panamá: estrategia de país del bid (2010-2014)

DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

PANAMÁ ESTRATEGIA DE PAÍS DEL BID NOVIEMBRE 2010 - DICIEMBRE 2014

Este documento fue preparado por un equipo integrado por: Marcelo Antinori (CID/CPN), Rafael Rodríguez-Balza (CID/CID), Cristina Pombo Rivera (CID/CID), Gina Cambra y Gerardo Arias (CID/CPN), Juan Carlos Dugand y Karina Díaz Briones (PDP/CPN), Alberto Barreix y Gilberto Chona (ICF/FMM), Guillermo Collich y Juan José Durante (ICF/CMF), Néstor Roa y Ricardo Reyes-Richa (INE/TSP), Gustavo Martinez y Rodrigo Coloane (INE/WSA), Jorge Mercado (INE/ENE), Carlos Herrán y Armando Godinez (SCL/EDU), Ferdinando Regalía, María Fernanda Merino, Federico Guanais de Aguiar y Ana Pérez Expósito (SCL/SPH), María Eugenia Roca, Deborah Sprietzer y Alejandra Fleitas (VPC/PDP), Janine Ferretti, Emmanuel Boulet y Ernesto Monter (VPS/ESG), y Aida Gómez (CID/CID). Rocío Medina-Bolívar y Rafael Cavazzoni Lima (VPC/VPC), Laura Alonso, Anaí Herrera y Gina Montiel (CID/CID) contribuyeron con sus comentarios y orientación.

TABLA DE CONTENIDOS

Resumen Ejecutivo ............................................................................................................... v I.

EL CONTEXTO DEL PAÍS................................................................................................. 1

II.

SECTORES PRIORITARIOS DE LA ESTRATEGIA DEL BANCO 2010-2014 ........................... 3 A. B. C. D. E. F.

III.

Finanzas públicas............................................................................................... 3 Transporte .......................................................................................................... 5 Agua potable y saneamiento .............................................................................. 6 Energía ............................................................................................................... 7 Educación .......................................................................................................... 8 Salud .................................................................................................................. 9

MARCO DE FINANCIAMIENTO ........................................................................................ 9

IV. IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA ........................................................................ 11 A. B. V.

Sistemas de País .............................................................................................. 11 Coordinación con otros donantes .................................................................... 12

RIESGOS ...................................................................................................................... 12

i

ANEXOS I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII.

Indicadores económicos y sociales seleccionados Resumen del Plan Estratégico de Gobierno (PEG) Marco de financiamiento Recomendaciones de la Evaluación del Programa de País (OVE) Coordinación de donantes Análisis de riesgo macroeconómico Proceso de diálogo y consulta de la EBP-PN Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM) ENLACES ELECTRÓNICOS

1. Matriz de retos, alineamiento y justificación estratégica 2. Plan Estratégico del Gobierno (PEG) 3. ODM 4. Informe de cartera 5. Matriz de coordinación de donantes 6. Diagnóstico de crecimiento 7. Consideraciones metodológicas y estimación de los gastos tributarios 8. Nota técnica gestión fiscal 9. Nota técnica de transporte 10. Desafíos y propuestas para el desarrollo del sector energético 11. Nota técnica de energía 12. Nota sectorial de agua potable y saneamiento 13. Inclusión social en Panamá: la población indígena 14. Nota técnica pueblos indígenas 15. Nota técnica de educación 16. Población indígena y retos de su educación 17. Nota técnica de salud 18. Nota técnica para la estrategia fiduciaria 19. Nota técnica ambiental 20. Evaluación macroeconómica independiente (IMA) (solo para uso interno) 21. Plan de Acción Ambiental 22. Análisis de deuda pública y de sostenibilidad fiscal

ii

SIGLAS Y ABREVIATURAS ANC ASEP ANAM BEI BID CAF CFAA CGR CONADES CPAR CPD CUT DAC DGI EBP-PN ENV FECASALC FMI FR GC GCI GOPN IC IDAAN IRI ISLR ITBMS JAAR JICA LRSF MEDUCA MEF MINSA MOP NGS OECD PEFA

Agua no contabilizada Autoridad Nacional de los Servicios Públicos Autoridad Nacional del Ambiente Banco Europeo de Inversiones Banco Interamericano de Desarrollo Corporación Andina de Fomento Country Financial Accountability Assessment Contraloría General de la República Corporación Nacional para el Desarrollo Sostenible Country Procurement Assessment Report Country Program Document Cuenta Única del Tesoro Development Assitance Comittee Dirección General de Ingresos Estrategia del Banco en el País Encuesta de Niveles de Vida Fondo Español de Cooperación para Agua y Saneamiento en América Latina y el Caribe Fondo Monetario Internacional Fondo de Reservas Gobierno Central General Capital Increase Gobierno de Panamá Instrumento Contingente Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales Índice de Rugosidad Internacional Impuesto sobre la Renta Impuesto de Transferencia de Bienes Corporales Muebles y la Prestación de Servicios Juntas Administradoras de Acueductos Rurales Japan International Corporation Agency Ley de Responsabilidad Social Fiscal Ministerio de Educación Ministerio de Economía y Finanzas Ministerio de Salud Ministerio de Obras Públicas Sin Garantía Soberana Organization for Economic Co-operation and Development Public Expenditure and Financial Accountability

iii

PEG PIB PNUD PPR PQI SG SIAFPA SINIP SPNF

Plan Estratégico de Gobierno Producto Interno Bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Presupuesto Plurianual por Resultado Plan Quinquenal de Inversiones Públicas Garantía Soberna Sistema Integrado de Administración Financiera Sistema Nacional de Inversión Pública Sector Público No Financiero

iv

RESUMEN EJECUTIVO Panamá se ha caracterizado por ser una de las economías emergentes de más rápido crecimiento en los últimos años. Del 2003 al 2008 su economía creció en términos reales a un ritmo promedio superior al 9% anual. Tras una breve desaceleración en 2009 como consecuencia de la crisis financiera internacional, las perspectivas de crecimiento en el mediano plazo (2010-2014) son muy favorables, situando al país en el grupo de las economías de América Latina con mayor potencial de crecimiento durante el próximo quinquenio.

Si bien el país presenta altos niveles de crecimiento y grandes avances en el área fiscal, su desarrollo en los últimos años se ha caracterizado por grandes disparidades, tanto geográficas como de oportunidades. Por un lado, la actividad económica está centrada alrededor del área del Canal, donde se concentra la mayor parte de la infraestructura y de los servicios del país, se aglomera más de la mitad de la población y se genera más de 80% del PIB. Por el otro, la pobreza en las zonas rurales es de 59,7%, mientras que en las zonas urbanas es de sólo 7,7%. Asimismo, el segmento de extrema pobreza está compuesto mayoritariamente por la población indígena.

En síntesis, el desarrollo integral del país enfrenta los desafíos de: a) fortalecer las finanzas públicas, aumentando los ingresos y haciendo más eficiente el gasto, a fin de efectuar las inversiones necesarias en sectores básicos en un marco de sostenibilidad fiscal de mediano plazo; b) desarrollar la infraestructura básica, para dirigirla hacia las provincias del interior del país, ampliando las oportunidades económicas y sociales en las áreas fuera de la zona del Canal, para reducir los altos niveles de pobreza; y c) facilitar el acceso a servicios de calidad en educación, salud y nutrición, en especial en las comarcas indígenas y en las zonas rurales.

La Estrategia del Banco en el País (EBP-PN) para el período 2010-2014 se concentrará en los sectores de: i) finanzas públicas, ii) transporte, iii) agua potable y saneamiento, iv) energía, v) educación, y vi) salud. Adicionalmente, el Banco trabajará en el fortalecimiento de los sistemas nacionales en los temas de gestión financiera, contrataciones públicas y ambientales.

El marco financiero para aprobaciones con garantía soberana (GS) del Banco para el período 2010-2014 se estima en US$990 millones. Este marco de aprobaciones, conjuntamente con la cartera existente, permitirá desembolsar recursos que mantendrían al BID con una participación promedio del 15% en el financiamiento externo del país.

Entre los principales riesgos macroeconómicos que enfrenta la ejecución de la EBP-PN, se encuentra la recuperación más lenta de la economía de Estados Unidos, lo que podría repercutir sobre el crecimiento del país y, por ende, generar una caída en los ingresos tributarios. Sin embargo, la probabilidad de ocurrencia de este riesgo es baja, y no afectaría los principales indicadores de deuda como lo muestra el análisis de sostenibilidad fiscal y de deuda.

v

MATRIZ DE RESULTADOS Objetivos del Plan Estratégico de Gobierno (PEG) Finanzas públicas sostenibles:

Sectores de Intervención BID

A. Finanzas públicas

A.1- Mejorar los niveles de recaudación y modernizar la administración tributaria

B. Transporte

Incremento de la transparencia y coordinación tributaria internacional

Línea de base (Fuente) (a)

Recaudación del ISLR como % del PIB

2009: 4% (MEF)

Recaudación del ITBMS como % del PIB

2009: 2% (MEF)

Número de tratados/acuerdos firmados para evitar doble tributación

2009: 0 (MEF)

% de solicitudes de intercambio de información tributaria (atendidas en tiempo y forma) del total de solicitudes recibidas % de la recaudación de la DGI supervisado a través de la Unidad de Grandes Contribuyentes % de auditorías realizadas a grandes contribuyentes seleccionadas a través de criterios de riesgo (g) % de las ventas totales del sector comercio, controladas a través de impresoras fiscales % de instituciones del Gobierno Central (GC) que utilizan el SINIP

Metas indicativas (b) 2014: 4,6% o superior 2014: 3% o superior 2014: Al menos 12 tratados/acuerdos firmados (o) 2014: 50%

2009: 0 (DGI)

2014: Al menos 60%

2009: 0% (DGI)

2014: Al menos 20%

2009: 0% (DGI)

2014: Al menos 60%

2010: 0% (MEF)

2014: 90%

% de instituciones del GC que utilizan el sistema PPR

2010: 0% (MEF)

2014: 90%

Consolidación de los sistemas de administración financiera integrada

% de instituciones del GC que utilizan el SIAFPA-Web

2010: 0% (MEF)

2014: 80%

Utilización de la Cuenta Única del Tesoro (CUT)

% de las cuentas corrientes de las entidades del GC administradas a través de la CUT

2010: 0% (MEF)

2014: 90%

Incremento la cobertura fiscal y financiera ex ante de los riesgos de emergencias por desastres naturales

Montos totales cubiertos por: Fondo de Reservas (FR) Instrumento contingente (IC)

2009: FR: 0% del PIB IC: 0% del PIB (MEF)

2014: FR: 0.3% del PIB IC: 0.4% del PIB (p)

Incremento del porcentaje de km de red vial en buen estado

% de km de la red vial que se encuentran en buen estado (Índice de Rugosidad Internacional -IRI- promedio de 4.0 o menor)

2010: 34% (MOP)

2014: 40%

la

Utilización de los sistemas de inversión pública y de presupuesto plurianual por resultados (PPR)

B.1- Mejorar la calidad de la infraestructura vial y su gestión de mantenimiento, en las provincias del interior del país (c)

Indicadores

2009: 0% (MEF)

Modernización de administración tributaria

A.2- Mejorar la gestión y la eficiencia del gasto público

Modernizar la administración financiera reforzando el capital institucional para el diseño y evaluación de inversiones Expandir la cobertura y mejorar la calidad y competitividad de la infraestructura vial y servicios de soporte logístico

Resultados Esperados de la Estrategia Incremento de la recaudación tributaria

Garantizar una distribución sencilla y justa de la carga fiscal manteniendo la competitividad sectorial

Implementar una gestión fiscal basada en resultados, bajo un principio de disciplina y de una oportuna y correcta asignación de los recursos

Objetivos Estratégicos BID

1

Objetivos del Plan Estratégico de Gobierno (PEG)

Sectores de Intervención BID

Objetivos Estratégicos BID

Resultados Esperados de la Estrategia

Indicadores

Incremento del porcentaje de la red vial bajo un esquema de mantenimiento rutinario por estándares

% de la red vial que se encuentra bajo un esquema de mantenimiento rutinario por estándares (k)

2010: 7 % (MOP)

% de la red vial rural, bajo un esquema de mantenimiento rutinario (l)

2010: 0 % (MOP)

2014: 4 %

% de población con acceso a agua potable, en las zonas servidas por el IDAAN % de los clientes registrados del IDAAN con acceso a agua potable con servicio continuo (24 horas / 7 días) % de muestras de agua potable conformes, (del total de muestras) del IDAAN % de población con acceso a servicios de alcantarillado sanitario, en las zonas servidas por el IDAAN Índice de cobranza (monto recaudado/monto facturado) Relación ingresos recaudados sobre costos desembolsables y servicio de la deuda Número de empleados por cada 1.000 conexiones de agua potable Índice de agua no contabilizada (ANCvolumen agua no facturada/volumen de agua producida) del IDAAN

2009: 83% (IDAAN)

2015: 85%

2009: 80% (IDAAN)

2015: 92%

2009: 56% (IDAAN)

2015: 90%

2009: 62% (IDAAN)

2015: 63%

Promover la adopción de medidas que aseguren el suministro permanente de energía, tanto para el manejo de hidrocarburos como para la energía eléctrica generada con diversas fuentes

D. Energía

Garantizar el acceso a servicios de agua potable y saneamiento en la mayoría de las zonas urbanas y rurales del país

C. Agua potable y saneamiento

Implementación de un esquema de rehabilitación y mantenimiento de caminos rurales Aumento de la cobertura de agua potable

Incremento en la calidad del servicio de agua potable C.1- Incrementar la cobertura y la calidad, así como mejorar la gestión, de los servicios de agua potable y saneamiento, en las provincias del interior del país (c)

Aumento de la cobertura del servicio de saneamiento

Mejora de la gestión técnica y comercial del IDAAN

D.1- Reducir los costos de la energía eléctrica y mejorar la eficiencia energética

Línea de base (Fuente) (a)

2014: 12 %

2009: 85% (IDAAN) 2009: 80% (IDAAN) 2009: 5 (IDAAN)

2014: 90% 2014: 100% 2014: 4.5

2009: 40% (IDAAN)

