bahamas: estrategia de país del bid (2010-2014)

DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

ESTRATEGIA DE PAÍS DEL BID CON EL COMMONWEALTH DE LAS BAHAMAS

2010-2014 FEBRERO DE 2010

Este documento fue preparado por el equipo de proyecto integrado por Oscar Spencer, (Representante del BID), Michael Nelson (CCB/CCB), Sharon Miller (CCB/CBH), Colin Forsythe (TSP/CBH), Ketleen Florestal (CCB/CCB), José Jorge Saavedra (CMF/CBA), Christiaan Gischler y Sylvia Larea (INE/ENE), Evan Cayetano (WSA/CJA), Edwin Molina (RND/CJA) y Magda Theodate (VPC/PDP).

ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO MATRIZ DE RESULTADOS I.

CONTEXTO DEL PAÍS ........................................................................................................ 1

II.

EL BID EN LAS BAHAMAS ................................................................................................ 2

III.

SECTORES PRIORITARIOS PARA EL APOYO DEL BANCO EN 2010-2014 .......................... 3 A. B. C. D.

Energía .................................................................................................................... 4 Agua y saneamiento ............................................................................................... 5 Transporte ............................................................................................................... 6 Desarrollo de las PYME ........................................................................................ 7

IV.

FINANCIAMIENTO DEL BANCO CONFORME A LA ESTRATEGIA ........................................ 8

V.

EJECUCIÓN DE LA ESTRATEGIA ........................................................................................ 9

VI.

EVALUACIÓN DE RIESGOS .............................................................................................. 12 Anexo I .......................................................................................................................... 14 A. La estrategia del Banco en el período 2003-2007............................................... 15 B. Aporte al desarrollo .............................................................................................. 16 C. Lecciones aprendidas y recomendaciones .......................................................... 16

- ii -

LISTA DE ANEXOS

Anexo I Anexo II Anexo III Anexo IV

Indicadores macroeconómicos Estrategia anterior, cartera y lecciones aprendidas Objetivos de Desarrollo del Milenio e indicadores del Índice de Desarrollo Humano Matriz de Efectividad en el Desarrollo

ENLACES ELECTRÓNICOS E INFORMACIÓN DE ANTECEDENTES

Riesgos macroeconómicos Estudios de administración del crecimiento Plan de actividades en el sector de agua Informe de la BEC Nota sobre el sector de comercio Plan para mejorar el clima de negocios para las PYME Pautas de apoyo para el desarrollo del sector privado FINPYME Línea rotatoria de la CII para pequeñas empresas

Macroeconomic Risks (Sólo para uso interno) Managing Growth Studies Water Sector Business Plan BEC Report Trade Sector Note Roadmap for Improving the Business Climate for SMEs Guidelines to Support Private Sector Development FINPYME IIC Small Business Revolving Line

- iii -

SIGLAS Y ABREVIATURAS

ACDI BEC BATELCO BIRF CARICOM CII FMI FOMIN IED MOE MOH MOTA MOTE MOWT OCDE OMA OMC PEFA PIE PIB PPE PYME WSC

Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional Bahamas Electricity Corporation (Corporación de Electricidad de las Bahamas) Bahamas Telephone Company (Compañía Telefónica de las Bahamas) Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) Comunidad del Caribe Corporación Interamericana de Inversiones Fondo Monetario Internacional Fondo Multilateral de Inversiones Inversión extranjera directa Ministry of Education (Ministerio de Educación) Ministry of Health (Ministerio de Salud) Ministry of Transport and Aviation (Ministerio de Transporte y Aviación) Ministry of the Environment (Ministerio del Medio Ambiente) Ministry of Works and Transport (Ministerio de Obras y Transporte) Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Organización Mundial de Aduanas Organización Mundial del Comercio Public Expenditure and Financial Accountability (Gasto Público y Responsabilización Financiera) Productores independientes de energía Producto interno bruto Pequeños productores de energía Pequeña(s) y mediana(s) empresa(s) Water and Sewerage Corporation (Compañía de Agua y Alcantarillado)

RESUMEN EJECUTIVO En el corto y mediano plazo, las Bahamas enfrentan la perspectiva de una propagación creciente de los efectos negativos de la crisis financiera mundial en la economía local y una intensificación de la demanda de servicios públicos. El turismo, motor principal de la economía, se contrajo por tercer año consecutivo como reflejo de las débiles condiciones económicas de los Estados Unidos. Los flujos de inversión extranjera directa también se atenuaron debido a la contracción de los mercados internacionales de crédito, reduciendo radicalmente las corrientes de capital y las exportaciones. Por consiguiente, la reducida actividad de la industria de la construcción, la baja de las tasas de ocupación y la merma de los gastos de visitantes, han impulsado la tasa de desempleo a un 14,1%. Aunque el sector de los servicios financieros se mantiene muy poco expuesto al riesgo de un contagio financiero, la perspectiva es cautelosa. Los pronósticos de crecimiento para los años próximos han disminuido considerablemente y se manifiesta preocupación en cuanto a la disponibilidad de capital internacional.

Para mitigar estos efectos negativos, el Gobierno de las Bahamas está racionalizando los gastos de capital y empleando medidas anticíclicas de política fiscal, con objeto de estimular la economía. Teniendo en cuenta la agenda de desarrollo propia del país, las lecciones aprendidas durante la ejecución de estrategias anteriores, las recomendaciones de la evaluación del programa de país para el período 2001-2008 y el hecho de que el gobierno haya indicado que prefiere usar sus recursos propios para atender al sector social, la estrategia de país se enfocará en cuatro ámbitos estratégicos, a saber: energía, agua y saneamiento, transporte y desarrollo de la pequeña y mediana empresa. Los tres primeros constituyen componentes esenciales del programa de inversión de capital del gobierno.

Se estima que durante el período de la estrategia 2010-2014, el financiamiento con garantía soberana a las Bahamas ascenderá a US$195 millones e incluirá una combinación de instrumentos de inversión y de apoyo a reformas de política. Se proyecta para el mismo período el desembolso de US$221,6 millones por concepto de operaciones nuevas y en ejecución al presente. Se prevé que los flujos netos de efectivo del Banco a las Bahamas mantengan un signo positivo durante el período. Las actividades que se llevan a cabo en los sectores estratégicos prioritarios brindarán oportunidades para el financiamiento sin garantía soberana. Además, a medida que la economía se recupere, podrán reanudarse los proyectos en el sector de turismo, algunos de los cuales se encuentran paralizados. La asistencia técnica y los productos de conocimiento y capacidad complementarán el financiamiento para la puesta en práctica de la estrategia de país.

Durante el período que abarca esta estrategia, el Banco determinará, con el Gobierno de las Bahamas, un plan de acción para la transición al uso de los sistemas del país. El alcance de la modernización necesaria se evaluará de acuerdo con los instrumentos de diagnóstico del PRODEV, así como con los parámetros de referencia del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE para las adquisiciones y los indicadores de Gasto Público y Responsabilidad Financiera (PEFA) atinentes a la gestión financiera, que pueden coadyuvar a la medición de las mejoras en los sistemas fiduciarios del país. Además, con el uso de la asistencia técnica del PRODEV, el Banco respaldará el mejoramiento de los programas de gestión por resultados y el refuerzo de los sistemas de seguimiento y evaluación.

MATRIZ DE RESULTADOS DE LA ESTRATEGIA DE PAÍS Metas de desarrollo del país 1 1. Energía Un sector de energía sostenible desde el punto de vista financiero, diversificación de la combinación de energía y adopción de políticas de promoción del uso de fuentes de energía renovables.

(M-2007, P.23)

Objetivos estratégicos del BID 1.1 Fortalecer el marco técnico y de políticas en el sector de energía.

Resultados previstos de la estrategia Refuerzo de la capacidad institucional para la planificación del sector de energía, incluidas la energía renovable y la eficiencia energética, y de la formulación de políticas.

1.2 Respaldo a la Bahamas Electricity Corporation (BEC) para que alcance la sostenibilidad financiera y operacional.

La BEC alcanza la sostenibilidad financiera y operacional a mediano plazo.

1.3 Promoción y apoyo a programas de energía renovable en las Bahamas, incluidos los de energía renovable, eficiencia energética, energía extraída de residuos y conservación de energía.

La matriz de energía incluye alternativas de energía renovable. Programas de eficiencia energética ejecutados.

Indicadores Plan de formación de capacidad para disponer el impartido de capacitación en planificación y formulación de políticas del sector de energía, elaborado y puesto en práctica. (Fuente: Informes del MOTE) Elaboración de la Política Nacional de Eficiencia Energética y Energía Sostenible. (Fuente: Informes del MOTE) Nivel de transferencias anuales del Gobierno de las Bahamas a la BEC. (Fuente: Informes del MOTE) Nivel de pérdidas técnicas y no técnicas. (Fuente: Informes de la BEC) Porcentaje de capacidad de energía renovable instalada. (Fuente: Informes de la BEC) Porcentaje de energía ahorrada en el sistema merced a las medidas de eficiencia energética. (Fuente: Informes de la BEC)

Valores básicos de referencia 2 0 en 2009.

