura eficiente pero "limpia . Una estructura productiva no contaminante ayudaría a preservar el futuro acceso a los mercados de países con restricciones ambientales y a nichos de mercado especiales de alto valor; asimismo permite desarrollar actividades asociadas a la venta de servicios ambientales. En resumen, una estrategia basada en el uso eficiente pero sostenible de los recursos naturales agrícolas es un elemento central para lograr una economía rural moderna y productiva.

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Valor agregado y nichos de mercado: el papel de la agroindustria rural y de la biotecnología Uno de los grandes desafíos —y que al mismo tiempo constituye una oportunidad para América Latina—es que la agricultura moderna se mueve hacia la producción de bienes con mayor valor agregado dirigidos a satisfacer las nuevas demandas de los consumidores. Y si bien la región ha hecho importantes avances en el desarrollo de la agroindustria, este esfuerzo inicial necesita ser profundizado para poder acceder a las nuevas condiciones y oportunidades que da el comercio internacional. El desarrollo de la agroindustria a un nivel competitivo requiere del diseño y evolución de procedimientos productivos y comerciales tales como el embalaje, la denominación de origen y la producción orgánica, entre otros, dirigidos a lograr una permanente creación de nuevos productos y marcas comerciales. Todo esto debe estar basado en conocimientos y mecanismos institucionales complejos cuyo desarrollo necesita del esfuerzo conjunto público-privado. De igual manera, la diferenciación de bienes agrícolas de alto valor tiene que estar acompañada de los mecanismos institucionales necesarios para producir con calidad e inocuidad y que a la vez permitan controlar y certificar dichas cualidades. América Latina tiene en estas áreas una considerable debilidad técnica e institucional. Un caso particular de esta nueva agricultura es el aprovechamiento de la biotecnología para lograr mayor eficiencia, bajar los costos y diferenciar productos. El reciente acuerdo de Montreal comienza a resolver algunas de las limitaciones al uso de transgénicos que surgían de las preocupaciones de los consumidores con respecto a los organismos genéticamente modificados. Aprovechar esta oportunidad requiere de un esfuerzo especial en el área de investigación y desarrollo tecnológico y una sabia política de vinculación tecnológica público-privada, un mecanismo de atracción a la inversión privada y el necesario marco regulatorio de los derechos de propiedad intelectual.

Modernización y agroindustrialización: concentración económica y equidad El proceso de modernización de la producción primaria y la rápida agroindustrialización han sido fenómenos importantes en la mayoría de los países de la región durante la década de los años noventa. Estos procesos son necesarios para lograr eficiencia productiva y responder a las nuevas demandas de alimentos procesados. Constituyen además una extraordinaria oportunidad para generar empleo y valor agregado.

[fñ\

Sin embargo, estas transformaciones económicas en la agricultura han estado acompañadas de un importante proceso de concentración económica y pérdida de poder de negociación por parte de los productores rurales. Un ejemplo de esto es que en la década de los años cincuenta, en Estados Unidos el valor de la producción vendida por los agricultores representaba el 57% del valor total de la cadena productiva, mientras que en la actualidad representa sólo el 22%. Los procesos de modernización han llevado también a la concentración de la propiedad agrícola. En Estados Unidos se estima que para el año 2020 el número de explotaciones agropecuarias (farms) habrá disminuido de 1.800.000 que existían en 1982 a 750.000. Asimismo en Argentina, el tamaño medio de las explotaciones agropecuarias en la región pampeana habría aumentado un 20% durante la última década. Estos procesos de concentración económica son aún más pronunciados en el sector agroindustrial, donde además el grado de transnacionalización es muy importante. En Costa Rica el 50% de la producción hortícola está en manos de una empresa. En Argentina dos firmas internacionales, una mixta y dos nacionales controlan casi el 70% de la producción y distribución de la importante industria láctea. Estas cifras muestran que el poder de decisión y de captación de excedentes económicos se aleja progresivamente del productor agropecuario hacia otros actores económicos más cercanos al consumidor final. En algunos casos también se aleja de las empresas domésticas, y consecuentemente del ámbito de decisión de los Estados nacionales. Los efectos sobre la distribución del ingreso entre grupos nacionales y entre países podrían ser importantes y generar procesos políticos negativos para el desarrollo agroindustrial.

Pobreza rural y migraciones La pobreza rural en América Latina ha disminuido como porcentaje de la pobreza total y en números absolutos. Sin embargo, la principal explicación de esta disminución es la migración hacia las áreas urbanas (de Janvry y Sadoulet, 1999). En cambio los programas de desarrollo rural han tenido por lo general un impacto limitado en los sectores más pobres del agro y los procesos de modernización reciente han empeorado las condiciones de vida de los estratos medios de los productores rurales. En América Latina la pobreza rural es aún muy significativa y en términos relativos mucho más grave que la urbana (Echeverría, 2000). La pobreza es consecuencia de no tener la propiedad de los activos productivos y/o la falta de oportunidades de actividad económica y em-

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Gráfico 5. Urbanización

pleo. A esto se aunan las deficientes condiciones de vida que surgen de la débil infraestructura de comunicaciones, salud y educación que habitualmente predomina en el medio rural. Una de las consecuencias de la pobreza rural ha sido la alta tasa de migración hacia las grandes ciudades. El Gráfico 5 ilustra la relación entre ingreso per cápita a nivel nacional y el grado de urbanización medido como población urbana en porcentaje de la población total en América Latina, África y Asia. El Cuadro 2 muestra que el grado de urbanización en América Latina es mayor —a nivel comparable de ingreso per cápita— que el que existe en una muestra de países desarrollados relevantes para América Latina. Este proceso de urbanización acelerada ha generado enormes presiones sobre los mercados de trabajo y sobre la infraestructura básica de los centros urbanos, que no siempre han podido responder en forma adecuada, perpetuando situaciones de pobreza y marginalidad en las ciudades. Asimismo, la rápida urbanización ha despoblado prematuramente el espacio rural disminuyendo la edad promedio y el nivel de capacitación de la población del campo. Esto es consecuencia de que, dentro de la población

[Ü4]

IMPORTANCIA DEL SECTOR AGROALIMENTARIO

Cuadro 2. Urbanización en América Latina y países desarrollados seleccionados País

Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras México Panamá Perú Uruguay Venezuela EUA Canadá Australia Sudáfrica Reino Unido Suecia Francia Hungría

Población urbana como % de población total

PIB per cápita clasificación mundial

86,3 (1994) 81,8 (1996) 87,9 (1996) 75,8 (1997) 49,8 (1997) 49,6 (1997) 41,5 (1990) 49,4 (1997) 74,7 (1997) 63,8 (1997) 71,3 (1997) 85,2 (1997) 93,4 (1994) 76 77 85 51 90 83 73 65

105 96 101 75 81 70 63 40 93 84 80 103 90 128 119 117 91 116 122 125 100

Fuente: Banco Mundial (1997).

rural, los migrantes son los más móviles y los que tendrían eventualmente mayores posibilidades de empleo y ascenso social en las actividades urbanas. Contribuir a resolver el problema de la pobreza en el campo y la correcta ocupación del espacio rural es un objetivo importante de una estrategia para el desarrollo de esa economía. La nueva visión de la agricultura: el espacio rural como ámbito de actividad económica El primer paso en la construcción de una nueva visión es modificar la imagen a través de la cual el ciudadano común asocia al espacio rural

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con lo agrícola. En realidad, el espacio rural debe ser visto como el ámbito en el cual se desarrollan un conjunto de actividades económicas que trascienden en mucho a la agricultura. El espacio rural y los recursos naturales que están contenidos en él constituyen la base de actividades económicas y sociales cada vez más numerosas. Es evidente que las actividades agrícolas (incluyendo la ganadería y el aprovechamiento forestal) son las principales. No obstante, hay un conjunto adicional de actividades que tiene una gran importancia relativa y que por lo general se asocia a un mayor nivel de desarrollo. Allí figuran las vinculadas a la agroindustrialización, el turismo y las artesanías regionales. Adicionalmente, la forma en que se organizan y evolucionan todas estas actividades económicas incide en la capacidad que se tenga de cumplir importantes funciones relacionadas con la conservación de los recursos naturales y con la construcción del capital social, incluyendo el funcionamiento social y político de las comunidades. Esta visión ampliada de las actividades económicas en el ámbito rural pone de manifiesto, por un lado, la complejidad de la estructura económica y social del campo y, por otro, el conjunto de oportunidades y desafíos que es necesario identificar y aprovechar en forma plena mediante una estrategia para el desarrollo de la economía rural. 3 El enfoque hace hincapié en la importancia de la agricultura y de otras actividades económicas desarrolladas en el ámbito rural como elemento central de una estructura económica y social que cumple importantes funciones en relación con el desarrollo de la economía en su conjunto. El concepto ha sido desarrollado por la FAO, organización que clasificó las funciones de la agricultura y de los recursos naturales en tres categorías: • La función económica. Esta función está relacionada con las contribuciones que el sector realiza al crecimiento económico global. Está principalmente vinculada a la producción de bienes comercializables característicos de la producción agropecuaria don-

Una contribución importante en esta dirección ha sido desarrollada recientemente con especial referencia a la agricultura de los países desarrollados en documentos preparados por la Comunidad Europea (1999) y la FAO (1999). Una propuesta con elementos conceptuales similares que enfatiza la complejidad y riqueza de la economía rural y su importancia para la economía nacional ha sido preparada por el BID (1999) en Honduras y en República Dominicana (BID.2000).

de el nivel de su contribución a la economía global está determinado por el desarrollo y madurez de los mercados y el nivel de desarrollo institucional. • La función ambiental. Esta función está vinculada a la conservación de los recursos naturales y a la preservación del medio ambiente. En este sentido es particularmente importante resaltar las contribuciones potenciales de la agricultura al tratamiento de ciertos problemas de carácter global tales como el cambio climático, la biodiversidad, la desertificación y otros. • La función social. Esta función está vinculada al desarrollo del capital social y al mantenimiento de la vida comunitaria, a la que se le asigna una importancia especial en términos del mantenimiento de valores democráticos y culturales. Todas estas funciones potenciales del espacio rural están interrelacionadas. Su importancia relativa está asociada al nivel de desarrollo e industrialización de cada país y región, y a las políticas públicas implementadas. En los países con mayor desarrollo industrial la importancia de las funciones ambientales y sociales tiene en general un mayor reconocimiento explícito en sus políticas públicas (como es evidente en la Política Agraria Común de la Comunidad Europea). Esta nueva concepción de lo rural tiene importantes consecuencias sobre las estrategias de desarrollo, las políticas públicas y las estructuras institucionales que es necesario implementar.4

Los países de la Unión Europea han resuelto este dilema a través de una estrategia que podríamos llamar "del país rico". Han construido a lo largo de los años una compleja política agropecuaria común (la PAC) que, a través de la protección del mercado interno y utilizando subsidios a la producción y a las exportaciones, ha facilitado el desarrollo de la producción agropecuaria y agroindustrial, resolviendo así los problemas más graves de pobreza rural. Los latinoamericanos sabemos que esta solución ha sido en parte a costa nuestra y de otros países que producen sin subsidios. Con todo, y reafirmando el derecho y la necesidad de nuestros países de exigir permanentemente que los países de la Unión Europea modifiquen la PAC y eliminen los subsidios que distorsionan los mercados, es importante aprender las enseñanzar que ha dejado la aplicación de esta política durante más de cuarenta años.

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Reflexiones sobre las políticas públicas para el desarrollo de la economía rural El marco de la política económica Una estrategia para el desarrollo de la economía rural debe estar enmarcada por una política económica y monetaria adecuada y estable. Las medidas cambiarías e impositivas no deben tener sesgos antiexportadores; entretanto, el conjunto conformado por la política económica y monetaria debe favorecer las actividades productivas. Estos principios generales están aceptados ampliamente en la profesión económica y están en la base de las reformas económicas e institucionales implementadas en la región durante la década de los años noventa. Debajo de este paraguas de política macroeconómica, la estrategia de desarrollo rural debe reconocer la existencia de otras estrategias complejas y heterogéneas para la generación de empleo e ingresos por parte de las empresas y familias del campo, tanto como el carácter multifuncional de las actividades económicas en el espacio rural. Además de la política económica y monetaria, dicha estrategia tiene seis pilares que incluyen las áreas de intervención estatal con mayor potencial: 1) la consolidación de un marco de políticas públicas y organización institucional, congruentes con una visión integrada de lo rural; 2) el desarrollo de la infraestructura de transporte, comunicaciones y uso de agua; 3) el fortalecimiento de los mecanismos institucionales que faciliten el acceso y la utilización eficiente de la tierra; 4) el desarrollo y consolidación de los mercados de bienes; 5) el desarrollo de oportunidades para el aprovechamiento privado de bienes semipúblicos, y 6) la provisión de servicios agropecuarios necesarios para la producción (tecnología, sanidad y calidad y promoción de exportaciones).

Marco institucional congruente con una visión integrada de lo rural El desarrollo del espacio rural requiere de un conjunto articulado de políticas públicas y de una infraestructura institucional adecuada para ponerlas en práctica. Este ha sido uno de los problemas tradicionales del desarrollo rural: la incapacidad del sector público agropecuario para articular un conjunto de intervenciones estatales y un programa de inversiones dirigidas al sector rural que respondan a las necesidades del mismo. En general, la política para el sector rural se decide e instrumenta en otros ámbitos institucionales del sector público, sin

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una adecuada coordinación por parte de las autoridades responsables de la problemática rural. Una visión ampliada de lo rural que incorpore las distintas actividades económicas que se desarrollan en ese ámbito y que reconozca la multiplicidad de objetivos y funciones del desarrollo rural hace aún más necesaria la coordinación institucional en la aplicación de las políticas públicas. Esta visión ampliada—en la que convergen la producción agroindustrial, la elaboración de productos regionales, el turismo de naturaleza y la producción de bienes semipúblicos vinculados a la conservación del medio ambiente— entraña también una creciente complejidad de la vida rural. Estas actividades generan nuevos actores sociales, nuevas necesidades y una gran cantidad de oportunidades de empleo y producción de riqueza. Esta complejización de lo rural exige respuestas a estas nuevas demandas sociales desde los ámbitos de las políticas sectoriales y de la organización institucional. Los desarrollos institucionales necesarios corresponden a los principales elementos de lo que se ha llamado la tercera reforma del Estado (Piñeiro et al., 1999). Estas nuevas demandas sociales plantean dos cuestiones interrelacionadas. Por un lado está el tema de la eficiencia en la prestación de los servicios y el cumplimiento de ciertas funciones propias e indelegables del sector público. Por otro lado está la necesidad de una progresiva descentralización política y administrativa que acerque la actividad del sector público —especialmente aquélla dirigida al ámbito rural— a los actores sociales que se quiera beneficiar. La celeridad y naturaleza de los procesos de descentralización deben corresponder a la situación política particular de cada país y a las posibilidades operativas y presupuestarias que existen en cada caso. En lo que hace a los niveles de descentralización, es posible prever que en el corto y el mediano plazo se presenten situaciones que van a coexistir, y la tendencia apunta claramente en esta dirección. Asimismo se puede esperar que los elementos de descentralización e integración funcional necesarios para dar cabida a las nuevas actividades económicas que surgen en el ámbito rural sean los principales desafíos de la nueva institucionalidad del sector.5 Junto con lo anterior surge un reto adicional, que es diseñar los mecanismos institucionales necesarios para que este conjunto de actividades estatales pueda ser coordinado por los funcionarios responsables del sector rural. Un ejemplo de una alternativa institucional posible está

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Para una discusión más amplia de este tema, ver el capítulo de Roberto Martínez Nogueira.

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dado por la propuesta realizada por un equipo de trabajo del BID referida a Honduras. La propuesta se basa en la creación de un Gabinete Agroalimentario Rural integrado por las distintas secretarías con jurisdicción en temas relevantes al ámbito rural, la cual tendría la función de coordinar las políticas públicas y el programa de inversión pública en el ámbito rural (BID, 1999).

Desarrollo de la infraestructura El desarrollo del espacio rural, el crecimiento de la producción y su integración a los mercados urbanos e internacionales es altamente dependiente del avance en materia de infraestructura de transporte, comunicaciones, aprovechamiento del agua y de otros servicios que tienen que ver con el bienestar humano. Esto no sólo permite una utilización más eficiente de los recursos naturales y de las oportunidades de actividad económica, sino que además promueve el afincamiento poblacional y el mejoramiento de la calidad de vida de la gente, así como su capacidad de producir y desarrollarse social y políticamente. Un ejemplo de la importancia de la infraestructura se puede ver en la historia económica de países como Estados Unidos, Canadá y Australia. Estos exhibieron temprano en su historia patrones de inversión mucho más descentralizados y dirigidos a las zonas rurales que la mayoría de los países de América Latina. En Centroamérica, el desarrollo relativo de Costa Rica se puede explicar en gran parte por la importante inversión social (salud y educación) realizada a partir de la década de los años cuarenta en el ámbito rural. Un problema central de la inversión pública tiene que ver con los mecanismos a través de los cuales se deciden e implementan dichas inversiones. Estos son por lo general altamente centralizados sin la articulación requerida con las prioridades y necesidades de los usuarios. Una forma de superar este inconveniente aparece resumida en una propuesta realizada recientemente por el BID (BID, 1999). La esencia de dicha propuesta es la creación de un fondo de inversiones rurales "como un esquema descentralizado, respondiendo a demandas de municipalidades, grupos campesinos, asociaciones vecinales y ONG, entre otros. El fmanciamiento cubriría un menú de actividades de inversión pública incluyendo: rehabilitación y mantenimiento de caminos rurales, telecomunicaciones, energía, asistencia técnica, minirriego, capacitación, etc. Tendría criterios de elegibilidad de beneficiarios, sería no reembolsable y requeriría cofinanciamiento de dichos beneficiarios en un porcentaje por definir. Este financiamiento debería coordinarse con mecanismos similares a los de carácter sectorial ya

existentes o por crearse. Podría incluir, entre otras opciones, la de actuar como un mecanismo financiero competitivo de primero y segundo piso canalizando el grueso de la inversión pública en pequeños proyectos de infraestructura o apoyos productivos rurales, inducidos por demandas estrictamente locales. La priorización de éstas últimas tendría obviamente una perspectiva de competencia multisectorial, y la competencia entre proyectos alternativos dentro de cada comunidad involucrada sería claramente percibida al nivel de las mismas. El fondo sería concebido estrictamente como un mecanismo financiero, sin ninguna capacidad o mandato de ejecución directa, y como tal, coherente y en coexistencia con la actual estructura institucional".

Acceso y utilización eficiente de la tierra Un instrumento importante del afianzamiento de la economía rural es el adecuado desarrollo del mercado de tierras, tanto para compra como para arrendamiento. La existencia de estos mercados facilita la utilización eficiente de recursos y puede contribuir a mejorar la equidad en ese ámbito. La mayoría de los países de la región ha logrado —a través de los procesos naturales de subdivisión y reconcentración territorial, y en algunos casos como resultado de programas de desarrollo rural y de reforma agraria— mejoras en la estructura de propiedad y tenencia de la tierra. Sin embargo, un número importante de países tiene aún graves problemas de estructura agraria que impiden la modernización del sector. Resolver problemas de esta naturaleza requiere que se introduzcan modificaciones a la legislación agraria para aumentar la flexibilidad en las transacciones de tierras, inversiones en materia de registros y titulación de predios rurales (incluyendo la modernización de las instituciones relacionadas con los procesos de catastro, registro y titulación), y que se promueva, tanto desde el punto de vista institucional como del financiero, el desarrollo de un mercado activo, por ejemplo mediante el financiamiento de la compra o el arrendamiento de tierras para el largo plazo (BID, 1998). El arrendamiento en sus diversas formas constituye un elemento importante que facilita el acceso a la tierra por parte de agricultores no propietarios o minifundistas, además de que posibilita una mayor utilización de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva.Otra medida que debe tenerse en cuenta es la posibilidad de aplicar impuestos a la tierra, los que desalientan la tenencia de activos improductivos con propósitos especulativos y utilizados por debajo de su potencial. Por consiguiente reducen su precio en el mercado, favoreciendo un mayor acceso por parte de pequeños productores.

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La consolidación de los mercados de bienes Las características propias de la agricultura y el espacio rural como son la distancia que separa la producción del mercado, la estacionalidad de la producción y el carácter perecedero de algunos productos, hacen que el desarrollo y maduración de los mercados sea un hecho especialmente importante, aunque al mismo tiempo bastante difícil. La posibilidad de desarrollar estos mercados agrícolas está directamente asociada a la existencia de una infraestructura física adecuada — incluyendo capacidad de almacenaje— y al necesario desarrollo de instrumentos institucionales como mercados a término, bolsas de comercialización, warrant o certificados de depósito y seguros agrícolas, etc. Si bien estos instrumentos deben funcionar en el ámbito privado, necesitan que el Estado les dé un impulso inicial y los regule. La importancia de los mercados para los productos agrícolas y las dificultades inherentes a su desarrollo autónomo han sido reconocidos en la literatura económica y en la implementación práctica de las políticas públicas. Una expresión de ello es el interés que han mostrado los bancos internacionales sobre este tema y la importancia que le han dado en sus programas de acción; esto toma una nueva dimensión en el marco de la globalización y la apertura comercial que ha tenido lugar durante la década de los años noventa. Consecuentemente, el desarrollo y fortalecimiento de los mercados de los productos agrícolas comercializables es un área de especial prioridad, tanto para las políticas públicas como para el programa de inversiones de la región. Un área de particular importancia en el desarrollo de los mercados de bienes es la agroindustria. El avance agroindustrial en las zonas de producción requiere de un buen desarrollo de la infraestructura física y de políticas activas por parte del Estado, especialmente en el área tecnológica, de capacitación empresarial y de promoción de exportaciones. La economía europea tiene innumerables ejemplos de desarrollo de regiones rurales basado en la pequeña agroindustria que elaboró productos —en algunos casos con denominación de origen— dirigidos a nichos de mercado altamente rentables. Algunos ejemplos de América Latina son el café "Blue Mountain" de Jamaica o, más recientemente, la carne Angus de Argentina.

Oportunidades para el aprovechamiento privado de bienes semipúblicos Las nuevas preocupaciones por la conservación del medio ambiente que surgieron durante la década de los años noventa —ahora ampliadas y

sistematizadas en el concepto de la multifimcionalidad del espacio rural— han puesto en evidencia la importancia de los bienes semipúblicos que pueden servir de base a actividades comerciales del sector privado. Pero para que esto sea posible es necesario por lo general crear mecanismos de colaboración público-privada. Entre las distintas experiencias de bienes semipúblicos que han generado actividades privadas pueden mencionarse las siguientes: • El desarrollo de parques nacionales que sirven de base a un turismo ecológico especializado (el parque Braulio Carrillo en Costa Rica). • El aprovechamiento de la biodiversidad para la producción de fármacos o la utilización de genes específicos en la biotecnología, (INBIO, Costa Rica). • La fijación de CO2 a través de la conservación de los bosques tropicales y la forestación, así como la venta de este servicio a países que exceden los límites de contaminación acordados en el Protocolo de Kioto. El mecanismo más utilizado hasta ahora para pagarle al país que ofrece la fijación de CO2ha sido el Global Environmental Facility (GEF), administrado por el Banco Mundial. Sin embargo también hay casos de financiamiento privado a través de las empresas que ocasiona las emisiones (empresas y productores de energía eléctrica de Inglaterra y los Países Bajos). La amplia y variada gama de bienes semipúblicos que pueden ser potencialmente utilizados por el sector privado está ilustrada en los ejemplos descritos. La globalización, el enorme crecimiento del turismo y las nuevas preocupaciones por el medio ambiente crearán progresivamente nuevas demandas de estos bienes semipúblicos y, consecuentemente, surgirá la oportunidad para convertirlos en elementos importantes en una estrategia de desarrollo del espacio rural. Identificar conceptualmente estos bienes y definir con mayor precisión las acciones necesarias por parte del sector público para que su aprovechamiento sea posible en el ámbito del sector privado tiene varias virtudes. La más importante es que permite identificar con claridad las políticas públicas necesarias y potencialmente efectivas. En este sentido es posible ver que las políticas dirigidas a sostener los precios de los productos agrícolas que distorsionan los mercados son poco eficientes y prestan una magra contribución en lo que hace a lograr un apoyo eficaz a quienes más lo necesitan. En cambio el desarrollo de instituciones apro-

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piadas y la construcción del capital social son particularmente necesarios para alcanzar el objetivo de promover el crecimiento económico y el bienestar a través de un completo aprovechamiento del potencial productivo del espacio rural. Provisión de bienes públicos y setnipúblicos necesarios para la producción agropecuaria La presencia del Estado en la provisión de los servicios agropecuarios ha sido muy importante en América Latina. En el período inmediatamente posterior a la terminación de la segunda guerra mundial y hasta principios de la década de los años ochenta, la mayoría de los países de la región desarrolló un conjunto de instituciones públicas a través de las cuales se pudiera implementar una activa política de intervenciones estatales. La crisis de la década de los años ochenta impuso en toda América Latina una reforma institucional del sector público dirigida a disminuir los costos fiscales y a lograr una mayor eficiencia en la prestación de servicios. Un elemento importante de esta primera reforma fue la búsqueda de una mayor participación del sector privado en la provisión de los servicios agropecuarios (Ñores et al., 1996 y Piñeiro et al., 1999). A fines de la década de los años noventa, la situación del sector público agropecuario en la región era por lo general poco satisfactoria. Por un lado la política de restricción presupuestaria y achicamiento institucional dejaron desguarnecidos a los sectores más débiles de la comunidad rural. Por otro lado se hizo cada vez más evidente que el desarrollo del sector rural requeriría de una participación activa y eficiente del sector público en el suministro de algunos servicios agropecuarios que no pueden ser provistos adecuadamente por el sector privado en forma unilateral y sin el apoyo y financiamiento estatal. Esto se ha hecho más palpable a partir de las preocupaciones ambientales y su estrecha relación con la producción agropecuaria y el espacio rural. La evidencia de estas dificultades y nuevas necesidades ha puesto en marcha la segunda reforma del Estado y que se centra en lograr que los mercados y las instituciones operen con una mayor eficiencia y efectividad. Los elementos centrales de esta segunda reforma se focalizan en la incorporación de prácticas de gestión más eficaces en los organismos públicos y en una mayor articulación entre éstos y las organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, y aunque muy débilmente, algunos países están comenzando a trabajar en las reformas de la tercera generación dirigidas a fortalecer su capacidad de acción en ámbitos más específicos como la conservación de los recursos naturales y la promoción de servicios ambientales. Para

América Latina, el gran desafío es la reconstrucción de las instituciones públicas nacionales necesarias para apoyar el desarrollo agropecuario y rural integrándolas a una acción conjunta con la estructura institucional regional y las oportunidades existentes a nivel mundial.A continuación se discuten las principales áreas de intervención estatal en este terreno. Innovación tecnológica La innovación tecnológica en la producción agropecuaria es una de las fuentes principales del crecimiento económico. Un número significativo de estudios muestra la importancia de la innovación en la extraordinaria expansión de la producción agrícola mundial y la alta rentabilidad que la inversión en tecnología ha tenido a lo largo del tiempo (Alston, Pardey y Smith, 1999). El rápido desarrollo de la aplicación de la biotecnología y la informática de los últimos años ha creado un nuevo contexto institucional y al mismo tiempo enormes posibilidades para una agricultura más diversificada y con mayor valor agregado. Una de las consecuencias de estos nuevos hechos ha sido, a nivel mundial, la importancia cada vez mayor del sector privado en la creación y difusión del conocimiento. Sin embargo, en América Latina las inversiones del sector privado en general, y en el sector agroindustrial en particular, son considerablemente inferiores a las que realiza en los países desarrollados. Este hecho es de particular importancia para el sector, ya que si bien históricamente las ventajas comparativas en la agricultura estuvieron definidas principalmente por la dotación de recursos naturales, en el futuro la capacidad para crear y utilizar tecnología será el elemento fundamental. Estas tendencias crean una situación especial. La región tiene una estructura productiva bastante diversificada con algunos cultivos dependientes de la gran empresa transnacional que se autoabastece de tecnología, otros productos abastecidos tecnológicamente por la empresa privada, y muchos otros con mercados relativamente pequeños y en los cuales los pequeños productores son un factor importante en la estructura productiva. Estos cultivos tienen, en muchos casos, mercados demasiado pequeños y condiciones de producción particulares, tanto desde el punto de vista ecológico como en relación con la estructura económica y social predominante. En estas condiciones particulares, el incentivo económico es insuficiente para que el sector privado tenga una activa participación en el proceso de producir y difundir la tecnología necesaria. En consecuencia, el Estado tiene un papel importante que cumplir en el financiamiento de investigaciones estratégicas para la región que no están siendo realizadas

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por el sector privado (aunque no sólo a través de sus propias organizaciones), sino también en articular las necesidades de la región con la oferta disponible tanto a nivel regional como mundial. Una primera conclusión es que la participación del Estado es necesaria. La alternativa razonable de modelo institucional tendría tres partes: 1) un mecanismo institucional (un fondo de investigaciones agropecuarias) que financie actividades de investigación estratégicas para el país; 2) un organismo público con participación del sector privado y encargado de definir la política tecnológica, identificar necesidades tecnológicas de carácter estratégico y administrar el fondo de investigaciones agropecuarias; y 3) un conjunto de organizaciones públicas —si las hubiera—, privadas y académicas encargadas de realizar investigaciones y transferir tecnología. En este esquema de organización institucional, una de las responsabilidades principales del organismo público es articular, a través del financiamiento provisto por el fondo, las actividades de las instituciones nacionales con los organismos regionales e internacionales que operan en la región. Esta articulación tendría como objetivo principal buscar sinergias, evitar duplicaciones y lograr la masa crítica necesaria en los temas que se investigan. Sanidad, calidad y comercio Una de las consecuencias de la globalización de la economía y de la apertura de los mercados es la creciente imposición de pautas de consumo y de estándares de calidad (incluyendo inocuidad y condiciones organolépticas) y sanidad propios de los mercados de los países más desarrollados. Esto es una consecuencia de tres fenómenos: 1) las exigencias que surgen de la actividad exportadora hacia dichos países, entre ellas el estricto cumplimiento de dicha normativa sanitaria y otra relativa a calidad y presentación (empaques y embalajes); 2) la estandarización progresiva de pautas de consumo a nivel mundial y su adopción en los países en desarrollo; y 3) la creciente importancia de empresas transnacionales del sector agroalimentario que, tanto por costumbre y cultura empresarial como por las expectativas de exportar a otros mercados más sofisticados, han introducido pautas de calidad de carácter internacional en la producción destinada a los propios mercados de los países de la región. En este contexto más sofisticado y exigente, el Estado debe tener la capacidad de: 1) definir una normativa completa que regule las condiciones de calidad y sanidad alimentaria en coherencia con las necesidades de los mercados internacionales y las pautas acordadas en los distintos acuer-

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dos internacionales y en particular en la OMC; 2) fiscalizar el cumplimiento de esta normativa por parte del sector productivo; y 3) diseñar y realizar conjuntamente con el sector privado las campañas sanitarias necesarias para el control y erradicación de enfermedades de importancia sanitaria y/o económica. La participación del sector público en estas actividades se puede justificar por la naturaleza de bien público de muchas de ellas. Piñeiro et al. (1999) incluye recomendaciones generales con respecto a formas de financiamiento de estas actividades y propuestas para su organización institucional. Promoción de exportaciones El desarrollo de América Latina se basó en las exportaciones de origen agropecuario. Productos como el café, el banano, la ganadería, el algodón, el azúcar y los cereales se constituyeron durante muchos años en un eje importante de la actividad económica de la región. Sin embargo, como consecuencia de las políticas de apertura comercial instrumentadas a partir de la década de los años noventa, la economía rural se ha diversificado considerablemente. Una parte importante de esta diversificación ha estado asociada a la producción de otros cultivos agrícolas como la soja, y también a los lácteos y las flores ornamentales, los cuales muestran procesos de agroindustrialización de la producción incipientes pero importantes. Una nueva expansión de las exportaciones de origen agropecuario requiere una profundización del proceso de agroindustrialización y ciertos apoyos por parte del sector público. El respaldo estatal en la promoción de exportaciones puede justificarse a partir de las imperfecciones del mercado, especialmente en el caso de las pequeñas empresas sin experiencia exportadora. Las imperfecciones del mercado en las exportaciones de origen agropecuario tienen tres orígenes principales: • Imperfecciones en el mercado de la información. Esto se debe a que su obtención requiere de estudios de mercado generalmente onerosos, así como un conocimiento detallado de la normativa comercial, sanitaria y aduanera que no siempre está disponible y al alcance de exportadores individuales. • Externalidades derivadas de los costos de transacción. La búsqueda de clientes entraña un esfuerzo con un costo inicial grande que implica: 1) conocer la demanda real en un sentido cualitativo y adecuar el producto y su presentación comercial a dicha demanda,

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2) realizar campañas de promoción que hagan conocer el producto, 3) identificar a los clientes potenciales y establecer la confianza y la relación comercial, y 4) cristalizar el negocio. • Asimetría del riesgo empresario para las pequeñas empresas. Iniciar exportaciones de productos no tradicionales o en nuevos mercados tiene un elevado costo inicial y un alto riesgo de fracaso. Este riesgo es particularmente importante en empresas pequeñas en las cuales el volumen mínimo necesario para interesar a compradores potenciales puede ser un porcentaje importante de su producción total. Además, en la eventualidad de un fracaso, el alto riesgo empresario en que se incurre no afecta de igual manera a una gran empresa con un respaldo financiero propio y fácil acceso al crédito institucional, que a las pequeñas empresas para las cuales el capital operativo se constituye generalmente en una de las principales limitaciones a su crecimiento y desarrollo. La promoción de una imagen nacional a nivel internacional es asimismo un instrumento importante que requiere el apoyo estatal. Entre los ejemplos exitosos de este tipo de acción figuran la Federación Colombiana de Cafeteros con la imagen publicitaria de Juan Valdés, Carne Angus de Argentina y Blue Mountain Coffee de Jamaica.

Comentarios finales Los datos y argumentos presentados en este capítulo ilustran la extraordinaria importancia que el sector rural tiene en el desarrollo económico y social de América Latina. La globalización de la economía y las reformas económicas e institucionales adoptadas durante la década de los años noventa en la mayor parte de los países de la región han reposicionado a la agricultura, especialmente en cuanto a su participación en las exportaciones. Los procesos de reestructuración y modernización productiva en el sector agropecuario han sido significativos en muchos países. Sin embargo, aunque estos procesos han tenido efectos positivos sobre la producción y la productividad, también han surtido efectos indeseables sobre la utilización de los recursos naturales y no han contribuido en forma suficiente a atenuar la pobreza rural y, consecuentemente, las migraciones del campo a las ciudades. Una evaluación de la situación actual sugiere la importancia que tendría para la región reexaminar el papel de la economía rural en sus estrate-

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gias de desarrollo. América Latina ha hecho importantes contribuciones al pensamiento económico. En distintos momentos de nuestra historia la región fue capaz de definir e implementar visiones y estrategias propias que respondían a sus condiciones particulares. El comienzo del siglo parecería ser un momento particularmente apropiado en nuestro proceso de desarrollo para repensar la economía rural y sus posibilidades de contribuir al bienestar general. La observación de lo hecho por algunos países desarrollados y nuestra propia experiencia sugieren algunas enseñanzas importantes que sientan las bases para construir una nueva visión sobre cómo utilizar el espacio rural y contribuir al desarrollo de su economía.

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Página en blanco a propósito

Agricultura y reformas macroeconómicas en la década de los años noventa Jorge A. Quiroz

Después de varias décadas de considerable intervención estatal en la economía y de una estrategia de desarrollo orientada al interior, varios países de América Latina y el Caribe se embarcaron en políticas de reforma comercial, liberalización del mercado y ajustes estructurales, si bien el grado, extensión e intensidad de los esfuerzos reformistas variaron considerablemente de uno a otro. El grupo de seis países conocidos como "los reformadores tempranos" (Argentina, Solivia, Chile, El Salvador, México y Perú) puso en marcha las primeras reformas estructurales, implantó cambios más drásticos y profundos, y ha persistido durante más tiempo en estos esfuerzos. Este grupo proporciona un punto de referencia muy útil para analizar el impacto de las reformas sobre la economía en general y la agricultura en particular. Los esfuerzos realizados para llevar a cabo las reformas han demostrado que pueden generar índices sostenibles de elevado crecimiento del PIB, índices elevados de crecimiento de las exportaciones agropecuarias y estabilidad macroeconómica. Esto, sin embargo, no ha evitado que se presenten importantes presiones competitivas en amplios segmentos de la agricultura, principalmente en las actividades que compiten con los productos de importación. Son dos las principales implicaciones en materia de política que se derivan de estos cambios recientes. La primera es que los países que todavía no han completado su agenda de reformas deberían continuar con ello, observando de cerca la experiencia de los reformadores tempranos para visualizar sus logros potenciales. La segunda es que queda claro que no se puede esperar que las reformas sean beneficiosas para todas las actividades económicas dentro de la agricultura. Un entorno macroeconómico adecúa-

Capítulo 4

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do como el que ha caracterizado a la mayoría de los reformadores tempranos no evitará un declive en el tipo de cambio real ni una presión competitiva sustancial en las actividades que compiten con los productos de importación en los sectores de la agricultura. Así pues, es necesario disponer de una nueva serie de instrumentos económicos y ajustes institucionales para hacer frente al reto de la transición a la que se enfrentan los segmentos agropecuarios que compiten con los productos de importación.

Introducción Hacia finales de la década de los años ochenta y principios de la de los noventa, varios países de América Latina y el Caribe comenzaron a embarcarse en políticas de reforma comercial sustancial, liberalización del mercado y ajustes estructurales. Dentro de los reformadores de los años noventa se distinguen al menos dos grupos. En primer lugar están aquellos países en los que el desastre macroeconómico de los años ochenta fue tan grande que se vieron literalmente obligados a llevar a cabo una reforma drástica e implantaron de manera exhaustiva y con prontitud un paquete completo de reformas que incluía ajustes estructurales, reforma comercial y liberalización del mercado. En este grupo se encuentran los casos de Bolivia (que comenzó a finales de los años ochenta), Argentina, Perú, México, y El Salvador. En segundo lugar se agrupan los países en los que el fracaso anterior fue menos espectacular, y que decidieron incorporarse a la tendencia reformadora por sus componentes de largo plazo. Aquí encontramos a los países andinos representados por Ecuador, Colombia y Venezuela. En estos casos, el ímpetu reformista no fue tan vigoroso, el paquete de políticas fue menos completo y coherente, y hacia mediados de los años noventa se produjo un cierto grado de regresión de la reforma (Quiroz, 1996a, 1996b, 1997a, y 1999). Además de los dos grupos ya mencionados encontramos diversos casos especiales. Uno de ellos es el de Chile, que había iniciado sus esfuerzos reformistas a mediados de los años setenta y que sólo experimentó una regresión muy ligera del proceso de reforma en los años ochenta, reforzando después las iniciativas reformistas en la segunda mitad de esa década. La política particular aplicada en respuesta a la crisis de la deuda de los años ochenta, diferente al resto de la región, y su éxito en cuanto a generación de crecimiento y macroestabilidad, han servido de estímulo a otros reformadores de los años noventa. Otro caso interesante es Brasil, un "reformador tardío" que ha ido progresando paso a paso hacia la liberalización comer-

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cial, los ajustes fiscales y la reforma en general. Es importante tener en cuenta estas distinciones entre las diferentes experiencias a la hora de evaluar el impacto de las reformas en el sector agropecuario. Es así como distinguiremos entre "reformadores tempranos" (Argentina, Bolivia, Chile, El Salvador, México, y Perú) y el resto de los países cuando se analice el entorno macroeconómico y el rendimiento agropecuario. Indudablemente, y a pesar de todos los problemas que recientemente han afectado a la región, los cambios que fueron llevados a cabo durante los años noventa contribuyeron a un rendimiento económico respetable, que además supone una importante mejora en comparación con el de los años ochenta. En suma, el promedio del crecimiento del PIB real en América Latina y el Caribe se situó en el 3,1% cada año desde 1990 hasta 1998 (Informes Anuales del BID), una cifra que está dos puntos porcentuales por encima del índice de crecimiento alcanzado durante los años ochenta. Sin embargo, el crecimiento del PIB de los reformadores tempranos, que pasó de 0,5% a 4,8%, excede con creces al de los otros países, que tan sólo pasó del 1,2% al 2,6%. En este último grupo el crecimiento del PIB, a pesar de ser el doble del experimentado en el decenio de los años ochenta, sigue situándose muy por debajo del rendimiento mínimo necesario para hacer frente al reto de la creación de empleo y reducción de la pobreza. En cuanto a la macroestabilidad, los índices de inflación del 16% cada año entre 1995 y 1998 contrastan fuertemente con el promedio de 502% en 1989 en todos los países de América Latina y el Caribe. A diferencia de lo que sucedió a principios de los años ochenta, los recientes macrochoques producidos por la crisis asiática y la variación de los flujos de capital internacional hacia la calidad, no han provocado una rápida regresión de los esfuerzos de reforma comercial. Con la sola excepción de Ecuador, la entrada de capital privado en la región no cesó bruscamente y poco a poco va volviendo a la normalidad. Así pues, en la mayoría de los casos las perspectivas de crecimiento en el futuro siguen siendo actualmente muy superiores a lo que eran hace diez años. En los países que de una manera u otra se embarcaron en macrorreformas y reformas comerciales, los sectores agropecuarios no quedaron exentos de los cambios institucionales. La mayoría eliminó sus barreras comerciales no arancelarias, redujo la intervención estatal en los mercados agropecuarios locales, e implantó medidas que condujeran a mercados más abiertos. Según los estándares internacionales, es un hecho reconocido que la región llegó mucho más lejos que el resto del mundo en el proceso de apertura de sus mercados agropecuarios a la competencia extranjera (Ingco, 1995). Durante el proceso también se redujeron en numerosas ocasiones la intervención estatal y el crédito agropecuario.

