paraguay: estrategia de país del bid (2004-2008) by IDB

DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

PARAGUAY

ESTRATEGIA DE PAÍS DEL BANCO CON PARAGUAY (2004-2008)

Este documento fue preparado por un equipo coordinado por Pablo Molina y Marilia Mirza (RE1/OD1). Colaboraron: Héctor Malarín (RE1/EN1); Paolo Giordano (INT/ITD); Dino Caprirolo (RE1/SC1); Ernesto Castagnino y Fernando Straface (SDS/SGC); Mónica Rubio y Silvia Raw (RE1/SO1); Gabriel Casaburi y Mario Durán (RE1/FI1); Eduardo Feliciangeli (COF/CPR); Claudia Piras (SDS); José Daniel Reyes, Nicole Fragano y María Victoria Cabo (RE1/OD1).

ÍNDICE

Resumen Ejecutivo I.

CONTEXTO ECONOMICO Y SOCIAL ....................................................................................... 1 A. Tendencias Recientes.................................................................................................. 1 B. El Contexto.................................................................................................................. 3 1. Las Oportunidades .............................................................................................. 3 2. Las restricciones.................................................................................................. 5 C. El Programa de Gobierno ........................................................................................... 8 D. Perspectivas económicas de mediano plazo .............................................................. 9

II. LOS PRINCIPALES DESAFÍOS AL DESARROLLO ................................................................. 10 A. Recuperar la credibilidad en las instituciones del Estado para que pueda liderar el proceso de desarrollo económico y sustentar la consolidación de las instituciones democráticas: el desafío de la gobernabilidad ......................................................... 11 B. Crear las bases para un crecimiento económico sustentable basado en la economía de mercado: el desafío de la competitividad............................................................ 14 C. Reducir la pobreza y la desigualdad: el desafío de promover el desarrollo humano .................................................................................................................................... 19 III. LECCIONES APRENDIDAS DE LAS ESTRATEGIAS ANTERIORES Y DESEMPEÑO DE LA CARTERA ............................................................................................................................ 23 A. Revisión de la estrategia anterior y principales logros............................................ 23 B. Resumen de la situación de la cartera ...................................................................... 27 C. Conclusiones y lecciones aprendidas ....................................................................... 28 IV. OBJETIVOS Y ESTRATEGIA DEL BANCO Y AGENDA PARA EL DIÁLOGO ........................... 29 A. Objetivos.................................................................................................................... 29 B. Ámbitos principales de la Estrategia........................................................................ 29 1. Fortalecer la Gobernabilidad. ........................................................................... 30 2. Fortalecer las bases para el crecimiento sustentable profundizando la economía de mercado y una mayor integración regional y global ................. 33 3. Reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de la población de menores ingresos.............................................................................................................. 37 C. Implementación de la estrategia ............................................................................... 40 D. Participación y coordinación con otros donantes .................................................... 41 E. Escenarios de préstamos y situación de la deuda .................................................... 43 F. Inventario de posibles estudios por sector y sobre el país....................................... 45 G. Riesgos en la ejecución de la estrategia ................................................................... 45 H. Seguimiento de la estrategia e indicadores .............................................................. 47 I. Agenda para el diálogo con el país........................................................................... 47

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ANEXOS

ANEXO 1

Programa Operativo

ANEXO 1-A

Vinculación de la EPPR con las Estrategias Sectoriales del Banco

ANEXO 2

Cartera por Áreas Estratégicas

ANEXO 3

Programa de Estudios

ANEXO 4

Referencias Seleccionadas

ANEXO 5

Resumen de las acciones del Banco en Paraguay con la Sociedad Civil

ANEXO 6

Indicadores de Exposición crediticia

- iii SIGLAS Y ABREVIATURAS

AECI CAS CE CEPAL CFAA CII CIPE CPRA CREMA EFA ENREP EP EPPR FAPEP FOMIN FPP GTZ IBR IMAGRO MAG MH MIC MOPC PBL PES PPP PRI PROPAIS SIAF UCIP

Agencia Española de Cooperación Internacional Country Assístance Strategy, del Banco Mundial Comisión Europea Comisión Económica para América Latina y el Caribe Country Financial Accountability Assessment Corporación Interamericana de Inversiones Country Institucional and Policy Evaluation Country Procurement Review Assessment Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento Estados Financieros Auditados Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad Estrategia de País Estrategia de País del Banco para Paraguay Facilidad para Preparación y Ejecución de Proyectos Fondo Multilateral de Inversiones Facilidad para Preparación de Proyectos Agencia de Cooperación Técnica (Gobierno Alemán) Instituto de Bienestar Rural Impuesto a la Propiedad Rural Ministerio de Agricultura y Ganadería Ministerio de Hacienda Ministerio de Industria y Comercio Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones Policy Based Loan Programa de Empresariado Social Private Public Partnership Departamento del Sector Privado Programa de Inversiones Sociales Sistema Integrado de Administración Financiera Unidad Central de Inversión Pública del Ministerio de Hacienda

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RESUMEN EJECUTIVO Introducción

La presente estrategia se inserta en un momento histórico clave del Paraguay, en el que se dan condiciones políticas que podrían permitir revertir el deterioro institucional y económico y el aumento de la pobreza que afectaron al país en los últimos años. El Banco tiene un rol importante en Paraguay y el hilo conductor de la nueva estrategia es apoyar las acciones del gobierno que, con base en la legitimidad obtenida y en el marco de condiciones propicias, permitan iniciar un ciclo de crecimiento sostenido que lleve al alivio de la pobreza y a una mayor equidad.

Programa del Gobierno

El gobierno se ha planteado cuatro objetivos estratégicos: (i) la recuperación de la confianza en las instituciones del Estado y en sus representantes; (ii) la promoción de la participación activa de la ciudadanía para la construcción de las instituciones de la democracia; (iii) la reactivación de la economía y la creación de empleo dentro de un modelo de desarrollo sustentable; y (iv) el combate a la pobreza, la corrupción y la inseguridad.

Desafíos al Desarrollo

Los principales desafíos que enfrenta Paraguay para lograr un crecimiento económico sostenible y una reducción de la pobreza se enmarcan en tres áreas: • Recuperar la credibilidad en las instituciones del Estado para que pueda liderar el proceso de desarrollo económico y sustentar la consolidación de las instituciones democráticas: el desafío de la gobernabilidad. • Crear las bases para un crecimiento económico sustentable basado en la economía de mercado: el desafío de la competitividad. • Reducir la pobreza y la desigualdad: el desafío de promover el desarrollo humano.

Objetivos de la Estrategia del Banco

Ámbitos Principales de la Estrategia

La estrategia acordada para el período 2004-2008 propone concentrar la acción del Banco en las siguientes áreas: • Fortalecer la gobernabilidad, buscando recuperar la credibilidad en las instituciones del Estado para que pueda coordinar el proceso de desarrollo económico, mediante acciones para la mayor eficiencia y transparencia de la gestión pública, la mayor participación ciudadana y la consolidación de las instituciones democráticas; • Crear las bases para el crecimiento sustentable profundizando la economía de mercado y una mayor integración regional y global, generando las condiciones para posibilitar la mayor participación del

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•

Implementación de la Estrategia

sector privado, mayor competitividad y profundización del proceso de integración; y Reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de la población de menores ingresos mediante el desarrollo del capital humano y mayor acceso a servicios básicos de calidad.

En la definición de la nueva estrategia se tuvo en cuenta el papel fundamental de la cartera, tanto por el volumen de recursos por desembolsar como por su concentración en áreas que serán críticas para el éxito del programa de gobierno y que se alinean adecuadamente con los desafíos. En el primer período de la estrategia el principal esfuerzo estaría relacionado con la ejecución de la cartera y apoyar el proceso de consolidación institucional y de reactivación económica. Los nuevos recursos se destinarían principalmente a promover una mayor competitividad del país, y complementariamente al área social y de desarrollo humano. La estrategia considera las acciones de otros miembros de la cooperación internacional, y busca contribuir a la creación de espacios para permitir una diversificación de las fuentes de financiamiento. Un tema transversal a todas las acciones de la estrategia es el fortalecimiento de la capacidad de gestión del sector público para implementar, coordinar, y evaluar políticas y proyectos. Se han definido dos escenarios de préstamos. El escenario base considera aprobaciones por US$350 millones en el período (continuando con el promedio anual de US$70 millones registrado en 1998-2003), y asume una mejora marginal de la ejecución de la cartera. El escenario alto, por US$450 millones, es idéntico al escenario base en el primer año y aumentaría en los años siguientes asumiendo que se profundizan las acciones ya iniciadas creando espacios para nuevas reformas que requerirían financiamiento, que mejora el clima de inversión permitiendo mayor participación de capital privado, y que mejora sensiblemente el ritmo de ejecución de los proyectos.

Riesgos

Existe el riesgo de que se produzcan eventos que generen inestabilidad política. La fuerte legitimidad del gobierno y el acuerdo sobre la Agenda Interinstitucional entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, firmada en septiembre de 2003, que establece un acuerdo multipartidario sobre las principales reformas (tributaria, aduanera, de la banca pública y del sistema financiero, de presupuesto con responsabilidad fiscal, del sistema previsional), reducen este riesgo. La vulnerabilidad de la economía paraguaya a choques externos es alta, en particular a la caída en los precios y la producción de la soja y el algodón, y

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a la inestabilidad económica en la región. Por el tamaño de la economía, estos efectos pueden amplificarse en presencia de desequilibrios macroeconómicos menores. Las medidas recientes y el acuerdo con el FMI han contribuido a reducir este riesgo en el corto plazo. Existe también vulnerabilidad a la reacción de los grupos domésticos afectados por las medidas gubernamentales. La lucha contra la corrupción, la informalidad y las actividades ilegales de triangulación afectan grupos de poder con influencia en diferentes instancias de la vida política y económica de Paraguay, y podrían llevar a una reacción contra el programa reformista del gobierno. El respaldo internacional y la mayor participación ciudadana en la gestión pública mitigarían este riesgo. Un riesgo de la estrategia es que por diversos factores en un contexto de transición, aún en ausencia de una crisis, los flujos de recursos externos no se concreten en los niveles deseados y ello genere dificultades no anticipadas en la programación financiera del país. Contrariamente a este escenario, existe el riesgo de que la coincidencia de condiciones iniciales propicias y el éxito en las reformas generen una dinámica de altas expectativas que lleve a relajar la disciplina fiscal y de que, sin una coordinación adecuada, se produzca duplicación de esfuerzos. Para mitigar este riesgo se fortalecerá la nueva unidad en el MH dedicada a la coordinación de los préstamos y la actividad de los donantes, y se continuará con la labor de seguimiento por parte de las entidades multilaterales. Agenda para el Diálogo con el País

Para el seguimiento de la implementación de la estrategia y de la relación entre Paraguay y el Banco, se proponen las siguientes como principales áreas de diálogo: • Los avances en las reformas más urgentes y en la ejecución de la cartera. En función del progreso en estas áreas se avanzará con los préstamos propuestos, definiendo nuevos dentro de las áreas señaladas en la estrategia. • Las acciones para el mejoramiento de la gestión pública, con énfasis en aquellas con mayor impacto en la sostenibilidad fiscal, el aumento de la transparencia y de la participación de la sociedad en el control de la gestión estatal. • Los esfuerzos para apoyar un proceso sostenido de mejoramiento del ambiente de negocios y en general intervenciones para mejorar el perfil de competitividad de Paraguay y su inserción internacional, y en especial para el desarrollo competitivo de la pequeña y mediana empresa. • Las acciones para atraer la participación del sector privado en la operación y expansión de la infraestructura y la provisión de servicios básicos, de manera complementaria con la inversión pública.

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• •

La posible contribución del Banco para la profundización de la integración regional (en particular, la priorización de los planes de inversión de la iniciativa IIRSA). Las acciones para impulsar mayores avances en las áreas sociales y de desarrollo del capital humano del país, con énfasis en las intervenciones relacionadas con las Metas del Milenio y el seguimiento de sus indicadores.

- viii MATRIZ DE LA ESTRATEGIA DE PAÍS DEL BANCO CON PARAGUAY 2004-2008 Estrategia del gobierno

Estrategia del BID

Acción del BID En curso

Propuesta

Acciones de otras agencias

Indicadores de seguimiento De la estrategia Generales del país

1. Fortalecer la gobernabilidad: Meta del país: Duplicar el indicador de efectividad del gobierno de 7 en 2004 a 14 en 2008 (WB, Governance Matters III) FMI Acuerdo Stand By

Sostenibilidad fiscal

Mecanismos de concertación entre los poderes del Estado - Sostenibilidad Fiscal - Recuperación de la confianza en las instituciones del Estado y en sus representantes - La promoción de la participación activa de la ciudadanía para la construcción de las instituciones democráticas

Estado de derecho y administración de la justicia

Participación de la sociedad civil

-Prog. Preinversión (1143/OC) -Prog. Fortal. y Modernización. Administración Fiscal (1253/OC) - ATN/SF-7216 Sist. Integr. Contabilidad y Adm. Proyectos

-CT Fortal. mecanismos de coordinación entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo.

-Prog. Moderniz. del EstadoRegistro Civil (Fortal. Poder Judicial y Ministerio Público) (934/OC)

-CTs de apoyo a Plan Nacional Anticorrupción, Defensoría del Pueblo, Contraloría Gen. República, Estadísticas Econ. del Banco Central, educación cívica ciudadana -ATN/7244-PR- Aumento de la transparencia y eficiencia en los procesos de adquisiciones del Estado

- El combate a la corrupción y la inseguridad

Calidad y eficiencia de la gestión del Estado

-Censo Nacional de Población y Vivienda 2002 (1301/OC) - ATN/MT-7244-PR. Diseño nuevo sistema adquisiciones públicas - CFAA - Gestión Operativa del Instituto de Previsión Social -CTs: capacidad gestión Ofc. Vicepresidencia

CT Fortal. Subsecretaría Económica e Integración/ MH -Fortal. de la Unidad Central de Inversión Pública - UCIP/MH

-CT Fortal. Procuraduría General -CT Fortal. Auditoria Gral. Poder Ejec -CT-Fortal. poder Legislativo.

-PR-0146. Fortal. Sistema de Justicia y simplificación normativa de procedimientos judiciales

-CT Desarrollo de una estrategia de gobierno digital -CT Prevención de la Violencia y Convivencia Ciudadana en Asunción -CT Combate al Tráfico Humano. -CT Apoyo al Plan Nacional de Integridad CISNI -CT Contraloría Ciudadana en Gobernabilidad. -CT Transparencia Internacional / Paraguay. -PR-L1008 Profesionalización del Servicio Civil -PR-L1004 Reestruct. Banco Central. -PR-L1005 Fortal. Capacidad Negociación Comercio Exterior -PR-L1001 Moderniz. Gestión Pública Agropecuaria para Apoyar al Sector Campesino -CT-Fortal. del Ministerio de Hacienda

BM: Préstamo de Reactivación Económica Reforma Sistema Previsional

OEA: AT elecciones 2003

Código Penal AECI, GTZ. KfW

Descentralización y participación ciudadana: GTZ, KfW, AECI, USAID, JICA

Ref. Servicio civil: BM, OEA, PNUD, UNICEF

-Reforma y modernización de la administración aduanera y tributaria implementadas en 2007, con costo operativo como % del nivel de recaudación no superior al 4,5% (5,5% en 2002) - Evaluación demuestra una Unidad de coordinación de la Cooperación Internacional e Inversión Pública implementada y fortalecida en 2007. - Evaluación de los programas muestran entidades de control fortalecidas en 2007.

- Incremento en el nivel de recaudación impositiva de forma gradual, del 10% del PIB en 2003 a 13% en 2008, con superávit primario de 2% en 2008.(FMI)

-Evaluación del programa muestra reforma administrativa del Sistema Judicial implementada en 2008, con Código General Procesal aprobado y sistema de carrera judicial implementado. - 45 entidades del sector público utilizan el Sistema Nacional de Compras. - Gasto público incorporado al SIAF en 2008. - Mecanismo de seguimiento de la participación de OSC en los procesos de formulación, monitoreo y evaluación de políticas establecido en 2007. - Profesionalización del servicio civil implementada en 3 ministerios públicos en 2008. Hasta 2008 más del 75% de las entidades de la administración central operando bajo un modelo de gestión por resultados con mecanismo de rendición de cuentas a la sociedad

-Mejora en el Índice de Corrupción de Transparencia Internacional pasando del quinto en 2002 al cuarto quintil en 2008 (WB, Governance Matters III).

- ix Estrategia del gobierno

Indicadores de seguimiento De la estrategia Generales del país 2. Crear las bases para el crecimiento sustentable profundizando la economía de mercado y una mayor integración regional y global: Meta del país: Indicadores de competitividad acercándose a los de países con nivel de ingreso per cápita comparable al de Paraguay, pasando del ranking 95 en 2004 a 85 en 2008 (World Economic Forum) Estrategia del BID

Mejorar el ambiente de negocios: desarrollar un mercado de servicios de apoyo a las PyMES e incrementar la productividad del sector agropecuario con diversificación de exportaciones s

La reactivación de la economía y la creación de empleo dentro de un modelo de desarrollo sustentable basado en agricultura y agroindustria, con diversificación y aumento de exportaciones

Acción del BID

En curso

Propuesta

FOMIN: fortalecimiento del sistema de protección del consumidor, reforma de la industria del seguro -Desarrollo Empresarial (1349/OC) -Apoyo Finca Algodonera (1109/OC) - Tecnific. y Diversif. Produc. Campesina (1255/OC) -Catastro Registral (1448/OC) -Crédito a Microempresa (1016/OC) CTs y FOMIN: PyMES y MyPES, crédito, articulación empresarial, formación de jóvenes emprendedores

-PR-126 Prog. Ciencia, Tecnolog. e Innovación -PR- Programa Sectorial de Competitividad y Diversificación Productiva CII: Líneas de crédito a agroindustria. -CTs- Normas Internac. Auditoria y Contabilidad. y Fort. Instituciones competentes sobre normas y control de calidad FOMIN - Tecnología limpia en cadenas productivas -Responsab. social de empresas -Gestión de calidad PyMES -Desarrollo Microempresas Rurales PES

Acciones de otras agencias

PyMES: GTz, KfW, AECI (España), JBIC, JICA, USAID, Taipei China, CE Unión Europea: 3 niveles de programación (Regional, MERCOSUR y Paraguay)

-Duplicar el número de empresas con ISO 9000 en el 2008 (de 69 empresas en 2004). -Marco legal para la formación del Catastro Registral, incluyendo la regularización y titulación definitiva de la tierra, aprobado en 2008.

-PBL-0137 Ref. Banca Pública Fortalecer el sistema financiero y mejorar la intermediación financiera

Ampliar, mejorar y mantener la infraestructura básica

Profundizar la integración global y regional

FOMIN: Fortal Transparencia y Formalización. Sistema Financiero. CII: Crédito hotelero y empresas agropecuarias exportadoras.

-PR-127 Global de Crédito PyMES CT Reembolsable PR0145 Ref. Banca Pública. -CTs-Mejores Prácticas Generación de Hipotecas y -Sociedades de Garantías Recíprocas FOMIN -Fortal. regulatorio cooperativas -Superintend. Financiera no Bancaria -Profundiz. Sistema Financiero Rural

-Sist. Transmisión Eléctrica Yacyretá (918/OC) -Corredores Viales (933/OC) -Prog. Nac. Caminos Rurales II (1230/OC) -Rehabil. Infraestruc. El Niño (1117/OC) -Prog. Corredores Integración Occidente (1278/OC)

-PR-L1007 Prog. Rehabilitación y Manten. Carreteras Nacionales. PR-Programa Nacional de Caminos Rurales II -PR-L1009 Prog. Electrific. Rural

-CT- Foro sociedad civil estado (ATN/SF-7541-PR)

-PR-L1005 Fortal. Capacidad de Negociación Comercio Exterior

-F- Simplificación trámites exportación (MIF/AT-508) -F- Prog. integración empresarial (MIF/AT-236)

- Estudio de impacto de acuerdos comerciales firmados o en negociación. CT Entrenamiento de negociadores para la evaluación de estrategias de integración. -PR- Plan de Reconversión Económica de áreas fronterizas

BM: Fortalecimiento del sector financiero Sistema de Pagos, BCP

Infraestructura: KfW, JICA, JBIC, Taipei China, BM, CAF, BNDES/ FINAME, Fonplata.

España (AECI) Gestión Comercial Programa de Cooperación Hemisférica en el marco del ALCA Promoción de exportaciones: CE, USAID, Taipei China, FINAME JICA, CAF, UNESCO:. MERCOSUR

Consolidación y reestructuración de la banca pública completada a mediados de 2007.

Crédito al sector privado pasa del 5% del PIB en 2004 a 20% en 2008 (Banco Central de Paraguay)

- Reducción de los costos de operación de vehículos en 20% entre 2004 a 2008 en los caminos rehabilitados o mantenidos por el Banco.

-Número de negociadores comerciales entrenados aumenta en 20% por año entre 2004 a 2008. ( hay 45 en 2004 con distintos niveles de formación) -Número de entidades con acreditación internacional de calidad aumenta de 1 en 2004 a 4 en 2008.

Aumentar las exportaciones de productos no tradicionales , de US$200 millones en 2004 a US$300 millones en 2008.

-xEstrategia del goAcción del BID Acciones de otras agenIndicadores de seguimiento Estrategia del BID bierno cias En curso Propuesta De la estrategia Generales del país 3. Reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de la población de menores ingresos con desarrollo del capital humano y mayor acceso a servicios básicos de calidad. Meta del país: Avances en ODM para reducir la pobreza a la mitad en 2015, y pasando de 15,6% en 2001 a 14% en 2008 (WB) BM: Educ. Secundaria y gestión del sector Eficiencia del Gasto (metas Fortalecimiento de la Reforma 2000 a 2008) 1. Reducción de la - Lucha contra la Educativa (1254/OC) Relación alumno/profesor: España Educación pobreza pobreza mediante el Préstamo multifase Básica de Adultos, profe- Ed. Inicial: de 20 a 25 Avances en ODM para lograr acceso de los más Educación Inicial y Preescolar PR-L1003 para el diseño e implementasionalización. ProfesoEd. Básica: de 18 a 25 (1er y educación primaria universal - Universalización pobres a nuevas (1467/OC) ción de un sistema de educación técnica rado, equipamiento 2do ciclo) y de 29 a 30 (3er en 2015, aumentando la de la educación oportunidades profesional universitario. ciclo) cobertura del 90% en 2001 a básica, ampliación productivas y el Prog. Formación y Capacitación 95% en 2008. de la matricula desarrollo del Laboral (851/OC-PR) CT: Apoyo a la preparación de la L1003 CE: Educac. básica a Mejora el rendimiento en media y el desarrocapital humano distancia pruebas de lenguaje y matemállo de una política de OEA, JICA, UN tica en 10% en las escuelas del educación técnica y Catastro Registral (1448/OC) Programa de 2000 a 2008 superior acorde a la Reducción pobreza: realidad del país, GTZ, Reino Unido, BM, entre otros. PNUD - Mayor y mejor cobertura sanitaria con programas de atención a enfermedades prevalentes, salud materno infantil y salud reproductiva. -Programas focalizados de combate a la pobreza; programas de salud y educación en áreas rurales pobres; reforma agraria y apoyo a la agricultura familiar; programas de generación de empleao y e ingeso para los pobres, entre otros.

2. Acceso a servicios básicos de calidad en salud, saneamiento básico

Reforma Atención Primaria en Salud (1006/OC) Agua y Saneam. Pequeñas Comunidades (1312/OC) -Prést. Emergencia Protección Social de Paraguay (1520/OC) - Inversiones Sociales II (1422/OC) -FAPEP PR-L1002 Apoyo a la Ejecución de PROPAIS II CTs: juventud, sociedad civil, Estudios de Política y Manejo de Acuíferos en Asunción - Diseño de la Red de Protección Social (ATN/SF-8167) - Inclusión de Juventud a través de la música (ATN/FC-8299) - Fort. Instituto Nac. del Indígena (ATN/SF-8015)

BM, USAID, UN: Salud Materno infantil GTZ, AECI: Servicios básicos salud -PR0143 Franja Costera Asunción -PR L1006 Mejoramiento de Barrios -CT- Preparación operación Moderniz. Transporte Público en Asunción

OPS, OMS BM:, Desarrollo Comunitario Agua y saneamiento: CE, BM, JBIC, Corea (KOICA)

- Evaluación demuestra que en 2008: -La Red de Protección Social se encuentra conformada y en funcionamiento. - Modelos de servicios sociales y desarrollo comunitario que mejoran las oportunidades de empleo para las poblaciones en extrema pobreza se encuentran implementados. - Políticas públicas adecuadas para el desarrollo de las comunidades indígenas son formuladas y coordinadas por el INDI con otras instituciones públicas y privadas.