Metas a que aspira la estrategia de país 3 Plan elaborado y puesto en práctica

0 en 2009.

Política elaborada y adoptada

US$30 millones (2008)

US$0

Técnicas 8% (2007).

No técnicas 17,5% (2007).

0% energía renovable (2009)

20%

0% de ahorros de energía merced a eficiencia energética

5%

10%

1

Los objetivos del gobierno enunciados en la matriz aparecen resaltados en el Discurso Throne (TS); la Declaración Presupuestaria 2008/2009 (BS-08/09), presentación presupuestaria de mediados de año (MBS-08/09); y el Manifesto 2007 (M-2007).

2

Salvo indicación en contrario, los indicadores básicos de referencia se derivaron de los estudios de diagnóstico, las notas sectoriales referidas en los enlaces electrónicos, documentos de revisión de la cartera y el presupuesto nacional. Los avances en torno a los indicadores básicos de referencia se medirán por lo menos una vez (al final del período de la estrategia); la frecuencia de las mediciones interinas se determinará durante el proceso de programación.

3

Estas metas a que aspira la estrategia se revisarán y/o reemplazarán, caso por caso, a través de los documentos de programación elaborados a lo largo del período de la estrategia de país.

- ii Metas de desarrollo del país 1

Objetivos estratégicos del BID

Resultados previstos de la estrategia Participación de productores de energía independientes en la matriz de energía.

2.

Agua y saneamiento Mejoramiento del nivel de servicio y cobertura de los sistemas de suministro de agua y de saneamiento

2.1 Mejorar el desempeño operativo y financiero de la WSC.

2.2 Ampliar los servicios y reducir las pérdidas físicas.

La WSC mejora su desempeño financiero y operativo a mediano plazo.

Reducción del volumen de agua que no genera ingresos.

(M-2007, P.23)

3. Transporte Mejorar los servicios de transporte entre las islas y en el interior de éstas en todo el archipiélago para fortalecer los vínculos sociales y económicos y favorecer el desarrollo turístico.

Aliviar la congestión de tráfico en New Providence

2.3 Reforzar el marco jurídico y normativo para el sector.

Marco jurídico y normativo existente, que establece una separación entre la autoridad normativa y el proveedor de servicios.

3.1. Mejorar el nivel de cobertura y la calidad de los servicios de transporte terrestre.

Expansión y mejoramiento de la capacidad de tráfico de la red vial principal.

Servicios de transporte público y seguridad vial, mejorados por medio de la puesta en práctica del Plan Decenal de Desarrollo del Transporte.

3.2 Reforzar el marco institucional para la formulación de políticas

Capacidad de planificación del sector del transporte y capacidad institucional en

Indicadores Participación de productores de energía independientes en los programas de energía renovable o de energía extraída de residuos.

(Fuente: Informes de la BEC) Recuperación de costos operativos de la WSC. (Fuente: Plan Operativo Sector del Agua para 2009) Nivel de transferencias anuales del Gobierno de las Bahamas a la WSC (fuente: archivos de la WSC) Reducción del volumen de agua no generadora de ingresos en New Providence. (Fuente: Plan Operativo Sector del Agua para 2009) Número de conexiones activas (fuente: informes de la WSC) Marco jurídico y normativo que establece una separación entre la autoridad normativa y el proveedor de servicios y dispone el control de la contaminación. (Fuente: Informes de la WSC) Relación volumen/capacidad de la red vial durante las horas de máximo tráfico. (Fuente: Modelo CONTRAM del MOWT) Reducción del número de choques e incidentes viales. (Fuente: Registros del Departamento de Tráfico Vial) Plan de Desarrollo del Transporte (2006 – 2015), implementado.

(Fuente: Unidad de Política de Transporte y Planificación) Plan existente para la implementación, en el sector, de funciones de mantenimiento vial en

Valores básicos de referencia 2 0 (2009).

Metas a que aspira la estrategia de país 3 5

64% en 2008.

84%

US$24 millones (2008).

US$0

55 % en 2008.

45%

66.845 en 2008.

75.000

Funciones no separadas en 2009

Legislación para separar las funciones normativa y de provisión de servicios, preparada y adoptada.

0.80

0,90 (2008)

10.320 (2008)

8,772

30% (2009)

90%

Plan inexistente en 2009

(1) Plan en estado operativo.

- iii Metas de desarrollo del país 1

Objetivos estratégicos del BID

(M-2007, P.23 y 24)

integradas, la planificación a largo plazo y la gestión en el ámbito del transporte.

3.3 Reforzar la formulación de políticas, la planificación y la gestión en el ámbito del transporte aéreo.

Resultados previstos de la estrategia materia de gestión del mantenimiento vial, reforzadas.

Mayor participación de contratistas privados en el suministro de servicios de mantenimiento vial rutinario.

Nueva estructura institucional, jurídica y normativa implementada para el sector del transporte aéreo.

Mayor participación de operadores privados en la gestión de la infraestructura aeroportuaria.

4. Desarrollo de PYME Promoción de instituciones que respalden el desarrollo productivo Mejoramiento de la disposición del gobierno hacia el sector privado (M-2007: P6) (MBS-08/09, P15)

4.1 Políticas de desarrollo productivo y reformas del clima de negocios para respaldar el desarrollo de PYME.

Marco normativo/institucional para el desarrollo de PYME, existente.

Plan de acción públicoprivado en apoyo del desarrollo de PYME.

Indicadores

Valores básicos de referencia 2

Metas a que aspira la estrategia de país 3

forma anual y periódica. (Fuente: Registros del MOWT) Porcentaje de la red vial que es objeto de mantenimiento sistemático por el sector privado.

(Fuente: Informes del MOWT) El Organismo Independiente de Aviación Civil (Independent Civil Aviation Agency) y la Autoridad de Aeropuertos (Airports Authority) son responsables de la reglamentación y las operaciones, respectivamente. (Fuente: MOTA) Participación de operadores privados en la gestión de la infraestructura aeroportuaria.

(Fuente: Informes del Departamento de Aviación Civil) Marco de políticas e institucional existente para mejorar el entorno de negocios y promover el desarrollo de PYME mediante un suministro más eficaz de servicios financieros y no financieros de desarrollo de negocios. (Fuentes: Informe de Consultor; informe Doing Business)

Plan de acción para la implementación de políticas de desarrollo productivo y reformas del clima de negocios, aprobado y puesto en práctica. (Fuente: Informe de Consultor)

0 (2009)

Ambas funciones están a cargo del Departamento de Aviación Civil (Civil Aviation Department) (2009)

40%

Plena separación entre el mandato normativo y el mandato operacional.

2 (2009)

4

0 en 2009

Marco de políticas e institucional, aprobado y puesto en práctica

El sector de la PYME contribuye 5,3% al PIB GDP (2006) No existe consejo formal de diálogo público-privado.

El sector de la PYME contribuye más del 6,5% al PIB Consejo formal de diálogo público-privado, establecido

- iv Metas de desarrollo del país 1

Objetivos estratégicos del BID

Resultados previstos de la estrategia

Indicadores

Valores básicos de referencia 2 No hay plan de acción disponible

Mayor pertinencia de los programas de capacitación para PYME y mayor acceso a ellos.

4.2 Mejorar y facilitar el acceso al comercio exterior.

Mejoramiento de la logística de comercio exterior y facilitación de dicho comercio mediante la reducción del tiempo y el costo necesarios para cumplir los requisitos correspondientes a comercio exterior, con énfasis en el establecimiento de una ventanilla electrónica única.

Refuerzo de la capacidad sectorial para elaborar y poner en ejecutar una estrategia de comercio

Establecimiento de mecanismo permanente para evaluar las necesidades laborales por sector.

(Fuente: Registros del Departamento de Trabajo) Porcentaje de PYME que reciben alguna forma de capacitación profesional externa en materia de gestión, negociaciones de negocios y preparación de planes de negocios para PYME. (Fuente: Informe de Consultor) Procedimientos aduaneros basados en las normas de la Organización Aduanera Mundial, mejorados.

(Fuente: Informes del Departamento de Aduana)

No existe mecanismo 4 .

Existencia de sistema integrado de facilitación del comercio exterior.

(Fuente: Informes del Departamento de Aduana) Existencia de estrategia de comercio exterior 6 para promover la integración regional y el comercio internacional. (Fuente: Unidad de

Metas a que aspira la estrategia de país 3 Plan de acción aprobado y puesto en práctica parcialmente Mecanismo establecido y en funcionamiento

El 38% de las PYME utilizaba alguna de estas formas de capacitación externa (2006) 5

El 45% de las PYME utiliza alguna de estas formas de capacitación externa.