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Sin embargo, en la mayoría de los países se puede percibir hoy en día un cierto sentimiento de frustración entre los responsables de las políticas del sector agropecuario o, tal y como aquí se sostiene, una frustración de expectativas. Cuando comenzó el proceso de reforma, se esperaba un aumento en el tipo de cambio real (TCR) como resultado de la liberalización comercial.1 Se suponía que el aumento esperado en el tipo de interés real tendría un efecto beneficioso en el sector agropecuario, tanto para las actividades exportables como para aquéllas que compiten con los productos de importación.2 Sin embargo, la realidad fue bastante diferente. Varios países experimentaron a lo largo de la década un descenso significativo en el tipo de cambio real, que fue más acusado en el caso de los reformadores tempranos. Es así como dicho descenso aparece positiva y sistemáticamente correlacionado con el grado de reforma comercial (Quiroz y Opazo, 1999a). El descenso en el tipo de cambio real y un aumento en los tipos de interés reales, unidos al desmantelamiento del sistema de créditos subvencionados, pusieron en serias dificultades a los sectores agropecuarios de varios países de América Latina y el Caribe. Estas dificultades fueron particularmente acusadas por los pequeños agricultores dedicados a actividades que compiten con los productos de importación, cuyos índices de protección nominal también disminuyeron en el proceso de reforma. Estos acontecimientos han creado un sentimiento de frustración entre algunos de los responsables de las políticas relacionadas con el sector. El tono reciente de las conversaciones apunta hacia una revisión del macroentorno en el que opera el sector agropecuario, y cualquier rendimiento bajo observado tiende a atribuirse a la sobrevalorización de la moneda nacional y a los tipos de interés distorsionados. Al contrario de lo que sugiere esta nueva tendencia, aquí se sostiene que es inútil e improductivo profundizar en el desarrollo de la macroagenda que se considere más adecuada para el sector agropecuario. La influencia que pueda tener una macroagenda elaborada desde la perspectiva agropecuaria sobre las políticas macroeconómicas va a ser sin duda

En este capítulo, el tipo de cambio real se define como el tipo de cambio nominal (unidades de moneda nacional por dólar) multiplicado por un índice de precios extranjero denominado en dólares, dividido por un índice de precios nacional. Así pues, un descenso en el tipo de cambio real equivale a una revalorización de la moneda nacional. 2 El estudio de Krueger, Schiff, y Valdés (1992) ayudó de alguna manera a forjar estas expectativas. Según su esquema analítico, se suponía que la liberalización comercial, al producir un aumento en el tipo de cambio real, reduciría la tributación indirecta y mejoraría por lo tanto los precios relativos tanto de las actividades relacionadas con la importación, como aquéllas exportables. Véase un estudio sobre este tema en Quiroz y Opazo (1999a).

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muy limitada. Además el macrorrendimiento de la región, a pesar de todos los problemas que se pueden encontrar, parece positivo y bastante respetable en la década pasada. Esto no implica que no se puedan encontrar casos particulares en los que, con la ventaja que da la perspectiva del tiempo, se puedan identificar contradicciones en las políticas que tuvieron como resultado la sobrevalorización de las monedas y la distorsión de los tipos de interés. Sin embargo, existen numerosos casos en los que el tipo de cambio real descendió sin que aparecieran síntomas contradictorios u otros macroproblemas, y que el descenso del tipo de cambio real parece ser un ingrediente prácticamente necesario para la reforma comercial y los ajustes estructurales en un mundo de libre movimiento de flujos de capital.3 Lo que se necesita aparentemente es una revisión global de los nuevos ajustes de las políticas que deben realizarse a nivel macro económico para poder manejar mejor los retos que surgen del macroentorno. En este capítulo sostenemos que el sector agropecuario de la región presenta varias características estructurales que suponen una seria inflexibilidad para afrontar con fluidez tales ajustes. Así pues, identificamos áreas que requieren políticas en acción en el mercado de capitales, en el campo de los precios, en el funcionamiento de los mercados agropecuarios y en el área de transferencia de tecnología y de inversiones en investigación y desarrollo tecnológico. En el resto del capítulo se realiza, primero, un breve análisis del rendimiento macroeconómico de América Latina y el Caribe durante los años noventa, del cual surgen tres conclusiones fundamentales: 1) que el macrorrendimiento ha sido bastante positivo, especialmente si se compara con el de los años ochenta; 2) que los reformadores tempranos obtuvieron resultados mucho mejores que el resto de los países; y 3) que precisamente en el caso de los reformadores tempranos, el tipo de interés real fue lo que más descendió. De este análisis se desprende que no existe una base obvia para criticar las macropolíticas asociadas con los reformadores. En segundo lugar se estudia el rendimiento del sector agropecuario, para el cual la evidencia sugiere que los años noventa fueron casi una "década dorada" en lo que hace al crecimiento de las exportaciones 3

En su análisis transversal entre países de las experiencias de apertura comercial, Michael Michaely (1991) concluye que aparentemente un incremento en el tipo de cambio real fue una condición prácticamente necesaria para el éxito de la reforma. Ese parece haber sido el caso en un mundo de flujos de capital menos móviles. Como se mostrará aquí, en un mundo de entradas de capital con mucha mayor movilidad, y dado que las reformas comerciales conducen a mayores expectativas de crecimiento, es de esperar que se produzca un déficit en la cuenta corriente, acompañado necesariamente de un declive en el tipo de cambio real.

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agropecuarias y, una vez más, que estos elevados índices tendían a ser mayores en los reformadores tempranos que en el resto de los países. Aun así, la evidencia también muestra que las actividades que compiten con los productos de importación tuvieron que afrontar serias dificultades y de ahí el sentimiento de frustración de las expectativas de algunos responsables de las políticas relacionadas con el sector. Las implicaciones del análisis apuntan, por tanto, hacia políticas que permitan un rendimiento todavía más elevado del crecimiento de las exportaciones, y que doten de mejores instrumentos a los sectores que compiten con los productos de importación para que puedan afrontar a sus pares extranjeros. Finalmente se discuten las diversas áreas en las que se necesita una segunda fase de reformas orientadas al sector agropecuario.

Rendimiento macroeconómico Esquema de los hechos El Cuadro 1 resume los principales indicadores macroeconómicos de la década de los años noventa en América Latina y el Caribe, dividiendo la información entre los "reformadores tempranos" y el resto de los países. Sin embargo, se debe tener siempre presente que los esfuerzos reformistas, de una u otra manera pero particularmente en materia de reforma comercial, afectaron a muchos países que componen el conjunto de muestra. Durante la década de los años noventa, prácticamente todos los países de América Latina y el Caribe experimentaron un aumento vertiginoso del volumen de comercio como porcentaje del PIB (Quiroz y Opazo, 1999a). En este sentido, la distinción entre reformadores tempranos y el resto casi deja de lado el factor tiempo (comenzaron antes), así como las reformas más drásticas llevadas a cabo en áreas distintas a la liberalización comercial (privatización de empresas públicas y desregulación en general). El esquema de los hechos destacados es el siguiente: • El rendimiento macroeconómico durante los años noventa fue sustancialmente mejor que el de los años ochenta. Esta afirmación es verdadera tanto para los reformadores tempranos como para los otros países. La media del conjunto de muestra indica que el PIB real en los países de América Latina y el Caribe creció a un ritmo promedio anual del 0,9% durante los años ochenta y del 3,7% entre 1990 y 1998. Únicamente seis de los 26 países experimentaron índices de

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Cuadro 1. Rendimiento macroeconómico Crecimiento del PIB real País

Media Media 1980:1990 1990:1998

Creci-

^asa ^e inflación

miento del TIR 1989-1998

1989

Media 1995:1998

Reformadores Tempranos (RT) Argentina Bolivia Chile El Salvador México Perú

-U 0,0 3,4 -1,5 2 0,4

5,1 4,3 7,3 5 3,3 3,9

-61,2 12,9 -22,5 -22,1 -5,8 -59,3

3.084,60 15,2 17 17,5 20,1 3.321,10

Media de RT

0,5

4,8

-26,3

1.079,30

9,9

2,8 1,5

-2,1 -5,9 2,4 -21,5 -25,9 9,1 -21,5 -22,2 18,8 85,3 57,3 43,3 -25,6 24,6 -14,3 -17,4 -32,7 17,2 -36,9 -40 ,4

5,3 6,1 0,0 1289,0 25,9 16,5 75,7 11,3 89,7 7,9 9,9 17,2 4770,3 -0,1 26,6 40,6 0,7 11,4 80,5 84,7

1,3 2,7 2,4

1,2 8,7 6,7 6,7 26,5

9,6

Otros Bahamas Barbados Belice Brasil Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Guyana Haití Honduras Jamaica Nicaragua Panamá Paraguay Rep. Dominicana Surinam Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela

2,3 3,8 2,2 2,0 1,1 -3,1 -0,3 2,3 1,5 -1,1 3,7 3,7 2,3 -1,2 -2,1 1,0 0,7

0,8 0,7 4,3 1,7 3,9 3,8 3,2 4,1 5,6 -2,7 3,3 0,8 2,6 5 2,4 4,2 -0,3 2,3 3,8 3,4

Media de otros

1,2

2,6

-0,4

328,5

18,0

MEDIA TOTAL

1,1

3,1

-6,4

501,7

16,1

28,3 19,6 16,4 28,5

8,9 6,9 19,9 21,8 15,1 12,3

1,1

10,4

7,8 65,2

4,5 25,3 61,4

Notas: El PIB total (US$ de 1990) corresponde a la base de datos del BID y el crecimiento es punto a punto. El crecimiento del tipo de interés real (TIR) corresponde a (TIR98/TIR89-1)*100. La fuente es la base de datos del BID. La inflación se ha obtenido de la base de datos del BID.

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crecimiento del PIB inferiores en la década de los años noventa. La reducción de la inflación mostró resultados positivos similares. • Los reformadores tempranos tuvieron resultados mucho mejores que los otros países. Los primeros pasaron de un índice anual de crecimiento del PIB del 0,5% en los años ochenta al 4,8% en los años noventa; esto contrasta con una modesta mejora de entre 1,2% y 2,6% en el resto de los países. Si son sostenibles en el tiempo, los índices de crecimiento por encima del 4% al año parecen ser suficientes para asegurar la permanencia del aumento de los ingresos y del empleo, así como la reducción de la pobreza. Entre los reformadores tempranos, encontramos que cuatro de las seis economías satisfacen esta condición; entre los otros países esta condición queda satisfecha tan sólo en tres de los 20 casos. • Los reformadores tempranos experimentaron un declive mucho más sistemático en su tipo de cambio real que el resto de los países. El tipo de cambio real descendió en un 26,3% entre los años 1989 y 1998 en el grupo de los reformadores tempranos; en el resto de los países, el declive fue tan sólo de un 0,4%, una cifra estadísticamente insignificante. De los seis reformadores tempranos sólo uno vio aumentar su tipo de cambio real (Solivia); en los otros casos, observamos que ocho de los 20 países vieron aumentar su tipo de cambio real.

Los movimientos del tipo de cambio real La evolución del tipo de cambio real durante los años noventa merece un análisis especial. Como se dijo antes, al comienzo del proceso muchos observadores esperaban que los países que se estaban embarcando en la reforma del mercado y en la liberalización del comercio experimentaran un aumento en su tipo de cambio real. Esa intuición era fruto de los modelos básicos de economía estática que ignoraban la influencia de los movimientos de capital.4 El aumento esperado en el tipo de cambio real como resultado de la reforma comercial se hizo más conocido en la región gracias a los estu-

Intuitivamente, el aumento de los aranceles de importación sube el precio de los productos que pueden ser importados y provoca un efecto de sustitución en el consumo y en la producción. En lo que al consumo se refiere, los agentes aumentan el consumo tanto de los productos que pueden ser exportados como de los nacionales. Respecto a la producción, se extraen los recursos de estos dos sectores y se asignan al sector de las sustituciones de productos

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dios de Michaely (1991), Krueger (1992) y Schiff y Valdés (1992). Según los primeros, que estudiaron las experiencias de la liberalización durante los años setenta y ochenta, el aumento en el tipo de cambio real era una condición sine qua non para la sostenibilidad de la reforma comercial. Según los últimos, el sector agropecuario de los países en desarrollo tuvo que afrontar condiciones comerciales inferiores a las del sector no agropecuario, debido en gran parte a la tributación indirecta, una porción de la cual estaba asociada a un tipo de cambio real más bajo inducido por la preponderancia de las barreras comerciales en toda la economía. En numerosas ocasiones, la tributación indirecta compensó con creces la protección directa de la agricultura. Así pues, de acuerdo con este marco debería experimentarse un aumento en prácticamente todos los precios agropecuarios reales como resultado de los programas de reforma del mercado y de los macroajustes. En este caso, la evidencia apunta en sentido contrario: precisamente en aquellos casos en que se acepta que los esfuerzos reformistas fueron más completos y estaban más arraigados, fue en los que el tipo de cambio real descendió más. Quiroz y Opazo (1999a) muestran que durante la primera parte de los años noventa se observó una correlación negativa de -0,53 entre los incrementos de volumen comercial como porcentaje del PIB y el tipo de cambio real. Durante la segunda mitad de la década de los ochenta, dicha correlación había sido de sólo -0,02, una cifra estadísticamente insignificante. Por todo ello, la asociación negativa entre la reforma comercial y las variaciones en el tipo de cambio real observados en los años noventa constituyeron en gran medida una sorpresa. La principal diferencia entre lo que se observó en la década de los años noventa comparado con la experiencia de los años ochenta, y entre los modelos que ignoraban las entradas de capital y la realidad, fue la gran preponderancia de estas últimas en la región. Las transferencias netas totales de -US$99.100 millones de dólares durante los años 1986 a 1989 contrastan con los US$43.900 millones entre 1990 y 1993 y los

importados. Dado que el país simplemente admite los precios del mercado de productos exportables, el resultado neto es una subida del precio del artículo en el país. También se aplica la simple intuición cuando se trata de un marco stocástico intertemporal más sofisticado, siempre que se descarte el crecimiento, el efecto de productividad y la entrada de capital endógeno (Quiroz y Chumacero, 1994). Sin embargo, si la intuición es válida en un marco de factores específicos con tan sólo dos factores de producción (capital y mano de obra) que tienen movilidad entre sectores, el efecto final sobre el tipo de cambio real es ambiguo y depende de las intensidades de capital que intervienen.

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US$38.900 millones entre 1994 y 1996 (CEPAL, 1998).5 Existe un consenso generalizado en que esta modificación en la entrada de capital ha sido en gran medida responsable del descenso en el tipo de cambio real observado durante los años noventa. Sin embargo, explicar el descenso en el tipo de cambio real haciendo referencia a la entrada de capital resulta claramente insuficiente desde el punto de vista conceptual. Las entradas de capital en el mundo actual de libre movimiento internacional de circulante no resultan menos endógenas que el propio tipo de cambio real. Es por ello que se necesita una explicación más fundamental. En este sentido, existen dos hipótesis complementarias relevantes: • Explicaciones monetarias. Dentro de la tradición monetaria, bajo algunas condiciones las políticas de estabilización de precios pueden inducir a una revalorización temporal de la moneda nacional. Los canales de transmisión son numerosos y van desde la influencia de las prácticas de indexación en presencia de medidas estabilizadoras (Corbo, 1985; Kiguel y Liviathan, 1992), hasta los efectos de riqueza inducidos por el empleo del tipo de cambio como anclaje nominal para cortar drásticamente altos niveles de inflación (Calvo, 1986; Obstfeld, 1985). Esta línea de argumentación sugiere que debería observarse un descenso en el tipo de cambio real en aquellos casos en que se redujo drásticamente la inflación. Dado que las medidas estabilizadoras se suelen implementar junto con un paquete de reformas estructurales, incluida la liberalización del comercio, esto debería explicar la correlación negativa entre la reforma comercial y el tipo de cambio real como un "accidente" (en realidad un accidente muy común). • Expectativas de crecimiento inducidas por la propia reforma. Otra línea de argumentación, presentada por Quiroz y Opazo (1999a), sugiere que el descenso en el tipo de cambio real no se puede tomar como un "accidente", sino que más bien es lo que se debe observar en un proceso de reforma global del mercado. Esta argumentación está inspirada en la literatura que hace hincapié en la naturaleza intertemporal de la cuenta corriente, como resultado neto de los ingresos y gastos corrientes, donde éstos no dependen

La transferencia neta de recursos se define como la entrada neta de capital (autónomo y no autónomo) menos el remanente del pago neto de beneficios e intereses.

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de los ingresos corrientes sino de los ingresos futuros esperados (Svensson y Razin, 1983). Según esta literatura, si sucede algo que haga creer a los agentes que los ingresos futuros serán sustancialmente más elevados que los corrientes, se producirá un déficit en la cuenta corriente; éste a su vez inducirá un ingreso de entrada de capital que provocará un movimiento a la baja del tipo de cambio real. Dado que la reforma comercial se suele realizar junto con la eliminación de otras distorsiones e ineficiencias (privatización de empresas estatales ineficientes, desregulación en general), los agentes económicos comienzan a encontrar argumentos para esperar un incremento sustancial del ingreso futuro. Las expectativas optimistas ejercen una fuerte influencia en el aumento del gasto, la entrada de capital y el descenso del tipo de cambio real.6 El análisis anterior puede resumirse de manera más formal por medio de una simple regresión transversal de países que explica la modificación en el tipo de cambio real como una función de la reducción de la inflación y de la mejora del rendimiento del crecimiento. El resultado de este análisis se muestra en el Cuadro 2, que presenta los resultados de la regresión:

donde ATCR90es el cambio porcentual del tipo de cambio real durante los años noventa (89-98) en cada país; g es el promedio anual del

Se podría argumentar que probabemente esta conexión casual entre reforma comercial-crecimiento esperado-aumento del gasto-revalorización de la moneda nacional no pasaría una prueba más formal porque las estimaciones empíricas disponibles no garantizan un impacto suficientemente fuerte y robusto de la apertura de mercados sobre el crecimiento económico (Edwards, 1993). En este sentido cabe realizar dos comentarios. El primero es que, como de costumbre, la divulgación popular y las declaraciones públicas de dirigentes empresariales y políticos atribuyen a la reforma comercial un tremendo impacto sobre el crecimiento, probablemente hasta un punto que no merece a la luz de los estudios empíricos existentes (un punto sobre el que Krugman [1995] hace hincapié). Por lo tanto, si dichas opiniones tienen influencia en las expectativas de los agentes económicos, la conexión casual prevalecerá. En segundo lugar, las calibraciones realizadas por el autor en un modelo sencillo de tres sectores sugieren que de 5 a 7 puntos percentuales de aumento en el gasto puede contribuir entre 10 y 15 puntos de revalorización de la moneda nacional. Desde una perspectiva hipotética de ingresos permanentes, y desde una perspectiva inversionista (considerando, por ejemplo, la posibilidad de desarrollar proyectos en gran escala orientados a la exportación que antes de la reforma estaban distorsionados o sometidos a la tributación indirecta), un aumento de 5 a 7 puntos percentuales en el gasto puede contar con cierto apoyo racional en respuesta a una reforma comercial debidamente acompañada de una reducción global de otras intervenciones estatales distorsionantes.

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Cuadro 2. Tipo de cambio real, inflación y crecimiento Variable dependiente: A7"C/?90

Muestra: 26 países

Variable

Coeficiente

t-estadística

Constante 9 Comodín

19,41 -6,22 -40,64

1,86 -2,28 -2,64

Ad¡-R2=0,30

D.W.: 1,18

F-estadística: 6,31

crecimiento del PIB observado durante la década (90-98), y la variable comodín toma el valor 1 en todos los países que tuvieron un nivel de inflación de tres cifras en 1989 y alcanzaron índices de inflación de una cifra entre los años 1995 y 1998. El análisis de regresión confirma que los países que alcanzaron índices anuales de crecimiento más elevados también experimentaron declives más pronunciados en el tipo de cambio real. Asimismo confirma que los países que llevaron a cabo programas de fuerte estabilización de precios experimentaron fuertes caídas en su tipo de cambio real. Los esfuerzos para establecer una fuerte estabilización de precios, tal y como se define en este capítulo, parecen ser los responsables de unos 40 puntos porcentuales del declive en el tipo de cambio real. La inclusión de la reducción de la inflación no resultó ser estadísticamente significativa en sí misma. Nuestras estimaciones implican que los incrementos en el índice de crecimiento por encima del 3% al año generan un descenso en el tipo de cambio real de alrededor del 0,6% al año por cada punto de crecimiento del PIB.

Implicaciones de las políticas macroeconómicas El análisis anterior apunta hacia las siguientes implicaciones de las políticas en el nivel macroeconómico: • La sobrevalorización de la moneda nacional debería ser juzgada a la luz de la capacidad que tiene la economía de alcanzar índices de crecimiento satisfactorios. El declive en el tipo de cambio real no puede considerarse en sí mismo como una sobrevalorización de la moneda nacional. Países como Chile, El Salvador y Argentina fueron capaces de sostener el nivel de descenso del tipo de cambio real ya que éste ha demostrado ser compa-

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tibie con rendimientos de crecimiento más elevados.7 Por otra parte, la corrección (necesaria) que sufrió el tipo de cambio en México en 1997 fue una consecuencia directa de la incapacidad de la economía de lograr índices de crecimiento elevados y sostenibles dentro del nivel existente del tipo de cambio. A la luz de esta conclusión, parece razonable deducir que un caso como el de Colombia puede considerarse como aquél en el que la moneda nacional alcanzó la zona de sobrevalorización hacia 1998, ya que el escaso crecimiento dejaba claro que era necesario tener un tipo de cambio real más elevado para sostener las mermadas expectativas de crecimiento (véase el diagrama de dispersión del Gráfico 1). Las reformas del mercado son cruciales para sostener índices más elevados de crecimiento. Siempre que la reforma tiene resultados positivos en cuanto a conseguir índices más elevados de crecimiento, puede esperarse que se produzca un declive permanente en el tipo de cambio real. La importancia crucial de la reforma del mercado para sostener un rendimiento elevado del crecimiento se deduce muy claramente de los datos disponibles sobre los reformadores tempranos. Esta circunstancia puede expresarse mediante una regresión del tipo:

donde g es el índice de crecimiento anual observado durante los años noventa (90-98); "Temprano" es una variable comodín que adquiere el valor de 1 para los reformadores tempranos y de O para el resto, y "Devaluación" mide la del tipo de cambio real que cada país sufrió entre 1985 y 1989, siendo la base lógica el hecho de que parte del crecimiento observado durante esa década puede explicarse por un impulso inicial hacia el crecimiento de las exportaciones inducido por las subidas que muchos países

En los casos de Chile y Perú, la crisis asiática y la crisis del rublo de 1998-1999 provocaron una corrección al alza del tipo de cambio en 1999. En Chile, una vez superada la crisis, el tipo de cambio nominal ha empezado a volver al nivel en el que estaba antes de la crisis, al tiempo que se produce una recuperación regular y sostenida de los índices de crecimiento del PIB. Así pues, aparentemente una gran parte del descenso en el tipo de cambio real observado en los años noventa va a permanecer así, demostrando por tanto que las perspectivas de un índice de crecimiento sostenido y creíble constituyen el indicador básico de un tipo de cambio real más bajo. Las consideraciones sobre Perú quedan todavía pendientes.

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Gráfico 1. Tipo de cambio real y crecimiento Diagrama de dispersión

Fuente: Base de datos del BID.

de América Latina y el Caribe experimentaron en la segunda mitad de los años ochenta, dentro del marco de la crisis de la deuda externa. Los resultados de esta regresión aparecen en el Cuadro 3 y confirman la importancia que tienen los esfuerzos reformistas para lograr índices de crecimiento más elevados. El tipo de cambio real observado en la segunda parte de la década de los años ochenta, si bien es importante a la hora de explicar parte de la variación que se produce en el grupo de países objeto del muestreo, tiende a tener un carácter menos relevante desde el punto de vista cuantitativo para explicar el crecimiento. Parece contradictorio esperar que los precios agropecuarios reales sean más elevados en todos los productos del ramo como resultado de las reformas de mercado. Resulta improductivo tratar de aplicar una macroagenda que prometiera estos resultados en el contexto de las reformas de mercado. Es de esperar que al reducir el nivel de barreras a la importación y eliminar los impuestos sobre las exportaciones, una reforma comercial aumente el precio relativo de los productos agropecuarios que pueden

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Cuadro 3. Crecimiento, momento de las reformas y tipo de cambio Variable dependiente: g Variable Constante Temprano Devaluación85.89 Ad¡-R2=0,36

Muestra: 26 países Coeficiente

t-estadística

2,04 2,9 0,03

4,8 3,58 2,89

D.W.: 2,59

F-estadística: 8,14

ser exportados a la par que los importados, sean estos últimos agropecuarios o no. Sin embargo, resulta incierta la evolución de los precios de productos agropecuarios que pueden ser exportados en relación con los precios de los productos en el país, ya que se puede esperar una subida de los precios de estos últimos como resultado de una reforma del mercado. También es posible que los antiguos impuestos sobre las exportaciones no fueran lo bastante altos como para marcar una diferencia. Por otra parte, se puede esperar un declive en la evolución de los productos agropecuarios que es posible importar, en relación con un índice general de precios. Los productos que pueden ser importados en los países en desarrollo tendían a estar protegidos directamente (Krueger, 1992; Schiff y Valdés, 1992), y por lo tanto, en el proceso de liberalización del mercado, sus precios descenderán con toda probabilidad respecto a los precios de los productos en el país. Por otra parte, también es incierta su evolución en relación con los precios de los productos no agropecuarios que pueden ser importados y dependerá de si la protección ofrecida a las actividades que compiten con la importación fue mayor en el sector agropecuario o en el sector no agropecuario de la economía al principio del proceso de reforma. Por lo tanto, la regla general es que debe observarse —como resultado de la reforma— una subida de los precios de los productos agropecuarios que pueden ser exportados a la par de los precios de los productos agropecuarios que pueden ser importados. Es así como, para esperar un alza general en los precios agropecuarios reales, no debe contarse con los movimientos del tipo de cambio real. Los precios de los productos agropecuarios que pueden ser importados descenderán con toda probabilidad como resultado de la reforma comercial. Con todo, ¿existen fórmulas inteligentes para "mejorar" el macroentorno que puede predecirse para la agricultura y que surge como resultado de la reforma del mercado? ¿Se debería tratar de ejercer influencia sobre la macroagenda con ese preciso fin? La respuesta a la

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primera pregunta es "casi con toda probabilidad, no", y la respuesta a la segunda es "definitivamente no" La reforma del mercado, si tiene éxito y es creíble, supondrá un impulso para las expectativas futuras de los ingresos y creará alternativas de inversión para el capital extranjero. Estas son grandes fuerzas para déficit fuertes de la cuenta corriente, entradas importantes de capital y un tipo de cambio real en declive. Resulta muy difícil contrarrestar dichas fuerzas. Una forma sería confiar en las restricciones sobre las entradas de capital y colocar límites radicales al gasto gubernamental. La experiencia de Chile en la década de los años noventa proporciona un buen ejemplo de una economía que, a pesar de los superávit fiscales sistemáticos, los fuertes controles sobre las entradas de capital de corto plazo, y una política de cambio explícita diseñada para evitar los declives en el valor del dólar en el mercado, no fue capaz de evitar un importante descenso en el tipo de cambio real. Con respecto a la segunda pregunta, la respuesta en este caso es definitivamente negativa. El objetivo último de una economía es generar crecimiento y empleo, y reducir la pobreza. A la larga estos objetivos parecen estar razonablemente bien encauzados por el conjunto estándar de políticas que acompañan a un proceso de reforma del mercado y de ajustes estructurales. La experiencia muestra que los países que se embarcaron con más ímpetu en este proceso fueron capaces de generar mejores rendimientos de crecimiento y el resultado positivo obtenido en esta línea vino acompañado de un declive en el tipo de cambio real. No parece razonable tratar de desviarse drásticamente de cualquiera de los componentes que configuran el conjunto estándar de medidas para la reforma del mercado sólo porque el movimiento del tipo de cambio real no satisfaga las expectativas agropecuarias. Como consecuencia de lo anterior, las políticas aplicadas en el nivel macroeconómico deberían reiterar los elementos básicos de una reforma global: equilibrio fiscal, desregulación, privatización de empresas estatales ineficientes y libre mercado de productos y servicios. Para la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, éstos están todavía por cumplirse, y por lo tanto la recomendación es que perseveren en la realización de profundos esfuerzos comerciales y estructurales. Sin embargo, la consecución de estos objetivos no garantizará que no se produzca un aumento del valor real de la moneda del país. Las experiencias presentadas en este documento sugieren más bien lo contrario. No existen fundamentos para apoyar una macroagenda basada en el sector agropecuario, ni debe culparse al descenso del tipo de cambio real observado en los reformadores tempranos del bajo rendimiento de tal sector.

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En estos casos positivos, las causas del bajo rendimiento deben buscarse en el micronivel. Y estas reformas orientadas al micronivel son importantes para todos los países que se embarquen en una reforma del comercio, sean o no reformadores tempranos. A este tema vamos a dedicar las dos próximas secciones de este capítulo.

Desempeño del sector agropecuario La evolución de los precios agropecuarios reales La evolución de los precios agropecuarios reales ofrece un punto de partida útil para el análisis del sector agropecuario en la región durante la década de los años noventa. El cambio porcentual de los precios al productor a lo largo del tiempo puede descomponerse aproximadamente como la suma del cambio porcentual de los precios internacionales, el cambio porcentual del tipo de cambio real, el cambio porcentual de la tarifa equivalente y "otros factores" no relacionados directamente con las medidas de política comercial (véase el Anexo). Esto nos permite entender mejor la evolución de los precios agropecuarios en el tiempo. En los Cuadros 4 a 8 se muestra la anterior descomposición para dos reformadores tempranos, Chile y El Salvador, y para Colombia, Ecuador y Venezuela. De aquí se pueden extraer algunos hechos importantes. En primer lugar se observa una disminución constante y generalizada de los precios reales al productor en Colombia, Ecuador, El Salvador y Chile. Entre 1990 y 1998, la disminución promedio de los precios agropecuarios reales en Ecuador es del 23%; en Colombia es del 19% entre 1991 y 1995; en El Salvador del 24% en el mismo período, y en Chile del 25% entre 1990 y 1999. Las excepciones a esta tendencia general son pocas y modestas: el azúcar y el arroz en Ecuador; el azúcar y la leche en Colombia; y el café en El Salvador. Las excepciones suelen estar relacionadas con bienes exportables (café en El Salvador, azúcar en Colombia y arroz en Ecuador). En estos cuatro países, la evolución del tipo de cambio real parece haber desempeñado un papel clave en la evolución de los precios. Sin una disminución del tipo de cambio real, la mayoría de los precios agropecuarios no habrían disminuido en El Salvador y Ecuador; habría aumentado en Colombia y sólo habría disminuido cerca de la mitad en Chile. En el caso de Venezuela, donde el tipo de cambio real aumentó durante el período que aquí se estudia, los precios reales subieron un promedio del 4%. Se puede prever que en otros países no incluidos en este grupo (como Brasil y Perú), pero que experimentaron disminucio-

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nes significativas del tipo de cambio real, se haya producido un deterioro similar de los precios reales al productor.8 Un elemento que no aparece claramente reflejado en los cuadros anteriores, aunque sí se pone de manifiesto cuando se realiza el mismo análisis sin datos mensuales, está relacionado con la importancia de los "otros factores" en la evolución de los precios reales al productor. Los análisis realizados en Perú, Ecuador, Colombia, El Salvador, Trinidad y Tobago y Venezuela demuestran que las ineficiencias significativas en el comercio, el procesamiento, el almacenamiento y el funcionamiento general de los mercados agropecuarios conducen a una disminución marcada de los precios interanuales. Estas disminuciones, que afectan principalmente a los precios de cosecha de bienes competitivos frente a la importación, no se observarían en mercados eficientes dado que tienden a ser estacionales-sistemáticos, predecibles, además de que reflejan la ausencia de un arbitraje de precios intertemporal, incluso después de tener en cuenta los costos financieros y de almacenamiento. Otra conclusión es que, como resultado de varios cambios de política ocurridos durante la última década, la mayoría de los precios agropecuarios reales disminuyeron, aunque se produjo una mejora relativa marginal de las actividades exportables con respecto a las importables. Las tarifas equivalentes sobre la importación tendieron a reducirse durante la primera parte de la década; de hecho, según Ingco (1995), las naciones de la región estaban entre los países del mundo que realizaron más avances en términos de reducción efectiva de las protecciones a la agricultura dentro del contexto de los compromisos de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Este hecho, junto con la eliminación o reducción de la intervención estatal en el proceso comercial y las ineficiencias de las operaciones de mercado antes mencionadas, tuvo como consecuencia fuertes disminuciones de los precios reales al productor, especialmente en época de cosecha. Esta situación tendió a exacerbarse con la caída del tipo de cambio real, y por lo tanto la mayoría de los pre-

El caso de Colombia ilustra con especial intensidad la influencia del tipo de cambio real en el proceso. Durante la primera mitad de los años noventa la mayoría de los precios internacionales reales relevantes para este país aumentó y, sin embargo, la mayoría de precios agropecuarios reales disminuyó en el proceso. Por otro lado, el caso de Ecuador ilustra lo ocurrido con las reformas de precios en los países andinos durante la segunda mitad de la década: las tarifas de importación y la protección frente a bienes agropecuarios importables han tenido una tendencia alcista. Esto se confirma en el caso de Colombia, Ecuador, Chile y Perú. Según varias estimaciones (Quiroz, 1998a; Quiroz, Opazo Ríos y Rodríguez, 2000; Quiroz y Piñeiro, 1998), actualmente se pueden observar muestras de reversión parcial de las anteriores iniciativas transformadoras en lo que hace a la reforma comercial de los bienes agropecuarios.

I 120 I

Cuadro 4. Descomposición de la tasa de crecimiento de los precios internos de productos seleccionados, Ecuador, 1990-1998 (%) Precio real de productor

Precio internacional real

Tipo de cambio real

Productos avícolas Leche Azúcar Soja Maíz Arroz Trigo

-20 -32 5 -52 -12 9 -59

-67 -22 -56 -15 -22 -1 -23

-27 -27 -27 -27 -27 -27 -27

82 29 17 -17 10 -1 20

-8 -13 71 7 27 38 -29

Promedio

-23

-29

-27

Producto

(1 + Impuesto)

(1 + Otros)

Fuente: Cifras basadas en datos del SICA y del Banco de la República de Ecuador.

Cuadro 5. Descomposición de la tasa de crecimiento de los precios internos de productos seleccionados: Colombia, 1991-1995 (%) Precio real de productor

Precio internacional real

Tipo de cambio real

Arroz Leche1 Maíz Algodón1 Soja Azúcar Café'

-17 3 -24 -30 -53 4 -18

-11 19 1 _3

20 18 26

-32 -40 -32 -40 -32 -32 -40

-6 -195 -55 5 -3 -3 n.a.

33 43 11 12 -38 22 n.a.

Promedio

-19

-35

-6

Producto

(1 + Impuesto)

(1 + Otros)

Fuente: Quiroz (1997a) Nota: 1=1991-1996.

dos de los bienes agropecuarios importables disminuyó durante la primera parte de la década a pesar de unos precios internacionales relativamente elevados durante ese mismo período. A diferencia de los bienes importables, los bienes exportables tendían a beneficiarse del aumento de los precios agropecuarios internacionales observado durante la primera mitad de los años noventa; esto por cuanto estaban desprotegidos mediante la imposición directa o el comercio esta-

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rjü

Cuadro 6. Descomposición de la tasa de crecimiento de los precios internos de productos seleccionados, Venezuela, 1992-1996 (%) Producto

Maíz Arroz Café Cacao Patata Cerdo Ternera Productos avícolas Leche

(1 + ImpuestoHOtros)

Precio internacional real

Tipo de cambio real

45 29 32 -5 18 -18 -42 -7 -18

33 13 53 17 30 6 -20 7 3

-1 -1 -1 -1 -1 -1 -1 -1 -1

12 17 -21 -21 -12 -23 -21 -14 -20

-1

-11

Precio real de productor

Promedio Fuente: Quiroz (1999).

Cuadro 7. Descomposición de la tasa de crecimiento de los precios internos de productos seleccionados, El Salvador, 1991-1995 (%) Producto

Precio real de productor

Precio internacional Real

Tipo de cambio real

(1 + Impuesto

(1 + otros)

Arroz Café Sorgo

-69 39 -41

-5 47 5

-32 -32 -32

4 0 0

-36 24 -15

Promedio

-24

-32

-9

Fuente: Quiroz (1996b).

Cuadro 8. Descomposición de la tasa de crecimiento de los precios internos de productos seleccionados, Chile, 1990-1999 (%) Producto

Precio real de productor

Precio internacional real

Tipo de cambio real

(1 + lmpuesto+ Otros)

Trigo Arroz Azúcar Leche

-19 -15 -37 -28

-42 -36 -88 -19

-11 -11 -11 -11

34 31 62 2

Promedio

-25

-46

-11

Nota: Cifras basadas en los datos de la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias y del Banco Central de Chile.

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tal, o sin intervención directa alguna. Como mínimo entonces, y especialmente durante la primera parte de la década, hubo de producirse algún importante cambio del incentivo relativo que favoreciera las actividades agropecuarias exportables frente a las competitivas con la importación.

Algunos indicadores del desempeño agregado En el Cuadro 9 se muestran algunos indicadores básicos del desempeño agropecuario durante la década de los años ochenta y la de los noventa, desglosando de nuevo los datos entre reformadores tempranos y el resto de países. Como promedio, el PIB agropecuario se multiplicó por dos en los años noventa con respecto al decenio anterior. Esto se produjo tanto en los países con reformas tempranas como en el resto. Pero una vez más, los reformadores tempranos obtuvieron resultados mejores que los demás países: el crecimiento del PIB agropecuario superó el del resto de países en cerca de un punto porcentual por año. Sin embargo, se pueden observar algunos hechos importantes mencionados en la introducción que pueden explicar la "frustración de las expectativas". En primer lugar, se constata que en el caso de los reformadores tempranos, y durante los años ochenta, el sector agropecuario había sido más o menos capaz de crecer a niveles iguales o superiores a los del resto de la economía. En general, durante esa década, mientras la economía total de los reformadores tempranos crecía tan sólo un 0,5% anual, la agricultura aumentaba un 1,5%. En ese decenio, la tasa de crecimiento de la agricultura en Chile, Argentina, Bolivia y Perú superó considerablemente el aumento del PIB. Durante la década de los años noventa la tasa de crecimiento se aceleró tanto dentro como fuera del sector agropecuario, pero por lo general la agricultura quedó claramente a la zaga del resto de la economía. Esta diferencia de crecimiento debió ejercer una presión importante sobre la agricultura: un sector dinámico no agropecuario implica salarios más altos y presión competitiva para otros empleos del agua, la tierra, la electricidad y los recursos en general. En el caso del resto de los países, dado que la economía no agropecuaria era menos dinámica, la diferencia de las tasas de crecimiento entre la agricultura y el resto de los sectores fue menos significativa, aunque existe una heterogeneidad importante dentro de este último grupo. El panorama se completa con la evolución de las exportaciones. Hay varios aspectos que destacar en este caso, siendo el primero de ellos que nuevamente los reformadores tempranos tuvieron un desempeño mejor en materia de exportaciones que el resto de países: un crecimiento anual de las exportaciones agropecuarias del 12,6% en este grupo comparado con

AGRICULTURA Y REFORMAS MACROECONOMICAS

124

Cuadro 9. Desempeño agropecuario Crecimiento del PIB agropecuario País Reformadores Tempranos (RT) Argentina Bolivia Chile El Salvador México Perú Promedio de los RT

Promedio 1980:1990

0,7

Crecimiento de las exportaciones agropecuarias

Promedio 1990:1998

Promedio 1986:1990

Promedio 1990:1998

1,7 5,8 -1,8 1,3 1,1

4,1 3,2 5,4 1,5 1,7 2,7

7,6 53,1 17,6 -5 12 2,6

11,1 18,2 12,3 11,5 12,5

1,5

3,1

14,7

12,6 16,7

-1,8

-1,2 6,1

Otros Bahamas Barbados Belice Brasil Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Guyana Haití Honduras Jamaica Nicaragua Panamá Paraguay Rep. Dominicana Surinam Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela

3,1 2,9 2,8 4,3 1,3 -3,3 -0,7 2,6 0,3 -2,5 2,4 4,5 0,8 0,6 -1,3 1,7 2,0

1,9 3 3 3 5,3 -2,1 2,2 3,2 3,9 2,2 2,3 2,2 -2,4 2,6 3,9 0,9

20,4 8,7 13,3 -0,6 5,4 6,1 7,8 0,6 5,6 -12,8 2,8 11,5 -1,8 6,4 28,4 -4,3 -7,6 20,0 16,0 37,0

Promedio de los otros países

1,1

2,2

8,1

7,2

Promedio total

1,2

2,4

9,6

8,5

9,1 4,4 6 6,6 10,7 11,6

8,9 9,3 -2,2

3,2 6,3 6,2 2,1 0,4 1,8 10,4 10,0

8,0 15,1

Fuentes: La fuente para el PIB agropecuario (en US$ de 1990) fue la base de datos del BID y su crecimiento se calculó punto por punto. Las cifras sobre exportaciones están basadas en estadísticas de la FAO.

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un 7,2% para los demás. Aunque hay que reconocer que durante los años ochenta este mismo grupo ya había exhibido una conducta exportadora más dinámica que otros países, si se observan más detenidamente los datos se puede comprobar que es una consecuencia directa de la inclusión de Bolivia dentro de la muestra. Si se excluye a Bolivia del grupo, la tasa de crecimiento de la exportación de los reformadores tempranos aparece prácticamente igual a la del resto durante los años ochenta. Está claro entonces que el proceso de reforma impulsó la tasa de crecimiento de exportación de bienes agropecuarios dentro de este grupo a niveles considerablemente superiores a los exhibidos por los demás países. Otro elemento importante a tener en cuenta es que en ambos grupos la tasa de crecimiento de las exportaciones agropecuarias excedió significativamente la tasa de crecimiento del PIB agropecuario, lo que sugiere en ambos casos un proceso de transición hacia una estructura económica más abierta. En el caso de los reformadores tempranos, la tasa de crecimiento de las exportaciones agropecuarias superó a la del PIB agropecuario en cerca del 9% anual; en los demás países hubo una diferencia promedio del 5% anual. El aumento considerable del crecimiento de las exportaciones en relación con el PIB denota cuatro cosas. Primero, que las actividades en competencia con las importaciones tuvieron dificultades importantes para hacer frente a un nuevo ambiente de incentivos; de otro modo resulta difícil entender tal diferencia entre el crecimiento de las exportaciones y el del PIB agropecuario. En segundo lugar, que el volumen de comercio agropecuario en relación con el PIB agropecuario ha tenido que aumentar con el tiempo debido a un incremento de las importaciones, con ciertas consecuencias sobre la balanza comercial agropecuaria. Esto se ve confirmado en el Cuadro 10, donde se muestra que el principal efecto de las reformas es aumentar el comercio, con un incremento tanto de las exportaciones como de las importaciones, pero la balanza comercial agropecuaria no mejora necesariamente. En tercer lugar, la respuesta final de las exportaciones por lo general parece coherente con las conclusiones previas sobre precios relativos e incentivos entre actividades competitivas exportables e importables. Por último, los precios relativos afectan la respuesta de la oferta agropecuaria y parece existir una respuesta muy elástica de esas exportaciones a la mejora de los incentivos de precios.