Avances en ODM para reducir en 2/3 la mortalidad infantil y en 3/4 la mortalidad materna en 2015, con una reducción del 10% hasta 2007. Avances en ODM para reducir a la mitad la proporción de la población sin acceso permanente a agua potable en 2015, pasando del 47,5% en 2001 al 45% en 2008.

INTRODUCCIÓN La presente estrategia se inserta en un momento histórico clave de Paraguay, en el que se dan condiciones políticas que podrían permitir revertir el deterioro institucional y económico y el aumento de la pobreza que afectaron al país en los últimos años. El Banco tiene un rol importante en Paraguay y el hilo conductor de la nueva estrategia es apoyar las acciones del gobierno que, con base en la legitimidad obtenida y en el marco de condiciones propicias, permitan iniciar un ciclo de crecimiento sostenido que lleve al alivio de la pobreza y a una mayor equidad. La prioridad en las áreas estratégicas responde a la necesidad de restablecer el crecimiento económico per cápita en Paraguay, después de un deterioro significativo desde 1995, lo cual a su vez tendría un efecto considerable sobre la pobreza (tres cuartas partes del aumento en la pobreza se explican por el bajo crecimiento). La acción estatal es vital tanto para lograr una mejora sustancial en competitividad y capitalizar la reactivación económica iniciada a partir del mejoramiento de las condiciones externas, como para que la implementación de los programas que ayuden a reducir la desigualdad sea realmente efectiva. Este documento de Estrategia de País (EPPR) articula la estrategia del Banco con Paraguay para el período 2004-2008 y reemplaza el Documento de País (GN-2118-1) aprobado en octubre de 2000. La elaboración de la EPPR comprendió un esfuerzo analítico* y un extenso proceso de diálogo con las autoridades y consultas con los partidos políticos y los principales referentes de la sociedad, así como con otras instituciones financieras y donantes que actúan en el país (ver Anexo 5). Las consultas se iniciaron en medio de una difícil situación política al final de la administración González Macchi, quien había asumido la primera magistratura, en su condición de Presidente del Congreso, a raíz del asesinato del Vicepresidente y la renuncia del Presidente elegido. Los candidatos a la Presidencia enfrentaban el proceso electoral en medio de una situación de vacío de poder y pérdida de gobernabilidad. El porcentaje de paraguayos que estaban en alguna forma satisfechos con la democracia era inferior al 10%, el más bajo de Latinoamérica, y la confianza en los partidos políticos era 7%, de acuerdo con una encuesta de Latinobarómetro. El Banco se reunió con todos los candidatos presidenciales y sus equipos económicos con el fin de presentarles las actividades que lleva a cabo en el país e informarse de los respectivos programas de gobierno. También se realizaron reuniones con diferentes gremios empresariales y organizaciones de la sociedad civil. El proceso electoral fue transparente, tanto en las elecciones internas partidarias como en las elecciones generales de abril, invistiendo al Presidente Nicanor Duarte Frutos y al Congreso elegido de la legitimidad necesaria para aumentar la confianza de la población en las instituciones democráticas. El Presidente pertenece al tradicional Partido Colorado *

Los estudios y notas realizados en el contexto de la elaboración de la EPPR se citan a lo largo del texto y están referenciados en el Anexo 4. Todos los documentos de este Anexo pueden consultarse en la webpage de la EPPR.

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(Asociación Nacional Republicana). Su partido, sin embargo, no tiene mayoría en el Congreso. No obstante, el gobierno ha establecido una Agenda Legislativa consensuada con las diferentes fuerzas políticas. Igualmente, el estamento político ha iniciado un proceso continuo de consultas con el sector privado que está redundando en su creciente participación en las decisiones de política pública. El Banco llevó a cabo una reunión de trabajo con el Equipo de Transición, la cual contó con la presencia del Presidente electo y sus ministros designados. El objetivo principal fue intercambiar puntos de vista sobre el diagnóstico de la situación del país y los principales desafíos que enfrenta Paraguay. Posteriormente, con base en los diagnósticos y recomendaciones elaborados para la EPPR, se realizaron seminarios con la participación de autoridades nacionales de los poderes ejecutivo y legislativo, gremios, analistas y referentes de diferentes corrientes políticas, además de expertos sobre los temas tratados, para la discusión de posibles soluciones a los desafíos identificados, buscando los consensos para las reformas a ser emprendidas. Asimismo, el proceso de elaboración de la EPPR tuvo una amplia participación dentro del Banco de las distintas áreas involucradas en el trabajo con Paraguay y tomó en consideración las lecciones aprendidas de la Evaluación del Programa de Paraguay (1991-2002) preparada por la Oficina de Evaluación (OVE).

CONTEXTO ECONOMICO Y SOCIAL

Paraguay ha avanzado en las últimas dos décadas con decisiones de largo plazo que son vitales para estructurar la forma en que se integra al contexto mundial. Primero, retomando el camino de la democracia, todavía en un período de transición en el cual es vital consolidar las instituciones que garanticen su ejercicio. Segundo, integrándose al MERCOSUR se somete voluntariamente a arreglos institucionales y disciplinas esenciales en el proceso de modernización de su sociedad y economía, ganando al mismo tiempo acceso a un mercado muchas veces mayor que el doméstico.

1.2

Sin embargo, la falta de resultados en los frentes económico y social desde la mitad de la década de los noventa, ha llevado a cuestionamientos por parte de la población sobre la estrategia seguida con miras a consolidar la visión de largo plazo. El nuevo gobierno ha reconocido en su Programa estas inquietudes y ha planteado soluciones estructurales que consoliden los pilares básicos de la institucionalidad democrática y de la economía de mercado. La acción gubernamental, rodeada de legitimidad y una creciente credibilidad, tiene lugar en un ambiente caracterizado por condiciones externas favorables, y podría marcar un punto de inflexión en la dinámica del desarrollo económico del Paraguay.

Tendencias Recientes

1.3

El crecimiento económico. Durante el período 1997-2002 la economía creció en promedio 0,5% en contraste con la primera parte de la década de los noventa cuando creció alrededor de 3% por Gráfico I-1. Evolución del PIB Paraguay año. Medido en términos de PIB per 15.0% 115 cápita, la economía se redujo en 14,6%. El patrón de crecimiento de 110 10.0% Paraguay siguió al del promedio 105 latinoamericano hasta principios de 5.0% los noventa pero de ahí en adelante 100 se observa una diferencia sustancial creciente. La brecha se ha expandido 0.0% 95 continuamente, no tanto debido a la falta de inversión, aún cuando ésta se -5.0% 90 contrajo abruptamente, sino a la persistente caída de la productividad Paraguay Latinoamérica y el Caribe y al relativo estancamiento del nivel Fuente: World Development Indicators, BM. educativo de la fuerza laboral.1

2001

1998

1995

1992

1989

1986

1983

1980

Índice PIB Percapita 1980=100

Crecimiento PIB Real Paraguay

1.1

Economic Growth in Paraguay (2002) por Carlos G. Fernández Valdovinos y Alexander Monge Naranjo, mimeo, IDB.

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1.4

La pobreza. Entre 1995 y el 2001, el Cuadro I-1 2 Niveles de Pobreza por Región 1995 y 2000/1 porcentaje de la población total bajo la línea (% del total) de pobreza subió de 30,3% a 33,8% (ver 1995 2000/1 Cuadro I-1)3. El porcentaje en situación de Pobreza (total) 30,3 33,8 pobreza extrema aumentó de 13,9% a 15,4% y Urbana 23,7 27,6 casi todo el incremento ocurrió en la zona Rural 37,2 41,2 rural. Datos preliminares sugieren que el Pobreza 13,9 15,4 extrema (total) aumento de la pobreza se agudizó durante el Urbana 6,8 7,1 2002, con la incidencia de pobreza alcanzando Rural 21,4 25,1 49% y la pobreza extrema 25%. Al Fuente: EIH – 2000/01, DGEEC. descomponer el aumento de la pobreza se estima que el aumento en la pobreza total entre 1995 y 2001 es explicado en más de tres cuartas partes por el efecto crecimiento, manteniendo constante la distribución de ingresos4, 5.

1.5

La gobernabilidad. De acuerdo con los indicadores de gobernabilidad de Kaufmann y asociados6, la situación de Paraguay en 2002 era bastante crítica en las áreas de control de la corrupción, efectividad del gobierno, imperio de la Ley y estabilidad política. Como se observa en el gráfico I-2 la situación, ya de por sí crítica en 1998 (en línea puntuada) en cada una de las áreas con respecto al promedio de Latinoamérica, empeoró en el 2002 (línea entera). Para el promedio de Latinoamérica, los indicadores

Gráfico I-2 Indicadores de Gobernabilidad 1998 y 2002 Voz y Rendición de Cuentas 70 60

LAC

Control de la Corrupción

40 30 20

Estabilidad Política

10 0

Estado de Derecho

Efectividad del Gobierno

Calidad de la Regulación

Los datos registrados para 2000/01 fueron obtenidos a través de la Encuesta Integrada de Hogares realizada durante 12 meses, a partir de septiembre de 2000 a agosto de 2001.

Estas mediciones corresponden al método de la línea de pobreza que define a la población pobre como aquel conjunto de personas cuyo nivel de bienestar es inferior al costo de una canasta básica de consumo que satisface los requerimientos mínimos para la sobrevivencia. No se disponen de equivalencias que permitan la comparación internacional con base al porcentaje de la población que vive con menos de US$2 diarios para pobreza y US$1 dólar para pobreza extrema.

La redistribución tuvo un efecto pequeño en el caso de la pobreza total. En el caso de la pobreza extrema a nivel nacional, el efecto crecimiento explica más de 70% del aumento. Para el área metropolitana de Asunción, el efecto de la redistribución es aún menor para explicar el aumento en la pobreza total, e incluso para el caso de la pobreza extrema, la redistribución contribuyó a reducirla ligeramente.

M. Robles hace un análisis similar para el período 1995 y 1997/98, que demuestra que durante este período el bajo crecimiento del PIB también fue el principal factor que explica el aumento del porcentaje de la población pobre en el Área Metropolitana de Asunción. (M. Robles, “Crecimiento, Desigualdad y Pobreza,” noviembre 2000).

Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002 by D. Kaufmann, A. Kraay, and M. Mastruzzi (2003), World Bank Policy Research Working Paper 3106.

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se sitúan de manera uniforme alrededor de un índice de 50, y para los países de la OECD alrededor de 90. En el caso particular de las medidas de corrupción (4) y de efectividad del gobierno (7), los indicadores muestran una brecha sustancial con respecto a los países de la región en los dos años. 1.6

La estabilidad macroeconómica. La debilidad que enfrentaba la economía paraguaya en el 2002 hizo que los efectos de la crisis regional tuvieran un impacto amplificado, dinamizado a su vez por el vacío político que caracterizó el período anterior. El Guaraní se depreció en 54%, el sistema financiero enfrentó la caída del tercer banco más importante y la pérdida del 20% de los depósitos en dólares, y el sector público sufrió una crisis de liquidez que lo paralizó temporalmente. La situación de endeudamiento se deterioró. La deuda pública como porcentaje del PIB llegaba a 33,9%, y el servicio de la deuda externa representaba el 10,4% de las exportaciones en el 2000. La falta de crecimiento, y la depreciación del Guaraní llevaron la deuda al 49% del PIB en el 2002 aunque el servicio de la deuda externa no creció en igual proporción (11,6% de las exportaciones). Paraguay logró evitar el colapso de su economía y la situación ha cambiado sustancialmente gracias a condiciones externas más favorables, la decidida acción de las nuevas autoridades y el apoyo político de los diferentes partidos. Durante el 2003, la economía retomó el crecimiento (2,6% según el Banco Central), gracias a los mejores precios de la soja y el algodón y la recuperación económica de los socios del MERCOSUR. El Gobierno Central produjo un déficit de 0,4% del PIB (equilibrio para el sector público consolidado) y el problema de liquidez se está resolviendo bajo el marco del acuerdo de Stand By con el Fondo Monetario Internacional. Al igual que el resto de la región, el Guaraní se apreció con respecto al dólar (14%). No obstante, la restricción del crédito se mantiene a pesar de que se ha observado una reducción en las tasas de interés que llegaron a ser superiores al 40% en términos reales.

El Contexto

1.7

Las tendencias observadas reflejan la difícil situación que enfrentaban las nuevas autoridades y el cambio de dirección que se empieza a observar, por factores externos, por la propia dinámica económica y por la acción de las autoridades. Las oportunidades de darle un giro sustancial a la economía paraguaya están presentes sujetas a un conjunto de restricciones estructurales cuya modificación va mucho más allá de la agenda de un solo gobierno.

1. Las Oportunidades 1.8

La visión reformista de la esfera política. Las situaciones de caos y anarquía que se originaron con el asesinato del Vicepresidente de la República en marzo de 1999 evidenciaron los peligros que conlleva el ejercicio de consolidación de la democracia, después de más de 50 años de gobiernos autoritarios7. Sin embargo, la reacción posterior a los sucesos de marzo contribuyó al proceso democrático del Paraguay retorna al régimen democrático en 1989 con la elección del General Rodríguez como presidente de la República.

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país, tanto en la construcción del consenso inicial que sucedió a la crisis, como al surgimiento de nuevos movimientos y partidos políticos. Estos sucesos facilitaron la aparición de nuevos estilos de liderazgo y fueron propicios para instalar el diálogo en la búsqueda de soluciones participativas para resolver las necesidades más acuciantes del país. En la actualidad, esta renovación ha permitido la construcción de consensos básicos que vienen mostrando resultados visibles. La posibilidad de mantener esta dinámica constituye la principal oportunidad que tiene Paraguay para iniciar un círculo virtuoso de consolidación institucional y de desarrollo económico. 1.9

Estabilidad macroeconómica. La ausencia de desequilibrios macroeconómicos sustanciales es una buena base para consolidar la reactivación de la economía que está siendo liderada por el buen desempeño del sector agrícola. Los problemas de iliquidez que caracterizaron las finanzas públicas durante el 2002 y 2003 se están resolviendo gracias al incremento en la recaudación tributaria, la renegociación de deuda doméstica, y el apoyo de las entidades multilaterales bajo el marco del acuerdo con el FMI. Asimismo, las reformas en el área tributaria que viene adelantando el gobierno y el incremento previsto de los ingresos por regalías provenientes de su participación en los entes binacionales, Itaipú y Yacyretá, están dirigidos a mejorar la situación fiscal en el mediano plazo, y las que tienen que ver con el sector financiero están dirigidas a proveer un marco de estabilidad para el sector que permita su fortalecimiento y la solución de la restricción de crédito.

1.10

Los choques externos positivos. La recuperación de las economías de los socios del MERCOSUR, el retorno de los flujos de capital a la región y la recuperación de los precios tanto de la soja como del algodón, parecerían configurar un choque externo positivo que serviría de marco para posibilitar un mayor nivel de crecimiento económico en el futuro cercano. No obstante, hay que tener en cuenta que la expansión continua del área cultivable dedicada a la soja que se caracteriza por la baja utilización de mano de obra, podría acelerar la migración hacia las ciudades. El reto es aprovechar la coyuntura para construir las bases de un crecimiento sostenido.

1.11

La transformación de las actividades de reexportación. En la medida que se ha ido produciendo una creciente liberalización comercial en el marco del MERCOSUR, las actividades de reexportación se han venido reduciendo paulatinamente con un efecto negativo evidente sobre la actividad económica comercial8. Esta tendencia debería continuar en la medida que se vayan armonizando las legislaciones y políticas macroeconómicas del MERCOSUR y se vaya cumpliendo el cronograma de convergencia al Arancel Externo Común (AEC). En la medida en que los recursos y la infraestructura ya existen, así como el espíritu empresarial, se debe liderar la reconversión de las actividades comerciales de las regiones afectadas (Ciudad del Este, Pedro Juan Caballero, y Encarnación),

En 1995 la reexportación representaba el 71,2% del total de las exportaciones registradas, para el 2002 había disminuido a un 52,7%.

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para aliviar el impacto económico que significa la desaparición de la reexportación y aprovechar las ventajas que presenta el mercado ampliado del MERCOSUR. 1.12

El desarrollo del capital social. Incluyendo organizaciones de base, sindicatos, comisiones vecinales, grupos de mujeres, cooperadoras escolares, organizaciones campesinas, comunidades indígenas y cooperativas, el entramado de OSC alcanza aproximadamente a 10.000 entidades, casi todas establecidas después de la caída de la dictadura. Entre ellas, las cooperativas constituyen uno de los modos más difundidos de asociación entre los paraguayos (10% de la población forma parte de al menos una cooperativa). Está dinámica ofrece la oportunidad para construir capital social, llevar a cabo un mejor control de la gestión estatal, construir capacidad de liderazgo, y proveer servicios en donde las externalidades son significativas.

1.13

Las posibilidades ofrecidas por el perfil demográfico. Paraguay tiene una tasa de crecimiento poblacional elevada (2,3%) y presenta una estructura mayoritariamente joven, dentro de la cual el 26% tiene menos de 10 años y el 15,4% tiene entre 0 y 5 años. La edad promedio de su población es 23 años, una de las más bajas de Latinoamérica. Ello significa que va a entrar en el futuro cercano una gran masa de jóvenes a la fuerza laboral lo cual sería una oportunidad para incrementar la producción y poder crecer más rápidamente. El reto es único en cuanto esa participación se puede hacer más productiva si, a través del proceso educativo, se logra el acceso de estos jóvenes a una educación de calidad suficiente que posibilite su participación exitosa en los mercados integrados que caracterizan la globalización. No actuar en este frente significaría, en el mejor de los casos, acceso a empleos de baja productividad y por ende, bajo crecimiento económico. En el peor caso, se acentuarían los problemas ya existentes de subempleo y desempleo.

2. Las restricciones 1.14

La mediterraneidad. Paraguay es un país sin salida al mar y con una complicada geología que divide el país en dos regiones distintas, el oriente con abundante agua y el occidente, el Chaco, que es seco. Estas características encarecen sustancialmente la provisión y el mantenimiento de la infraestructura vial dificultando la integración tanto entre estas regiones como con el exterior. En un estudio reciente de la CEPAL9 se muestra que Paraguay tiene un sobrecosto por transporte, en comercio exterior, de 43% por encima del promedio del resto de los países sudamericanos.

1.15

La corrupción, la informalidad y la triangulación son problemas críticos. Existe la percepción de que existe un alto grado de corrupción, así como hay un alto grado de informalidad y la denominada triangulación. Aún cuando son problemas separados su relación es evidente en Paraguay. De acuerdo con el índice de

Estudio Preliminar del Transporte de los Productos de Comercio Exterior de los Países sin Litoral de Sudamérica, Thomson Ian, Ricardo Sánchez y Alberto Bull, Marzo de 2003.

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Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional de 2003, Paraguay es el cuarto país con peor índice de percepción de la corrupción en una muestra de 133 países. El grado de informalidad es alto y creciente. Mientras que en 1997/98 el sector informal representaba el 42,5% de la PEA, en 1999/00 dicha proporción había aumentado al 48,1%10. La triangulación a su vez, se alimenta con las otras dos ya que involucra la reexportación de productos extranjeros sin respetar los derechos de propiedad intelectual y con evasión de tarifas arancelarias. 1.16

El ciclo económico de Paraguay está ligado al ciclo de sus vecinos. La economía Paraguaya se ha integrado con Brasil por medio del desarrollo agrícola en la frontera, la construcción de Itaipú y la construcción de la carretera que los une. Su ciclo económico es crecientemente un reflejo de lo que pasa en Brasil y en sus otros socios del MERCOSUR con los cuales mantiene más de la mitad de su comercio (53% exportaciones y 52% importaciones), lo que lo hace vulnerable a choques negativos en estos países. La devaluación de 1999 en Brasil y el colapso financiero de Argentina en el 2002 fueron eventos determinantes del desempeño económico del país en los últimos años.

1.17

La economía es altamente vulnerable a cambios en los precios internacionales. La estructura de la economía, donde el sector agrícola representa el 30% del PIB, genera el 45% del empleo y es responsable del 80% de las exportaciones, lleva a que los efectos de las oscilaciones en los precios de los productos agrícolas sobre la economía sean más que desproporcionados. Parte importante del estancamiento de la economía se debió a que el precio de la soja y del algodón se redujo alrededor del 50% entre 1995 y 2001 mientras que los precios del petróleo crecían (Paraguay es importador neto).

1.18

CuadroI-2: Composición de las exportaciones La oferta exportable está concentrada 89-92 93-95 96-98 99-01 en productos agroindustriales. Los $ al mundo1 3,362 2,461 3,198 2,602 ingresos externos de Paraguay dependen % Agricultura 38.3 30.2 16.6 14.7 50.8 50.2 67.5 67.8 principalmente de energía y de % Alimentos % Combustibles 0.1 0.2 0.2 0.1 productos agroindustriales. Mientras que % Manufacturas 10.7 19.2 15.3 17.0 0.1 0.2 0.4 0.4 los ingresos por energía corresponden a % Metales 1. Miles de millones dólares EEUU las regalías recibidas de los entes Fuente: Paraguay. Nota Técnica sobre Comercio binacionales11, los ingresos derivados de e Integración, BID, 2003 exportaciones se concentran en productos agroindustriales principalmente relacionados con soja. Paraguay muestra un escaso dinamismo en las exportaciones diferentes a las de los productos agroindustriales. En consecuencia, se necesita hacer un esfuerzo para mantener y mejorar la competitividad de las firmas en esos sectores, para promover los

Según una encuesta industrial realizada por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC) en 2001, se estima que existen en Paraguay unas 15.000 empresas industriales formales, y un número similar de emprendimientos informales pequeños.

Los ingresos por regalías de Itaipú y Yacyretá ascendieron a US$233 millones en 2002 y US$255 millones en 2003, y equivalen, con respecto a las exportaciones registradas, al 24,5% y 20,5% respectivamente. Se espera, con la entrada de dos nuevas turbinas que llevarían la capacidad de generación de Itaipú a 14.000 MW, un incremento en las regalías.

-7-

productos en mercados claves y, sobre todo, por mejorar la calidad y los estándares sanitarios de esos productos. 1.19

La competitividad de la economía es muy baja. De acuerdo con el Reporte de la Competitividad Global (2003-04) del World Economic Forum, Paraguay ocupaba, entre 102 países, el puesto 95 en el índice de competitividad del crecimiento y el puesto 91, entre 95 países, en el índice de competitividad de negocios. La calidad de las instituciones públicas se ubicaba sólo por encima de dos países y la productividad total de los factores muestra una caída anual del 1% en promedio durante la década pasada, señalando una pérdida constante de competitividad.

1.20

La desigualdad del ingreso es elevada en Paraguay. El coeficiente de Gini es de 0,576 según la encuesta de hogares de 2001/02. La medida, sin embargo, debe ser calificada ya que la desigualdad en Asunción es relativamente baja (Gini de 0,499) mientras que en la zona rural aumenta significativamente (0,582). El 40% de la población más pobre recibe cerca del 10% del total de ingresos del país y el 10% más rico de la población concentra el 42,3% del total. El ingreso per cápita en el área rural es en general la mitad de aquellos en el área urbana, brecha en general consistente a la que se observa en otros países de América Latina con similar distribución del ingreso. Sin embargo, mientras que esta diferencia se mantiene para los deciles más altos de ingreso, para los deciles más bajos la diferencia en ingresos personales llega a casi un tercio en el caso del decil más bajo.

1.21

La calificación del capital humano de Paraguay dificulta la absorción de nuevas tecnologías. En el gráfico I-3 se muestra la proporción de la población sin educación y con educación primaria y secundaria y superior. En Paraguay sólo el 35% de la población tiene educación que va más allá de la primaria. Según la CEPAL (1999) sólo un 9% de la fuerza laboral cuenta con calificaciones técnicas, y sólo un 7,6% con calificaciones profesionales. Estas deficiencias se potencian también por la falta de certificación de habilidades técnicas que permita un mejor funcionamiento del mercado laboral. Los limitados niveles de capacitación de la población inhiben las habilidades para asimilar nuevas tecnologías y formas organizacionales, reducen la movilidad laboral, y por lo tanto disminuyen la productividad12.