Las normas no cumplen los requisitos de la Organización Mundial del Comercio.

Procedimientos aduaneros, mejorados para satisfacer los niveles exigidos por la OMC.

No existe ventanilla electrónica única.

Ventanilla electrónica única, establecida y en funcionamiento.

Estrategia integrada, aprobada e implementada.

No se dispone de estrategia integrada.

4

Según una encuesta realizada en 2006 entre propietarios y gerentes de PYME, el 21% identificó a la falta de cursos de capacitación profesional adecuados como el principal obstáculo para el desarrollo de las PYME.

5

La encuesta indica que no más del 38% de las PYME establecidas de las Bahamas usaban alguna clase de capacitación externa en 2006. Dicha cifra es considerablemente más baja que en otros países latinoamericanos, como Argentina (62%), Bolivia (75%), Chile (53%), Costa Rica (87%), El Salvador (48%) o Panamá (43%).

6

La estrategia de comercio exterior incluiría un plan de acción para reforzar la capacidad de formulación de estrategias de comercio y la correspondiente elaboración de políticas, incluidas la negociación e implementación de acuerdos de liberalización y la provisión de apoyo a las instituciones relacionadas con el comercio exterior.

-vMetas de desarrollo del país 1

Objetivos estratégicos del BID

Resultados previstos de la estrategia exterior.

Indicadores

Valores básicos de referencia 2

Metas a que aspira la estrategia de país 3

No se dispone de plan

Plan de formación de capacidad elaborado e implementado.

Comercio, Ministerio de Finanzas) Plan de formación de capacidad para el sector del comercio exterior, implementado. (Fuente: Unidad de Comercio, Ministerio de Finanzas)

I. 1.1

CONTEXTO DEL PAÍS

El historial de sólida administración económica del Commonwealth de las Bahamas, su estabilidad política y su proximidad con el mayor mercado consumidor del mundo, han determinado un sostenido crecimiento económico del país. Las Bahamas mantiene un tipo de cambio fijo, a la par con el dólar estadounidense, habida cuenta de sus estrechos vínculos económicos y financieros con su vecino más grande. No obstante, su economía depende del desempeño de los Estados Unidos y se ve acentuada por una elevada concentración en la producción interna. 7 Esta dependencia ha sido beneficiosa pero también constituye el talón de Aquiles de la economía. Durante los 20 años pasados, la economía bahameña se ha caracterizado por períodos de rápido crecimiento orientado hacia el mercado estadounidense e impulsado por las inversiones en turismo, alternados con períodos de crecimiento más lento asociados con conmociones externas (véase el Gráfico 1).

Gráfico 1 Crecimiento real del PIB: Estados Unidos y las Bahamas 1988-2012 8 Estados Unidos 1998: Comienza etapa II del Hotel Atlantis, impulsando el crecimiento

Porcentaje de cambio anual

6

4

Las Bahamas 2006: Crec. impulsado por considerables flujos de IED Crisis financiera mundial

2001: Ataques terroristas 11 septiembre

2

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

-2

1988

0

2004: Impacto Huracanes Frances y Jeanne

-4 1991: Impacto Primera Guerra Golfo Pérsico

-6

Fuente: FMI

1.2

La crisis financiera internacional ha creado riesgos reales para la economía. Los pronósticos de crecimiento de las Bahamas se redujeron radicalmente 8 , a –3,9 % en 2009 y –0,5% en 2010 (FMI, 2009) y existe una profunda preocupación con respecto a la disponibilidad de capital internacional. Se estima que la contribución del turismo al PIB es de 61%, considerando los efectos indirectos e inducidos, pero

7

Se estima que la población de las Bahamas asciende a 330.000 personas. En New Providence, donde tiene asiento la capital, Nassau, y en la Grand Bahama Island reside 85% y tiene lugar 88% de la actividad económica nacional (BID 2008). El resto de la población se distribuye entre las 20 Islas de la Familia.

8

El Banco Central de las Bahamas estima que en 2009 el PIB sufrirá una contracción de –3,5%.

-2-

su producto disminuyó por tercer año consecutivo, al reducirse un 4,5% la afluencia de visitantes en 2008, debido a lo ocurrido en el mercado de los Estados Unidos, del cual se estima que proviene un 87% de los visitantes. Con la caída de las tasas de ocupación y el volumen de gastos de los visitantes, el desempleo pasó de 7,9% en 2007 a 14,1% en 2009. En los sectores de la construcción y los bienes raíces, la actividad también decayó considerablemente en medio de la merma de proyectos de inversión extranjera, mientras que las perspectivas para el sector financiero extraterritorial siguen siendo cautelosas 9 (en el Anexo I se proporciona información sobre los indicadores de perspectivas macroeconómicas).

1.3

La disminución de la actividad interna intensifica las presiones fiscales, a medida que el gobierno racionaliza el gasto en las empresas públicas y aplica medidas anticíclicas a fin de revitalizar la economía. Una carga desproporcionada del presupuesto de capital reduce la capacidad del país para el mantenimiento de una estructura eficiente de transporte, comunicaciones y servicios públicos. Dos compañías de servicios, la Corporación de Electricidad de las Bahamas (BEC) y la Empresa de Agua y Alcantarillado (WSC), junto con el financiamiento del déficit de Bahamasair, la línea aérea nacional, absorben alrededor de 30% de las asignaciones del presupuesto de capital (Gobierno de las Bahamas, 2009). Además, el aumento de los costos sociales ha incrementado la demanda de servicios públicos, mientras la declinación del estímulo que ofrece el crédito del sector privado ofrece escaso alivio al sector público y afecta negativamente las tendencias operativas de los establecimientos del sector privado 10 .

1.4

Mientras los gastos del gobierno superen los ingresos menguantes, el déficit creciente se financiará mediante el producto de las privatizaciones 11 y nuevos empréstitos, considerando que los bajos niveles de la deuda pública total y de la deuda pública externa (39,9% y 5,5% del PIB, respectivamente) protegen al país de la inestabilidad externa bajo conmociones estandarizadas (ver enlaces electrónicos, Riesgos macroeconómicos).

II. EL BID EN LAS BAHAMAS

2.1

Aunque el BID es la institución multilateral más activa en las Bahamas, su aporte financiero al presupuesto nacional es pequeño. Durante el período que abarcó la estrategia anterior, los desembolsos del BID representaron 0,1% del PIB, 0,6% del

9

Pese a que este sector está expuesto en forma mínima al riesgo de contagio financiero, las naciones industrializadas están redoblando esfuerzos para asegurar que las Bahamas (y otras jurisdicciones) cumplan las normas internacionales relativas al intercambio de información sobre impuestos.

10

La merma del crédito del sector privado es sintomática de una reducción de la demanda y del endurecimiento de las políticas crediticias de los bancos privados del país, aunque los bancos locales se mantienen adecuadamente capitalizados.

11

Está en marcha el proceso de privatización de 51% de la Compañía de Telecomunicaciones de las Bahamas y el gobierno estudia las propuestas de interesados en la adquisición. Se prevé que la transferencia se complete a comienzos de 2010.

-3-

gasto total del gobierno y 3,6% del gasto de capital. A pesar de las dimensiones de la contribución financiera del Banco, en las Bahamas se considera que éste constituye una valiosa fuente de conocimientos y de conocimientos técnicos en materia de administración sectorial y de proyectos, en la que el gobierno puede depositar su confianza.

2.2

El rasgo principal de la estrategia para el período 2003-2007 fue un alejamiento deliberado del respaldo tradicional a los grandes programas de infraestructura, en favor del apoyo a proyectos más pequeños con alto contenido de asistencia técnica.

Las aprobaciones durante el período 2003-2007 ascendieron a US$47 millones y los desembolsos en el mismo lapso sumaron US$32,5 millones, vale decir un promedio anual de US$6,5 millones, equivalente a 10% del saldo anual pendiente.

En 2008, el servicio de la deuda con el BID representó 3,6% del total de servicio.

2.3

La cartera actual del Banco en las Bahamas cubre tres ámbitos principales, a saber, el transporte, la educación y la planificación del uso de la tierra. Si bien ha disminuido el número de operaciones en la cartera, el valor de ésta en términos de préstamos aprobados aumentó más de 50%, llegando a US$165 millones, con un saldo de préstamos no desembolsado de US$115 millones 12 . Durante el período, no se aprobaron operaciones sin garantía soberana para las Bahamas.

2.4

La asistencia técnica y los productos de conocimientos y formación de capacidad, con un valor total de unos US$2,4 millones, se encauzan hacia el turismo sostenible, el comercio y la capacidad de negociación y, más recientemente, el refuerzo del sector de energía en las Bahamas. (En el Anexo II se ofrecen experiencias y lecciones aprendidas durante la ejecución del anterior programa de país).