2014: 35%

Reducción de costos marginales de generación por incremento de la capacidad de transmisión e interconexión eléctrica

Costo marginal de generación en el largo plazo (en el período 2009 - 2023) (n)

2009: US$/MWh (ETESA)

Fortalecimiento del marco institucional del mercado eléctrico

Marco reglamentario de ETESA aprobado por la ASEP (d) (e)

2009: a definirse durante el diseño de la intervención (ETESA) (e)

2

Metas indicativas (b)

101.37

2014: US$ 49/MWh (n)

2014: a definirse durante el diseño de la intervención

Garantizar una educación de calidad con igualdad de oportunidades para hombres y mujeres

Sectores de Intervención BID

E. Educación

Objetivos del Plan Estratégico de Gobierno (PEG)

Objetivos Estratégicos BID

E.1- Mejorar la calidad, la retención y ampliar la cobertura de la educación, en las comarcas indígenas

Resultados Esperados de la Estrategia

Incremento de la generación eléctrica a través de fuentes renovables

% de la proveniente renovables

Mejora de energética

F. Salud

F.1- Reducir las brechas de salud en las comarcas indígenas y en las comunidades rurales

generación eléctrica total de fuentes de energía

Línea de base (Fuente) (a)

Metas indicativas (b)

2009: 49% (ETESA)

2014: 57% o superior

Ahorro de energía a través de programas de eficiencia energética (energía ahorrada/energía total consumida antes de la intervención) (e)

2009: a definirse durante el diseño de la intervención (ETESA) (e)

2014: a definirse durante el diseño de la intervención

Mejora en los aprendizajes de matemáticas y español en los primer grados de educación básica

% de alumnos que tienen nivel intermedio o avanzado en matemáticas y español para el 3er grado (según la prueba SINECA) en las comarcas indígenas

2008: Matemáticas 20% Español 12% (MEDUCA)

2014: Matemáticas 22.5% Español 14.5%

Incremento de la retención de estudiantes hasta el noveno grado

Tasa de retención acumulada (% de alumnos que ingresaron al primer grado que logran alcanzar el grado respectivo) al final del sexto y noveno grado (en las zonas de intervención del proyecto)

2009: Sexto grado 48% Noveno grado 22% (MEDUCA)

2014: Sexto grado 72% Noveno grado:33%

Aumento de la cobertura de la educación pre-media y media

Tasa de cobertura neta, por nivel (en las zonas de intervención) pre media y media

la

eficiencia

Reducción de la mortalidad materna Garantizar el acceso a servicios básicos de salud con calidad dando prioridad a la atención primaria y al incremento de la Red Hospitalaria

Indicadores

Reducción de la mortalidad infantil

Tasa de mortalidad materna en comarcas indígenas Tasa de mortalidad materna en zonas rurales Tasa de mortalidad infantil en comarcas indígenas Tasa de mortalidad infantil en zonas rurales

Reducción de la desnutrición crónica

Prevalencia de desnutrición crónica en niños menores de 5 años en comarcas indígenas Prevalencia de desnutrición crónica en niños menores de 5 años en zonas rurales

3

2009: 33.8% pre media 9.6% media (MEDUCA) 2008: 2.69 por 1,000 nacidos vivos (MINSA) 2008: 0.97 por 1,000 nacidos vivos (MINSA) 2008: 18.0 por 1,000 nacidos vivos (MINSA) 2008: 12.8 por 1,000 nacidos vivos (MINSA) 2008: 62% (MINSA) 2008: 17.3% (MINSA)

2014: 50% pre media 15% media 2014: 2.55 por 1,000 nacidos vivos 2014: 0.93 por 1,000 nacidos vivos 2014: 16.9 por 1,000 nacidos vivos 2014: 12.1 por 1,000 nacidos vivos 2014: 59%

2014: 16.2%

Objetivos del Plan Estratégico de Gobierno (PEG)

Sectores de Intervención BID

Objetivos Estratégicos BID

Resultados Esperados de la Estrategia

Indicadores

Línea de base (Fuente) (a)

Metas indicativas (b)

Modernización de la gestión ambiental

Sistemas Ambientales

Modernizar la administración financiera reforzando el capital institucional para el diseño y evaluación de inversiones

Gestión Financiera y Contrataciones Públicas

Sistemas Nacionales Utilizar el sistema de administración financiera integrada de Panamá (SIAFPA)

Utilización del sistema integrado de administración financiera de Panamá (SIAFPA) para la gestión financiera de los préstamos del BID (f)

Fortalecer la capacidad institucional y las funciones del sistema de contrataciones públicas del país

Incremento del uso de las modalidades de contrataciones y de las funcionalidades del sistema de compras públicas del país

Consolidar el marco institucional, legal y reglamentario de la gestión ambiental

Mejora del marco institucional y reglamentario de la gestión ambiental

% de la cartera de préstamos del BID que se ejecuta bajo el SIAFPA (f)

2009: 0% (MEF)

2014: 80%

% de la cartera de préstamos del BID que utiliza el sistema informativo de compras públicas del país (h)

2009: 0% (MEF)

2014: 90 %

% de la cartera de préstamos del BID que utiliza algún sub sistema de adquisición nacional (i)

2009: 0% (MEF)

2014: 50 %

Reglamentación de la Ley 227 aprobada por la ANAM (d) (q)

2010: Ley 227 sin reglamentar

2014: Ley reglamentada

Número de guías sectoriales de Buenas Prácticas Ambientales preparadas (d)

2010: 0

2014: al menos 3

Número de entes de gestión ambiental capacitados técnicamente para manejar indicadores de efectividad (d) (j) (m)

2009: 0

2014: al menos 4

227

(a) Los indicadores numéricos incluidos son actualmente monitoreados por distintas agencias en el país y se actualizan, al menos, de manera anual. (b) Las metas indicativas serán revisadas o reemplazadas, según sea el caso, a través de los Documentos de Programación que se elaborarán durante el período de la Estrategia de País. (c) Las provincias del interior del país se refieren a las 7 provincias que excluyen a las provincias de Panamá y de Colón. (d) Se trata de indicadores de productos intermedios y no de resultados propiamente dichos, dado que el desarrollo de los resultados esperados de estas intervenciones se estima que trascenderá el período definido para la EBP-PN. (e) La unidad específica de medida del indicador se definirá en el marco del documento de programación (CPD) respectivo. (f) El SIAFPA es un sistema integrado de administración financiera que incluye los sub sistemas nacionales de presupuesto, tesorería, contabilidad y reportes. (g) Se entiende como criterios de riesgo cuantitativos (proporciones financieras ) o cualitativos (sector, atributos, historia fiscal) del contribuyente. (h) El sistema informativo que se utiliza es el modulo de publicidad del sistema de compras públicas del país (PanamáCompra). (i) El sub sistema de adquisición nacional que se utiliza es el método de contratación de convenio marco, entendido como un acuerdo entre las partes, cuyo objeto es establecer las condiciones que rijan los contratos que se adjudiquen durante un período determinado, en particular con respecto al precio y, cuando proceda, a la cantidad prevista. (j) Son indicadores de efectividad de la gestión ambiental: el monitoreo y fiscalización de proyectos con impactos ambientales y el monitoreo de áreas críticas (cuencas, provincias o áreas protegidas). (k) Mantenimiento rutinario por estándares se define como el mantenimiento contratado para una carretera por un período de tiempo sobre la base de estándares de transitabilidad y seguridad (huecos reparados, rajaduras selladas, vallas de seguridad repuestas, derrumbes despejados, etc.). (l) Mantenimiento rutinario r rural se define como el mantenimiento contratado para una carretera rural por un período de tiempo, sobre la base de transitibilidad (acceso los doce meses del año). (m) Los entes de gestión ambiental se refieren al ANAM, gobiernos provinciales o entes específicos para el manejo de áreas geográficas o áreas críticas. (n) Asumiendo se cumple el Plan de Expansión del Sistema Interconectado Nacional 2009-2023. (o) Número de tratados necesarios para cumplir con los estándares internacionales. (p) De acuerdo al PIB de 2010, el FR equivale a US$80 millones y el IC a US$100 millones. (q) El reglamento de la Ley 227 deberá incluir al menos los criterios de aplicación de las guías sectoriales de Buenas Prácticas Ambientales, y definir los términos referidos a los niveles de riesgo ambiental (riesgos ambientales bajos, medios y altos). (r) El reglamento debe incluir al menos la asignación del manejo y de la planificación del sistema interconectado nacional y definir la asignación de funciones específicas y de recursos financieros de ETESA.

4

I.

EL CONTEXTO DEL PAÍS

1.1

Panamá se ha caracterizado por ser una de las economías emergentes de más rápido crecimiento en los últimos años. Del 2003 al 2008 su economía creció en términos reales a un ritmo promedio superior al 9% anual. Tras una breve desaceleración en 2009, como consecuencia de la crisis financiera internacional1, las perspectivas de crecimiento en el mediano plazo (2010-2014) son muy favorables, situando al país en el grupo de las economías de América Latina con mayor potencial de crecimiento durante el próximo quinquenio2.

1.2

Apoyado en buena parte por el crecimiento del comercio mundial de la última década, los sectores financiero, comercial y logístico organizados alrededor del Canal de Panamá han tenido un marcado desarrollo. Esta dinámica ha llevado a que la economía panameña centre sus actividades cada vez más en el sector servicios, presentando la más alta participación de este sector en el PIB en América Latina, 78%. En paralelo, durante la última década, el GOPN mantuvo una política orientada al fortalecimiento de las finanzas públicas, la reducción de los niveles de deuda3, el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, el impulso a la inversión en infraestructura, destacando la expansión del Canal, y en los sectores financiero y comercial. Esta estrategia ha rendido frutos importantes en términos de atracción de capital extranjero4.

1.3

Dado el crecimiento económico de los últimos años y el esfuerzo sostenido de consolidación de las finanzas públicas, el déficit fiscal del sector público no financiero (SPNF) se redujo desde un promedio de 3,3% del PIB en el período 2000-2004, hasta un promedio de 0% en los años 2005-2009. Para mantenerse en este camino de estabilidad, la Ley de Responsabilidad Social Fiscal (LRSF) aprobada en el 2008, limita el tamaño del déficit fiscal y los niveles de endeudamiento público. Este compromiso con la estabilidad fiscal fue reconocido por los mercados internacionales, otorgando al país el grado de inversión durante el primer semestre de 20105.

1.4

No obstante los grandes avances en el área fiscal y los altos niveles de crecimiento alcanzados, el desarrollo de Panamá en los últimos años se ha caracterizado por grandes disparidades, tanto geográficas como de oportunidades. Por un lado, la actividad económica está centrada alrededor del área del Canal (la Ciudad de Panamá, Colón y sus alrededores), donde se concentra la mayor parte de la infraestructura6 y los servicios, se ubica más de la mitad de la población y se genera más del 80% del PIB. Las carreteras en mejor estado se encuentran en las zonas del centro del país, mientras

1

El crecimiento del PIB se desaceleró desde un 11% en 2008 hasta un 2,4% en 2009, debido esencialmente al impacto de la crisis internacional: la caída global de la demanda externa, la desaceleración de la construcción privada y a la reducción de los flujos de inversión extranjera directa. No obstante, la caída en el crecimiento fue menor que en el resto de Centroamérica, gracias al inicio de la expansión del Canal del Panamá.

2 Según las proyecciones del FMI, Panamá podría crecer al menos 4,8% en 2010 y 6,3% en promedio en el resto del período hasta 2014, por encima del promedio de América Latina. Este crecimiento estaría basado en la mejora de la demanda externa por el incremento del crecimiento mundial y en el incremento de la inversión pública, debido a la expansión del Canal de Panamá y a las obras de infraestructura previstas en el Plan Quinquenal de Inversiones Públicas.

3 La deuda pública total bajó desde 66,5% en el 2000 hasta 45,1% en 2009.

4 Entre 2005 y 2009 el promedio de la IED fue de 9.6% del PIB 5 La calificadora internacional Fitch Ratings otorgó el grado ―BBB-positivo‖ en marzo de 2010, mientras que Standard & Poor’s otorgó la calificación ―BBB- estable‖ en mayo. Finalmente, la calificadora Moody’s otorgó el grado ―Baa3 estable‖ en junio de 2010.

6 En adelante, cuando se hace mención a infraestructura, se hace referencia a los sectores de transporte, agua y saneamiento y a energía. Asimismo, cuando se menciona a los sectores sociales, se hace referencia a los sectores de educación y a salud.

1

que la calidad del agua y de los servicios de saneamiento es superior en esas áreas frente a las provincias del interior del país. Asimismo, la instalación de la nueva generación eléctrica y su capacidad de transmisión ha privilegiado la demanda de la zona central del país, en detrimento de las provincias del interior. Por el otro lado, el mercado de trabajo está altamente segmentado: el 9,6% de la población trabaja en el sector de servicios, con remuneraciones relativamente altas mientras que la mayoría de la población está empleada en el sector público o en sectores tradicionales como la agricultura y la manufactura, generalmente poco competitivos, y ubicados en las provincias del interior del país.

1.5

Si bien el crecimiento económico ha permitido reducir los niveles de pobreza en aproximadamente 4% en los últimos cinco años (desde 36,8% hasta 32,7%), la disparidad de la pobreza es muy marcada: el nivel en las zonas rurales es de 59,7%, mientras que en las zonas urbanas es de sólo 7,7%. Asimismo, se destaca que el segmento de extrema pobreza está compuesto mayoritariamente por la población indígena. En 2008 dicha población presentaba indicadores de pobreza de 82% y de pobreza extrema de 52%, frente a 20% de pobreza y 5% de pobreza extrema para la población no-indígena. Asimismo, otros indicadores del nivel de vida, como la nutrición y el acceso a servicios básicos, muestran contrastes similares7.