Ver “Closing the Gap in Education and Technology, by David de Ferranti. World Bank Latin American and Caribbean Series”, (2003).

-8Gráfico I-3: Acervo de Capital Humano

Fuente: Competitividad, El Motor del Crecimiento. Progreso Económico y Social en América Latina, Informe 2001. BID

El Programa de Gobierno

1.22

El propósito de las nuevas autoridades, consignado en el Programa de Gobierno, es impulsar un nuevo modelo de desarrollo sostenible y liderar la reforma y modernización de la administración pública. El nuevo modelo de desarrollo propuesto está basado en la economía de mercado con responsabilidad social, fiscal y medioambiental. Sus ejes centrales son: la restauración de reglas claras y predecibles desde el Estado, y la modernización de la gestión pública; la producción agrícola y la agroindustrial sin destruir el medio ambiente; el aumento de la exportación con énfasis en la diversificación y el incremento del valor agregado; la potenciación de las diferentes regiones productivas; el incremento de las inversiones del capital físico y humano, principalmente en infraestructura vial; la utilización de la energía para impulsar las inversiones privadas.

1.23

La reforma y la modernización de la administración pública tiene como objetivo construir un Estado fuerte con una perspectiva social y un gobierno eficiente y neutral en sus políticas, que sea transparente y participativo, y que esté comprometido con mejorar la calidad de vida de la población. Se propone recuperar la confianza de los agentes económicos por medio del cumplimiento de la ley, de la aplicación de reglas claras y simples, de los resultados visibles de la gestión, de programas coordinados y dirigidos a objetivos concretos.

-9-

1.24

• • • • • • • • •

Recuadro I-1 Gobierno de Paraguay Ejes Programáticos modernización de la administración pública; entorno económico confiable y predecible para la inversión; crecimiento económico sostenible; revolución educativa para mejorar el capital humano; priorizar el área de la salud; impulsar las obras públicas y la construcción de viviendas; utilización del potencial energético; defensa del medio ambiente; proyección externa y nuevo relacionamiento internacional; desarrollo de nuevos espacios entre el Gobierno y la sociedad; la agenda de los derechos humanos; combatir la pobreza y la exclusión social; lucha contra la corrupción; modernización de las fuerzas de seguridad.

1.25

Para alcanzar estos objetivos • estratégicos se han definido un conjunto de 14 ejes programáticos, • dividido en dos sub-grupos: (i) los • • primeros 9 ejes pretenden • responder a los dos primeros objetivos programáticos de recuperación de la confianza y reactivación de la economía; y (ii) los 5 ejes restantes responden a los siguientes dos objetivos programáticos de participación ciudadana y lucha contra la pobreza, la corrupción y la inseguridad.

1.26

El gobierno ha concentrado sus esfuerzos iniciales en resolver los problemas de liquidez del Gobierno Central y proveer un marco macroeconómico estable. Para ello construyó las alianzas y acuerdos necesarios para respaldar el desarrollo de los objetivos enunciados. Se destaca el acuerdo político con los principales partidos, el acuerdo con el sector privado para apoyar la Ley de Ordenamiento y Adecuación Fiscal y el acuerdo con el FMI.

Perspectivas económicas de mediano plazo

1.27

El programa con el FMI. Por primera vez desde 1957 el gobierno firmó, en diciembre de 2003, un acuerdo de “Stand By” por 15 meses con el FMI. El acuerdo está basado en el programa de gobierno y sus principales objetivos son estabilizar la situación fiscal y el sector financiero, proveer el marco necesario para iniciar el proceso de reformas, devolver la credibilidad al gobierno y establecer la confianza necesaria entre los agentes económicos. En el frente fiscal se busca cerrar la brecha financiera, pagar los atrasos y asegurar la sostenibilidad de la deuda, así como generar espacio para mayores gastos de inversión y una política social más activa. Las medidas administrativas contempladas en el acuerdo deben producir una mejora en el balance fiscal de 1,5% del PIB y las medidas legislativas entre 2% y 2,5% del PIB de tal manera que en el 2004 se obtendría un superávit fiscal de 0,3% del PIB. En el frente monetario el objetivo es controlar la inflación bajo un régimen

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de tasa de cambio flotante, mejorar la capacidad del Banco Central de conducir la política monetaria y garantizar la estabilidad del sistema financiero, lo cual incluye reformar la banca pública y mejorar la regulación y la supervisión del sistema. 1.28

La perspectiva de mediano plazo. Las proyecciones del FMI, que sirvieron de base para el acuerdo, incorporan la implementación del programa de gobierno. Se espera recuperar el crecimiento económico hasta llegar a estabilizarse en un crecimiento de 3,4% anual con inflación de un dígito (6%), con el supuesto de estabilidad de la tasa efectiva de cambio real. El balance fiscal (sector público consolidado) tendería al equilibrio (superávit de 0,3%) de tal manera que se generaría, en el largo plazo, un superávit primario de alrededor de 2,3% del PIB, suficiente no sólo para servir la deuda sino para reducirla como proporción del PIB a 35,7% en el 2008. A lo largo del período se espera llegar a una cuenta corriente equilibrada y la acumulación paulatina de reservas internacionales que llegarían a US$1.162 millones en 2008. (ver cuadro I-3).

1999 PIB Precios al consumidor PIB nominal (US$M)

0,5 5,4 7.756

Ingresos Ingresos Tributarios Excedentes Empresas Gasto Corriente Primario Intereses Inversión Balance Primario Balance General Deuda Sector Público Saldo Deuda Pública(US$M)

21,1 9,9 5,2 16,9 1,3 11,2 -1,8 -3,1 31,9 2.478

Exportaciones Importaciones Cuenta Corriente Cuenta de Capital Reservas Internacionales Fuente: FMI

2.307 2.750 -165 509 988

Cuadro I-3 Perspectivas de Mediano Plazo 20001 2001 2002e 2003p 2004p Sector Real (Crecimiento anual porcentual) -0,4 2,7 -2,3 2,0 2,4 8,6 8,4 14,6 8,8 6,0 7.734 6.858 5.633 5.741 6.116 Finanzas Públicas (% del PIB) 20,1 21,3 19,3 19,6 20,4 10,0 10,2 9,2 9,9 10,8 2,7 2,5 1,4 1,1 1,7 18,3 17,7 16,1 14,8 14,3 1,5 1,7 1,9 1,9 1,9 7,0 5,1 5,9 4,8 5,5 -2,6 1,0 -1,3 1,2 2,2 -4,0 -0,7 -3,2 -0,6 0,3 33,9 38,4 49,7 49,1 45,8 2.618 2.630 2.801 2.818 2.798 Balanza de Pagos (millones de US$) 2.322 1.876 1.878 2.102 2.111 2.864 2.495 2.159 2.339 2.398 -163 -278 92 83 26 157 152 5 -232 116 772 723 641 818 855

2005p

2006p

2007p

2008p

3,2 6,0 6.461

3,4 6,0 6.818

3,4 6,0 7.178

3,4 6,0 7.554

21,5 11,9 1,7 14,3 2,1 6,2 2,7 0,6 42,7 2.760

21,4 11,9 1,8 14,3 2,0 6,5 2,3 0,3 40,2 2.739

21,2 11,9 1,9 14,3 2,0 6,5 2,3 0,3 37,8 2.717

21,1 11,9 2,0 14,3 2,0 6,5 2,2 0,3 35,7 2.697

2.212 2.551 16 20 892

2.334 2.693 9 41 942

2.462 2.842 -5 73 1.009

2.586 3.000 -31 114 1.092

II. LOS PRINCIPALES DESAFÍOS AL DESARROLLO 2.1

Los principales desafíos que enfrenta Paraguay para lograr un crecimiento económico sostenible y una reducción de la pobreza se enmarcan en tres áreas específicas: o Recuperar la credibilidad en las instituciones del Estado para que pueda liderar el proceso de desarrollo económico y sustentar la consolidación de las instituciones democráticas: el desafío de la gobernabilidad. o Crear las bases para un crecimiento económico sustentable basado en la economía de mercado: el desafío de la competitividad.

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o Reducir la pobreza y la desigualdad: el desafío de promover el desarrollo humano. A.

Recuperar la credibilidad en las instituciones del Estado para que pueda liderar el proceso de desarrollo económico y sustentar la consolidación de las instituciones democráticas: el desafío de la gobernabilidad13

2.2

Paraguay es una democracia relativamente joven, con un marco institucional débil que requiere ser fortalecido para llevar a cabo la defensa de los derechos básicos y el avance de una economía de mercado. Paraguay se caracterizaba, al concluir la administración anterior, por un bajo grado de confianza de la población en las instituciones del Estado y un bajo apoyo a la democracia como sistema de gobierno. Paraguay mostraba altos índices de percepción de la corrupción y la debilidad de su sistema judicial dificultaba el funcionamiento del Estado de Derecho. En este contexto el ambiente de negocios no era el apropiado para acoger la inversión extranjera y desarrollar proyectos de inversión en gran escala. A ello se sumaba una deficiencia sustancial en la provisión de infraestructura y servicios básicos, la alta informalidad de la economía y una baja participación de la sociedad civil en la discusión y vigilancia de las políticas públicas lo cual le resta competitividad a las empresas. A su vez, la calidad de la gestión pública era deficiente y se traducía en una pobre ejecución del presupuesto, bajas coberturas en servicios públicos, actividades de rent seeking y distorsiones significativas en los mercados.

2.3

El nuevo Gobierno de Paraguay tendrá que hacer frente a deficiencias profundas en prácticamente todas las dimensiones del funcionamiento y la actividad del Estado. Los desafíos se agrupan en cinco áreas principales del funcionamiento del Estado fruto de una aproximación a los factores institucionales y políticos que se encuentran en la raíz de los problemas señalados: (i) la sostenibilidad fiscal; (ii) la gobernabilidad del país en un sentido político-institucional (gobernabilidad democrática); (iii) la vigencia del estado de derecho; (iv) la relación entre el Estado, el mercado y la sociedad civil; y (v) la calidad de las políticas, organizaciones y operaciones gubernamentales, su eficacia y eficiencia.

a. Garantizar la sostenibilidad fiscal 2.4

Las medidas administrativas tomadas por el gobierno han tenido un efecto sobre el recaudo tributario llevando a que durante los últimos cinco meses del 2003 se observara un crecimiento de los ingresos del 40% que permitieron la obtención de un superávit fiscal de 0,2% del PIB en dicho año en el Gobierno Central. Restablecido el equilibrio fiscal en el corto plazo, y con una perspectiva definida El contenido de esta sección resume el diagnóstico desarrollado en la nota temática sobre Gobernabilidad preparada como insumo para la elaboración de la EPPR. Esta nota, a su vez, incluyó los resultados de notas técnicas sobre Sostenibilidad Físcal, Presupuesto, Servicio Civil, y situación político institucional. El Diagnóstico Institucional de la República de Paraguay, elaborado por el PNUD y el Instituto Internacional de Gobernabilidad, ofrece una descripción detallada de las debilidades institucionales existentes.

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para el 2004 por el presupuesto y las metas acordadas con el FMI se espera producir un superávit de 0,3% del PIB. 2.5

El gran desafío es mantener el equilibrio fiscal en el mediano plazo y ello requiere actuar sobre: (i) la implementación de la nueva estructura tributaria, el mejoramiento de la administración y la reducción de la evasión fiscal; (ii) la racionalización del gasto y de pasivos contingentes, lo cual requiere principalmente la reforma del sistema de jubilación de los empleados públicos; (iii) la generación de recursos suficientes para reducir el nivel de endeudamiento y llevar a cabo una política social que permita reducir la pobreza y la desigualdad; y (iv) las consecuencias fiscales de la liberalización comercial, dada la fuerte dependencia de los ingresos fiscales por concepto de aranceles. b. La gobernabilidad democrática: Promover mecanismos de concertación y coordinación de agendas de trabajo entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo.

2.6

Uno de los obstáculos principales que ha experimentado el Gobierno Paraguayo para implementar reformas que permitan encarar los desafíos de desarrollo del país ha sido la dificultad de concertar políticas, agendas y prioridades programáticas entre los poderes del Estado. La ausencia de mecanismos de concertación, de construcción de alianzas y de búsqueda de consensos ha impedido avanzar la agenda de reformas estructurales que el país necesita. Como parte del proceso de renovación de las autoridades del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo resultante de las elecciones electorales nacionales de abril de 2003, el Poder Ejecutivo que asumió en agosto del 2003 suscribió un acuerdo con las autoridades del Poder Legislativo y los líderes de los partidos políticos con representación parlamentaria, comprometiéndose a llevar adelante una Agenda Interinstitucional para encarar las principales reformas: banca pública, sistema de seguridad social, servicio civil, reforma tributaria y sostenibilidad fiscal. El desafío es consolidar el sistema de concertación ya establecido. c. Fortalecer el Estado de derecho y la administración de la justicia.

2.7

A pesar de los esfuerzos realizados en cuanto al diseño institucional del Estado (separación de poderes) mediante la reforma constitucional de 1992, existen todavía déficits de separación y control recíproco entre los distintos poderes del Estado (pesos y contrapesos). Más allá de los cambios introducidos para dotar al Poder Judicial de mayor autonomía política y financiera, el Estado de Derecho en Paraguay permanece bajo la influencia y en ocasiones cooptación por parte de algunas porciones de las élites políticas y económicas. La corrupción en la gestión del Estado, la insuficiente transparencia y control social de la gestión publica, así como los altos costos de transacción a los que se ven sometidos los actores privados son la manifestación más clara del déficit del Estado de Derecho en Paraguay.

2.8

A su vez, desde una perspectiva organizacional y centrada en las capacidades institucionales del sistema de justicia, existe una serie de deficiencias centradas en

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la profesionalización de los operadores del poder judicial, el desarrollo de capacidades tecnológicas y de infraestructura. Como consecuencia, las encuestas hechas a la sociedad paraguaya en cuanto a la administración de la justicia le asignan un bajo nivel de confianza, razón por la cual se requiere seguir impulsando los esfuerzos por el establecimiento de un sistema judicial confiable, independiente, eficaz, previsible, ágil y accesible a todos los ciudadanos paraguayos14. d. Fortalecer la relación Estado-Mercado-Sociedad Civil. 2.9

El reto asumido por Paraguay en 1989 con la restauración de la democracia sigue vigente. Este consistía en generar una mínima institucionalidad económica que estimulara al empresariado, fomentara la inversión internacional, integrara el fortalecido mercado paraguayo en el MERCOSUR y en el resto del ámbito internacional, y creara mecanismos de concertación social para el diseño de políticas de Estado centradas en el crecimiento y el aumento de la competitividad.

2.10

Un desafío de esta magnitud requiere mantener la posición de lucha contra la corrupción que el nuevo gobierno abandera, mejorar sustancialmente la capacidad institucional y hacer cumplir las reglas vigentes que posibiliten un arreglo estable para los inversionistas. El desarrollo exitoso del sector empresarial sólo es posible si el Estado remueve los obstáculos que estos enfrentan y apoya decididamente el desarrollo de una economía de mercado y la participación de la sociedad civil en la discusión de las políticas públicas y en su fiscalización15. También es necesario hacer transparente la gestión estatal. Para lograrlo, es imperioso fortalecer los mecanismos de opinión de la Sociedad Civil en la definición, implementación y evaluación de políticas públicas. Sin embargo, esta participación deberá ampliarse para abarcar el campo del análisis de los problemas nacionales, la definición y elaboración de políticas de Estado y el seguimiento de su implementación. Por su parte, el gobierno deberá incrementar la transparencia de su gestión a través de facilitar el acceso del público a la información relevante así como institucionalizar un proceso de rendición de cuentas en todas las áreas de su actuación. De esta manera se estarían creando las bases para una democracia participativa y el desarrollo de la gobernabilidad política con fundamentos sólidos. e. Aumentar la calidad y eficiencia de la gestión pública.

2.11

La falta estructural de capacidades institucionales para formular e implementar políticas públicas va más allá de la eficiencia administrativa del Estado. El déficit tecnológico y la falta de transparencia presentes en forma simultánea llevan a altos niveles de discrecionalidad, inestabilidad e ineficiencia en los procesos administrativos que llevan a la percepción, por parte de la población, de que el

De acuerdo a la organización Latino Barómetro, en el 2003, sólo un 20% de la población paraguaya (junto a Argentina el nivel más bajo de la región), creía que “el sistema judicial castiga a los culpables sin importar quienes son ellos”. Además, menos del 5% de los paraguayos percibía que sus semejantes y el resto de los ciudadanos cumplen con la ley. Por último, menos del 20% de los paraguayos confíaba en el Poder Judicial como institución (el nivel más bajo de la región). El apoyo a elementos básicos de la economía de mercado se discute en la sección sobre apoyo a la competitividad.

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Estado, en lugar de promover el crecimiento, es un obstáculo para el mismo. Los principales desafíos en este frente son: (i) mejorar la gestión de la caja fiscal y el sistema de seguridad social; (ii) fortalecer la gestión presupuestaria; (iii) apoyar el fortalecimiento del servicio civil; (iv) mejorar la eficiencia del gasto público, especialmente aquel dirigido a la provisión de servicios sociales y de fomento productivo; (v) implementar el sistema de adquisiciones públicas; y (vi) impulsar el gobierno electrónico como instrumento de control social. B.

Crear las bases para un crecimiento económico sustentable basado en la economía de mercado: el desafío de la competitividad16

2.12

A partir de las características estructurales de la economía paraguaya, se pueden identificar cinco áreas críticas que presentan obstáculos y barreras para que las empresas paraguayas mejoren su desempeño y generen un proceso de crecimiento económico sustentable: (i) aumentar la capacidad institucional para garantizar la operación y la participación en los mercados; (ii) fortalecer el sistema financiero; (iii) mejorar la infraestructura; (iv) mejorar el perfil de la inserción internacional; y (v) lograr la sustentabilidad ambiental del desarrollo económico. a. Mejorar el ambiente de negocios

2.13

El desafío de mejorar la competitividad en Paraguay comienza por mejorar las deficiencias relacionadas con el clima para la inversión. Tanto el sector privado como el actual gobierno han identificado esta debilidad como un problema competitivo de primer orden para el país. El desafío de gobernabilidad trata los temas relacionados con el Estado de Derecho, las reglas del juego y la necesidad de mejorar la capacidad para acelerar los procesos administrativos y la capacidad de sanción de los organismos públicos. En esta sección se hace referencia a las necesidades específicas de intervención.

2.14

Apoyar las PyMEs17. Las PyMEs han tenido cierto apoyo de políticas públicas a nivel macro, favorables a la competitividad en un ambiente de adversidades. La implementación de maquilas, normativas para promoción de la producción más limpia, programas de calidad, y programas de capacitación para distintos niveles han logrado resultados positivos sobre los cuales hay que construir ya que las necesidades en términos de mejoramiento institucional de las PyMEs son muy amplias. Las PyMEs son vitales tanto en el mercado doméstico por sus posibilidades productivas y de generación de empleo como por su posibilidad de servir de vehículo a una mayor formalización de la economía. Igualmente, es un reto apoyar a las PyMEs exportadoras en cuanto a su capacidad de incidir en las negociaciones comerciales internacionales, promoviendo articulaciones, redes y

El contenido de esta sección sintetiza el diagnóstico desarrollado en las notas temáticas de Competitividad y Comercio e Integración, elaboradas en el marco de la preparación de la EPPR. La primera, a su vez, incluyó los resultados de notas técnicas sobre el sector financiero, transporte, sector agrícola, desarrollo regional y educación.

La importancia de las PyMES es evidente. Por ejemplo, el sector industrial paraguayo, que representa un 14% del PIB y emplea un 13% de la Población Económicamente Activa (PEA), está compuesto en un 99% por micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyMEs).

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alianzas, con el objetivo de desarrollar su competitividad y aprovechar de las oportunidades de acceso a los mercados internacionales. 2.15

Asistir a la Empresas en la incorporación de tecnología. La globalización ha marcado claramente una mayor demanda por avances tecnológicos de los países integrados al comercio internacional. Para participar en los mercados hay que ser competitivos y ello se logra principalmente a base de la utilización adecuada de tecnología para hacer más productivos los recursos existentes. Paraguay puede construir sobre la institucionalidad existente. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) puede servir de base para desarrollar una política tecnológica adecuada a las necesidades del país.

2.16

Mejorar la oferta exportable para acercarse a la demanda regional y mundial. Una mayor expansión de la base exportadora así como su diversificación en cuanto a la oferta disponible y por destino es posible siempre y cuando se apoye el mejoramiento de la oferta exportable con la perspectiva de satisfacer la demanda regional y mundial. Ello impone satisfacer los estándares de calidad que exige el mercado internacional y tener las certificaciones técnicas y sanitarias (fito y zoo) necesarias para asegurar una permanencia estable en los nuevos mercados. En el caso de los servicios sanitarios, el país no cuenta con un marco legal e institucional moderno que permita de manera integral y eficiente reducir el riesgo de entrada de plagas y enfermedades exóticas al país, asegurar un diagnóstico sanitario eficiente y oportuno, o controlar y erradicar plagas y enfermedades existentes. La falta de una entidad con autonomía técnica y financiera ha dado como resultado la entrada de plagas devastadoras, como el Picudo Algodonero en 1992, o la aparición periódica de brotes de Fiebre Aftosa. El costo económico de estas pestes ha sido alto al impactar directamente en la competitividad de los principales productos de exportación del país, además de provocar conflictos con los países vecinos y deteriorar la imagen de Paraguay como proveedor confiable de productos agrícolas de calidad.

2.17

Fortalecer el liderazgo del sector empresarial en el desarrollo económico. La mayor parte de las empresas en Paraguay están orientadas al mercado interno y principalmente al sector de servicios, lo que evidencia la escasa internacionalización del empresario paraguayo y su debilidad para impulsar un mejor clima de inversión que permita la expansión de los mercados. El desafío es convertir al sector empresarial en un socio que desempeñe el papel dinámico de jalonador del proceso de desarrollo lo cual requiere el fortalecimiento de las asociaciones gremiales y la generación de ámbitos de colaboración y de consensos público-privados.

2.18

Mejorar la calidad de la educación con miras a obtener una mayor productividad. La relación entre mayor educación e incremento en la productividad está bien establecida18. El desafío es construir sobre los grandes

Ver, por ejemplo la parte III de “Competitividad, el Motor del Crecimiento”, Progreso Económico y Social en América Latina, Informe 2001. BID.

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logros obtenidos en educación primaria durante la década de los noventa para elevar la cobertura y la calidad en los niveles secundario y terciario. En secundaria, a pesar de que en los últimos 11 años la matrícula en este nivel creció a un ritmo anual de un 11%, la tasa neta de escolarización es baja (31%). Los principales desafíos para este nivel se concentran en: (i) expandir la cobertura, especialmente hacia zonas rurales; (ii) mejorar la calidad en los aprendizajes; (iii) crear una oferta de educación media semi-presencial dirigida a jóvenes trabajadores de zonas urbanas y jóvenes rurales dispersos donde no existen colegios; y (iv) desarrollar un nuevo diseño de formación de profesores (inicial y permanente). 2.19

En el nivel terciario (Universidades, Institutos de Formación Docente, Educación Técnica Superior) la cobertura es inferior al 20% y de baja calidad19. En el caso de las universidades, el sector privado ha contribuido a ampliar la oferta y entre 1990 y el 2000, la matrícula aumentó de 25.989 inscriptos a 59.83620. Los desafíos se centran en: (i) crear e implementar un sistema de evaluación y acreditación de la educación superior universitaria que asegure ciertos mínimos de calidad en su formación e informe a la opinión pública sobre sus resultados; (ii) articular el sistema de educación superior con el resto del sistema educativo; (iii) promover un fondo de recursos para estimular la investigación científica y tecnológica; y (iv) diseñar nuevas formas de financiamiento de las universidades públicas y crear un mecanismo de crédito universitario que facilite la incorporación de alumnos de menores ingresos21.

2.20

En la práctica la actual oferta educativa está más centrada en oficios que en el desarrollo de competencias para trabajadores polivalentes con capacidad de resolver problemas, tomar decisiones y trabajar en equipo. Por ello, uno de los principales desafíos de la reforma educativa paraguaya es el desarrollo de una política que impulse y renueve la educación técnica profesional en el país. b. Fortalecer el sistema financiero

2.21

Durante los últimos años, el sistema bancario22 fue vulnerable debido en gran parte al reducido crecimiento económico y, a partir de 1995, de la incidencia de tres crisis bancarias durante las cuales quince bancos y once financieras quebraron. Como consecuencia: (i) sucesivos gobiernos adoptaron medidas de saneamiento del sistema y mejora de la calidad de su supervisión; y (ii) se produjo una disminución del nivel de actividad de las instituciones financieras privadas en el interior del país

Sobre la importancia de la educación terciaria ver el reporte del Banco Mundial, “Constructing Knowledge Societies: New Challenges for Tertiary Education.”