III. SECTORES PRIORITARIOS PARA EL APOYO DEL BANCO EN 2010-2014 3.1

Los sectores señalados para respaldo dentro del marco de la nueva estrategia, reflejan las prioridades institucionales del Banco y coinciden con las prioridades del gobierno. Los aspectos prioritarios se definieron con base en el diálogo estratégico permanente sostenido entre el gobierno y el Banco, un amplio trabajo de diagnóstico y las lecciones aprendidas de la ejecución de las estrategias anteriores.

Entre los cuatro sectores definidos —energía, agua y saneamiento, transporte y desarrollo de PYME 13 — se hace un firme hincapié en el desarrollo de la infraestructura, habida cuenta de las necesidades proyectadas a mediano plazo, que ascienden a US$1.000 millones, aproximadamente (véase el enlace electrónico

12

El financiamiento suplementario por US$100 millones aprobado para el proyecto de carretera de New Providence (aprobado en 2008), del que sólo se ha desembolsado 14,8%, contribuye considerablemente al cuantioso saldo no desembolsado.

13

Si bien no se trata de un sector incluido como prioritario, se prevé un resurgimiento de los proyectos relacionados con el turismo, con la consiguiente creación de oportunidades adicionales para las ventanillas de operaciones sin garantía soberana.

-4-

sobre estudios de administración del crecimiento). Este nuevo enfoque se aparta de la estrategia anterior, que ponía énfasis en la formación de capacidad y la transferencia de conocimientos, y apunta a la reducción de los costos de transacción por medio de las economías de escala, aumentando las oportunidades de empleo generado por las obras de infraestructura y con una repercusión anticíclica en las actividades económicas. El Banco complementará su enfoque en la infraestructura con un programa de respaldo técnico orientado al refuerzo de la capacidad de adaptación del país y de la resistencia a los efectos del cambio climático 14 . Los esfuerzos del Banco tendientes al aumento de la competitividad de las empresas locales más pequeñas (que constituyen la mayoría del sector privado local) son urgentes, debido a los planes de incremento de la participación del país en acuerdos comerciales internacionales durante el período que abarca la estrategia (Un análisis más detallado de los sectores y las razones del respaldo en los ámbitos acordados a tales efectos, se ofrece en los enlaces electrónicos e información de antecedentes preparados para esta estrategia) 15 .

A.

Energía

3.2

Toda la energía comercial proviene de productos de petróleo importados. La nueva capacidad no entra en servicio rápidamente y debido a esto el crecimiento de la demanda (de 3% a 4% anual) ha provocado cortes intermitentes del suministro.

También es necesario el acceso a energía confiable, especialmente en las Islas de la Familia, pero en ambos casos, sería necesario modificar el régimen actual de suministro por parte del monopolio estatal de la electricidad y adoptar un marco de política de energía que ofrezca incentivos apropiados para la conservación y la adopción de tecnologías alternativas. En materia institucional, también es necesario reforzar la capacidad en la planificación y la formulación de políticas del sector de energía, incluidas las alternativas de energía renovable, generación de energía a partir de residuos y eficiencia energética.

3.3

Además, la BEC, que es el principal proveedor y distribuidor de electricidad en el país (85% de la demanda total), funciona actualmente sujeta a restricciones de liquidez resultantes de (i) la reducción real de las tarifas de electricidad, (ii) el aumento del costo de los combustibles y (iii) el incremento del consumo de electricidad no facturado. Además, las inversiones tienden a profundizar la dependencia de los combustibles fósiles. Uno de los principales objetivos de la asistencia técnica proporcionada por el BID será el de brindar apoyo a la BEC para que la misma pueda alcanzar su sostenibilidad financiera y operativa.

14

El 80% de la masa terrestre del país se encuentra entre metro y medio y dos metros del nivel medio del mar.

Los estimados del costo de los posibles efectos del cambio climático en las Bahamas, van de US$200 millones a US$620 millones para 2025.

15

Otras actividades de la estrategia anterior que están en curso respaldarán los esfuerzos del gobierno para lograr una prestación puntual y eficiente de los servicios públicos y promover el desarrollo social en los sectores de educación y salud.

-5-

3.4

El Banco, aprovechando su vasta experiencia y conocimiento del sector, se concentrará en (i) el fortalecimiento del marco jurídico y normativo necesario para inducir inversiones en energías alternativas: programas de energía renovable (incluidos estudios técnicos sobre las opciones de energía eólica, solar, generada a partir de desechos y generada a partir de las mareas), transformación de desechos en energía y eficiencia energética. Esto sirve también como incentivo para el incremento de la capacidad de generación (incluso la introducción de opciones de energía renovable y transformación de desechos en energía, a fin de minimizar la necesidad de nuevas plantas de generación a partir de combustibles fósiles), así como la participación de productores independientes de energía y pequeños proveedores de energía renovable en el sector, (ii) en el respaldo a la BEC para la consecución de su sostenibilidad financiera y operacional, reduciendo al mismo tiempo sus pérdidas técnicas y no técnicas, lo cual puede incluir asistencia técnica e inversiones prioritarias para la reducción de pérdidas, ya sean secuenciales o en paralelo, y (iii) el aumento de la capacidad de transmisión y distribución con el objeto de satisfacer la demanda creciente. Las actividades mencionadas en los incisos (i) y (ii) pueden brindar oportunidades para el financiamiento sin garantía soberana.

3.5

Los riesgos de la estrategia propuesta en este sector son: (a) la merma del atractivo para las partes interesadas si los precios del petróleo disminuyen considerablemente, lo cual puede restar ímpetu a los esfuerzos de optar por el uso de fuentes alternativas de energía, y (b) un marco institucional y de políticas que ofrezca incentivos insuficientes para la promoción de inversiones público-privadas en energía alternativa. En cualquier caso, el gobierno está firmemente comprometido a seguir adelante con la reducción de la dependencia de los combustibles fósiles y ello ayudará a mitigar este riesgo.

B.

Agua y saneamiento

3.6

El sector de agua y saneamiento tropieza con las dificultades provocadas por un marco normativo inapropiado y la prestación onerosa de un servicio público. La Ley de Agua y Alcantarillado de 1976 estableció la WSC, organismo creado por ley orgánica de propiedad total del estado y encargado de la provisión del servicio y la reglamentación del sector de agua y saneamiento. Aunque la WSC no cumple cabalmente sus funciones reguladoras, debería separarse la función reguladora de la provisión del servicio en el marco jurídico y normativo. Además, si bien la WSC suministra agua sólo a 30% de la clientela potencial, está perdiendo participación en el mercado en favor de operadores privados y consumidores (complejos turísticos) que extraen el agua de pozos particulares. Debido a la limitada disponibilidad de agua subterránea potable, el uso de pozos particulares sin sujeción a regulación alguna puede tener un impacto significativo en la sostenibilidad del sector, así como graves consecuencias para el medio ambiente y la salud.

3.7

La compañía depende del financiamiento del estado para cubrir sus pérdidas operativas y esto reduce las cuantías disponibles para gastos de capital. La disminución de esos gastos (incluso los equipos para reducción de las pérdidas

-6-

comerciales), especialmente en New Providence, ha contribuido a la existencia de un nivel alto y creciente de agua no redituable (55% en 2008) y al deterioro de la infraestructura física. El costo directo de producción de agua de la compañía aumentó porque su dependencia de la modalidad de ósmosis inversa, más costosa, se triplicó desde 2000 como porcentaje de la producción total (58% en 2008). En cambio, las tarifas de la WSC —que aumentaron por última vez en 1999— han caído por debajo del costo de prestación del servicio de la compañía. Por consiguiente, el gobierno ha asignado prioridad a la restauración financiera y la modernización de la infraestructura de la WSC como parte del objetivo más amplio de lograr que la provisión y la cobertura del servicio de agua y saneamiento en el país sean sostenibles.

3.8

Durante el período que cubre la estrategia, el Banco se concentrará en: (i) el apoyo a un examen del marco jurídico y normativo del sector, que determine una estructura de gobernanza apropiada, y (ii) el mejoramiento del desempeño operacional y financiero de la WSC, mediante el incremento de sus márgenes operativos, la reducción de los volúmenes de agua no redituables y el mejoramiento de su gobernanza empresarial, entre otros aspectos. La financiación de las inversiones, (a) será acompañada o precedida por recursos para el mejoramiento de la gobernanza y la gestión financiera y operacional de la WSC, y (b) se concentrará en la reducción de las pérdidas. El financiamiento sin garantía soberana para este sector tendrá por base un entorno jurídico y normativo aceptable, así como la solvencia de la WSC y de los operadores privados.