1.6

En este contexto, el GOPN desarrolló un Plan Estratégico de Gobierno (PEG), el cual fue presentado a la Asamblea Nacional en diciembre de 2009, y está organizado con base en tres ejes estratégicos: i) Una economía con crecimiento sostenido; ii) Una sociedad inclusiva con oportunidades para todos; y iii) Una gestión ambiental eficiente y eficaz. En el marco del PEG, el GOPN definió un Plan Quinquenal de Inversiones (PQI) por US$13.600 millones con el fin de desarrollar la infraestructura, mejorar los servicios sociales y reducir la pobreza. Este Plan supone un aumento de 104% en la inversión pública programada para el quinquenio 2010-2014, con respecto al período 2005-20098.

1.7

En síntesis, el desarrollo integral del país enfrenta los desafíos de: a) fortalecer las finanzas públicas, aumentando los ingresos y haciendo más eficiente el gasto, a fin de efectuar las inversiones necesarias en sectores básicos en un marco de sostenibilidad fiscal de mediano plazo; b) desarrollar la infraestructura básica, para dirigirla hacia las provincias del interior del país, ampliando las oportunidades económicas y sociales en las áreas fuera de la zona del Canal (eje Ciudad de Panamá – Colón), para reducir los altos niveles de pobreza; y c) facilitar el acceso a servicios de calidad en educación, salud y nutrición, en especial en las comarcas indígenas y en las comunidades rurales.

La mejora en estos servicios no sólo promoverá la inclusión, sino que permitirá la acumulación de capital humano en el largo plazo para todo el país.

7

Alrededor del 55% de la población indígena presenta niveles de desnutrición crónica, comparado con 10% de la población no indígena. En términos de acceso a servicios, las comarcas indígenas presentan indicadores muy bajos, en casos tales como agua potable (57% de los hogares indígenas) y saneamiento (el 14,8% de hogares indígenas).

8 El Plan Quinquenal de Inversiones 2010-2014 ha identificado inversiones públicas por el orden de US$13.600 millones (US$2.720 millones en promedio por año), frente a US$6.676 millones (promedio de US$1.335 al año) en inversiones ejecutadas para el quinquenio 2005-2009.

2

II.

SECTORES PRIORITARIOS DE LA ESTRATEGIA DEL BANCO 2010-2014

2.1

La Estrategia del Banco en el País (EBP-PN) para el período 2010-2014 se concentrará en seis sectores: finanzas públicas, transporte, agua potable y saneamiento, energía, educación y salud. Dichos sectores han sido identificados conjuntamente con el GOPN, apoyan los objetivos del Plan Estratégico de Gobierno (PEG) para el mismo período9 y también fueron seleccionados con base en la experiencia del Banco 10 y en los diagnósticos realizados11.

2.2

La EBP-PN abre oportunidades para una programación alineada con las metas de aprobación y las prioridades sectoriales del Banco definidas por el ―Noveno Aumento General de Recursos del BID‖ (GCI-9). De manera general, intervenciones aprobadas durante el periodo de la EBP contribuirán al logro de la meta de ―apoyo a países pequeños y vulnerables‖ (grupos C y D). De manera específica, los sectores de transporte, agua potable y saneamiento, educación y salud abren oportunidades para intervenciones que contribuyan a la meta de ―reducción de la pobreza y aumento de la equidad‖, mientras que el financiamiento al sector de energía podrá contribuir al cumplimento de las metas de ―cambio climático12, energía sostenible y sostenibilidad ambiental‖ y ―cooperación e integración regional‖.

A. Finanzas Públicas

2.3

Para realizar el plan de inversiones públicas y cumplir con lo establecido en la Ley de Responsabilidad Social Fiscal (LRSF), es necesario que el GOPN fortalezca sus finanzas públicas. Esto exigirá incrementar los ingresos tributarios y hacer más eficiente el gasto público, lo cual permitirá consolidar su posición fiscal en el mediano plazo.

2.4

Ingresos: A finales de 2009 Panamá presentaba ingresos fiscales totales por encima del 20% del PIB, incluyendo 3% del PIB de los ingresos netos del Canal de Panamá y 6% del PIB en recaudación por contribuciones al sistema de pensiones. Sin embargo, el país presenta uno de los menores niveles de recaudación impositiva de América Latina y de Centroamérica, tan sólo 10,7% del PIB. Esto es consecuencia de una estructura de tributación que se ha rezagado con respecto a las tendencias en el resto del continente13.

En Panamá, la base tributaria del impuesto a las ventas y del impuesto sobre la renta es relativamente estrecha. Adicionalmente, la administración tributaria muestra importantes debilidades de planificación, infraestructura, tecnología, fiscalización y cobranzas. Por otra parte, al ser un centro internacional en el que se realizan

9

Ver Matriz de Resultados y Anexo II. La cartera del Banco en Panamá al 30 de junio de 2010 está compuesta por 28 préstamos con un monto total aprobado de US$683.5 millones, y mantiene un saldo por desembolsar de US$462.9 millones (67.7%). La cartera es muy joven (80% fue aprobada desde 2005) y su concentración por sectores (infraestructura 49%, social 20%, ambiente 7% y reforma del estado 4%), es totalmente consistente con la orientación estratégica definida en la nueva EBP-PN, dada la alineación con los sectores a desarrollar. Ver Informe de Cartera.

11 Ver la Matriz de retos, alineamiento y justificación estratégica.

12 El Banco ha iniciado el dialogo con las autoridades del GOPN sobre los temas de cambio climático para desarrollar posibles iniciativas durante el período de la EBP-PN. Estudios preliminares sobre los potenciales impactos del cambio climático en Panamá identifican un posible aumento de la exposición ante desastres naturales, así como el efecto sobre los ecosistemas vulnerables del país, y sus consecuencias sobre la población.

13 Panamá tiene la tasa de IVA (7%) más baja de toda América Latina (promedio de 16%), mientras presenta tasas máximas de impuesto sobre la renta para personas jurídicas (27.5%) por encima del promedio de América Latina (27%) y del mundo (25,5%).

10

3

significativos volúmenes de transacciones financieras y comerciales, el país está exigido por las autoridades internacionales en temas tributarios para mantener flujos de información oportunos y de calidad. Sin embargo, la ausencia de acuerdos y de una estructura institucional para facilitar ese intercambio, ha llevado a la inclusión del país en las listas de vigilancia de algunas organizaciones internacionales, como la de la OECD. 2.5

El país introdujo dos reformas tributarias durante 2009 y 201014 que el Banco busca complementar, dirigiendo sus acciones a mejorar los niveles de recaudación y a modernizar la administración tributaria. Esto se logrará a través de: i) la mejora del diseño del impuesto a las ventas (ITBMS) y del impuesto sobre la renta, para ampliar sus base impositiva y definir las tasas sobre la base de las mejores prácticas internacionales; ii) la implementación de los mecanismos para mejorar la transparencia y la coordinación tributaria internacional, cumpliendo con los estándares de la OECD para el intercambio de información; y iii) la modernización de la administración tributaria, para optimizar procesos y hacer más eficiente el combate a la evasión de impuestos y la fiscalización. Dado que esta es un área de carácter público, no se prevén intervenciones sin garantía soberana (SGS).

2.6

El principal riesgo está relacionado con el proceso de implantación de las reformas institucionales y administrativas que estas acciones requieren. Si bien es necesario aprobar algunas de estas reformas a través de un proceso parlamentario, el actual GOPN posee mayoría legislativa y la parte más importante de las leyes de carácter tributario fueron aprobadas recientemente. Adicionalmente, la implementación de los cambios de administración tributaria estará acompañada de componentes de comunicación, así como de la aplicación de mejores prácticas internacionales.

2.7

Gastos15: Como parte del Plan Estratégico del Gobierno (PEG), el GOPN formuló una política fiscal de mediano plazo que le permitirá hacer más eficiente el gasto público y crear el espacio fiscal necesario para llevar a cabo el programa de inversiones. Para lograrlo, el GOPN necesita contar con un sistema financiero integrado de las finanzas públicas que vincule la planificación y el presupuesto por resultados y que permita un seguimiento eficiente de la ejecución y por ende del gasto público. Adicionalmente, esto permitirá proveer a los mercados internacionales de información oportuna, transparente y confiable de la administración del gasto. Actualmente los procesos y sistemas de programación de inversiones, de presupuesto, de administración financiera y de tesorería sólo tienen cobertura parcial dentro del Gobierno Central, presentan marcos legales desactualizados y no presentan la suficiente integración tecnológica para dar al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) una visión global y oportuna de la gestión del gasto público. El sistema de inversión pública (SINIP), aunque está basado en un banco de proyectos, aún está parcialmente desarrollado. El proceso de formulación del presupuesto anual se realiza en línea mediante el sistema SIPRESWeb, pero su cobertura es parcial en el SPNF, y no se realiza en un marco plurianual ni basado en resultados. El Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFPA) presenta una cobertura importante, pero con una base tecnológica desactualizada, por lo

14

Durante 2009 y 2010 el GOPN aprobó dos reformas tributarias que, entre otras medidas, introdujeron cambios para ampliar la base tributaria del país, incrementar la tributación a los dividendos, aumentar la tasa del ITBMS y reducir exenciones.

15 El diagnóstico y las actividades desarrolladas en esta sección son consistentes con las acciones referentes a los sistemas de país (administración financiera) desarrollados en la sección IV (párrafo 4.1).

4

que la integración de los módulos de la gestión financiera pública aún es parcial y el sistema aún no produce un balance consolidado instantáneo para todo el Gobierno Central. Las funciones de tesorería son manejadas por la Contraloría General de la República (CGR), mientras que el flujo de caja del sector público no se controla ni se administra a través del concepto de cuenta única del tesoro. Por otro lado, frente al posible aumento de la exposición ante desastres naturales, como consecuencia de los efectos del cambio climático16, el país necesita mejorar su capacidad para manejar el impacto financiero de las emergencias por desastres naturales. Este tipo de situaciones podría exponer al país a gastos fiscales imprevistos de magnitud importante.

2.8

El Banco dirigirá sus acciones a mejorar la gestión y la eficiencia del gasto público, a través del apoyo en: i) la utilización de los sistemas de inversión pública y de presupuesto plurianual por resultados; ii) la consolidación de los sistemas de administración financiera integrada, ampliar su cobertura e impulsar su integración tecnológica; iii) la utilización de la Cuenta Única del Tesoro, como forma eficiente para centralizar el manejo de liquidez del GOPN y optimizar el control del flujo de recursos; y iv) la mejora en el manejo financiero de los riesgos por desastres naturales, a través de la introducción de fondos de reservas, instrumentos contingentes al riesgo, seguros, etc. Dado que esta es un área de carácter público, no se prevén intervenciones sin garantía soberana (SGS).

2.9

El principal riesgo está relacionado con los rezagos inherentes en la coordinación para la implantación de este tipo de reformas de la gestión del gasto y de la administración financiera pública. Si bien en Panamá ya se ha trascendido las primeras etapas de este proceso, aún quedan cambios por realizar a nivel del marco legal para consolidar las funciones del MEF y la coordinación de actividades con el resto de las instituciones del sector público. Para mitigar este riesgo, el Banco impulsará con sus intervenciones mecanismos de capacitación, difusión y comunicación del cambio para viabilizar las reformas dentro de las instituciones.

B.

2.10

16

Transporte

Panamá posee una extensa red vial de aproximadamente 17 mil kilómetros de extensión de los cuales un 58% corresponden a la red interurbana, 24% a la red rural y 18% a la red urbana. Sin embargo, la calidad de esta infraestructura vial es muy baja: sólo un 37% de la red vial interurbana está pavimentada, y de ella un 46% se encuentra en estado regular o malo, mientras que un 80% de la red vial rural se encuentra en malas condiciones. El deterioro de la infraestructura vial panameña se debe a la falta de mantenimiento rutinario, el cual tiene su origen en las limitaciones en la asignación de recursos para mantenimiento, exacerbado por alta concentración de servicios prestados directamente por el Ministerio de Obras Públicas (MOP) y por la ausencia de esquemas eficientes de planificación y ejecución del mantenimiento vial. Adicionalmente, la Ciudad de Panamá sufre de un problema de congestión del transporte urbano, que incrementa los tiempos de viaje y afecta la calidad de vida. Esto es consecuencia de un esquema de transporte urbano desintegrado, con diferentes modos de transporte que funcionan independientemente por la falta de mecanismos de planificación y de integración operativa del sistema.

Ver pie de página 12.

5

2.11

El Banco orientará sus intervenciones a mejorar la calidad de la infraestructura vial y su gestión de mantenimiento, focalizándose en especial en las provincias del interior del país y en las zonas rurales, a través de: i) el desarrollo de instrumentos de planificación sectorial, de programación de actividades y de supervisión de obras, para asegurar la utilización eficiente de recursos y la generación de esquemas para mejorar el mantenimiento y la conservación de la red vial pavimentada y de caminos rurales; (ii) la adopción de estándares técnicos para el mantenimiento de la red rural, basados en la demanda, para reducir los montos de inversión en reconstrucción y mantenimiento; y iii) el apoyo técnico para el diseño e implementación de un plan integral de transporte y tránsito para la ciudad de Panamá, que incluya acciones de integración para todos los modos de transporte público. En este sector no se prevén intervenciones sin garantía soberana (SGS)

2.12

Los principales riesgos en el sector están relacionados con las dificultades operativas e institucionales para implementar el nuevo esquema de mantenimiento y rehabilitación de carreteras. Esto incluye las debilidades de supervisión del MOP y la limitada capacidad operativa de la industria de construcción en el país. Para mitigar este riesgo, las intervenciones específicas incluirán componentes de fortalecimiento institucional para el MOP, así como mecanismos de difusión de información y de entrenamiento en el nuevo esquema de mantenimiento a ser adoptado.

C. Agua Potable y Saneamiento

2.13

En Panamá el IDAAN es la institución que presta los servicios de agua y saneamiento en los centros urbanos y rurales con más de 1.500 habitantes, mientras que las Juntas Administradoras de Acueductos Rurales (JAAR) lo hacen en los pequeños poblados rurales de menos de 1.500 habitantes, bajo la adscripción del Ministerio de Salud (MINSA). El IDAAN registra un alto índice de agua no contabilizada (del orden de 40% frente a 25% en América Latina), así como una deficiente gestión de micro medición (48%) y de cobranza (85%), repercutiendo en resultados financieros deficitarios. Las JAAR por su parte, presentan una situación de gestión y administración precaria, sin apoyo técnico y de supervisión que les permitan mejorar la calidad del servicio que prestan. En cuanto a la cobertura de los servicios de agua potable, ésta alcanza al 84% de la población (86% a nivel urbano y 74% a nivel rural).