Implicaciones en materia de políticas Desde el punto de vista de la política sectorial, quizás la consecuencia más importante del análisis previo es que una reforma exitosa del merca-

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Cuadro 10. Volumen de comercio agropecuario con respecto al PIB agropecuario (%) País

1990

1996

Argentina Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

45 17 30 82 53 58 45 33 121 206 52 81 70 55 32 46 79 36

68 24 48 130 80 89 71 48 99 161 79 84 73 55 38 50 86 65

Promedio simple

Fuente: Elaborado a partir de las bases de datos de la FAO y el Banco Mundial.

do implica no sólo una oportunidad para expandir las actividades dirigidas a la exportación, sino también un reto significativo para las actividades agropecuarias orientadas a la sustitución de importaciones. Estas últimas se enfrentan a la presión competitiva de un tipo de cambio real en fase de descenso (presionado a la baja por el mismo éxito en términos de crecimiento del PIB); de una economía más abierta con barreras comerciales reducidas; de menos subsidios de varios tipos, y especialmente de los subsidios producto de la intervención del Estado en el mercadeo. Asimismo están expuestas a medidas competitivas fruto del éxito general de la propia economía: los salarios más altos provocan el alza de los costos, mientras que el aumento de los precios de los bienes empuja a su vez al aumento del valor de la tierra y de los costos de arrendamiento. Muchas de estas presiones competitivas se enfrentan igualmente a las actividades exportables. Sin embargo, estas actividades no experimentan la disminución de la protección directa frente al comercio internacional, benefician relativamente, y las pruebas revisadas en este capítulo apuntan a que ese beneficio, si bien marginal, ha sido suficiente para generar y mantener un enorme crecimiento de las exportaciones.

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La consecuencia en materia de política es que la reforma del mercado y estructural, aunque logre su objetivo, y de hecho aún más en ese caso, se encontrará con el reto de qué hacer frente a la importación con amplios sectores competitivos dentro de la agricultura expuestos a fuertes presiones financieras y de la competencia. Las "crisis" en sectores competitivos frente a la importación dentro de la agricultura plantean problemas políticos y sociales porque suelen involucrar a agricultores pequeños y medianos con pocas posibilidades de reconvertirse a otras áreas de la economía, y también debido a la concentración geográfica. En el caso de Chile, por ejemplo, prácticamente todos los problemas graves con la leche, la carne, el trigo y las semillas oleaginosas comestibles se concentran en tres regiones del sur, donde estos productos constituyen una gran parte de las actividades económicas de esas áreas. En el caso de Ecuador, casi todas las actividades rurales de la Sierra están relacionadas con aquellas que compiten con los productos de importación (con la excepción reciente de las flores); algo similar ocurre en Perú. Por lo tanto, la conclusión es que el éxito mismo de las reformas de mercado genera grandes retos para amplios sectores de la agricultura, que en su mayoría están relacionados con actividades que compiten con las importaciones concentradas geográficamente y que involucran a agricultores pequeños y medianos. En aquellos casos en los que dichas reformas han logrado generar un crecimiento sustancial del PIB, existen pocos motivos para atribuir estos problemas al "ambiente macroeconómico" dentro del sector agropecuario. El asunto no es económico, sino social y político. Pero el empleo racional de instrumentos económicos puede ser útil para gestionar estas nuevas demandas. Sobre eso trata la siguiente sección.

Medidas de reforma de segunda fase Desde un punto de vista conceptual, en esta etapa de desarrollo el sector agropecuario en los países de la región necesita mejorar su grado de flexibilidad con el fin de movilizar mejor sus recursos económicos, tanto dentro del sector agropecuario como entre éste y los sectores no agropecuarios. Una mejor movilización de recursos permitirá un desempeño superior del crecimiento de las exportaciones, con capacidad para una rápida captación del empleo procedente de actividades menos competitivas en áreas rurales. Por otro lado, un mejor funcionamiento de los mercados agropecuarios internos y una redefinición de las políticas de precios permitirán una transición menos complicada y un fortalecimiento de las actividades en competencia con las importaciones viables.

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Identificamos cuatro áreas principales en las que habría que mejorar las respuestas políticas para hacer frente a los retos de la transición: mercados de capitales, mercados de tierras, políticas de precios y gestión del riesgo, e investigación y desarrollo y transferencia tecnológica.

Mercados de capitales En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe las relaciones entre los mercados de capitales y el sector agropecuario son muy rudimentarias, al tiempo que los retos de la transición requieren una respuesta muy sofisticada por parte del mercado de capitales. La necesidad de un funcionamiento fluido del mercado de capitales durante un proceso de transición es absolutamente crucial, especialmente si se quiere promover rápidamente el crecimiento de la exportación. Pero una respuesta más rápida de las actividades exportables necesita un flujo de capital hacia esos sectores y, como explicaremos más adelante, la estructura y el funcionamiento de los mercados de capitales en varios países de la región plantean fuertes obstáculos para dicho flujo. Para empezar, en una serie de países de la región, en los debates públicos, la relación entre el mercado de capitales y el sector agropecuario suele limitarse al tema del crédito agropecuario. Y la mayoría del tiempo, las distorsiones de los precios coexisten con créditos subvencionados dirigidos al sector agropecuario. Este era el caso de países como Ecuador, Perú, Colombia y Venezuela, los cuales emprendieron alguna iniciativa de liberalización durante la primera parte de la década de los años noventa. En la mayoría de los casos, la moderada apertura del sector al comercio internacional fue implementada conjuntamente con una liberalización bastante sustancial del mercado de capitales, lo que implicó una disolución parcial o total de las estructuras institucionales existentes dedicadas a ofrecer créditos a la agricultura (sobre todo en sectores competitivos con las importaciones). Aunque se consideró que el mercado de capitales se ajustaría a sí mismo en la búsqueda de alternativas rentables dentro de la agricultura, la realidad fue que, ante la ausencia de intervención, éste tendió a concentrarse principalmente en productores más grandes y sobre todo en el crédito de corto plazo (cosechas anuales). Así, en un sentido muy amplio, el mercado de capitales no ayudó al proceso de transición, pues no logró actuar como catalizador de importantes proyectos exportables. Además, es fundamental que se produzca una rápida reasignación de factores productivos de las actividades importables a las exportables para garantizar el éxito de un proceso de apertura del mercado.

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Para ilustrar este punto, en el Cuadro 11 se muestra el nivel y la tendencia de la parte correspondiente a la agricultura del total de créditos frente a la incidencia de la agricultura en la economía total en Argentina, Brasil, Chile y Perú. El principal resultado es que, a lo largo de los años noventa, cuando los esfuerzos de liberalización se estaban consolidando en países como Perú, Argentina y Chile, la parte del crédito correspondiente a la agricultura tendió a disminuir. Este hecho fue especialmente marcado en Chile. Y aunque no disponemos de datos equivalentes para otras naciones, sabemos que existe actualmente una "restricción crediticia" a la agricultura en países tales como Colombia y Ecuador. Es así como nos encontramos ante la necesidad de una modernización sustancial de los mercados de capitales, que parece crucial para afrontar el reto de la transición. En este sentido se necesitan tres innovaciones financieras: • Estructura de plazos y financiación de recursos. Los reformadores tempranos como Perú, Colombia y Ecuador carecen de una valiosa estructura de plazos para los instrumentos de créditos financieros y de una mejor financiación de recursos. De hecho, en el caso de Perú es paradójico que la mayoría de las inversiones financieras en fondos de pensiones se realizara hasta 1998 con plazos de vencimiento inferiores a un año. En Colombia, donde prácticamente el 100% de las inversiones corresponde a instrumentos oficiales o financieros de corto plazo, ocurre algo similar. El resultado de esta situación, expuesto de manera técnica, es la inexistencia de una curva de rendimiento. Como consecuencia, la financiación de la mayoría del sector bancario es de corto plazo, al igual que la estructura de préstamos, por razones proteccionistas obvias. Por lo tanto, el sector bancario parece mejor adaptado a préstamos sobre las cosechas anuales, en lugar de las plantaciones de largo plazo. Pero en estos países, todas las cosechas anuales suelen formar parte de sectores competitivos frente a las importaciones, mientras que las plantaciones corresponden a productos con posibilidades de exportación. El problema no sólo es relevante para el sector agropecuario, sino para todo tipo de industrias, aunque repercute más negativamente en el caso de la agricultura porque en otros sectores la naturaleza de los inversores permite financiar proyectos con fondos extranjeros. El remedio para hacer frente a estos problemas consiste en una amplia gama de innovaciones financieras sin las cuales no funcionaría con facilidad la reasignación de recursos de las activida-

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Cuadro 11. Créditos agropecuarios/Créditos totales y PIB agropecuario/PIB total (%) Argentina

Año 1994 1995 1996 1997 1998

Brasil

Chile

Perú

Parte

del PIB

créditos

del PIB

créditos

del PIB

créditos

del PIB

n.d. 9,70 8,40 8,30 8,30

6,80 7,40 7,00 6,50 6,80

8,70 9,80 7,10 5,80 5,10

8,20 8,50 8,50 n.a. n.a.

8,90 8,80 8,50 7,90 7,80

6,00 5,70 5,50 5,40 5,80

7,60 7,30 7,50 7,20 7,30

créditos

7,80 6,70 5,30 6,00 4,90

Fuente: Cifras basadas en datos del Banco Central de la República de Argentina, el Boletín del Banco Central de Brasil, la Superintendencia de Bancos e Instituciones de Chile, la Superintendencia de Banca y Seguros de Perú y el Banco Interamericano de Desarrollo.

des en competencia con las importaciones a las exportables. Es necesario adoptar medidas por el lado de la financiación y la concesión de préstamos. En el caso de la financiación, para promover la participación de inversores de largo plazo es fundamental contar con instrumentos de deuda de largo plazo como son los fondos de pensiones y las compañías de seguros; éstos a su vez son los únicos agentes económicos que deben disponer de instrumentos de largo plazo en su cartera. Sin embargo, dichos instrumentos deben emitirse en flujos de caja en dólares o con corrección inflacionaria, debido a que el historial de crisis inflacionarias crónicas en Latinoamérica impide la existencia de instrumentos de largo plazo expresados en monedas nominales. La ausencia virtual este tipo de instrumentos en los mercados secundarios de muchos de estos países exige que los legisladores se encarguen de darles un primer impulso inicial a través de una agencia oficial. En el caso de Chile se ha avanzado mucho en este sentido gracias a que el Banco Central realiza su política monetaria mediante operaciones activas de mercado abierto con instrumentos de deuda a diversos plazos; todos los instrumentos con un vencimiento superior a un año se ajustan de acuerdo con la inflación. Esos instrumentos ofrecen una curva de rendimiento básica que allana el camino para un considerable comercio de instrumentos emitidos por entidades privadas. En el caso de Perú, la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), una institución financiera oficial de segundo nivel, se dispone a lanzar una iniciativa al respecto. Con el apoyo técnico

I 130 I

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del BID, otros países como Colombia están empezando a analizar posibilidades similares. Con respecto a los préstamos, la innovación es más complicada ya que conlleva una reestructuración de la financiación de proyectos agropecuarios, de tal manera que sean elegibles para la inversión desde la perspectiva de un fondo de pensiones (habitualmente se necesita un grado de inversión). Esto requiere una innovación financiera considerable debido a que la agricultura, por causa del patrón histórico de intervención gubernamental en el sector, no ha pasado por gestiones sistemáticas y coherentes de varios riesgos mediante mecanismos del mercado privado. • Fondos privados de inversión accionaria. Ya se ha dicho que la reforma comercial en la agricultura implicaría probablemente una depreciación del valor de bienes específicos. Además, se ha argüido que el hecho de que muchos sectores competitivos con la importación disfrutaran de precios por debajo de los niveles internacionales no implica de ninguna manera que dichos sectores tuvieran rentas económicas anormales. Por lo tanto, cuando se implanta una reforma comercial, lo más probable es que los agricultores tengan menos capital ajustado al valor del mercado. Esto significa que los coeficientes de apalancamiento aumentarán y dificultarán el proceso de inversión en nuevos sectores con posibilidades de éxito. En concreto, estos coeficientes de apalancamiento pueden ser incompatibles con la necesidad de atraer financiación de largo plazo de los fondos de pensiones. La razón es que durante un proceso de transición, el sector agropecuario no sólo necesita financiación de largo plazo sino también inversión accionaria directa. El punto clave a tener en cuenta es que el mercado de capitales necesita funcionar bien no sólo en el aspecto crediticio sino también en el accionario. • Especialización de pequeños productores. En América Latina existen escasas experiencias para tratar la agricultura de pequeña escala desde el punto de vista de los mercados de capitales. La experiencia financiera innovadora del sudeste asiático en este sentido no parece fácilmente trasladable a la región. Como resultado, América Latina y el Caribe no cuentan con los canales adecuados para obtener préstamos en pequeña escala y los créditos son subvencionados la mayoría del tiempo (Colombia y Perú, y Chile en menor medida), o se conceden indirectamente mediante entidades procesadoras o de la agroindustria.

AGRICULTURA Y REFORMAS MACROECONOMICAS

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El manejo inadecuado de este proceso puede conducir a resultados socialmente indeseables. Por ejemplo, en el caso de Perú, la incapacidad de seleccionar adecuadamente entre pequeñas producciones viables e inviables dentro de una institución orientada al mercado (inexistente hasta ahora), ha inducido al gobierno a condonar continuamente las deudas pendientes de los pequeños productores ubicados en la rica región costera. La consecuencia ha sido un retraso en un proceso natural de reasignación de recursos que de otro modo habría generado un crecimiento mucho más marcado en las exportaciones y, por supuesto, una negativa de las instituciones del mercado privado a conceder casi ningún tipo de crédito a los pequeños productores. Es así como hoy en día en Perú los empresarios orientados a la exportación tienen que buscar áreas desiertas menos productivas en lugar de aumentar sus inversiones en los valles costeros irrigados. Esto se produce simultáneamente con un considerable cultivo en pequeña escala de bienes de poco valor competitivos con la importación en estas áreas. El temor (político) a no saber exactamente qué hacer con los pequeños agricultores, y en especial el temor a lo desconocido (¿cuántos de ellos podrían sobrevivir en un nuevo ambiente comercial?), está generando una pérdida sustancial de bienestar para todo el país. Dada la ausencia de un marco para hacer frente a este tipo de problema, es posible entender al menos las reservas que tienen los encargados de tomar de decisiones políticas en lo que se refiere a dejar operar totalmente a las fuerzas del mercado.

Mercados de tierras Paralelamente a las respuestas políticas relacionadas con el mercado de capitales se destacan las reformas necesarias en el mercado de tierras. No obstante, a diferencia de los cambios necesarios en el primero, los observadores y políticos entienden mejor los cambios correspondientes al segundo. Por lo tanto, en la última década se ha producido una modernización considerable en el contexto de los préstamos multilaterales por parte de instituciones tales como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. Las reformas del mercado de tierras han girado habitualmente en torno al asunto de la titulación y los derechos de propiedad, un ajuste clave en la fase de los cambios provocados por la reforma comercial. Un mercado de tierras que funcione bien parece fundamental, por ejemplo, para una reasignación menos conflictiva y más rápida de los recursos productivos, si los propietarios originales de un

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terreno dado no son aptos financieramente para emprender un modo de producción alternativo. Cabe destacar asimismo que una titulación de tierras adecuada y derechos de propiedad bien definidos son condiciones esenciales para que exista financiación de largo plazo. Existen pocas dudas acerca de que estas innovaciones institucionales estén desempeñando un papel cada vez más importante en el ajuste para lograr un ambiente comercial más libre. Por ejemplo, los derechos de propiedad bien definidos en Perú han sido cruciales en el reciente intento de mejorar el sector de producción azucarera, con lo que el país tiene la posibilidad de convertirse en el productor con los costos más bajos del mundo. La reforma de los derechos de propiedad de la tierra, y en especial la eliminación de la restricción sobre el tamaño, ha permitido recientemente la privatización de cooperativas tempranas que estaban prácticamente desmembradas tras casi tres décadas de gestión inadecuada y falta de definición de los derechos de propiedad y de responsabilidades privadas entre sus miembros. El caso contrario al peruano parece encontrarse en Trinidad y Tobago, un reformador muy tímido hasta la fecha. Allí casi toda la tierra pertenece al Estado y los costos de producción de la compañía azucarera nacional figuran entre los más elevados de la región, sin que se divise algún progreso en ese sentido. A pesar de la importancia de definir los derechos de propiedad y contar con procedimientos de titulación adecuados, las reformas recientes han tendido a pasar por alto las causas de las distorsiones existentes en el mercado de tierras. Dicho de manera simple, las distorsiones explícitas en los mercados de tierras y la falta de definición de los derechos de propiedad se originan con mucha frecuencia en razones históricas y políticas que deben entenderse bien para poder marcar una diferencia con las prescripciones en materia de políticas. Consideramos que en la raíz de varios aspectos disfuncionales del mercado de tierras está un problema política sin resolver relacionado con la distribución de los recursos entre los diferentes grupos étnicos y sociales interesados. Como consecuencia, se necesita abordar esos problemas de manera directa y simultánea con las iniciativas del mercado de tierras para lograr resultados duraderos; de otro modo se corre el riesgo de obtener mejoras formales y transitorias, vulnerables a futuros cambios de política.

Políticas de precios y gestión de riesgo Cuando se convierte realmente en una restricción impuesta, el sustituto de restricciones cuantitativas contingentes por aranceles ad valorem tiende a aumentar significativamente la volatilidad de los precios en dólares de

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los bienes agropecuarios comerciables. De hecho, uno de los factores complicados de las intervenciones de los precios agropecuarios en los países menos desarrollados (y también en Estados Unidos) es que están destinadas, explícita e implícitamente, a precios internos menos volátiles. Quiroz y Soto (1996), en su análisis de la conducta de los precios internos agropecuarios a partir de un panel de datos sobre 78 países, concluyeron que el 38% de la muestra tendía a aislar completamente sus precios internos (expresados en dólares) de los indicadores de los precios internacionales. Como resultado, si los aranceles ad valorem se convirtieran realmente en una restricción activa, los precios internos empezarían a mostrar totalmente el impacto de las variaciones internacionales de los precios, una conducta radicalmente diferente al funcionamiento real de la mayoría de los precios agropecuarios internos. La situación del aislamiento de los precios frente a los indicadores de los precios internacionales es especialmente marcada en productos muy distorsionados como el azúcar y la leche. Teniendo en cuenta estos antecedentes, se puede concluir que con el avance de la liberalización comercial surgirá un reto considerable: los agentes involucrados en los mercados agropecuarios internos tendrán que hacer frente a una volatilidad de los precios en dólares a niveles nunca vistos. La experiencia que se desprende de los reformadores tempranos, especialmente de los países de la región, sugiere cuatro consideraciones importantes: • El riesgo del tipo de cambio puede ser tan importante como el del precio internacional. A pesar de la importancia de la volatilidad de los precios internacionales, no se puede desestimar la variación de los precios agropecuarios reales internos provocada por la variación del tipo de cambio real. Los estudios disponibles sobre variabilidad de los precios en países de América Latina y el Caribe involucrados en un sistema de banda de precio para neutralizar las fluctuaciones provocadas por las variaciones internacionales de los precios, demuestran en varios casos que la causa más importante de la volatilidad no eran los cambios de los precios internacionales sino las variaciones del tipo de cambio real (Quiroz y Valdés, 1993; Jaramillo, Bustamante y Barbosa, 1997). Por lo tanto, a la vez que se conciben mecanismos especiales para manejar los riesgos asociados con los precios internacionales, se ha de evaluar el problema de la volatilidad del tipo de cambio. Pero la única manera de generar las condiciones para la aparición de un mercado con liquidez y profundidad para la cobertura financiera del tipo de cambio

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es contando con tipos de cambio flexibles y altamente móviles, flujos de capital internos y curvas de rendimiento denominadas en moneda local y divisas. En este sentido, es importante recordar que la cobertura financiera del tipo de cambio no es mas que un concepto derivado de las tasas de concesión y obtención de préstamos en dos monedas diferentes. Por lo tanto, la posibilidad de cubrir financieramente el tipo de cambio en un plazo de más de un año, por ejemplo, depende fundamentalmente de que la economía disponga de operaciones de préstamo y crédito en moneda nacional y divisas con un vencimiento superior al año. El asunto de la cobertura financiera del tipo de cambio está necesariamente relacionado con la financiación de largo plazo por parte de bancos nacionales, la cual se ha discutido en el contexto de la modernización necesaria de los mercados de capital. En conclusión, el establecimiento de una curva de rendimiento en moneda nacional, junto con la disponibilidad de financiación de largo plazo en divisas, constituyen la piedra angular para mejorar el mercado de capitales en el contexto de una reforma comercial, pero también para la cobertura financiera del tipo de cambio. • Los precios catastróficos son más importantes que la propia variabilidad. Esto sucede muy especialmente en el caso de los bienes competitivos con la importación. Casi por definición, un bien en competencia con las importaciones en una economía dada tiene menos ventajas comparativas que un bien exportable, y más si la asignación de recursos existente es el resultado de varios años de tendencia anticomercial. Dada la elevada volatilidad de los precios internacionales, es lógico y más probable que los productores de un bien en competencia con las importaciones se enfrenten con a situaciones en las que los precios caigan por debajo de los costos de producción en algún momento. El problema es relevante sobre todo si se tiene en cuenta el conocimiento que poseemos sobre series temporales características de los precios de los productos agropecuarios: altamente correlacionadas en el tiempo y con fuertes diferencias frente a la distribución normal (Deaton y Laroque, 1992). Las fuertes diferencias con la normalidad implican, entre otras cosas, que hay una mayor probabilidad de hallar precios sumamente bajos o altos que si se tratara de una distribución normal. Este hecho, combinado con la alta correlación serial, supone que siempre haya una probabilidad pequeña, aunque no insignificante, de encontrarse con una secuencia (de dos o tres años) de

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precios sumamente bajos. Este es el hecho más relevante para un productor que acaba de enfrentarse al desmantelamiento de las anteriores protecciones de precios. La probabilidad y el impacto de precios secuenciales sumamente bajos es más importante cuanto más distorsionado esté el producto en los mercados mundiales. De hecho, si existen protecciones y subsidios significativos para el bien en cuestión en todo el mundo, entonces los precios internacionales pueden llegar a caer por debajo de los costos de producción del productor más eficiente y mantenerse en ese nivel durante años. No hay una solución fácil para este problema. La experiencia con bandas de precios en varios países latinoamericanos no ofrece una respuesta adecuada, pues aunque éstas intentan reducir el impacto general de las fluctuaciones de los precios internacionales, son bastante inútiles en lo que se refiere a concentrarse concretamente en los precios sumamente bajos. No existe una necesidad acuciante de abordar el primer problema, mientras que el segundo —realmente importante— no está bien tratado por el sistema (Quiroz, Foster y Valdés, 1999). La respuesta normal de emplear futuros precios internacionales para contratos de cobertura financiera de los riesgos asociados con los precios tampoco es adecuada. En su mayoría, los mercados futuros pierden liquidez después de 12 meses y por lo tanto no son apropiados para manejar el verdadero problema: los precios bajos correlacionados secuencialmente. • Infraestructura e instituciones del comercio interno. Las condiciones del mercado interno son un factor tan importante en la determinación de los precios internos como el tipo de cambio y el nivel de los precios internacionales. En la mayoría de los países de la región hay una carencia importante de centros de almacenamiento e infraestructura de comunicación adecuados, y una ausencia casi completa de instituciones comerciales básicas (por ejemplo, comercio con certificados de depósito por almacenamiento). Con el tiempo, estos factores suponen a veces hasta un 25% de la variación de los precios internos.

Investigación y desarrollo, y transferencia tecnológica Los países menos desarrollados invierten una proporción mucho menor de sus recursos en actividades de investigación y desarrollo (I+D) que los

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países desarrollados. Sin embargo, un proceso de reforma comercial drástica forzosamente hace que varias actividades agropecuarias "tradicionales" no sean rentables y aumenta la necesidad de explorar dos áreas: • la posibilidad de reducir los costos de producción con una combinación productiva concreta (innovación del proceso productivo), y • la posibilidad de emprender nuevas alternativas de producción que supongan una mejor elección para la tierra y los recursos laborales disponibles al inicio de una liberalización comercial (innovación en la diversificación del producto). En ocasiones se ha menospreciado la necesidad de un esfuerzo considerable en I+D. Como es bien sabido, la inversión en esta área se halla sujeta a intensos factores externos que implican que, ante la ausencia de algún tipo de promoción oficial, el mercado tenderá a producir una cantidad de inversión en I+D por debajo de lo socialmente deseado (Johnson, 1982; Pack y Westphal, 1986; Wade, 1990). En las últimas dos décadas se ha aprendido mucho sobre la mejor manera de realizar acuerdos institucionales de cooperación entre los productores para invertir en un proyecto común de I+D con un impacto competitivo importante (Gandal y Scotchmer, 1993; Katz y Odover, 1990). En el caso de los reformadores tempranos, Chile es quizás el que más se destaca en cuanto al esfuerzo realizado en esta área. Existe por lo tanto un reto considerable con respecto a mejorar las instituciones y los mecanismos para optimizar la I+D y el proceso de transferencia tecnológica. Un alto nivel de transferencia tecnológica y de inversión en I+D permite lograr rápidos resultados de transformación, que a su vez contribuyen a sostener las iniciativas de reforma comercial.

Conclusiones En el presente capítulo se han revisado el ambiente macroeconómico y el desempeño agropecuario en los países de América Latina y el Caribe durante la década de los años noventa. Se ha descubierto que aquellos países que iniciaron esfuerzos de reforma tempranos y profundos han mostrado un crecimiento mucho mayor del PIB, y un incremento significativamente mayor de las exportaciones agropecuarias que los demás. Por lo tanto, una primera conclusión es que las reformas comerciales y estructurales, cuando se aplican integralmente, profundamente y

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durante un período prolongado, tienen el potencial de generar las mejores condiciones para el desarrollo económico, la creación de empleo y la reducción de la pobreza. Sin embargo, a diferencia de lo previsto por muchos observadores, las reformas del mercado no beneficiaron a todas las actividades agropecuarias. Entre otras cosas, la disminución del tipo de cambio real —que parece inevitable precisamente en las iniciativas de reforma comercial exitosas—, junto con la reducción de las protecciones directas, ha tenido graves consecuencias para las actividades en competencia con las importaciones dentro de los sectores agropecuarios. Esto afecta sobre todo a los agricultores pequeños y medianos. La respuesta a este nuevo reto no reside en la reformulación de políticas macroeconómicas sino en la mejora de los diseños macroeconómicos. Hemos identificado cuatro áreas en las que se puede concentrar este esfuerzo: los mercados de capitales, los mercados de tierras, las políticas de precios y la cobertura financiera de riesgos, y la investigación y desarrollo, junto con la transferencia tecnológica. Sostenemos que las iniciativas futuras deben concentrarse en esas áreas, con el fin de fortalecer la competitividad del sector agropecuario en el nuevo contexto de globalización.

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Anexo

Precio real agropecuario: descomposición Consideremos un agente que produce un producto específico i. Lo que cuenta es el precio relativo del producto (Pi) en función de una variable dada (P). Si decimos que P* es el precio internacional del producto z, E el tipo de cambio nominal (unidad monetaria por cada dólar), P* el nivel general de los precios en el extranjero, t. la tarifa del producto y <f> "otros factores" que intervienen en el arbitraje entre productos en la frontera y de producción, podemos descomponer el precio real interno del bien i en cuatro componentes: (1)

donde el primer componente es el precio internacional real del bien; el segundo es el tipo de cambio real; el tercero es la tarifa equivalente del producto; y el último recoge los "otros factores". Al valorar los logaritmos (1) y aplicar los primeros diferenciales obtenemos: (2)

en la que:

La descomposición anterior, cuando se aplica a los precios agropecuarios reales, permite separar los diferentes determinantes. Por lo tanto, mediante esta fórmula podemos valorar la importancia del tipo de cambio real, los precios internacionales, la protección de la tarifa interna y los "otros factores" en la evolución de los precios agropecuarios reales. Entre los "otros factores" se encuentran principalmente los determinantes de todo tipo que afectan el mercado interno, los factores que desempeñan un papel en el arbitraje (intermediación) entre costos de importación y precios internos en el caso de un bien importable, o el arbitraje entre el precio franco a bordo y el precio de productor en el caso de un bien exportable.

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Página en blanco a propósito

Reforma institucional y gestión del sector público agropecuario Roberto Martínez Nogueira

Las carencias de los mecanismos para la formulación y ejecución de políticas públicas aparecen como temas recurrentes en la discusión sobre el cambio institucional en América Latina. Estas son particularmente evidentes en el caso de la agricultura. Aunque casi todos los países de la región han introducido cambios muy profundos en el papel del Estado, limitando sus intervenciones y trasladando el protagonismo a los mercados, queda la sensación generalizada de que las capacidades de los sectores públicos agropecuarios están lejos de satisfacer incluso las aspiraciones más modestas. Para superar tales carencias, es preciso repensar los atributos de la gestión pública, diseñar nuevos modelos de organización y construir nuevas tramas institucionales y modos de colaboración con la sociedad. En este capítulo se realizan contribuciones en esa dirección mediante la descripción y análisis de las distintas estrategias utilizadas para otorgar mayor eficiencia a la ejecución de las políticas públicas. La conclusión es que aunque los esfuerzos realizados hasta el momento son importantes, no han logrado superar las situaciones de carencia y las debilidades en la gestión, dados su carácter disperso y parcial, la insuficiente comprensión de los problemas institucionales, y las limitaciones de las capacidades de análisis y estratégicas de los órganos de conducción sectorial. En la primera sección se dibuja el escenario actual de la institucionalidady la orientación necesaria de las acciones para superarla. Luego se tratan los desafíos particulares a enfrentar, las exigencias de transformación de los modelos de organización y gestión, y las experiencias de los países de la región. Por último se presentan las conclusiones y algunas líneas para la elaboración de las estrategias requeridas para garantizar que los esfuerzos logren una mayor efectividad e impactos sostenibles.

Capítulo 5

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La cuestión de la institucionalidad agrícola El escenario El sector agrícola se está incorporando al proceso de globalización en un marco de políticas de apertura y de orientaciones macroeconómicas que pretenden asegurar la estabilidad y el crecimiento. La productividad, la eficiencia y la capacidad de participar en el comercio mundial se constituyen en variables fundamentales para el desarrollo. La consolidación de la competitividad requiere la innovación constante, la promoción de las capacidades empresariales y la construcción de mercados eficientes. Además, la consolidación del crecimiento sólo es posible con productos de mayor valor agregado y mejor calidad, diversidad en la oferta exportable y atención a la sostenibilidad de los recursos y a la articulación socioterritorial. Este escenario se torna cada vez más exigente para la agricultura. Algunas de las producciones tradicionales se ven amenazadas por la creciente competencia externa. Los productos exportables enfrentan nuevos desafíos en mercados cada vez más sofisticados. La reconversión productiva plantea retos inéditos en materia empresarial y de infraestructura. La mayor articulación de la producción primaria a cadenas agroalimentarias hace que la capacidad de negociación y la inocuidad de los alimentos adquieran creciente relevancia. Las exigencias de calidad no se refieren solamente a productos sino a sistemas, tecnologías, procesos y factores de producción. El cuidado de la naturaleza y de los ecosistemas forma parte de las nuevas demandas relativas a lo alimentario, lo sanitario y a la preservación de lo natural. La progresiva privatización de los conocimientos introduce nuevas cuestiones en materia de acceso a factores e insumos. Los acuerdos de apertura comercial, la armonización de normas y la fijación de estándares internacionales determinan una creciente relevancia de los foros multinacionales de negociación. Los países, en particular los importadores, adoptan medidas para protegerse de las consecuencias negativas de la globalización, aumentando las restricciones al intercambio internacional. Este escenario tiene consecuencias diferentes para grupos de productores y entraña peligros de polarización social que deben ser anticipados y superados incorporando el tema de la equidad en todas las acciones vinculadas al desarrollo y la sostenibilidad. El crecimiento sectorial está por lo tanto cada vez más asociado a la consideración de todos estos aspectos, ya que de ellos dependen la apertura de nuevos mercados, la mejora de las condiciones de acceso a los tradicionales, y un desarrollo armónico y sostenible de la ruralidad.

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Prioridades para la reforma institucional de los sectores públicos agropecuarios Este escenario plantea exigencias muy específicas sobre las políticas públicas. Aunque los objetivos de estas últimas no han variado a lo largo de los años en la mayoría de los países de la región, los énfasis relativos y sus elementos centrales necesitan adecuarse a las nuevas condiciones. Por consiguiente, la reforma institucional del sector público agropecuario (SPA) debe atender a los temas centrales a que se dirigen esas políticas, abarcando tanto al papel y los comportamientos del Estado como los marcos de acción para el desarrollo y despliegue de las capacidades del sector privado y para la activación de la sociedad civil, con nuevos mecanismos y orientaciones para el gobierno sectorial. Según Piñeiro et al. (1999), aquí los temas centrales y sus consecuencias para la reforma institucional son los siguientes: • Las negociaciones para la inserción internacional hacen necesario fortalecer la capacidad analítica y de pensamiento estratégico. Esto con el fin de conceptualizar y poner en práctica una nueva visión de la agricultura y de la ruralidad que sustente la formulación de políticas y apuntale las negociaciones internacionales. • La competitividad internacional está estrechamente vinculada a los instrumentos de política macroeconómica, al desarrollo de la infraestructura y al marco institucional y legal en el cual se concreta la actividad económica. Como la mayoría de estos instrumentos está fuera del ámbito de responsabilidad del SPA, se requiere revisar su inserción en el aparato estatal. Además, las áreas de innovación tecnológica, sanidad, calidad, promoción de exportaciones y desarrollo de mercados y empresarial deben responder a objetivos comunes y estar dotadas de mayor capacidad operativa, con nuevas formas de articulación con el sector privado y con la sociedad civil. • La ampliación del sector agropecuario, la agroindustrialización y la integración vertical demandan criterios compartidos en la ejecución de acciones en cada una de las fases de integración de valor y políticas intersectoriales. Para ello deben revisarse los mandatos de los ministerios y de los organismos de prestación de servicios a la agricultura e incluir a los nuevos actores sociales en el conjunto de clientes por ellos atendidos.

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• La sostenibilidad de la producción agropecuaria exige nuevos diseños institucionales e instrumentos de políticas que permitan operar sobre las decisiones de selección de tecnologías y de asignación de tierras mediante la descentralización de organizaciones y una gestión asociada con los actores involucrados. • La sostenibilidad social del medio rural hace necesario introducir innovaciones institucionales dirigidas a generar una nueva arquitectura que asegure la integración de aportes y la atención a las dimensiones territoriales, de servicios sociales, de organización comunitaria, de promoción productiva y de inserción en los mercados. Asimismo requiere la realización de acciones coordinadas y selectivas en el marco de prioridades nacionales ejecutadas con amplia intervención local y participación de las organizaciones de la sociedad civil. • La integración y desarrollo del medio rural exige una visión amplia e integrada del territorio como espacio de actividades interrelacionadas, con un SPA que tenga la capacidad para coordinar con los ámbitos responsables de la provisión de servicios (educación, salud) o del desarrollo de infraestructura (caminos). Además, las reformas deben apuntar hacia una mayor transparencia en los mercados, la reducción de los costos de transacción, y el funcionamiento de los mercados de capitales y de riesgo para que sea posible promover inversiones dirigidas a las funciones de comercialización, almacenamiento, transporte, asesoría en proyectos productivos, asistencia técnica y empresarial, así como acciones selectivas y de impulso al sector privado.

Proceso de reforma Muchos países de América Latina han transitado caminos paralelos en la conformación de su institucionalidad. La crisis de los años setenta está precedida por más de un siglo en el cual los SPA atravesaron las fases de construcción, de complejización posterior con el despliegue de un Estado de tipo regulador, y luego del Estado desarrollista con la estrategia de sustitución de importaciones. Como consecuencia de esa crisis se desencadenó el proceso de reformas de los últimos veinte años, el cual ha tenido consecuencias significativas sobre el papel, la conformación y los modos de operación del sector público. Aunque con distintos ritmos y enfrentando diferentes circunstancias históricas, es posible identificar algunas etapas de las reformas.

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Una primera fase fue la del ajuste, que consistió en el redimensionamiento cuantitativo con reducción de presupuestos y de planteles de personal. Esto se hizo de manera generalizada, abarcando por igual a los distintos sectores, y se justificó en los apremios fiscales y en las exigencias de coyunturas a veces dramáticas. De allí surgieron procesos relativamente elementales sin deliberación ni negociación. Por cierto, estos cambios no contaron con una sustentación teórica sólida. La reestructuración fue el eje de la segunda etapa. Sus estrategias centrales fueron la privatización y la desregulación. Respondió al propósito de restituir a los mercados el papel central en la asignación de recursos y provocó una reducción drástica de las intervenciones del Estado. Tuvo impactos sobre la arquitectura institucional a través de la redistribución de funciones entre niveles de gobierno. El diseño del SPA se vio sustancialmente modificado: se eliminaron servicios, se disolvieron mecanismos de comercialización y de regulación de mercados, el crédito promocional fue sometido a reglas semejantes a las del conjunto del sistema financiero, y se produjo la liberación de restricciones existentes a la producción y al comercio interno y externo. Su impacto fue macroorganizacional, quedando postergada la transformación de los modelos de gestión. Los procesos nacionales adquirieron características propias. En algunos casos esta reestructuración siguió a graves crisis de los sistemas políticos o de viabilidad de los modelos económicos. Así sucedió en Chile, Argentina y/o Perú, donde circunstancias muy excepcionales explican la celeridad con que se ejecutó la reestructuración; en otros se dio de manera progresiva, como en Brasil y Uruguay. En cambio en el Caribe la reforma apenas se está iniciando. En esta etapa siempre estuvo presente la intención de rediseño institucional, aun cuando con frecuencia se entremezcló con las respuestas a urgencias nuevas o que persistían. La reforma tuvo, además de sus fundamentos políticos, una base teórica brindada por la escuela de elección pública, por la nueva escuela institucional de economía y por la teoría de la agencia. Estos aportes suministraron las herramientas analíticas para la reconceptualización de las funciones del Estado y para el diseño de modos de desempeño. Los procesos decisorios en torno a esta etapa fueron más complejos e implicaron la movilización de mayores insumes de conocimiento (Bresser Pereira, 1994). Nuevos actores, en particular los llamados tecnopolíticos y los organismos internacionales, generaron el temario de discusión y desempeñaron un liderazgo de nuevo tipo (Williamson, 1990). De estas etapas resultó un Estado cuyo perfil no obedece a un diseño acabado ni a la adopción explícita de un nuevo modelo de gestión: es un Estado "remanente", conformado en mayor medida por "lo que que-

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do" de los esfuerzos para adaptarlo a los nuevos requerimientos (Martínez Nogueira, 1998, Piñeiro et al., 1999). Esta readecuación institucional atraviesa un momento de transición, sin que estén definidos los objetivos a los que se tiende ni los procedimientos para seguir avanzando. No obstante, los cambios han sido profundos y sus consecuencias constituyen el punto de partida para acciones de construcción de un nuevo Estado efectivo, transparente y responsable que sirva mejor a la sociedad.