3.9

El riesgo para el planteamiento propuesto es la falta de compromiso de los grupos interesados y la demora en la ejecución de las intervenciones que se proponen, o ambas circunstancias, lo que podría suscitar trabas para un respaldo financiero más amplio del Banco durante el período de la estrategia. Para mitigar ese riesgo, el Banco seguirá interactuando activamente con el gobierno y otras partes interesadas, a fin de mantener el compromiso en favor de las reformas.

C.

Transporte

3.10

El diagnóstico sectorial detectó deficiencias significativas en la calidad y el nivel de la cobertura de transporte terrestre y aéreo en el país. La red vial de New Providence es inadecuada para atender la demanda actual y eso determina serias congestiones de tránsito y aumentos considerables del tiempo de viaje. El sistema de transporte público está desorganizado y la calidad del servicio que brinda está por debajo de la que pueda preverse en un sistema moderno y de buen funcionamiento. Además, se han constatado deficiencias en materia de formulación de políticas, planificación y capacidad administrativa en los organismos y departamentos estratégicos del sector. Por consiguiente, dentro de su programa en curso para el sector del transporte terrestre, el Banco mantendrá su atención centrada en: (i) el financiamiento de la inversión pública conducente al mejoramiento de la infraestructura vial, (ii) el acompañamiento de esos cambios con un aumento de la capacidad de planificación del transporte y un incremento de la seguridad en las carreteras, y (iii) el respaldo a mecanismos viables para el

-7-

aumento de la participación privada en el mantenimiento vial y el funcionamiento organizado de servicios de transporte público.

3.11

El transporte aéreo es vital para la salud de la industria turística y constituye el principal medio de desplazamiento de los turistas de escala. También es esencial para asegurar que la población de las Islas de la Familia tenga acceso a bienes y servicios que sólo se ofrecen en New Providence. En el sector del transporte aéreo, el respaldo del Banco se concentrará en (a) las reformas institucionales, jurídicas y normativas necesarias para elevar y mantener la seguridad operacional conforme a normas de aceptación internacional, y (b) el aumento de la participación privada en el sector (incluso esquemas viables de asociaciones público-privadas) para la modernización de la infraestructura aeroportuaria. Las ventanillas del Banco de financiamiento sin garantía soberana estarían en condiciones de brindar apoyo a esos esquemas.

3.12

Un riesgo importante en el sector del transporte para las intervenciones en curso es el que guarda relación con los incidentes climáticos extremos, como los huracanes, que puedan registrarse durante el período que abarca la estrategia. Esos desastres son costosos y pueden poner en peligro directo las inversiones en transporte y sus beneficios previstos, en cuyo caso deberá revisarse la estrategia y fijarse nuevas prioridades, mientras se responde rápidamente a la emergencia planteada. La incorporación de medidas de adaptación en el diseño de la nueva infraestructura ayudará a la mitigación de los riesgos relacionados con los desastres naturales. Otro riesgo lo constituyen las demoras en la ejecución de las reformas institucionales y de políticas en el sector del transporte aéreo. La asistencia técnica proporcionada en el marco del programa para fortalecer la capacidad institucional y generar un sentido de identificación ayudará a mitigar ese riesgo.

D.

Desarrollo de las PYME

3.13

Se estima que 90% de las empresas inscritas tiene menos de 20 empleados. Un análisis del sector financiado por el Banco constató que las pequeñas y medianas empresas 16 enfrentan varios obstáculos en el ámbito de los negocios que restringen su crecimiento. Menos de 50% de las PYME bien establecidas que fueron consultadas en una encuesta tenían acceso a crédito de la banca comercial y muy pocas recurrían a servicios de capacitación y desarrollo empresarial. Además, la complejidad del sistema de administración de tierras eleva los costos de transacción para las actividades lucrativas y la deficiencia de los mecanismos de facilitación del comercio restringen el acceso de las PYME a los mercados externos. En tales circunstancias, las PYME se dedican a proveer servicios de baja productividad en ramos que hacen un uso poco intensivo de la tecnología y los conocimientos.

16

No hay una definición única de las PYME, pero habida cuenta de las dimensiones de la economía, se considera que las firmas que tienen un volumen máximo de ventas anuales de US$5 millones son pequeñas y medianas.

-8-

3.14

El respaldo del Banco al desarrollo de las PYME se centrará en políticas de desarrollo productivo y reformas del clima de negocios, incluidos los siguientes elementos: (i) ayuda para la simplificación del proceso de apertura, inscripción y puesta en marcha de empresas, por medio de un plan de acción público-privado que se ha de elaborar; (ii) suministro de asistencia en el diseño de un marco de políticas e institucional que mejore los servicios de desarrollo de empresas para la distribución y divulgación de información y el incremento de la colaboración entre empresas y el agrupamiento de éstas, y (iii) suministro de asistencia técnica a instituciones de segundo nivel a fin de aumentar la pertinencia de los programas de capacitación para PYME y de ampliar el acceso a los mismos. El FOMIN seguirá apoyando las iniciativas de refuerzo de la competitividad de las PYME promovidas por organizaciones del sector privado del país. La Corporación Interamericana de Inversiones respaldará a las PYME por intermedio de su programa FINPYME y de la línea de crédito rotatorio para pequeñas empresas 17 .

3.15

El Banco también seguirá apoyando a las Bahamas en el mejoramiento y facilitación del acceso al comercio mediante (a) la modernización de la logística comercial y los servicios de facilitación del comercio, con énfasis en el establecimiento de una ventanilla electrónica única; (b) la actualización y mejora de los procedimientos aduaneros, basadas en las normas de la Organización Mundial de Aduanas, a fin de cumplir con los requisitos de la Unión Europea, los Estados Unidos y la Organización Mundial del Comercio, y (c) el apoyo a la coordinación y puesta en práctica del programa de políticas de comercio exterior del país, incluidos los ámbitos relacionados con la negociación e implementación de acuerdos, y suministro de apoyo a las instituciones del ramo.

3.16

Los riesgos de este sector son los siguientes: (i) la falta de un compromiso sostenido con la colaboración interinstitucional necesaria para preparar adecuadamente al sector privado a fin de que aproveche el mayor acceso a los mercados internacionales, y (ii) la incapacidad de poner en práctica las recomendaciones de actualización de los procedimientos aduaneros, lo cual afectaría a la competitividad externa de las PYME. La creación de un foro sólido y permanente para el diálogo público-privado sobre temas de competitividad con el objeto de mantener el interés e implementar reformas relacionadas con la competitividad ayudará a mitigar esos riesgos.

IV. FINANCIAMIENTO DEL BANCO CONFORME A LA ESTRATEGIA

4.1

17

Financiamiento con garantía soberana y sin ella. El gobierno y el Banco estiman que el total de financiamiento con garantía soberana, dentro del marco de la estrategia para el período 2010-2014, ascenderá a US$195 millones. El aumento del

En el marco del programa FINPYME, se llevan a cabo exámenes de diagnóstico de PYME seleccionadas, como base para la preparación de planes de negocios que puedan usarse luego para gestionar el respaldo financiero del sector bancario. La línea de crédito rotatorio ofrece financiamiento directo, de rápido desembolso y a mediano plazo para capital de trabajo e inversiones fijas a las PYME elegibles.

-9-

financiamiento obedece a la considerable necesidad de inversiones que hay en infraestructura, así como de respaldo a las reformas de políticas. El nuevo plan, sin embargo, es apenas superior al promedio histórico del país (0,4% del financiamiento total del Banco durante el período 2003-2007). En términos de secuenciación, el financiamiento con garantía soberana se concretará al comienzo del período cubierto por la estrategia, a fin de mejorar las condiciones para el crédito sin garantía soberana más tarde en dicho período.

4.2

El plan de financiamiento propuesto se estimó sobre la base de un acuerdo mutuo en torno a la contribución del Banco para la atención de las necesidades de infraestructura y su respaldo a las reformas de políticas, y es coherente con la contribución histórica del Banco a las corrientes de capital para las Bahamas. Se prevé que, durante el período, la deuda externa del país aumentará de 7% a comienzos de 2010, a 10,2% para fines de 2014, volumen del cual seguirá correspondiendo al Banco entre 24% y 27%. Sobre la base de proyecciones preliminares, el monto que habrá de desembolsarse durante el período 2010-2014 asciende a US$221,6 millones, con un promedio anual de desembolsos de US$44,3 millones, cifra que incluye las operaciones en curso. La proporción que corresponde al BID en el total del servicio de la deuda del país promedia menos de 4% y las relaciones entre el servicio de la deuda total y el de la deuda con el BID y las exportaciones de las Bahamas siguen siendo bajas durante el período de la estrategia 18 .

4.3

Asistencia técnica y productos de conocimiento y capacidad. Se destinará un monto de US$4,4 millones, aproximadamente, a una variedad de instrumentos financieros y no financieros, con alta especialización técnica, en los cuatro sectores prioritarios.

V.