Sin embargo, la disparidad entre zonas geográficas es significativa dado que existen menores niveles de cobertura en las provincias del interior del país: Bocas del Toro (49%) y Chiriquí (75%). La discontinuidad y la baja calidad del agua son los principales problemas que afectan a las provincias del interior del país: un 20% de la población no dispone del servicio las 24 horas del día, mientras que sólo el 56% de las muestras de potabilidad del agua cumplen con los estándares mínimos. Un 52% de los sistemas comunitarios rurales no disponen del servicio continuo y, dada la ausencia de fiscalización, no existe certeza de que el agua en estas zonas cumpla las normas de potabilidad. En el caso del servicio de saneamiento, Panamá presenta una cobertura a nivel nacional de 49%, una de las más bajas de la región, y con fuertes disparidades geográficas, 62% a nivel urbano frente a 9% a nivel rural. Finalmente, las comarcas indígenas son las que presentan mayores deficiencias en la cobertura, tanto de agua potable y de saneamiento, así como en la calidad de los servicios.

2.14

Las acciones del Banco estarán orientadas a apoyar al GOPN para incrementar la 6

cobertura y la calidad, y en paralelo mejorar la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento en las provincias del interior del país, a través de: i) el financiamiento de inversiones para la rehabilitación y mejoramiento de las instalaciones de producción y tratamiento de agua potable, el mejoramiento de la calidad del servicio de agua potable y la ampliación de cobertura; (ii) el financiamiento de inversiones para la ampliación de cobertura del servicio de saneamiento; y iii) la implementación de mejoras en la gestión administrativa, financiera, operacional y comercial del IDAAN y de las JAAR. En este sector no se prevén intervenciones sin garantía soberana (SGS).

2.15

Los riesgos sectoriales se refieren a las dificultades de coordinación interinstitucional entre los diferentes entes que intervienen en el sector (IDAAN, JAAR, MINSA) y con la baja capacidad técnica de las oficinas regionales del IDAAN para supervisar las inversiones a realizarse. Para mitigar estos riesgos, las intervenciones específicas incluirán la preparación de convenios de gestión y de operación entre los diferentes entes, así como el fortalecimiento y la estructuración de unidades técnicas para la planificación y ejecución de proyectos, y el establecimiento de gerencias de supervisión y operación para las obras a realizarse.

D. Energía

2.16

Durante la última década, Panamá ha incrementado sistemáticamente sus indicadores de cobertura del servicio eléctrico, llegando a convertirse en el segundo país en la región centroamericana con mayor cobertura (88%). No obstante, en ese mismo período, la capacidad de generación se incrementó sobre la base del uso de combustibles fósiles, llevando a que la generación termoeléctrica aumentara su participación en la matriz de generación desde un 30% en 1999 hasta un 48% en 2008.

Si bien este proceso permitió cubrir las necesidades urgentes de expansión de la capacidad instalada, también generó una mayor vulnerabilidad del sector ante el incremento del precio del petróleo y contribuyó a elevar el precio promedio de generación. A pesar de que Panamá dispone de potencial para generación hidroeléctrica en las provincias de Bocas del Toro y Chiriquí, y para generación eólica en las provincias centrales y Colón, ésta ha sido poco desarrollada. Adicionalmente, la red de transmisión no se ha adecuado a la expansión de la nueva generación, mientras que ha privilegiado la demanda de la zona central del país en detrimento de las provincias del interior, lo que ha generado cuellos de botella que repercuten en el precio de la energía a nivel del consumidor. Finalmente, si bien el marco institucional y de políticas se ha modernizado en los últimos años, su rezago acumulado ha impactando negativamente los costos de producción de energía y ha afectado la capacidad del sector para garantizar una expansión oportuna de la capacidad de generación, a precios razonables y con la mezcla de fuentes de energía más eficiente para Panamá.

2.17

Las acciones del Banco en este sector estarán dirigidas a reducir los costos de la energía eléctrica y a mejorar la eficiencia energética del país, por lo que se focalizarán en: (i) continuar con el apoyo a la consolidación y fortalecimiento del marco legal, regulatorio e institucional; (ii) financiar proyectos de inversión dirigidos a expandir la red de transmisión nacional e impulsar la interconexión regional (con Colombia); y (iii) fomentar el ahorro de energía y la eficiencia energética a través del desarrollo de programas de uso racional de energía, tanto en el sector público como en el sector privado. En este sector se prevén intervenciones sin garantía soberana (SGS) para la 7

generación de energía eléctrica a través de fuentes renovables de menor costo (hidroeléctrica y eólica) y para el desarrollo de programas de eficiencia energética para pequeñas y medianas empresas17. Estas intervenciones permitirán la expansión oportuna de la oferta y la diversificación de la matriz de generación, así como la reducción de costos de producción y la reducción de emisiones de carbono.

2.18

Los riesgos sectoriales están vinculados con los posibles impactos ambientales y sociales de la construcción de proyectos hidroeléctricos y de interconexión, por lo que las intervenciones específicas incluirán el desarrollo detallado de los planes de manejo ambiental y social como medidas de mitigación. En lo que se refiere al marco institucional y corporativo, el mayor riesgo es el rezago de las reformas, lo cual será mitigado en las intervenciones específicas a través de componentes de comunicación y negociación.

E.

Educación

2.19

En los últimos 15 años Panamá ha logrado avances importantes en materia de acceso y años de escolaridad promedio de la población. No obstante, según datos de 2009, todavía presenta bajos niveles de cobertura escolar neta: 55% a nivel pre escolar, 67% en pre media y 24% en media, los cuales se agudizan en las comunidades rurales y particularmente en las comarcas indígenas, donde los niveles de cobertura escolar son significativamente menores que los promedios nacionales (33% en pre-media y sólo 10% en media). La baja cobertura responde tanto a factores de acceso, particularmente en zonas de población dispersa como las comarcas indígenas, como a problemas de calidad y baja eficiencia interna del sistema. La mitad de los estudiantes del tercer grado de primaria muestran serias deficiencias en los aprendizajes básicos esperados, situación que resulta en altas tasas de fracaso escolar que empeoran en la educación pre-media y media, particularmente en las comarcas indígenas, donde la mitad de los alumnos no completan la primaria y tres de cada cuatro estudiantes desertan del sistema escolar antes de concluir los nueve años de escolaridad obligatoria.

2.20

Las intervenciones del Banco se orientarán a mejorar la calidad, la retención y ampliar la cobertura de la educación, focalizando su acción en las comarcas indígenas, y se dirigirán a: (i) financiar inversiones para ampliar la oferta de la educación básica completa, incluyendo pre escolar, y de educación media; y (ii) mejorar la calidad de la educación en pre escolar, primero, segundo y tercer grado, apoyando el desarrollo de una estrategia de mejora de resultados en las áreas académicas de matemáticas y lenguaje, bajo criterios de pertinencia cultural, así como la implementación de mejoras para incrementar la retención escolar. En este sector no se prevén intervenciones sin garantía soberana (SGS).

2.21

El principal riesgo está relacionado con la limitada capacidad del Ministerio de Educación para manejar las inversiones y para apoyar las intervenciones de mejora de calidad de forma efectiva en las comarcas indígenas. Para mitigar este riesgo, las operaciones específicas incluirán recursos y actividades para el fortalecimiento institucional del Ministerio, que le permita mejorar su capacidad operativa y gerencial.

17

Además de las intervenciones destacadas en el sector energía, se prevén oportunidades para SGS en otros ámbitos: en el sector de turismo con la construcción de hoteles y el posible financiamiento de desarrollos turísticos; y oportunidades con el sector financiero, a través de intervenciones orientadas a líneas verdes.

8

F.

Salud

2.22

Los indicadores de salud para Panamá presentan algunos rezagos en comparación con países de ingresos similares. La mortalidad de niños menores de cinco años se redujo de 24 a 20 defunciones por 1.000 nacidos vivos entre 1990 y 2007, pero en algunas comarcas indígenas este indicador es entre 1,9 y 2,4 veces mayor que el promedio nacional. El 26% de la mortalidad en menores de cinco años es por causas que surgen en el período perinatal, lo que refleja las condiciones de salud de la madre y la calidad de la atención prenatal, durante el parto y período neonatal. En relación con la salud materno-infantil, el 87% de las mujeres embarazadas a nivel nacional reciben atención prenatal, aunque sólo el 60% de las mujeres que residen en comarcas indígenas reciben dicho control y de ellas, sólo un 58% lo recibe por parte de personal calificado. A nivel nacional, el 19,1% de los niños menores de 5 años muestran un retraso en el crecimiento en relación con su edad y cerca del 1,7% tiene desnutrición aguda. En las comarcas indígenas, la prevalencia de la desnutrición crónica de menores de cinco años alcanza hasta el 62%, en contraste con las zonas urbanas donde alcanza el 10,5%.

2.23

Las intervenciones del Banco en el sector estarán dirigidas a reducir las brechas en salud, focalizándose esencialmente en las comarcas indígenas y en las comunidades rurales, por lo que se orientarán a: (i) financiar inversiones para extender la cobertura y utilización de los servicios preventivos y de atención inmediata de salud reproductiva materno e infantil en las comarcas indígenas y en las comunidades rurales que aún no cuentan con acceso a servicios esenciales de salud; (ii) mejorar la cobertura, calidad y continuidad de la atención de salud por parte de personal calificado tanto de organizaciones no gubernamentales como de operativos institucionales a través de esquemas de pago por desempeño; (iii) desarrollar e implementar una estrategia integral de nutrición dirigida a la atención de la desnutrición infantil y la adopción de conductas saludables en el hogar, bajo criterios de eficiencia y pertinencia cultural; y iv) mejorar los centros de salud de primer nivel para asegurar la calidad de la atención.

En este sector no se prevén intervenciones sin garantía soberana (SGS).

2.24

Los riesgos sectoriales están vinculados con la aceptación de las comarcas indígenas y comunidades rurales de los esquemas de prestación salud y de organización de los servicios. Para mitigar este riesgo, las intervenciones específicas considerarán desde su diseño los elementos de pertinencia cultural necesarios para asegurar la aceptación de los servicios.

III.

3.1

MARCO DE FINANCIAMIENTO

Situación fiscal. Durante el 2009 Panamá logró un crecimiento económico real de 2,4% y un resultado fiscal del SPNF (excluyendo a la Autoridad del Canal de Panamá) de -1% del PIB. Las estimaciones de crecimiento prevén una tasa de 4,8% para 2010 y un promedio de6.3% para el resto del período de la EBP-PN (2011-2014). El marco de financiamiento para los próximos cuatro años se basa en un escenario donde el resultado fiscal se mantiene dentro de los límites de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal (LRSF). Estas proyecciones permiten estimar que los resultados fiscales mejorarían progresivamente para pasar de un resultado de -1,9% en el 2010 hasta un superávit de 0,7% en el 2014, lo que es consistente con el análisis de sostenibilidad fiscal de Panamá (Ver Análisis de deuda y sostenibilidad fiscal).

9

3.2

Necesidades de financiamiento de mediano plazo. De acuerdo con el compromiso de estabilidad fiscal que el país ha mostrado en la última década, y en consistencia con las proyecciones del GOPN en el PEG, se estima que las necesidades brutas (déficit fiscal más amortizaciones) de financiamiento de mediano plazo para el SPNF serán del orden de US$4.193 millones en el período 2010-2014. Como parte de su estrategia de desarrollo del mercado de capitales, el GOPN espera aumentar su financiamiento en el mercado interno, mediante la emisión de títulos públicos que permitan mejorar el perfil de la deuda y su curva de rendimiento. Así mismo, espera incrementar su endeudamiento con los entes multilaterales para aprovechar los plazos y tasas que estos organismos ofrecen. De acuerdo con esas proyecciones, y dadas las tasas de crecimiento programadas, el Banco estima que el endeudamiento total del país en relación al PIB disminuirá de 44,3% en el año 2010 hasta niveles cercanos al 34% en el 2014.

3.3

El marco de financiamiento del BID. El marco financiero para aprobaciones con garantía soberana (GS) del Banco para el período 2010-2014 se estima en US$990 millones. Según las proyecciones presentadas en el Cuadro 1, este marco financiero define una participación del 15% promedio en el financiamiento externo del país.18 De acuerdo con los flujos proyectados, durante el período de la EBP-PN se observa un incremento progresivo y aceptable de los indicadores de exposición de deuda. Este volumen de financiamiento hará que la relación deuda BID a deuda pública se incremente de 9,8% en el 2009 hasta 15,8% en el 2014, mientras que simultáneamente los niveles de endeudamiento con el BID se mantendrán estables alrededor del 5,4% del PIB durante el período, similares al promedio histórico de 4,4% del PIB (Ver Cuadro 1)19.

Cuadro 1: Flujos de préstamos y flujos netos estimados Aprobaciones BID Desembolsos BID repagos Flujo Neto Préstamos Deuda Pública con el BID Deuda Pública BID/Deuda Externa Pública Deuda Pública BID/Deuda Multilateral Pública Deuda Pública BID/Deuda Pública Deuda Multilateral Pública/Deuda Pública Deuda Pública BID/PIB Deuda Externa/PIB Deuda Pública/PIB

3.4

2010 390 301 96 204 1,277 12.0 68.5 11.0 16.1 4.9 40.7 44.3

2011 250 402 103 299 1,576 14.5 72.6 13.1 18.0 5.6 38.7 43.1

2012 200 421 109 312 1,888 17.1 73.5 15.4 20.9 6.3 36.6 40.8

2013 110 162 109 54 1,942 17.2 69.1 16.0 23.2 6.0 34.8 37.4

2014 40 35 109 -74 1,868 17.2 66.2 15.8 23.9 5.4 31.2 34.0

Por el lado de las operaciones no reembolsables, la EBP-PN contempla su estructuración simultánea con el programa operativo de préstamos, y con ello asegurar su consistencia con las prioridades del país y con el ciclo de operaciones del Banco.