Agenda de transformación Las nuevas acciones deben constituir una tercera etapa de transformación, centrada en las reformas institucionales necesarias para que los mercados operen con una mayor eficiencia y para estimular la modernización sectorial. Esas reformas deben consolidar la gobernabilidad de sistemas complejos, en contextos que generan una creciente incertidumbre y demandan innovación, equidad y orientación estratégica. Suponen la modificación del sistema de reglas, la consolidación de los derechos de propiedad, la sanción de normas claras para regir las transacciones reduciendo riesgos, la preservación de la competencia, la internalización de las externalidades de la producción, la existencia de mecanismos judiciales eficientes y confiables para la resolución de las controversias, y la supresión de la corrupción y del clientelismo (North, 1990; Banco Mundial, 1997). La transformación de los modos de gestión del Estado es condición para esa reforma institucional. Ahora la preocupación central no pasa por el redimensionamiento del aparato estatal ni por redefinir los límites entre el Estado y el mercado. Su contenido está focalizado más bien en la gobernabilidad, en las capacidades y en las articulaciones con la sociedad. En esta etapa no se trata de cambiar marcos normativos, sino comportamientos y las condiciones sociales que los sustentan; tampoco de redefinir funciones, organigramas ni sistemas o de incorporar tecnologías, sino de construir culturas de servicio público. Por lo tanto, la reforma del SPA no puede limitarse a una reducción del número de las entidades que lo conforman o de su dotación de personal, o a una reestructuración de sus funciones (Israel, 1991). Estos aspectos pueden ser condiciones necesarias pero insuficientes cuando se trata de impulsar una efectiva transformación que atienda a las nuevas realidades del sector agropecuario, asegurando legitimidad social y capacidad para actuar en forma activa, promoviendo cambios y generando procesos de articulación creciente entre los actores sociales. La modernización de la gestión es un proceso de concepción y ejecución difícil. Requiere negociación, capacidades técnicas y mecanismos para el procesamiento de las demandas sociales. Es más exigente que las

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anteriores e inserta la reforma del aparato administrativo en una problemática política mucho más compleja. Sus resultados son nuevas aptitudes, nuevas redes interinstitucionales, el aprovechamiento de complementariedades, y el estímulo a la participación y a la iniciativa social. Sus protagonistas no son sólo los directivos y funcionarios de las instituciones públicas, sino que además surgen de una reorientación social y de la movilización de actores públicos y privados. Una adecuada distribución de responsabilidades, la coordinación, la concertación y la colaboración permanente figuran entre los objetivos a alcanzar en esta modernización. Se han realizado diagnósticos exhaustivos sobre la institucionalidad actual. Todos ellos señalan un conjunto de cuestiones que deben ser atendidas, a saber: 1) la burocratización, consecuencia de la perversión del modelo básico de organización de las entidades públicas, que lleva a la ineficiencia y al ritualismo de los comportamientos; 2) una definición del ámbito sectorial que es inadecuada para el abordaje de las nuevas problemáticas de una agricultura más compleja; 3) un centralismo excesivo que impide la atención de la especificidad de los temas agroecológicos, productivos y socioterritoriales; y 4) la persistencia del carácter cerrado de la gestión, inhibidora de la participación social y de una mayor articulación con el sector privado. Para atacar estos problemas se ejecutaron acciones múltiples (Trejos y de las Casas, 1999). La reestructuración estuvo con frecuencia acompañada por la privatización de la provisión de servicios. Se promovió el financiamiento conjunto y proliferaron los fondos concursables. Se comenzó a hacer un uso intensivo de la tercerización y de la acreditación, a través de las cuales el sector privado participa en la ejecución de políticas. Se avanzó en distintas formas de delegación y desconcentración para responder en mayor medida a lo situacional y a las heterogeneidades de la agricultura. La descentralización es un tema presente en casi todos los intentos de introducir mayor racionalidad y flexibilidad. Ciertas modalidades y técnicas de la denominada nueva gestión pública se están incorporando a los marcos de acción de las organizaciones estatales; tal es el caso de los compromisos de gestión y de la adjudicación de recursos en función de metas y resultados previstos (Peters, 1996; Lañe, 1997). El supuesto que subyace en muchos de estos esfuerzos es que las organizaciones públicas tienen flexibilidad suficiente para absorber los cambios en la orientación de las políticas, que la decisión política es suficiente para precipitar nuevos comportamientos, y que basta el rediseño formal para alterar los estilos de gestión. Se apuesta a la capacidad de respuesta a las oportunidades abiertas por un SPA que deja campos de actividad a niveles subordinados de gobierno, al sector privado, a las ONG y a las organi-

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zaciones de productores. La premisa es la existencia de recursos sociales disponibles cuya activación sólo requiere una convocatoria explícita. Algunos de estos supuestos deben ser revisados, ya que la evidencia indica que las reformas no produjeron un impacto significativo en la habilidad de promover acciones colectivas en forma eficiente, ni en la satisfacción de la demanda de la sociedad (Banco Mundial, 1993). Este resultado se explica porque en lo fundamental se trató de esfuerzos discretos, aislados y desarticulados que no lograron la incorporación orgánica de lo institucional en los planteamientos sobre los contenidos de las políticas sustantivas, planteamientos estos que a su vez carecieron de sustentación analítica, estratégica y prospectiva suficiente. Queda, por lo tanto, un conjunto de cuestiones pendientes que deben ser resueltas. En la siguiente sección se plantean estos asuntos y las tareas pendientes.

Las acciones de transformación institucional En esta sección se presentan las estrategias seguidas para resolver los problemas básicos que integran los diagnósticos de los SPA, señalando las condiciones necesarias para su eficacia, las debilidades persistentes y los factores que han hecho que sus resultados muchas veces estuviesen lejos de lo esperado. En el siguiente cuadro aparece un resumen sobre el particular.

La desburocratización Atributos del modelo burocrático Los SPA se conformaron originalmente para atender a una agricultura caracterizada por ciertos atributos estructurales: predominio de productos básicos o primarios (commodities), escasa o nula capacidad de los productores para incidir sobre los precios o sobre la demanda, baja articulación e interacción entre ellos, segmentación con respecto a otras unidades de la cadena agroalimentaria, etc. El modelo de organización burocrático que se constituyó en el patrón normativo para el diseño de los sistemas estatales tenía afinidades y coherencia con esos atributos. Las condiciones para su eficiencia son la rutinización de tareas, la formalización de procedimientos y la homogeneidad en los procesos de producción administrativa en los servicios suministrados y en la población receptora. Es un modelo altamente centralizado y sin espacios para la participación social. Pretende funcionar con criterios universalistas y brindar salvaguardas al ciudadano frente a la arbitrariedad del Estado.

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Cuadro sinóptico Diagnostico básico

Estrategias de superación

Burocratización

Gestión: • por resultados • por proyectos • por derecho privado • por terceros

Sectorización inadecuada

Coordinación: • por comisiones interministeriales • por ampliación de competencias • por subordinación a otros ministerios • por integración territorial

Participación restringida

Participación: • en la formulación de políticas y en las conducciones institucionales • en instancias de coordinación y negociación • en la implementación a través de la demanda

Centralismo

Descentralización: • Desconcentración • Transferencia a niveles regionales y locales • Devolución a la sociedad civil • Gestión asociada y en red

Pero a la vez este modelo genera rigideces y ritualismos, es incapaz de operar en condiciones de incertidumbre y de atender a la especificidad de situaciones o de las poblaciones a las que sirve, y es ineficaz cuando se trata de generar innovaciones. Las nuevas circunstancias han alterado significativamente aquellos atributos estructurales de la agricultura. La producción primaria forma parte ahora de un ciclo de negocios cuya posición competitiva depende cada vez más de la capacidad para agregar valor a través de una adecuada elección de tecnologías y productos, de la eficiencia de los procesos, de la diferenciación por calidad o por acceso al mercado, de estrategias apropiadas de eslabonamientos, y del incremento de la capacidad de negociación. Se trata de una agricultura con mayores requerimientos empresariales y gerenciales, con productores más activos en todas las fases de aquel ciclo, con mayores capacidades organizacionales y con articulaciones más fuertes con los mercados financieros, de insumos y de productos. Las políticas para esta agricultura deben abandonar aquellos supuestos de homogeneidad para sustituirlos por los de diferenciación y hetero-

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geneidad. Los temas de la competitividad, preservación y recuperación de los recursos naturales, promoción de los pequeños agricultores, reconversión productiva y desarrollo local sólo pueden tratarse atendiendo a la especificidad de situaciones socioterritoriales, productivas y de mercado. Por consiguiente, el aparato estatal debe tener mayor capacidad para incidir y actuar en campos diversos en sus problemáticas y actores, con mayor flexibilidad y más atento al diálogo, a la colaboración y al reconocimiento de la heterogeneidad de una agricultura cada vez más compleja. Todo ello requiere que se supere el modelo burocrático. Experiencias de superación del modelo Las estrategias seguidas para superar el modelo burocrático abarcan cuatro modalidades: • cambio de las reglas de funcionamiento por medio de la gestión por resultados, preservando la identidad de las organizaciones públicas; • creación de ámbitos específicos dentro de las organizaciones estatales para atender ciertas temáticas o problemas con reglas particulares de funcionamiento, como es el caso de la gestión por programas o proyectos; • modificación de la naturaleza jurídica de las organizaciones estatales para que puedan gobernar la gestión mediante el Derecho privado; y • provisión privada de bienes y servicios públicos a través de la gestión por terceros. Estas estrategias comparten algunas premisas, tienen requerimientos comunes y posibilitan la utilización de instrumentos propios de la gestión privada. Necesitan ámbitos centrales dotados de una visión global y sectorial suficiente, con capacidad para determinar prioridades y fijar parámetros de operación, con sistemas integrados de programación y presupuestación. Exigen disponer de mecanismos e información para el seguimiento y la evaluación con control de productos, resultados e impactos, sistemas de premios y castigos, y con el respaldo político suficiente para aplicarlos. Algunas de estas estrategias permiten la separación entre el desempeño de la función, su fmanciamiento, la producción de los servicios y su provisión a los destinatarios de la acción o los usuarios del servicio. En

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estos casos, el aparato estatal reduce notablemente su tamaño e introduce elementos competitivos, al tiempo que se sustituye la lógica burocrática por una de mercados o cuasi-mercados. Gestión por resultados. Esta estrategia preserva el carácter de las organizaciones públicas, aun cuando introduce cambios fundamentales en los parámetros de la acción. Se fundamenta en un diagnóstico según el cual las ineficiencias se deben básicamente al exceso de regulaciones restrictivas sobre la gestión. En efecto, la acción estatal se despliega convencionalmente en un marco normativo con elevada concentración de las decisiones en las jerarquías organizacionales, formalización de procedimientos, privilegio del control ex ante de la legalidad de los actos administrativos, y presupuestos asignados en función de los insumos. El supuesto del que se parte es que el cumplimiento de los procedimientos es suficiente para asegurar el logro de los objetivos, por lo que se pretende reglamentar trámites y decisiones en detalle. Por consiguiente, la flexibilización de la gestión requiere pasar de una gestión centrada en los procedimientos a otra orientada por los resultados e impactos. Ello implica una concepción finalista de la acción, responsable por la utilización de los recursos y atenta a las consecuencias efectivas de la intervención estatal. Para ello se procura una profunda desregulación interna del aparato del Estado. La gestión por resultados se materializa a partir de la adjudicación de recursos para el logro de ciertos objetivos de política, lo cual requiere modificaciones en los procesos presupuestarios. Introduce en el ámbito público modos y técnicas de amplia difusión en el sector privado, permitiendo una mayor libertad de acción durante la operación pero a la vez una mayor responsabilidad por el cumplimiento de los compromisos. Permite cambios en las estructuras organizacionales, superando los criterios funcionales predominantes para dar lugar a nuevos esquemas más horizontales o de duración temporal. Al clarificar funciones, metas y procesos facilita la tercerización de actividades. La mayor flexibilidad tiene como condición necesaria el reforzamiento de las capacidades analíticas de las organizaciones y de las conducciones sectoriales. Requiere definir las misiones organizacionales a partir de las demandas de las políticas, planificar para definir las estrategias institucionales, establecer objetivos y metas precisos, y adjudicar responsabilidades para su logro. Las organizaciones deben contar con una adecuada definición de funciones, delimitación precisa de sus competencias e información para el seguimiento de la gestión. Los indicadores deben referirse a los procesos de producción organizacional y a sus costos, a los impactos y naturaleza de las relaciones con el medio, así como al desarrollo del recurso humano y al clima y al entorno laboral.

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Un ejemplo en esta dirección es la práctica establecida por el programa de modernización de la gestión en Chile. Los compromisos de gestión firmados entre la autoridad presupuestaria y las organizaciones públicas y dentro de éstas tienen como contrapartida la liberalización con respecto a ciertas restricciones para la asignación de recursos, a la vez que permite el establecimiento de sistemas de gratificación sobre la base de contribuciones efectivas. Por cierto, la práctica de estos compromisos o contratos de gestión es sólo un primer paso hacia reformas más sustanciales en los regímenes del empleo público y de la carrera del funcionario, donde se presta más atención a los niveles de capacitación de los agentes con base en sistemas de premios y castigos. Gestión por Derecho privado. La creación de instituciones públicas de Derecho privado es la consecuencia del mismo diagnóstico que fundamenta la gestión por resultados. El modelo tradicional de administración da lugar a organizaciones que se comportan como monopolios y que sólo deben responder ante los mecanismos políticos establecidos. Esas organizaciones están reguladas por normas propias del Derecho administrativo, las cuales tienen por objetivo garantizar los derechos de los ciudadanos y preservar el bien público. Esas normas tienen un fuerte componente de control con el fin de verificar la correspondencia entre los comportamientos y los procedimientos establecidos. Como se anticipó, la atención se centra en mayor medida en la corrección de los procesos que en los resultados e impactos. Las consecuencias muchas veces son las demoras en la gestión, el exceso de trámites y la dilución efectiva de las responsabilidades. La creación de entidades estatales regidas por el Derecho privado es un recurso para superar estos problemas. Su objetivo es brindar una mayor capacidad de acción y permitir una mejor relación con el sector privado, facilitando las acciones conjuntas y la celebración de acuerdos. Se trata de un medio eficiente para el cofinanciamiento público-privado de las instituciones o de proyectos específicos que a la vez estimula comportamientos competitivos. Esta es una práctica que ha tenido particular difusión en lo que se refiera a la promoción de la innovación. Colombia reestructuró su INI A creando un sistema complejo en el cual la entidad principal, CORPOICA, tiene carácter de derecho privado. En otros países se ha adoptado una modalidad semejante, como son los casos del INIA y de la FIA en Chile, el INIA de Uruguay y de la Fundación ArgenINTA en Argentina (Ñores, et al., 1996). Esta figura jurídica permite tener una mayor autonomía de gestión, salarios competitivos con el sector privado, y mayor celeridad y flexibilidad para dar respuesta a los requerimientos de los campos sobre los que se les asigna responsabilidad.

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Por sus propósitos específicos, estas entidades realizan acciones fuertemente asociadas a públicos particulares que suelen tener inserción en sus órganos de conducción. Este es un recurso para captar la demanda y para ejercer control social. Por otra parte, los recursos con que cuentan sólo provienen parcialmente de asignaciones presupuestarias, lo que suele utilizarse como incentivo para ganar eficiencia y para alcanzar una mayor relevancia en sus actividades. Por ambas razones, estas entidades pueden desarrollar lógicas institucionales locales impulsadas por sus requerimientos de financiamiento y por su eventual captura corporativa. Es por ello que se debe prestar atención a los mecanismos a través de los cuales se asegura la coherencia de sus orientaciones con las políticas gubernamentales. Como en el caso de la gestión por resultados, esto exige capacidad de orientación estratégica de parte de los ministerios, participación efectiva de sus representantes en su conducción, sistemas de supervisión y evaluación, y una definición precisa de su misión. Gestión por proyectos. Casi todos los países de la región han incorporado modalidades de gestión por programas o proyectos. En muchos casos esta gestión está asociada al financiamiento de entidades multilaterales de crédito o de agencias de cooperación bilateral. Con objetivos y actividades definidas, y con responsabilidades asignadas a unidades especialmente creadas para hacerse cargo de la ejecución, los programas o proyectos se han instalado en los aparatos administrativos preservando su identidad diferenciada y con frecuencia cuentan con sistemas normativos extraordinarios y regímenes salariales excepcionales. Estos esquemas organizacionales han permitido superar muchas de las carencias provocadas por sectores públicos débiles, salarios no competitivos, marcos normativos deficientes e ineficiencias generalizadas. Asimismo asumen formas flexibles de operación adecuadas a la naturaleza de las actividades y suelen tener una existencia transitoria. En algunos países, estas unidades ejecutoras constituyen verdaderas administraciones públicas paralelas regidas por lógicas diferentes, cuyos mecanismos de control suelen diferir de los habituales. En las naciones más pequeñas, estas administraciones públicas por lo general manejan volúmenes de recursos muy superiores a los de origen presupuestario, disponen de más y mejores técnicos, y ofrecen condiciones de trabajo y de proyección profesional que a veces contribuyen a empobrecer los planteles permanentes de personal. Puede afirmarse que cuanto mayor es la distancia entre las cualidades operacionales de estas unidades con respecto a las de la administración convencional, mayor es la necesidad de conducir acciones de profunda transformación en los modelos burocráticos de organización y de gestión de las entidades públicas (Martínez Nogueira, 2000).

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La gestión por programas o proyectos ha sido introducida también fuera del marco del financiamiento internacional para atender cuestiones de importancia singular o para responder a la especificidad de las acciones. La promoción de exportaciones, el fomento a la innovación, la transferencia de tecnología o la recuperación o desarrollo de áreas específicas dan lugar a esquemas de este tipo, muchas veces en asociación con otros actores sociales. En la mayoría de los casos las problemáticas superan a la organización tradicional de los ministerios o de sus agencias, cuando se trata de una estructuración por funciones o por rubros. Esta gestión suele ser multifuncional y requerir diferentes aportes, constituyéndose en ámbito para la convergencia de perspectivas, disciplinas e intereses. Configura un medio para la complementariedad de esfuerzos y la colaboración, logrando la coordinación por medio de la programación compartida y de las interacciones a nivel de campo. Estos proyectos no pueden concebirse como instrumentos aislados, sino consolidando conjuntos de acciones integradas. La falta de integración se advierte con particular frecuencia en los proyectos de desarrollo rural, los cuales suelen reflejar las preferencias de los donantes o financiadores, con una precaria articulación entre ellos y relaciones débiles con los ámbitos que tienen una responsabilidad central sobre el asunto tratado. Además, los proyectos que así se gestionan enfrentan el riesgo de quedar aislados con respecto al resto de las acciones de política y del aparato administrativo. Esta gestión suele tender a la autosuficiencia, evitando la creación de relaciones que generen dependencias e incertidumbres. Su aislamiento y sus condiciones excepcionales de operación dificultan con frecuencia el fortalecimiento de las capacidades establecidas, con fuertes riesgos para la sostenibilidad de los esfuerzos. Gestión por terceros. La tercerización de servicios introduce la lógica de mercado en el desempeño de las funciones públicas y constituye la práctica más desarrollada en materia de transformación de la gestión. Actividades como los servicios de transferencia de tecnología, la realización de estudios para la formulación de políticas y la elaboración de programas y proyectos, los diagnósticos zonales, la identificación y elaboración de proyectos para la presentación a fondos concursables, etc., configuran terrenos en los que se ha difundido esta modalidad. Por medio de la tercerización, el sector público hace uso de la capacidad instalada de los sectores privado o social (empresas, consultores, organizaciones de productores, ONG) para ejecutar políticas. Esas capacidades comprenden recursos técnicos, relaciones con la comunidad y modalidades operativas. Permiten atender de forma más flexible los requerimientos

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de las tareas, ya que la ejecución queda menos sujeta a las restricciones asociadas a las existencias de recursos humanos o de equipamiento de las organizaciones estatales. De igual manera, se está difundiendo la práctica de la acreditación de profesionales para el desempeño de ciertas funciones en materia de control o de transferencia de tecnología. La gestión tercerizada tiene algunos requisitos que frecuentemente no son considerados. En primer lugar, requiere transparencia en el mercado que se crea. Tal como lo señalan algunas evaluaciones de experiencias de tercerización, también tiene como condiciones para su efectividad la definición previa y adecuada por parte del Estado de las funciones tercerizables, de las normas para regular la relación contractual y de los compromisos emergentes para ambas partes. Esta gestión exige mecanismos de auditoría y capacidades de fiscalización, dando lugar a un nuevo tipo de Estado regulador con requerimientos muy estrictos en materia de resguardo del bien público, transparencia y preservación de la calidad de los servicios. Debe tenerse en cuenta que la existencia de un aparato administrativo débil puede hacer aconsejable la tercerización de ciertos servicios, pero a su vez esa debilidad puede alimentar comportamientos diferentes a los previstos en las políticas. En esos casos, la auditoría social ha servido para reforzar la capacidad de control de la administración pública. Tal es la evidencia suministrada por la experiencia del INDAP de Chile con respecto a la contratación de empresas de transferencia de tecnología para atender las demandas de los pequeños productores. La tercerización puede desarrollarse allí donde efectivamente existen capacidades en el sector privado para participar en la producción y entrega de los servicios estatales. En algunos casos, los intentos de avanzar en la tercerización han enfrentado problemas por las limitadas capacidades localizadas en el sector privado. Un caso de privatización de los servicios de asistencia técnica integral a los pequeños productores chocó con las debilidades de los agentes privados en materia de auxilio a la gestión empresarial. Otro caso similar es la experiencia de algunos fondos concursables para la investigación agrícola establecidos con la expectativa de promover la participación de nuevos actores, cuyos objetivos se vieron frustrados por la debilidad de éstos (Elliott y Echeverría, 2000).

La coordinación Atributos del modelo sectorial Un debate no resuelto se refiere a la sectorialidad de la agricultura. El sector agrícola tuvo tradicionalmente un significado relativamente pre-

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ciso. Definido en términos de la producción primaria y objeto de atención profesional por parte de ingenieros agrónomos y veterinarios, comprendía realidades de mercado, actores, tecnologías, procesos productivos y productos claramente diferenciados con respecto a otros sectores. Esta noción ha sido superada por una más compleja: la de la agricultura ampliada o sistémica, que abarca campos de acción social y esferas de política que trascienden la producción primaria y en finca. Aquí se incluyen los servicios asociados, la transformación y procesamiento, y el acceso a los mercados de consumo final. Comprende lo agroalimentario y lo agroindustrial, atendiendo a la diferenciación de productos, a la calidad de los procesos y a las transacciones entre las distintas fases del ciclo de negocios. Se invierte el pensamiento gobernado por el privilegio a la oferta de la producción para jerarquizar la demanda del mercado, reconstruyendo a partir de ella las articulaciones con la producción primaria, con la industria y con la fase de comercialización. De igual manera se revisa la relación entre lo agrícola y lo rural, entendido esto último como ámbito agroecológico, socioterritorial y productivo. Todo ello involucra una creciente diversidad de temas con gran especificidad de instrumentos. Concebida en estos términos, la agricultura pierde identidad y adquiere progresivamente atributos compartidos con otros sectores en materia de inserción en los mercados, diversificación de procesos productivos, integración en paquetes de inversiones, eslabonamientos interempresariales y consideración de lo ambiental. Se hacen entonces evidentes los conflictos entre la naturaleza de los problemas a superar, la asignación tradicional de competencias a los ministerios de agricultura, y la necesidad de intervenciones concurrentes con las de los ministerios de industria, comercio, recursos naturales y medio ambiente. Esta cuestión supera lo agrícola pues remite a la estructuración convencional de los aparatos estatales. Estos han sido construidos sobre la idea de sector, una fragmentación arbitraria de la realidad asociada en muchos casos a los conocimientos de una profesión determinada más que a la especificidad de los temas. Esta fragmentación produce la adjudicación de responsabilidades a esferas con enfoques restringidos y concepciones unidimensionales, cuyas lógicas organizacionales parcializadas impiden el abordaje de la integralidad de los problemas que confronta la política agrícola. Estos problemas de adjudicación de competencias se manifiestan de varias maneras. El tratamiento de las cadenas productivas, la inclusión del riego y de la infraestructura en los programas de desarrollo rural, la incorporación de las actividades extraprediales de la población a estos

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últimos programas, la vinculación entre la promoción productiva y las políticas sociales, la articulación entre lo urbano y lo rural, y la promoción de actividades que hacen uso del patrimonio natural y cultural, son algunos de los campos en que se reflejan. Lo que se requiere es una gestión integrada de las políticas fundada en la identificación de las dimensiones de cada problema y situación que produzca respuestas coherentes y que subordine el sentido de cada intervención al objetivo global por sobre las especialidades y especificidades de cada caso. Experiencias de superación del modelo Los esquemas actuales, fuertemente fragmentados en la asignación de competencias, plantean una elevada exigencia de coordinación que se procura satisfacer por medio de cuatro mecanismos básicos: • A través de la definición de objetivos compartidos y de una programación conjunta. Esto requiere la integración de comisiones de alto nivel en las que participen aquellos ámbitos ministeriales a los que competen los temas de la nueva agricultura y la ruralidad. • Mediante la reducción en la diferenciación estructural donde un Ministerio de Agricultura ampliado absorba las funciones actualmente dispersas en diversas organizaciones públicas, con el fin de dar mayor integralidad a la acción. Esta estrategia privilegia la visión del ministerio con respecto a las contribuciones parciales brindadas por otros órganos del Estado. • Por medio de la jerarquía, creando una instancia superior que incluya todos los asuntos vinculados a la producción. Esta situación lleva a un ministerio de agricultura subordinado a otras instancias superiores. • A través del ajuste mutuo entre organizaciones públicas en el nivel operacional. En este caso no se modifican los esquemas organizacionales existentes sino que se crean mecanismos especiales de integración y coordinación a nivel local en función de tareas específicas. Coordinación por comisiones interministeriales. Varios países han recurrido a la conformación de comisiones interministeriales integradas por los propios ministros o sus representantes. Estas comisiones están

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encargadas de formular políticas, definir prioridades y coordinar acciones. Con escasas reuniones anuales, a veces cuentan con órganos técnicos que las auxilian en el ejercicio de sus funciones. La efectividad de estas comisiones debe ser evaluada en diferentes niveles. Constituyen medios útiles para definir estrategias y prioridades, pero también se ha puesto de manifiesto que no son idóneas para asegurar la coherencia en la ejecución, que depende más de las capacidades de las agencias encargadas de ella, de la calidad de la programación, y de los mecanismos existentes en el nivel operacional para asegurar el diálogo y la coordinación efectiva. Los intentos de establecer Comisiones Nacionales de Desarrollo Rural para articular las políticas con impacto territorial en materia de obras públicas, riego, promoción productiva y servicios sociales han sido frecuentes. Estas comisiones han tenido en casi todos los casos una existencia precaria, y han mostrado un progresivo deterioro en su incidencia sobre las acciones efectivamente realizadas. Su funcionamiento no suele tener relación con los mecanismos mediante los cuales se asignan los recursos, aun considerando la participación de los ministerios de economía o hacienda. No suelen constituir instancias para la aprobación de programas y su capacidad para supervisar la ejecución es muy reducida. Cada ámbito participante procura preservar su autonomía, por lo que la coordinación deja de ser un problema técnico para convertirse en una cuestión política. Diferente, aunque variable, ha sido la suerte de la coordinación interinstitucional entre agencias encargadas de diferentes servicios. En este nivel es más fácil alcanzar una programación compartida y asegurar que las conducciones institucionales coincidan en el sentido y orientación de las acciones. Son esquemas fuertemente dependientes de los atributos personales y de liderazgo de estas conducciones, así como de la comunicación entre los niveles técnicos y operativos. Cuando se establecen unidades permanentes para asegurar esa coordinación, el modelo organizacional se asemeja en sus potencialidades y riesgos de la gestión por proyectos. Coordinación a través de la ampliación de competencias de los ministerios de agricultura. Se ha señalado que la atribución tradicional de competencias a los ministerios de agricultura refleja una visión restringida de la agricultura, es decir, limitada a la producción primaria. Actividades tales como la pesca y el aprovechamiento forestal también forman parte de esta atribución, aun cuando su inserción en un mismo ministerio depende en este caso de los antecedentes de cada país y de la importancia de cada uno de los subsectores. Se manifiesta una tendencia a revisar

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esas atribuciones, confiriendo a los ministerios de agricultura nuevas funciones en lo referido a la agroindustria y al desarrollo rural: • Agroindustria y alimentos. La incorporación a estos ministerios de lo vinculado a la agroindustria y a los alimentos hace posible el mejor tratamiento de la articulación con los mercados de productos intermedios y finales, al tiempo que facilita el tratamiento de temas de creciente relevancia como la inocuidad alimentaria. La incorporación de estos temas no sólo diversifica la atención de los ministerios, sino que también introduce cambios sustanciales en las redes de relaciones en que participan. Los ministerios tradicionales tienen como interlocutores a organizaciones de productores con intereses relativamente homogéneos. Sólo algunos de sus servicios entran en contacto directo con temas individuales como es el caso de la extensión, algunos tipos de supervisión sanitaria, el crédito o ciertas acciones de apoyo a la reconversión productiva. Con la incorporación de lo agroindustrial esta situación cambia radicalmente. Aumenta la diversidad de los actores participantes, cuyos recursos y capacidades organizacionales son extremadamente heterogéneos. También crece a lo largo de las cadenas la diversidad de tecnologías y de procesos cuyos requerimientos de regulación e intervención pública e instrumentos son muy específicos. En la nueva situación, los ministerios deben dialogar con grandes empresas que operan en mercados concentrados, disponen de tecnologías muy específicas y en las que distintas fases de los procesos productivos están sometidos a patentes. La incorporación de las cadenas como foco de atención de los ministerios requiere una adecuada comprensión de su estructura y dinámica. Ello exige: 1) información sobre todo el ciclo de negocios, sobre los mercados intermedios y finales, y sobre los actores participantes; 2) mecanismos de articulación y concertación entre actores públicos y privados, tanto en lo directamente productivo como en lo referido a las restantes variables que afectan la competitividad; 3) flexibilidad en las respuestas; y 4) coherencia en las políticas y regulaciones que son competencia de diversos ámbitos estatales. Como consecuencia, la incorporación de estas temáticas ha planteado desafíos importantes. Los ministerios han debido renovar sus capacidades técnicas para alcanzar la comprensión necesaria de los nuevos requerimientos, para el diálogo con los actores y para la negociación. La implantación de estas capacidades ha seguido un sendero identificable: análisis de eslabonamientos, estudios de competitividad, instalación de mecanismos para la

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convocatoria de actores, generación de programas para estimular la articulación a partir de la promoción de algunos eslabonamientos. A pesar de los avances se requieren importantes esfuerzos analíticos y políticos para alcanzar una mayor gobernabilidad de estas cadenas a través de acuerdos y compromisos mutuos. Por todas las razones expuestas, no puede suponerse que una sola autoridad pueda realizar la gestión de las cadenas. Es más razonable la alternativa de una autoridad que ejerza un rol impulsor de procesos de articulación y concertación. En consecuencia, el sector agrícola tendría distintos niveles de responsabilidad: 1) competencia central en cuanto a la producción primaria y a sus articulaciones inmediatas, en particular al proceso y la transformación en materia de alimentos (lácteos, pastas, elaborados cárnicos, aceites); y 2) competencias de impulsión y concertación en cadenas más complejas o en los aspectos no directamente productivos que afectan a tales cadenas, demandando el aporte de otras autoridades sectoriales como industria, comercio exterior, y transporte. • Desarrollo rural Coexisten varias concepciones con respecto a la atribución de responsabilidades en materia de desarrollo rural. Si se entiende a los ministerios de agricultura como ministerios de la producción, gobernados por criterios exclusivos de incremento de la productividad y de la competitividad, las cuestiones de la ruralidad y especialmente las de la pobreza rural, pueden corresponder a las esferas de la política social. Como variante de esta concepción está la función adicional de los ministerios de agricultura de establecer y asegurar los derechos de propiedad básicos, herencia en muchos casos de los viejos programas de reforma agraria. Una concepción más acorde con una visión integrada afirma la competencia de los ministerios de agricultura sobre lo rural, sobre el ámbito socioterritorial y productivo que incluye cuestiones tales como la infraestructura social y física, así como sobre la organización social y la articulación de la población rural con lo extrasectorial. Desde esta perspectiva, es frecuente que estos ministerios cuenten con un vice ministro de desarrollo rural (México) o con institutos especializados (INDAP en Chile, o el recientemente creado Instituto de Desarrollo Rural de Nicaragua, aun cuando en este caso se creó fuera del ministerio de agricultura). La inclusión institucional del desarrollo rural ha sido en general dispersa. Proliferan organismos, programas y proyectos des-

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articulados y orientados por criterios divergentes. Por lo general éstos responden a lógicas parciales asociadas a la diversidad de fuentes de financiamiento. Para superar esta situación, la innovación institucional se dirige a generar una nueva arquitectura en la que se diferencian las funciones de orientación política y financiamiento, y donde la ejecución cuente con una amplia intervención local y con la participación de entidades de la sociedad civil. Esto en el marco de una versión amplia e integrada del espacio rural como una unidad de articulación de actividades interrelacionadas. Esta innovación institucional requiere la ampliación del mandato del SPA y el desarrollo de una mayor capacidad para coordinar actividades con otros ámbitos del sector público que tienen responsabilidad en la provisión de servicios (educación, salud) o en el desarrollo de infraestructura (caminos) en el espacio rural, junto con el sector privado y con la sociedad civil. Para ello es preciso definir en primer lugar las funciones que, en adición a aquellas centrales a la actividad agropecuaria, requieren un alto grado de coordinación y deben estar en el ministerio de agricultura; en segundo lugar, identificar los mecanismos que faciliten la participación en las funciones que, si bien son desarrolladas por otros órganos del sector público, exigen un trabajo en común para generar sinergia y evitar duplicaciones e ineficiencias (caminos, comunicaciones, educación, salud, crédito, política tributaria). El diseño de estos mecanismos de coordinación y la capacidad para formular políticas públicas integradas es tal vez uno de los principales desafíos del nuevo marco institucional que se debe desarrollar. Acciones de este tipo, organizadas en profundidad y con recursos adecuados, darían a los ministerios un perfil relativamente distinto al de la mayoría de los actuales.1

'Cabe señalar que la atribución de funciones a los ministerios de agricultura no asegura la integralidad y la coherencia de las políticas. Son frecuentes los casos en que el SPA está integrado por un conjunto de instituciones muy débilmente articuladas, sin que el ministerio tenga la capacidad para supervisarlas u orientarlas. La figura de la rectoría adoptada por algunos países es difícil de operacionalizar y exhibe ambigüedades en sus potestades frente a organizaciones que gozan de un alto grado de autonomía, cuentan a veces con recursos propios, y tienen relaciones directas con los parlamentos y con órganos de gobierno con representación corporativa. En otros casos el carácter autónomo o descentralizado —según el lenguaje utilizado en cada país— de algunos de los componentes de este SPA hace que los ministerios enfrenten problemas de debilidad semejantes. El funcionamiento de los consejos agropecuarios enfrenta por lo tanto los mismos problemas que las comisiones interministeriales a que se hizo referencia en el punto anterior.

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Coordinación por subordinación a otros ministerios. Con las reformas dirigidas a otorgar al mercado un mayor protagonismo en la asignación de recursos, las políticas sectoriales han perdido la importancia que habían asumido en los modelos intervencionistas. Las orientaciones macroeconómicas pasaron a determinar la suerte de regiones, rubros y tipos de productores. En consecuencia, se expandió la noción de que los ministerios de agricultura deberían reducir su jerarquía tradicional, quedando subordinados a los ministerios de economía. Esta alternativa es la que está vigente en Argentina. Otra alternativa en debate se refiere a la integración de los ministerios de agricultura a los ministerios producción, como ha ocurrido en Venezuela. En este caso la integralidad de las políticas y la coordinación se procuran a través de la creación de una autoridad única que por vía jerárquica resuelva las cuestiones de competencia y que asegure la coherencia de programas, proyectos y acciones. Diversos argumentos se esgrimen en favor y en contra de esta integración. En favor se señala la conveniencia de contar con un enfoque común y coherente de los distintos sectores, en particular teniendo en cuenta que los límites entre ellos se hacen cada vez más borrosos y cuestionables. Por otra parte se subraya que los límites convencionales son el producto de inercias institucionales, apropiaciones de corporaciones profesionales y de un énfasis obsoleto en una visión productiva centrada en la oferta y no en los mercados intermedios y finales. A estas razones se suman otras que se refieren a la intención de realizar economías a través de la centralización de los servicios de apoyo y de otras sinergias a nivel nacional y local. Las objeciones que han surgido a éstas alternativas se refieren a la especificidad de las diversas actividades sectoriales, a saber, estacionalidad, riesgos climáticos, naturaleza de los mercados agrícolas, heterogeneidad tecnológica y organización social de la producción, asociado todo esto a la producción agraria. Asimismo se señala la distinta composición y capacidades organizacionales de los interlocutores con el sector público según los sectores de producción, y la naturaleza diferente de los instrumentos de política utilizados. Además se hace hincapié en el peligro de que la perspectiva agrícola no esté debidamente representada si debe ser expuesta ante el Estado por intermedio de un nivel jerárquico inferior al ministerial. Otra objeción cuestiona la efectividad de una eventual fusión de los ámbitos sectoriales en un ministerio de la producción. Se aduce la probabilidad de que esa fusión sea meramente formal, ya que aquellas especificidades harán que de hecho persistan los sectores a un nivel subministerial, sin ventajas evidentes en materia de coordinación intersectorial. Algunos de los argumentos, tanto a favor como en contra de la fusión, son correctos.

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La experiencia demuestra que la inserción formal en la estructura de gobierno no es suficiente para determinar la influencia real ni la relevancia efectivamente otorgada a la perspectiva agrícola en los procesos de definición de políticas. Por cierto, lo realmente importante es la capacidad analítica y de gestión de la autoridad sectorial, su dinamismo en la generación de propuestas, su capacidad de convocatoria vis a vis los actores más relevantes, y el diálogo que pueda establecer con los ámbitos de formulación de política macroeconómica. Coordinación por integración territorial. Lo rural es un espacio geográfico con una determinada dotación y dinámica de recursos, forma de vida y configuración institucional y social. El territorio constituye además una estrategia para la recuperación de la heterogeneidad y de la especificidad de los comportamientos de los actores sociales. Es un ámbito para realizar transacciones de todo tipo, dando un sentido espacial a los mercados y una localización a las políticas públicas. Esta conceptualización instala un escenario radicalmente diferente para los procesos de formulación y ejecución de políticas. La mayor relevancia del territorio está determinada por varios factores, entre ellos la creciente industrialización de la producción agropecuaria, en muchos casos en lugares cercanos a la producción primaria; la progresiva importancia de los bienes de capital e insumes de origen industrial que requieren una amplia red de mercados; el suministro de atención post venta y talleres de reparación; y la complejidad de la vida rural impulsada por actividades no agrícolas, tanto productivas como de servicios. Estos fenómenos generan nuevos actores, necesidades de servicios e infraestructura, oportunidades de empleo y generación de excedentes que progresivamente están transformando la geografía poblacional y la densidad social del espacio rural. Todo ello tiene un correlato inmediato en las políticas sectoriales y en la organización institucional. En este contexto, la coordinación local aparece como una consecuencia funcional de las propias transformaciones económicas y sociales que están ocurriendo en el espacio rural, donde se presenta una mayor horizontalidad en las relaciones y un debilitamiento de las fronteras entre competencias funcionales y ámbitos organizacionales. A continuación se explica por qué el desarrollo rural, la articulación entre la producción primaria y su procesamiento, y la sostenibilidad de la producción sólo pueden ser abordadas desde una perspectiva territorial. • El desarrollo rural requiere acciones de modernización productiva, inserción en los mercados, y de potenciación de las capacidades de organización y negociación, así como el fortalecimiento de las ca-

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pacidades asociativas para la producción, la comercialización y la transformación (BID, 1998). Estas acciones son ejecutadas por múltiples organizaciones pertenecientes a distintos niveles de gobierno y al sector privado, así como a través de la participación comunitaria. Para alcanzar su mejor integración se apela a diferentes mecanismos en los que los actores preservan sus capacidades decisorias: 1) comisiones de coordinación formalmente integradas por representantes de esas entidades en torno a un programa o proyecto concreto (caso del PRODECOP de Chile); 2) mesas de trabajo de carácter más abierto e informal que procuran la participación amplia, en particular en las instancias de definición de prioridades y de programación de tareas (como PRORURAL también de Chile); y 3) en otros casos se localiza la capacidad de decisión en comités interinstitucionales en el marco de programas previamente definidos y convenidos (Programa Social Agropecuario de Argentina). • Los complejos agroindustriales combinan disponibilidad de recursos y condiciones agroecológicas propicias, tradición en la producción primaria, capacidades tecnológicas, plantas procesadoras y articulaciones con mercados de insumos y productos. Su conformación suele ser el resultado del despliegue de liderazgos que, a partir una demanda final, generan ramificaciones hacia arriba a lo largo de las cadenas. Estos complejos hacen que lo territorial adquiera una nueva significación a través de la densificación de las transacciones, de la multiplicación de actores relevantes y de una comprensión más clara de las interdependencias sistémicas de tipo productivo, empresarial, social y de infraestructura. En estos casos, la intervención pública a nivel local desempeña un papel de creciente importancia facilitando la identificación de oportunidades, promoviendo la generación de proyectos y la realización de acuerdos asociativos, y desarrollando capacidades de negociación (Schejtman, 1994). • La sostenibilidad supone la necesidad de compatibilizar los intereses basados en la racionalidad privada que prevalece al seleccionar tecnologías productivas a escala local, con aquellos derivados de una racionalidad pública. Por consiguiente requiere mecanismos que permitan asegurar la apropiación por parte de actores locales de las reglas para el uso sostenible de recursos, una mayor influencia en las decisiones y la supervisión permanente del uso de los recursos naturales renovables a través de información, todo ello con costos de tran-

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sacción bajos. Los consejos de administración locales que permiten la complementación de acciones y la interacción entre representantes de los sectores público y privado y de la sociedad civil son respuestas a esta necesidad (Torres et al., 1999).