5.1

18

EJECUCIÓN DE LA ESTRATEGIA

Lecciones aprendidas. En forma acorde con las lecciones aprendidas de la estrategia anterior, la participación del Banco con el gobierno durante el período de la nueva estrategia se caracterizará por acuerdos firmes que reflejen la identificación y enfaticen el compromiso en pro de plazos específicos, a fin de asegurar la implementación oportuna y eficaz del programa de país. Desde el punto de vista estratégico, el Banco se centrará no solamente en proyectos de alto contenido técnico, sino también en los que tengan un tamaño y escala propicios para un diseño e implementación de carácter oportuno y eficaz en función de los costos. También se hará hincapié en abordar los obstáculos que frenan el ritmo de ejecución de los proyectos. Ello incluirá diseños más sencillos y el empleo de un marco de seguimiento y supervisión basado en riesgos, lo cual facilitará el control y

Además de los niveles históricos relativamente bajos de la deuda externa, cabe señalar que la parte que les corresponde a las entidades multilaterales dentro de dicha deuda externa es de solamente el 22,3%. La parte del BID dentro de la deuda ante entidades multilaterales es del 97,9%, en tanto que las correspondientes al Banco de Desarrollo del Caribe y a la Unión Europea son del 1,2% y el 0,8%, respectivamente.

- 10 -

la toma de decisiones. La transición gradual al empleo de sistemas nacionales y el paso de la modalidad ex ante a la modalidad ex post en materia de adquisiciones y desembolsos ayudarán a acelerar la ejecución de los proyectos durante el período de la estrategia. Desde el punto de vista de la planificación, y a falta de un marco de planificación a mediano plazo claramente definido, el Banco adoptará y mantendrá, como parte del futuro proceso de diálogo y programación, un enfoque muy claro en los sectores y programas identificados como altamente prioritarios a los niveles más altos del gobierno. Ello ha de inducir un compromiso duradero por las partes interesadas, traduciéndose asimismo en una asignación y utilización de recursos más eficiente.

5.2

Marco de resultados y seguimiento. La estrategia con el país se revisará periódicamente y durante las transiciones de gobierno, a fin de asegurar la continuidad con el enfoque estratégico y vigilar los riesgos que pudieran afectar la ejecución de la estrategia. La matriz de resultados de la estrategia de país se utilizará para el seguimiento del progreso hacia la consecución de los resultados.

Los indicadores de referencia derivados de los estudios de diagnóstico y las notas sectoriales, así como los indicadores de progreso que se determinarán durante el proceso de programación una vez definidos los programas específicos, se usarán para verificar la obtención de los resultados previstos de los proyectos y de la estrategia de país. Se recurrirá a un método basado en los riesgos para la configuración del marco de seguimiento y el gobierno y el Banco acordarán los indicadores que habrá de observarse. El gobierno y el Banco también llevarán a cabo exámenes periódicos conjuntos, a fin de constatar los avances y actualizar el marco de resultados y seguimiento.

5.3

Uso de los sistemas del país. En las Bahamas, la ejecución de las operaciones del Banco se encomienda generalmente a unidades ejecutoras de proyectos establecidas como entidades con funciones paralelas a las de los ministerios y entes sectoriales.

Con esta clase de arreglo, los controles fiduciarios y operacionales se practican conforme a los procedimientos del BID y suelen requerir la aprobación ex ante de las actividades en apoyo de programas financiados por el Banco. Para las operaciones aprobadas más recientemente, el gobierno manifestó su deseo de que se adopte una estructura matricial en los acuerdos de ejecución, con la expectativa de que este método reduzca los costos, evite anomalías entre las entidades del sector público y aumente la dependencia de los sistemas del país, con uso total de ellos a partir de algún momento, para los proyectos financiados por el Banco. Para impulsar este criterio y, también, reconociendo la necesidad global de fortalecimiento de los sistemas nacionales, el gobierno puso en práctica su propio programa de modernización e inició un diálogo con el Banco y otras instituciones, a fin de obtener asistencia técnica que le ayude a simplificar y mejorar sus sistemas.

Mediante el mecanismo de PRODEV, el Banco respaldará al gobierno para que refuerce el sistema de gestión por resultados, facilitando la preparación de un plan de acción y apoyando actividades concretas conducentes al fortalecimiento de los sistemas nacionales en los ámbitos prioritarios establecidos por el gobierno, que incluyen las adquisiciones, la gestión financiera, los sistemas de datos e

- 11 -

información y el seguimiento y la evaluación. Anualmente se examinará el progreso de la transición al uso de los sistemas del país, con el objeto de pasar a usarlos en los proyectos para sectores prioritarios financiados por el Banco.

5.4

Los sistemas de adquisiciones no se ciñen cabalmente a las prácticas internacionales óptimas, pero los sistemas nacionales parecen adecuados y conducentes al cumplimiento de los principios básicos de imparcialidad, transparencia y responsabilidad. Es necesaria la actualización de las dos leyes principales que rigen las adquisiciones públicas en las Bahamas 19 , y debe modernizarse y simplificarse más el marco institucional y normativo, a fin de mejorar los sistemas de adquisiciones del gobierno. Éste ya ha tomado los primeros recaudos para mejorar su sistema de adquisiciones mediante la documentación de las políticas y procedimientos públicos existentes, con apoyo por parte del Banco.

Durante el período que abarca esta estrategia, el Banco también respaldará al gobierno para que determine el alcance de la modernización necesaria, de acuerdo con instrumentos de diagnóstico apropiados, como los parámetros de referencia del CAD de la OCDE para las adquisiciones. Se apoyará la puesta en práctica de los planes de acción que se elaboren por medio de la asistencia técnica de PRODEV.

5.5

Sistemas de gestión financiera. El fortalecimiento de la gestión financiera pública también es un elemento clave del paso al empleo de sistemas nacionales. Los resultados obtenidos gracias al instrumento de diagnóstico de PRODEV indican que en las Bahamas se usa un sistema central de aprobación de gastos dividido en subsistemas que no están integrados totalmente con la inversión pública, y que los proyectos financiados por el Banco se llevan a cabo mediante este sistema central de presupuesto y gastos. Con respecto a la auditoría, algunos proyectos financiados por el Banco son verificados por auditores externos. Durante el período de la estrategia, el Banco procurará que la Institución Suprema de Auditoría (Supreme Audit Institution) realice la auditoría de todos los proyectos. Se utilizará la herramienta de evaluación denominada PEFA para determinar el alcance integral de la modernización necesaria, y el BID acordará con el gobierno un plan de acción para el fortalecimiento de los sistemas financieros del país. Los indicadores elaborados medirán las correspondientes mejoras conforme se llevan a cabo los trabajos de modernización.

5.6

Gestión, seguimiento y evaluación de los proyectos. El gobierno ha articulado la necesidad de un mejoramiento del marco general de gestión de los proyectos y de la formación de la capacidad institucional requerida para el seguimiento constante de la gestión pública. Los sistemas actualmente establecidos no poseen el rigor que debieran tener y carecen de mecanismos adecuados para la compilación de datos, que faciliten la evaluación y el seguimiento permanente. Durante el período de la estrategia y conforme a lo indicado por el gobierno, el Banco (a) apoyará el

19

La ley de administración y auditoría financiera de 1973 para las adquisiciones del gobierno central y la ley de gobiernos locales de 1996, que determina las adquisiciones para las Islas de la Familia.

- 12 -

refuerzo del marco de evaluación del desempeño, y (b) respaldará la aplicación de una amplia estrategia de gestión por resultados.

5.7

Coordinación con los donantes. Aparte del BID, son pocos los demás socios en el ámbito del desarrollo que tienen actividad en las Bahamas, sin que exista un mecanismo coordinador formal entre los mismos. Entre las instituciones multilaterales, el Banco sigue desempeñando el papel más activo como prestamista principal del país. Las otras instituciones multilaterales respectivas son la Unión Europea y el Banco de Desarrollo del Caribe 20 , que en conjunto proporcionan financiamiento para proyectos de infraestructura (carreteras y puertos) generalmente en zonas en las que el Banco no tiene presencia, usualmente en las Islas de la Familia. En vista de las grandes necesidades de infraestructura señaladas con anterioridad, el Banco estudiará oportunidades de colaboración y cofinanciamiento de proyectos durante el período de la estrategia.

5.8

En cuanto a los otros socios del desarrollo que tienen presencia en las Bahamas, se registra una colaboración activa entre las instituciones que forman parte del sistema interamericano, es decir, el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la Organización de Estados Americanos (OEA)21 . No obstante, en vista del enfoque que se pondrá en el desarrollo de infraestructura durante el período de la estrategia, las oportunidades de colaboración serán limitadas.

VI. EVALUACIÓN DE RIESGOS

6.1

Riesgo macroeconómico. La recuperación de las Bahamas depende en grado sumo de la celeridad y el vigor de la recuperación de la economía de los Estados Unidos.