Durante la programación de operaciones se acordará con el GOPN un programa anual

18

El promedio 2005-2009 fue de 11%.

Una simulación del impacto de un choque macroeconómico sobre el marco de financiamiento se presenta en el Anexo VI. 19

10

para los productos de conocimiento.

IV.

IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA

A. Sistemas de País20

4.1

En materia de gestión financiera, el último diagnóstico realizado (CFAA, 2006) indicó que el riesgo fiduciario es bajo. Durante el período de la EBP-PN se actualizará el diagnóstico de la administración financiera pública mediante la aplicación de la metodología PEFA. El Banco utiliza los sistemas de administración financiera parcialmente. Se ha identificado que existen retos relacionados con la aplicación de las NICSP, el monitoreo y la evaluación del gasto, y el desarrollo y uso del SIAFPA 21. De esta manera, el Banco apoyará al MEF en la utilización del SIAFPA como herramienta única para la gestión financiera de los proyectos del BID. En cuanto al control externo gubernamental, ejercido por la Contraloría General de la República, existen limitaciones técnicas y de recursos por lo que la auditoría externa de los proyectos financiados por el Banco es efectuada por firmas privadas de auditoría. (Ver Nota técnica fiduciaria).

4.2

En relación con el sistema de contrataciones públicas, el GOPN realizó en 2008 una evaluación del sistema mediante la metodología de la OECD/DAC, que reveló importantes avances en cuanto al aumento de la competencia, la creación del órgano rector y del sistema electrónico ―PanamáCompra‖. No obstante, para asegurar el ritmo de inversión pública y eliminar los riesgos de rezagos e incumplimientos, el GOPN se ha planteado esquemas de contrataciones públicas que contemplan un creciente porcentaje de contrataciones directas22 y la tendencia al uso de la licitación por mejor valor, mediante asignación de puntajes, en la cual el precio no es factor determinante de la adjudicación. El Banco apoyará al GOPN en el proceso de mejorar los mecanismos de contratación y de gestión de contratos, así como lo apoyará para desarrollar documentos armonizados de licitación para contribuir a fortalecer la capacidad institucional y hacer frente a los retos del plan de inversiones del GOPN.

4.3

En cuanto a los sistemas ambientales, durante el primer semestre de 2010, el Banco realizó un diagnóstico inicial del marco legal e institucional del área ambiental. Este análisis identificó debilidades relacionadas con los recientes cambios en la legislación ambiental y con la limitada capacidad institucional y técnica de las agencias encargadas del manejo y control ambiental23. Asimismo identificó las principales líneas de acción para el fortalecimiento de la gestión ambiental. El Banco apoyará al GOPN en la consolidación del marco institucional, legal y reglamentario de la gestión ambiental según estándares internacionales. Estas intervenciones de apoyo técnico y de

20

El diagnóstico del Banco referente a los sistemas nacionales de planificación (sistema de inversiones públicas) y seguimiento y evaluación (gestión por resultados) se presenta dentro del análisis del área de gasto en el sector de finanzas públicas (párrafo 2.7). Actualmente, el Banco no utiliza estos subsistemas para la gestión de sus operaciones dado que sólo están parcialmente desarrollados y no cubren la totalidad del SPNF. Las intervenciones del Banco en el área de gasto (utilización del SINIP y del sistema PPR, párrafo 2.8) buscarán incrementar el uso y la cobertura de estos subsistemas (ver Matriz de Resultados, sector finanzas públicas).

21 El Banco apoyará al GOPN a enfrentar estos retos relacionados con el monitoreo y la evaluación del gasto, y con el desarrollo y uso del SIAFPA, según las acciones estratégicas definidas en la sección de finanzas públicas, párrafos 2.7 y 2.8.

22 22 % en el 2008 y 41 % en el 2009.

23 Los entes de gestión ambiental se refieren a la ANAM, gobiernos provinciales o entes específicos para el manejo de áreas geográficas o áreas críticas.

11

fortalecimiento estarán enmarcadas en el plan de acción ambiental que se desarrollará como parte de la ejecución de la EBP-PN24.

B.

4.4

Coordinación con otros donantes

El Banco, junto a otros multilaterales, ha buscado simplificar y armonizar los procedimientos para minimizar los costos de transacción y administrativos de los ejecutores. Desde un punto de vista sectorial, las principales actividades de coordinación se realizan en: a) el área de de rehabilitación de carreteras con la CAF; b) en el sector de agua potable con el Banco Mundial, con el Fondo Español de Cooperación para Agua y Saneamiento en América Latina y el Caribe (FECASALC) y con la CAF; c) en el sector de saneamiento con el BEI, la JICA y la CAF; d) en finanzas públicas con el Banco Mundial y con el FMI; e) en el área social, se realiza una importante tarea de coordinación y distribución de áreas de acción con el Banco Mundial y el PNUD para trabajar conjuntamente en la red de protección social y salud.

Para mayores detalles, el Anexo V muestra un resumen de las actividades y sectores en los cuales se realizan acciones de coordinación.

V.

RIESGOS

5.1

Riesgos macroeconómicos. Dentro de los posibles riesgos macroeconómicos que enfrenta la implementación de la EBP-PN, se encuentra la recuperación más lenta de la economía de Estados Unidos, lo que podría repercutir sobre el crecimiento del país y, por ende, generar una caída en los ingresos tributarios. No obstante, es importante señalar que la probabilidad de ocurrencia de este riesgo es baja. (ver Anexo VI). Una potencial caída en los ingresos tributarios podría llevar a que el déficit del SPNF sobrepase los límites de la LRSF. Para mitigar este riesgo, el GOPN se ha trazado un plan para fortalecer las finanzas públicas, el cual ya ha iniciado con la implementación de las reformas de 2009 y 2010 que se espera incrementen los ingresos tributarios.

5.2

Riesgos políticos. El programa de inversiones y acciones del nuevo gobierno es muy ambicioso y su implementación depende del fuerte liderazgo político del Ejecutivo.

Actualmente, el GOPN cuenta con una mayoría parlamentaria, dada la alianza del partido oficial con otras fuerzas políticas dentro del poder legislativo. No obstante, un eventual rompimiento de esta alianza podría dificultar la implementación de la estrategia como un todo, en particular lo relativo a las reformas en las finanzas públicas y en el sector social. Si bien este tipo de riesgo también tiene una baja probabilidad de ocurrencia, para mitigar este riesgo el GOPN ha abierto un amplio diálogo con los diferentes actores políticos y de la sociedad civil para viabilizar estas reformas. Si es requerido por el GOPN, el Banco podría acompañar este diálogo con apoyo técnico.

5.3

Capacidad institucional. La limitada capacidad institucional en el sector público podría afectar la implementación de la Estrategia como un todo. Esencialmente, las limitaciones referentes a la administración financiera, en la metodología aplicada en los procesos de licitación pública y en el análisis ambiental, podrían implicar demoras en el programa de inversiones públicas, afectando la ejecución de la EBP-PN. Para mitigar este riesgo, el Banco trabajará activamente en el apoyo al GOPN para el fortalecimiento de los sistemas nacionales fiduciarios y ambientales, como se detalla en la sección IV.

24

Ver el plan de acción ambiental.

12

ANEXO I Indicadores económicos y sociales seleccionados Panamá: Indicadores Macroeconómicos y Sociales Seleccionados--2002-2009 1/

2002 Crecimiento PIB real (%) PIB a precios corrientes (en billones US$) PIB per capita (US$)

2.2 12.3 4,010

Precios al Consumidor (%) final del período Broad Money ó M2 (var % anual) Tipo de Cambio (PN$/US$) promedio anual Tipo de Cambio Real Efectivo (índice) promedio anual /2

1.8 0.9 1.0 85.9

Saldo en Cuenta Corriente (% PIB) Saldo en Cuenta Financiera y de Capitales (% PIB) Inversión Extranjera Directa (% PIB) Reservas Internacionales Brutas (Millones US$) 3/ Reservas Internacionales Brutas (% PIB) 3/

-0.8 3.1 0.8 1,208 9.8

Resultado Global GC (% PIB)

-2.7 1.5 -3.3 0.9 63.7 51.7

Resultado Primario GC (% PIB) Resultado Global SPNF (% PIB) Resultado Primario SPNF (% PIB) Deuda del Sector Público (% PIB) Deuda Externa del Sector Público (% PIB) Población (millones) Tasa de Desempleo(%) Porcentaje de población con ingresos iguales o menores a $1.25 diario (PPP) Porcentaje de población con ingresos iguales o menores a $2.00 diario (PPP)

3.1 14.1

2003

2004

2005 2006 2007 2008 Sector Real 4.2 7.5 7.2 8.7 11.2 10.7 12.9 14.2 15.5 17.1 19.5 23.1 4,150 4,470 4,791 5,218 5,921 6,812 Variables Monetarias, Precios y Tipo de Cambio -0.3 1.6 3.4 2.2 6.4 6.8 4.6 8.6 8.5 21.5 15.9 18.4 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 93.1 98.5 98.6 99.3 101.3 99.5 Sector Externo -4.5 -7.5 -4.9 -3.1 -7.2 -11.6 2.8 -1.2 15.0 0.9 16.2 12.8 6.3 7.2 5.9 14.6 9.1 10.4 1,036 657 1,236 1,440 2,044 2,711 8.0 4.6 8.0 8.4 10.5 11.7 Finanzas Públicas 4/ -3.7 -5.4 -3.2 0.2 1.2 0.3 0.7 -1.2 1.2 4.4 4.7 3.4 -4.7 -4.9 -2.6 0.5 3.5 0.4 -0.3 -0.7 1.8 4.8 6.9 3.5 60.1 62.2 58.3 52.6 46.4 39.0 47.4 47.6 45.5 40.5 38.0 32.9 Indicadores Sociales 5/ 3.1 3.2 3.2 3.3 3.3 3.4 13.4 12.4 10.2 9.1 7.3 6.4

2.4 24.5 7,133 1.9 8.8 1.0 94.8 -1.6 2.6 7.1 3,406 13.9 -1.5 1.4 -1.0 1.9 44.6 41.3 3.5 6.6

10.8

-

9.2

-

9.5

-

-

-

20.0

-

18.0

-

17.9

-

-

-

Notas: 1/ Fuentes: 2002-2008 FMI, 2009 Contraloría General de la República 2/ Fuente: Construcción propia en base a datos SECMA, valores por encima de 100 indican una depreciación real 3/ Las reservas corresponden a los activos externos netos del Banco Nacional de Panama (un banco comercial publico) 4/ El SPNF excluye a la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) 5/ Fuente: Banco Mundial para datos de pobreza

1

2009

ANEXO II Resumen del Plan Estratégico de Gobierno (PEG) Visión país 2010-2014: Panamá es un país con un alto nivel de vida e igualdad de oportunidades, con una economía sostenible en un ambiente competitivo, reconocido y posicionado como el hub de las Américas.

Eje Estratégico #1: Una economía con crecimiento sostenido que da prioridad a la inversión en sectores con ventajas competitivas y necesidades de desarrollo, con una estructura productiva articulada e integrada de acuerdo a los retos de la economía global.

Objetivos Generales Objeticos Específicos 1.1.1 Consolidar y aprovechar las ventajas de localización geográfica que le permiten ofrecer servicios únicos de logística de valor agregado a la región 1.1 Centro de clase mundial en servicios logísticos de valor agregado

1.1.2 Expandir la cobertura y mejorar la calidad y competitividad de la infraestructura vial y servicios de soporte logístico 1.1.3 Desarrollar un entorno favorable a las inversiones que asegure un clima de negocios pro-competitivo 1.1.4 Mejorar la administración del aparato aduanero a través de instituciones eficientes y transparentes con sistemas unificados de tecnología 1.1.5 Reforzar las instituciones gubernamentales y los vínculos con el sector privado 1.2.1 Orientar la inversión y los cambios en la regulación hacia los destinos con mayor potencial para convertirse en destinos de clase mundial y de lujo.

1.2 Sector turismo de lujo, competitivo, diversificable y sostenible

1.2.2 Promover el desarrollo sostenible de las zonas turísticas 1.2.3 Promover la conectividad entre el centro del país y los destinos de alto potencial turístico 1.2.4 Coordinar los esfuerzos entre los diferentes sectores y la ATP con incentivos alineados que permitan atraer inversionistas ancla 1.2.5 Desarrollar una estrategia de promoción nacional

1.3 Agricultura sostenible y de alto valor

1.3.1 Contar con instituciones eficientes, fuertes y transparentes que coordinen la comercialización y promoción de las exportaciones 1.3.2 Implementar sistemas de irrigación nacional aumentando el área productiva y generando reservas hidroeléctricas 1.3.3 Desarrollar una estrategia de eje troncal a través del fortalecimiento de la infraestructura vial 1.3.4 Generar condiciones adecuadas y de alta calidad en la cadena de transporte de productos agrícolas a destinos finales 1.3.5 Estructurar un sistema de incentivos y asistencia claros y transparentes para los productores que incremente la producción de cosechas de alto valor agregado 1.4.1 Implementar una gestión fiscal basada en resultados, bajo un principio de disciplina y de una oportuna y correcta asignación de los recursos

1.4 Finanzas públicas sostenibles

1.4.2 Modernizar la administración financiera reforzando el capital institucional para el diseño y evaluación de inversiones 1.4.3 Garantizar una distribución sencilla y justa de la carga fiscal manteniendo la competitividad sectorial 1.4.4 Focalizar el gasto público en las poblaciones más vulnerables y de menor acceso a servicios

1

Eje Estratégico #2: Una sociedad inclusiva con oportunidades para todos que reduzca los niveles de pobreza y promueva la formación de capital humano de alta calidad para el desarrollo Objetivos Generales 2.1. Formación de Capital Humano

Objetivos Específicos 2.1.1 Desarrollar una fuerza de trabajo competente y especializada a lo largo del país y a través de sectores específicos.

2.1.2 Garantizar una educación de calidad con igualdad de oportunidades para hombres y mujeres 2.1.3 Desarrollar programas de capacitación laboral que mejore las competencias de los trabajadores y las trabajadoras 2.2.1 Promover la erradicación de la desnutrición con atención especial a la primera infancia a las mujeres embarazadas 2.2.2 Garantizar el acceso a servicios de agua potable y saneamiento en la mayoría de las zonas urbanas y rurales del país.