Rivarola, M. (junio de 2002): “Informe Nacional sobre Educación Superior en Paraguay”. Asunción. CREASAL/UNESCO. Op Cit.: CONEC. (2002): “Estrategias de transformación de la educación superior”. Asunción. CONEC (Consejo Nacional de Educación y Cultura). P. 20.

Respecto a los IFD, éstos han tenido un crecimiento acelerado de su oferta existiendo en la actualidad una sobre saturación de Institutos que ofrecen formación para la EEB y muy pocos interesados en formar para la educación inicial y media. En el caso de los Institutos Técnicos Superiores (5 públicos y 9 privados) los problemas son similares.

El sistema financiero paraguayo se compone a la fecha por 40 instituciones financieras privadas formales (18 bancos y 22 financieras), 8 instituciones públicas y cerca de 250 Cooperativas de Ahorro y Crédito.

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dejando, en la práctica, a la banca pública como único actor relevante en el sector rural. 2.22

El sistema financiero tiene una serie de problemas estructurales que afectan su competitividad y pueden ser agrupados en tres categorías: (i) los referidos al marco de funcionamiento general del sector que incluyen desde la necesidad de garantizar la autonomía del Banco Central, la mejora de los instrumentos de manejo de la política monetaria, y la regulación y supervisión bancaria, hasta los efectos de un sistema altamente dolarizado en sus depósitos y en sus préstamos; (ii) las características y actuación de la banca pública; y (iii) los asociados a la regulación y supervisión de las cooperativas de ahorro y crédito. c. Mejorar la infraestructura

2.23

Para Paraguay, como economía pequeña, alejada de los centros de consumo mundiales, mediterránea y exportadora de productos basados en recursos naturales, la disponibilidad, calidad y costo de la infraestructura es un factor muy importante para remontar sus desventajas respecto de los países de la región y mejorar su competitividad.

2.24

Mejorar la red y el mantenimiento de carreteras. La infraestructura del sector transporte en Paraguay, que se encuentra casi totalmente en el dominio público, se caracteriza por su deficiencia en calidad23. Las necesidades de integración interna y con el exterior son todavía determinantes y la conservación vial es deficiente. Adicionalmente, los órganos públicos con responsabilidad central en estos temas sufren de gran debilidad institucional.

2.25

Establecer marcos apropiados para atraer la participación del sector privado de manera complementaria a la inversión pública. En un contexto institucional y económico inestable, Paraguay no ha logrado tener continuidad en políticas y acciones conducentes a atraer operadores e inversionistas privados en sectores clave. Por su impacto mayor dado su carácter de país mediterráneo, además de la red carretera se destaca la necesidad de contar con puertos y transporte fluvial eficiente a lo largo de la Hidrovía Paraná-Paraguay24. Es importante desarrollar la infraestructura de los puertos para el manejo eficiente de contenedores y asegurar que los costos portuarios sean bajos, y que el dragado sea bien mantenido para asegurar una profundidad de calado suficiente y constante.25 Otra área crítica es la modernización del Aeropuerto Internacional Silvio Pettirossi, la principal entrada y

En 2001 el país contaba con 15.100 Km de vías de las cuales el 23% se encontraban pavimentadas, con aproximadamente 43% en buenas condiciones.

La viabilidad técnica, económica y ambiental de la Hidrovía Paraná-Paraguay entre Puerto Cáceres en Brasil (3.442 Km aguas arriba de Buenos Aires) y Nueva Palmira en Uruguay, está en estudio.

Actualmente se trabaja en la factibilidad de la reconversión del Puerto de Asunción para albergar un gran emprendimiento de uso comercial, cultural y turístico. El objetivo es transferir las actividades portuarias, principalmente de contenedores, a un puerto al sur de Asunción, en el corto plazo a Villeta, y a largo plazo a un puerto más al sur donde existen aguas más profundas.

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salida para pasajeros internacionales, que presenta niveles de servicio y de mantenimiento inadecuados. 2.26

Expandir el servicio eléctrico y las telecomunicaciones y TICs. Paraguay cuenta con abundante disponibilidad de energía eléctrica y no requiere de nuevas inversiones en la expansión de la generación. Esta ventaja debe ser aprovechada para aumentar la cobertura y eficiencia en la prestación de este servicio, y asegurar su sostenibilidad financiera. También es vital para Paraguay aprovechar los bajos costos de la tecnología y la disposición del sector privado para proveer infraestructura de telecomunicaciones y TICs, para llevar a cabo avances significativos que le permitan recuperar el rezago del sector de telecomunicaciones y de TICs, y ganar en competitividad mitigando los costos derivados de la mediterraneidad del país. d. Mejorar el perfil de la inserción internacional

2.27

Buscar agresivamente el acceso a los mercados. Entre los obstáculos al desarrollo productivo de Paraguay se encuentra el reducido tamaño del mercado doméstico. El acceso a los mercados internacionales es fundamental para lograr un mayor crecimiento económico. Por la estructura exportadora y la dinámica del patrón geográfico del comercio de Paraguay, el acceso al MERCOSUR adquiere especial importancia para su desarrollo. Más aún, la participación en el MERCOSUR y el relacionamiento con otros países (a través de acuerdos internacionales) le imprime una dinámica particular a las necesidades de consolidación de la gobernabilidad en Paraguay ya que permite el acceso a un mecanismo de reglas consensuadas basadas en el cumplimiento de la ley, el respeto de los contratos y la existencia de instancias específicas para la resolución de conflictos, entre otros.

2.28

En la década de los noventa se observó una consolidación del MERCOSUR como el principal destino de las exportaciones paraguayas que pasaron de ser el 37% al principio de la década al 53% al final. El MERCOSUR ganó importancia como destino a costa de una reducción sustancial de las exportaciones a la Comunidad Europea que se redujeron de 30% al principio de los noventa a 19%. Las importaciones del MERCOSUR también crecieron, pasando de 33% a 52%, mientras que las de todos los otros orígenes se reducían. Paraguay necesita ampliar el comercio exterior con regiones diferentes a la compuesta por los países del MERCOSUR.

2.29

Mejorar la capacidad negociadora para aumentar la calidad de la inserción internacional. El acceso a los mercados internacionales se está negociando con los socios del MERCOSUR en diferentes escenarios regionales y multilaterales (MERCOSUR, Comunidad Andina de Naciones, ALCA, Unión Europea y OMC, entre otros). Paraguay necesita identificar y promover sus intereses, principalmente en la agricultura, y responder a los desafíos de promover la calidad de la oferta exportable y de implementar disciplinas comerciales de segunda generación.

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2.30

Recoger los beneficios del acceso libre al MERCOSUR. La imperfección del MERCOSUR debida a restricciones del comercio intra-regional genera costos e impide que los productores y exportadores paraguayos se beneficien plenamente de la integración regional. La fuerte interdependencia de Paraguay con los socios regionales amplifica la transmisión regional de la inestabilidad macro-económica, como en el caso de las recientes devaluaciones de Brasil y Argentina. Por fin, siendo Paraguay un país mediterráneo de menor desarrollo relativo, es el que más se beneficiaría de iniciativas de desarrollo de la infraestructura regional y de mecanismos para compensar las asimetrías que inevitablemente surgen de la integración regional. El cambio reciente de las administraciones de tres de los cuatro países del bloque de integración determina una coyuntura favorable para replantear una renovada estrategia de integración que responda a las necesidades de Paraguay. Es necesario aprovechar este momento para participar plenamente en la definición de los objetivos estratégicos del MERCOSUR e implementar políticas domésticas que amplifiquen los beneficios de la inserción en la economía regional. e. Lograr la sustentabilidad ambiental del desarrollo económico

2.31

Teniendo una economía dependiente de recursos naturales, particularmente la tierra, Paraguay requiere del uso adecuado de los mismos para lograr la sostenibilidad de las tasas de crecimiento en el largo plazo. Sin embargo, después de tres décadas de desarrollo basado en agricultura expansiva, el costo ambiental ha sido significativo. La erosión de suelos, la deforestación y el uso indiscriminado de agroquímicos ya vienen afectando la capacidad de generación de riqueza y calidad de vida de la población, particularmente en las zonas rurales. Los desafíos a una disminución de la presión sobre los recursos naturales que existe en el país son: (i) la eliminación de incentivos inadecuados a la producción agropecuaria intensiva; (ii) el otorgamiento de derechos de propiedad claros sobre la tierra; y (iii) el fortalecimiento del marco institucional y legal para la gestión ambiental adecuada en el país.

Reducir la pobreza y la desigualdad: el desafío de promover el desarrollo humano26

2.32

La reducción de la pobreza requiere un crecimiento económico sostenible. Si se mantienen las bajas tasas de crecimiento del PIB observadas entre 1995 y 2001, la pobreza extrema alcanzaría 18% de la población total en 2015 en lugar de la meta del 7%, convenida como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs)27. El esfuerzo de crecimiento económico necesario para alcanzar el ODM sobre reducción de la pobreza extrema puede ser considerable, si simultáneamente no se reduce la desigualdad en la distribución del ingreso. Sin cambios en dicha

El contenido de esta sección resume el diagnóstico desarrollado en la nota temática “Retos en la Lucha Contra la Pobreza”, preparada en el contexto de la EPPR. También incluye el diagnóstico de las notas de protección social, educación y salud.

A pesar de que los ODM consideran la línea de base de 1990, se consideró la de 1995 ya que las encuestas de hogares de Paraguay estuvieron limitadas a Asunción hasta 1994.

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distribución, se estima que Paraguay requeriría un crecimiento anual promedio del ingreso del hogar de 3,2% para alcanzar la meta. Recuadro II.1 Progreso en el cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio Posibilidad de Meta Cumplimiento 3 3 2001 Objetivos e indicadores 1990 20153 por meta Bco. Mundial1 Erradicar la extrema pobreza y el hambre 13,9%* 15,6% 7,0% Unlikely • Reducir la extrema pobreza a la mitad 3,7% 4,6% 1,9% Possible • Reducir a la mitad la desnutrición en menores de 5 años

Posibilidad de Cumplimiento por objetivo PNUD2 Improbable

Alcanzar la educación primaria universal Likely Potencialmente 93,0% 90,0% 100% • Alcanzar la educación primaria universal On track Probable 70,0% 78,3% 100% • Asegurar la tasa de supervivencia hasta el grado 5 Equidad de género y empoderamiento de la mujer 0,95 0,96 1,0 • Igualdad en educación (relación mujeres/hombres) Achieved Potencialmente 41,7%* 42,0% 50% Improved Probable • Participación económica y política (% de la fuerza laboral) Reducir la tasa de mortalidad de la niñez Potencialmente 40,0 25,0 13,3 Unlikely • Reducir en 2/3 la tasa de mortalidad en menores de 5 años Probable (por 1.000 nacidos vivos) Mejorar la salud materna Off track but 150,1 159,7 37,5 Improbable • Reducir en ¾ la tasa de mortalidad materna (por 100.000 possible nac. vivos) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades n.d. n.d n.d. • Revertir la prevalencia del SIDA n.d. Potencialmente 51,4 35,2 35,2 Posible Probable • Revertir la incidencia de otras enfermedades (la tuberculosis por 100.000) Asegurar la sostenibilidad del medio ambiente 7% (1997) • Revertir la pérdida de los bosques (% con bosques) Higly unlikely 74,6%** 47,5% 37,3% Likely Improbable • Reducir a la mitad la población sin acceso a agua potable 92,8% 91,2% 46,4% Unlikely • Reducir a la mitad la población sin acceso a servicios sanitarios Notas: *1995 **1992 La falta de información sobre el año base 1990 dificulta la fijación de metas en el 2015 y la evaluación objetiva del desempeño. La confiabilidad de los datos es discutible por problemas de subregistro y disponibilidad. Fuentes: 1. y 3. Banco Mundial. “Country Assistance Strategy”, Report No. 27341-PA, 11/26/03. 2. “Objetivos de desarrollo del milenio: Informe de Paraguay”. Naciones Unidas, Asunción, 2003.

2.33

Para complementar los beneficios del crecimiento económico se requieren medidas dirigidas a mejorar la distribución del ingreso entre las cuales se considera necesario garantizar un mayor acceso a educación de calidad, la formalización de los mercados de recursos laboral y de tierras, el mejor acceso a salud y servicios públicos, y a mecanismos de protección social. La transversalización de los temas de género en las políticas públicas permitirá aumentar la equidad y cobertura de los servicios sociales básicos. a. Mejorar el nivel educativo de los segmentos de la población más pobre

2.34

El aumento de la escolaridad y de la calidad de la educación es un gran desafío y clave para la reducción de la pobreza. Se estima que en Paraguay la educación básica eleva el ingreso de las personas en 12 a 45% y la educación media en 25 a 70%, frente a las personas sin escolaridad. Sin embargo, varios desafíos persisten en el sistema educativo. En la educación básica, sólo el 43% de cada grupo de niños

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que se matriculan en el primer grado se gradúa en seis años sin repetir y sólo el 70% se gradúa eventualmente. Particularmente grave es la repitencia en los dos primeros grados, 14,6% en la zona rural y 12,3% en la zona urbana. En promedio se necesitan nueve años para producir un egresado de sexto grado. Como resultado, la transición hacia el tercer ciclo de la educación básica (grados 7-9) y a la educación media es baja. A fin de mejorar la eficiencia en el uso de los recursos, la calidad de sus resultados y la equidad en el sistema educativo paraguayo, se requiere consolidar el proceso de la Reforma Educativa iniciado en Paraguay. b. Formalizar los mercados de recursos: laboral y de tierras 2.35

El mercado laboral. Las altas tasas de desempleo y subempleo, así como la informalidad del mercado laboral urbano, limitan las oportunidades de ingreso de los más pobres, especialmente de las mujeres. El funcionamiento del mercado laboral está afectado por regulaciones y cargas fiscales que distorsionan su funcionamiento y disminuyen la competitividad de las firmas. A pesar de contar con bajos niveles de productividad laboral, el salario mínimo de Paraguay fue durante años el más alto del MERCOSUR y la razón salario mínimo/salario promedio es mayor de 60, contra poco más de 20 en Argentina y Brasil y alrededor de 50 en países de la OCDE. Si bien el mercado laboral paraguayo está afectado por un gran porcentaje de informalidad en el que no influyen directamente las regulaciones, el efecto es indirecto por la vía de incentivar un mercado laboral dual muy distorsivo y por el “efecto faro” del salario mínimo sobre los salarios del sector informal28.

2.36

El mercado de tierras. Los pobres poseen activos prediales, pero la situación de tenencia sobre la propiedad de los mismos es incierta, especialmente en el campo. Lejos de la creencia que la carencia de tierra es sinónimo de pobreza, son las familias rurales con predios entre 2 y 20 hectáreas (45% del total) las que conforman el 76% de los pobres y el 71% de los pobres extremos29. La solución a la falta de derechos de propiedad claros sobre la tierra permitiría un acceso inmediato de muchas familias pobres a los beneficios del mercado. La situación de irregularidad en la tenencia de los activos inmobiliarios que enfrentan los segmentos más pobres de la población paraguaya requiere acciones simultáneas de parte del Estado en cuatro áreas: (i) eliminación de barreras a los servicios de registro de inmuebles; (ii) el incremento de la seguridad jurídica de los títulos de propiedad; (iii) la eventual eliminación del rol del Estado en la administración de la tierra de asentamientos coloniales fiscales; y (iv) la regularización de la tenencia de la propiedad predial. En todos los casos deberá incorporarse en estas iniciativas los temas de equidad de género.

Competitividad, el Motor del Crecimiento, BID, 2001.

El problema es similar en cuanto a vivienda. El porcentaje de familias dentro del 40% de la población más pobre que tiene vivienda propia es mayor que el promedio nacional (80%), tres de cada cinco no posee título de propiedad.

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c. Mejorar el acceso a la salud 2.37

Se estima que alrededor de 30% de la población no tiene acceso regular a ningún servicio de salud, ya sea por la distancia a los centros de atención, falta de recursos financieros u otras barreras de acceso. En este sentido, uno de los principales desafíos del sistema de salud es el aumento de la cobertura, principalmente para la atención materno-infantil, que representa el problema de salud pública más importante del país. Vale notar que la elevada tasa de mortalidad infantil, así como la de mortalidad maternal, es ocasionada por causas que pueden reducirse a través de intervenciones que son comprobadamente costo-efectivas. d. Mejorar el acceso a servicios básicos

2.38

Los indicadores de cobertura de servicios como agua potable, electricidad, telefonía y recolección de residuos sólidos han venido mejorando en la segunda mitad de la década pasada. Sin embargo, a pesar de este progreso, los estratos de la población con menores ingresos tienen limitado su acceso a estos servicios básicos. Mientras la cobertura de agua potable por conexión a nivel nacional llega a alrededor de 50% de la población, seis de cada diez habitantes que conforman el 40% de la población más pobre se abastecen de agua vía pozo. Similar situación ocurre en el caso de instalaciones sanitarias. Mientras que a nivel nacional la mitad de la población tiene instalación sanitaria domiciliaria, esta tasa para el estrato más pobre es de sólo 14%. En términos de conexión eléctrica, tres de cada cuatro habitantes en el estrato más pobre tiene este tipo de servicio comparado con la cobertura casi total del quintil más rico.

2.39

Es necesario aumentar de forma significativa la cobertura de los servicios públicos, principalmente de agua potable y alcantarillado por las siguientes razones: (i) la mayor incidencia de las bajas coberturas en las poblaciones de menor ingreso, con las implicaciones que esto tiene en términos de la lucha contra la pobreza; (ii) el impacto directo del aumento de coberturas en la mejora de los indicadores de salud de la población; y (iii) la consistencia con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y en particular la meta de reducción a la mitad para el año 2015 de la proporción de población sin acceso a una fuente segura de agua potable30. e. Establecer mecanismos de protección social

2.40

A pesar de los altos niveles de pobreza, Paraguay carece de una red de protección social. El país cuenta con un gran número de pequeños programas sociales ejecutados por distintas agencias, cuyo impacto sobre los pobres y grupos vulnerables es muy limitado. Los escasos recursos, la falta de sistemas de focalización, el bajo nivel de participación de los beneficiarios en la definición de acciones a implementar, la fragilidad institucional y técnica y la vulnerabilidad política de las instituciones responsables agudizan aún más su incapacidad para

La Organización Panamericana de Salud estima unas necesidades de inversión en torno a los US$852 millones (o US$12 millones anuales) para alcanzar en el año 2010 una cobertura del 80% para agua y del 60% para alcantarillado en áreas urbanas, y del 60% y 45%, respectivamente, en áreas rurales.

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responder con eficacia a las necesidades de las poblaciones pobres y los grupos vulnerables. Además, la ausencia, hasta muy recientemente, de un marco políticoinstitucional para proveer la coherencia e integración de las acciones ha resultado en programas ejecutados por varias agencias débiles a nivel del gobierno central, lo que dificulta que las acciones lleguen a los grupos que efectivamente más las necesitan. III. LECCIONES APRENDIDAS DE LAS ESTRATEGIAS ANTERIORES Y

DESEMPEÑO DE LA CARTERA A.

Revisión de la estrategia anterior y principales logros

3.1

Los dos últimos Documentos de País para Paraguay fueron aprobados en abril de 1998 (GN-1990-1) y en octubre de 2000 (GN-2118-1). Proponían centrar la acción del Banco en los sectores de competitividad, modernización del Estado, reforma de los sectores sociales, y diversificación y modernización de la agricultura31, con una estrategia amplia y flexible dirigida a apoyar el establecimiento de bases sólidas que respaldaran un crecimiento sostenible.

3.2

La EP de 1998 prioriza el crecimiento económico como objetivo general, con acciones directa e indirectamente relacionadas a este objetivo. La EP de 2000 se definió en un contexto de crisis política (asesinato del Vicepresidente Argaña y renuncia del Presidente Cubas), difícil situación económica y fuerte presión de deuda externa de corto plazo. Propone para 4 años (2000-2003) un escenario básico de cerca de US$350 millones y un escenario alto, por US$650 millones, sujeto al avance de las reformas. El monto aprobado fue de US$287 millones, destacándose que durante el período de vigencia de esta estrategia no se produjeron cambios de prioridades ni sustituciones de operaciones, sólo postergaciones en el tiempo al no haberse avanzado en las reformas. El programa reflejó la voluntad del Banco de apoyar a Paraguay de forma anticíclica, a pesar de las deficiencias institucionales detectadas32, en un momento en que los donantes internacionales reducían significativamente su actuación en el país. Se buscó, así, mantener la continuidad de los esfuerzos de largo plazo, y ayudar a evitar una reversión de los logros del proceso democrático y de desarrollo del país.

3.3

La crisis política agravada por la crisis fiscal y sumada a la débil capacidad institucional dificultó la implementación de la agenda del Banco en el país, sobre todo en los tres últimos años, razón por la cual los avances en lograr los objetivos establecidos en el documento GN-2118-1 fueron, salvo excepciones, muy limitados. De hecho, del análisis de la matriz de intervenciones, se observa que fueron cumplidos los resultados esperados relativos a cobertura eléctrica rural, aprobación del nuevo sistema de adquisiciones y reforma educacional. Los indicadores directamente vinculados al crecimiento de la economía no fueron

El GN-1990-1 identificaba además el sector financiero como área de acción prioritaria.

Para estos casos los programas incluyeron fortalecimiento institucional.

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logrados y los demás han sido parcialmente cumplidos33. No obstante, durante la última década el apoyo financiero y técnico del Banco34 contribuyó a que el país lograra avances importantes en algunos sectores, que se resumen a continuación, por área de la estrategia. 3.4

Reforma y Modernización del Estado. El Programa Sectorial de Inversiones aprobado en 1992 contribuyó a iniciar el proceso de modernización institucional. Si bien la institucionalidad paraguaya todavía requiere consolidarse, se cumplieron los objetivos previstos en materia del marco normativo del sistema económico y financiero del país, y se ha aumentado gradualmente la transparencia de la función pública con el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y con mayor participación de la sociedad civil inclusive en el nuevo sistema de adquisiciones públicas. Las reformas de más rápida ejecución fueron las comerciales, de inversiones y del sistema financiero. Las áreas con mayores dificultades de avance fueron las privatizaciones y las reformas de pensiones y de salud, que tienen una gran sensibilidad social y requieren un proceso de mayor maduración. También se ha avanzado en la modernización de los poderes judicial y ejecutivo, con impactos muy positivos, aunque todavía insuficientes. En las áreas de administración tributaria y aduanera, acciones del Banco contribuyeron al fortalecimiento institucional del ente recaudador. El Censo de Población y Vivienda de 2002 permitió contar con valiosa información social y demográfica.

3.5

Reforma de los Sectores Sociales. En el área social debe destacarse el apoyo al proceso de transformación del sistema educativo iniciado por el Gobierno paraguayo en la década de los 90. Con los objetivos de mejorar la calidad de la educación preescolar y primaria, aumentar la eficiencia interna del sistema, y fortalecer institucionalmente al sector, una operación en educación primaria aprobada en 1992 permitió apoyar al país a sentar las bases de la actual Reforma Educativa. A pesar de los avances logrados, aún persisten bajos resultados en la educación escolar básica, que se busca atender a través de la acción focalizada en escuelas rurales y urbanas de alto riesgo. Acompañando los avances en educación primaria, operaciones en las áreas de educación inicial y técnica aprovechan los frutos del sostenido esfuerzo del Banco en el fortalecimiento del sector educativo. En lo que se refiere a salud, se está apoyando el proceso de modernización y eficiencia del sector para reducir la mortalidad materna y perinatal. La ejecución de esta operación ha sido lenta, pese a su relevancia desde el punto de vista de los objetivos sectoriales del país. Finalmente, en el área de desarrollo social y comunitario, PROPAIS utilizó nuevos modelos de provisión de infraestructura y servicios sociales a poblaciones pobres. Esta operación ha tenido un impacto positivo sobre las organizaciones de la sociedad civil, fortalecidas en su capacidad de formular y ejecutar proyectos, en la Secretaría de Acción Social, y en una población de 325.000 personas, muchos de ellos niños/as y adolescentes en

Ver Matriz de Intervenciones para el seguimiento del logro de los resultados esperados descriptos en el documento GN-2118-1 y su actualización a marzo de 2004.