La perspectiva regional más reciente publicada por el FMI (Perspectivas de la economía mundial, octubre de 2009) también proyecta un prolongado efecto del desempleo en los Estados Unidos sobre el turismo en el Caribe. Esto hace creíble la probabilidad de una recuperación más lenta de las Bahamas, del orden de –1% en 2010 y de 1% en 2011 (véase el enlace electrónico sobre riesgo macroeconómico).

En esas circunstancias y sujeto a los parámetros de sostenibilidad de la deuda, podría ampliarse el volumen de financiamiento del Banco o ajustarse los parámetros de la programación de país relacionados con la estrategia, a fin de respaldar nuevas reformas estructurales. El equipo de país considera que las

20

Las Bahamas se “graduaron” con respecto a préstamos del Banco Mundial, dejando de ser elegibles para recibir dichos préstamos, en 1989.

21

Los ámbitos de enfoque de dichas instituciones son los siguientes: IICA – formulación de políticas de agricultura, sistemas de salud agrícola y de seguridad alimentaria, promoción del comercio y la competitividad en el ámbito de la agroindustria; OPS – sistemas de salud y fortalecimiento de servicios, promoción de la salud y prevención de enfermedades, medio ambiente; OEA – desarrollo institucional y de la capacidad humana en los sectores de turismo, educación y medio ambiente. Durante el período de la estrategia anterior se registró colaboración en los ámbitos de desarrollo de la agroindustria y planificación del sector de la salud, con el IICA y la OPS, respectivamente.

- 13 -

necesidades adicionales pueden llegar a US$221 millones, hipótesis que tiene por base una proyección específica de la economía de los Estados Unidos y que implica un aumento de la deuda pública a 45% en 2010 y 49% en 2011. En esas circunstancias, el Banco podría poner a disposición unmonto adicional de entre US$50 millones y US$100 millones.

6.2

22

Riesgo de desastres naturales. Las Bahamas son sumamente vulnerables ante los fenómenos climáticos extremos, cuya intensidad crece debido al efecto acumulativo del cambio climático. Los recursos naturales, económicos y sociales pueden resultar destruidos rápidamente y en forma irreversible, determinando una reorientación de recursos a fin de atender a las situaciones de emergencia y las actividades de reconstrucción, apartándose, por consiguiente, de la estrategia propuesta 22 .

Para ayudar a mitigar esos riesgos, el Banco proporcionará asistencia técnica a la Comisión de Medio Ambiente, Ciencia y Tecnología de las Bahamas (Bahamas Environment Science and Technology Commission, o BEST) para el refuerzo de su capacidad de planificación ambiental, seguimiento y supervisión y para la simplificación de las medidas de adaptación al cambio climático y mitigación de dicho cambio. El Banco también brindará apoyo en la elaboración de indicadores de riesgo y la sensibilización en cuanto a la elaboración de una gestión integrada del riesgo de desastres.

- 14 -

Anexo I Principales indicadores de perspectivas macroeconómicas: período 2009-2014 2009

2010

2011

2012

2013

2014

-3,9

-0,5

1,5

3,0

2,0

1,8

Inversión extranjera directa(porcentaje del PIB)

5,8

6,6

7,4

7,4

7,4

7,4

Inflación (%)

1,8

0,6

0,2

0,4

1,0

1,5

-9,4

-10,3

-11,3

-9,9

-9,7

-9,9

3,3

3,3

3,3

3,3

3,4

3,4

Deuda del gobierno (porcentaje del PIB)*

39,9

44,3

48,0

50,4

52,7

54,4

Deuda pública externa (porcentaje del PIB)

6,9

9,9

10,1

10,2

10,2

10,4

Servicio deuda ante el BID servicio deuda total (30%)

3,9

3,8

3,4

3,6

3,6

3,6

Deuda ante el BID /deuda externa

27

22

25

25

24

25

Servicio deuda ante el BID /exportaciones (8%)

0,3

0,3

0,2

0,3

0,3

0,3

Servicio deuda externa /exportaciones

0,9

4,2

3,3

3,3

3,3

3,3

Exposición crediticia ante el BID (18%)

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Crecimiento del PIB real (valor de referencia) (%)

Saldo en cuenta corriente (porcentaje del PIB) Gastos de capital (porcentaje del PIB)

Exposición crediticia ante el BID (%)**

Fuente: Banco Central de las Bahamas, FMI, BID * Sector público únicamente ** Los umbrales se indican entre paréntesis

- 15 -

Anexo II Estrategia anterior, cartera y lecciones aprendidas A.

La estrategia de país del Banco en el período 2003-2007 El rasgo principal de la estrategia anterior fue un distanciamiento deliberado del respaldo tradicional a grandes programas de infraestructura y el vuelco a favor de proyectos más pequeños, con un alto contenido de asistencia técnica y más énfasis en los aspectos sociales, ambientales y de reforma del sector público. La estrategia se concentró en las siguientes áreas temáticas: (i) desarrollo del sector privado, (ii) mejoramiento de la gestión ambiental y conservación de los recursos naturales, (iii) promoción del desarrollo social y la igualdad, y (iv) modernización del sector público.

En la estrategia de país se reconoció el riesgo intrínseco del nuevo enfoque, habida cuenta de que se concentraría en el uso de los recursos de préstamos para obtener un efecto inicial en las políticas, la planificación y la formación de capacidad intelectual, ámbitos en los que el Banco había tropezado antes con dificultades. En función de este enfoque, la cartera combinada del Banco, de productos de conocimiento y formación de capacidad y los programas del Fondo Multilateral de Inversiones, aumentó más de 60% con respecto al quinquenio anterior, de US$1,5 millón a US$2,4 millones. 23 Esas operaciones se centraron en la formación de capacidad y la transferencia de conocimientos.

Durante el período de la estrategia se definió un inventario de unos 12 proyectos, hecho demostrativo del alto grado de relevancia de los cuatro ámbitos de importancia estratégica, pero al término del período sólo se habían desarrollado y aprobado seis de ellos y dos fueron luego cancelados antes de la firma del contrato. Dichos proyectos no eran considerados como prioridad para el nuevo gobierno. El volumen promedio de los préstamos aprobados durante el período bajó, de unos US$23 millones en el período estratégico anterior, a alrededor de $7,9 millones en el período 2003-2007.

La relativamente cuantiosa cartera preexistente, de alrededor de US$102 millones, dominó la actividad programática. La ejecución del programa se ciñó a los objetivos estratégicos, pero no se ajustó a los cronogramas originales y los resultados fueron variados. Durante el período, las aprobaciones sumaron US$47 millones, respecto de un plan de US$151 millones, correspondiéndole a la gestión del medio ambiente un 54% de la cartera y el resto a intervenciones en educación y en política y administración del uso de la tierra. Durante el período, los desembolsos ascendieron a US$32,5 millones, con un promedio anual de US$6,5 millones, equivalente a 10% del saldo pendiente y mucho menor que el promedio del Banco. Este desempeño estuvo muy por debajo del nivel previsto debido, en parte, a los problemas de contratación que se registraron en el programa de transporte de New Providence. Estos problemas se han resuelto y ahora las actividades de construcción progresan satisfactoriamente.

23

Del total de US$2,4 millones aprobado durante el período, US$2,05 millones se aprobaron en 2005, de los cuales US$1,8 millón correspondió a dos proyectos del FOMIN.

- 16 -

B.

Aporte al desarrollo La estrategia contribuyó a la obtención de algunos resultados en materia de desarrollo y a la transferencia de conocimientos técnicos en ámbitos que contribuirán a un mejor uso de la tierra mediante la simplificación del sistema, históricamente complejo, de la política de uso y registro de la tierra; diseño estándar de las defensas marítimas; mejoramiento de la eliminación de los desechos sólidos, así como la restauración de la infraestructura crítica y la actividad económica, después de los tres grandes huracanes que castigaron al país en 2004 y 2005. Mediante la incorporación de mejores normas y especificaciones de diseño, los proyectos de infraestructura han contribuido al incremento de la resistencia y la reducción de la vulnerabilidad del país frente a los desastres naturales. Muchos programas de esta clase beneficiaron a las Islas de la Familia, un aspecto clave de la estrategia, que se concentró en la promoción del desarrollo de esas islas, que se encuentran rezagadas en materia de desarrollo. Las prolongadas demoras de ejecución, empero, han impedido la conclusión de algunos programas por espacio de varios años 24 postergando así la entrega de los beneficios y la obtención de algunos resultados de desarrollo.

C.