2.2.3 Garantizar el acceso a servicios básicos de salud con calidad dando prioridad a la atención primaria y al incremento de la Red Hospitalaria.

2.2 Oportunidades de inclusión social para las regiones y esferas sociales menos desarrolladas

2.2.4 Facilitar el acceso de la población a viviendas dignas, a través de incentivos a la construcción de vivienda social y formalización de títulos de propiedad 2.2.5 Garantizar un transporte público seguro y eficiente en la Ciudad de Panamá con la construcción de la Primera Línea del Metro y a través de la renovación del sistema de buses 2.2.6 Incrementar la seguridad ciudadana 2.2.7 Asegurar la protección social a grupos vulnerables fortaleciendo las capacidades familiares a través de la asistencia económica condicionada y una red de apoyo a las familias más pobres y a los adultos mayores.

2.2.8 Fortalecer la oferta de oportunidades para ejercitar destrezas y talentos deportivos y artísticos y promover la participación de los atletas y artistas destacados en eventos internacionales 2.2.9 Promover la adopción de medidas que aseguren el suministro permanente de energía, tanto para el manejo de hidrocarburos como para la energía eléctrica generada con diversas fuentes.

Eje Estratégico #3: Una gestión ambiental eficiente y eficaz para enfrentar el doble desafío de promover el crecimiento y proteger el ambiente y los recursos naturales Objetivos Generales

Objetivos Específicos 3.1.1 Consolidar en un solo ente administrativo las funciones de gestión ambiental para llevar a cabo las tareas de conservación y protección del medio ambiente y los recursos naturales

3.1. Modernización de la gestión ambiental

3.2 Apropiación de una cultura ambiental

3.1.2 Mejorar la eficiencia de los procesos a través del fortalecimiento de las instituciones del sector ambiental 3.1.3 Fortalecer el marco estratégico y de políticas medioambientales 3.1.4 Promover la gestión integrada de cuencas hidrográficas 3.2.1 Fortalecer la participación ciudadana 3.2.2 Impulsar la responsabilidad ambiental empresarial 3.3.3 Promover el uso de energías renovables 3.3.4 Enfocar la adaptación al cambio climático

Fuente: PLAN ESTRATÉGICO DEL GOBIERNO 2010-2014

2

ANEXO III Marco de financiamiento 1.

Situación fiscal. Durante el 2009 Panamá logró un crecimiento económico real del PIB de 2,4% y un resultado fiscal del SPNF (excluyendo a la Autoridad del Canal de Panamá) de -1% del PIB. Las estimaciones de crecimiento prevén una tasa de 4,8% para 2010 y de un promedio de 6,3% para el resto del período de la EBP-PN. El marco de financiamiento estimado se basa en un escenario donde el resultado fiscal se mantiene dentro de los límites de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal (LRSF). Para ello, se asume que los ingresos tributarios aumentan como resultado de las reformas, que los ingresos no tributarios aumentan 10% en términos nominales bajo un crecimiento moderado de dividendos de la ACP, y que los gastos de inversión se ejecutan en concordancia con el Plan Quinquenal de Inversiones Públicas. Estas proyecciones permiten estimar que los resultados fiscales mejorarían sistemáticamente desde -1,9% en el 2010 hasta 0,7% en el 2014, lo que es consistente con el análisis de sostenibilidad fiscal de Panamá (Ver Análisis de deuda y sostenibilidad fiscal).

Cuadro 1. Resultado Fiscal y Necesidades de Financiamiento SPNF 2010-2014 2009

2010

2011

2012

2013

2014

Resultado fiscal (% del PIB) Ingresos totales Ingresos tributarios

25.1% 10.8%

25.4% 11.2%

25.4% 12.0%

25.5% 12.0%

25.4% 12.0%

25.4% 12.0%

Gatos totales Gasto primario Intereses

26.2% 14.7% 2.9%

27.3% 14.0% 2.9%

20.0% 13.1% 2.9%

19.8% 12.2% 2.7%

19.5% 11.3% 2.5%

18.8% 10.5% 2.4%

Resultado fiscal resto SPNF Resultado fiscal GC Resultado Primario SPNF Resultado Global del SPNF Financiamiento (millones de US$) Necesidades brutas de financiamiento Resultado Global SPNF Amortizaciones

0.5% -1.5% 1.9% -1.0%

-1.1% -0.8% 1.0% -1.9%

-0.7% -0.6% 1.6% -1.3%

-0.4% -0.3% 2.0% -0.7%

-0.1% 0.0% 2.4% -0.1%

0.1% 0.7% 3.1% 0.7%

748 253 495

1158 501 657

1133 359 774

827 206 621

954 41 913

121 -255 376

748 409 339

1158 288 870

1133 621 512

827 367 460

955 363 592

121 121 0

Fuentes brutas de Financiamiento Externo Interno

Fuente: Cálculos con base en datos del MEF

2.

Necesidades de financiamiento de mediano plazo. De acuerdo con el compromiso de estabilidad fiscal que el país ha mostrado en la última década, y en consistencia con las proyecciones del GOPN en el PEG, se estima que las necesidades brutas (déficit fiscal más amortizaciones) de financiamiento de mediano plazo para el SPNF serán del orden de US$4.193 millones en el período 2010-2014. Como parte de su estrategia de desarrollo del mercado de capitales, el GOPN espera aumentar su financiamiento en el mercado interno, mediante la emisión de títulos públicos que permitan mejorar el perfil de la deuda y su curva de rendimiento Asimismo, el país proyecta incrementar su endeudamiento con los entes multilaterales, para aprovechar los plazos y tasas que estos organismos ofrecen. Adicionalmente, el Banco estima que el endeudamiento total del 1

país en relación al PIB disminuirá de 45.1% en el año 2009 hasta niveles cercanos al 34% en el 2014. Este comportamiento es consistente con la meta del país de fortalecer las finanzas públicas, reducir su endeudamiento global y mantener el grado de inversión en los mercados de deuda internacionales.

3.

El marco de financiamiento del BID. El marco financiero para aprobaciones con garantía soberana (GS) del Banco para el período 2010-2014 se estima en US$990 millones. Según las proyecciones realizadas por el Banco, este marco financiero define una participación del 15% promedio en el financiamiento externo del país, por encima del promedio histórico de 11%. De acuerdo con los flujos proyectados, durante el período de la EBP-PN se observa un incremento progresivo y aceptable de los indicadores de exposición de deuda. Este volumen de financiamiento hace que la relación deuda BID a deuda pública se incremente de 9,8% en el 2009 hasta 15,8% en el 2014, mientras que simultáneamente los niveles de endeudamiento con el BID se mantienen estables alrededor del 5,4% del PIB durante el período, similares al promedio histórico de 4,4% del PIB.

4.

Por el lado de la generación de conocimiento y de cooperación técnica, la EBP-PN contempla su estructuración simultánea con el programa operativo de préstamos, para asegurar su consistencia con las prioridades del país y con el ciclo de operaciones del Banco. Durante la programación operaciones se acordará con el GOPN un programa anual de cooperación técnica.. Dicho programa concentrará sus actividades sectorialmente en las finanzas públicas (para apoyar al país en su agenda de reformas en las áreas de ingresos y gasto público), en infraestructura (para apoyar en la consolidación técnica y corporativa de los sectores de transporte, agua potable y saneamiento), en el sector social (para apoyar la preparación de las intervenciones dirigidas a atender a las comarcas indígenas y comunidades rurales), y para impulsar los avances en los sistemas nacionales (esencialmente en la consolidación del marco legal y reglamentario del tema ambiental según estándares internacionales y para apoyar el desarrollo energético sostenible). Este programa se actualizará anualmente, para garantizar oportunidad de las intervenciones y su adaptación al ciclo del trabajo operativo con el país.

2

ANEXO IV Recomendaciones de la Evaluación del Programa de País (OVE) Recomendaciones de la Evaluación del Programa de País Recomendación 1: Sería conveniente que la próxima estrategia diseñe un programa de asistencia orientado a cerrar las brechas existentes entre Ciudad de Panamá y Colón y el resto del país y que ese programa tenga una escala consistente con la escala del problema. Esto implica que el programa de asistencia debe trabajar coordinadamente los temas de fortalecimiento institucionalidad a nivel regional y municipal —el fortalecimiento institucional no debe entenderse como financiamiento de infraestructura o de personal sino como mejora de la capacidad de gestión de las instituciones y está supeditada, entre otras cosas, a la profesionalización del servicio civil y la buena gestión del empleo en el Estado. Que ese Estado llegue efectivamente al interior del país es una condición necesaria para que Panamá logre su objetivo de resolver el problema de la dualidad que enfrenta el país.

Incorporación en la Estrategia de País EBP-PN 2010-2014 En la nueva EBP-PN se presta especial atención a disminuir la dualidad que presenta el país haciendo especial énfasis en apoyar al GOPN para que llegue efectivamente a las provincias del interior del país. El Banco apoyará al GOPN a orientar sus acciones hacia el interior del país, desarrollando capacidad institucional e intervenciones dirigidas esencialmente a prestar servicios sociales y mejorar la infraestructura en las provincias en los sectores de: (i) Transporte (con la expansión de la red vial y la mejora institucional de los mecanismos de planificación y ejecución del mantenimiento vial) (Ver párrafos 2.11 y 2.12) ; (ii) Agua potable y saneamiento (con la expansión de la cobertura y de la calidad del servicio de agua y saneamiento en las provincias del interior, y con la mejora institucional del IDAAN y de las JAAR para que brinden mejores servicios en las provincias) (Ver párrafos 2.14 y 2.15) ; (iii) Energía (expansión de las líneas de transmisión, esencialmente dirigida a llevar energía hacia el interior del país) (Ver párrafos 2.17 y 2.18); (iv) Educación (para mejorar la calidad de la educación, con atención especial a la infraestructura escolar y la mejora institucional de la gestión del servicio educativo, en las zonas indígenas del interior del país) (Ver párrafos 2.20 y 2.21); y (v) Salud (con especial atención a la nutrición y salud maternoneonatal, incluyendo vacunación y atención temprana a la niñez, en las comarcas indígenas y en las comunidades rurales del interior del país) (Ver párrafos 2.23 y 2.24).

La nueva EBP-PN incluye como uno de sus sectores prioritarios mejorar la calidad de la educación, apoyando la ampliación del acceso a la educación básica completa, particularmente a través de modalidades innovadoras para atender a las comarcas indígenas (identificada como la población más vulnerable), y focalizar las nuevas inversiones en infraestructura educativa en apoyar la ampliación del acceso a la educación básica completa, incluyendo pre escolar y educación media, con calidad en las comarcas indígenas. (Ver párrafos 2.20 y 2.21).

Recomendación 2: Si Panamá mantiene su plan de apalancarse en la promoción del sector tecnológico – una de las ventajas comparativas identificada por el país – para solventar el problema de la dualidad de la economía panameña, el país debe aumentar la calidad de la educación en el largo plazo y esto requiere atención inmediata. A pesar del consenso existente sobre este tema, la actuación del Banco en el sector educación se ha visto limitada por problemas de economía política que desbordan el ámbito efectivo de competencia de las intervenciones propuestas.

Cuando este tipo de intervenciones ortodoxas sean costosas desde el punto de vista político, el Banco debe evaluar el uso de modelos de intervención innovadores a través de programas pilotos que permitan la construcción progresiva de consensos y que enriquezcan el diálogo de políticas con el país.

Recomendación 3: El Banco debe aumentar el valor técnico de las operaciones dirigidas a mejorar la competitividad del país. Esta recomendación fue hecha en el CPE anterior y todavía es pertinente. La estrategia de competitividad ha puesto mayor énfasis en los sectores identificados por el país como los que tienen mayores ventajas comparativas — turismo, tecnología, agroindustria y logística; estas dos últimas en menor medida. Mejorar la efectividad del

La nueva EBP-PN no incluye como sector prioritario mejorar la competitividad del país de manera directa o a través de una intervención específica. Por el contrario, la nueva EBP-PN tiene un enfoque sectorial y se enfoca en intervenciones para mejorar la productividad del país, tanto en el corto plazo como en el largo plazo. En el corto plazo, las intervenciones en transporte, agua potable y saneamiento, y energía buscan resolver las principales deficiencias de estos servicios que restringen la

1

Recomendaciones de la Evaluación del Programa de País portafolio en esta área requiere mejorar la focalización y el diseño de las intervenciones en función del objetivo de la estrategia —que para el período 2004-2008 era apoyar el crecimiento económico sostenible y la reducción de la pobreza. Para esto deben escogerse intervenciones que maximicen los beneficios para el país dado sus posibles impactos sobre la productividad y competitividad de Panamá.

Debe también tenerse en cuenta que al concentrarse en el sector servicios y desatender los sectores manufacturero y agrícola y al dejar por fuera los temas relacionados con el sector laboral se exacerba el problema de dualidad de la economía y se siguen manteniendo las causas que provocan la segmentación de la sociedad.

Recomendación 4: Como apoyo técnico el Banco debe hacer un esfuerzo por evaluar la efectividad de los programas “compensatorios” dirigidos a los sectores menos competitivos y apoyar a Panamá en el diseño de políticas que permitan la movilización de recursos hacia los sectores modernos de la economía. El Tratado de Libre Comercio entre Panamá y Estados Unidos abre una ventana de oportunidad para preparar al país para enfrentar la apertura gradual del mercado que acompañara el proceso. En los sectores menos competitivos, la apertura podría tener un efecto negativo sobre el bienestar de la población menos favorecida en el corto plazo y el Banco debe estar preparado para apoyar a Panamá en esta área. Es fundamental que ese apoyo se dé sin crear incentivos que distorsionen la asignación de recursos en el largo plazo hacia sectores no competitivos; el apoyo debe darse como solución de corto plazo a través de medidas de mitigación de efectos adversos sobre la situación de la población más vulnerable. El éxito de la RdO en materia de focalización y su impacto sobre el bienestar de los beneficiarios desde el 2004 es un ejemplo del apoyo que el Banco, junto con el Banco Mundial, pueden prestar al país en materia de mitigación de efectos adversos sobre la población vulnerable.