La participación Atributos del modelo cerrado La organización tradicional del SPA se construyó sobre tres supuestos centrales: la debilidad de la sociedad civil y del sector privado, la asimilación de lo público con lo estatal y el financiamiento exclusivo de sus servicios con recursos públicos. El primer supuesto partía de la evidencia empíricamente correcta de una sociedad civil escasamente organizada, con pocas aptitudes empresariales y gerenciales, débilmente articulada y dependiente del Estado para la satisfacción de sus necesidades y la promoción de sus intereses. Por ello los productores no podían asumir papeles significativos en lo que se refiere a satisfacer sus necesidades de servicios, de inserción en los mercados o promoción de sus propias capacidades. Durante las últimas décadas se produjo una profunda transformación. Nuevos actores han hecho su ingreso en la escena económica, social y política, lo cual ha resultado en una trama de interacciones compleja y densa con vínculos asociativos más fuertes. Las organizaciones sociales y empresas tienen mayor capacidad para identificar necesidades, plantear exigencias y desplegar iniciativas autónomas, desarrollando redes a nivel zonal, nacional, regional e internacional para intercambiar experiencias, emprender acciones colaborativas y canalizar recursos. Asimismo se han multiplicado las fuentes de provisión de servicios en los que antes el Estado era el oferente monopolice. En cuanto al segundo supuesto, actualmente las organizaciones con vocación por lo público pero ajenas a lo estatal tienen una importancia creciente. Estas entidades han logrado consolidar notablemente su legitimidad, así como su capacidad para estructurar y expresar demandas de la población, y para prestar servicios en materia de información, educación, tecnología y organización social. Asimismo permiten atender necesidades específicas y locales, reducir costos de transacción y reforzar normas y expectativas que dan eficiencia a los mercados y confiabilidad a los acuerdos. Tales organizaciones constituyen parte de un capital social que debe ser aprovechado a través de diversas formas de asociación y de la delegación (o devolución) a la comunidad de servicios y de atribucio-

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nes para la autogestión de programas y proyectos, por ejemplo en materia de transferencia tecnológica, construcción de infraestructura y preservación de recursos. El tercer supuesto consistía en que lo definido como función del Estado debía ser financiado con recursos fiscales y que las actividades necesarias para su desempeño eran ejecutadas por entidades públicas. Las distintas modalidades de tercerización a que se hizo referencia anteriormente, así como los mecanismos de cofinanciamiento, movilizan y hacen uso de aquellas capacidades, constituyéndose de este modo en otras posibilidades de apertura de los SPA. El carácter cerrado de este modelo se manifiesta en que allí los espacios para la participación social son limitados. La forma convencional consiste en mecanismos de participación fuertemente centrados en la representación y en el nivel de las conducciones de las entidades de servicio. Complementando esta práctica, las nuevas políticas institucionales generan instancias para incorporar la participación en los procesos de formulación de iniciativas y alternativas, así como durante la implementación. Una profundización de esta participación consiste en las nuevas modalidades de provisión de servicios estatales a través de la asociación con entidades sociales o la delegación de funciones, lo cual entraña políticas activas de promoción de la organización social. Experiencias de superación del modelo Las estrategias de apertura del modelo de organización se basan fundamentalmente en la participación en los planos de formulación de políticas, coordinación de acciones y ejecución de programas y proyectos (ya sea como integrantes de mecanismos de coordinación o supervisión), y control social. En particular, estas experiencias están abiertas a la participación de: • organizaciones que representan los intereses de los productores mediante distintos mecanismos de diálogo y concertación a nivel nacional, regional y local, a través de los cuales se definen políticas y prioridades sectoriales e institucionales; • organizaciones de productores a nivel local, grupos asociativos y organizaciones de la sociedad civil, con participación en torno a la identificación de prioridades locales y proyectos, y a la gestión asociada de servicios;

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• una variedad de actores a través de las modalidades de gestión por demanda, determinando de este modo las acciones específicas a financiar y a ejecutar; y • empresas proveedoras de servicios que asumen por contratación la producción y entrega de diferentes servicios. Participación en la formulación de políticas y en las conducciones institucionales. La incorporación de las organizaciones de productores en distintas instancias de la formulación de las políticas agrícolas tiene una larga tradición. No obstante la experiencia acumulada, la representación debe hacer frente a nuevas exigencias derivadas de la mayor complejidad de las cuestiones en debate, de la diversidad de los sujetos que representan, de las nuevas condiciones en que se desenvuelven la producción y la comercialización agrícola, y del creciente impacto de las negociaciones internacionales. Como respuesta a estas exigencias, algunas de las organizaciones de productores han desarrollado sus capacidades de formulación de propuestas creando centros de investigación y de análisis de políticas. A las formas tradicionales de participación se han sumado otras asociadas a la modificación del estatus jurídico de algunas organizaciones públicas. La creación de entidades públicas de Derecho privado suele incorporar órganos de conducción mixtos y a veces con fuerte predominio de representantes del sector privado, como ocurre en los institutos de investigación agrícola que han pasado por ese proceso. La conveniencia de acoger las necesidades de los productores, de asegurar la relevancia de la investigación y de establecer un control social es recogida en esta modalidad de participación, que también se utiliza como medio para captar recursos adicionales. Participación en instancias de concertación y negociación. Es frecuente que se constituyan consejos de concertación, tanto a nivel central como regional. Tal es el caso de los Comités Sectoriales Regionales Agropecuarios de Costa Rica. En estos foros, además de la participación de las organizaciones tradicionales, las cámaras agroindustriales y agroexportadoras forman núcleos estratégicos para realizar acciones, generar proyectos y promover la articulación interempresarial y con el sector privado. Asimismo, las políticas de liberalización de mercados y de eliminación de subsidios han tenido impactos significativos sobre la demanda de insumos agrícolas y las consecuencias asociadas con la reconversión de las cadenas productivas. La creación de ámbitos para la concertación orientada a reducir la incertidumbre en el aprovisionamiento y los costos ha-

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ciendo uso de una programación conjunta es una novedad que se está afianzando en varios SPA. La ampliación de mercados, el surgimiento de nuevas asociaciones regionales y la existencia de nuevos espacios para la compatibilización de políticas entre los países, así como las discusiones para la liberalización y eliminación de las barreras proteccionistas han recibido también atención por parte de estas organizaciones. Existen ya experiencias interesantes en este sentido, como también en lo que se refiere a la integración de redes continentales de productores para el intercambio de información y el diseño de estrategias conjuntas. Participación en la ejecución de políticas y programas. Las organizaciones de productores están asumiendo de manera más activa la prestación de servicios y estableciendo unidades de investigación y transferencia tecnológica, de control sanitario y de calidad. Esta evolución ya ha dado lugar a experiencias en las que las organizaciones de productores se han convertido en agentes de integración productiva, de promoción de eslabonamientos en los ciclos de negocios, y de identificación y estímulo de nuevos nichos en los mercados internacionales. Además, el proceso de privatización de los órganos vinculados a la comercialización ha puesto en un plano más visible y estratégico a estas organizaciones. En algunos países han asumido las funciones antes desempeñadas por el Estado, logrando un impacto notable en su perfil institucional, en el volumen de recursos que controlan y en sus capacidades de gestión. Hay muchos ejemplos específicos de participación de las organizaciones de productores en la ejecución de políticas: 1) en la promoción de exportaciones a través de la participación en asociaciones de exportadores, como en los casos de Guatemala y República Dominicana; 2) en la preservación de los recursos por medio de acuerdos locales sobre uso de la tierra y recuperación de praderas, como en Chile; 3) en materia sanitaria, como es el caso de las fundaciones para la lucha contra la aftosa en Argentina; y 4) en la ejecución de programas y proyectos de desarrollo productivo, agroindustrial y comunitario. Una experiencia particularmente interesante es la transferencia de la conducción institucional a organizaciones de productores con expectativas de autofinanciamiento por parte del Instituto Plan Agropecuario de Uruguay, entidad con funciones de capacitación y transferencia de tecnología. Las organizaciones de pequeños productores y campesinos son incorporadas en diversas formas en la identificación de problemas, como generadoras de demandas, protagonistas de iniciativas en el plano productivo e incluso como participantes en los niveles decisorios a nivel local o regional. Por otra parte, las nuevas modalidades de fondos

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concursables para la promoción productiva privilegian el papel de estas organizaciones en la generación de la demanda (Uphoff, 1995). Las organizaciones no gubernamentales vinculadas al agro y a la preservación de recursos naturales tienen una significación particularmente importante en los más diversos campos (promoción de intereses específicos, organización social, transferencia de tecnología, ejecución de proyectos productivos, etc.), especialmente por la utilización que hacen de metodologías participativas e innovadoras. Esas experiencias, realizadas en general en el seno de pequeñas comunidades, brindan elementos suficientes para avanzar en la duplicación y masificación de modelos de acción social dirigidos a la promoción y al desarrollo (de Janvry et al., 1995). Si bien las expectativas generadas en torno suyo se han visto frustradas en ocasiones, sus contribuciones en el campo de las modalidades de intervención son evidentes y merecen la atención de las políticas públicas. La universidad es una institución que ha sufrido cambios importantes en las últimas décadas. Se ha multiplicado su número, se ha desarrollado un importante sector de universidades privadas, sus programas se han especializado, han proliferado los cursos de formación media y los posgrados, y la vinculación con el sector productivo se ha intensificado, recibiendo en ocasiones financiamiento específico para estos propósitos. De igual manera, en varios países de la región se han establecido centros e institutos de investigación que realizan los más diversos estudios sobre aspectos tecnológicos, económicos y sociales de la agricultura. Participación a través de la demanda. En este campo los fondos concursables son mecanismos cada vez más populares. Su propósito es acercar la producción de servicios estatales a la necesidad efectiva de los productores, quienes identifican sus necesidades, elaboran los proyectos —a veces con asistencia de personal especializado—, y participan en la ejecución. Casos usuales de utilización de estos mecanismos son los programas de desarrollo rural, de transferencia de tecnología, de promoción de exportaciones y de fomento a la innovación y a la investigación. La integración de representantes del sector privado en los jurados que tienen a su cargo la selección de los proyectos es otro modo a través del cual se pretende asegurar una mayor apertura a la participación en instancias decisivas para la concreción de las políticas estatales. Participación de empresas proveedoras de servicios. Por su especificidad, es necesario conceder una atención particular a esta modalidad del sector privado con fines de lucro. Tal como se anticipó cuando se hizo referencia a la gestión por terceros, en muchos países de la región

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han surgido y se han desarrollado múltiples empresas integradas por técnicos y profesionales que suministran diversos servicios a la producción primaria y a la industria, sustituyendo o complementando los servicios prestados antes con exclusividad por el sector público: transferencia tecnológica, consultoría en materia de proyectos y de gestión, análisis de mercado, etc. En el nuevo contexto, las contribuciones de estas empresas tienen una creciente importancia. De la capacidad de sus recursos técnicos depende en gran medida la competitividad de la agricultura ampliada, ya que los servicios que suministran sólo podrían ser producidos dentro de aquellas cuya dimensión permite incorporar tales funciones.

La descentralización Atributos del modelo Por muchos años, los países de la región presentaban un problema común: la concentración casi total de funciones en los Estados nacionales. La centralización en sus organismos técnicos y burocráticos era elevada, sus unidades territoriales de servicio tenían una escasa capacidad de decisión, y los mecanismos de participación de los actores locales eran casi inexistentes. Esta realidad se está modificando y ahora los gobiernos locales y organizaciones sociales cuentan con capacidades susceptibles de ser fortalecidas para desempeñar funciones que fueron asumidas tradicionalmente por los gobiernos centrales. Respondiendo a las mismas circunstancias, urgencias y nociones que dieron lugar al ajuste y a la reestructuración, en muchos países de América Latina se ha jerarquizado el papel de los niveles de gobierno regionales y locales en la entrega de servicios. No obstante el carácter general del proceso, en él subyacen distintas motivaciones y se expresan diferentes concepciones. Desde una perspectiva, la transferencia de capacidades a los niveles locales tendría como consecuencia la generación de un mercado político local en el que las demandas se enfrentarían en forma directa con las posibilidades de satisfacerlas. Otra perspectiva recurre a la vieja concepción republicana de la asociación voluntaria y a la más renovada del capital social, para las que la activación de la comunidad local tiene un efecto democratizador significativo, brinda sostenibilidad a los esfuerzos de transformación y contribuye a la eficiencia. Ya sea por la generación de mercados políticos o por esta activación de la sociedad, la transferencia de servicios a los gobiernos provinciales y municipales es una tendencia positiva que probablemente persistirá.

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Experiencias de superación del modelo Las estrategias utilizadas para superar el modelo centralista se expresan en: • cambios dentro de las organizaciones públicas orientados hacia una mayor desconcentración, delegando capacidad de decisión a los niveles regionales y locales; • transferencia de funciones y capacidades a los gobiernos regionales y locales; • devolución de funciones a las organizaciones de la sociedad civil, e • integración de mecanismos horizontales con participantes múltiples y contribuciones diferenciales, y con instancias de cofinanciamiento. Desconcentración. Consiste en la atribución de capacidades decisorias a los niveles subordinados de las organizaciones del sector público. Implica en muchos casos cambios profundos que entrañan modificaciones en las estructuras, procedimientos y culturas organizacionales. Si bien el propósito general es aumentar la eficiencia en la gestión y su acercamiento a los ámbitos en que se manifiestan los problemas y se expresan las necesidades, la desconcentración tiene consecuencias importantes en materia de participación y de articulación interinstitucional. Las formas más elementales de desconcentración consisten en la delegación de ciertas funciones de tipo administrativo. Otras llegan a la identificación de las prioridades locales, a la elaboración de los programas de acción e incluso a la intervención decisoria cuando se trata de la aprobación de proyectos locales. En estos casos, la existencia de organizaciones de productores y de mecanismos formales para la articulación interinstitucional pueden servir propósitos vinculados a una mayor flexibilidad en la gestión, a la orientación por la demanda y a la coordinación y convergencia de esfuerzos. Las experiencias del INDAP y del SAG de Chile (donde se confiere mayor capacidad a las regiones y a las áreas o zonas), y la creación de los Consejos Regionales en el caso del INTA de Argentina son buenos ejemplos al respecto. La desconcentración puede realizarse como una etapa en la devolución de la toma de decisiones públicas a los actores locales, propiciando la participación de las autoridades regionales en la determinación de prioridades y en la discusión sobre las políticas y los modos de acción institucionales. De este modo, es parte de un proceso que supera los límites

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de la institución para abrirla a un diálogo en el que intervienen no sólo los usuarios de sus servicios, sino también las instancias representativas locales. Se crean así nuevos espacios institucionales para la participación, buscando hacer más coordinadas y eficaces las políticas públicas y más certera la focalización de las medidas sociales. Por consiguiente, la desconcentración constituye un medio facilitador y una condición previa para esa descentralización. Desde esta perspectiva, la desconcentración conlleva modificaciones sustanciales en la funcionalidad y en los modos de operación. Requiere sistemas de programación, de asignación de recursos, de seguimiento y de evaluación que aseguren la unidad estratégica y que no obstaculicen la flexibilidad de funcionamiento en los niveles operativos. En la concreción de esta concepción, así como en la efectividad de los impactos institucionales, los niveles organizacionales con contacto directo con los usuarios cumplen un papel crítico. El criterio a seguir para la adjudicación de atribuciones y responsabilidades para la desconcentración debe dirigirse a facilitar el mejor desempeño posible de las funciones en el terreno, la articulación con los actores sociales y el forjamiento de alianzas. Transferencia a los niveles regionales y locales. Casi todos los países de la región están embarcados en procesos de descentralización en los cuales se produce una transferencia de funciones a los niveles regionales, provinciales o locales de gobierno y se redefine el papel normativo y orientador del central. Este proceso enfrenta incertidumbres y tensiones por problemas políticos y de capacidad a nivel provincial y local. Por ello, la descentralización no es un proceso de revisión normativa y de redistribución de competencias. En esencia es un camino de aprendizaje y de maduración que conduce a la definición de responsabilidades. Si ese camino se transita con exceso de velocidad, la calidad de los servicios se resentirá, la frustración y el fracaso tomarán el lugar de la acumulación de experiencias y la efectividad será poca. Por ello debe recorrerse conjuntamente con los gobiernos de las provincias y municipios, evitando las decisiones unilaterales de los niveles centrales, cuya comprensión de las consecuencias y requerimientos de la nueva situación en el nivel local es precaria. Es frecuente que en los procesos de descentralización aquellos espacios y poblaciones con mayores capacidades institucionales acumuladas sean los que pueden asumir las nuevas funciones, lo cual implica un grave riesgo en las situaciones de mayor debilidad institucional. En ese sentido, los procesos de descentralización deben estar acompañados por políticas de fortalecimiento institucional. Si no es así, la aceleración de la descentralización implica riesgos mayores, aun cuando sin ella no es po-

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sible alcanzar un nivel de efectividad aceptable en acciones centradas en lo local. En este caso los riesgos se originan en la falta de respaldo institucional por parte de la base. La paradoja se resuelve a través de la atención privilegiada a ese fortalecimiento institucional. Las evidencias disponibles muestran la existencia de bloqueos y dificultades que producen muchas veces consecuencias muy diferentes a las buscadas, sugiriendo la necesidad de una aproximación mucho más madura y sensata. Enunciar el valor de la democratización o revalorizar la capacidad teórica de gestión del nivel local no implica dar lugar a una transferencia abrupta, sin condicionamientos y sin la creación de las condiciones suficientes para asegurar que esos objetivos se logren o que no se refuercen las orientaciones patrimonialistas y clientelistas. Sobra repetir los viejos argumentos según los cuales el impacto democratizador de la transferencia a los niveles locales está condicionado por la existencia de instituciones de participación política que aseguren un mínimo de democracia, o por el capital social disponible. Ello debe dar lugar a esquemas graduales, adecuados a las condiciones vigentes y que articulen el rediseño organizacional con el perfeccionamiento de las instituciones políticas. Lo anterior tiene como consecuencia la necesidad de adoptar políticas de desarrollo de capacidades locales para la prestación de servicios, privilegiando las situaciones de mayor carencia en materia de gestión. La transferencia de funciones sin apoyos sistemáticos puede contribuir al aumento de las brechas entre regiones y grupos de una manera irremediable o socialmente intolerable. Los ámbitos territoriales más empobrecidos en recursos y con menor capacidad de organización social y de demanda se verán relegados y cada vez más alejados de tener una presencia relevante en los mecanismos institucionales establecidos. Por lo tanto, las políticas de descentralización deben tener contenidos más complejos de los usuales. Este es un problema político, de organización social y de diseño institucional cuya resolución no puede obviarse si se quiere evitar una mayor desarticulación de las funciones del Estado y del país en términos territoriales y sociales. Devolución a la sociedad civil. Existen experiencias a través de las cuales ciertas funciones estatales o de organizaciones particulares han sido devueltas a las organizaciones de la sociedad civil: • La gestión por demanda es un primer paso. El Estado financia acciones que, dentro de las líneas de política establecidas, resultan de la iniciativa de grupos de productores o de sus organizaciones, muchas veces con el apoyo de organizaciones no gubernamentales o de empresas de técnicos.

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• Otras forma en que se manifiesta esta devolución es la determinación, por parte de la comunidad o de grupos de productores, de las prioridades para la asignación de recursos canalizados hacia el financiamiento de proyectos locales, o en lo que se refiere a fijar las líneas de investigación en los ámbitos regionales de los institutos responsables. • En algunos casos los programas públicos se tornan en esquemas que cuentan con la participación de productores, de sus organizaciones y de las ONG en la toma de decisiones sobre esos proyectos y sobre su financiamiento. Esta es la práctica establecida por el Programa Social Agropecuario de Argentina. • La auditoría social es otro procedimiento de potenciación de los productores. En el caso del INDAP de Chile son los productores los que controlan y evalúan los servicios suministrados a través de agencias privadas de transferencia de tecnología. Gestión asociada y en red. Como se anticipó, son múltiples las experiencias de funciones estatales desempeñadas a través de distintas formas de cofmanciamiento, de producción realizada por entidades del sector privado o en las que el contacto con los destinatarios de la acción es objeto de diferentes esquemas de externalización, tercerización o acreditación. Entre los ejemplos figuran los mecanismos para la vinculación tecnológica entre institutos de investigación agropecuaria y empresas productoras de insumes; la constitución de fondos concursables para esa misma investigación con exigencia de recursos de contrapartida; la participación de fundaciones, empresas y profesionales en acciones de sanidad por medio de la delegación y la acreditación; y la contratación de empresas de técnicos para suministrar servicios de asistencia técnica y capacitación a los productores. Esas experiencias de asociación indican que los progresos han sido notables y revelan un mejor aprovechamiento de las capacidades. También han puesto de manifiesto las exigencias que ya fueron señaladas cuando se trató la gestión por terceros. En primer lugar requieren una definición previa de los ámbitos y funciones indelegables y de las capacidades estatales para la supervisión y el control de calidad, así corno para la evaluación de las tareas y el rediseño de procesos en las organizaciones públicas según las áreas de responsabilidad. En segundo lugar se necesita que el sector privado tenga la madurez suficiente para responder en forma adecuada y que se establezcan auténticos mercados competitivos. En

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tercer lugar se requiere determinar los productos e impactos esperados e instalar mecanismos de seguimiento y evaluación sistemáticos, como también procedimientos de participación y auditoría social. Otra modalidad de gestión asociada es la red. Las redes permiten integrar aportes diferenciados en el marco de la cooperación y no de la competencia. Son recursos para la coordinación de transacciones entre organizaciones y dentro de éstas. Son conjuntos de actores relacionados entre los cuales ocurren intercambios cuya naturaleza, intensidad y consecuencias son específicos a cada red. Tales intercambios resultan de las opciones de los participantes, reconociendo restricciones y haciendo uso de oportunidades abiertas en su contexto de operación. Estas redes pueden adquirir diferentes modalidades y tener distintos propósitos: • Para la recolección de información sobre mercados, tecnologías y actores, a veces en relación con la creación de comisiones para su intercambio, con acciones de extensión para generar una mejor percepción de oportunidades y complementariedades, y con la facilitación de contactos por medios de viajes y pasantías, entre otras cosas. • Como cooperativas donde se produce una coordinación de esfuerzos o acciones complementarias. Pueden contar con apoyo público para su integración o con estímulos especiales por medio de fondos concursables. Aquí se prioriza la colaboración entre instituciones locales, universidades y centros de capacitación. • Redes construidas por diseño, como las dirigidas al desarrollo territorial que cuentan con mecanismos para definir prioridades, identificar necesidades, estructurar la demanda y orientar la oferta. Su planificación es de naturaleza estratégica, buscan la movilización de actores y para ello crean reglas e incentivos. Se procura en estos casos la institucionalización de condiciones que hagan viables el desarrollo de servicios compartidos, la integración de recursos y los desarrollos comunes.

Conclusiones La importancia actual que se le concede al desarrollo institucional es consecuencia de la creciente convicción de que las reformas económicas

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instrumentadas durante la última década requieren acciones complementarias para reconstruir la acción del Estado como marco necesario para el adecuado funcionamiento del mercado. La reseña de los esfuerzos realizados y el señalamiento de las condiciones que hacen que sus impactos sean positivos y duraderos deja una serie de conclusiones sobre el contenido y orientación de esas acciones. • Es preciso incorporar a las políticas sustantivas en materia de producción, mercados o infraestructura la consideración de las capacidades institucionales y de su desarrollo y fortalecimiento. Las políticas no consisten simplemente en enunciar propósitos, definir estrategias y sancionar instrumentos legales que hagan aplicar sus contenidos. Constituyen un ciclo que comprende la formulación, el acto de sanción y todo el proceso de ejecución. Es este último el que efectivamente determina el impacto sobre la realidad, por lo que un enfoque serio con respecto a las políticas no puede dejar de estimar las capacidades existentes para introducir a lo largo de ese ciclo mayor racionalidad, transparencia y eficiencia. • Además de incluir lo institucional en los otros temas sustantivos de las políticas, la experiencia acumulada de éxitos limitados y parciales exige una nueva concepción y una estrategia renovada. Si se reconoce la integralidad de los procesos de formulación y de ejecución de políticas y programas, la creación de capacidades sostenibles y el crecimiento de los recursos analíticos y de gestión resulta una condición esencial para alcanzar los objetivos de desarrollo. En este sentido, lo institucional debe constituirse en un foco de atención prioritario, superando su consideración habitual como un agregado a las políticas y a los proyectos convencionales. • Debe desarrollarse una visión más madura sobre la cuestión de las capacidades del Estado. En el pasado fue usual que el fortalecimiento de estas capacidades fuera conceptualizado como el resultado de la adquisición de insumes, de la construcción de infraestructura, del equipamiento, de la capacitación del personal y de sistemas de reglas de información que pudiesen apoyar la toma de decisiones y la gestión, sin tener en cuenta la complejidad de la problemática institucional y/o las exigencias de los procesos de cambio organizacional. Tales son los contenidos convencionales de los programas de fortalecimiento institucional. A pesar del volumen de recursos canalizados hacia este propósito, los resultados no han

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sido significativos. Los nuevos enfoques no deben confundir la superación de la carencia de medios con el incremento en las capacidades para la gobernabilidad del sector, para la gestión estratégica y para la eficiencia en la acción, objetivo al que debe responder la reforma de la gestión. • Las acciones deben apoyarse en diagnósticos rigurosos y en un importante componente técnico que introduzca objetividad en el análisis, focalizándose en el fortalecimiento de instituciones específicas y de sus relaciones. Estos diagnósticos deben hacer uso de todas las herramientas del análisis institucional y organizacional, superando lo meramente descriptivo para identificar los factores operantes, la dinámica de los sistemas vigentes, la racionalidad de los actores y las oportunidades para la acción. • Las intervenciones deben ser complejas, conforme a las problemáticas enfrentadas, y atender a las relaciones operantes con impactos en los diferentes niveles de la acción. Como se señaló, no pueden reducirse a suministrar más insumes ni realizarse en forma aislada. Las experiencias referidas ponen de manifiesto que los cambios puntuales, la introducción de nuevas modalidades organizativas o de innovaciones en formas de gestión sólo son sostenibles si responden a estrategias de cambio institucional que partan del reconocimiento de la complejidad del problema. • Sin la existencia de capacidades suficientes en este campo, la eficacia de la acción es cuestionable. Por ello, deben llevarse a cabo estrategias dirigidas a movilizar los recursos disponibles en la región para la reforma institucional, estableciendo redes interagenciales, haciendo uso de las capacidades ya solidificadas y generando aquella apreciación más madura de los requisitos, condiciones y exigencias del desarrollo institucional. • Ciertamente es necesario generar experiencias que puedan poner a prueba modos de organización, de gestión, y de articulación social. Pero éstas no serán suficientes para superar un desafío que no sólo requiere recursos sociales, sino sobre todo la activación de capacidades de organización y de gestión social que generen demandas relacionadas con una mayor eficiencia y eficacia en la gestión del Estado, que hagan uso de las oportunidades abiertas para la participación y que ejerzan un adecuado control externo. Ello per-

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mitirá además la profundización de aquellas nuevas formas de delegación y devolución a la sociedad civil que reafirmen su autonomía y la vez construyan nuevos modos de gestión social. • En esta etapa de transformación, las reformas institucionales deben poder dar cuenta de sus contribuciones para resolver las cuestiones más apremiantes: la competitividad internacional, la ampliación del sector agropecuario a través de su agroindustrialización e integración vertical, la sostenibilidad de la producción, la sostenibilidad social del medio rural y su integración y desarrollo. Los diseños adecuados a estos objetivos, la articulación de las capacidades analíticas, estratégicas y prospectivas con las institucionales, y el desarrollo de mecanismos para la evaluación de consecuencias e impactos deben ser componentes iniciales de todo programa de fortalecimiento institucional.

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REFORMA Y GESTIÓN DEL SECTOR PUBLICO AGROPECUARIO

ROBERTO MARTÍNEZ NOGUEIRA

Piñeiro, M., R. Martínez-Nogueira, F. Torres, E. Manciana y R. G. Echeverría. 1999. La institucionalidad en el sector agropecuario de América Latina: Evaluación y propuestas para una reforma institucional. Serie de Informes Técnicos. Departamento de Desarrollo Sostenible. Washington, DC, Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo Schejtman, A. 1994. Agroindustria y transformación productiva de la pequeña agricultura. Revista de la CEPAL 53:147-157. Torres, R, M. Piñeiro, R. Martínez Nogueira y E. Trigo. 1999. Agriculture in the Early XXI Century: Reflections on its Evolution and Nature, and their Implications for a Global Research System. Roma, Italia: Global Forum on Agricultural Research. Trejos, R.A. y L. de las Casas. 1999. Hacia una nueva institucionalidad: cambios en la forma de conducir la agricultura. San José, Costa Rica: Instituto Interamericano de Ccooperación para la Agricultura. Uphoff, N. T. 1995. Grassroots organizations and NGOs in Rural Development. Opportunities with Diminishing States and Expanding Markets. En: A. de Janvry, E. Sadoulet y E. Thorbecke. State, Market and Civil Organizations: New Theories, New Practices and their Implications for Rural Development. Londres, Reino Unido: Me Muían- International Labor Office. Williamson, }. 1990. Latín American Adjustment: How Much Has Happened? Washington, D.C., USA: Institute for International Economics.

182

La creciente importancia del empleo y el ingreso rurales no agrícolas Julio A. Berdegué, Thomas Reardon y Germán Escobar"

Afínales de la década de los noventa, en América Latina el empleo rural no agrícola constituía más de un tercio del empleo de los hogares rurales y aportaba alrededor del 40% de su ingreso total. El peso de éste y el del ingreso rural no agrícola han aumentado sostenidamente en la región desde la década de los años setenta. El desarrollo del empleo rural no agrícola es un elemento que contribuye positivamente a reducir la pobreza, a mejorar la calidad de vida de los habitantes rurales y a modernizar el sector agropecuario. En este capítulo se analiza la importancia relativa del autoempleo y el empleo asalariado rural no agrícola, contrastando los datos disponibles con las orientaciones predominantes de las políticas y programas de desarrollo rural. Además se propone una tipología de "motores" que propician el desarrollo de empleos rurales no agrícolas, y se describen los factores que diversos estudios han identificado como determinantes principales del acceso de los hogares rurales al empleo no agrícola, a saber, las características de las economías de las zonas rurales, los niveles de ingreso de los hogares, el acceso a la tierra, la educación, la dotación de infraestructura y el género. Finalmente se proponen criterios para el diseño y ejecución de políticas y programas orientados al fomento del empleo y el ingreso rurales no agrícolas. * Los autores agradecen el apoyo brindado a la Red Internacional de Metodología de Investigación de Sistemas de Producción (RIMISP) por el BID, la FAO, y la CEPAL Este esfuerzo coordinado interagencial ha hecho posible la realización de dos seminarios sobre las materias tratadas en este capítulo, la ejecución de estudios de caso en varios países de la región, y el trabajo de sistematización de la copiosa información reunida desde 1997. El apoyo y el estímulo intelectual de Rubén Echeverría (BID), Gustavo Gordillo de Anda (FAO), Rostas Stamoulis (FAO) y Beatriz David (CEPAL) han sido instrumentales para la realización de esta línea de investigación.

Capítulo 6

JULIO A. BERDEGUE, THOMAS REARDON Y GERMÁN ESCOBAR

Introducción En este capítulo se reseña un importante número de estudios publicados por diversos autores desde 1994 sobre el empleo y el ingreso rurales no agrícolas en varios países de la región. En su conjunto, estos trabajos confirman que el empleo no agrícola en la actualidad genera el 40% del ingreso de los habitantes rurales y que en la región existe una tendencia al crecimiento de este fenómeno. Ciertamente, el empleo y el ingreso no agrícolas han transformado el paisaje rural en nuestros países, además de que han tenido un efecto notable en las características de los hogares y los habitantes rurales. En la primera parte del capítulo se explica la relación entre el empleo y el ingreso rurales no agrícolas y los procesos de superación de la pobreza rural, de transformación del sector agropecuario, y de modernización del mundo rural. A continuación se describen las tendencias del empleo y el ingreso rurales no agrícolas en la región, para luego discutir los distintos tipos de empleo rural no agrícola, su importancia y sus potencialidades relativas. En la siguiente sección se tratan las dinámicas y situaciones de desarrollo del empleo rural no agrícola y se presentan los factores que los estudios recientes han identificado como determinantes de las capacidades de los hogares y habitantes rurales para acceder a éste. Finalmente se ofrecen diez recomendaciones para el diseño de políticas públicas orientadas a fomentar este tipo de empleo en la región.

Definición de conceptos En este capítulo el empleo incluye tanto el autoempleo como el empleo asalariado. El significado de rural varía de un país a otro, pero en las definiciones oficiales usualmente se refiere a concentraciones de población bajo cierto umbral que generalmente se ubica entre las 1000 y 2000 personas. El concepto de no agrícola abarca la industria y la manufactura (sector secundario) y los servicios (sector terciario) y excluye la producción primaria de productos agroalimentarios con base en uno o más factores de producción que corresponden a recursos naturales. El ingreso rural no agrícola (IRNA) es aquel generado por los habitantes rurales a través del autoempleo o el trabajo asalariado en los sectores secundario y terciario de la economía. Cabe destacar que muchos hogares de agricultores generan ingresos rurales no agrícolas y que el trabajo asalariado en actividades primarias en fincas agropecuarias no está incluido en nuestra definición de empleo rural no agrícola (ERNA).

184

1185 |

¿Por qué son importantes el empleo y el ingreso rurales no agrícolas? El empleo y el ingreso rurales no agrícolas son parte de la solución de al menos tres grandes problemas del mundo rural latinoamericano: la pobreza, la transformación del sector agropecuario y la modernización del ámbito rural.

La pobreza rural y el empleo e ingreso rurales no agrícolas En los últimos 20 años el número de pobres rurales en América Latina y el Caribe no ha disminuido significativamente, y en algunos países ha aumentado. Según la CEPAL (2000a), en 1997 el 54% de la población rural vivía en condición de pobreza y el 31 % en estado de indigencia. Investigaciones recientes en distintos países de la región (sistematizadas en Reardon et al., 2000) coinciden en que el IRNA representa un porcentaje muy alto -y cada vez más elevado— del ingreso total de los hogares rurales pobres. En ausencia de las fuentes no agrícolas de ingreso de los hogares rurales pobres, la magnitud de la pobreza sería varias veces mayor en todos nuestros países. Las mismas investigaciones confirman además que los hogares rurales pobres recurren al empleo no agrícola no sólo para elevar su ingreso total, sino además para amortiguar durante el año las fuertes fluctuaciones del ingreso, que constituyen una de las características de la pobreza rural. El ERNA forma parte de las estrategias de los pobres rurales para ganarse el sustento (livelihood strategies). Ello significa que existe una relación compleja entre los flujos de ingreso agrícola y no agrícola, y entre los ingresos no agrícolas y los ingresos no autónomos. Es así como la existencia de activos relacionados con el empleo no agrícola en los hogares y comunidades rurales pobres potencia los efectos multiplicadores de las actividades agrícolas y viceversa. Estas relaciones complejas son esenciales para que los pobres puedan sobrevivir en las condiciones de carencia que enfrentan cotidianamente. Los escasos estudios sobre la dinámica de la pobreza rural indican que el empleo y el ingreso rurales no agrícolas constituyen una vía muy importante para superar la pobreza en el caso de muchos hogares e individuos rurales que carecen de los recursos y tipos de capital requeridos para intentar otras opciones de progreso (la migración o el trabajo agrícola por cuenta propia, por ejemplo). Ello es especialmente cierto para las mujeres rurales y para quienes han accedido a mejores niveles de educación (CEPAL, 2000b).

EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS

JULIO A. BERDEGUE, THOMAS REARDON Y GERMÁN ESCOBAR

La modernización del sector agropecuario y el empleo e ingreso rurales no agrícolas La agricultura moderna es una actividad intensiva en servicios y en relaciones agroindustriales. Cuanto más moderno y competitivo es el sector agrorural en un sentido ampliado, más importantes son las actividades secundarias y terciarias en la composición del producto interno bruto rural En un sentido amplio, para que la agricultura latinoamericana pueda transformarse y competir deberá mejorar sus articulaciones con los sistemas de abastecimiento de insumes, con las cadenas de agroprocesamiento, y con los sistemas de distribución de productos frescos y procesados (Reardon et al., 2000). Esto para poder cumplir con las exigentes normas y estándares de calidad e inocuidad de los mercados internacionales. También necesita acceder a servicios de gestión, gerencia y asesoría. Todos estos ámbitos corresponden a la categoría de ERNA, tanto en el sector secundario (procesamiento y agroindustrialización) como terciario (servicios técnicos, comercio y transporte). La agroindustrialización de la agricultura es entonces un proceso más amplio que el crecimiento de la agroindustria en sí mismo, pues incluye tres conjuntos de cambios, los cuales conducen a un incremento del ERNA y de su importancia en la determinación del desempeño final de los sistemas agrarios: 1) el aumento del agroprocesamiento, de la distribución de productos y de las actividades de abastecimiento de insumes y servicios técnicos a la agricultura; 2) modificaciones organizacionales e institucionales en la relación entre las firmas agroindustriales y agroalimentarias (incluyendo, por cierto, los supermercados) y las fincas; y 3) los cambios concomitantes en los espacios de la producción primaria, es decir, en las fincas, incluyendo los ocurridos en la composición de productos, la tecnología y las estructuras de mercado (Reardon et al., 2000).

El mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes rurales, el ERNA y el IRNA Por lo menos desde mediados del siglo XX, lo rural ha sido símbolo de lo atrasado, del subdesarrollo, de lo que hay que dejar atrás en la búsqueda del progreso. La dicotomía rural-urbano se asemeja a las de atraso-modernidad, agrícola-industrial, pobre-próspero.2 La evolución del

Jesús Bejarano, 1998, comunicación personal.

186

187

ERNA ofrece una opción distinta de contribuir a la modernización del medio rural, mediante el desarrollo in situ de la industria y los servicios, y como parte de un proceso más general de "rurbanización" que además afecta las dimensiones de la cultura, la demografía, los asentamientos humanos, etc. Tal y como la penetración de los caminos, de la electricidad y de la televisión ayudan a que la calidad de vida de los habitantes rurales comience lentamente a equipararse con la de sus conciudadanos urbanos, así el empleo en la industria, la manufactura, el comercio, el turismo y otros servicios ofrece opciones de desarrollo laboral o profesional que para muchos resultan más atractivas que el trabajo agrícola, y definitivamente mucho más que el trabajo asalariado agrícola. Los espacios rurales que muestran un crecimiento real en el empleo no agrícola han modificado las características del paisaje tradicional. Son espacios de crecimiento de los pueblos y ciudades intermedias y de fortalecimiento de los vínculos entre ellos y su hinterland rural, con comercios no agrícolas, sistemas de transporte, mayores alternativas de servicios de recreación, bancos, tiendas, restaurantes, talleres, etc. Son, en definitiva, espacios rurales que ofrecen no sólo mayores oportunidades económicas para sus habitantes, sino también mayores opciones para cerrar la brecha de calidad de vida entre el medio rural y el urbano. Esta visión del empleo e ingresos rurales no agrícolas como elementos deseables de una sociedad rural más moderna contrasta con los esquemas convencionales que ven en la caída del empleo agrícola una manifestación del progreso económico de las naciones. A nuestro entender, los países que desarrollen estrategias activas y positivas de fomento del empleo y del ingreso rurales no agrícolas podrán contar con opciones más diversas que la tradicional apuesta a un desarrollo urbano-industrial capaz de absorber el rezago agrario-rural.

Tendencias en el ingreso y el empleo rurales no agrícolas Reardon y otros (Reardon, et al, 2000) han reseñado diversos estudios sobre el IRNA basados en datos de la segunda mitad de la década de los años noventa (Berdegué et al., 1999; Corral y Reardon, 1999; De Janvry et al., 1997; Echeverri, 1999; Escobal et al., 1998; Da Silva y Del Grossi, 1999; Lanjouw, 1997; Mendoza, 1999; Relio y Morales, 1998; Taylor y Yunes, 2000; Weller, 1997; Wiens, 1997; Wiens y Sobrado, 1998; Wiens et al., 1999). Lamentablemente no existen suficientes estudios similares

EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS

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para períodos anteriores, lo cual impide hacer un análisis de la evolución temporal del IRNA en los últimos 20 ó 30 años (como sí se puede hacer para el ERNA). En todo caso, a partir de los datos del ERNA es posible hacer una estimación de que a inicios de la década de los años ochenta el IRNA debía representar entre el 25 y el 30% del ingreso rural total en América Latina y el Caribe. Para la segunda mitad de la década de los años noventa, el IRNA tiende a ubicarse por encima del 40% del ingreso total de los hogares rurales en la gran mayoría de los países de la región en que el fenómeno ha sido estudiado (Cuadro 1). Aun en países con un alto porcentaje de población rural como Colombia o Perú, el IRNA corresponde a la mitad de los ingresos totales de la población rural. Considerando el peso relativo de la población rural de Brasil y México, se puede estimar que el IRNA para la región en su conjunto alcanza al 40% del ingreso rural total. Esta contribución es muy superior a la tradicionalmente reconocida en las políticas orientadas al desarrollo del sector rural latinoamericano, caracterizadas por un marcado sesgo agrícola que no refleja la importancia del IRNA. Klein (1992) estudió la evolución del ERNA en 18 países de la región durante la década de los años setenta (aunque para algunos de los casos obtuvo datos iniciales de 1950, y para otros datos finales de los últimos años de la década de los ochenta). Los resultados de su investigación aparecen en el Cuadro 2 a partir del cual se obtienen las siguientes conclusiones: • El ERNA representa un porcentaje cada vez más importante del empleo total de los habitantes rurales latinoamericanos. • El crecimiento del ERNA permitió absorber la totalidad de la pérdida de empleos agrícolas. • Aun después de compensar la caída en el empleo agrícola, el ERNA aportó 1,5 millones de empleos adicionales. • Sin el crecimiento del ERNA, América Latina y el Caribe estarían en presencia de un despoblamiento mucho más acelerado de las regiones rurales y, peor todavía, de un gravísimo problema de acumulación de pobreza urbana en magnitudes muy superiores a las que se han verificado. En el Cuadro 2 se vio cómo en los 12 años comprendidos en el estudio (promedio para los 18 países), el número de personas de hogares rurales empleadas en los sectores no agrícolas aumentó en 2,5 millones, en tanto que el nú-

I 188 I

189

Cuadro 1. Contribución del ingreso rural no agrícola al ingreso rural en la segunda mitad de la década de los años noventa País Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Haití Honduras México Nicaragua Panamá Perú

Año de la encuesta

Porcentaje de IRNA

1997 1997

39 41 50 59 41 38 68 38 55 42 50 50

1997 1989 1995 1995 1996 1990 1997 1998 1997 1997

Fuente Da Silva y Del Grossi, 1999 Berdegué et al., 1999 Echeverri, 1999 Weller, 1997 Elbers y Lanjouw, 2000 Lanjouw, 1997 Wiens y Sobrado, 1998 Weller, 1997 De Janvry y Sadoulet, 1999 Corral y Reardon, 1999 Wiens et al 1999 Escobal et al., 1998

mero de miembros de hogares rurales empleados en la agricultura disminuyó en 933.000.3 Los datos del Cuadro 3 muestran que el ERNA como porcentaje del total de empleados del país se mantuvo constante en un 8%, aunque con relación al número de empleados provenientes de hogares rurales aumentó de un 17% a un 24%, esto es, una tasa promedio anual de 0,62%. Sin embargo, estos promedios esconden situaciones bastante diferentes. Las tendencias nacionales permiten identificar cinco tipos de dinámicas: • países en que aumenta el número absoluto de empleos agrícolas en mayor medida que el también creciente número de empleos no agrícolas (Bolivia, Honduras, Paraguay y Perú); • países en que aumenta el número absoluto de empleos no agrícolas en mayor medida que el también creciente número de empleos agrícolas (Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México y Nicaragua); 3

Sin embargo, es importante considerar que el número de trabajadores del sector agrícola con residencia urbana aumentó en 1,1 millones, por lo que el total de empleados en la agricultura (habitantes rurales más urbanos) tuvo un incremento neto de 200.000 personas. Es decir, en 12 de los 18 países se produjo un proceso de creciente urbanización de la fuerza de trabajo del sector agrícola, que fue especialmente agudo en Chile (tasa anual de 0,92%), Cuba (0,87%), Uruguay (0,73%), Brasil (0,55%), Ecuador (0,38%) y Panamá (0,35%). Los países que escapan a esta tendencia son El Salvador, Haití, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela.

EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS

1976 1970 1970 1964 1973 1970 1974 1971 1964 1971 1974 1970 1950 1970 1972 1972 1975 1971

Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela Total 12207 329 449 730 3618 1020 3014 70289

755

2633 1940 1062 1363 1949

585

1501 29.557 2695 4882

Total País

240

199 610 835 531 767 425 3.889 193 173 340 1.157 130 464 25.781

1.214 29 14 31 398 36 146 4.490

1.398 6.194 84 206 270 1.817 789 2.127 34.656

749 360 351 228 213

1.487

466 2.118

103 309 13 179 61 82 115 30 34

581 14.884 1.932 2.144

660 11.426

Hogares urbanos

1.664

Hogares rurales

Hogares urbanos

21 55 88 245 63 276 5.338

193 310 131 355 294 88 129 291 81 909

1.582

227

Hogares Rurales (ERNA)

Ocupación agrícola Ocupación no agrícola

Año inicial

1988 1980 1982 1973 1984 1981 1990 1975 1973 1982 1988 1980 1971 1980 1982 1981 1985 1981

Año

3.540 3.329 1217 1.545 1.869 1.313 15.640 505 509 1.039 4.915 1.176 4.547 96.392

794

2.053 43.235 3.680 5.486

Total País

456

554 4.220 209 129 408 1.392 120 417 24.848

188 268 18 255 133 66 114 19 56 1.480 27 16 36 434 49 116 5.628

1.202

231 535 902 519 769

1610

10.355

820

Hogares rurales

2.305

Hogares urbanos

Ocupación agrícola

Año final

8.574 217 272 457 2.791 956 3.665 73.843

502 487 289 521

2.344 17.576

350

27.944 2.841 3.130

927

Hogares urbanos

1.365 51 91 136 297 49 347 7.865

193 476 194 405 537 128 173 356 180

2.630

257

Hogares rurales (ERNA)

Ocupación no agrícola

Fuente: Klein (1992).

Año

País

(miles de personas)

Cuadro 2. Empleo rural no agrícola en América Latina y el Caribe

Cuadro 3. Evolución de la importancia relativa del empleo rural no agrícola Porcentaje ERNA respecto de:

Año final

Año inicial País

Total País

Total Rural

Total País

Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela Total

15 5 7 6 22 13 15 8 9 15 11 7 6 12 12 7 6 9 8

26 12 29 13 40 37 26 14 14 17 16 19 10 24 21 17 33 37 17

13 6 5 9 24 11 16 11 11 19 14 9 10 18 13 6 4 8 8

Cambio promedio anual

Total Rural

Total País

Total Rural

24 20 30 23 46 43 37 20 18 23 25 24 20 41 25 18 29 45 24

-0,22 0,07 -0,16 0,26 0,19 -0,19 0,06 0,56 0,19 0,37 0,21 0,13 0,18 0,56 0,10 -0,08 -0,20 -0,15 0,05

-0,14 0,81 0,04 1,12 0,54 0,57 0,70 1,39 0,44 0,51 0,61 0,55 0,47 1,72 0,44 0,01 -0,36 0,81 0,62

Fuente: Cálculos propios con base en Klein (1992).

• países en que aumenta el número absoluto de empleos no agrícolas, disminuye el número absoluto de empleos rurales agrícolas, y aumenta el número de empleados agrícolas con residencia urbana (Brasil, Chile, Cuba y Panamá); • países en que aumenta el número absoluto de empleos no agrícolas y disminuye el número absoluto de empleos agrícolas (Colombia, El Salvador, Haití y Venezuela); y • países en que se verifica una caída de ambos tipos de empleos rurales (Uruguay).

191

EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS

JULIO A. BERDEGUE, THOMAS REARDON Y GERMÁN ESCOBAR

Sumando los dos primeros grupos, el conjunto de países agregó un millón de empleos rurales no agrícolas y la misma cantidad de empleos rurales agrícolas. En este conjunto, el ERNA pasa de constituir el 20% del empleo rural a inicios de la década de los años setenta a un 25% a inicios del decenio de los años ochenta, con un máximo de 46% en Costa Rica y un mínimo de 18% en Perú y Guatemala. En todo caso, los países que a inicios de los años setenta tenían un bajo porcentaje de ERNA seguían estando por debajo del promedio diez años después. Esto significa que, con la posible excepción de Bolivia (que en 1976 estaba sobre el promedio de ERNA y en 1988 había retrocedido a menos del promedio de su grupo), ningún país sufrió un cambio brusco de tendencia. En los países en que hay un aumento del ERNA y una caída del empleo rural agrícola se perdieron dos millones de empleos rurales agrícolas (la mitad en Brasil y una cuarta parte en Colombia), en tanto que se ganaron 1,5 millones de empleos rurales no agrícolas (1 millón de ellos en Brasil). En este conjunto, el ERNA pasa de constituir el 15% del empleo rural a inicios de los años setenta a un 22% a inicios de los años ochenta. Sin embargo, el promedio del grupo está fuertemente determinado por el gran cambio en Brasil, donde el ERNA pasó de ser el 12% del empleo rural en 1970 al 20% en 1980. Colombia, Cuba y Panamá son otros tres países donde el ERNA creció sustancialmente en importancia relativa con respecto al total del empleo rural. Debe considerarse que en tres de estos países se manifestó un proceso simultáneo de"urbanización" del empleo agrícola: en Brasil el número de trabajadores agrícolas residentes en las ciudades pasó de 13 a 18%; en Cuba de 23 a 32%, y en Panamá de 7 a 11%. Uruguay constituye un caso especial, en la medida en que ha perdido fuentes de trabajo rurales tanto agrícolas como no agrícolas. De los 18 considerados, no existe ningún país en el estudio de Klein que haya registrado crecimiento del empleo rural agrícola y caída del ERNA. No existe ninguna correlación significativa entre las tendencias arriba descritas y los cambios en el PIB, el PIB agrícola, la PEA o la PEA agrícola. Ello permite considerar la hipótesis de que las tendencias reflejan más bien los patrones específicos de cambios en la agricultura (intensificación y diversificación) y en las actividades no agrícolas localizadas en el sector rural (agroindustrialización y turismo.) El Cuadro 4 resume datos recientes de CEPAL para la década de los años noventa. El origen de la información (encuestas de hogares de los países) hace imposible la comparación directa con los resultados de Klein para la década de los años setenta. Sin embargo, se puede especular que en Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Panamá y El Salva-

192

Cuadro 4. Población ocupada en actividades no agrícolas como porcentaje de la población ocupada rural. Año inicial País Solivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Honduras México Panamá Rep. Dominicana El Salvador Venezuela

Año 1990 1990 1991 1990 1990 1989 1989

1990

Hombres 26 19,2 30,9 47,8 18,6 34,7 25,0

33,9

Año final

Año

Hombres

Mujeres

47,1 67,2 71,4 86,8 88,0 69,1 86,1

1997 1997 1998 1997 1997 1998 1996 1998

18,2 23,7 25,9 32,9 57,3 21,5 44,9 46,5

15,6 30,1 65,1 78,4 88,3 83,7 67,4 93,2

78,2

1997 1998 1994

54,8 32,7 35,4

92,4 81,4 87,2

Mujeres

Fuente: CEPAL, 2000c.

dor el ERNA ha continuado aumentando a tasas elevadas, tanto en términos absolutos como relativos. Por otra parte, en Brasil y en Venezuela el ERNA ha seguido incrementándose, pero a tasas tal vez algo menores a las de los países antes mencionados. Los datos de CEPAL sí permiten establecer con certeza que a fines de los años noventa el ERNA había pasado a ser totalmente dominante en el caso de las mujeres rurales que participan en el mercado de trabajo. Con la única excepción de Bolivia, la participación de las mujeres rurales en el ERNA es muy superior a la de los hombres rurales. En nueve de los once países incluidos en el Cuadro 4, entre el 65 y el 93% de las mujeres rurales que participan en el mercado de trabajo lo hace en actividades no agrícolas. Por el contrario, en la mayoría de los países —con excepción de Costa Rica y la República Dominicana—, el empleo agrícola es predominante en el caso de los hombres rurales. Otros estudios de CEPAL (1999) permiten extrapolar la importancia del ERNA en algunas categorías de inserción laboral. El Cuadro 5 muestra que el autoempleo de los hogares rurales sigue siendo predominantemente en actividades agrícolas, con la única excepción de Costa Rica. En Colombia y en la República Dominicana el autoERNA es de magnitud similar, aunque algo inferior, a la del autoempleo agrícola. El ERNA en el sector público es en general bastante bajo en el conjunto de países analizados. Aunque lamentablemente esta serie de datos carece de la información necesaria para desglosar el trabajo asalariado en sus componentes agrícolas y no agrí-

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EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS

JULIO A. BERDEGUE, THOMAS REARDON Y GERMÁN ESCOBAR

Cuadro 5. Distribución de la población económicamente activa ocupada, según inserción laboral (porcentaje del total de la PEA ocupada rural)

País Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras México Panamá República Dominicana Venezuela

Autoempleo agrícola 79,9 63,8 26,6 25,0

Empleo asalariado en Autoempleo no agrícola el sector público (ERNA) (ERNA)

7,9 6,6 7,0

28,1 47,9 41,6 28,6 33,4

20,1 13,9 17,0 13,3 21,0 18,1 18,2

28,5 29,7

22,5 15,1

2,4 4,4 3,6 s/i 9,0 3,1 2,9 3,4 6,4 10,1 10,3

7,4

Año 1997 1996 1996 1997 1997 1997 1989 1997 1996 1997 1997 1994

colas, la información disponible implica, por diferencia de totales, que el grueso del ERNA se realiza a través de actividades asalariadas en la manufactura, industria, comercio y otros servicios privados.

Tipos de empleos rurales no agrícolas Los estudios recientes sobre el tema (Weller, 1997; Reardon et al., 2000; Reardon et al., 1998) coinciden en señalar que un porcentaje significativo (tal vez el 50% del ERNA) corresponde a empleos de baja calidad y productividad, y en consecuencia mal remunerados y con un escaso potencial de desarrollo. Este tipo de empleos rurales no agrícolas ha sido denominado ERNA de refugio, y es el equivalente no agrícola de la producción agrícola de autosubsistencia: contribuye a complementar el ingreso familiar y a suavizar las fluctuaciones estacionales de ingreso, pero no constituye una palanca real para la superación de la pobreza y para el desarrollo sostenible de las comunidades y regiones rurales. Es común escuchar el argumento de que el empleo agrícola asalariado es la principal fuente de ingreso de los habitantes rurales sin tierra. Los estudios de diversos países indican que esto es sólo cierto en las zonas más pobres y para los hogares más pobres que no tienen otro activo que

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su fuerza de trabajo no calificada. Salvo en algunas zonas dominadas por producciones para las que existe una fuerte demanda de trabajadores permanentes calificados (por ejemplo las flores en Colombia), la contribución del trabajo agrícola asalariado al ingreso total del hogar no pasa de ser entre una décima parte y la mitad del aporte del IRNA. Además, el empleo asalariado agrícola muestra los niveles más bajos de remuneración, en comparación con cualquier otro tipo de empleo (agrícola por cuenta propia o no agrícola, sea éste asalariado o autoempleo). La principal categoría del ERNA es la de trabajo asalariado. Este dato de la realidad contrasta con la orientación de numerosas políticas y programas encaminados a la promoción del autoempleo rural en microempresas familiares o asociativas. Más aún, el empleo asalariado no agrícola muchas veces ofrece salarios significativamente mayores y mejores condiciones laborales (contratos de trabajo, acceso a los sistemas de seguridad social) que el autoempleo no agrícola. Estas tendencias se acentúan en las zonas rurales más dinámicas y con menor concentración de pobreza. Además, el empleo asalariado no agrícola es el único tipo de empleo donde las mujeres pueden acceder a salarios iguales o al menos comparables a los de los hombres. En todos los demás tipos de empleos rurales (autoempleo agrícola, empleo asalariado agrícola, autoempleo no agrícola), los hombres típicamente obtienen remuneraciones muy superiores a las de las mujeres. El empleo no agrícola por cuenta propia es mucho menos frecuente en la región que el autoempleo agrícola (véase el Cuadro 5), a pesar de que con frecuencia el primero es mucho mejor remunerado que el segundo, lo que sugiere la presencia de fuertes barreras de entrada que impiden a los hogares responder al mayor incentivo. En Nicaragua (Corral y Reardon, 1999), Chile (Berdegué et al., 1999) y Colombia (Echeverri, 1999) se ha demostrado que sólo los hogares rurales menos pobres tienen un acceso significativo al autoempleo no agrícola. En síntesis, el autoempleo no agrícola se caracteriza por una fuerte bimodalidad, al incluir tanto actividades no dinámicas que constituyen empleo de refugio, como otras que al estar vinculadas a mercados dinámicos se traducen en empleos productivos y de buena calidad. En contraposición con la imagen convencional, el autoempleo rural no agrícola en el sector de manufacturas y pequeña industria es mucho menos frecuente que el empleo asalariado no agrícola en el sector de los servicios. De hecho, el autoempleo en el sector de manufacturas y pequeñas industrias con frecuencia corresponde a la categoría de empleos de refugio, mientras que el empleo asalariado en el sector del comercio y otros servicios está asociado con mayores niveles de ingreso.

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Un porcentaje del empleo asalariado en servicios corresponde a trabajos en servicios públicos (escuelas, gobiernos municipales, construcción y mantenimiento de obras públicas, etc.). Weller (1997) reporta que el 25% del ERNA en Costa Rica y el 39% en Panamá corresponden a ocupaciones en el sector público. En un estudio que incluye datos de 12 países, CEPAL (1999) indica que entre el 3 y el 10% del empleo total rural corresponde a servicios públicos. La pluriactividad parece ser una característica menos significativa que la que se supone con frecuencia. Es cierto que un alto porcentaje de los hogares rurales (típicamente 40% o más) genera ingresos provenientes de distintas fuentes de empleo. Sin embargo, son relativamente pocos los hogares rurales que obtienen un porcentaje importante de su ingreso de dos o más empleos. En Nicaragua, el 40% de los hogares obtiene ingresos de dos o más empleos, pero sólo un 18% obtiene un 20% o más de su ingreso de los empleos complementarios al que conforma la principal fuente de ingreso del hogar (Corral y Reardon, 1999). Algo muy similar se ha probado para Chile (Berdegué et al., 1999). Como lo muestran de Janvry y Sadoulet (1999) y Reardon et al. (2000), los datos disponibles indican que los hogares tienden a derivar lo fundamental de sus ingresos de un empleo principal correspondiente a aquel más compatible con su portafolio de activos (tierra, fuerza de trabajo calificada o no calificada, maquinaria y vehículos de transporte, experiencia migratoria, capital social, etc.) Los empleos secundarios corresponden a actividades que son importantes en el margen para: 1) escapar de la indigencia o la pobreza (Berdegué et al., 1999); 2) valorizar la mano de obra familiar disponible durante ciertas épocas del año en que baja la demanda de trabajo del empleo principal; y 3) disminuir el riesgo de fluctuaciones en las entradas cuando la varianza del ingreso principal está negativamente correlacionada con la varianza de los ingresos secundarios.

Etapas, situaciones y vías de desarrollo del ERNA Es un hecho bien establecido en la literatura que el peso del sector agrícola en el PIB disminuye con el incremento del PIB per cápita. Hymer y Resnick (1969) aducen que esa transformación se inicia en una etapa primaria del empleo no agrícola orientada a la producción de bienes Z (elaboración de cestas, ollas y otros enseres para uso doméstico local, molinos tradicionales, comercio en ferias locales, transporte de las fincas a los pueblos vecinos, etc.). Estas actividades se realizan en el hogar y en las fincas más que en los pueblos, usan tecnologías tradicionales intensivas en mano de obra generalmente proveniente del propio núcleo familiar, y

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sus producciones están orientadas al consumo doméstico o al mercado local. Un ejemplo de este tipo de economía rural no agrícola ha sido descrito por Figueroa (1981) para la Sierra del Perú. La oferta y la demanda de trabajo para estos empleos son locales, estacionales y de bajo nivel, dado que están fuertemente condicionadas por las características de la agricultura de autosubsistencia predominante en estas situaciones. Según Ranis y Stewart (1993), existe una segunda fase caracterizada por el surgimiento de bienes modernos no agrícolas. Estos se producen empleando tecnologías más sofisticadas que requieren mayores habilidades y que son más intensivas en capital. La demanda proviene tanto de las zonas urbanas como de los mercados externos. El mayor ingreso local, vinculado a una agricultura más próspera, también es un estímulo a la producción de bienes de consumo de mayor calidad, así como de insumes y servicios para la producción agropecuaria. Una mejor dotación de infraestructura (caminos en especial) es particularmente importante para permitir el surgimiento de este tipo de ERNA. Obviamente, la transición a esta segunda etapa supone un crecimiento de la demanda por tales bienes modernos no agrícolas. Esta visión del desarrollo del ERNA como un proceso de etapas sucesivas no da cuenta plena de la diversidad de situaciones que se observan en América Latina. En primer lugar, en cada país existen zonas en que se presentan cada una de las dos situaciones. En otras zonas hay una coexistencia de ambos tipos de etapas, por ejemplo, en lo que se refiere a los niveles de ingreso de los hogares o de su posición con relación al núcleo urbano del municipio o la provincia. Pero lo más importante es que es posible observar muchas situaciones en que existe un alto desarrollo del ERNA sin que se haya atravesado por las etapas descritas anteriormente. Más aún, hay amplias regiones de América Latina que desde hace décadas se podrían encontrar en la etapa de bienes Z primarios más agricultura de autosubsistencia, sin que se produzca la esperada acumulación de capital que supuestamente permitiría el progreso gradual hacia una etapa de mayor desarrollo. Entre los ejemplos figuran el altiplano andino y las zonas de agricultura de ladera de América Central (aunque incluso en estas zonas de concentración de pobreza rural hay muchas experiencias de comunidades que han sido capaces de transformar su producción y acceder a nuevos mercados, más dinámicos que los tradicionales, lo que ha impulsado la transformación de la economía local). En el otro extremo existen zonas rurales (o que fueron rurales hasta hace dos o tres décadas) que "saltan" directamente a una etapa de urbanización avanzada, como ha sucedido con muchas zonas costeras que son rápidamente transformadas por inversiones exógenas en sectores

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como el turismo o la manufactura. La visión del desarrollo por etapas del ERNA asume que el motor del proceso es endógeno al sector rural. La realidad nos indica que los motores del desarrollo rural no agrícola son diversos y con frecuencia tienen su origen fuera del sector rural. En el primer caso —en que el ERNA se desarrolla a partir de un motor endógeno— es posible reconocer distintos matices. En algunos casos una primera generación de actividades genera suficiente excedente como para echar a andar las inversiones requeridas para el desarrollo de actividades que respondan a demandas locales y regionales, y así sucesivamente (como sucedió en algunas zonas rurales de Sonora, México, transformadas en las décadas de los años sesenta y setenta como consecuencia de la Revolución Verde). En otros casos, las actividades endógenas permiten la acumulación de capital (físico, humano, financiero) hasta un punto en que el estado de desarrollo hace atractiva a la región para la inversión de capitales externos, provocando un quiebre en las tendencias. Un ejemplo es la zona frutícola del valle Central de Chile, o la agroindustrialización del sector rural del estado de Sao Paulo a lo largo de más de un siglo, que ha transitado desde la producción de café de exportación a la caña de azúcar, luego a las plantaciones de cítricos, y de ahí a las agroindustrias de jugos y otros derivados de cítricos. Los motores exógenos del ERNA son de diversos tipos. Uno de ellos es la influencia de las grandes ciudades sobre su entorno rural o "rururbano". La ciudad demanda un conjunto de bienes y servicios, al tiempo que ofrece un amplio mercado de trabajo. Muchos de los servicios se desarrollan in situ en el medio rural (casas de fin de semana, restaurantes, zonas de paseo o de pesca, etc.), y de ello se deriva una demanda por nuevos oficios (empleadas domésticas y de comercios, construcción, talleres de reparaciones, etc.). Otros importantes motores exógenos fácilmente reconocibles en el paisaje rural latinoamericano son las inversiones en turismo, en minería y en manufactura (maquilas). Con frecuencia, estos motores exógenos surgen cuando inversiones previas (típicamente en obras medianas o grandes de infraestructura de caminos y de electrificación) reducen la "distancia económica" que separa a una zona rural de las fuentes dinámicas de demanda de bienes y servicios originados en la actividad rural no agrícola. Además de la calidad y densidad de la infraestructura, tal distancia económica entre la zona rural y las fuentes de demanda también está condicionada por la densidad de población (Baumeister, 1999). En definitiva, el desarrollo del ERNA se explica básicamente por la existencia de fuentes de demanda de bienes y servicios no agrícolas (motores del ERNA), en cuya producción puede intervenir la pobla-

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ción rural. Es posible aplicar este enfoque en aras de modificar ligeramente la tipología propuesta por Da Silva y Del Grossi (1999), quienes a su vez se basan en una propuesta de Weller (1997). Esta tipología se muestra en el Cuadro 6. En el Cuadro 6, las dos primeras filas corresponden al ERNA basado en encadenamientos de producción con la agricultura (fila 1) o con otros sectores de la economía (fila 2). Las otras cuatro filas se refieren al ERNA orientado a satisfacer las demandas de bienes y servicios de los consumidores rurales (filas 3 y 4) o urbanos (filas 5 y 6). Es decir, los motores del ERNA pueden clasificarse según: 1) su posición con relación al propio ERNA (encadenamientos de producción o de consumo); 2) localización endógena (rural) o exógena (urbana); y 3) sector primario, secundario o terciario o subsector (agricultura, minería, agroindustria, manufactura, turismo, comercio, etc.) de la economía. Esta tipología cuestiona los proyectos y programas de desarrollo rural por su énfasis en el desarrollo endógeno, es decir, aquel basado en la movilización casi exclusiva de las capacidades y activos de la propia población rural. Según nuestra tipología, podemos ver que gran parte del ERNA se explica por decisiones de inversión adoptadas por agentes externos al sector rural.

Determinantes del acceso de los hogares e individuos rurales alERNAyalIRNA Reardon et al. (2000) han resumido los resultados y conclusiones de una veintena de estudios recientes, casi todos ellos basados en encuestas de hogares de cobertura nacional y/o regional. Una de las conclusiones más interesantes es la regularidad de los principales determinantes del acceso de los hogares e individuos rurales al empleo y al ingreso rural no agrícola, los cuales se resumen a continuación.

Dinamismo económico regional El empleo y el ingreso rurales no agrícolas están fuertemente concentrados en aquellas zonas caracterizadas por una agricultura dinámica y próspera. Las zonas de agricultura más pobre, especialmente si no poseen buenos niveles de infraestructura, dependen fuertemente del ingreso no agrícola, pero no porque sus niveles absolutos sean altos, sino porque el ingreso total, y en particular el ingreso agrícola, son bajos. Ello se ha demostrado en Chile (Berdegué et al., 1999), Colombia (Echeverri, 1999),

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Cuadro 6. Situaciones de desarrollo del empleo rural no agrícola Situación

Motor

Ejemplos

ERNA por vínculos de producción con la agricultura

Producción agrícola demanda bienes y servicios no agrícolas. Producción agrícola permite actividades no agrícolas de comercialización, transporte y procesamiento.

Comercio de insumos Servicios de maquinaria Empresas contratistas de mano de obra Talleres mecánicos Transportistas Agroindustrias

ERNA por vínculos de producción con actividades primarias no agrícolas

Actividades primarias Minería no agrícolas localizadas Caza en el sector rural demandan Pesca bienes y servicios no agrícolas.

ERNA vinculado al consumo de la población rural

Población rural demanda bienes y servicios no agrícolas producidos localmente o fuera de la zona

Comercio minorista Talleres de costura Transporte

ERNA vinculado al consumo de la población urbana

Los habitantes urbanos demandan bienes y servicios no agrícolas que sólo pueden ser generados en el sector rural.

Turismo de playa y campo Artesanía Servicios a casas de fin de semana

ERNA vinculado a los servicios públicos en zonas rurales

Los servicios públicos en las zonas rurales generan empleo.

Profesores Empleados municipales Reparación de caminos rurales

ERNA vinculado a la expansión de zonas urbanas

Las ciudades latinoamericanas requieren espacio de expansión, y crecen hacia sus entornos rurales

Construcción Industrias Manufacturas

Nicaragua (Corral y Reardon, 1999; Baumeister, 1999) y Perú (Escobal et al., 1998). Esto significa que las zonas agrícolamente pobres o deprimidas tienen una mayor necesidad y mayor dependencia de fuentes de empleo alternativas a la agricultura, pero en la realidad logran acceder a ingresos no agrícolas bastante bajos en términos absolutos. En estas zonas, el ERNA típicamente está constituido por actividades de refugio. En contraposición, las zonas de agricultura dinámica y competitiva dependen en menor medida del empleo no agrícola, pero en la realidad generan niveles

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de ingreso no agrícola mucho mayores a los observados en las zonas pobres. Reardon et al. (1998) han denominado a esta situación \aparadoja de nivel meso del ERNA.

Nivel de ingreso del hogar A nivel micro (hogar), se observa un correlato de la paradoja de nivel meso. Los hogares rurales más pobres, es decir, los que enfrentan enormes dificultades para basar su desarrollo en el autoempleo agrícola, tienen un alto grado de dependencia del ingreso no agrícola, pero el nivel en términos absolutos de este tipo de ingreso es muy bajo. Por el contrario, los hogares con altos ingresos agrícolas tienden a concentrar también los mayores niveles de ingreso no agrícola, aunque su peso relativo en el ingreso total es menor que en el caso de los hogares más pobres. Lo que sucede es que los hogares pobres acceden a empleo no agrícola de refugio, mientras que los más ricos disponen de diversos tipos de activos (capital de trabajo, maquinaria y vehículos, calificación de la fuerza de trabajo y educación, contactos y relaciones, etc.) que les permiten acceder también a los empleos no agrícolas más rentables y productivos. Sin embargo, no debe perderse de vista que en el caso de miles de hogares rurales, incluso el acceso al ERNA de refugio es el factor que permite elevar el ingreso por encima de los niveles de pobreza o indigencia. Es a consecuencia de estas paradojas micro y meso que para el caso de Ecuador, Elbers y Lanjouw (2000) han concluido que el ERNA en términos generales no disminuye la desigualdad en la distribución de los ingresos rurales, sino todo lo contrario. Es muy probable que esta conclusión sea aplicable a muchos otros países de la región.

Tierra La imagen convencional es que los hogares con mayores niveles de acceso a la tierra tienen menos acceso al empleo y a los ingresos no agrícolas. En la mayoría de los estudios disponibles se confirma que los hogares con menos tierra tienen una mayor dependencia del IRNA, pero que los hogares con más tierra tienen un mayor nivel de este tipo de ingreso. Los hogares rurales sin tierra muestran un comportamiento bimodal (Wiens, 1997, para Panamá; Corral y Reardon, 1999, para Nicaragua; Berdegué et al., 1999, para Chile; y de Janvry y Sadoulet, 1999, para México): aquellos que están lejos de los centros urbanos, en especial en zonas sin buena infraestructura vial, dependen en mayor medida del trabajo agrícola asalariado o de empleos no agrícolas tipo refugio

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(es decir, de baja calidad y productividad), mientras que los que se localizan próximos a las ciudades y/o en zonas rurales dinámicas acceden a empleos asalariados bien remunerados. Educación Los estudios realizados en Nicaragua (Corral y Reardon, 1999; Baumeister, 1999), Colombia (Echeverri, 1999), México (de Janvry y Sadoulet, 1999), y Chile (Berdegué et al., 1999), coinciden en señalar que el nivel de educación es un poderoso determinante del acceso al empleo y a los ingreso rurales no agrícolas. En particular, sólo los hogares e individuos con mayores niveles educacionales acceden a los empleo rurales no agrícolas mejor remunerados (típicamente el empleo asalariado en el comercio y otros servicios). Los hogares e individuos con bajos niveles de escolaridad consiguen empleos no agrícolas de refugio. Infraestructura Ya hemos anotado en páginas anteriores que los motores del ERNA con frecuencia surgen como consecuencia de inversiones previas en infraestructura, típicamente en obras viales, de electrificación o riego medianas o grandes. Estas inversiones reducen la "distancia económica" que separa a una zona rural de las fuentes dinámicas de demanda de bienes y servicios originados en la actividad rural no agrícola. Este análisis general se confirma a nivel de los hogares. En el caso de México, por ejemplo, de Janvry y Sadoulet (1999) han demostrado que los hogares que viven próximos a centros urbanos tienen mayor acceso a trabajos asalariados no agrícolas; los que viven cerca de pequeños poblados se caracterizan por una mayor presencia de autoempleo no agrícola y agrícola; el trabajo asalariado agrícola (actividad peor remunerada) tiene una mayor importancia entre los hogares que viven en el hinterland rural. Género Se ha constatado que el género influye en forma definitiva en el acceso al empleo y a los ingresos no agrícolas. Según cifras recientes de CEPAL (2000c), en 10 de 11 países analizados el ERNA constituye un mayor porcentaje del empleo rural total para las mujeres que para los hombres (véase el Cuadro 4). En la mayoría de los empleos no agrícolas, con la posible excepción del empleo asalariado en servicios (al menos en Chile, según Berdegué et al., 1999), las mujeres obtienen remuneraciones menores que

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los hombres para un mismo tipo de empleo no agrícola. En México (de Janvry y Sadoulet, 1999) y Chile (Berdegué et al, 1999), las mujeres acceden a empleos diferentes a los de los hombres. Además se dan interacciones importantes entre el sexo del individuo y otros determinantes del acceso al ERNA. En México por ejemplo (de Janvry y Sadoulet, 1999), el acceso a la tierra, la experiencia migratoria y la condición de indígena reducen la participación de los hombres, mas no de las mujeres, en empleos asalariados no agrícolas. Lo contrario sucede en el caso de la distancia a los centros urbanos, la cual afecta la participación de las mujeres pero no la de los hombres en los mercados de trabajo asalariado no agrícola. La educación es un determinante que tiene un efecto positivo para ambos sexos.

Políticas para la promoción del empleo y el ingreso rurales no agrícolas4 Los estudios reseñados en este documento señalan varias enseñanzas útiles para el diseño y ejecución de políticas y programas que pretendan estimular el desarrollo del ERNA: • Foco. Las políticas hacia el sector rural deben orientarse tanto a propiciar los incentivos (motores) que estimulan a los hogares a participar en empleos rurales no agrícolas, como las capacidades de esos hogares para responder a dichas señales. La mayoría de las políticas y proyectos de desarrollo rural por lo general apuntan a lo segundo y no prestan suficiente atención a lo primero. En particular, es esencial considerar el origen exógeno al sector rural de varios de los motores del ERNA (turismo, manufactura, industria, etc.) Una política de desarrollo rural que considere el ERNA debe tratar de movilizar no sólo capitales sino también recursos humanos e institucionales no rurales que posean las capacidades, relaciones y conocimientos necesarios para iniciar, desarrollar y conducir nuevos tipos de emprendimientos en los sectores secundario y terciario. Lo anterior debería verse facilitado por el proceso de rururbanización (Schejtman, 1998) y por la importancia creciente de las demandas de los habitantes rurales en relación con nuevos tipos de bienes y servicios de origen rural (turismo, recreación, servicios ambientales, etc.) 4

Esta sección se basa en las conclusiones del Seminario Latinoamericano sobre "Desarrollo del empleo rural no agrícola", Santiago, Chile, Septiembre 1999, organizado conjuntamente por el BID, la FAO, la CEPAL y la RIMISP.

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• Sesgo. Es necesario remover el fuerte sesgo agropecuario que caracteriza a las políticas de desarrollo rural, adoptando más bien una postura de promoción del desarrollo territorial y del conjunto de la economía rural. No existen motivos que justifiquen hoy en día depender exclusivamente del desarrollo agropecuario para mejorar la calidad de vida en las zonas rurales o para avanzar en la superación de la pobreza en esas áreas. Más aún, el propio desarrollo agropecuario requiere necesariamente del crecimiento de la industria y los servicios. En vastas zonas rurales, apostar en forma exclusiva o predominante al desarrollo agropecuario equivale simple y llanamente a perpetuar una situación de pobreza, marginación y estancamiento endémico. • Tratamiento diferenciado. Se debe asumir un tratamiento diferenciado de las zonas rurales más ricas y de las más pobres. En las primeras lo esencial es reducir los costos de transacción que enfrentan tanto los agentes que desarrollan inversiones en motores del ERNA, como los hogares y habitantes rurales que buscan participar en actividades no agrícolas. En las segundas se requiere un papel activo del sector público en la creación de condiciones que eleven el atractivo de estas zonas para el sector privado (vías, electrificación, telecomunicaciones, regadío), así como una fuerte focalización de las inversiones públicas en el desarrollo de las capacidades de los hogares rurales para poder participar en un rango más amplio de actividades remuneradas (educación, acceso a crédito, activación de los mercados de tierra, etc.). En el caso de las zonas pobres donde la relación con los mercados dinámicos es muy débil o inexistente, es esencial corregir la frecuente distorsión de numerosos proyectos de desarrollo que promueven la iniciación de microempresas y otros emprendimientos familiares o asociativos que terminan reducidos a ERNA de refugio. Esto por cuanto no tienen vínculos con mercados activos que demanden los bienes y servicios producidos a través de estas iniciativas. • Concertación. Los gobiernos locales y las instancias de concertación de actores locales sociales y económicos pueden cumplir un importante papel en la promoción del ERNA. En muchos países los gobiernos locales (municipales y provinciales) controlan o participan en las decisiones sobre la planificación del uso del territorio, sobre parte del sistema educacional, la capacitación laboral, ciertos niveles de la inversión en obras públicas de infraestructura, el otorgamiento

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de patentes y licencias para la instalación de negocios no agrícolas con base rural, la orientación y los contenidos de los sistemas de asistencia técnica, la asignación de recursos de proyectos de desarrollo rural, e incluso sobre una fracción de los impuestos que con frecuencia constituyen poderosas barreras de entrada al lanzamiento de emprendimientos rurales no agrícolas. Es en este nivel donde se pueden negociar condiciones que permitan que un mayor porcentaje de los recursos de inversión públicos y privados se canalicen hacia aquellas zonas de bajo potencial de desarrollo agropecuario que pueden encontrar en el ERNA un camino de revitalización. Asimismo, es muy importante que allí donde existan condiciones más favorables para el desarrollo agrícola, las instituciones locales puedan identificar aquellas inversiones que propicien el fortalecimiento de articulaciones más sólidas entre la agricultura, la agroindustria, el comercio y otros servicios. Por último, los recursos que dependen de decisiones locales se pueden emplear de tal forma que sea posible romper la tradicional desconexión funcional y estructural entre los núcleos urbanos y su entorno rural, propiciando en cambio una mayor integración y complementariedad entre ambos segmentos de los territorios rurales. • Políticas de desarrollo agropecuario. Estas también pueden y deben promover el ERNA. Ya se ha señalado que no es posible lograr la modernización y la competitividad del sector agropecuario sin el desarrollo no sólo de la productividad de la producción primaria, sino también de los sectores industriales, comerciales y de servicios que son característicos de la agricultura moderna. Las políticas de fomento tecnológico (investigación, asistencia técnica, transferencia de tecnología), de capacitación y formación de recursos humanos, de tierras y reforma agraria, así como las de financiamiento no son neutrales en este aspecto. Esta consideración está muchas veces ausente en el diseño de las políticas de fomento agropecuario, mientras que en otros casos, si bien existe una apertura nominal hacia el impulso del fortalecimiento de cadenas agroindustriales y agrocomerciales, en la ejecución se establecen condiciones o se toman decisiones que terminan por abortar este propósito. Es así como se privilegia la investigación tecnológica en rubros con bajo potencial de articulación con la industria o los servicios; se capacita sólo o prioritariamente en oficios vinculados a la producción primaria; se establecen restricciones al crédito para que se oriente principalmente a las inversiones o a financiar el ca-

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pital de trabajo a nivel de las fincas, marginando así a las empresas que prestan servicios a la agricultura o que procesan sus productos; y se diseñan los asentamientos de reforma agraria con una lógica exclusivamente agrícola. • Institucionalidad. En muchos países existen vacíos en la institucionalidad pública que en la realidad conducen a que el ERNA sea una especie de "tierra de nadie". Los ministerios responsables de las políticas industriales, de vivienda, de obras públicas, y de educación tienen una marcada orientación urbana. Los ministerios sectoriales agropecuarios se caracterizan, como es de esperar, por su orientación agrícola. La consecuencia es que nadie es o se siente plenamente responsable de las políticas que son indispensables para propiciar el desarrollo de aquellas actividades que producen el 40% del ingreso de los hogares rurales de la región. • Educación e infraestructura. Los estudios realizados indican que hay ciertos determinantes que universalmente operan a favor del fortalecimiento del ERNA. Se trata concretamente de la educación y de la infraestructura de caminos y carreteras. Todo lo que se pueda hacer en estos dos ámbitos tendrá un impacto favorable sobre el desarrollo del empleo y el ingreso rurales no agrícolas. Pero este efecto se puede maximizar si a las políticas en estos ámbitos se asocian elementos que estén expresamente orientados a promover el ERNA. Por ejemplo, en varios países se está experimentando con planes de mejoramiento de la calidad y de la relevancia de la educación pública, incluyendo la educación técnica rural. Sin embargo, no es de extrañar que estos programas asuman que la educación rural relevante es aquella que prepara a los jóvenes para desempeñarse en el sector agropecuario, sin considerar la importancia creciente de las actividades no agrícolas con asiento en el sector rural. Igualmente, las políticas de infraestructura (vías, irrigación) a veces contienen componentes diseñados para preparar a la población para que aproveche las nuevas condiciones, aunque éstos con frecuencia se reducen al ámbito agropecuario, dejando a un lado las nuevas opciones en materia de turismo, industria y manufactura, comercio y otros servicios. Por lo general se pasa por alto que una carretera no sólo servirá para sacar la producción agrícola al mercado, sino también para que más habitantes de las ciudades viajen al campo los fines de semana y durante sus vacaciones, o que la nueva represa permitirá no sólo intensificar la producción

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agrícola sino que también estimulará el surgimiento de actividades turísticas y recreativas. • Género. Las políticas de fomento del ERNA deben considerar que el género es sin duda un determinante crítico del acceso a empleos rurales no agrícolas. Las políticas y programas de apoyo a la mujer rural deberían brindar una atención mucho mayor a facilitar su acceso al mercado de trabajo asalariado en la agroindustria, el comercio y otros servicios, cuestionando a la vez el actual sesgo a favor de la creación de microempresas manufactureras que, a la luz de los estudios disponibles, parecen ofrecer menos oportunidades para un desarrollo real de las mujeres rurales como agentes de procesos económicos sostenibles en el largo plazo. La educación, la capacitación laboral, el mejoramiento de los caminos y de los sistemas de transporte que permitan un desplazamiento más fácil de las mujeres entre sus hogares y sus lugares de trabajo, la creación de guarderías infantiles, y la revisión de las políticas laborales y de seguridad social y su adecuada fiscalización, son instrumentos indispensables para fortalecer la capacidad de las mujeres de llegar con mayores ventajas al mercado de trabajo rural no agrícola. • Financiación internacional. Los proyectos de desarrollo rural con financiamiento de los organismos multilaterales y de la cooperación internacional con frecuencia son la cara principal de las políticas públicas, en especial aquellos países y regiones relativamente más pobres. Es indispensable que estos proyectos asuman que en América Latina y el Caribe, lo rural es cada vez menos sinónimo de lo agropecuario. En consecuencia, tales políticas deben: 1) diseñarse pensando en acciones orientadas al conjunto del espacio rural, que incluye el espacio agrícola y el de los pequeños y medianos núcleos urbanos; 2) generar incentivos y desarrollar capacidades no sólo para las actividades agropecuarias sino también para el conjunto de empleos que son relevantes para los habitantes rurales; 3) considerar como unidades objeto del desarrollo no sólo a las fincas, sino también a los hogares; y 4) ofrecer opciones diferenciadas para los distintos estratos sociales que conforman la población rural: los agricultores y los habitantes rurales sin tierra, los hombres y las mujeres, los empleados por cuenta propia y los asalariados. • La importancia del agro. Finalmente, todo lo anterior no tendrá un feliz destino si la apertura de las políticas y programas públicos a lo

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rural no agrícola se hace a costa de reasignar los recursos que hasta ahora han estado disponibles para el desarrollo sectorial agropecuario. Después de todo, el empleo agrícola sigue siendo responsable directo del 60% del ingreso rural, y ese porcentaje se eleva significativamente si consideramos los ingresos no agrícolas pero que provienen de las actividades directamente encadenadas y dependientes de la producción agropecuaria (agroindustria, comercio de insumes y productos, servicios de maquinaria y de transporte, servicios profesionales) El fomento del empleo y del ingreso rurales no agrícolas no puede hacerse en detrimento del desarrollo del sector agropecuario. El desafío consiste en movilizar inversiones y capacidades adicionales, tanto públicas como privadas.

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EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS

JULIO A. BERDEGUE, THOMAS REARDON Y GERMÁN ESCOBAR

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EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS

Página en blanco a propósito

Opciones de inversión en la economía rural Rubén G. Echeverría

El Banco Interamericano de Desarrollo ha venido formulando una agenda de trabajo en el ámbito rural en la que se resalta la necesidad de promover la economía rural con un enfoque territorial donde las diversas acciones sectoriales se refuercen mutuamente. Se trata de un temario en vías de elaboración, construido con una visión amplia, multisectorial e incluyente de la economía rural que abarca aspectos agropecuarios, agroindustriales, agroalimentarios, ambientales, sociales, de pobreza y desigualdad, del desarrollo de micro, pequeñas y medianas empresas, y de finanzas e infraestructura básica, con el fin de responder a las crecientes demandas de los países de la región. Con esto se quiere generar un consenso en torno a los asuntos críticos para el desarrollo sostenible del ámbito rural, con base en la complementariedad de diversas áreas de acción del Banco y de las organizaciones técnicas y financieras multilaterales y bilaterales que actúan en América Latina y el Caribe. El capítulo destaca la situación de pobreza rural en la región y las posibles vías para reducirla. Se hace hincapié en el potencial del sector agropecuario y agroindustrial para generar crecimiento, reducir la pobreza rural y urbana, y mejorar el manejo de los recursos naturales. Se analizan las enseñanzas obtenidas en este campo, así como la necesidad de formular un nuevo paradigma que promueva políticas e instrumentos para atenuar la

' Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en el Foro Técnico de la Junta Interamericana de Agricultura organizada por el IICA en Salvador, Brasil, en octubre de 1999. El trabajo está basado en las estrategias del Banco Interamericano de Desarrollo para la reducción de la pobreza rural (BID, 1998) y para el desarrollo agroalimentario (BID, 2000) en América Latina y el Caribe, y en diversos documentos técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible y de los Departamentos Regionales de Operaciones del BID.