Ver “Lecciones Aprendidas de la Acción del Banco en Paraguay en la Última Década”, de Francisco Domínguez y Álvaro Navarro, Septiembre 2003..

- 25 -

situación de riesgo. Su exitosa ejecución ha redundado en la aprobación de una segunda fase, actualmente en ejecución, añadiendo comunidades rurales e indígenas. 3.6

Mejora de la competitividad. En infraestructura física, en particular en el sector transporte, el Banco financió obras destinadas a mejorar y consolidar ejes viales troncales y corredores de integración con sus socios del MERCOSUR, así como caminos rurales con influencia directa en la reducción de los costos de transporte y la diversificación y reconversión de la producción agrícola tradicional. El mantenimiento de la red vial ha quedado relegado en razón de las restricciones fiscales de los últimos años, y es un área que deberá recibir mayor atención en el futuro. El financiamiento de obras de electrificación rural contribuyó a aumentar, en las zonas de influencia de los proyectos, el potencial productivo (producción de rubros perecederos), las fuentes de trabajo y los ingresos, permitió la educación nocturna de la población rural y la mayor seguridad en las vías públicas. Contribuyó, además, a reducir los costos de producción, sustituyendo energía de mayor costo (nafta, gasoil). Se logró una importante expansión de la cobertura eléctrica que pasó del 48% al 79% de los domicilios. Asimismo, se fortaleció el marco regulatorio para la promoción de la competencia, a través de la elaboración de nuevas leyes de Marcas, Patentes y Derechos de Autor y se apoyó la expansión de la producción agrícola. El apoyo brindado al establecimiento e implementación del marco institucional para la moderna gestión ambiental del país contribuirá a que el crecimiento económico que se alcance con la mejora de la competitividad pueda ser sostenible en materia de recursos naturales y medio ambiente.

3.7

Las áreas en las cuales los resultados fueron limitados se indican a continuación: (i) Desarrollo Rural. El Banco buscó contribuir a la sostenibilidad económica del sector campesino de pequeños productores, apoyando al país con operaciones de consolidación de colonias rurales, promoción del sector algodonero y el fomento de la diversificación productiva. El objetivo de reducir la pobreza en zonas rurales y aumentar los ingresos de las familias campesinas no pudo ser alcanzado en la década, pese al volumen de recursos invertidos. Esto se debió principalmente a la falta de efectividad de los servicios de fomento productivo y la ineficiencia de los servicios públicos, si bien la caída de precios de producción contribuyó también a este resultado. Esta situación lleva al Banco a replantear su estrategia para el desarrollo rural en Paraguay, de modo que cualquier apoyo a la agricultura familiar campesina dentro de un contexto de lucha contra la pobreza rural, debe obligar a buscar la eficiencia y efectividad en el gasto público dirigido hacia ese segmento de la población como paso previo. (ii) Sector financiero: se contribuyó al desarrollo de mecanismos de mercado autosostenibles para que la microempresa logre mayor acceso al crédito, para mejorar la solvencia y eficiencia del sistema financiero y fortalecer la regulación y supervisión bancaria, pero la crisis financiera y la falta de aplicación efectiva de la normativa vigente limitó el impacto de muchas de estas acciones.

- 26 -

(iii) Sector vivienda: se buscó contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población de menores ingresos, facilitándoles los medios para adquirir viviendas propias a través de mecanismos de mercado, pero no se lograron los objetivos de reforma del sistema habitacional por factores de índole institucional. El Banco está evaluando la operación y recogerá sus lecciones en futuras intervenciones. 3.8

Productos no Financieros. A través del desarrollo de productos no financieros se contribuyó a mejorar la capacidad de formulación de políticas públicas, habiéndose elaborado en los dos últimos años los diagnósticos de gestión financiera del Estado, sistema de adquisiciones públicas, y sistema de seguridad social35. Otras actividades y estudios realizados desde el año 2000 incluyen un seminario para congresistas paraguayos, un taller sobre las experiencias en reformas de previsión social, talleres sobre transparencia y participación de la sociedad civil en la gestión pública y los estudios de base y talleres para la preparación de esta estrategia (ver Anexo 5).

3.9

Percepción de la Sociedad. De acuerdo a consultas realizadas36, la percepción de la sociedad sobre la acción del Banco en Paraguay aparenta ser favorable. En particular se valora la contribución del Banco en la agenda social del país, especialmente el apoyo a la reforma del sistema educativo (el cual promovió la participación de los padres y de la sociedad y contó con la guía de un “consejo de notables”).

3.10

En cuanto a la implementación, sin embargo, existe la percepción de que la ejecución de los proyectos es muy lenta en algunos sectores y que hay poca relación del Banco con las instituciones subnacionales y con la sociedad civil. Efectivamente el plazo promedio observado entre la aprobación y la elegibilidad para desembolsos es de 16 meses. Además, casi la mitad de los recursos disponibles de la cartera son para obras de infraestructura de transporte, las que estuvieron paralizadas por las restricciones fiscales y la reducida capacidad institucional para ejecutar los contratos en los tiempos originalmente estimados. Hay acciones incipientes en marcha con los gobiernos subnacionales en materia de mantenimiento vial y saneamiento, pero aún no están dadas las condiciones para aumentar la relación del Banco con los gobiernos subnacionales, entre ellas la falta de una clara definición de responsabilidades y recursos para atenderlas. Un desarrollo positivo es que la agenda del Banco con la sociedad civil viene aumentando exponencialmente, destacándose la realización de talleres sobre la incorporación de la participación de la sociedad civil en las actividades del Banco, orientación a las ONGs para buscar soluciones colectivas y un seminario internacional, “Movilizando el Capital Social en Paraguay y América Latina”. Cabe destacar el apoyo del Banco al Plan Nacional de Integridad y a Transparencia Paraguay, y el financiamiento, conjuntamente con el BM y el PNUD, de consultas del gobierno a la sociedad civil sobre la Estrategia de Pobreza y Desarrollo Social.

En el caso de los dos primeros diagnósticos (Country Financial Accountability Assessment-CFAA y Country Procurement Review Assessment- CPRA), estos fueron elaborados dentro del marco de cooperación con el Banco Mundial.

Ver “The IDB’s Paraguay Strategy: An Evaluation”, de Werner Baer y Melissa Birch, 2003.

- 27 -

Resumen de la situación de la cartera

3.11

Al 30 de abril de 2004 la cartera en Paraguay comprendía 22 préstamos por un total de US$652,7 millones, con un saldo por desembolsar de US$364,3 millones. El 67% de este saldo disponible corresponde a proyectos viales (46%) y a educación y salud (21%), y el 33% restante a los demás sectores.(se excluyen los FAPEPs).

3.12

La antigüedad media de la cartera a fines de 2003 era de 4,5 años, similar a la de los demás países de la Región. Cerca del 44% del monto de préstamos de inversión fue aprobado a partir de 2000. El plazo promedio de desembolsos en los últimos 10 años fue de siete años y ocho meses. El monto promedio anual de desembolsos en los últimos 5 años fue de US$82,5 millones (ver gráfico III-1).

111.6

88.4

2001

2000

61.9

52.0

2003

98.4

2002

87.4

1999

120 100 80 60 40 20 0

1998

Millones de $US

Gráfico III-1 Desembolsos de Préstamos.

3.13

En los últimos 10 años se aprobaron 43 préstamos por US$758,2 millones. Además, se aprobaron 120 operaciones concesionales (CT, FOMIN y PES), por US$57 millones, de los cuales US$17,0 millones corresponden a 18 operaciones del FOMIN, destinadas prioritariamente a mejorar el clima de negocios. La mayor parte de las operaciones concesionales contribuyeron a preparar y complementar actividades vinculadas al programa operativo. Los programas del PES en el país desde 1978 suman US$12,4 millones, para 24 operaciones. Los objetivos de estos proyectos han sido contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de la capacidad para generar ingresos, y han atendido una población de más 50.000 personas, de la cual el 14% indígenas; el 37% poblaciones rurales con necesidades básicas insatisfechas; el 22% artesanos; y el 26% microempresarios urbanos.

3.14

La crisis política y fiscal se agravó particularmente a partir de 2001, llevando a incumplimientos temporales del servicio de la deuda con el Banco, lo que resultó en suspensiones intermitentes de desembolsos en 2002 y 2003. Estos factores, aparejados a la deficiente gestión administrativa de algunos ejecutores y a problemas con procesos licitatorios importantes, afectaron negativamente el desempeño de la cartera y los niveles de desembolsos, resultando en flujos netos de caja negativos para el país por tercer año consecutivo. Los flujos netos de préstamos, sin embargo, se han mantenido positivos.

3.15

El Departamento del Sector Privado (PRI) no ha tenido aún operaciones de préstamo en Paraguay, pero viene siguiendo los esfuerzos del gobierno en iniciar un proceso de mayor participación privada en los sectores de telecomunicaciones, agua y saneamiento y transporte. La Corporación Interamericana de Inversiones (CII) financió 6 operaciones en Paraguay en la década, por un total de US$22,9 millones, de las cuales dos, por US$4,6 millones, estaban en ejecución a fines de 2003.

- 28 -

3.16

El desempeño de la cartera de préstamos en los últimos años ha sido mixto: para los proyectos de educación y de inversiones sociales ha sido relativamente eficiente y exitoso; para los demás sectores, particularmente infraestructura vial, eléctrica y de saneamiento básico, si bien ha presentado algunos resultados positivos, la ejecución ha sido lenta. Los factores más comunes que contribuyeron al éxito de los proyectos se resumen básicamente en: simplicidad del diseño de la operación, experiencia del Organismo Ejecutor, la calidad del análisis institucional, el sentido de propiedad del ejecutor y fuerte apoyo político. Las principales causas de los retrasos son la capacidad institucional de los ejecutores, las demoras en el inicio de la ejecución37 (con una tendencia a mejorar en los últimos años), la disponibilidad de crédito presupuestario y oportunidad del aporte local.

3.17

El mayor monitoreo y coordinación con las autoridades en el estrecho seguimiento de los proyectos contribuyó a mitigar los efectos adversos de la crisis sobre el desempeño de la cartera. Para ayudar a mejorar la ejecución de los proyectos o resolver problemas el Banco promueve misiones especiales y sectoriales de la cartera, reuniones semestrales de coordinación de cartera con el Órgano de Enlace, financia acciones específicas con la CT para países C y D, realiza cursos de entrenamiento para las Unidades Ejecutoras sobre procedimientos del Banco para adquisiciones y otros temas, y financió recientemente un nuevo sistema de adquisiciones públicas, entre otras medidas. Se destaca que la calidad y oportunidad de presentación de los Estados Financieros Auditados ha mejorado sustancialmente por acciones como la distribución de modelos guía, seminarios para auditores y ejecutores y seguimiento constante del Banco.

3.18

La reciente creación de la Unidad Central de Inversión Pública (UCIP) en el Ministerio de Hacienda, responsable entre otros por la evaluación y control, cualitativa y cuantitativa, de los proyectos públicos de asistencia financiera y técnica, debería contribuir a la mayor eficiencia en el procesamiento y seguimiento de los proyectos.

Conclusiones y lecciones aprendidas

3.19

Las conclusiones extraídas del análisis de la acción del Banco y lecciones aprendidas se destacan a continuación. a. Consideraciones para la elaboración de la estrategia

3.20

Definición de escenarios. Dados los riesgos de alta volatilidad y vulnerabilidad externa, ser prudente y flexible en la definición de los posibles escenarios, ajustando en el tiempo la programación a la capacidad de endeudamiento e institucional.

3.21

Focalización. Focalizar las intervenciones en aquellos sectores que generen mayor impacto y mejor uso de las ventajas comparativas del Banco, seleccionando

Mientras no esté ratificado el contrato de préstamo por el Congreso, la legislación no permite la asignación de recursos presupuestarios para financiar las actividades del mismo.

- 29 -

programas prioritarios en donde concentrar esfuerzos (como por ejemplo la Reforma Educativa). 3.22

Diversificación de fuentes de financiamiento. El Banco debe apoyar la identificación de oportunidades para la mayor participación de otros donantes y agencias multilaterales y bilaterales de crédito, a efectos de viabilizar una mayor selectividad de su acción en un menor número de sectores. b. Consideraciones para la programación, diseño y ejecución de operaciones

3.23

Enfoque integral del fortalecimiento de la capacidad institucional del sector público. El principal factor que afecta la mayor parte de las operaciones en cartera es la debilidad institucional por insuficiente dotación de profesionales calificados y frecuentes cambios de personal. El fortalecimiento institucional caso a caso no ha presentado los resultados esperados, por lo que se requiere incluir estas acciones dentro de un enfoque integral de profesionalización del servicio civil.

3.24

Análisis institucional en el diseño de los proyectos. El análisis institucional debe establecer la capacidad real de los ejecutores y definir mecanismos claros y simples para la ejecución de los proyectos. El desarrollo institucional debe tener como fin el fortalecimiento del ejecutor y no sólo la creación de unidades ejecutoras, de manera de ayudar a la sostenibilidad de los proyectos.

3.25

Participación de la sociedad. Construyendo sobre la experiencia de la reforma educacional y con el programa de mejoramiento de barrios, debe fomentarse la participación de la sociedad civil en el apoyo a la ejecución y el control social sobre los proyectos.

IV. OBJETIVOS Y ESTRATEGIA DEL BANCO Y AGENDA PARA EL DIÁLOGO A.

Objetivos

4.1

El objetivo de la acción del Banco en Paraguay es colaborar con el país en su esfuerzo por enfrentar los principales desafíos al desarrollo de tal manera que lleve a un crecimiento sostenible y a la reducción de la pobreza. Para este efecto el Banco propiciará apoyo técnico y financiero al gobierno en el desarrollo e implementación de sus programas en algunas áreas prioritarias.

Ámbitos principales de la Estrategia

4.2

La estrategia acordada para el período 2004-2008, tomando como base los desafíos planteados, el programa del gobierno, la cartera existente, las lecciones aprendidas de la implementación de las estrategias anteriores y las ventajas comparativas del Grupo Banco, propone concentrar la acción del Banco en las siguientes áreas:

- 30 -

•

Fortalecer la gobernabilidad, buscando recuperar la credibilidad en las instituciones del Estado para que pueda coordinar el proceso de desarrollo económico, mediante acciones para la mayor eficiencia y transparencia de la gestión pública, la mayor participación ciudadana y la consolidación de las instituciones democráticas;

•

Crear las bases para el crecimiento sustentable profundizando la economía de mercado y una mayor integración regional y global, generando las condiciones para posibilitar la mayor participación del sector privado, mayor competitividad y profundización del proceso de integración; y

•

Reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de la población de menores ingresos mediante el desarrollo del capital humano y mayor acceso a servicios básicos de calidad.

1. Fortalecer la Gobernabilidad. 4.3

El Banco viene apoyando los esfuerzos en gobernabilidad con un cartera de US$59,2 millones, con un saldo por desembolsar, a 30 de abril de 2004, de US$39,3 millones. Se destaca la colaboración a la reforma tributaria y aduanera; al fortalecimiento del sistema de inversiones públicas; a la mayor eficiencia y transparencia en los procesos de adquisiciones, gestión pública y control, con participación de la sociedad civil; la seguridad jurídica mediante la modernización del registro civil y el fortalecimiento institucional del sistema judicial38; así como un préstamo de emergencia para protección social que se complementó con un préstamo de reactivación económica del Banco Mundial.

4.4

La prioridad en esta área es colaborar con el gobierno en sus esfuerzos para afianzar la gobernabilidad del país de tal manera que los indicadores de gobernabilidad se acerquen a los de países con niveles de ingreso per cápita comparables a los de Paraguay. Esto requiere mayores esfuerzos en el área fiscal, el fortalecimiento de la capacidad de gestión del sector público, la lucha frontal contra la corrupción y la ineficiencia y la promoción de la participación de la sociedad civil en el control de la gestión pública, todos temas prioritarios en la agenda del nuevo gobierno. a. Sostenibilidad Fiscal

4.5

El Banco seguirá apoyando con cooperaciones técnicas el fortalecimiento de la administración tributaria y la racionalización del gasto, incluyendo el establecimiento de reglas fiscales que contribuyan al manejo de las finanzas públicas. Complementando estos esfuerzos, el BM ha indicado su interés en colaborar con la reforma del sistema previsional y el FMI está dando asistencia técnica en materia tributaria y aduanera, coordinadamente con el Banco.

El detalle de las operaciones en ejecución aparece en el Anexo 2 y en la matriz de la EPPR.

- 31 -

b. Mecanismos de concertación entre los poderes del Estado. 4.6

Se continuará apoyando, mediante cooperaciones técnicas, iniciativas que consolidan la articulación entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, con asistencia técnica para el fortalecimiento de los procesos para el establecimiento de agendas legislativas prioritarias concertadas con el Ejecutivo para cada período legislativo, lo que ayudaría a acelerar el trámite de leyes. Se apoyará el establecimiento de sistemas de asesoría técnica que mejoren la calidad de las leyes y ayuden a que la función presupuestaria, de fiscalización y control se ejerza sobre bases técnicas y objetivas. c. Estado de derecho y administración de la justicia.

4.7

Se apoyará la profundización de la reforma administrativa del sistema judicial, contribuyendo, con un nuevo préstamo, a la carrera judicial por mérito, a la ampliación de la asistencia jurídica gratuita, a la modernización y simplificación normativa de los procedimientos judiciales, y a la mejoría de la gestión judicial. En la medida de los avances, con una nueva operación se propone terciarizar algunos servicios, promover la difusión y capacitación sobre los derechos básicos de los ciudadanos, fortalecer los sistemas de rendición de cuentas del poder judicial ante la ciudadanía, y aumentar y modernizar la infraestructura física de los juzgados y tribunales. Estas acciones se complementarían con las de la GTZ, que viene colaborando con la reforma procesal penal. El BM prevé contribuir con reformas estructurales del sector, por lo que se están coordinando esfuerzos. d. Participación de la Sociedad Civil.

4.8

Contribuyendo a fortalecer una democracia participativa y una gobernabilidad política sólida el Banco apoyará el desarrollo de mecanismos institucionales e instrumentos de seguimiento para la participación de la sociedad civil en el proceso de formulación, monitoreo y evaluación de políticas públicas. La promoción del gobierno electrónico será un elemento importante en este esfuerzo. La participación de la sociedad civil es particularmente relevante en programas de combate a la corrupción, a la violencia y al tráfico humano, y se prevén cooperaciones técnicas en estos temas. e. Calidad y eficiencia de la Gestión del Estado.

4.9

El CFAA, preparado conjuntamente con el Banco Mundial, es el marco bajo el cual se seguirá colaborando con las medidas impulsadas por el gobierno para establecer reglas formales y los mecanismos para combatir la corrupción y aumentar la efectividad en la gestión de la administración pública. Instrumentos claves para mejorar la administración financiera y la eficiencia y control del gasto serán la implementación de las recomendaciones del CFAA, proveyendo asistencia técnica para la expansión del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) a todas las entidades descentralizadas y gobiernos departamentales, la implementación de la Ley de Compras del Estado y la modernización de la gestión

- 32 -

pública hacia una administración por resultados, además del desarrollo de capacidades de gobierno electrónico que garanticen mayores controles, eficiencia, transparencia y participación ciudadana. Se prevén cooperaciones técnicas para este propósito como las de Fortalecimiento del Ministerio de Hacienda y Fortalecimiento de la Auditoria General del Poder Ejecutivo. 4.10

Se continuará contribuyendo con el gobierno en la reforma y modernización de la administración pública para mejorar la calidad, eficacia y eficiencia de las políticas y gestión públicas, en particular en beneficio de los grupos más pobres. Para fortalecer la gestión del Estado se continuará colaborando en la modernización institucional de la Administración Central (racionalización y simplificación de la estructura organizacional y funcional), en particular la profesionalización del servicio civil a nivel de los tres poderes del Estado. Esto deberá contribuir a atraer y retener, en los varios niveles del sector público, a personal calificado, mitigando el problema de debilidad institucional y sus efectos negativos sobre la implementación de políticas públicas y la ejecución de los proyectos. Asimismo, se iniciará la modernización de la gestión pública agroalimentaria para apoyar al sector campesino a fin de hacer más efectiva y costo-eficiente la provisión de servicios de fomento productivo dirigidos al sector agropecuario.

4.11

Se apoyará los esfuerzos del gobierno con cooperaciones técnicas para el fortalecimiento de las unidades centrales de gestión y control presupuestario del Poder Ejecutivo; el desarrollo de capacidades técnicas para el análisis del Presupuesto Público en el ámbito del Congreso de la Nación; el fortalecimiento del marco legal e institucional de la Contraloría General y la Auditoria; y el mejoramiento del servicio al cliente, incluyendo la tercerización de algunos servicios y simplificación de los procedimientos y trámites burocráticos, en especial para la inversión y para procesos judiciales. Asimismo, se apoyarán las instituciones responsables de la formulación e implementación de las políticas comerciales internacionales, con énfasis en el fortalecimiento de la coordinación inter-institucional y en el mejoramiento de la capacidad negociadora del sector público y privado paraguayo. Con la reestructuración del MIC39 y el fortalecimiento del MH, se busca transformarlos en “islas de excelencia” dentro de la administración pública, y avanzar hacia una reforma y modernización gradual de las entidades del sector público. Elemento importante de este fortalecimiento será dirigido a apoyar el MH en: (i) la capacitación en temas de presupuesto, tesorería y financiamiento (ii) el diseño y coordinación del proceso de descentralización; y (iii) el aumento de la capacidad gerencial, técnica y administrativa del MH, incluyendo la puesta en marcha de una estrategia digital y de una Unidad de Ambiente de Negocios. Estas acciones se complementan con otras del Banco Mundial para el fortalecimiento del MH y las de la CE para el fortalecimiento de la capacidad de gestión pública y lucha contra la corrupción.

Con recursos del Préstamo 1349/OC-PR para Desarrollo Empresarial.

- 33 -

2. Fortalecer las bases para el crecimiento sustentable profundizando la economía de mercado y una mayor integración regional y global 4.12

El Banco está apoyando el crecimiento sustentable en Paraguay con varios préstamos, con un saldo disponible, a 30 de abril de 2004, de US$195,5 millones, de los cuales más del 85% son destinados a transporte vial. La buena ejecución de estos proyectos, además de ser crítica para el buen desempeño de la cartera del Banco, resultará en una contribución importante para apoyar el programa del gobierno en el corto plazo. También están en ejecución proyectos destinados a los sectores energía, desarrollo rural y empresarial.

4.13

Para lograr un crecimiento económico sustentable se deberá contar con liderazgo del sector privado, responsabilidad fiscal, social y medio ambiental, promoviendo un modelo de desarrollo basado en la formalización de la economía, la integración regional y la diversificación de las exportaciones. Sólo niveles sostenidos de inversión privada permitirán elevar las tasas promedio de crecimiento del PIB per cápita lo suficiente para reducir la pobreza en el país.

4.14

La reactivación de la economía de manera sostenible en el tiempo requiere el establecimiento de condiciones macroeconómicas estables, de una gestión estatal creíble que garantice la gobernabilidad del país, de un sistema financiero que canalice el ahorro hacia los inversionistas, y sobre todo de mayor inserción internacional. Para mejorar el clima de inversiones el Banco ya está trabajando con el gobierno en el marco de la Investment Climate Initiative. a. Mejorar el ambiente de negocios.

4.15

Con el préstamo para Desarrollo Empresarial, el Banco está colaborando en la creación de mecanismos institucionales estables para generar y mantener una agenda prioritaria de competitividad nacional y sectorial, en el contexto de una creciente y mejor integración internacional. Se busca contribuir a fortalecer las capacidades empresariales y liberar el potencial competitivo de algunos sectores, principalmente agroindustriales que presentan ventajas comparativas y mayor capacidad de expandirse en el corto plazo40, estableciendo foros de competitividad sectoriales que deben ser coordinados con acciones específicas de apoyo empresarial previstas en otros programas en ejecución para que las empresas de cada sector tengan asistencia en materia de calidad, certificación fitosanitaria, marketing, etc.