Recomendación 5: Los problemas de coordinación interinstitucional han generado trabas en la ejecución de los proyectos. Estos problemas son particularmente agudos en el caso de proyectos complejos desde el punto de vista del número de entidades que involucra y de la amplitud de los objetivos que pretende alcanzar. Los retrasos en las operaciones suelen ser resultado, en unos casos, de fallas de diseño que deben ser corregidas sobre la marcha y que son más prevalentes mientras más complejo es el proyecto; y en otros casos, es resultado de fallas de las medidas de mitigación de los potenciales problemas de coordinación entre pares. El Banco debe considerar el diseño de programas menos complejos y el uso de instrumentos de préstamo que permitan realizar ajustes durante la fase de ejecución —préstamos en fase. En el caso de contar con proyectos en los que participan varias entidades, se requiere un apoyo permanente del Banco para remediar los problemas de coordinación interinstitucional

Incorporación en la Estrategia de País EBP-PN 2010-2014 productividad de las empresas y la calidad de vida de la población (Ver párrafos 2.11 al 2.18). En el largo plazo, las intervenciones en educación y salud buscan atacar las posibles restricciones de crecimiento a largo plazo, y en especial buscan potenciar la acumulación de capital humano en las zonas más pobres y aisladas del país, que son las comarcas indígenas y las comunidades rurales (Ver párrafos 2.20 al 2.24).

El apoyo del Banco en el marco de la nueva EBP-PN se dirigirá a mejorar la productividad de las regiones del interior del país a través del desarrollo de infraestructura básica (Ver párrafos 2.11 y 2.18), y a ayudar al GOPN a diseñar políticas y procesos presupuestarios eficientes y de planificación de la inversión pública que permitan la movilización de recursos hacia los sectores modernos de la economía (Ver párrafos 2.7 y 2.8).

Adicionalmente, el apoyo del Banco en el tema de compensación y de mitigación de efectos adversos sobre la población vulnerable lo está desarrollando a través de operaciones en cartera actualmente en ejecución (Ver el préstamo 1867/OC-PN ―Programa de Protección Social y Apoyo a la Red de Oportunidades‖, actualmente activo en cartera del BID en PN).

En el marco de la nueva EBP-PN, se prevé un importante esfuerzo de reestructuración de cartera, para focalizar y simplificar la ejecución de varios proyectos a través de la consolidación de intervenciones (programas de desarrollo sostenible de CONADES), así como la reducción y consolidación de entes ejecutores (gestión catastral saneamiento y rehabilitación vial) (Ver Informe de cartera en el enlace electrónico 4). Con este esfuerzo de consolidación de intervenciones y de entes se reducen significativamente los costos de transacción de los entes ejecutores y se eleva la eficiencia de las intervenciones sectoriales, al consolidar la acción del Banco en un sector en particular (transformación de los programas de CONADES en una operación de agua y saneamiento) o al reducir los costos de administración Adicionalmente, este esfuerzo de reformulación de cartera muestra la flexibilidad y la oportunidad en la respuesta del Banco ante los requerimientos de simplificación y mayor eficiencia en las operaciones por parte del GOPN, como forma

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Recomendaciones de la Evaluación del Programa de País particularmente agudos en Panamá.

Incorporación en la Estrategia de País EBP-PN 2010-2014 de resolver los problemas de coordinación interinstitucional.

Recomendación 6: Existen algunas ventajas indiscutibles del modelo de intervención usado en los Programas de Desarrollo Sostenible: cuentan con una unidad ejecutora con suficiente influencia para coordinar entre los diferentes ministerios de línea debido a su adscripción al Ministerio de la Presidencia —la evidencia sugiere, particularmente dentro de Panamá, que la coordinación entre pares es difícil de lograr. Sin embargo, si bien este carácter supra-ministerial de la unidad ejecutora le confiere la habilidad de acelerar el proceso de implementación, a su vez puede dificultar la planificación de actividades de los ministerios puesto que el modelo de intervención les resta importancia en el proceso de implementación. La exclusión de las instituciones sectoriales —encargadas de la operación y mantenimiento de las obras— del proceso de planificación e implementación se traduce, en algunos casos, en una baja apropiación de los proyectos y potencialmente en la falta de sostenibilidad financiera de los mismos —recuperación de costos de operación y mantenimiento a través de tarifas. El objetivo de fortalecimiento institucional de las oficinas regionales de los ministerios y de los municipios se ha diluido frente a la urgencia de atender las necesidades de las poblaciones en las regiones. No obstante, ambos objetivos son compatibles y pueden atacarse simultáneamente si se hace el esfuerzo de incorporar a los ministerios de línea y a los municipios en las actividades de planificación y ejecución que lleva a cabo CONADES. Para esto deben resolverse las restricciones de personal que enfrentan estas instituciones.

Recomendación 7: Aunque una porción importante del portafolio del Banco en Panamá está orientado hacia el desarrollo de las regiones a través de los PDS y el Programa de Desarrollo Municipal y Apoyo a la Descentralización, OVE no ha encontrado una coordinación efectiva entre los componentes de fortalecimiento institucional municipal y regional de estos programas. El avance logrado en ese aspecto es muy escaso y en muchos casos se limita a la dotación de equipos y construcción de oficinas. Que el Estado panameño llegue de manera efectiva y sostenible a las regiones y a los municipios, a través de instituciones fortalecidas, es indispensable para cerrar la brecha en la calidad de vida de sus habitantes.

En el marco de la EBP-PN, el Banco ha iniciado un proceso de reformulación de las operaciones de CONADES, para transformarlas en una sola operación de agua y saneamiento, dirigida a las provincias del interior del país (Ver Informe de cartera en el enlace electrónico 4). En el marco de esta reformulación se está incorporando activamente a los ministerios de línea (MINSA) y a las autoridades competentes (IDAAAN y JAAR) en las actividades específicas de planificación y esencialmente en las funciones de ejecución (Ver párrafos 2.13 al 2.15). De esta manera se logra un diseño en el cual la ejecución financiera es manejada centralizadamente por CONADES, pero la ejecución operativa y la planificación es coordinada integralmente con los entes sectoriales, logrando la apropiación del proyecto y la ejecución por los entes técnicos correspondientes. Simultáneamente a este esfuerzo de reformulación de cartera, en el marco de la EBP-PN, el Banco estará fortaleciendo la capacidad institucional de los diferentes entes involucrados en el sector, para asegurar la sostenibilidad institucional a este tipo de intervenciones (Ver párrafos 2.14 y 2.15).

En el marco de la EBP-PN, el Banco ha iniciado un proceso de reformulación de las operaciones de CONADES, para transformarlas en una sola operación de agua y saneamiento, dirigida a atender esencialmente las provincias del interior del país (Ver Informe de cartera en el enlace electrónico 4). Con esta reformulación no sólo se está proveyendo de infraestructura a las provincias, sino que también se apoya el fortalecimiento de la capacidad institucional de los entes sectoriales involucrados en mejorar la calidad de vida de los habitantes de las provincias.

Como parte de este esfuerzo de reformulación de cartera, en el marco de la EBP-PN, el Banco estará fortaleciendo la capacidad institucional de los diferentes entes involucrados en el sector (MINSA, IDAAAN, JAAR y CONADES), para asegurar la sostenibilidad institucional a este tipo de intervenciones (Ver párrafos 2.14 y 2.15). Adicionalmente, las intervenciones del Banco en los sectores de educación y salud estarán dirigidas a reforzar la capacidad institucional de los Ministerios para planificar y ejecutar intervenciones en las comarcas indígenas y en las comunidades rurales, que son las zonas con el mayor déficit de servicios en el país. (Ver párrafos 2.20, 2.21, 2.23 y 2.24)

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Recomendaciones de la Evaluación del Programa de País Recomendación 8: La aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, que limita los déficits fiscales del sector público no financiero (SPNF) a 1% del PIB, logró su objetivo en los últimos años. Las restricciones presupuestarias para el desembolso de los programas de los organismos multilaterales, que se derivan de la aplicación de la ley, pueden representar un riesgo para la ejecución planeada de los proyectos. Dentro de este contexto, el apoyo del Banco a la Dirección de Programación de Inversiones que se diseño como uno de los componentes bajo el Programa de Fortalecimiento y Modernización de la Gestión Económica y Fiscal II se hace aún más relevante y urgente12. Hasta tanto se alcancen los objetivos de ese componente del programa, existe la oportunidad para que el Banco brinde soporte a Panamá en el análisis de asignación de los recursos a los proyectos del Banco con el fin de asegurar que el país disponga de la información suficiente para una asignación eficiente de fondos.

Incorporación en la Estrategia de País EBP-PN 2010-2014 En el marco de la nueva EBP-PN, se prevé el apoyo del Banco para ―mejorar la gestión y la eficiencia del gasto público‖, en particular a través de ―la implantación de los sistemas de inversión pública y de presupuesto plurianual por resultados (PPR) y la consolidación de los sistemas de administración financiera integrada (Ver párrafos 2.7 al 2.9). Esto permitirá ayudar al GOPN a optimizar sus mecanismos de planificación, presupuestación y administración del gasto público, de forma que la gestión de proyectos con entes multilaterales se incluya de manera planificada y oportuna en los presupuestos y planes de inversión. Adicionalmente, en el marco de la EBP-PN se incluye también el fortalecimiento de los sistemas nacionales de gestión financiera y contratación pública, lo cual contribuirá a mejorar la programación y la gestión de las inversiones públicas financiadas por entes multilaterales (Ver párrafos 4.1 y 4.2).

Además, a través de intervenciones de cooperación técnica, el Banco está y continuará otorgando apoyos importantes en las áreas de gestión por resultados y programación de mediano plazo, elementos que permitirán al GOPN una asignación eficiente de los fondos necesarios para su Plan Quinquenal de Inversión Pública (Ver párrafo 2.8).

En el marco de la nueva EBP-PN, se prevé el apoyo del Banco para ―consolidar el marco institucional, legal y reglamentario de la gestión ambiental según estándares internacionales (Ver párrafo 4.3). Adicionalmente, dentro de la cartera en ejecución, el Banco se encuentra trabajando activamente para incorporar la evaluación ambiental estratégica dentro del marco institucional ambiental del país (Ver el préstamo 1912/OC-PN ―Programa de Modernización para la Gestión Ambiental para la Competitividad‖ actualmente en ejecución).

Recomendación 9: La complejidad e importancia de los Programas de Desarrollo Sostenible requiere un mayor esfuerzo en materia de monitoreo y evaluación que permita aumentar el capital técnico del país y el Banco en esta materia. De acuerdo con entrevistas en la ANAM realizadas para esta evaluación, se está avanzando en las metas del Programa de Modernización de la Gestión Ambiental para la Competitividad relacionadas con la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en el país. Se está trabajando, a través de una consultoría, en la definición del marco conceptual que se adoptará en Panamá y dentro de los casos piloto que se piensan evaluar están los temas de ordenamiento territorial, minería y el sector energético en general. Podría explotarse esta coyuntura para fomentar una evaluación en profundidad de los resultados obtenidos a través de los PDS y la definición de Estrategias de Desarrollo Sostenible provinciales financiadas también por el Banco. Esta evaluación entraría en el contexto la EAE del ordenamiento territorial en el país y podría alinearse con los recientes esfuerzos desde el Banco en la elaboración de las Guías de Evaluación Ambiental Estratégica.

Recomendación 10: En el contexto de un cambio de Gobierno, la difusión temprana de los proyectos a las nuevas autoridades mejora la ejecución de las operaciones. El Banco debe hacer un esfuerzo de comunicación de los objetivos de los proyectos en ejecución una vez que una nueva administración toma posesión o que hay cambios a nivel ministerial. Muchos proyectos actualmente en ejecución se retrasaron porque el Banco falló en esta tarea y al gobierno le tomó tiempo reconocer las ventajas de estos proyectos.

La nueva EBP-PN está particularmente alineada con PEG del país, como forma de garantizar una mayor efectividad del programa del Banco en apoyo a las iniciativas del país. (Ver Anexo II) Asimismo, desde los inicios de la actual administración, el Banco inició un diálogo permanente con las autoridades del GOPN para impulsar la ejecución efectiva de los proyectos en la cartera. Este dialogo temprano y directo con las autoridades permitió el inicio de un importante esfuerzo de reestructuración de cartera, para focalizar y simplificar la ejecución de varios proyectos a través de la consolidación de intervenciones, así como la reducción y consolidación de entes ejecutores, tal y como se describió en

4

Recomendaciones de la Evaluación del Programa de País

Incorporación en la Estrategia de País EBP-PN 2010-2014 las respuestas a las Recomendaciones 5, 6 y 7, anteriormente destacadas.

Recomendación 11: La presencia permanente de especialistas sectoriales en la oficina de la representación ha sido reconocida por los ejecutores como un valor agregado importante del Banco. En tal sentido, el nuevo modelo organizacional del Banco fue evaluado positivamente cuando la interacción de los entrevistados fue con especialistas ubicados en la representación del Banco en Panamá, no así cuando fue con especialistas ubicados en algún país vecino desde donde sirve a las necesidades de Panamá. Con el fin de realizar los ajustes pertinentes, el banco debe mantener un monitoreo permanente de esta situación.

El Banco ha reforzado la presencia permanente de especialistas sectoriales en la representación. Se han incorporado especialistas para los sectores de agua y saneamiento, recursos renovables y adquisiciones. Asimismo, el Banco continúa con un proceso de fortalecimiento de la CID/CPN, agregando toda la experiencia regional en sector salud e integrándola en la Iniciativa Mesoamericana de Salud, que tiene su sede en la CID/CPN.

5

ANEXO V Coordinación de donantes 1.

En concordancia con la estrategia del GOPN de promover el cofinanciamiento, el Banco ha privilegiado el trabajo con otras entidades en todos los sectores de actividad, buscando al mismo tiempo simplificar los procedimientos para minimizar las necesidades administrativas de los ejecutores. Por esta razón el Banco mantiene estrecha coordinación con entes de carácter multilateral y con los entes bilaterales de apoyo al desarrollo.