Lecciones aprendidas y recomendaciones Enfoque estratégico y desarrollo del inventario de proyectos. Es evidente ahora que el enfoque estratégico de un programa operacional dedicado solamente a proyectos más pequeños y a mayor asistencia técnica en varios ámbitos, no alcanzó el nivel óptimo previsto originalmente. La ejecución de esos proyectos conllevó costos fijos de transacción relativamente altos, que sufragaron el Banco y el país y que limitaron y demoraron todas las etapas de preparación y ejecución de los proyectos. Por ende, el Banco no sólo debe centrarse en proyectos con alto contenido técnico sino también en las dimensiones y la escala que propicien el diseño y ejecución de los proyectos de manera puntual y eficiente en función del costo, a fin de lograr los objetivos de desarrollo.

También es evidente que el método tradicional de elaboración de un inventario de proyectos durante la preparación de la estrategia no tuvo la eficiencia que se le quiso dar. Abundó la eliminación de programas definidos durante la preparación de la estrategia y durante la ejecución de ésta se agregaron otros nuevos. Por ende, el programa operacional que se llevó a cabo durante el período de la estrategia fue distinto al que se acordara al momento de concebirla. La nueva estrategia evitará que esto se repita, mediante la separación del desarrollo de la estrategia respecto de la programación.

Diseño, ejecución y desempeño del programa. Se reconoce que todavía es necesario perfeccionar el diseño de los programas y el aumento de la capacidad de los organismos ejecutores, a fin de mejorar el desempeño global de la cartera. Durante el período cubierto por la nueva estrategia, se pondrá más énfasis en la superación de las

24

El promedio del lapso de ejecución de los préstamos durante el período de la estrategia 2003-2007 fue de 4,9 años.

- 17 -

limitaciones y los obstáculos que han trabado el ritmo de ejecución de los proyectos.

Las medidas estratégicas que se aplicarán durante el período serán la simplificación de los diseños, el seguimiento basado en los riesgos y un marco de resultados que facilite el seguimiento y la toma de decisiones. La transición gradual al uso de los sistemas del país durante el período de la estrategia y el paso de las adquisiciones y desembolsos de la modalidad ex ante a la de ex post ayudarán a acelerar la ejecución de los proyectos.

El uso del mecanismo de fases múltiples para mejorar el dimensionamiento y fomentar la continuidad, no rindió los beneficios previstos debido a la lentitud de la ejecución de los proyectos. A esto se debió que ninguno de los dos programas elaborados conforme a esta modalidad haya superado aún la primera etapa. Durante el período de la nueva estrategia, deberá prestarse más atención al mejoramiento del ritmo de la ejecución de los proyectos, a fin de poder extraer más beneficios del uso del mecanismo de etapas múltiples.

Marco de planificación. Debido a la falta de un marco bien definido de planificación a mediano plazo, la actividad programática del Banco ha resultado dificultosa. La flexibilidad que necesita el gobierno para redistribuir las prioridades a fin de hacer frente a las exigencias que se plantean, siempre ha sido el rasgo distintivo del proceso de planificación en las Bahamas. Por consiguiente, aunque el Banco ha estado en condiciones de movilizar recursos para llevar a cabo el trabajo sectorial y analítico necesario para sustentar el diseño y la preparación de los proyectos, esto no siempre ha dado como resultado nuevas actividades, en parte debido a la falta de compromiso de los grupos interesados o a cambios de las prioridades. Los intentos del Banco para responder a esos cambios han determinado su intervención en distintos ámbitos.

Por consiguiente, ante la falta de un marco codificado y mensurable, el Banco adoptará y mantendrá, como parte del diálogo y del proceso de programación en el futuro, una focalización muy precisa en los sectores y programas fijados como prioridad y articulados en los niveles superiores del gobierno. Esto debería asegurar un compromiso duradero de los grupos interesados y dar como resultado un uso más eficiente de los recursos.

- 18 -

Anexo III BAHAMAS – Objetivos de Desarrollo del Milenio Serie 1991 1995 Objetivo: Erradicar la pobreza extrema y el hambre Paridades de poder adquisitivo, moneda nacional por dólar de 1993 (Banco Mundial) 0,96511 0,96911 Relación entre empleo y población, ambos 61,1 sexos, porcentaje Tasa de desempleo de los jóvenes, 15 a 24 años de edad, ambos sexos 22,8 Tasa de desempleo de los jóvenes, 15 a 24 años de edad, mujeres 24,5 Tasa de desempleo de los jóvenes, 15 a 24 años de edad, varones 21,1 Objetivo: Lograr la educación primaria universal

2000

0,91211

2005

0,8861

Tasa de mortalidad infantil (0 a 1 año de edad) por 1.000 nacidos vivos

2007

0,8791

0,875

62,3

63,5

60,7

60,8

66,6

21

…

20,2

…

18,9

24

…

24,1

…

21,7

18,5

…

16,9

…

16,7

88,4

91,2

94,9

97,3

Tasa de matrícula neta en educación primaria, ambos sexos 90,3 …

86,8 90,7 Tasa de completamiento de escuela primaria, ambos sexos … …

83,4 100,7 Objetivo: Promover la igualdad de los sexos y el empoderamiento de la mujer Porcentaje de mujeres en empleo remunerado en el sector no agropecuario Objetivo: Reducir la mortalidad infantil

2006

49,6

49,4

…

50

50,1

48,8

…

18

15

13

13

12

19

15

14

13

70,3

18,6

8,9

5,8

65,9 1458

13 2831

4 2831

0 2831

Tasa de mortalidad infantil en niños de menos de cinco años, por 1.000 nacidos vivos …

24 Objetivo: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Consumo de todas las sustancias que agotan la …

69,9 capa de ozono Consumo de clorofluorocarbonos que agotan la capa de ozono, en toneladas métricas de …

69,9 potencial de agotamiento de ozono 2 Zonas terrestres y marinas protegidas, km 1253 1458 Objetivo: Fomentar una alianza mundial para el desarrollo Líneas telefónicas por 100 habitantes

30,12

29,99

37,93

41,19

40,18

40,1

Abonados teléfono celular por 100 habitantes

0,78

1,47

10,46

70,5

77,27

112,9

Fuente: División de Estadísticas de las Naciones Unidas, 2009, Indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

- 19 -

Valor Índice de Desarrollo Humano 1. Noruega (0,971) 50. Uruguay (0,865) 51. Cuba (0,863) 52. Bahamas (0,856) 53. México (0,854) 54. Costa Rica (0,854) 182. Níger (0,340)

Índice de Desarrollo Humano de las Bahamas, 2007 Tasa Esperanza de combinada PIB per cápita vida al nacer de matrícula bruta (años) (%) (paridad de poder adquisitivo, US$) 1. Australia 1. Japón (82,7) 1. Liechtenstein (85.382) (114,2) 66. Territorios 97. Paraguay palestinos 42. Portugal (22.765) (72,1) ocupados (73,3) 67. Hungría 98. Nicaragua 43. Estonia (20.361) (73,3) (72,1) 68. Bahamas 99. Bahamas 44. Bahamas (20.253) (73,2) (71,8) 69. Bulgaria 100. Moldova 45. Eslovaquia (20.076) (73,1) (71,6) 70. Perú (73,0)

101. Fiji (71,5)

46. Hungría (18.755)

176. Afganistán (43,6)

177. Djibouti (25,5)

181. Congo (República Democrática del) (298)

Fuente: Informe de Desarrollo Humano, 2009

Índice de Desarrollo Humano

PIB per cápita Paridad poder adquisitivo, US$

Fuente: Cuadro H de indicadores del Informe de Desarrollo Humano, 2009

- 20 -

Anexo IV

ESTRATEGIA DE PAÍS: MATRIZ DE EFECTIVIDAD EN EL DESARROLLO En agosto de 2008 el Directorio Ejecutivo aprobó el Marco de Efectividad en el Desarrollo (documento GN-2489) para aumentar la evaluabilidad de todos los productos de desarrollo del Banco.

La Matriz de Efectividad en el Desarrollo para las Estrategias de País es una lista de verificación de los elementos necesarios para evaluar una estrategia de país. Está basada en los criterios de evaluación elaborados por el Grupo de Cooperación en materia de Evaluación de los Bancos Multilaterales de Desarrollo en las "Normas de buena práctica para la evaluación de estrategias de país y programas".

La Matriz de Efectividad en el Desarrollo para las Estrategias de País es un sistema de respuestas por sí/no con un puntaje parcial para cada uno de los cuatro criterios de evaluación.

PUNTAJE I. PERTINENCIA A. Identificación y alineación: establecimiento de la congruencia entre los objetivos de la estrategia de país y los planes y prioridades del gobierno B. Coherencia: establecimiento de (i) la definición del enfoque de la estrategia de país en términos de los resultados previstos y (ii) la integración en los distintos instrumentos y productos del Banco

10,00 10,00

10,00

II. EFECTIVIDAD

5,90

A. Marco de resultados de la estrategia

6,43

B. Transferencias financieras

10,00

C. Establecimiento y uso de los sistemas nacionales

1,28

III. EFICIENCIA

IV. RIESGOS

Se ha de determinar en el documento de programación

6,67