4.16

Se promoverá la articulación de los foros de competitividad nacionales con los foros de competitividad regionales del MERCOSUR con el objetivo de fomentar la participación de las empresas paraguayas en las cadenas productivas regionales, así como la articulación entre los sectores público y privado para orientar la agenda

Estos fueron identificados por un Estudio de JICA: alimentos balanceados, verduras, frutas, algodón y metal mecánica, (Estrategias de Competitividad y Desarrollo: Una Perspectiva Global. JICA, 2000).

- 34 -

nacional de competitividad hacía los desafíos de una mejor inserción en los mercados internacionales. 4.17

En especial, con vistas a reducir el impacto de la eliminación de la triangulación comercial se buscará promover nuevas oportunidades económicas a la población afectada, mitigando el aumento de la pobreza y de la informalidad. Se propone para este propósito estudiar alternativas para la Reconversión Económica de Áreas Fronterizas o sectores afectados por el cambio en el régimen comercial. Una transformación estructural de esta envergadura requiere un apoyo integral al comercio, a la integración y a la competitividad que responda simultáneamente a los desafíos económicos y sociales de la transición a un régimen comercial más formal. Adicionalmente, se apoyará la iniciativa del país para la creación y puesta en marcha de una red de exportación, buscando en el proceso maximizar la participación de otros donantes, en particular de la CE.

4.18

La provisión de bienes públicos, nacionales y regionales, tales como las condiciones sanitarias (vegetal y animal) que afectan la producción agroalimentaria, son críticas en un contexto donde la casi totalidad de sectores con potencial para mejorar rápidamente su inserción internacional son de origen rural y predominio de empresas micro o pequeñas. El Banco puede colaborar con el gobierno en mejorar la oferta exportable mediante un programa sectorial de competitividad y diversificación productiva y un programa de apoyo al desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación que promueva mejoras en la infraestructura científica y tecnológica, particularmente en lo relacionado con el fortalecimiento del sistema nacional de calidad. Con cooperaciones técnicas se fortalecerán las entidades que certifican la calidad técnica y sanitaria de los productos nacionales, con vistas a la estandarización y armonización regional en el MERCOSUR.

4.19

La importancia que tiene la calificación del recurso humano en la adopción de tecnología y mejora de la productividad lleva a la necesidad de estudiar los factores que contribuyan a un mejoramiento de la calidad de la educación superior.Para este efecto se realizará el estudio Alternativas para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Acreditación de la Calidad de la Educación Superior. Además, con recursos del FOMIN se seguirán apoyando iniciativas y demandas innovadoras que tengan como objetivo mejorar el clima de negocios y promover la mayor competitividad de las micro, pequeñas, y medianas empresas. b. Fortalecer el sistema financiero

4.20

Este sector demanda una concentración de esfuerzos por parte del Banco. El Banco contribuirá a la profundización de la reforma del sector financiero, en especial a la remoción de los obstáculos que impiden la adecuada intermediación financiera y proveerá líneas de crédito para su canalización al sector privado en operaciones de mediano y largo plazo que permitan desarrollar proyectos de inversión, sobre todo de las microempresas y PyMEs. Debe apoyarse además la profundización del sistema financiero rural, la creación de mecanismos para poder generar préstamos a largo plazo en moneda local y garantizar una adecuada supervisión de todas las

- 35 -

entidades financieras existentes, incluyendo las cooperativas. El Banco contribuirá a este efecto con préstamos para la reforma de la Banca Pública, estrechamente coordinado con una operación del Banco Mundial para el sector financiero; para una línea de crédito para las PyMEs y para la reestructuración funcional del Banco Central, además de operaciones a microempresas con el Programa de Empresariado Social. Con recursos de la CII se financiarán líneas de crédito de apoyo a PyMEs, mayormente para el sector agroindustrial y exportador. Con cooperaciones técnicas se apoyará estudios y fortalecimiento de capacidades e instrumentos para el mejor funcionamiento del sector, en especial para su supervisión y regulación. c. Ampliar, mejorar y mantener la infraestructura básica 4.21

Los requerimientos de recursos para infraestructura seguirán siendo elevados, demandando la participación de varios financiadores y del sector privado. Los proyectos de transporte vial constituyen el 44% del saldo por desembolsar de la cartera del Banco en Paraguay. En el futuro el Banco continuaría apoyando el gobierno en el mejoramiento y cobertura del transporte vial, en particular la definición de políticas y obras de mantenimiento vial con participación del sector privado (CREMA). Elemento crítico en este proceso es el fortalecimiento de la gestión del sector, incluyendo una reorganización institucional del Ministerio de Obras Públicas. Asimismo se apoyarán las iniciativas del gobierno relacionadas con la integración física en el marco de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). Con vistas a aumentar el impacto de las inversiones, se buscará ampliar la red de electrificación rural en especial en las zonas ya atendidas por programas de caminos vecinales.

4.22

Las grandes necesidades de expansión y de operación de la infraestructura hacen que se requiera la participación de inversionistas y operadores privados. El Banco ofrecerá apoyo al gobierno para identificar oportunidades en este sentido (por ejemplo en sectores como saneamiento y transporte), y desarrollar los estudios e instrumentos apropiados. El Banco podría apoyar la implementación de concesiones, contratos de administración y asociaciones público-privadas (PPP), buscando maximizar el uso de recursos e instrumentos del Grupo Banco con vistas a aumentar la sinergia de las intervenciones públicas y privadas, y también la acción de otros donantes. Para ello podrían utilizarse cooperaciones técnicas cubriendo temas como capacitación de personal, estudios de factibilidad, e inclusive preparación de documentos para concursos públicos y contratos de concesión al sector privado a través de líneas de actividad del FOMIN. El Departamento del Sector Privado (PRI) continuará trabajando en conjunto con otras áreas del Banco tanto en la identificación de oportunidades especificas a ser apoyadas, como en iniciativas orientadas al fortalecimiento institucional, el desarrollo de marcos regulatorios y esquemas de asociación público-privadas que faciliten la creación de un clima de negocios propicio para estimular la participación del sector privado en las áreas de infraestructura..Estas acciones ayudarían a desarrollar las condiciones necesarias para aprovechar los beneficios potenciales de la integración regional, y se complementarían con asistencias de Japón, de la CE, de Taipei China* y de la CAF, entre otros.

- 36 * Nota: El uso de la designación Taipei China de ninguna manera implica que el Banco o alguno de sus países miembros haya adoptado una posición determinada con respecto a asuntos de soberanía nacional o reconocimiento diplomático.

d. Profundizar la integración global y regional 4.23

La participación ventajosa en un esquema de integración regional y en los mercados globales presupone la adopción de una estrategia integral articulada en una secuencia coherente de operaciones que respondan a los principales desafíos de corto y mediano plazo. El país tiene una urgente necesidad de apoyo técnico inmediato para participar en las negociaciones comerciales que se desarrollarán en los próximos trimestres. En el corto plazo se necesitará apoyar la consolidación de la capacidad institucional para implementar los compromisos asumidos y preparar el país a gestionar el ajuste que implican el libre comercio y la integración regional. En el mediano plazo, las perspectivas de crecimiento a través de la inserción internacional dependerán de la promoción de reformas macroeconómicas y sectoriales que permitan adaptar la competitividad a la competencia internacional, promoviendo una transición económica y socialmente eficiente a un régimen de comercio más libre y formal.

4.24

La mediterraneidad y las características estructurales del país hacen necesario que en el diseño de la estrategia de desarrollo de la competitividad se considere la interdependencia y la integración con los socios regionales, con miras a una mejor inserción en los mercados globales. Paraguay necesita adoptar una ambiciosa estrategia de adaptación al libre comercio que logre: (i) promover la competitividad de las empresas orientadas a los mercados de exportación; (ii) promover los encadenamientos productivos con los socios regionales; (iii) mejorar la calidad de la oferta exportable para cumplir con los altos requisitos cualitativos de los mercados internacionales; y (iv) establecer una política tributaria menos dependiente del comercio internacional.

4.25

Para promover la integración regional y la inserción internacional el Banco priorizará, además de las acciones dirigidas a lograr una mejor y más diversificada oferta exportable e integración física, acciones críticas que permitan mejorar el perfil de la integración regional maximizando las ventajas comparativas del país, como son: (i) la consolidación de mercados regionales con apoyo para, entre otros, evaluar los costos y beneficios sectoriales y el impacto macroeconómico de la integración; (ii) el fortalecimiento institucional para la integración, desarrollando la capacidad técnica de negociar e implantar acuerdos comerciales internacionales, persiguiendo iniciativas de facilitación aduanera y apoyando el ajuste del sistema tributario; (iii) la promoción de bienes públicos regionales - BPR41 que favorezcan

Los BPR apuntan a corregir las externalidades transfronterizas negativas y aprovechar los beneficios de las positivas. Existen tres categorías de BPR: (i) Inversiones globales -en conocimiento, investigación y negociación de estándares y/o regimenes de políticas, etc.; (ii) Mecanismos transnacionales para regular dichas externalidades en áreas como: inversiones en políticas de salud pública para contener la difusión de plagas y enfermedades; la inversión en infraestructura que favorezca el crecimiento y la integración regional; la creación de instituciones para cooperar en varias áreas caracterizadas por efectos de contagio, etc.; y (iii) Acciones específicas a nivel nacional, para maximizar la absorción de los beneficios creados en las dos modalidades descritas arriba. Ver: Ferroni M. (2001), "Regional Public Goods in Official Development Assistance", ITD-STA Discussion Papers, N. 11, BID-INTAL: Buenos Aires.

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la cooperación regional para responder a un creciente número de desafíos transnacionales, tales como las enfermedades infecciosas, los efectos de contagio macroeconómicos, las crisis financieras y sociales, la seguridad y la estabilidad y los desastres naturales. En todas estas áreas deberán tomarse debidamente en cuenta las asimetrías entre Paraguay y los países con quien se integre, particularmente los del MERCOSUR. 4.26

Para lograr los objetivos mencionados se propone la utilización secuencial de instrumentos operativos orientados a este propósito, tal como: (i) programas de cooperaciones técnicas inmediatas para atender las necesidades en el área de las negociaciones internacionales; (ii) la Facilidad Sectorial de Comercio de rápido desembolso, para consolidar en el corto plazo la capacidad institucional en el área de las negociaciones y de la implementación de los acuerdos internacionales; y (iii) los programas de cooperación técnica regional y el Programa de Cooperación Hemisférica del ALCA, para maximizar la complementariedad y las sinergías entre las operaciones nacionales y regionales y apuntar a contrastar las asimetrías promoviendo la convergencia estructural en el MERCOSUR. e. Promover la protección ambiental

4.27

El Banco viene apoyando el establecimiento y la implementación de un marco institucional descentralizado y participativo para la gestión ambiental en Paraguay. Los aspectos de protección y mitigación ambiental son temas tratados de forma transversal en las operaciones que financia el Banco, buscando prevenir, corregir o mitigar el impacto de proyectos sobre el medio ambiente.

3. Reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de la población de menores ingresos 4.28

La cartera incluye, al 30 de abril de 2004, US$130,4 millones de recursos disponibles para proyectos sociales, de apoyo a la reforma de la educación inicial y básica; capacitación laboral; expansión de la cobertura de la educación pre-escolar; atención primaria en salud; y provisión de servicios de saneamiento. También incluye operaciones recientemente aprobadas de entrega de servicios sociales y de protección del gasto social. a. Reducción de la pobreza

4.29

La reducción de la pobreza requiere esfuerzos simultáneos de política económica tanto para incentivar el crecimiento económico sostenible de largo plazo como para lograr una mejor equidad de ingresos. La eficacia del crecimiento económico para la reducción de la pobreza va a depender del acceso de los más pobres a nuevas oportunidades productivas y de los beneficios derivados de su capital, tanto humano como físico. Para esto es necesario: (i) mejorar el nivel educativo de los segmentos de la población más pobre para permitir su acceso a fuentes de empleo no agrícola mejor remunerado en zonas urbanas o rurales; (ii) mejorar el funcionamiento del mercado laboral racionalizando su reglamentación; (iii) entregar un título de

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propiedad de pleno dominio y de libre transferencia sobre la tierra que ocupan los pobladores rurales, en muchos casos, único activo que poseen; y (iv) lograr una mejor distribución de la tierra y, por ende, un uso más eficiente de la misma mediante la aplicación efectiva del impuesto a la propiedad rural. Asimismo es necesario focalizar el gasto público para mejorar el acceso de los más pobres a servicios básicos y fortalecer su capital humano, así como asegurar un buen funcionamiento del mercado laboral, dado que contribuirá a reducir la informalidad y aumentar las oportunidades de empleo. 4.30

El Banco contribuiría a estos objetivos a través de la ejecución de programas existentes y nuevas operaciones. Se realizará un diagnóstico del mercado laboral en Paraguay, aportando a la toma de decisiones sobre este tema. En educación, se seguirá colaborando en el aumento de la escolaridad y del mejoramiento de la calidad y de la equidad del sector, que tienen gran impacto en la reducción de los niveles de pobreza en el mediano plazo. Estos programas incluyen la educación bilingüe, que fue introducida en el país en 1994, tomando en cuenta la diversidad lingüística y socio-cultural del país. Asimismo, se seguirá apoyando medidas orientadas a racionalizar los gastos del Ministerio de Educación a fin de generar ahorros y poder así continuar con la implementación de políticas compensatorias a través de programas focalizados hacia sectores de más alto riesgo educativo. A través de una nueva operación se propone apoyar el diseño y la implementación de un sistema de educación técnico-profesional que contribuirá a la creación de una fuerza laboral mejor capacitada que responda a las demandas de una economía moderna. Además el Banco realizará un estudio sobre el Impacto de la la Educación Superior sobre el Crecimiento Económico y la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad. Esto complementaría los esfuerzos del Banco Mundial (BM) en educación secundaria, de España en educación universitaria, de la CE en educación básica a distancia y de Japón en formación profesional. b. Acceso a servicios básicos de calidad.

4.31

En términos de la expansión de servicios básicos orientados a la población pobre, la cartera incluye operaciones en salud y saneamiento básico. Con relación a salud, la operación en ejecución está orientada hacia el mejoramiento de la salud materno-infantil, que representa el principal problema de salud pública del país. Específicamente, la operación contribuye a avances en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que incluyen la reducción de la mortalidad infantil y de niños menores de 5 años en dos tercios y de la mortalidad materna en tres cuartos42. El Banco seguirá en su diálogo con las autoridades del país sobre el aumento de la cobertura y calidad de los servicios materno-infantiles, complementando los esfuerzos del BM, la CE, la GTZ, Japón y la USAID.

4.32

Por su impacto directo en la mejora de los indicadores de salud, sobre todo de los grupos de menor ingreso, se deberá aumentar la cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado, asegurando la participación de las comunidades

Se estima que Paraguay no logrará cumplir con las metas de salud fijadas para 2015.

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beneficiarias en la etapa de diseño y de ejecución de los proyectos. Con la cartera se está contribuyendo a este objetivo a través del financiamiento de pequeños proyectos de agua potable en comunidades rurales e indígenas. Sin embargo, lograr reducir a la mitad para el año 2015 la proporción de población sin acceso permanente a agua potable, consistente con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, implica que las inversiones tendrán que provenir principalmente de los prestadores de los servicios, lo que requiere la vigencia de un adecuado marco regulador del sector y un proceso de fortalecimiento financiero institucional de los prestadores (ESSAP y SENASA), así como el desarrollo de esquemas de participación del sector privado en la expansión y gestión de los servicios. 4.33

También se continuará apoyando programas de desarrollo urbano y desarrollo comunitario, con responsabilidad ambiental, buscando mejorar las condiciones de vida de las poblaciones de menores ingresos, en particular en las zonas bajas de la ciudad de Asunción, mediante el desarrollo del potencial económico y urbanístico de la Franja Costera, además de programas de mejoramiento de barrios que benefician a la población que vive en condiciones marginales. Además, se colaborará con un estudio sobre tendencias y determinantes de migraciones y su impacto sobre los servicios básicos.

4.34

Todas estas intervenciones orientadas a mejorar la oferta de servicios, principalmente en los sectores de salud y de educación, pueden ser complementadas con la implementación de una red de protección social basada en transferencias monetarias, condicionadas a la utilización de dichos servicios. Estas redes, que han sido implantadas con éxito en varios países de la región, permiten elevar el ingreso y consumo de los hogares en extrema pobreza simultáneamente con su capital humano. La cartera incluye una cooperación técnica que está apoyando al país a conocer dichas experiencias y adaptarlas a la realidad paraguaya, tema que deberá recibir un estrecho seguimiento en el diálogo con las autoridades.

4.35

Las consideraciones de etnia y de género seguirán siendo tratadas, cuando corresponda, en los programas regulares del Banco de acceso a servicios básicos, titulación de tierras, de reforma del estado, justicia y microempresa, entre otros. Se propone seguir promoviendo la formulación participativa de una política indígena. Asimismo, el Ministerio de Educación se enfrenta con el desafío de desarrollar la educación indígena, por lo que el Banco apoyará la elaboración de parámetros curriculares, intercambio de experiencias con otros países y el fortalecimiento de un equipo en el MEC para liderar el proceso. El Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres contempla nueve ámbitos prioritarios para la inclusión de una perspectiva de género en Paraguay, que incluyen, entre otros: la justicia, educación, acceso a los recursos económicos y al empleo, salud integral de la mujer, erradicación de la violencia, y participación social y política. Estos aspectos deberán ser considerados por el Banco, cuando corresponda, en el diseño de nuevas operaciones.

- 40 -

Implementación de la estrategia

4.36

En la definición de la nueva estrategia para el período 2004-2008 se tuvo en cuenta el papel fundamental de la cartera, tanto por el volumen de recursos por desembolsar (alrededor de US$364 millones al 30/04/04), como por su concentración en áreas que serán críticas para el éxito del programa de gobierno y que se alinean adecuadamente con los desafíos. Estas áreas de concentración de la cartera son: (i) infraestructura, que representa una parte considerable de la cartera por ejecutar; (ii) desarrollo rural; y, en menor medida, (iii) fortalecimiento de la gobernabilidad, principalmente en administración fiscal, y (iv) programas de promoción social para los sectores de menores recursos.

4.37

En el primer período de la estrategia el principal esfuerzo en las áreas mencionadas provendría de la ejecución de la cartera. Complementariamente se agregarían nuevos recursos para apoyar el proceso de consolidación institucional (acciones de apoyo a la gobernabilidad a través de reformas en el área de justicia y mejora de la capacidad de gestión de varios ministerios), y de reformas, especialmente del sector financiero (reforma de la Banca Pública y reestructuración del Banco Central), además de asistir con recursos frescos para apoyar la reactivación económica.

4.38

Se espera continuar apoyando al gobierno en acciones en el área prioritaria de gobernabilidad con intervenciones críticas durante todo el período de la estrategia, con un importante programa de cooperación técnica en las áreas de transparencia de la gestión pública, participación ciudadana y fortalecimiento del poder legislativo. Otra área prioritaria de acción durante todo el período es el apoyo a actividades vinculadas a los procesos de integración regional y a la economía mundial, con un préstamo para mejorar la capacidad de negociación comercial y cooperaciones técnicas para coordinación institucional.

4.39

En la implementación de la estrategia, los nuevos recursos se destinarían principalmente a promover una mayor competitividad del país. Se continuaría apoyando la infraestructura de transporte, con énfasis en el mantenimiento y desarrollo de mecanismos para incentivar la participación del sector privado. De esta manera se buscaría consolidar y proteger las grandes inversiones realizadas por el país, además de atender demandas que por su escala requieren necesariamente el concurso de los organismos multilaterales. Adicionalmente, se apoyarían acciones para atacar otros desafíos en materia de competitividad con diversificación de la producción, desarrollo de ciencia y tecnología, formalización de actividades productivas y de servicios, e intervenciones complementarias que potencien el impacto de programas en ejecución en infraestructura (electrificación rural). De darse las condiciones apropiadas, una eventual operación sectorial de competitividad buscaría amplificar el impacto en esta área promoviendo acciones adicionales. Cooperaciones técnicas, para mejorar normas y control de calidad y apoyar la profundización de la reforma del sector financiero, complementarían estas acciones.

- 41 -

4.40

Complementariamente, en el área social y de desarrollo humano, además de profundizar los esfuerzos en educación abarcando temas nuevos como el desarrollo de un sistema de educación técnico profesional, se propone apoyar iniciativas que atienden el desafío planteado por la creciente demanda para acceder a servicios básicos en las áreas urbanas.

4.41

La estrategia considera las acciones de otros miembros de la cooperación internacional, y busca contribuir a la creación de espacios para permitir una mayor participación y la diversificación de las fuentes de financiamiento. En ese sentido, como áreas en las cuales otros donantes podrían ampliar su participación se sugieren: (i) desarrollo rural, en donde ya concurren otros donantes y es un área de preferencia de la cooperación internacional, y que seguirá siendo de prioridad del Banco a través de los proyectos en ejecución y nuevas operaciones; (ii) infraestructura, por el volumen de recursos requeridos, en sectores como electricidad, telecomunicaciones, transporte aéreo y fluvial, complementando la asistencia financiera con el apoyo a reformas que habiliten distintas formas de participación privada; (iii) reforma del sistema previsional; (iv) descentralización de la administración pública; y (v) atención a necesidades básicas, en especial salud, saneamiento y servicios urbanos, áreas prioritarias y que demandan ingentes recursos.

4.42

En la elaboración de la estrategia se tuvo en cuenta las lecciones aprendidas en términos de búsqueda de mayor focalización y el rol decisivo de la capacidad institucional. Con respecto a focalización, si bien la estrategia propone una mayor selectividad y secuencia de las intervenciones del Banco, enfrenta límites dado el rol del Banco como principal financiador y la convergencia de múltiples demandas. Se considera que será un proceso gradual de mediano y largo plazo, sujeto al ritmo de ejecución de la cartera y a la mayor participación de otros donantes, a fin de evitar retrocesos en los avances logrados y permitir la continuidad de las reformas iniciadas.

4.43

Con relación al segundo aspecto, un tema transversal a todas las acciones de la estrategia es el fortalecimiento de la capacidad de gestión del sector público para implementar, coordinar, y evaluar políticas y proyectos. La posibilidad de éxito en cada una de las áreas prioritarias se remite a la existencia de un factor común y determinante: la recuperación de la capacidad de gestión estatal en su sentido más amplio, o sea, gobernabilidad político-institucional, vigencia del estado de derecho, sostenibilidad fiscal, y calidad, eficacia y eficiencia de las políticas y organizaciones públicas, que aseguren el sentido de pertenencia de las mismas respecto de los programas.

Participación y coordinación con otros donantes

4.44

El Banco es la principal fuente de financiamiento de Paraguay y su mayor acreedor externo. La deuda de Paraguay con el Banco representa el

Cuadro IV-1: Composición de la Deuda Externa Diciembre 2003 Descripción Millones US$ A. Organismos multilaterales BID Banco Mundial Otros B. Bilaterales Oficiales Japón Taiwan Otros. C. Bancos Privados del Exterior TOTAL

1.354,7 978,3 278,4 98,0 1.118,6 374,3 539,2 205,1 3,1 2.476,4

% 54,7 39,5 11,2 4,0 45,2 15,1 21,8 8,3 0,1 100,0

- 42 -

39,5% del total de la deuda externa total del país mientras que la deuda bilateral asciende al 45,2%.(Ver cuadro IV-1) Esta estructura no podría modificarse sino en el largo plazo, y se espera que con la profundización del proceso de reformas ya iniciado puedan crearse condiciones que faciliten el acceso del país a mayores recursos y a nuevas fuentes de financiamiento externo43. En este sentido, cabe mencionar que actualmente Paraguay recibe un flujo de recursos de cooperación internacional relativamente reducido en comparación con otros países de niveles de ingreso per cápita similar. 4.45

Un desafío hacia el futuro es aumentar la coordinación de los esfuerzos de la cooperación internacional para aumentar el impacto de los recursos externos y limitar los costos de transacción. El Banco debe apoyar el liderazgo del gobierno en el siempre complejo tema de la coordinación entre donantes, colaborando a través de sus programas con las prioridades establecidas por el país. En este sentido, la creación de la Unidad Central de Inversión Pública del Ministerio de Hacienda (y la posible unificación de las funciones de planeamiento propuesta en legislación pendiente en el Congreso), constituye una oportunidad que debe ser aprovechada.