2.

En el caso de los Bancos de Desarrollo (Banco Mundial, Corporación Andina de Fomento -CAF- y Banco Europeo de Inversiones -BEI-, Japan Bank for International Cooperation -JBIC-) y las Agencias Multilaterales y Bilaterales de Apoyo al Desarrollo (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-, United States Agency for International Development -USAID-, Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo -AECID-) la coordinación se realiza a través de reuniones mensuales para intercambio de informaciones y coordinación de actividades.

3.

Como resultado de estas reuniones, los diferentes entes donantes tomaron la decisión de preparar una Matriz de Donantes, la cual incluye las 13 principales instituciones presentes en el país: AECID, BID, Banco Mundial, CAF, FAO, IICA, JICA, OPS/OMS, PNUD, PNUMA, UNFPA, UNICEF y USAID. La matriz refleja los 23 principales sectores de actividad: Transporte Vial, Transporte Urbano, Transporte Aéreo, Energía, Educación, Salud, Vivienda, Genero, Agua y Saneamiento, VIH/SIDA, Infancia, Protección Social, Protección a Pueblos Vulnerables, Desarrollo Local, Sector Financiero, Mediana y pequeña empresa, Empleo, Medio Ambiente, Cambio Climático, Seguridad Ciudadana, Justicia, Gestión Fiscal y Modernización institucional. Una primera versión de la Matriz de Donantes fue preparada y será discutida por las instituciones participantes en noviembre de 2010. Para más detalles sobre los sectores de trabajo conjunto y las instituciones participantes, ver la síntesis de la matriz de donantes que se muestra en el Cuadro 1.

4.

En el sector de transporte urbano, el trabajo de coordinación entre BID y la CAF se realiza con base en actividades conjuntas (misiones, reuniones técnicas) que han permitido la distribución eficiente de responsabilidades entre ambas instituciones y en algunos casos estas actividades también incorporan Banco Mundial, BEI y JBIC. En el sector de transporte vial, el apoyo al MOP siempre estuvo coordinado con el Banco Mundial y la CAF que comparten la misma unidad ejecutora.

5.

En el sector de energía el apoyo de la ventanilla privada del Banco a proyectos de generación hidroeléctrica es cofinanciada con el IFC y con la CAF.

6.

En cuanto al sector social (educación y salud), el apoyo del Banco al Programa de transferencias condicionadas (Red de Oportunidades) es compartido con el Banco Mundial. Todas las misiones de supervisión son coordinadas y realizadas de manera conjunta, lo que permite estar alineados en cuanto a las actividades y acciones que se programen.

1

7.

En el sector de agua potable y saneamiento el Banco, en coordinación con el Banco Mundial y la Corporación Andina de Fomento (CAF) han estado trabajando con el IDAAN para no duplicar esfuerzos, definir aéreas territoriales de intervención, hacer sinergia y potenciar los recursos asignados..El BID también coordina las actividades en el área con el Fondo Español de Cooperación para Agua y Saneamiento en América Latina y el Caribe (FECASALC). En el área de saneamiento el financiamiento de apoyo al proyecto de Saneamiento de la Bahía es compartido con el BEI, el JBIC y la CAF.

8.

En el sector de finanzas públicas, el apoyo fiscal al GOPN se está coordinando estrechamente con el Banco Mundial para operaciones en 2010, pues las actividades de apoyo en el período de la estrategia serán cofinanciadas con aquella institución.

Cuadro 1: Síntesis de la matriz de coordinación de donantes Ejes

Infraestructura

BID

BM

Transporte vial

Temas

AECID

4

1

Transporte urbano

1

Transporte aéreo Energía Educación

1

Infancia Protección social Protección a grupos vulnerables Desarrollo local, rural y agropecuario Apoyo al sector financiero Apoyo a la mediana y pequeña Sector Privado microempresa Desarrollo laboral Medio ambiente

IICA

JICA

OPS/OMS PNUD

USAID

3

2

8 1

5

2

1

1

3

1

8

2

2

7

1

13

1

1 1

2

1

2

1

1

4

1

1 2 2 2

1 1 2

7

2

1

3 3

1

1

1

1

4 4

3 1

9 18 3

1 1

2 5

1

2

1

1

1

3 3

3 1

1

3

2

1

1

1

16 6

1

1

1

2

3 3

1 1

8

3 1

3

2

14 1

1 5

Total

1

1

1

2

1

1

Gestión fiscal

2

7

3

6

1

4

1 2

Modernización del Estado Modernización institucional Total

UNICEF

2

Participación ciudadana y diálogo

Justicia

UNFPA

1

2

Sostenibilidad Cambio climático Ambiental Gestión de riesgos

Sistema plítico y electoral Gobernabilida d Democrática Seguridad ciudadana

PNUMA

5

1

Vivienda Sector Social Agua VIH-SIDA

FAO

1

7

Salud Género

CAF

9 15

3 39

8

1 9

11

Temas prioritarios de la EBP-PN 2010-2014

2

2 5

5

13

28

0

11

2 25

5

17 174

ANEXO VI Análisis de Riesgo Macroeconómico 1.

Para el 2010 y 2011 se espera una recuperación económica de 4,8% y 5,6%, respectivamente. El mayor aporte vendrá de las obras de expansión del Canal de Panamá, donde se espera un impulso (tanto en el 2010 como en el 2011) de casi 5% del PIB. Por su parte, la inversión del SPNF en el 2011 (de acuerdo al PEG), se está proyectando en 8,5% del PIB, casi 3 puntos porcentuales por encima del nivel histórico.

2.

Dentro de los posibles riesgos que enfrenta la economía panameña, se encuentra una recuperación más lenta de lo esperado de la economía de Estados Unidos repercutiendo en el crecimiento del país, lo que podría generar una caída en los ingresos tributarios. Aunque la probabilidad de ocurrencia de este riesgo es baja, es posible simular el efecto de una desaceleración en las tasas de crecimiento. Con el fin de determinar dicho impacto sobre las necesidades de financiamiento, se asume que la recuperación del crecimiento sólo llega a la mitad de lo esperado para el período 2010 – 2014 (es decir, se mantiene en 3%). Dada la caída que podría darse en los ingresos tributarios, el déficit del SPNF del 2010 al 2014 sobrepasaría los límites de la LRSF al final del período (asumiendo que el plan de inversiones se ejecuta en su totalidad). La simulación arrojó como resultado que se produciría una brecha de financiamiento desde 0,4% del PIB en 2010 hasta 1,3% en 2014. Esto representaría necesidades adicionales de financiamiento por casi US$1660 millones durante todo el período (cerca de 1,1% del PIB por año en promedio). Ante esta situación, el BID podría cubrir un 15% de la brecha, incrementando su marco de financiamiento en cerca de US$250 millones adicionales en todo el período (un promedio de US$50 millones por año).

Cuadro 1. Necesidades de financiamiento SPNF (2010-2014) Escenario riesgo macroeconómico Estimados Conceptos

2009

Resultado Fiscal Calculado (% del PIB) Tasa de crecimiento del PIB Ingresos tributarios Gasto primario Resultado resto SPNF Resultado Primario SPNF Resultado Global SPNF

2.4% 10.7 15.9 -2.4 1.9 -1.0

2010

3.0% 10.8 19.6 (1.1) 0.6 (2.3)

2011

3.0% 10.8 19.3 (0.7) 0.4 (2.5)

2012

3.0% 10.8 18.8 (0.4) 0.8 (1.9)

2013

3.0% 10.7 18.3 (0.1) 1.1 (1.4)

2014

3.0% 10.7 17.8 0.1 1.8 (0.6)

Financiamiento Calculado (Millones de US$)

Necesidades Brutas Financiamiento Resultado Global SPNF Amortizacion

748.0 253.2 494.8

Incremento Necesidades Financiamiento Financiamiento Adicional BID Incremento Necesidades Financiamiento (% PIB) Financiamineto Adicional BID (% PIB)

3.

1,262 605 657

1,461 687 774

1,192 571 621

1,362 449 913

575 199 376

-

104 21

327 65

366 73

408 82

454 91

0.0% 0.0%

0.4% 0.1%

1.2% 0.2%

1.2% 0.2%

1.3% 0.3%

1.3% 0.3%

Aún bajo estos supuestos, las proyecciones de mediano plazo y el análisis de sostenibilidad muestran que la deuda se mantiene en niveles sostenibles. De acuerdo con el análisis de sostenibilidad, así como con el Marco Fiscal de Mediano Plazo del gobierno, el país cuenta con resultados fiscales consistentes con un perfil de deuda favorable y estable a mediano plazo.

1

ANEXO VII Proceso de diálogo y consulta de la EBP-PN Antecedentes Notas técnicas sectoriales: Con el fin de apoyar el diálogo de política con las nuevas autoridades y servir de base para la definición de la nueva EBP-PN 2010-2014, el Banco llevó a cabo un proceso de sistematización de su conocimiento acumulado y de nueva investigación sobre el país. Como resultado de este proceso, bajo el liderazgo del Asesor Económico Regional de CID, se diseñó un programa de estudios preparado por los equipos del Banco y por distintos consultores. En agosto de 2009, el Banco entregó al GOPN el documento con los ―Estudios de antecedentes preparados para el Dialogo de políticas con el Gobierno de Panamá‖. Este documento recogió 13 de los estudios realizados, divididos en tres grandes temas: Crecimiento y política económica (3 estudios); Estudios sectoriales y descentralización (4 estudios), e Inclusión social y protección Social (6 estudios). Estas acciones ayudaron a fortalecer el conocimiento del Banco sobre temas claves del desarrollo en el país y generaron un ambiente conducente al fortalecimiento del apoyo financiero del Banco con miras a la nueva EBP-PN. Evaluación del Programa de País (CPE) de OVE: En abril de 2009 una misión de OVE visitó el país para evaluar la implementación de la estrategia 2005-2009. Con base en las entrevistas y en las investigaciones sectoriales realizadas por el equipo, se preparó una primera versión del CPE que fue discutida con el GOPN en Septiembre de 2009 y posteriormente se preparó una versión final que fue presentada al Directorio en Noviembre de 2009.

Consulta de la EBP-PN a) Consulta con el GOPN: Las consultas con el GOPN se continuaron durante los meses de diciembre de 2009 (cuando el PEG fue presentado a la Asamblea Nacional) hasta junio de 2010, tanto a nivel técnico como político, con la participación de todas las instituciones relevantes para la EBP-PN y bajo el liderazgo de la Representación. Este proceso fue adelantado gracias a los encuentros realizados entre la Gerencia de CID y el equipo económico del GOPN. Con base en estas discusiones se identificaron como sectores de acción: finanzas públicas, transporte, agua potable y saneamiento, energía, educación y salud. Se acordó integrar en la acción estratégica conjunta los sistemas nacionales fiduciarios y ambientales. b) Consulta con otros entes bilaterales y multilaterales: El proceso de consulta con las principales entidades de cooperación se hizo a través de los encuentros mensuales que se organizan entre cooperantes. Allí se presentaron los diferentes sectores que el Banco trabajará en la EBP-PN y se acordó la definición de una ―matriz de donantes‖, la cual se presenta en el Anexo V. c) Consulta con la sociedad civil: El proceso de consulta de la EBP-PN con el Consejo de la Sociedad Civil (CONSOC)25 se realizó a través de dos reuniones de trabajo y 25

Cuyos miembros son: Alberto Barrow (representante de la Etnia Negra), Alida Spadafora (Asociación Nacional para la Conservación de la Naturaleza - ANCON), Zuleika Pinzón (Fundación para la Conservación de los Recursos Naturales Fundación Natura), Mayté González (The Nature Conservancy, Panamá – TNC), Gabriela Etchelecu (Fundación MARVIVA), Enrique A. De Obarrio (a título personal), Mariela Itzel Arce (Programa de Democracia y Participación Ciudadana – CEASPA), Francisco De Ycaza (Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresas - APEDE), Rufina Venado (Autoridades Tradicionales - Pueblo Ngobé Buglé), Mario Jaramillo (Secretaria Nacional para la Concertación para el Desarrollo).

1

diversas consultas electrónicas, donde se contó con la participación de todos los miembros del Consejo. En relación a las reuniones convocadas: i. En la primera, realizada el 30 de agosto, se presentaron los sectores en los cuales el Banco trabajará en el marco de la EBP-PN. En esta reunión, el CONSOC manifestó su acuerdo con los sectores identificados. ii. En la segunda, realizada el 16 de septiembre, se presentó en detalle el contenido estratégico de cada sector, así como los objetivos y resultados que el Banco espera obtener en el período de la EBP-PN. Como resultado de este diálogo, surgieron esencialmente recomendaciones generales, las cuales fueron incorporadas en la EBP-PN: (i) la necesidad de fortalecer las instituciones panameñas; (ii) la importancia de tomar en cuenta las especificidades de los pueblos indígenas en los proyectos; (iii) la importancia de una visión de largo plazo para los recursos hídricos; y (iv) el apoyo a medidas de adaptación que reduzcan la vulnerabilidad del país a los fenómenos climáticos.

2

ANEXO VIII Matriz de Efectividad en el Desarrollo - DEM

In August 2008, the Board of Directors approved the Development Effectiveness Framework (GN-2489) to increase the evaluabiliy of all Bank development products.

The Development Effectiveness Matrix for Country Strategies (DEM-CS) is a checklist of the elements that are necessary to evaluate a country strategy. It is based on the evaluation criteria developed by the Evaluation Cooperation Group of the Multilateral Development Banks in the "Good Practice Standards for Country Strategy and Program Evaluation."

The DEM-CS is a yes/no system with a partial score for each of the four evaluation criteria.

SCORE I. RELEVANCE

10.0

A. Ownership and Alignment: establishing consistency of CS objectives with government's plans & priorities

10.0

B. Coherence: establishing (i) the definition of Country Strategy focus in terms of anticipated results and (ii) the integration across Bank instruments/products

10.0

II. EFFECTIVENESS

8.8

A. Strategy Results Framework

9.3

B. Financial Transfers

10.0

C. Build up and use of Country systems

5.9

to be determined in Programming document

III. EFFICIENCY

IV. RISKS

10.0

1