Capítulo 7

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pobreza rural. Se destacan áreas claves de inversión como son la de consolidación de los programas de reformas sectoriales; la modernización del sector público agropecuario y de los servicios de tecnología, sanidad e información; la promoción de actividades productivas rurales no agrícolas; la administración de tierras y aguas; el desarrollo de mercados financieros rurales; el manejo sostenible de los recursos naturales; la infraestructura y la calidad de vida rural, y los recursos humanos y la capacitación. Finalmente se hace énfasis en la importancia del trabajo interagencialpara mejorar la eficiencia y la eficacia de los servicios que reciben los países de la región.

La grave situación de pobreza rural Aunque la mayoría de la población total y de la población pobre en América Latina y el Caribe se encuentra en centros urbanos, en términos relativos la pobreza sigue siendo un fenómeno rural en la región. Más de la mitad de los hogares rurales vive en condiciones de pobreza y un tercio de ellos en situación de pobreza extrema. La lucha contra la pobreza rural constituye un desafío de grandes proporciones. A pesar de los avances logrados por los procesos de reforma, todavía existe relativamente poco crecimiento y mucha desigualdad en la región. El contexto rural de América Latina y el Caribe muestra una gran heterogeneidad y una difícil situación de pobreza, lo cual constituye un gran reto social y político para los países de la región. Esto incluye ramificaciones como los fenómenos de violencia rural, la producción y comercialización de cultivos ilícitos, y la inseguridad en la tenencia de la tierra. En la mayoría de los países la pobreza rural no ha disminuido significativamente en términos relativos durante la década de los años noventa. La mayor parte de la población rural en América Latina y el Caribe sigue siendo pobre. Según datos de CEPAL (1999), entre 1994 y 1997 el porcentaje de hogares rurales en situación de pobreza en la región sólo disminuyó de 56% a 54% y la indigencia rural se redujo de 34% a 31 %, cifras estas similares o todavía superiores a las registradas en 1980 (Gráfico 1). Desde principios de los años noventa, por primera vez los pobres urbanos (principalmente mujeres jefas de hogar, padres con poca o ninguna educación formal y jóvenes sin trabajo) son más numerosos que los pobres rurales, estimándose que los primeros alcanzaban los 126 millones mientras los segundos se aproximaban a los 78 millones en 1997 (Gráfico 2). Sin embargo, el número de habitantes rurales en situación de extrema pobreza (47 millones) era superior al urbano (43 millones). Cabe resaltar que una proporción del creciente número de pobres en las ciuda-

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Gráfico 1.

América Latina: Pobreza rural: 1980-1997

Fuente: Construido en base a CEPAL (1999).

Gráfico 2.

América Latina: Pobreza urbana: 1980-1997

Fuente: Construido en base a CEPAL (1999).

Gráfico 3. América Latina: Pobreza total: 1980-1997

Fuente: Construido en base a CEPAL (1999).

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des tiene origen rural inmediato o reciente y que, dadas las condiciones económicas de muchos países de la región en los últimos tres años, es posible que la situación de pobreza rural haya empeorado en relación a la última información disponible citada (1997). Este panorama demuestra que no se han logrado resultados convincentes en la lucha contra la pobreza rural, y que el alivio relativo alcanzado en algunos casos ha estado mucho más vinculado a una elevada migración que a una reducción de la brecha entre las condiciones de vida en el campo y en la ciudad. Aproximadamente la mitad (40 millones) de los pobres rurales son pequeños agricultores, mientras que las comunidades indígenas y los pobladores rurales sin tierra representarían el 33% y el 16% respectivamente (26 y 13 millones) (FIDA, 2000). Aproximadamente un tercio de los pequeños agricultores en condiciones de pobreza está constituido por minifundistas con limitadas posibilidades de resolver su situación a través del desarrollo agropecuario. Esto significa que más del 40% de los pobres rurales tiene un acceso nulo o limitado a recursos productivos para la generación de ingresos suficientes a través de la producción agrícola propia. Esta situación adquiere mayor relevancia si se toma en cuenta que —salvo una improbable redistribución masiva de tierras—el grupo de pobres rurales con escaso potencial agropecuario aumentará más que aquél con acceso a suficientes recursos. La relativa marginación del mercado y la producción para la autosubsistencia como mecanismos de supervivencia para estos sectores crea una situación de poca movilidad para superar las condiciones de pobreza. En general, la población rural en condiciones de pobreza cuenta con pocas oportunidades de empleo productivo; padece de nutrición insuficiente, mala salud y falta de servicios educacionales; y carece de niveles suficientes de organización para negociar efectivamente en favor de sus intereses. En el caso de los países más urbanizados de la región, los procesos migratorios campo-ciudad empiezan a declinar, mientras que en muchos otros países en donde la población rural alcanza porcentajes superiores al 25% del total, existen todavía altas tasas de migración. Asimismo, el ingreso no agrícola es cada vez más significativo en el ingreso rural total, llegando a valores cercanos al 50% en muchos países de la región (Berdegué, capítulo 6). Cabe destacar la delicada situación de pobreza rural en zonas indígenas y en familias de mayor edad o donde el hogar está encabezado por una mujer. Aproximadamente el 80% de la población indígena de la región se encuentra en situación de pobreza (FIDA, 2000). En muchos casos, las comunidades indígenas subsisten en las tierras más frágiles de la región, en zonas aisladas con bajo potencial agrícola y escasas opciones de empleo no agrícola, muchas de éstas próxi-

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mas a áreas protegidas y con frecuencia dentro de las mismas. El hecho de que la emigración a las ciudades continúe siendo la principal vía de alivio de la pobreza rural supondría, además del limitado efecto sobre la pobreza total, la pérdida del patrimonio cultural y social de dichas comunidades. Dependiendo de cada situación, existen por lo menos cinco posibilidades (y sus combinaciones) para reducir la pobreza rural (Echeverría, 2000). El crecimiento sostenido de la agricultura y de todas las actividades productivas rurales no necesariamente agrícolas, constituyen las posibilidades más importantes. Otra acción importante para reducir la pobreza rural se centra en el uso sostenible y la conservación de los recursos naturales. Asimismo, la emigración a zonas urbanas ha sido uno de los caminos tradicionales de reducción de la pobreza rural. Finalmente, existe la posibilidad de incrementar la asistencia destinada a las personas que, no pudiendo acceder a las opciones mencionadas, necesitan transferencias de ingresos para superar el umbral de pobreza o para tener un mínimo acceso a las redes de seguridad social.

El potencial del sector agroalimentario Dentro del ámbito rural, el sector agroalimentario (agricultura, ganadería, producción forestal, pesca, y agroindustria) tiene una singular importancia, directa y/o indirecta, ya que el sector representa más del 25% del producto bruto regional y más del 40% de las exportaciones. En algunos países como Argentina, Colombia, Costa Rica, Haití, Guyana, Nicaragua y Paraguay, uno o ambos indicadores son sustancialmente mayores (BID, 2000). Esto explica el hecho de que el empleo agrícola es responsable directo del 60% del ingreso rural en la región, y mayor aún considerando las articulaciones con el comercio de insumes y productos. Los procesos de reforma económica iniciados en la década de los años ochenta, unidos a la globalización de los mercados, le han dado una nueva dinámica a la inserción de la región en una economía mundial basada en las transformaciones productivas del sector agroalimentario y en las nuevas oportunidades que dicha producción tiene en el comercio internacional. En este sentido, el decenio de los años noventa define notoriamente el cambio del viejo paradigma de la agricultura protegida en una economía cerrada, con excesiva intervención estatal, limitada a la producción primaria y con una precaria vinculación entre los agentes económicos, a uno nuevo donde el sector se articula a la política macroeconómica, se enfoca en las ventajas competitivas, se amplía a los servicios colaterales y se integra vertical y regionalmente, concentrándose cada vez más en polos de desarrollo.

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Esta progresiva evolución hacia una mayor competitividad se traduce en renovados esfuerzos para aumentar productividad y calidad, reduciendo simultáneamente costos. La expansión de las escalas de producción (particularmente en cereales, carnes, frutas, oleaginosas y azúcar) y los procesos de mecanización y automatización simultáneos, afectan la ocupación rural y los mercados de tierras, como se aprecia hoy en día en los países del MERCOSUR y en el norte de México. En la medida en que exista estabilidad política y un escenario macroeconómico favorable, los precios relativamente menores de la tierra y la fuerza de trabajo, junto con la ampliación de los mercados integrados, atraen la inversión privada y la presencia de multinacionales de la agroindustria, incentivando la concentración-diversificación de ese sector y del comercio. Esta evolución ha ido acompañada en muchos casos (Brasil, Argentina, México, Chile) por la formación de empresas de capital de riesgo con inversionistas locales de ámbitos agrícolas y no agrícolas, así como por la fusión y concentración de empresas nacionales. Como consecuencia de los cambios mencionados, en algunas regiones comienza a surgir una agricultura más tecnificada, más articulada con la agroindustria y más orientada al mercado internacional.1 Estas transformaciones son necesarias para lograr una mayor especialización productiva y para elevar la eficiencia económica. Al mismo tiempo, la existencia de niveles muy significativos de pobreza urbana y rural, así como la fragilidad de muchos sistemas ecológicos, obliga a enfocar las oportunidades de aumentar la competitividad del sector agro alimentario en la región en un marco de equidad y sostenibilidad.

Las enseñanzas del pasado • La magnitud, complejidad y persistencia de la pobreza rural en la región no han sido factores abordados con enfoques y estrategias globales, ni con asignaciones suficientes y continuas de recursos (Artizábal et al 1992). En general, existen muchos proyectos puntuales y discontinuos, poco vinculados a estrategias nacionales. Los pobres rurales generalmente no constituyen una fuerza negociadora ni una clientela favorita de los

1 Debido a los otros costos de transacción en varios mercados básicos de la economía rural, es prioritario promover la integración al mercado (y reducir intervenciones para que los mismos funcionen mejor) del pequeño productor (Figueroa 1998); y especialmente en los casos de los productos no-tradicionales de exportación (Domiani 2000).

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gobiernos y/o de las agencias de financiamiento externo. Esto se traduce en la ausencia de personal comprometido y preparado para llevar a cabo estos programas y en la carencia de reflexión sobre el contexto económico, social y cultural de las intervenciones. • El crecimiento económico es una condición para la reducción de la pobreza, pero no es suficiente. Por lo tanto se requieren intervenciones específicas, especialmente en condiciones de alta desigualdad y bajos niveles de educación en el medio rural. El crecimiento de la economía ha mitigado la pobreza rural básicamente a través de la migración, una señal de que parte de la solución a ésta se encuentra fuera de la agricultura. • El desarrollo del sector agropecuario es necesario para el crecimiento económico y para reducir la pobreza rural y urbana. En la mayoría de los países de la región el sector (incluyendo los encadenamientos hacia mercados de insumes y productos) continúa siendo un elemento sustancial de la economía y una importante fuente de ingresos para amplios segmentos de la población, y en especial de la población rural pobre. Sin embargo, la experiencia histórica muestra que el desarrollo de la agricultura comercial por sí solo no generaría beneficios de magnitud suficiente como para reducir la pobreza rural de manera significativa. • Los procesos de modernización de los países que ejecutaron políticas económicas con fuertes sesgos negativos hacia el ámbito rural no fueron exitosos, incluso en aquellos casos en que aplicaron subsidios parciales para corregir los introducidos a través de los precios relativos. Es necesario contar con un contexto económico e institucional que promueva el acceso a recursos productivos por parte de amplios sectores de la población, así como para la inversión productiva, la innovación tecnológica y el manejo sostenible de los recursos. El desarrollo de la economía rural requiere de un contexto económico que asegure la rentabilidad privada en un marco de estabilidad de largo plazo, generando empleo agrícola y no agrícola en las áreas rurales y promoviendo la inversión necesaria para el desarrollo de la infraestructura básica vinculada a la producción y a la calidad de vida en el medio rural. • La apertura comercial debe estar acompañada por un proceso dinámico de inversión productiva, desarrollo de infraestructura y adopción de

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tecnología que asegure una mayor eficiencia económica, así como el bienestar de la población rural. El deterioro significativo de los términos de intercambio de productos agropecuarios sufrido por muchos países de América Latina afectó negativamente la rentabilidad del sector y su capacidad para invertir y modernizarse. Este proceso fue, en parte, consecuencia del bajo nivel de integración de la producción primaria con la industria, lo que impidió el aprovechamiento de nichos de mercado y disminuyó la capacidad de negociación en los mercados internacionales. Asimismo se debió al descenso en el tipo de cambio real durante el proceso de liberalización y al bajo nivel de productividad y altos costos de producción como resultado del bajo nivel de inversión en tecnología. Por lo tanto, es imprescindible invertir en ventajas competitivas mediante un activo proceso de innovación tecnológica y sin limitarse a la producción de bienes primarios. De igual manera, la reconversión productiva agropecuaria planteada en muchos países como consecuencia de la apertura económica, puede requerir de medidas de apoyo temporales directas y, simultáneamente, de tecnología y esquemas institucionales que hagan hincapié en nuevos productos, formas de mercado y modos de articulación con la agroindustria. • Los programas de desarrollo rural han sido relativamente ineficientes cuando no estuvieron acompañados por un marco depolítica económica que permitiera, por un lado, la rentabilidad de la producción agropecuaria y el acceso de pequeños productores con potencial agrícola a los recursos productivos, y por el otro, el fomento de actividades rurales no agrícolas2. Las políticas de desarrollo rural han coexistido —o han sido un intento compensatorio— con políticas macroeconómicas y sectoriales contradictorias simultáneamente aplicadas y que han anulado sus alcances (por ejemplo políticas de importación de alimentos subsidiados, tipo de cambio sobrevaluado, control de precios de productos básicos y altas tasas de interés). • La poca participación de los beneficiarios de los programas de desarrollo rural generó componentes poco vinculados a las demandas, la falta de adecuación de las intervenciones a los ritmos de absorción de las

Muchos de los programas de desarrollo rural integrado del pasado sin embargo tuvieron la iniciativa de canalizar recursos productivos y servicios esenciales previamente inexistentes para los pobres rurales; y además, conceptualmente, tuvieron un claro enfoque de desarrollo regional.

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comunidades y la carencia de sostenibilidad de las iniciativas. La ausencia de una perspectiva de género en los programas de desarrollo rural y el no contabilizar los aportes reales y potenciales de las mujeres, la juventud y los grupos indígenas ha contribuido a su marginación, reduciendo por tanto el desarrollo de las comunidades rurales. La heterogeneidad de la población rural, los cambios del entorno económico y el proceso de aprendizaje de los diferentes actores en el desarrollo de proyectos, fueron elementos que chocaron con las rigideces del ciclo de formulación-ejecución de los mismos. En muchos casos no se contó con las condiciones político-institucionales mínimas necesarias para la ejecución efectiva y descentralizada de las acciones pertinentes. Asimismo, la multiplicidad de componentes, la centralización de las decisiones y la debilidad de las instituciones intermedias (regionales y municipales) afectaron la realización de proyectos; en muchos casos la descentralización fue frustrada por el clientelismo político y el descontrol administrativo.

La necesidad de un nuevo paradigma Por lo general se reconoce la necesidad de avanzar hacia un nuevo consenso regional que posibilite mejorar las orientaciones de la política rural. Esto es especialmente cierto si se toma en cuenta que los resultados, luego de quince años de ajustes, son precarios y se reflejan en las bajas tasas de crecimiento, la persistencia de altos niveles de pobreza, el incremento de la mala distribución del ingreso, y la caída en la rentabilidad de varios rubros. Esto muestra un cierto desbalance entre la innovación en el pensamiento, el diagnóstico y las políticas concretas. De la misma manera, existe acuerdo en que para lograr resultados satisfactorios en materia de reducción de pobreza, se requiere complementar el marco de políticas macroeconómicas con estrategias sociales que logren cambios estructurales en el desarrollo del capital humano y en la calidad de vida de la población rural. La definición de orientaciones de producción prioritarias en el nuevo escenario de reconversión productiva (nuevas líneas de producción y ampliación a agroindustria y sectores no agropecuarios) respondería a la dinámica del mercado, a los cambios en las preferencias de los consumidores, a la mayor integración de las cadenas agroalimentarias, a la importancia de nuevas áreas como las químicas, farmacéuticas y de biotecnología, y a los aspectos ambientales. Dentro de este escenario, la política sectorial debe facilitar las condiciones para que las decisiones

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privadas amplíen el acceso a nuevas líneas de producción, garantizando un esquema de decisiones gerenciales basadas en la calidad de la información y en una mayor autonomía en la toma de decisiones, incluyendo aspectos de riesgo y creatividad. Las potencialidades de crecimiento y generación de empleo y de valor agregado, así como la atracción de inversión privada, son factores centrales en la formulación de políticas sociales en el medio rural. Hay consenso en que la apertura de los mercados proporciona oportunidades para esquemas productivos más eficientes y competitivos sustentados en economías de escala, en la integración, especialización y diferenciación productiva, en la calidad, y en economías de dusters productivos y nichos de mercado. Sin embargo, si bien los mercados contribuirán a una mayor eficiencia y equidad, no son suficientes para atender las amplias necesidades de la sociedad rural, por lo que se necesitan intervenciones específicas para ampliar las oportunidades a un mayor número de agentes económicos y así lograr una verdadera transformación productiva. En este contexto de buscar nuevas oportunidades de desarrollo tiene especial importancia la situación de miles de pequeños agricultores que, por falta de alternativas rentables, se dedican a la producción de cultivos ilícitos, con las consecuencias legales, sociales y ambientales del caso. La privatización, los ajustes presupuestarios para reducir el déficit fiscal y el papel más determinante de los mercados, han significado menor intervención del Estado en el sector rural, pero también un desmantelamiento institucional que dificulta las iniciativas de desarrollo en ese ámbito, en la medida en que aún no surge en su reemplazo una institucionalidad emanada de la sociedad civil, especialmente a nivel local. En algunas esferas de la vida rural la disminución o retiro del sector público se ha sentido con mayor fuerza: en la inversión social (educación, salud), el sistema financiero y la infraestructura. En estas esferas, mientras más se acentuaba la demanda rural por inversión en capital humano, créditos y comunicaciones para enfrentar los desafíos de la competitividad, menor ha sido el acceso de la población rural pobre a estos servicios. Por otra parte, la mayor integración de las cadenas productivas cumple un importante papel en la necesidad de un nuevo enfoque para el sector agro alimentario. Hasta fines de la década de los de los años ochenta, la producción agropecuaria regional (comparada con la de los países con agriculturas más desarrolladas) era relativamente extensiva en la fase de producción primaria. Esto quiere decir que utilizaba una baja dotación de capital e insumos de origen industrial por unidad de tierra agrícola (bajo nivel de uso de fertilizantes y agroquímicos, comparativamente con el resto del mundo), y a su vez el nivel de procesamiento industrial de

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la producción primaria era bajo. Estas características han comenzado a cambiar en el decenio de los años noventa, especialmente en Brasil, Argentina y Colombia, en donde se han expandido la agroindustria y la industria de alimentos, proceso este liderado en gran medida por inversiones extranjeras, especialmente de las empresas transnacionales de alimentos. Esta tendencia se profundizará en el futuro a partir de una demanda internacional que se orienta a productos con mayor nivel de elaboración dirigidos a nichos diferenciados de mercado, en los cuales las empresas transnacionales están fuertemente posicionadas. Se presenta una tendencia similar en los mercados de aquellos países de la región en los que la demanda por productos con mayor valor agregado, dirigidos a los sectores urbanos de medianos y altos ingresos, está en rápida expansión. En estos mercados, la producción nacional enfrenta una creciente competencia por parte de la producción de otros países en el ámbito de los acuerdos de integración regional. En consecuencia, un mayor énfasis en inversiones en el ámbito rural y especialmente en la modernización de los sectores agropecuarios sin duda facilitará la creciente apertura comercial y promoverá la integración hemisférica.

Áreas prioritarias de inversión Las áreas prioritarias de inversión descritas a continuación constituyen la base para un nuevo enfoque de desarrollo de la economía rural que contribuya a reducir la pobreza rural y urbana, así como a lograr un uso más sostenible de los recursos naturales y, en definitiva, a mejorar la calidad de vida en el espacio rural. Según el contexto particular de cada caso y teniendo en cuenta un enfoque territorial, existirá un sinnúmero de posibles áreas prioritarias de desarrollo rural en cada país, región y localidad. Tomando en consideración el contexto y las experiencias mencionadas anteriormente, a continuación se resumen aquellas áreas de inversión en las que el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo y otras agencias afines podría tener un impacto sustancial.

Consolidación de los programas de reforma en el ámbito rural Es necesario consolidar las reformas de políticas públicas en el ámbito rural, asegurando su coherencia con el contexto macroeconómico y promoviendo las reformas legales y el apoyo al proceso de descentralización (por ejemplo dotando a los municipios de la capacidad de diseñar sus propios planes y estímulos para captar inversiones privadas nacionales y extranje-

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ras). La consolidación de reformas incluye tanto la corrección de sesgos antiagrarios como el fmanciamiento de programas de protección social para quienes no están en condiciones de satisfacer sus necesidades básicas. Aunque los procesos de reforma económica emprendidos por casi todos los países de la región están avanzados en la mayoría de los casos, aún hace falta consolidarlos, pulir sus principales instrumentos y corregir efectos indeseados. Entre las acciones posibles en este campo figuran: 1) los programas de reconversión sectorial con apoyo temporal a programas de transición que contribuyan a la reconversión productiva, incluyendo medidas compensatorias para productores y consumidores de bajos ingresos afectados por las reformas de políticas (transferencia temporal de ingresos, ayuda alimentaria y apoyos productivos a pequeños productores); 2) el desarrollo de nuevos instrumentos de mercado (por ejemplo fmanciamiento de inventarios, manejo de riesgo y bolsas agropecuarias); y 3) el apoyo al sector privado empresarial para canalizar la inversión privada hacia el ámbito rural (agroindustrias).

Modernización del sector público y de los servicios agropecuarios básicos En América Latina, las modificaciones en el pensamiento económico en materia de reducción del papel del Estado y de las necesidades de corto plazo con respecto a las cuentas fiscales, han puesto en marcha procesos de reforma en la organización del sector público. Sin embargo, el esfuerzo por definir con claridad el nuevo papel del Estado y por repensar la estructura organizacional que mejor se adapte a los objetivos buscados en cada caso particular ha sido menor. La necesidad de reformular la institucionalidad (pública y privada) y la estructura organizacional es particularmente importante en el caso rural, dado que se requiere un cierto nivel de intervención pública, especialmente en el fmanciamiento (en asociación con el sector privado) y en la regulación de actividades claves como la innovación tecnológica, la conservación ambiental, la sanidad e inocuidad de los alimentos y la dotación de infraestructura. La debilitada capacidad institucional del sector público difícilmente podrá encarar los nuevos retos derivados de la creciente complejidad rural, incluyendo el de los sistemas agroalimentarios; esto por cuanto las tecnologías utilizadas y las formas de organizar la producción propiamente dicha son cada vez más complejas. Lo anterior implica que será cada vez más difícil conceptualizar la problemática del sector en términos de sus componentes aislados, tomando cada instrumento o servicio por separado. Por lo tanto, es necesario superar el aislamiento que aún

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existe entre los distintos organismos que proveen servicios públicos, encontrando mecanismos para alcanzar una mayor integración y articulación horizontal entre instrumentos y modalidades de acción. Asimismo, desde el punto de vista de la definición de las políticas, no es suficiente concentrarse en la producción primaria y la problemática social de las áreas rurales para responder a las necesidades de procesos económicos cada vez más integrados. La definición de políticas debe contemplar las particularidades y dinámica del conjunto de la cadena agroalimentaria. Para ello es indispensable que, por ejemplo, los ministerios de agricultura amplíen su acción incorporando aspectos de la agroindustria y la distribución, áreas hasta el momento usualmente dispersas en otros ámbitos del sector público. El fortalecimiento de la capacidad de gestión del sector público podría incluir: 1) el fortalecimiento de vínculos con la sociedad civil, reconociendo la importancia creciente de mecanismos no estatales con vocación pública, como es el caso de varias organizaciones rurales que expresan demandas de la población rural y prestan servicios de información, educación, transferencia de tecnología y articulación social; 2) una mayor articulación con el sector privado que complemente el financiamiento por medio de recursos fiscales con la producción y provisión de actividades por parte de aquél a través de contratos, tercerización o acreditación; 3) una mayor eficiencia y efectividad de la gestión pública, enfocando las prácticas más en productos que en procesos, liberando restricciones administrativas, desarrollando contratos de gestión y sistemas de gratificaciones con base en contribuciones efectivas; 4) una mayor integración y coordinación de actividades con otros sectores (industria, comercio, salud, etc.); 5) la descentralización y desconcentración de la actividad pública y municipalización institucional; y 6) el fortalecimiento de la capacidad para definir políticas y prioridades. Para poder llevar a cabo una mejor gestión se requiere una política de desarrollo profesional y de retribuciones que permita atraer y retener recursos humanos de alta calidad y un nivel de financiamiento y organización compatible con su importante misión, vinculada a los servicios públicos básicos que se resumen a continuación (Martínez Nogueira, capítulo 5 y Piñeiro et al, 1999). Estadísticas básicas, información de mercados y promoción de exportaciones. El sector público agropecuario tiene una función clave en lo que se refiere a recolectar, procesar, analizar y difundir estadísticas agropecuarias básicas (censos nacionales y encuestas de hogares rurales) que satisfagan las necesidades mínimas de información pública y que constituyan la base para definir políticas. Asimismo, es importante que el sector público pro-

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porcione información sobre mercados, a fin de otorgarles mayor transparencia y fomentar la competencia, incluyendo el apoyo técnico para mejorar la capacidad de negociación de acuerdos de comercio internacional. Finalmente, se requiere desarrollar programas nacionales de promoción de las exportaciones que contribuyan a agregar valor a la producción primaria a través de una industria de transformación de base agropecuaria orientada a las nuevas demandas del mercado. Esta actividad incluye la capacitación al sector empresarial mediano y de grupos organizados de productores para elaborar y exportar productos de calidad. Un nuevo contexto para la innovación tecnológica. Los avances en la biotecnología, la informática y las comunicaciones definen un nuevo escenario científico-técnico de enorme impacto potencial en las formas de organización social y los procesos productivos agroalimentarios. También modifican la forma de hacer ciencia y, consecuentemente, los esquemas institucionales y organizativos en los cuales evoluciona el proceso de creación y adopción tecnológica, especialmente en lo referente a la incorporación de nuevos actores económicos al proceso innovador y al fortalecimiento de los derechos de propiedad intelectual sobre los descubrimientos. Las nuevas oportunidades de la apertura comercial hacen imprescindible acelerar el proceso de desarrollo tecnológico para incrementar la producción en condiciones competitivas y sostenibles en el largo plazo. Sacar adelante este proceso de manera exitosa requiere lo siguiente: un importante plan de inversiones en formación de recursos humanos; rediseñar las organizaciones de desarrollo tecnológico; revisar el papel del sector público, privado y de los productores en el financiamiento y ejecución de actividades de desarrollo tecnológico; establecer sistemas de derechos de propiedad intelectual y proporcionar la asistencia técnica necesaria para adaptar las innovaciones tecnológicas tanto productivas como institucionales que se están desarrollando en el resto del mundo. En el marco de las acciones mencionadas, los esfuerzos podrían concentrarse en lograr a nivel nacional los ajustes organizativos y de los mecanismos de financiamiento de los sistemas domésticos de innovación acordes con el nuevo papel del Estado, las nuevas prioridades de desarrollo tecnológico y el fortalecimiento de los recursos humanos y de la infraestructura básica de investigación. A nivel regional, dados los altos costos de inversión requeridos para investigar en nuevas áreas, así como la naturaleza de los actuales procesos de integración, se requiere fortalecer los programas cooperativos de desarrollo tecnológico y los mecanismos de financiamiento compartido entre países. Sanidad agropecuaria e inocuidad de los alimentos. El área de sanidad agropecuaria es prioritaria por sus implicaciones sociales y econó-

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micas, lo mismo que por su importancia estratégica para la promoción de exportaciones. Las exigencias comerciales en materia sanitaria y de residuos de alimentos crean la necesidad de negociar y adecuar las normas sanitarias y de cuarentena, así como de vigilar su correcta aplicación. Estas áreas deben caracterizarse por su objetividad científica y una efectiva ejecución técnica, para lo cual es necesario contar con un sistema institucional que articule las acciones del sector público con el sector privado, para lo cual se requiere: 1) definir una política sanitaria y comercial clara y desarrollar normas precisas; 2) contar con una estructura organizacional descentralizada con autoridad colegiada que otorgue transparencia a los actos administrativos; 3) actualizar las normas en materia de carrera administrativa para los funcionarios públicos del área (incluyendo normas sobre contratación, capacitación, estabilidad laboral, promoción y sanciones); y 4) contar con mecanismos de auditoría técnica que permitan controlar estrictamente la existencia, adecuación y cumplimiento de las normas. Las inversiones en sanidad podrían concentrarse en las siguientes áreas: 1) control cuarentenario dirigido a prevenir la introducción de enfermedades exóticas; 2) fortalecimiento de la fiscalización sanitaria en el procesamiento y comercialización de productos para garantizar su calidad, especialmente en lo que respecta a la sistematización y coordinación de estas actividades entre los niveles federal, provincial y municipal para así mejorar la prestación de servicios y evitar superposición de funciones; 3) promover la adopción de prácticas de inocuidad de alimentos que complementen los servicios de sanidad, con el fin de asegurar la competitividad en los mercados y proteger la salud de la población; 4) tomar medidas para erradicar enfermedades y plagas que incluyan la intervención del sector público para coordinar y facilitar las acciones del sector privado; y 5) propiciar la reorganización institucional unificando los servicios de la sanidad animal y la vegetal en un solo organismo con una mayor descentralización operativa y articulación con los usuarios. El sector público cumple un importante papel en el establecimiento de sistemas de inocuidad de alimentos en los que participen agricultores, agroprocesadores, comerciantes y consumidores. Estos sistemas podrían basarse en: 1) el concepto de una cadena de seguridad alimentaria integrada desde el agricultor hasta el consumidor; 2) un marco regulatorio internacionalmente armonizado de leyes, reglas, normas, directrices, procedimientos de supervisión e inspecciones, y métodos de vigilancia y sanciones; 3) infraestructura técnica adecuada, incluyendo tecnologías de producción, procesamiento y de supervisión; y 4) actividades de educación e información para los consumidores, productores y reguladores.

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Tomando en cuenta el proceso de liberalización del comercio y de integración hemisférica (ALCA) y las características de las tres áreas mencionadas (información y póliticas, tecnología y sanidad) la institucionalidad necesaria para su desarrollo eficaz debería pensarse a nivel regional (o al menos subregional) de manera de complementar los esfuerzos nacionales en dichas actividades.

Promoción de actividades productivas rurales no agrícolas Los espacios rurales están poblados por un heterogéneo espectro social de trabajadores estacionales, de gente sin empleo expulsada de la agricultura, de trabajadores vinculados indirectamente a la actividad agrícola vía servicios y como asalariados de las agroindustrias; de empleados de servicios sociales y municipales; de trabajadores de empresas turísticas, pesqueras y parques industriales; de pensionados retornados de la ciudad, etc. Este vasto conglomerado, que incluye numerosos pobres y diversas formas de pobreza, ocupa el paisaje rural y la frontera semiurbana de pueblos y pequeñas ciudades agrícolas, donde se confunden rasgos de ambas formas de vida. A él se unen los minifundistas que tienen poca capacidad de salir de la pobreza en su condición de agricultores. Dado que un segmento significativo de la población rural en condiciones de pobreza tiene escasas opciones agrícolas, debe darse alta prioridad a las inversiones públicas y a los incentivos necesarios (tributarios y financieros) para atraer la inversión privada en múltiples actividades (turismo ecológico, restaurantes, cabanas, natación, baños termales, sitios culturales, pesca comercial y deportiva, agroindustrias de transformación, parques industriales) (Berdegué et al., 2001). Asimismo se debe fomentar la micro y pequeña empresa donde la familia o un miembro de la misma asume la gestión del negocio (comercio, artesanía, pequeña manufactura, mueblería e industrias de la madera, talleres de servicio de maquinaria, entre otros). Existe un gran potencial en el entorno rural para transformar los materiales de la naturaleza en artículos diversos y artesanías. Tal es el caso de las maderas, plantas medicinales, fibras, frutas, nueces, flores y yacimientos de rocas semipreciosas y tallables. Cabe destacar que la descentralización y perfeccionamiento de los servicios financieros rurales a los cuales se aludió anteriormente será sin duda una contribución gravitante en el desarrollo de pequeñas y muy pequeñas (micro) empresas rurales, especialmente en la medida en que aumentan el acceso a pequeños créditos (microcréditos).

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Mejora del acceso a la tierra La mayoría de los países de la región ha logrado mejoras en la estructura de propiedad y tenencia de la tierra a través de los procesos naturales de subdivisión y reconcentración territorial, y en algunos casos como resultado de programas de desarrollo rural y de reforma agraria. Sin embargo, es necesario aumentar la seguridad de tenencia de las tierras rurales y la eficiencia de dichos mercados a través del fortalecimiento del marco legal y la modernización de los sistemas de catastro, registro y titulación de propiedades rurales, los cuales deberán promover: mercados de tierras más transparentes; la titulación y el fomento del arrendamiento de tierras rurales para el corto, mediano y largo plazo; la negociación y venta de tales títulos y su uso como garantía bancaria; el acceso a tierras por parte de agricultores no propietarios o minifundistas; una mayor utilización de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva; y el acceso a tierras mediante su compra (BID, 1998). Esto incluye el apoyo a la compra de terrenos por parte de pequeños productores o la consolidación de proyectos tradicionales de reforma agraria, así como la posibilidad de aplicar impuestos a la tierra para desalentar la tenencia de activos improductivos y descentralizar la administración de estos gravámenes hacia instancias locales de gobierno. Asimismo es necesario fortalecer los sistemas de información y capacitación mediante la recolección, procesamiento y actualización sistemáticos y permanentes de la información sobre la tenencia de la tierra.

Desarrollo de servicios financieros rurales El desarrollo de mercados financieros (de capital y de manejo de riesgo) que faciliten las inversiones de mediano y largo plazo es fundamental para el proceso de diversificación y modernización de la economía rural, y especialmente para aumentar las posibilidades de que la pequeña agricultura se reconvierta en función de las nuevas condiciones del mercado. Igualmente es esencial para fomentar las actividades rurales no agrícolas. Bajo la premisa de que la competencia entre intermediarios financieros privados sujetos al rigor del mercado debería impulsar esfuerzos por disminuir los costos, por lanzar al mercado nuevos productos y por expandir los servicios, se esperaba que la introducción de reformas y la estabilización económica dieran lugar a una expansión en los servicios financieros. Aunque en los últimos 15 años ha surgido en la región una serie de organizaciones (ONG, cooperativas de ahorro y crédito y bancos comerciales seleccionados) que han logrado extender sus servicios financieros a sectores pobres de la población, su cobertura en el medio rural ha sido muy limitada (BID 2000; Wenner y Proenza 2000).

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Es imprescindible establecer reformas en el marco regulatorio e institucional tendientes a reducir los costos de transacción y la informalidad; apoyar a las instituciones financieras emergentes (cooperativas de ahorro y crédito, ONG, bancos rurales) dedicadas a prestar servicios financieros al medio rural; promover la vinculación entre instituciones formales e informales de crédito y el uso de tecnologías no tradicionales de implantación de sistemas de garantías para ampliar la cobertura; y a apoyar a la banca privada para facilitar su penetración en el medio rural. Con el fin de lograr servicios financieros confiables, sostenibles y de bajo costo en áreas rurales, es importante fomentar el surgimiento de instituciones de microfinanciamiento, principalmente a través de pequeños proyectos, asistencia técnica y la promoción de intercambios de experiencias. Estos programas podrían: 1) facilitar la adecuación de los sistemas de supervisión y regulación financiera, que actualmente constituyen un freno a los pequeños préstamos; 2) modificar el marco regulatorio e institucional que actualmente impide utilizar como garantías bancarias bienes muebles tales como inventarios, maquinaria y equipo, y cuentas por cobrar, con el fin de reducir las restricciones legales para recuperar ese tipo de garantías en caso de incumplimiento o la falta de registros de gravámenes; 3) desarrollar los mercados de capital vía fondos de inversión de capital de riesgo en empresas rurales o asociaciones de pequeños productores; 4) ampliar la titulación de la tierra y promover la creación de instrumentos jurídicos que faciliten el arrendamiento de terrenos para el largo plazo, así como la compra, venta y transferencia de los derechos de usufructo de la tierra arrendada; y 5) apoyar el desarrollo de financiamiento agrícola a través de crédito mercantil provisto por compradores de productos o por vendedores de insumos e intermediarios, eliminando los obstáculos que existen para que se dé una mayor competencia y apoyando iniciativas económicamente viables de organización de pequeños productores.

Manejo sostenible de los recursos naturales El uso sostenible de los recursos naturales es uno de los desafíos más importantes que confronta el sector rural en la región. El éxito de esta labor dependerá de acciones tanto dentro del sector (instituciones, políticas, tecnología) como fuera de él (estabilidad económica y política, educación, transportes, comunicaciones), y tendrá profundas implicaciones en el futuro de la región. Cabe resaltar el retraso del diseño de las instituciones vinculadas a la gestión ambiental en el ámbito rural, y sus débiles articulaciones con las unidades ambientales de otros sectores. Por ello es necesario fortalecer el desarrollo de instituciones e instrumentos que es-

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timulen procesos de gestión de recursos naturales que consideren de una u otra forma los beneficios y costos externos del uso de los mismos. El patrón de desarrollo agropecuario seguido por la mayoría de los países ha tenido serios efectos negativos sobre el medio ambiente, debido a los efectos contaminantes de producciones pecuarias intensivas, al uso intensivo de agroquímicos, a los procesos de salinización y erosión (hídrica y cólica) provocados por malas prácticas agrícolas, y al efecto devastador de la agricultura de quema y otras actividades agropecuarias en la pérdida de biodiversidad y de bosques tropicales. Consecuentemente, es necesario definir marcos regulatorios para la producción de alimentos que fomenten el uso sostenible de los recursos. Por otra parte, la creciente vinculación de lo ambiental con lo comercial renuevan la importancia económica del tema, especialmente para los países con exportaciones agrícolas importantes. Articular una estrategia productiva sostenible en el largo plazo supone importantes requerimientos en términos de la conformación institucional del sector público, el desarrollo de un adecuado marco regulatorio y la ejecución de programas de inversión pública, especialmente en desarrollo tecnológico. El grave deterioro de los recursos naturales en la región constituye una oportunidad real para desarrollar una doble respuesta a la pobreza rural y a la recuperación de la calidad de los suelos, las aguas, la flora y la fauna, y del paisaje en general. Esta concepción busca armonizar las actividades productivas con la recuperación y conservación de los ecosistemas. La intensificación agroecológica de la producción agropecuaria, pesquera y forestal debe convertirse en un principio fundamental en lo que hace al uso óptimo y sostenible de los recursos naturales, especialmente dada la disponibilidad decreciente —en cantidad y calidad— de las tierras y aguas en muchos países de la región. Una gran mayoría de los pobres rurales vive en áreas de bajo potencial agropecuario, incluyendo zonas degradadas, erosionadas o semidesérticas (como el altiplano boliviano, el chaco y el noreste de Brasil), tierras frágiles y marginales de ladera (regiones de América Central), y humedales. Esta población depende en gran medida de los recursos naturales que son la base de su sustento (agua, alimento, energía e ingreso), pero por las limitantes relativas a la calidad y cantidad de estos recursos, cruzan el umbral de sostenibilidad y empiezan a destruir esta base por falta de alternativas. Comparada con otras regiones del mundo, América Latina y el Caribe aún gozan de una amplia riqueza de recursos naturales. No obstante, los desafíos de la desertificación, la destrucción de los recursos naturales, los cambios climáticos y la pérdida de la biodiversidad, están cada día más presentes en la búsqueda de instrumentos de desarrollo sostenible.

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En este sentido, la ruptura del círculo vicioso de la deforestación, la degradación de los recursos hídricos y suelos, el incremento de la pobreza rural y la migración hacia las ciudades es uno de los ejes que orientan las nuevas estrategias rurales, incluyendo las convenciones internacionales respectivas (clima, biodiversidad y desertificación)3. La ruptura del círculo vicioso pobreza-deterioro de los recursos naturales puede transformarse en un círculo virtuoso de recuperación de los recursos naturales-superación de la pobreza, si se diseñan programas de apoyo con esta trayectoria específica. Estas iniciativas podrían incluir estímulos de largo plazo (hasta la recuperación de los recursos naturales) por cada unidad de superficie que se deja de utilizar en áreas deterioradas, y un financiamiento especial para inversión y reconversión del área no utilizada en plantaciones forestales, manejo silvopastoril, cubierta vegetal u otras prácticas de recuperación de suelos. Finalmente, cabe destacar las nuevas demandas del medio rural — diferentes a la producción de alimentos—, entre las que se cuentan: la conservación de ecosistemas, su biodiversidad y procesos naturales esenciales; la conservación de paisajes naturales de calidad estética y biológica para soportar las actividades recreativas y alternativas económicas como el ecoturismo; la producción de recursos hídricos de buena calidad para el consumo doméstico e industrial y otros servicios ambientales de creciente importancia como el mejoramiento de los sumideros de carbono y la emisión de oxígeno, la protección contra las inundaciones, la purificación de aguas y aire contaminados, y los equilibrios territoriales. Estos servicios ambientales, así como las funciones de recuperación y conservación que cada vez demandan más las sociedades urbanas deben ser valorizados y pagados, de manera que se transformen en fuentes de ingreso alternativas para los pobladores rurales. Así pues, para lograr un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales es prioritario promover: • Reformas legales para garantizar la preservación de los bosques naturales con su biodiversidad y potencial de producir servicios ambientales, para fomentar la reforestación en plantaciones comerciales de mediana y gran escala, y para lograr un uso racional de los recursos hídricos y la descentralización de su manejo, facilitando un acceso equitativo y la aplicación de marcos regulatorios.