4.46

Otras fuentes importantes de financiamiento para Paraguay han sido Taipei China, Japón y el Banco Mundial. Los créditos de Taipei China fueron destinados mayormente a infraestructura y equipos, crédito productivo y PyMES. La cooperación de Japón ha sido muy instrumental en el desarrollo de los sectores productivos, con financiamiento de infraestructura y apoyo a la competitividad rural. Se destaca un estudio de la Competitividad Paraguaya en el MERCOSUR, que identifica los sectores (principalmente agroindustriales) de mayores ventajas comparativas. El saldo disponible a fines de 2003 era de US$400 millones (JBIC y JICA). Brasil, a través del BNDES, está considerando la posibilidad de financiar en los próximos años proyectos de transporte vial en Paraguay por cerca de US$200 millones.

4.47

En 1998 el Banco Mundial suspendió nuevos préstamos a Paraguay dado el deterioro de la cartera (más del 50% de las operaciones eran problema) y a divergencias de puntos de vista sobre privatización de los sectores saneamiento y telecomunicaciones. A partir de 2002 reinició sus operaciones, con tres nuevos préstamos aprobados hasta diciembre de 200344 y la elaboración, junto con el BID, del CFAA. A fines de diciembre de 2003 su cartera comprende 7 préstamos por un total acumulado de US$206,3 millones con un saldo por desembolsar de US$115,1 millones. Para el futuro, el “Country Assistance Strategy”- CAS aprobado a fines de 2003 prevé un aumento gradual, con escenarios que varían entre US$150 y US$475 millones para 2004-2008. El escenario base, de US$325 millones, contempla acciones en el sector financiero, mantenimiento vial, desarrollo rural, salud, educación secundaria, agua potable rural, reforestación, administración financiera a

El Banco Mundial, por ejemplo, define en el CAS recientemente aprobado su actual estrategia en Paraguay como “re-engagement”.

Proyecto Piloto de Desarrollo Comunitario, Reforma de la Educación Secundaria y Préstamo para Recuperación Económica.

- 43 -

nivel municipal, fortalecimiento del Ministerio de Hacienda y el monitoreo de protección social. El escenario alto agregaría intervenciones en reforma judicial, regularización de la propiedad de la tierra, desarrollo comunitario, y una o dos operaciones de ajuste para desarrollo empresarial, reforma del sistema previsional, protección social o reestructuración de las empresas públicas.

4.49

Con relación a las donaciones, la Comisión Europea- CE, tiene un programa bilateral de US$78 millones entre 2002 y 2006, de los que US$55 millones deberían ser comprometidos durante los próximos 3 años. Adicionalmente la CE tiene un programa regional MERCOSUR del que se beneficia Paraguay, orientado a mejorar el acceso a los mercados externos, las normas técnicas y acuerdos en el campo veterinario y fitosanitario. Se estima en aproximadamente US$165 millones el monto adicional de donaciones previstas para el período 2002-2006, provenientes de Japón, Alemania, USAID, España (AECI), Francia, Reino Unido, PNUD, Corea, CAF y Fonplata, entre los principales.

Escenarios de préstamos y situación de la deuda

4.50

Para la implementación de la estrategia fueron elaborados escenarios de préstamos para el período de vigencia (2004-2008), partiendo de las áreas de concentración acordadas, además de supuestos de tipo macroeconómico (continuidad del proceso de estabilización dentro de los lineamientos acordados por el gobierno con el FMI), e institucional (consolidación del proceso de reformas ya iniciado). Se tomaron en cuenta, además, el nivel de endeudamiento del país y su estructura, la cartera en ejecución y la posible evolución del flujo de recursos.

4.51

La deuda total del sector público como Gráfico IV-1. Evolución del Saldo de la porcentaje del PIB pasó de niveles cercanos Deuda Pública Externa al 20% en 1998 a cerca del 48% en el 2003, 2400.0 50.0 de los cuales el 42,3% corresponde a 2100.0 endeudamiento externo (ver gráfico IV-1). 1800.0 30.0 1500.0 Se considera que el nivel de endeudamiento, 1200.0 10.0 si bien alto no es excesivo45, y según las proyecciones utilizadas seguiría una Fuente: Informe Deuda Pública trayectoria descendente de tal manera que podría reducirse al 36% del PIB en el 2008. La mayor parte de la deuda externa de Paraguay es de tipo concesional, a largo plazo y con tasas de interés bajas, por lo cual el servicio de dicha deuda es relativamente bajo (12% de las exportaciones) y

02 03

Las áreas más beneficiadas por los préstamos externos en el periodo 2001- 2003 fueron el desarrollo económico y competitividad con aproximadamente US$650 millones, desarrollo rural con cerca de US$205 millones, desarrollo social (educación y salud) con US$108 millones, y modernización del Estado con US$16 millones.

Millones de US$

4.48

En su reporte de Marzo de 2004, Standard & Poor’s considera que, a pesar del “default” selectivo en “Long term foreign currency rating” de Paraguay, su nivel de endeudamiento es relativamente moderado y substancialmente inferior a la mediana de los países con una mejor calificación de riesgo (B median).

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requiere para su servicio un superávit primario de 2% del PIB. Paraguay tuvo problemas para afrontar el servicio de la deuda en 2002 y 2003 pero ello se debió fundamentalmente a problemas de liquidez y a su marginación de los mercados internacionales de capitales. Estos problemas se han venido resolviendo bajo el marco del acuerdo con el FMI. 4.52

Para dimensionar los escenarios posibles también se tomaron en cuenta la capacidad de absorción de recursos y exposición del Banco. Estos criterios son relevantes en cualquier escenario porque existen US$364 millones por desembolsar en préstamos (a abril de 2004) para las áreas estratégicas propuestas, y porque en los próximos años se registrará un aumento en el flujo de repagos46 que, dada la importancia relativa del Banco, constituye un factor importante para la programación financiera del país.

4.53

Se han definido dos escenarios de préstamos (ver Anexo 1). Ambos suponen un marco macroeconómico estable tomando como base el cumplimiento de las metas fijadas en el acuerdo con el FMI, el que prevé un crecimiento moderado de la economía y, capitalizando la oportunidad y expectativas favorables creadas a partir del cambio de gobierno, apoyan a las reformas prioritarias impulsadas por éste. El escenario base considera aprobaciones por US$350 millones en el período (continuando con el promedio anual de US$70 millones registrado en 1998-2003), y asume una mejora marginal de la ejecución de la cartera47.

4.54

El escenario alto, por US$450 millones (promedio anual de US$90 millones), es idéntico al escenario base en el primer año y aumentaría en los años siguientes asumiendo: (i) que se profundizan las acciones ya iniciadas, en particular avances importantes en reformas que reciben apoyo del Banco, como la de banca pública, de modernización de la gestión pública y para el aumento de la seguridad jurídica; (ii) que mejora el clima de inversión permitiendo mayor participación de capital privado (inclusive una eventual primera operación con recursos del PRI); y (iii) que mejora sensiblemente el ritmo de ejecución de los proyectos, con desembolsos anuales en promedio, durante el 2004 y el 2005, equivalentes al 20% del saldo de la cartera activa al inicio del 2004. Este escenario implica un importante esfuerzo institucional y de gestión para agilizar la ejecución de los proyectos.

4.55

Las proyecciones de deuda implícitas en los escenarios adoptados son consistentes con las contenidas en el acuerdo alcanzado entre el gobierno y el FMI, el que asume que la deuda externa iría decreciendo en el tiempo como porcentaje del PIB. En este contexto, la deuda de Paraguay con el Banco caería en el escenario base, como porcentaje del PIB, pasando de 16,1% en 2003 a 13,7% en el 2008 (Ver Anexo 6). En el escenario alto se mantendría su nivel. En cualquiera de los escenarios

El promedio anual de amortizaciones pasa de US$42 millones en 2000-2004 a US$77,5 millones en 2004-2008. El flujo de intereses y cargos pasaría de US$37 millones a US$63 millones en los mismos períodos bajo los supuestos adoptados para el cálculo de los escenarios.

Desde el 2002 se hace un mayor uso de la línea FAPEP en las nuevas operaciones, lo que está permitiendo agilizar su ejecución.

- 45 -

planteados, la exposición del Banco en Paraguay crecería en los primeros años en términos nominales respecto del nivel de US$978 millones a fines de 2003, para luego decrecer. En cuanto a la estructura de la deuda externa por acreedores, se estima un ligero incremento en la participación del Banco al tiempo que el Banco Mundial incrementaría su participación compensando la disminución prevista de los binacionales. En cuanto a la cartera del Banco, los créditos al Paraguay equivalen al 1,6% del total de la cartera (Ver Anexo 6). F.

Inventario de posibles estudios por sector y sobre el país

4.56

Durante la elaboración de esta estrategia se detectó la necesidad de profundizar y complementar estudios en ciertas áreas, a fin de focalizar aún más la futura acción del Banco. Los temas preliminarmente identificados aparecen en el Anexo 3.

Riesgos en la ejecución de la estrategia

4.57

De acuerdo con el comportamiento político observado en el pasado, existe el riesgo de que se produzcan eventos que generen inestabilidad política. En el corto plazo este riesgo se ha reducido sustancialmente por la fuerte legitimidad del gobierno y el acuerdo sobre la Agenda Interinstitucional entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, firmada en septiembre de 2003, que establece un acuerdo multipartidario sobre las principales reformas (tributaria, aduanera, de la banca pública y del sistema financiero, de presupuesto con responsabilidad fiscal, del sistema previsional). En el largo plazo, sin embargo, en la medida en que desaparezca el problema apremiante de iliquidez del sector público y se aproxime un nuevo ciclo electoral, existe el riesgo de que la agudización de la disputa política y por recursos disponibles comprometa la gobernabilidad.

4.58

Este riesgo podría mitigarse a partir de la propia dinámica política ya que, en la medida en que la recuperación se consolide, los diferentes partidos podrían competir con una agenda que se presente como continuadora de las políticas exitosas. En este contexto, las operaciones del Banco dirigidas a fortalecer la relación entre el ejecutivo y el legislativo así como aquellas orientadas a posibilitar una mayor participación de la sociedad civil contribuirían a reducir este riesgo.

4.59

La vulnerabilidad de la economía paraguaya a choques externos es alta, en particular a la caída en los precios y la producción de la soja y el algodón, y a la inestabilidad económica en la región. Por el tamaño de la economía, estos efectos pueden amplificarse en presencia de desequilibrios macroeconómicos menores. Las medidas recientes y el acuerdo con el FMI han contribuido significativamente a reducir este riesgo en el corto plazo. En el mediano plazo, operaciones como las de reestructuración del Banco Central y de mejoramiento de la administración pública contribuirían también a un mejor manejo de este riesgo.

4.60

Existe también vulnerabilidad a la reacción de los grupos domésticos afectados por las medidas gubernamentales. La lucha contra la corrupción, la informalidad y las actividades ilegales de triangulación afectan grupos de poder con influencia en

- 46 -

diferentes instancias de la vida política y económica del Paraguay, y podrían llevar a una reacción contra el programa reformista del gobierno. Este riesgo puede reducirse a través del respaldo internacional a las iniciativas y por medio del aumento de la transparencia y la participación ciudadana en el control de la gestión pública. 4.61

Un riesgo de la estrategia es que por diversos factores en un contexto de transición, aún en ausencia de una crisis, los flujos de recursos externos no se concreten en los niveles deseados y ello genere dificultades no anticipadas en la programación financiera del país. Esto tendría un impacto sobre las estrategias acordadas con los organismos multilaterales, incluyendo el BID, y podría perjudicar su implementación, afectando su contenido y secuencia, de no existir fuentes alternativas que pudiesen concurrir de manera sustantiva. En este sentido, las acciones que viene implementando el gobierno y el apoyo de las instituciones financieras internacionales, buscan minimizar este riesgo.

4.62

Contrariamente a este escenario, existe el riesgo de que la coincidencia de condiciones iniciales propicias y el éxito en las reformas generen una dinámica de altas expectativas en que coincidan el retorno de los capitales privados, la mayor participación y volumen de préstamos de las entidades multilaterales y la llegada de inversionistas extranjeros y otros donantes ausentes en el pasado, en montos muy superiores a la capacidad de absorción tanto de la economía como del sector público. En este contexto habría el riesgo de que se relaje la disciplina fiscal y, sin una coordinación adecuada, se produzca duplicación de esfuerzos. Este riesgo puede manejarse a través del fortalecimiento de la nueva unidad en el MH dedicada a la coordinación de los préstamos y las actividades de los donantes, así como a través de una continua labor de seguimiento por parte de las entidades multilaterales.

4.63

La capacidad institucional y de ejecución podría constituirse en un cuello de botella en la medida en que concurran simultáneamente grandes demandas, provenientes de la cartera por ejecutar y de los nuevos programas (tanto el programa operativo del Banco como del Banco Mundial concentran sus aprobaciones en los primeros años). Para mitigar este riesgo se consideran prioritarias las acciones de modernización y de fortalecimiento de la gestión pública, que constituyen un elemento transversal de la estrategia. Adicionalmente, el escenario alto de la estrategia toma como disparadores precisamente la buena ejecución de la cartera y el avance en las reformas.

4.64

Finalmente, existe el riesgo de que la selectividad y secuencia planteada por la estrategia pueda ser erosionada por la multiplicación de demandas al Banco dado su rol como financiador principal del país. Para mitigar este riesgo es necesario apoyar los esfuerzos del gobierno para acceder en forma ordenada a nuevos recursos y fuentes de financiamiento tanto públicos como privados, establecer mecanismos institucionales que coordinen eficazmente la participación de la cooperación internacional, y generar un ambiente de negocios propicio para atraer nuevas inversiones privadas. Estos diferentes aspectos deberán ser monitoreados con las

- 47 -

autoridades en el marco de las revisiones periódicas de la Agenda de Diálogo concertada. H.

Seguimiento de la estrategia e indicadores

4.65

El seguimiento de la estrategia se hará en estrecha coordinación con el gobierno, especialmente el Ministerio de Hacienda. La evaluación del progreso de la estrategia se realizará en forma periódica entre las autoridades del país y el Banco a través de: i. ii. iii. iv. v. vi.

Revisiones intermedias de cartera Misión anual de Revisión de Cartera Misiones sectoriales Actualización del CIPE para asignación de recursos de la Facilidad de Financiamiento Intermedio - FFI Actualización Anual del Programa Operativo Revisiones periódicas de la Agenda de Diálogo

4.66

La estrategia plantea indicadores nacionales de seguimiento, vinculados con los objetivos del país en las diversas áreas de intervención del Banco, e indicadores de resultados intermedios relacionados con los proyectos que se propone implementar. Para el seguimiento de estos indicadores se tomarán en cuenta los parámetros establecidos en la Memoria de Cálculo acordada con las autoridades nacionales.

4.67

Los indicadores nacionales seleccionados buscan mostrar los avances del gobierno en las áreas prioritarias, incluyendo algunos de tendencia como los indicadores de percepción de efectividad en la gestión del gobierno y de competitividad, que permiten comparar la evolución del país con relación a otros con nivel de ingreso per cápita similar. Otro conjunto importante de indicadores nacionales es el que permite, con relación al área de desarrollo de capital humano, medir los avances con vistas a lograr las Metas de Desarrollo del Milenio.

4.68

Información sobre la contribución de la acción del Banco se obtendría de los indicadores de resultados intermedios de los proyectos ejecutados por el Banco, tanto cuantitativos como cualitativos, y de la evolución del desempeño de la cartera.

Agenda para el diálogo con el país

4.69

Paraguay se encuentra en un período de transición crítico para revertir el deterioro institucional y económico y el aumento de la pobreza que afectaron al país en los últimos años. Hoy se presentan condiciones políticas y económicas propicias para sentar las bases que inicien un ciclo de crecimiento sustentable con alivio de la pobreza y mayor equidad. El Banco pretende ser un socio clave en este nuevo ciclo a través de la implementación de la nueva estrategia.

4.70

El enfoque propuesto por la EPPR reconoce la necesidad de apoyar en forma inmediata acciones del gobierno en áreas prioritarias de la estrategia, al tiempo que ofrece un marco de referencia flexible para identificar futuras intervenciones de apoyo al país. Con base en este enfoque se define el programa operativo para 2004

- 48 -

y otras operaciones que podrían ser implementadas posteriormente. En la medida en que se consolide el proceso institucional y continúe reduciéndose la incertidumbre en materia económica, se darán las condiciones para definir nuevas operaciones a partir del diálogo sobre el programa operativo para los próximos años, con base en las áreas de focalización propuestas. 4.71

4.72

Para el seguimiento de la implementación de la estrategia y de la relación entre Paraguay y el Banco, se proponen las siguientes como principales áreas de diálogo, dentro de las que se definirían temas más específicos: •

Los avances en las reformas más urgentes y en la ejecución de la cartera. En función del progreso en estas áreas se avanzará con los préstamos propuestos, definiendo nuevas operaciones dentro de las áreas señaladas en la estrategia, pudiendo revisarse las prioridades, la secuencia y el dimensionamiento de algunas de ellas.

•

Las acciones para el mejoramiento de la gestión pública, con énfasis en aquellas con mayor impacto en la sostenibilidad fiscal, el aumento de la transparencia y de la participación de la sociedad en el control de la gestión estatal.

•

Los esfuerzos para apoyar un proceso sostenido de mejoramiento del ambiente de negocios y en general intervenciones para mejorar el perfil de competitividad de Paraguay y su inserción internacional, y en especial para el desarrollo competitivo de la pequeña y mediana empresa.

•

Las acciones para atraer la participación del sector privado en la operación y expansión de la infraestructura y la provisión de servicios básicos, de manera complementaria con la inversión pública.

•

La posible contribución del Banco para la profundización de la integración regional (en particular, la priorización de los planes de inversión de la iniciativa IIRSA).

•

Las acciones para impulsar mayores avances en las áreas sociales y de desarrollo del capital humano del país, con énfasis en las intervenciones relacionadas con las Metas del Milenio y el seguimiento de sus indicadores.

El diálogo en torno a la ejecución de la cartera es clave, dado que está fuertemente orientada a apoyar reformas e inversiones priorizadas dentro de la estrategia. Existen muchas actividades en curso orientadas a mejorar la ejecución y que son un elemento clave del seguimiento compartido. Dentro de estas cabe destacar la evaluación de capacidades institucionales para determinar eventuales acciones de fortalecimiento institucional y ajustes de los esquemas de ejecución de los proyectos. En el mismo sentido, se destaca también el fortalecimiento del Ministerio de Hacienda para el acompañamiento de los organismos ejecutores y la coordinación de la cooperación internacional con el Paraguay, y como punto focal del diálogo en torno al seguimiento de la estrategia.

ANEXO 1

PARAGUAY PROGRAMA DE PRESTAMOS US$ millones NÚMERO

NOMBRE

ESCENARIOS BASE ALTO

2004

Gobernabilidad PR-0146 PR-L1005

Fortalecimiento Sistema Judicial Fortal. Capacidad Negociación Comercio Exterior

10,0 2,0

4,0 50,0

5,0 71,0

5,0 SD 2,0

20,0 SD 80,0

20,0 7,0 SD SD SD 30,0 80,0

55,0 SD

Competitividad PR-0145 PR-0137

Préstamo CT Reforma de la Banca Pública Reforma Banca Pública

Reducción de Pobreza y Mejoría de Calidad de Vida PR-L1003

Diseño e Implementación Sistema de Educación Técnica Profesional TOTAL INVENTARIO DE PROYECTOS 2005 -2008

Gobernabilidad PR-L1008 PR- L1001 PR-L1004

Programa Profesionalización del Servicio Civil, SFP/MH Prog. Moderniz. Gestión Púb. Agropecuaria p/ Apoyo Sector Campesino Prog. Reestructuración del Banco Central

Competitividad PR-0127 PR-0126 PR-L1007 PR-L1009 PR-SN PR-SN PR-SN

Programa Global de Crédito Programa de Desarrollo de Ciencia, Tecnología e Innovación Corredores de Integración, Rehabilitación y Manten. de la Red Vial Programa Electrificación Rural Plan Reconversión Económica de áreas fronterizas Programa Sectorial de Competitividad y Diversificación Productiva Programa Nacional Caminos Rurales II – 2da. Fase

Reducción de Pobreza y Mejoría de Calidad de Vida PR-0143 PR-L1006

Programa Desarrollo Franja Costera de Asunción Programa de Mejoramiento de Barrios

PROGRAMA DE EMPRESARIADO SOCIAL 2004 US$ miles Mejoramiento de la Calidad de Vida de los Recicladores de Basura de Cateura Comisión Municipal de Gestión y Promoción del Biodiesel y Derivados de Coco Desarrollo de la Industria de Productos Derivados de la Esponja Vegetal

700.0 750,0 550,0

ANEXO 1

PARAGUAY Inventario de Cooperaciones Técnicas Con recursos FOE 2004/05

US$ miles

Gobernabilidad Apoyo al Plan Nacional de Integridad CISNI Fortalecimiento del Ministerio de Hacienda * Fortalecimiento de la Subsecretaría de Economía e Integración** Fortalecimiento de la Unidad Central de Inversión Pública – UCIP/MH Fortalecimiento de la Auditoria General del Poder Ejecutivo Transparencia Internacional/ Paraguay Transparencia y Participación Ciudadana –TPC/MH Fortalecimiento Poder Legislativo Fortalecimiento de la Procuraduría General

700,0 500,0 600,0 150,0 150,0 150,0 150,0 SD 150,0

Reducción de la Pobreza Apoyo preparación del programa Educación Técnica Profesional Total

150,0 2.700,0

Con otros recursos concesionales (año por definir) Gobernabilidad Violencia y convivencia ciudadana en Asunción Combate al tráfico humano Desarrollo de una estrategia de gobierno digital, MH

100,0 100,0 SD

Competitividad Fort. Instituciones competentes sobre normas y control de calidad Definición de un esquema de Sociedades de Garantías Recíprocas

SD SD

Reducción de la Pobreza Transporte Público en Asunción- estudios de factibilidad 450,0 * Incluye apoyo a la Unidad de Diseño y Coordinación de Descentralización y un componente de capacitación a funcionarios del MH. ** Incluye US$200 mil para la creación de la Unidad de Ambiente de Negocios

FOMIN 2004-2005 Competitividad Normas internacionales de auditoria y contabilidad Producción más limpia en cadenas productivas Fortalecimiento regulatorio de cooperativas Superintendencia financiera no bancaria

800,0 450,0 SD SD

Inventario Responsabilidad social de la empresa Red de exportadores Promoción de la gestión de la calidad en las PyMEs Profundización financiera rural Desarrollo de microempresas rurales

SD SD SD SD SD

ANEXO 1-A Programa Operativo del Grupo BID 2004/2008 Vinculación con los Objetivos de Crecimiento Económico Sustentable y Reducción de la Pobreza y con las Estrategias Sectoriales del Banco. Proyectos/Escenarios GOBERNABILIDAD

Objetivos

Vinculación

Estrategia de modernización del Estado.(Estado de derecho) Apoya el objetivo de contribuir a la modernización de la administración de justicia, reducción de costos de transacción y PR-0146 acceso efectivo de los sectores marginados; simplificación normativa para el acceso de los pobres y desfavorecidos a los derechos. Estrategia de integración: Apoya el objetivo de fortalecer la Fortalecimiento de la Desarrollar la capacidad técnica de negociar e integración regional y consolidar los mercados regionales PR-L1005 Capacidad de Negociación implementar acuerdos comerciales internacionales, Estrategia de modernización del Estado: fortalecer las en Comercio Exterior. persiguiendo iniciativas de facilitación aduanera. instituciones para la integración y el comercio atentos a la inclusión económica, s. Estrategia de modernización del Estado: Apoyar los objetivos de fortalecer la administración pública, en particular los órganos de Programa de Contribuir a la modernización y nacionalización fiscalización, supervisión y control. PR-L1004 Reestructuración del Banco funcional del BCP. Estrategia de crecimiento económico sostenible: Apoya el Central. objetivo de fortalecer las instituciones públicas y mejorar el clima político. Estrategia de modernización del Estado: Apoya el objetivo de Programa de Mejorar la calidad y eficiencia en la gestión pública PR-L1008 Profesionalización del fortalecer sistemas de servicio civil basados en merito y a nivel de los tres poderes del Estado. flexibilidad. Servicio Civil. Estrategia de competitividad: Mejorar la capacidad de elaborar e implementar políticas públicas. Estrategia de Modernización del Estado: (Estado, Mercado y Programa Modernización de Contribuir a hacer más efectiva y costo-eficiente la la Gestión Pública Sociedad) Mejorar las instituciones públicas para el diseño de PR-L1001 provisión de servicios de fomento productivo políticas activas e inclusivas; (Gestión pública) y la mayor Agroalimentaria para Apoyo dirigidos al sector agropecuario. eficiencia de la gestión pública en diseño y ejecución de políticas al Sector Campesino necesarias para el crecimiento y para la atención de las necesidades de sectores excluidos. COMPETITIVIDAD Estrategia de competitividad: Promover el desarrollo del sistema Reforma Banca Pública Profundizar la reforma del sector financiero, financiero para aumentar el acceso de sector privado al PR-0137 Préstamo CT Reforma removiendo los obstáculos que impidan la adecuada PR-0145 financiamiento; promover la competencia y aumentar la eficiencia Banca Pública intermediación financiera. de la intermediación. Proveer líneas de crédito para canalizar recursos de Estrategia de competitividad: Aumentar la disponibilidad de PR-0127 Programa Global de Crédito. mediano y largo plazo al sector privado para recursos financieros para las actividades productivas proyectos de inversión. Programa de Ciencia, Fortalecer las instituciones del sector, promoviendo Estrategia de competitividad: Apoyar el desarrollo y asimilación PR-0126 Tecnología e Innovación. mejoras en la infraestructura científica y tecnológica, de nuevas tecnologías productivas y aumentar la cooperación entre Profundizar la reforma administrativa del sistema Fortalecimiento del Sistema judicial, con simplificación normativa de Judicial procedimientos judiciales y la mejoría de la gestión judicial.

ANEXO 1-A Proyectos/Escenarios

Objetivos particularmente en lo relacionado con el fortalecimiento del sistema nacional de calidad, contribuyendo a la oferta exportable.

Vinculación los sectores público y privado para fomentar la competitividad de las Pymes y microempresas.

Estrategia de competitividad: Aumentar el financiamiento, la Contribuir a la mejoría, eficiencia y cobertura del cobertura y eficiencia en la provisión de servicios de transporte vial, en particular la definición de PR-L1007 infraestructura. políticas y obras de mantenimiento con participación Estrategia de Integración regional: Contribuir al objetivo de del sector privado. promover la infraestructura regional. Aumentar el impacto de las inversiones mediante la Estrategia de competitividad: Aumentar el financiamiento para la ampliación de la red de electrificación rural, en provisión de servicios de infraestructura adecuados. Programa Electrificación PR-L1009 especial en las zonas ya atendidas por programas de Estrategia de reducción de la pobreza Promoción de la inclusión Rural caminos vecinales aumentando la calidad de vida de mediante servicios de infraestructura básica para los pobres: las poblaciones rurales más pobres. Promover nuevas oportunidad económicas a la Estrategia de competitividad: Mejorar la intermediación laboral Plan de Reconversión población afectada por el cambio en el régimen para aumentar el empleo y la productividad, y mejorar el ambiente PR- SN Económica de Áreas comercial en áreas fronterizas, mitigando el aumento para la actividad privada. Fronterizas. de la pobreza y de la informalidad. Fortalecer las instituciones públicas y privadas en Estrategia de competitividad (Instituciones para los mercados): Programa Sectorial de apoyo a la competitividad, eliminar obstáculos al Aumentar la cooperación entre los sectores público y privado para PR-SN Competitividad y desarrollo de las Pymes y aumentar y diversificar la fomentar la competitividad de las Pymes y microempresas, a Diversificación Productiva oferta exportable. través del desarrollo de cadenas productivas. Contribuir al aumento de la competitividad y elevar Estrategia de competitividad: Aumentar el financiamiento a la Programa Nacional de el nivel de vida de la población rural, incrementando provisión de servicios de infraestructura adecuados. PR-SN Caminos Vecinales II – 2da y manteniendo el nivel de servicio de una parte Estrategia de reducción de la pobreza Promoción de la inclusión fase. sustancial de la red prioritaria de caminos vecinales. mediante servicios de infraestructura básica para los pobres. REDUCCIÓN DE POBREZA Y MEJORÍA DE CALIDAD DE VIDA. Estrategia de reducción de la pobreza: Desarrollo social y Mejorar las condiciones de vida de poblaciones de atención de degradación ambiental en zonas pobres; cooperación Programa Desarrollo Franja menores ingresos en las zonas bajas de la ciudad de PR-0143 del sector público y privado para incrementar la competitividad de Costera Asunción Asunción mediante el desarrollo del potencial los pobres; y promoción de la inclusión mediante servicios de económico y urbanístico de la Franja Costera. infraestructura básica para los pobres. Estrategia de reducción de la pobreza: (Competitividad) Mejora Implementar un sistema de educación técnica Diseño e Implementación de de las opciones de empleo de los trabajadores pobres; (Desarrollo profesional para contribuir a la creación de una PRL-1003 un Sistema de Educación Social) reducción de las desigualdades en acceso a servicios de fuerza laboral mejor capacitada para responder a las Técnica Profesional. educación y eliminación de la exclusión social por medio del demandas de una economía moderna. desarrollo del capital social Estrategia de reducción de pobreza: promoción de la inclusión mediante servicios de infraestructura básica para los pobres; Programa de Mejoramiento Mejorar las condiciones de vida de poblaciones que mejora derechos de propiedad de los pobres; reducción de las PRL-1006 de Barrios. viven en condiciones marginales. desigualdades a servicios de vivienda Corredores de integración, Rehabilitación y Mantenimiento de la Red Vial.

ANEXO 2

PARAGUAY - Clasificación de la Cartera de Préstamos Vigente y Montos por Desembolsar Por Area Estratégica Al 30 de Abril de 2004 (En Millones de USD$) Area Estratégica

1. Competitividad

Oper. #

Prést. #

Operación/Objetivo

Año Aprobado

No. de Proy.

Saldo Disponible US$

PR-0030

918/OC

PR-0035

933/OC

Corredores Viales.

Jun-96

82.3

12.5%

20.3

5.5%

PR-0112

1117/OC

Rehabilitación Infraestructura El Niño.

Aug-98

35.0

5.3%

2.7

0.7%

Nov-00

100.0

15.2%

91.5

24.9%

Sep-01

10.0

1.5%

9.5

2.6%

Oct-02

1.0

0.2%

0.9

0.2%

278.3

42.3%

128.5

34.9%

22.0

3.3%

12.4

3.4%

Prog. Corredores de Integ. de la Reg. Occidental. Competitividad y Expansión de Mercados MIC. FAPEP - Apoyo a la Reforma de la Banca Pública

Feb-96

50.0

7.6%

3.6

1.0%

PR-0113

1278/OC

PR-0100

1349/OC

PR-0144

1428/OC

PR-0081

934A/OC 934B/OC

Programa de Modernización del Estado

Jun-96

PR-0093

1143/OC

Programa de Preinversión.

Nov-98

5.0

0.8%

4.0

1.1%

PR-0115

1253/OC

Prog. Fort. y Modern. de La Admin. Fiscal.

Jul-00

6.0

0.9%

4.0

1.1%

PR-0116

1300/OC

Apoyo Sistema Nacional Ambiental.

Dec-00

8.0

1.2%

6.6

1.8%

PR-0130

1301/OC

Apoyo al Censo 2002.

Dec-00

9.2

1.4%

3.3

0.9%

PR-0132

1448/OC

Catastro Registral

Jan-03

9.0

1.4%

9.0

2.4%

23.1%

Subtotal

3. Desarrollo del Sector Rural

Valor US$

Sistema de Transmisión Eléctrica de Yacyretá.

Subtotal

2. Modernización del Estado

% del Total

59.2

9.0%

39.3

10.7%

PR-0082

1109/OC

Apoyo Finca Algodonera.

Jun-98

25.7

3.9%

5.0

1.4%

PR-0104

1230/OC

Prog. Nacional de Caminos Rurales II.

Dec-99

67.0

10.2%

52.6

14.3%

PR-084

1255/OC

Tecnificación y Diversificación de la Produción Campesina.

Jul-00

10.0

1.5%

9.4

2.6%

102.7

15.6%

67.0

18.2%

Subtotal PR-0038

851/OC

PR-0028

1006/OC

PR-0094

1016/OC

PR-0117

1254/OC

Programa de Formación y Capacitación Laboral. Programa de Reforma de la Atención Primaria en Salud. Programa Global Crédito a la Microempresa.

23.1%

11.5%

Dec-94

20.7

3.1%

7.1

1.9%

Apr-97

39.0

5.9%

22.7

6.2%

Jun-97

20.0

3.0%

5.4

1.5%

Reforma Educación Primaria.

Jul-00

40.0

6.1%

22.4

6.1%

Feb-01

12.0

1.8%

11.0

3.0%

PR-0118 4. Reforma de los Sectores Sociales PR-0125

1312/OC

Agua Potable y Saneamiento Pequeñas Comunidades - SENASA.

1422/OC

Programa de Inversiones Sociales II

Sep-02

28.4

4.3%

28.4

7.7%

PR-0148

1447/OC

FAPEP- Franja Costera

Jan-03

1.5

0.2%

1.0

0.3%

PR-0149

1462/OC

PPF-Educación Inicial y Preescolar

Jun-03

0.9

0.1%

0.8

0.2%

PR-0124

1467/OC

Educación Inicial y Preescolar

Jul-03

23.4

3.6%

23.4

6.4%

PR-0125

1481/OC

FAPEP-Apoyo a la Ejecución de PROPAIS II

Oct-03

1.2

0.2%

1.2

0.3%

PR-0147

1520/OC

Programa de Protección Social

Dec-03

30.0

4.6%

10.0

2.7%

Subtotal Total en Ejecución

42.3%

217.1

33.0%

133.4

36.2%

100.0%

657.3

100.0%

368.2

100.0%

ANEXO 3 Inventario de posibles estudios por sector y sobre el país 1. Competitividad, Comercio e Integración • • • •

Informalidad en Paraguay (2004). Desarrollo de mercados financieros en moneda local. Simulaciones de equilibrio general computable para evaluar las alternativas de integración de Paraguay. Alternativas para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Acreditación de la Calidad de la Educación Superior

2. Reducción de pobreza y mejoría de la calidad de vida de las poblaciones de menores ingresos • • • •

Impacto de la educación superior sobre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza y la desigualdad (2004). Oportunidad demográfica para reducir la desigualdad. Diagnóstico sobre el mercado laboral en Paraguay (2004). Tendencias y determinantes de migraciones y su impacto sobre los servicios básicos.

3. Gobernabilidad •

Actualización del CFAA

ANEXO 4 Referencias Seleccionadas 1.

BID, Análisis de Situación Político-Institucional, Bordón, José, O., Paraguay, junio de 2003.

BID,¿Cómo Salir de la Crisis? Estudio Exploratorio del Alto Paraná, Gonzalo Falabella y Fernando Masi, febrero de 2003.

BID, Competitividad, el Motor del Crecimiento, Progreso Económico y Social en América Latina, Informe 2001.

BID, Capital Social, Gobernabilidad y Desarrollo: En Búsqueda de Relaciones entre Estado y la Sociedad más Fructíferas en Paraguay, mayo de 2003.

BID-Banco Mundial, Country Accountability Assessment, Washington, DC, enero de 2004.

BID, Estudio de Gobernabilidad, Departamento de Desarrollo Sustentable, División de Estado, Gobierno y Sociedad Civil y Región 1, División de Programas de Estado y Sociedad Civil, agosto de 2003.

BID. Estudio sobre Magnitud del Esfuerzo Fiscal, Sostentibilidad Fiscal en el Paraguay 2003-2008, Perspectivas y DesarrolloBraun, Miguel, Kweitel, Mercedes, Marongiu, Federico, mayo de 2003.

BID, Intervenciones en el Área de Gobierno Digital, Departamento de Desarrollo Sustentable, División de Tecnología para el Desarrollo, junio de 2003.

BID. Matriz de Intervenciones. Seguimiento del logro de los resultados esperados indicados en el documento GN-2118-1.

10.

BID, Nota del Sector Agua Potable y Alcantarillado, Región 1, División de Medio Ambiente, agosto de 2003.

11.

BID, Nota del Sector Educación, Región 1, División de Programas Sociales, junio de 2003.

12.

BID, Nota sobre el Sector Financiero, Región 1, División de Finanzas e Infraestructura Básica, junio de 2003.

13.

BID, Nota sobre el Sector Salud, Región 1, División de Programas Sociales, junio de 2003.

14.

BID, Nota sobre Género, Departamento de Desarrollo Sustentable, Unidad de Mujeres en el Desarrollo, junio de 2003.

ANEXO 4

15.

BID, Nota sobre Poblaciones Indígenas en el Paraguay, Región 1, División de Programas Sociales, junio de 2003.

16.

BID, Nota sobre Protección Social, Región 1, División de Programas Sociales, junio de 2003.

17.

BID, Nota Técnica de Comercio e Integración, Departamento de Integración y Programas Regionales, noviembre de 2003.

18.

BID, Nota Técnica sobre Competitividad, Región 1, División de Finanzas e Infraestructura Básica, noviembre de 2003.

19.

BID, Nota del Sector Transporte, Región 1, División de Finanzas e Infraestructura Básica, Smith, Peter, G. M., septiembre de 2003.

20.

BID, Paraguay: Retos en la Lucha contra la Pobreza, Región 1, División de Medio Ambiente y División de Programas Sociales, octubre de 2003.

21.

BID, The IDB’s Paraguay Strategy: An Evaluation, Birch, Melissa & Baer, Werner, septiembre de 2003.

22.

BID, Lecciones Aprendidas de la Acción del Banco en Paraguay en la Última Década, Domínguez, Francisco y Navarro, Álvaro, septiembre de 2003.

23.

BID, Situación Macroeconómica y Opciones de Políticas, Cabrera, Mauricio, Gil-Díaz, José, Fernández, Eduardo, junio de 2003.

24.

Centurión López, Aldo, Factores Críticos del Sector Agrícola, junio de 2003.

25.

CEPAL, Estudio Preliminar del Transporte de los Productos de Comercio Exterior de los Países sin Litoral de Sudamérica, Thomson Ian, Ricardo Sánchez y Alberto Bull, Marzo de 2003.

26.

D. Kaufmann, A. Kray, M. Mastruzzi (2003), Governance Matters III, The World Bank Policy Research Working Paper 3106.

27.

Encuesta Integrada de Hogares, Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC), 2000/1.

28.

Fernández-Valdovinos, Carlos y Monje Naranjo, Alexander, Economic Growth, 2002.

29.

Ferroni, M., Regional Public Goods Development Asistance, ITD-STA, Discussion Paper N. 11, BID-INTAL, Buenos Aires, 2001.

ANEXO 4 30.

Guinovart, Beatriz, Diagnóstico Institucional del Sistema de Servicio Civil: El Caso de Paraguay, mayo de 2003.

31.

International Monetary Fund, Washington, DC, “Paraguay-Staff Report for 2002, Article IV Consultation”, 2002.

32.

JICA: Estrategias de Competitividad y Desarrollo: Una Perspectiva Global. JICA, 2000.

33.

Malajovich, Laura, Filc, Gabriel, Transparencia en el Proceso Presupuestario y las Instituciones Fiscales, mayo de 2003.

34.

PNUD, Instituto Internacional de Gobernabilidad, “Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay” 2003.

35.

Rivarola M., Informe Nacional sobre Educación Superior en Paraguay, Asunción, CREASAL/UNESCO, 2002.

36.

Robles M. Crecimiento, Desigualdad y Pobreza, noviembre 2000.

37.

UNDP, (Colaboración del BM, BID, Conrad Adenauer Stiftung, OIT), Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, Secretaría de Acción Social de la Presidencia de la República, septiembre de 2002.

38.

Vera B y Fernando Paciello, Paraguay: Profundización del Sistema Financiero y Opciones de Políticas, octubre de 2003.

39.

World Bank, De Ferranti, David, Closing the Education Gap & Technology, Latin America and Caribbean Series, 2003.

40.

World Bank, Washington, DC, Paraguay: Country Assistance Strategy, enero de 2004.

41.

World Bank, Washington, DC, Paraguay: Policy Options for the New Administration: Creating Conditions for Sustainable Growth, Volume I & II, 2003.

Nota: Los documentos de este Anexo pueden consultarse en la webpage de la EPPR: http://re1/N-od1/documentos/nf_notassectoriales.htm

ANEXO 5 Proceso de consultas para la elaboración de la EPPR 1.1

En la etapa de preparación de la nueva Estrategia de País se han llevado a cabo un proceso de diálogo con las autoridades y un número importante de actividades dirigidas a ampliar el proceso de consulta a los principales referentes de la sociedad paraguaya, buscando identificar aquellas áreas en donde existe un consenso suficiente que respalde la agenda propuesta.

1.2

El Banco se reunió a comienzos de 2003 con todos los candidatos presidenciales y sus equipos económicos con el fin de presentarles las actividades que lleva a cabo en el país, así como para conocer los principales lineamientos de sus propuestas electorales. A su vez, estos encuentros se extendieron a reuniones con los diferentes gremios empresariales y las organizaciones de la sociedad civil.

1.3

Una vez concluidas las elecciones generales en abril de 2003, se llevó a cabo en julio una reunión de trabajo de un día con el Equipo de Transición, contando con la presencia del electo Presidente de la República y sus ministros designados. El Banco presentó su diagnóstico de la situación del país y se debatieron e identificaron los principales desafíos que requieren atención, a partir de varios documentos y presentaciones preparadas como parte del trabajo analítico para la elaboración de la EPPR. Esta fue una actividad clave en el proceso de diálogo ya que permitó reforzar el sentido de propiedad de la cartera vigente, de la estrategia y del plan de trabajo para el período de mandato (5 años) del nuevo gobierno.

1.4

En este mismo sentido, se realizaron varias reuniones con la participación de las nuevas autoridades nacionales de los poderes ejecutivo y legislativo, así como con los gremios, analistas de diferentes corrientes políticas y representantes de la Sociedad Civil, en la búsqueda de consensos sobre las posibles soluciones a la problemática nacional identificada y como insumos técnicos a ser considerados en la nueva estrategia del Banco con el país.

1.5

Un aspecto a resaltar fue la prioridad otorgada a profundizar las relaciones con la Sociedad Civil. Para ello se realizaron varias reuniones con representantes de las ONGs, sector privado e Iglesia. Los temas tratados durante estos encuentros estuvieron relacionados con la acción del Banco en el país, identificando aspectos positivos o de reflexión, e incluyendo sugerencias sobre posibles mejoras y campos de acción a futuro.

1.6

A lo largo del período de preparación de la EPPR, el proceso de consulta incluyó la realización de seminarios en los cuales se trataron en detalle temas específicos, presentándose la visión del Banco (con documentos temáticos específicos), el concepto de consultores especializados, y la posición de los diferente referentes locales así como de las autoridades. Ellos fueron: Sostenibilidad Fiscal y Gobernabilidad, Capital Social, y Competitividad e Integración. Todas estas actividades contaron con una participación muy amplia de distintos sectores, organizaciones de la sociedad civil y en general actores sociales involucrados en las respectivas problemáticas. Oportunamente y como parte de la etapa de difusión e implantación de la EPPR se realizará un seminario sobre Pobreza.

ANEXO 5 1.7

La nueva estrategia de país fue presentada también a los organismos internacionales que tienen presencia en Paraguay. Participaron: Banco Mundial, PNUD, UNICEF, IICA, UE, USAID, GTZ, OPS, FAO,AECI y CAF, así como también el Director de la Unidad de Coordinación de Inversión Pública, la nueva unidad creada en el Ministerio de Hacienda para coordinar los proyectos que tienen lugar con endeudamiento externo y cooperación internacional. La recepción por parte de la Cooperación Internacional fue buena y se identificaron varias áreas donde puede fortalecerse la coordinación de programas y actividades.

1.8

Un aspecto a destacar también en cuanto a la coordinación con otras entidades de financiamiento, es la estrecha colaboración con el FMI y el Banco Mundial en el diseño y solución de los problemas de liquidez que enfrentaba el Gobierno, así como en la definición de los principales cambios nacesarios para lograr un mayor impacto en la economía a través de la ejecución de la estrategia. Esta colaboración fue instrumental en el proceso que llevó al acuerdo de Stand By del Gobierno de Paraguay con el FMI, que fija los parámetros del marco macroeconómico bajo el cual se va a desarrollar la estrategia. En el caso específico del Banco Mundial, existe un diálogo permanente en torno a los problemas del Paraguay y cómo complementar mejor la acción de ambos Bancos. Este intercambio permitió que las áreas prioritarias y programas operativos definidos en las respectivas estrategias sean fuertemente complementarias.

1.9

Este proceso de diálogo y consultas permitió afinar el diagnóstico del Banco y precisar mejor las áreas críticas de desafíos y prioridades. Los temas más salientes recogidos en la estrategia son el de gobernabilidad (con fuerte énfasis en los temas de transparencia y mejora de la gestión pública); el apoyo a un rol más importante para el sector privado como impulsor del desarrollo económico, con énfasis en las acciones para el mejoramiento de la competitividad; el desarrollo del capital humano (especialmente la profundización de la reforma educativa y mejora de la educación superior); y el combate a la pobreza.

1.10

Como parte del proceso de diseminación e implantación de la estrategia, se realizarán distintos eventos de presentación de la estrategia, tanto a los referentes directos que participaron en el proceso, actores políticos y sociales relevantes, así como a organizaciones de la sociedad civil involucradas en la implantación de la estrategia o muestren interés en conocer la misma. Cabe destacar que existe un acervo analítico importante como producto del proceso de elaboración y discusión de la EPPR, el cual será de público acceso a través de una página de Internet.

1.11

El proceso de elaboración de la estrategia también contó con una amplia participación dentro del Banco, empezando por una estrecha colaboración entre Sede y Representación, e incluyendo PRI, la CII, el FOMIN y los departamentos centrales. La preparación de la EPPR se benefició de una gran colaboración de los profesionales involucrados en el trabajo del Banco en Paraguay, que permitió contar con un conjunto de notas sectoriales y documentos temáticos que sirvieron de base para los seminarios indicados en el párrafo 1.6. También se mantuvo un fluido diálogo con OVE, lo que contribuyó a enriquecer el análisis de lecciones aprendidas y alimentar el el proceso de elaboración de la nueva estrategia.

ANEXO 6 INDICADORES DE EXPOSICIÓN CREDITICIA PARAGUAY (%) - ESCENARIO BASE 2000 2001 2002 2003 2004py 2005py 2006py 2007py 2008py Deuda al BID / Cartera BID (<18%)

1.7 1.6 1.6 1.6

n.d.

Servicio Deuda / Servicio Deuda Pública Externa (<30%)

31.1 33.3 40.8 63.9 34.2

40.3

45.9

48.1

42.6

Servicio Deuda Multilateral2 / Servicio Deuda Pública Externa (<50%) Servicio Deuda BID1 / Exportaciones B & S (<8%) Servicio Deuda Pública Externa/ Exportaciones B & S Stock Deuda Pública con el BID (% del PIB)

46.9 50.8 62.7 67.3 39.9

47.2

53.8

n.d.

2.7 3.3 3.4 5.2

5.0

5.6

6.3

6.5

5.6

8.6 9.8 8.4 8.1

9.61

13.97

13.71

13.53

13.23

11.3 12.3 15.9 16.1 16.16

16.18

15.73

14.79

13.71

BID1

1. Incluye amortizaciones e intereses de capital. 2. Excluye deuda con el FMI. py: Proyectado. n.d. No Disponible Nota: El vencimiento de las obligaciones con algunas instituciones financieras de gobiernos extranjeros hacen que a partir del 2005 el servicio de la deuda pública externa aumente considerablemente. Fuente: FMI, BM y BID.

- ESCENARIO ALTO 2000 2001 2002 2003 2004py 2005py 2006py 2007py 2008py Deuda al BID / Cartera BID (<18%)

1.7 1.6 1.6 1.6

n.d.

Servicio Deuda BID1 / Servicio Deuda Pública Externa (<30%)

31.1 33.3 40.8 63.9 34.3

40.7

46.9

49.7

44.8

Servicio Deuda Multilateral2 / Servicio Deuda Pública Externa (<50%)

46.9 50.8 62.7 67.3 40.0

47.7

55.0

n.d.

Servicio Deuda BID1 / Exportaciones B & S (<8%) Servicio Deuda Pública Externa/ Exportaciones B & S Stock Deuda Pública con el BID (% del PIB)

2.7 3.3 3.4 5.2

5.0

5.7

6.4

6.7

5.9

8.6 9.8 8.4 8.1

9.61

14.03

13.86

13.74

13.51

11.3 12.3 15.9 16.1 16.6

17.1

17.4

16.8

16.0