Cabe resaltar que la relación entre pobreza y degradación de los recursos naturales en un sitio determinado depende del nivel, distribución y tipo de pobreza, y de la clase de problema ambiental, por lo que las recomendaciones deben basarse en la especificidad de cada caso particular.

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• Reformas institucionales para generar, modernizar y equipar las entidades reguladoras y administradoras de recursos naturales. • El manejo integrado de cuencas. Esto incluye el uso sostenible de los recursos naturales y la participación de la comunidad rural. Aquí se requiere una planificación participativa que comprenda el fomento de programas de entrenamiento, el desarrollo de la industria familiar y de actividades no agrícolas, el aprovechamiento de la flora y fauna silvestres, la acuicultura y las pesquerías, y la implantación de instrumentos para incentivar actividades dirigidas a un manejo sostenible de los recursos (por ejemplo el manejo de bosques naturales, la reforestación y la promoción de prácticas de conservación de suelos). • La generación y difusión de prácticas agrícolas policulturales. Esto con el fin de aumentar los rendimientos sin degradar los recursos suelo y agua, fomentando el uso de prácticas adecuadas de cultivo y reforestación en las partes altas de las cuencas hidrográficas, la generación de empleo vinculado a la conservación del suelo (por ejemplo cero labranza y aprovechamiento de residuos), y la introducción de prácticas mejoradas de cultivo para reducir la contaminación de suelo y agua causada por plaguicidas y otros productos químicos. • El desarrollo de pequeños proyectos de riego o de rehabilitación de sistemas de riego a nivel de usuarios privados. Esto incluye el otorgamiento de derechos de propiedad del agua a usuarios y asociaciones de usuarios para estimular la inversión privada en proyectos que permitan un uso más efectivo de la misma. • El diseño de instrumentos para compensar a los agricultores por los servicios ambientales que sus prácticas generen. Esto debe hacerse donde los beneficios sociales así lo ameriten, ya que en muchos casos los beneficios privados de tales prácticas son limitados (por ejemplo la conservación de bosques para el fijación de carbono y la regulación del ciclo hídrico). • El fortalecimiento del papel de las áreas protegidas como elemento clave en el desarrollo rural y uso sostenible de los recursos. Este esfuerzo se debe centrar en la consolidación de los actuales sistemas nacionales de áreas protegidas, la participación de las comunidades rurales en su manejo y uso racional (especialmente los grupos

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indígenas), y el fomento de usos sostenibles de sus recursos biológicos como el ecoturismo y los productos naturales alternativos.

Mejora de la infraestructura y de la calidad de vida rural El esquema de desarrollo seguido en la mayoría de los países de la región ha privilegiado la inversión pública, tanto productiva como social, en las ciudades. Como resultado, existe una desventaja en términos de comunicaciones y de servicios sociales, de educación y salud para la población no urbana, incluyendo la que vive en pueblos rurales pequeños y medianos. Esto ha generado un círculo vicioso en el que las dificultades de la vida rural han promovido la migración hacia las ciudades no sólo de quienes no consiguen empleo en el medio rural sino de quienes, a pesar de tener recursos importantes, optan por vivir en las ciudades, restando así capacidad impositiva y recursos políticos a las zonas rurales. Corregir esta tendencia es de fundamental importancia para el sector y para la sostenibilidad de largo plazo de las economías de la región. Los programas de inversión en infraestructura rural para la producción y el mejoramiento de la calidad de vida, incluyendo agua potable, electrificación, vivienda, telecomunicaciones y servicios sociales, tienen una enorme importancia por sus efectos sobre la estructura poblacional y sus consecuencias económicas y políticas. La carencia de caminos transitables todo el año es un desincentivo para las inversiones (industriales, mineras, turísticas) del sector privado en el medio rural. Por el contrario, las vías de calidad son un estímulo para la creación de negocios en el entorno rural y de oferta de mano de obra rural abundante. La inversión en infraestructura vial (carreteras, vías ferroviarias, canales de navegación), además de tener un impacto positivo en el empleo local derivado de la construcción, mejora las posibilidades de acceso a los servicios sociales, reduce costos de transacción comercial, abre nuevos mercados laborales, y genera un cúmulo de externalidades favorables para la producción y el mejoramiento de la calidad de vida. La inversión en infraestructura permitirá integrar las áreas marginadas al desarrollo nacional; descentralizar actividades públicas; reducir costos de transacción (acceso a información y mercados); fortalecer las municipalidades y comunidades rurales en la medida en que se realizan inversiones públicas y se promueve la actividad productiva privada; ampliar las oportunidades de desarrollo productivo agrícola y no agrícola en el medio rural, y expandir los servicios públicos (especialmente de salud y educación primaria y secundaria).

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Recursos humanos y capacitación para la inserción laboral La inversión en la población rural es, sin duda, la alternativa prioritaria para reducir de manera definitiva la pobreza rural, así como para abordar carencias de corto plazo que la población prioriza en sus demandas. La corrección de desigualdades urbano-rurales en servicios básicos y la inversión en el mejoramiento de la cobertura y de la calidad de la educación y la salud son acciones que deberían ocupar un lugar privilegiado. Sin embargo la cobertura, nivel y calidad de los programas de educación y salud rural en la región son muy desiguales. Para varios países, generar las condiciones para que todos los niños y niñas del medio rural tengan posibilidades de acceder a la educación básica en un ciclo de seis años es una meta aún lejana. Para unos pocos, la meta actual es lograr el acceso pleno a la educación secundaria rural de cuatro años. En la mayoría de los países, la calidad de la educación rural es inferior a la urbana (para cursos y ciclos equivalentes), situación esta provocada por la dispersión, baja matrícula y desestímulos docentes del entorno rural. Asimismo, los programas de estudios por lo general no contemplan las necesidades específicas del medio rural. Con el fin de crear y poner en marcha mejores servicios de educación para la población rural joven, así como para el segmento de población de mayor edad, es necesario tener en cuenta los aspectos demográficos específicos de cada localidad rural. La educación primaria y secundaria es un factor determinante, tanto en la posibilidad de acceder al mercado laboral como en los niveles de ingreso a obtener. Los niños y los jóvenes a quienes esté dirigido este esfuerzo constituyen un importante recurso humano para producir las innovaciones y cambios que se requiere implementar en el corto y mediano plazo. Asegurar un nivel básico de educación formal en las zonas rurales es un área clave de intervención pública. El acceso a la educación secundaria también constituye la mejor garantía de una buena formación laboral dirigida a preparar a jóvenes —mujeres y hombres— pertenecientes a la ruralidad pobre para que ingresen con un grado mayor de calificación al mercado del trabajo urbano o rural. Con respecto a la educación técnica, en muchos países abunda una oferta de capacitación laboral poco adecuada a las especialidades y destrezas que demanda el mercado. En muchos casos es mayor la oferta de formación agrícola que las posibilidades de inserción laboral posterior en el sector. El objetivo es mejorar las oportunidades mediante una capacitación técnica coherente con los requerimientos laborales rurales y urbanos, incluyendo aquí la opción del trabajo por cuenta propia. En este sentido, los programas de formación laboral en convenio con las empresas privadas (sistemas de educación-trabajo) son muy eficientes.

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De manera complementaria, cabe resaltar la importancia de la capacitación a nivel empresarial en el marco del profundo proceso de transformación productiva necesario para poder competir en los mercados internacionales, en donde la capacidad empresarial define la incorporación tecnológica y la complejidad cada vez mayor de las actividades de gerencia. El desarrollo de programas de capacitación tanto a nivel gerencial como en aspectos tecnológicos específicos constituye un elemento crítico en todos los niveles de empleo. Dadas las carencias de la mayoría de los países de la región en lo que se refiere a entidades de capacitación adecuadas con la capacidad técnica y financiera necesarias para poner en marcha los programas innovadores mencionados, este campo de acción específico ofrece una amplia posibilidad de cooperación y financiamiento a nivel hemisférico. Finalmente, es indispensable fortalecer las capacidades básicas organizativas de la población rural y facilitar su plena participación en las acciones de desarrollo capacitándola en aspectos del marco legal vigente en el país, organización de grupos y mecanismos de participación, y gerencia y administración de organizaciones y proyectos. En ello se debería incluir al personal de los organismos gubernamentales responsables de formular y supervisar los programas y proyectos de desarrollo rural.

Conclusiones Actualmente existen las condiciones para impulsar el desarrollo de la economía rural en los países de la región mediante diversos instrumentos a disposición de los gobiernos, de la sociedad civil, del sector privado y de las agencias técnicas y financieras abocadas al tema rural en América Latina y el Caribe. Sin embargo, poner en práctica las opciones propuestas requiere un esfuerzo significativo, tanto desde el punto de vista de formación de recursos humanos como de las inversiones necesarias en las áreas prioritarias a definirse en cada caso. El Banco, junto con otras agencias técnicas y financieras, puede cumplir un papel importante en este empeño colaborando con los países de la región, generando ideas y propuestas, movilizando recursos financieros, y articulando esfuerzos regionales y subregionales que fortalezcan y complementen las iniciativas individuales de cada uno de ellos. Si bien muchos de los elementos mencionados en este capítulo ya están siendo utilizados, la aplicación en su conjunto es una actividad de mediano plazo que exige una labor sistemática de formulación y revisión de instrumentos operativos y líneas de financiamiento, sujeta a revisión periódica. Esta tarea debería guiarse por la demanda de los países y desa-

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rrollarse con base en el diálogo con los gobiernos y las agencias técnicas y financieras respectivas. Dada la heterogeneidad agroecológica, económica, política y sociocultural de los países, necesariamente las acciones deberán ser específicas a cada cual. Asimismo, dentro de cada país será necesario identificar alternativas a nivel regional, departamental y municipal. Como respaldo a la ejecución de las opciones propuestas, el Banco, las agencias internacionales y técnicas vinculadas al sector, y fundamentalmente los países de la región, podrían concentrar esfuerzos —de una manera incremental a lo que ya se viene realizando— en lo siguiente: • Crear un clima de compromiso con el desarrollo rural conceptualizando programas multisectoriales de mediano plazo en el marco de estrategias sectoriales nacionales, regionales, municipales y locales. Esto debería permitir poner en marcha procesos de transformación de las sociedades rurales centrados en las personas, participativos y con políticas específicas que apunten a superar los desequilibrios sociales, económico-institucionales y ecológicos analizados en este capítulo. Los profundos cambios económicos y tecnológicos recientes marcan una interdependencia progresiva de las distintas áreas de la actividad económica, e implican que la conceptualización de programas y proyectos de inversión debe ser hecha a partir de una visión integrada de la economía rural. Esto requiere estudios sectoriales lo suficientemente amplios y profundos como para que sirvan de base para definir estrategias de acción. Estas estrategias, al identificar cuellos de botella, plantear cursos de acción prioritarios y explicitar sus interrelaciones con el resto de los instrumentos de política económica, serán útiles no sólo para ordenar y sistematizar la acción sino también para informar, crear consenso y generar el necesario apoyo político para las actividades seleccionadas. • Construir una cartera significativa de programas rurales en cada país. Estos programas podrían integrar iniciativas que respondan, por lo menos, a los siguientes criterios: 1) los proyectos se dirigen a resolver problemas altamente prioritarios en el marco de la estrategia de desarrollo diseñada y son consecuentes con la política macroeconómica nacional; 2) tales proyectos están dotados de una sólida viabilidad técnica, socioeconómica y ambiental; 3) el gobierno y/o las organizaciones ejecutoras cuentan con la estructura institucional necesaria para ejecutar los proyectos y con fondos de contrapartida; y 4) los beneficiarios directos de los proyectos han participado en su identificación y posterior formulación. Estos cri-

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terios asegurarán la prioridad de cada proyecto frente a otras alternativas de inversión, además del consenso social y apoyo político que garantice su continuidad. Dado que en muchos casos no existen estrategias de desarrollo local ni las estructuras institucionales correspondientes para llevarlas a cabo, las agencias técnicas y financieras multilaterales y bilaterales podrían apoyar acciones que permitan a los gobiernos obtener recursos para estos fines, especialmente de cooperación técnica. En este sentido es importante que la conceptualización de los programas mencionados se realice con un horizonte de mediano plazo (10-15 años), en etapas basadas en las características particulares de cada proyecto. La primera etapa deberá concentrarse en crear las condiciones políticoinstitucionales mínimas para ejecutar las demás actividades en etapas subsiguientes. • Fortalecer la cooperación interagencial y el diálogo con los diversos sectores a nivel nacional para implementar una agenda de desarrollo de la economía rural. La creciente cooperación entre agencias técnicas y financieras regionales e internacionales en un proceso de diálogo y de consulta con los países de América Latina y el Caribe, ha dado lugar a un cierto consenso en torno a los temas técnicos prioritarios y a la necesidad de profundizar la colaboración entre agencias, especialmente con un enfoque de país. El continuo intercambio de información y experiencias de trabajo interagencial permitirá incrementar el número de actividades financiadas y/o ejecutadas conjuntamente a nivel regional, subregional y nacional. En consecuencia, los servicios serán prestados a los países de la región con mayor eficiencia y efectividad. En este sentido, el recientemente creado Grupo Interagencial para el Desarrollo Rural en América Latina y el Caribe constituye un muy buen comienzo en el proceso de lograr una colaboración más estrecha entre agencias con mandatos complementarios. El desarrollo de la economía rural en América Latina y el Caribe tiene un futuro promisorio. Sin embargo, existen importantes desafíos que es necesario superar. Los organismos técnicos y de financiamiento pueden cumplir un papel fundamental apoyando a los países en sus esfuerzos por lograr un desarrollo rural con un enfoque territorial multisectorial y de mediano y largo plazo. Un papel proactivo que facilite la movilización de recursos en inversiones estratégicas, la reflexión sistemática a través del diálogo de políticas y la difusión de ideas y prácticas, y el desarrollo de progra-

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mas que integren reformas económicas, fortalecimiento institucional y proyectos de inversión en áreas prioritarias son todas acciones que tendrán un impacto fundamental en el desarrollo económico y social de la región. Este es el reto institucional de la década que comienza.

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Página en blanco a propósito

Conclusiones En este capítulo se resumen algunas ideas emanadas de la Conferencia sobre Desarrollo de las Economías Rurales realizada en el marco de la Asamblea de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo en la ciudad de Nueva Orleans en marzo de 2000. Para ello se toma como base la presentación de conclusiones y discusiones realizadas por los panelistas, comentaristas y participantes en la Conferencia, sin pretender documentar exhaustivamente todos los temas presentados y/o debatidos allí. El objetivo es resaltar algunos puntos que permitan definir pautas para nuevos lincamientos estratégicos e identificar nuevas áreas e instrumentos de intervención, tanto a través de políticas públicas como de inversiones. Esto con el fin de lograr una reducción significativa de la pobreza rural y un aumento sostenible de la competitividad agroalimentaria a nivel regional. El capítulo resalta las alternativas para reducir la pobreza rural enfatizando la importancia de modernizar el sector agroalimentario y promover a su vez actividades rurales no agrícolas. Se hace especial hincapié en lo relacionado a las reformas políticas y las institucionales tendientes a mejorar la gestión del sector público agropecuario.

Opciones para reducir la pobreza rural La evolución de la situación de pobreza rural a nivel regional puede resumirse en las siguientes observaciones: • La incidencia de la pobreza tanto rural como urbana es anticíclica. Por ello para reducirla se requiere del crecimiento económico, aunque éste por sí sólo es insuficiente. En general el crecimiento es más efectivo para reducir la pobreza cuando el nivel de desigualdad es más bajo y el nivel de educación secundaria es más alto. • La evolución de la pobreza rural fue muy desigual entre los países en la década de los noventa. Hubo éxitos en Brasil, Chile, Costa Rica y Panamá pero no en México, Honduras, Perú y Venezuela. Esto de-

Capítulo 8

CONCLUSIONES

muestra que sí es posible reducir la pobreza rural aunque existe una marcada diversidad a nivel regional. • La disminución relativa del número de pobres rurales frente al de zonas urbanas no es, en general, consecuencia de programas de desarrollo rural exitosos. Es principalmente el resultado de la migración que ha trasladado la pobreza rural al sector urbano. • La incidencia de la pobreza es todavía mucho más alta en el ámbito rural. Allí los indicadores de pobreza son casi dos veces superiores (54% de los hogares rurales frente a 30% de los urbanos) la extrema pobreza es tres veces más aguda (31% de los hogares rurales frente a 10% de los urbanos). Los habitantes rurales no solamente son más pobres (falta de ingresos), sino que también tienen niveles de educación y salud (necesidades básicas) más bajos que los habitantes urbanos; a su vez la pobreza rural afecta más a los grupos étnicos y a los hogares encabezados por mujeres; de ahí la necesidad de focalizar las intervenciones en estos sectores. En definitiva, la pobreza rural continúa siendo un gran desperdicio de recursos potencialmente productivos (80 millones de personas), un factor de externalidades negativas para el resto de la sociedad por la migración, la desestabilización política y las presiones sobre el medio ambiente. Es entonces imperativo buscar nuevos enfoques para un desarrollo rural exitoso. Para ello es necesario tener presente las principales causas de la pobreza a nivel de los hogares La primera es que los pobres tienen acceso insuficiente a activos productivos (capital natural, físico, humano, social y financiero). La segunda es que el contexto en el que usan estos activos es también determinante de la pobreza especialmente tomando en cuenta fallas de mercado, ausencia de instituciones para apoyar la competitividad y falta de acceso a bienes públicos. Estas condiciones de contexto disminuyen la capacidad de generación de ingreso de los activos mencionados lo que puede complementarse con fuentes de ingreso fuera de la finca, de suma importancia para aquellos pobres rurales entre los cuales predomina la pluriactividad (múltiples fuentes de ingreso) y entre los que no tienen tierra. La más importante de ellas es el empleo rural no agrícola. Como consecuencia de la heterogeneidad de activos y de contextos de pobreza, existe una multiplicidad de estrategias de generación de ingreso, y por lo tanto, de alternativas de salida de la pobreza rural: migración, agricultura familiar modernizada, pluriactividad, empleo rural no agrícola y asistencia social. Es por ello que, cuando se diseñan interven-

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ciones de desarrollo rural, es necesario proponerse aumentar la eficacia de cada una de las vías de salida de la pobreza. La evolución de la situación de pobreza rural y las enseñanzas que han dejado las últimas dos décadas permiten identificar ciertas condiciones fundamentales para lograr éxito en los programas de desarrollo rural. La primera condición es asegurar la coordinación a nivel nacional entre políticas macro, agrícolas y de desarrollo rural. Esto podría lograrse, por ejemplo, mediante la creación de consejos de desarrollo rural con amplia participación pública y privada. La segunda condición es utilizar un enfoque territorial que promueva el desarrollo regional, generando oportunidades locales de desarrollo rural. Esto podría implementarse a través de consejos regionales de desarrollo. La tercera condición es implementar una descentralización municipal efectiva, que incluya una representación democrática real, una buena capacidad administrativa y solidez fiscal. La cuarta condición es llenar los vacíos institucionales de apoyo al ingreso rural posteriores al ajuste estructural, mediante programas de desarrollo tecnológico, servicios financieros y de comercialización. Por último, es necesario promover las organizaciones locales y la acción colectiva. Bajo estas condiciones, invertir en los activos controlados por los pobres es un buen negocio social y privado. Esto se puede lograr, por ejemplo, promoviendo inversiones en el acceso a la tierra y al agua (capital natural), en desarrollo tecnológico para pequeños productores y en infraestructura (capital físico), en educación rural (capital humano), en servicios financieros para el sector rural (capital financiero), y en la promoción de inclusión social (capital social). Estos programas de inversión en activos deben complementarse con programas de inversión en el contexto para la valorizar dichos activos, así como con programas de necesidades básicas. El mayor o menor énfasis en los tres tipos de programas mencionados supone cierta divergencia entre dos alternativas para disminuir la pobreza rural. Si la estrategia es la lenta desaparición de la pequeña agricultura en favor de la agricultura comercial de gran escala, entonces el énfasis debería estar en invertir en programas de necesidades básicas para promover las vías de salida de la pobreza a través de la migración y la asistencia social. Así, con el transcurso del tiempo, se reducirá la pobreza rural. Una opción alternativa consiste en fomentar una economía familiar dinámica y diversificada. Y para ello es necesario invertir en programas de generación de ingresos a través de la inversión en el contexto de políticas y en activos para promover nuevas oportunidades de ingreso que favorezcan la vía de salida de la pobreza que ofrece la agricultura familiar modernizada, la articulación con la conservación de recursos naturales, el empleo rural no-agrícola y la pluriactividad. La moderniza-

CONCLUSIONES

ción de la pequeña agricultura requiere de una fuerte inserción del productor en la economía moderna, mediante la participación de la agricultura familiar en los sectores agroalimentarios más dinámicos, contratos con la agroindustria y los agroexportadores, empresas de capital de riesgo con los no pobres y tecnología moderna para sistemas de producción de pequeña escala. El éxito de esta opción ha sido disminuido por el rezago institucional de apoyo a la competitividad. La promoción de la economía familiar pluriactiva requiere de un enfoque territorial de desarrollo regional que genere oportunidades de empleo rural no necesariamente agrícola. La generación de ingresos a través del autoempleo es siempre exigente. Aquí influyen diversos factores como el grado de descentralización económica y de infraestructura, así como el rol de la educación y de la formación profesional en el acceso a empleos rurales no agrícolas. Del análisis anterior se puede concluir que a nivel macro (Ministerios de Hacienda y Economía) es importante apoyar la estrategia de agricultura familiar diversificada a través de una nueva institucionalidad que permita la coordinación nacional para el desarrollo rural, el desarrollo regional como generador de oportunidades, y la efectiva descentralización municipal. A su vez, es conveniente buscar un nuevo equilibrio de los gastos de desarrollo rural desde la óptica de las necesidades básicas (seguridad económica y social) hacia inversiones en activos y contexto (nuevas oportunidades de ingreso), coordinando las acciones con los Ministerios de Bienestar Social. A nivel sectorial (Ministerios de Agricultura) es importante fortalecer la estrategia de reducción de pobreza rural mediante una agricultura familiar pujante promoviendo: • la dinamización de la agricultura en su conjunto; con un mayor énfasis en programas de inversión en contexto y activos productivos que generen nuevas oportunidades de ingreso; y • la mayor participación de la economía familiar en los sectores más dinámicos de la agricultura, reducción de la pobreza, la competitividad y los agronegocios. A nivel de agencias multilaterales de desarrollo cabe resaltar la necesidad de: • aumentar las inversiones en programas de desarrollo rural con énfasis en activos y oportunidades de ingreso;

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• promover alternativas de institucionalizado!! del desarrollo rural a nivel regional que incorporen las mejores prácticas de un enfoque coordinado, territorial y descentralizado; y • canalizar una mayor inversión en el desarrollo de bienes públicos internacionales, particularmente en tecnología y sanidad animal y vegetal e inocuidad de los alimentos.

£1 sector agroalimentario: motor del desarrollo de las economías rurales En América Latina, el sector agroalimentario representa aproximadamente un cuarto del producto bruto total y casi la mitad de las exportaciones totales de la región. Gracias a un fuerte efecto multiplicador con respecto al resto de la economía, la contribución de este sector al fomento del desarrollo, la reducción de la pobreza y la satisfacción de las necesidades alimentarias son considerables. Entre las profundas transformaciones ocurridas en la región en las últimas dos décadas cabe notar el importante cambio de paradigma de la agricultura. Hace 20 años se hablaba de la agricultura como algo separado de lo rural. Esa actividad tenía entonces un marco de política macroeconómica muy diferente al actual, una estrategia de intervención público-sectorial consistente, un modelo institucional coherente, un sistema de inversión acorde, y una estructura productiva empresarial reforzada por políticas. En general, las tasas de crecimiento sectoriales eran bajas y la pobreza rural generalizada. En los comienzos del proceso de reforma y como resultado de la liberalización comercial se esperaba ver un aumento en el tipo de cambio real, lo cual produciría una mejora sustancial de los precios relativos de los productos agropecuarios. Por el contrario, muchos países de la región experimentaron un descenso en el tipo de cambio real que puso a la agricultura en una situación difícil, especialmente a las actividades que compiten con los productos de importación, y a los pequeños agricultores. El descenso en el tipo de cambio real resultó ser más acusado en el caso de los reformadores tempranos que en el resto de los países. A pesar de estos acontecimientos, las exportaciones agropecuarias aumentaron a un ritmo muy elevado a lo largo de la década de los noventa, con índices promedio de más de 12% para los reformadores tempranos y de 7% para los demás países de la región. Sin embargo, las actividades que compiten con los productos de importación en el sector agropecuario tendieron a quedarse a la zaga de estos acontecimientos.

CONCLUSIONES

La principal conclusión del período de reformas es que éstas pueden generar estabilidad macroeconómica e índices elevados y sostenibles de crecimiento del producto bruto y de las exportaciones agropecuarias, aunque ello no ha evitado importantes presiones competitivas en amplios segmentos de la agricultura, principalmente en las actividades que compiten con los productos de importación. Esto tiene dos implicaciones de política importantes. Por una parte, los países que todavía no han completado su agenda de reformas estructurales, deberían continuar con ello teniendo en cuenta la experiencia de los reformadores tempranos. Por otra parte, está claro que no se puede esperar que las reformas sean beneficiosas para todas las actividades económicas dentro de la agricultura. Un entorno macroeconómico adecuado, como el que ha caracterizado a la mayoría de los reformadores tempranos, no evitará un declive en el tipo de cambio real ni una presión competitiva sustancial en las actividades que compiten con los productos de importación en los sectores de la agricultura. Así pues, es necesario disponer de una nueva serie de instrumentos económicos y ajustes institucionales para hacer frente al reto de la transición a la que se enfrentan los segmentos agropecuarios que compiten con los productos de importación. El nuevo marco de políticas incluyendo la apertura comercial que busca una mayor competitividad establece un nuevo entorno en donde no existen en general estrategias específicas de intervención sectoriales, la institucionalidad es remanente, las inversiones son relativamente menores y dentro de un techo de ajuste sectorial. La estructura productiva agroempresarial se encuentra en transición: la importancia del control de la tierra es menor frente al control del conocimiento, y las ganancias de eficiencia ocurren en función de la demanda, de la escala, del acceso a tecnología e información, y de la disponibilidad de capital de riesgo. Como resultado de esa transición ha aumentado modestamente el crecimiento sectorial pero no ha disminuido la pobreza. En el nuevo entorno rural, lo agroalimentario importa como uno de los motores principales del desarrollo por su gran contribución actual y potencial, por sus efectos multiplicadores, y por sus impactos directos e indirectos en reducir pobreza y en lograr sostenibilidad en el uso de los recursos naturales. En este sentido existe un creciente consenso a nivel regional sobre la importancia de un nuevo paradigma basado en promover el desarrollo de las economías rurales. La base de este nuevo paradigma consiste en aprovechar las oportunidades derivadas de la apertura comercial y de la integración regional e incorporarlas en una visión ampliada, en donde lo rural es más que lo agropecuario, y en donde se puedan movilizar todos los recursos dispo-

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nibles para alcanzar una multiplicidad de objetivos (crecimiento, competitividad, reducción de pobreza, sostenibilidad) tomando en cuenta las sinergias entre ellos. En este nuevo entorno las prioridades incluyen tanto la consolidación de las reformas de políticas generales y sectoriales, como la focalización de la inversión pública en la modernización del Estado, incluyendo en ello una inversión más efectiva y eficiente en las áreas con características de bienes públicos y en la promoción de la actividad privada agroempresarial necesarias en el nuevo escenario. Complementando las actividades a nivel nacional, también es necesario invertir a nivel regional (internacional) en actividades con claras economías de ascala y de suma importancia en la creciente integración hemisférica como es el caso de la technologia agrícola y de la sanidad animal y vegetal y la inocuidad de los alimentos. En cuanto al área de políticas públicas, merece destacarse la necesidad de mantener coherencia con la política macro, contar con liderazgo y responsabilidad institucional para su implementación, y priorizar más el papel del sector privado y de la sociedad civil como facilitadores de la acción a través del financiamiento, más que de la ejecución en sí de las actividades. Esto comprende el fortalecimiento de la calidad de gestión pública, el desarrollo de capacidades y la articulación con la sociedad civil, así como la realización de inversiones públicas significativas para reducir la pobreza rural y para financiar el desarrollo de bienes públicos que aumenten la competitividad agroalimentaria, a saber: infraestructura, tecnología, capacitación técnica, y desarrollo de mercados de bienes. Asimismo se requieren medidas para facilitar la entrada de capital de riesgo, y el nacimiento de empresas intensivas en conocimiento, lo cual contribuirá a agregar valor a la producción agropecuaria y agroindustrial. Complementando las inversiones mencionadas también es necesario focalizar las políticas públicas en el desarrollo de un marco institucional coherente con una visión integrada de lo rural.

La reforma institucional y de gestión del sector público agropecuario La falta de capacidad institucional de los sectores públicos agropecuarios para formular e implementar políticas públicas es un tema recurrente en las propuestas de estrategias para el aumento de la competitividad agroalimentaria y para promover el desarrollo de la economía rural en América Latina. En consecuencia, es preciso repensar los atributos de la gestión pública, diseñar nuevos modelos de organización y modos de colabora-

CONCLUSIONES

ción con la sociedad, con el fin de lograr mayor eficiencia en la ejecución de las políticas públicas. Los esfuerzos recientes realizados en esta dirección han tenido carácter disperso y parcial, debido a las limitaciones de análisis estratégico de los organismos de conducción sectorial. Sin embargo, existe un renovado interés en el fortalecimiento institucional para reconstruir la acción del Estado como marco necesario para el adecuado funcionamiento del mercado y para lograr crecimiento con equidad. A continuación se destacan tres posibles orientaciones a incluir en la agenda de modernización del sector público agropecuario. En primer término es necesario introducir mayor racionalidad, transparencia y eficiencia en todo el ciclo de preparación-formulación-implementación de las políticas sectoriales sustantivas. Para ello, uno de los focos de atención prioritarios debe ser el fortalecimiento de capacidades institucionales y de los recursos analíticos y de gestión institucional, superando la tendencia habitual a considerarlos como un agregado a las políticas y a los proyectos convencionales. En segundo término, se hace imperioso forjar una visión más madura del papel del Estado que incluya —además de la construcción de infraestructura, la capacitación del personal y la creación de sistemas de reglas que apoyen la toma de decisiones— la reforma de la gestión para lograr el mejoramiento de las capacidades para la gobernabilidad del sector, la gestión estratégica y la eficiencia en la acción. Estas acciones deben apoyarse en diagnósticos técnicos rigurosos que introduzcan objetividad en el análisis, focalizándose en el fortalecimiento de instituciones específicas y de sus articulaciones con recursos disponibles en la región, por ejemplo a través de redes interagenciales. Finalmente, es necesario hacer hincapié en que las reformas institucionales deben contribuir a lograr una mayor competitividad internacional, la ampliación del sector agropecuario a través de su agroindustrialización e integración vertical, la sostenibilidad ambiental de la producción, y la sostenibilidad social del medio rural.

La importancia creciente del empleo e ingreso rural no agrícola El empleo rural no agrícola contribuye a superar la pobreza rural porque un alto porcentaje del ingreso de los hogares pobres no es de origen agrícola, amortiguando así las fluctuaciones estacionales e interanuales en el empleo agrícola y multiplicando los efectos del ingreso agrícola. Puede constituir asimismo, una vía de salida de la pobreza para grupos específicos: las mujeres y aquéllos con mejor nivel de educación. Las actividades rurales no agrícolas son esenciales para un sector agroalimentario mo-

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derno intensivo en servicios y en relaciones con la industria, comercio, transporte, servicios profesionales, agricultura de contrato, y en procesamiento y agregación de valor. Las actividades rurales no agrícolas muestran la creciente urbanización del medio rural, y ofrecen opciones para el mejoramiento de la calidad de vida de la población que habita en dichos espacios, especialmente a través de actividades de recreación, servicios profesionales y personales, comercio no agropecuario y vivienda rural. Las actividades económicas que generan empleo rural no agrícola han crecido significativamente en las últimas décadas, compensando la caída en el empleo rural agrícola y disminuyendo el ritmo tanto del despoblamiento del ámbito rural como del crecimiento de las ciudades. Sin embargo, las tendencias regionales ocultan las diferentes dinámicas observadas en los distintos países en la última década. Asimismo, cabe aclarar que la pluriactividad a nivel del hogar rural es menos importante de lo que tradicionalmente se supone. Aunque hasta un 40% de los hogares genera ingresos de más de una fuente de empleo, menos del 20% de ellos genera un porcentaje importante de su ingreso de una segunda fuente de trabajo. Por lo tanto, la gran mayoría de los hogares rurales tiende a especializarse, de acuerdo con su dotación de activos y el conjunto de incentivos de su entorno. Además de la gran heterogeneidad entre países, existen marcadas diferencias entre los tipos de empleos no agrícolas rurales. Una gran parte de ellos constituye "empleo de refugio" de muy baja productividad, mínima remuneración y escaso potencial de desarrollo. Otras categorías relevantes de empleos rurales no agrícolas son asalariados en el sector servicios y en el sector industrial, y por cuenta propia. Para promover el empleo rural no agrícola es imprescindible reconocer los siguientes tipos de empleo: 1) vinculados con la agricultura como comercio de insumos, servicios de maquinaria, talleres mecánicos, servicios profesionales, y agroindustria; 2) vinculados con actividades primarias no agrícolas, específicamente minería y pesca; 3) para satisfacer necesidades de consumo de la población rural como el comercio minorista no agrícola, talleres, transporte, servicios profesionales y servicios personales; 4) para satisfacer demandas de bienes y servicios de la población urbana como son el turismo de playa y campo, la artesanía y los servicios personales a casas de fin de semana; 5) derivado de servicios públicos, esto es, educación, salud, reparación de caminos y empleos municipales; y 6) aquéllos vinculados a la expansión de las ciudades, específicamente construcción e industrias. En conclusión, las actividades agrícolas y no agrícolas se complementan y se potencian mutuamente, y

CONCLUSIONES

muchos de los tipos mencionados son exógenos al ámbito rural. Es por eso que los programas de desarrollo rural deberían proponerse movilizar recursos y capacidades tanto internos como externos. Son varios los determinantes de la capacidad de respuestas de los hogares rurales a los incentivos generados por las actividades rurales no agrícolas. En primer término está el dinamismo económico regional, ya que el empleo rural no agrícola está fuertemente concentrado en zonas dinámicas, y es precisamente en las zonas pobres, y con bajo potencial agrícola, en donde hay menores niveles de empleo y una mayor proporción de empleo no agrícola de refugio. En segundo lugar, el análisis del nivel de ingreso del hogar muestra que en los hogares rurales más pobres y con menor opción de generar ingresos agrícolas se presenta una mayor dependencia del empleo no agrícola, aunque al mismo tiempo el nivel absoluto de ingreso no agrícola es muy bajo. Entre tanto los hogares rurales con mayores ingresos agrícolas exhiben también mayores niveles de ingreso no agrícola. Es decir, existe un círculo virtuoso entre el desarrollo y la modernización de la pequeña y mediana agricultura y el crecimiento de los empleos e ingresos rurales no agrícolas. En tercer lugar, los hogares con menos tierra tienen una mayor dependencia pero menores niveles absolutos de ingreso no agrícola, mientras que los hogares con mayor acceso a la tierra, generan mayores niveles de ingreso no agrícola. En cuarto término, se destaca que el nivel de escolaridad es un determinante muy potente de la capacidad de responder a las oportunidades de empleo no agrícola, y en especial a aquéllos de mejor calidad y productividad. Sólo los individuos con mayores niveles de educación acceden a buenos empleos rurales no agrícolas. En quinto lugar, se observa que las zonas con mejores redes viales y con mejor infraestructura de riego, concentran mayores niveles de empleo rural no agrícola. Finalmente, se constata que hay una marcada influencia del género en el acceso a empleos, y que la gran mayoría de las mujeres rurales integradas a la población económicamente activa trabaja en actividades rurales no agrícolas. En cuanto a las políticas para la promoción del empleo rural no agrícola, en primer término, los programas de desarrollo rural podrían reconocer la heterogeneidad de las zonas rurales (en cuanto a incentivos y capacidades) disminuyendo su sesgo agropecuario (¿por qué desatender el 40% del ingreso rural?). Para ampliar la base de sus operaciones, y orientarse al desarrollo del conjunto de la economía rural se podría, además de promover las capacidades de los hogares para lograr empleos rurales no agrícolas, trabajar sobre los determinantes de dichos empleos, muchos de los cuales son externos al sector rural. Sin influir en los fenó-

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menos externos, muchos proyectos de desarrollo rural no trascienden la creación de empleos no agrícolas de refugio. En segundo lugar, es necesario descentralizar la institucionalidad del desarrollo rural ya que muchos de los instrumentos de política para la promoción de empleos rurales están hoy en manos de los gobiernos locales (educación, ciertas obras públicas, otorgamiento de licencias para la instalación de negocios, sistemas de asistencia técnica, gestión o ejecución de proyectos y fondos de desarrollo, y ordenamiento territorial). Un tercer elemento clave en la promoción de empleo rural no agrícola lo constituye la especificidad de las políticas de desarrollo agropecuario, las que por lo general se concentran solamente en la promoción de la producción primaria, pero podrían también incluir actividades no agrícolas como: 1) rubros no tradicionales con potencial de articulación agroindustrial, 2) sistemas de producción intensivos en servicios, 3) sistemas de financiamiento que atiendan a empresas de servicios, de procesamiento y manufactura, 4) capacitación en oficios rurales no agrícolas, y 5) asentamientos de colonización orientados a actividades rurales no agrícolas. El cuarto elemento lo constituye la posible revisión de la orientación de los programas de apoyo al desarrollo de la capacidad productiva de la mujer rural para que, además de privilegiar la formación de microempresas agrícolas o de manufactura, también incluyan actividades que ofrezcan mayores remuneraciones como son los empleos en la agroindustria, el comercio y otros servicios. Finalmente, el financiamiento de las actividades de fomento del empleo no agrícola no debería hacerse mediante la reasignación de los ya escasos presupuestos anteriormente orientados a fomentar el desarrollo agropecuario, especialmente teniendo en cuenta la complementariedad entre las actividades rurales agrícolas y no-agrícolas.

CONCLUSIONES

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Lista de autores Julie Babinard Asistente del Director General, Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias, Washington, D.C., Estados Unidos. Su trabajo de investigación se ha centrado en políticas para el alivio de la pobreza, la inseguridad alimentaria y la degradación ambiental, (j.babinard@cgiar.org) Julio A. Berdegué Presidente de RIMISP, Santiago, Chile. Es autor y editor de cinco libros y numerosos artículos sobre temas relativos al desarrollo de la pequeña agricultura, el desarrollo rural y la lucha contra la pobreza. Su experiencia laboral cubre la casi totalidad de los países de América Latina e incluye la dirección de proyectos de investigación, desarrollo, capacitación y asistencia técnica en RIMISP y otras ONG, así como la dirección técnica de los servicios gubernamentales de asistencia técnica y crédito para pequeños agricultores del Gobierno de Chile. Ha sido consultor de diversos organismos internacionales. (jberdegue@rimisp.cl) Rubén G. Echeverría Jefe de la Unidad de Desarrollo Rural del Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C., Estados Unidos. En el BID ha colaborado en: la preparación de préstamos que promuevan el desarrollo rural, la preparación de estrategias para reducir la pobreza rural y desarrollar el sector agroalimentario, la creación del Fondo Regional de Tecnología Agropecuaria (FONTAGRO) y, la creación de un grupo interagencial para el desarrollo rural. Anteriormente trabajó en el grupo consultivo Internacional de Investigaciones Agrícola. (rubene@iadb.org) Germán Escobar Experto en sistemas de producción, desarrollo rural y fortalecimiento institucional en América Latina. Consultor internacional. Director de Investigación de RIMISP, Santiago, Chile. (gescobar@rimisp.cl)

LISTA DE AUTORES

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Alain de Janvry Profesor del Departamento de Economía Agrícola y Recursos Naturales de la Universidad de California, Berkeley, Estados Unidos. Ha trabajado en temas de pobreza rural, desarrollo rural y políticas de acceso a tierra en muchos países de América Latina (alain@are.berkeley.edu) Roberto Martínez Nogueira Director del Grupo CEO, Buenos Aires, Argentina. Profesor de las Universidades de Buenos Aires y San Andrés, Argentina. Presidente de la Fundación FORGES (Fortalecimiento de la Organización y Gestión Económica y Social). Consultor del BID y del Banco Mundial. Ha realizado trabajos sobre organización del Estado y desarrollo rural en los países de América Latina y del Caribe. (rmn@mol.com.ar) Per Pinstrup-Andersen Director General, Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IFPRI), Washington, D.C., Estados Unidos. (p.pinstrup-andersen@cgiar.org) Martín Piñeiro Ex Director General del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA). Director del Grupo CEO, Buenos Aires, Argentina. (grupoceo@mol.com.ar) Jorge A. Quiroz Socio de Gerens Ltda., Santiago, Chile. Se desempeña actualemente como consultor de empresas y de gobierno en las áreas de finanzas, organización industrial y análisis de sector económico y diseño de políticas. Es profesor de econometría aplicada en el Departamento de Ingeniería Industrial en la Universidad de Chile, Santiago, Chile. (race@mailnet.rdc.cl) Thomas Reardon Profesor de la Universidad Estatal de Michigan, Estados Unidos. Especialista en Agronegocios y Empleo Rural no Agrícola. (reardon@pilot.msu.edu)

LISTA DE AUTORES

Elisabeth Sadoulet Profesora del Departamento de Economía Agrícola y Recursos Naturales de la Universidad de California, Berkeley, Estados Unidos. Es especialista en temas de desarrollo económico, modelización de comportamientos de hogares y comunidades y análisis cuantitativo de impacto de programas de desarrollo, (sadoulet@are.berkeley.edu)

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