panamá: estrategia de país del bid (2001-2003) by IDB

DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DEPARTAMENTO REGIONAL DE OPERACIONES 2 DIVISIÓN DE PAÍSES 3

DOCUMENTO DE PAÍS ABRIL 2001

PANAMÁ

i TABLA DE CONTENIDO RESUMEN EJECUTIVO I.

INTRODUCCIÓN....................................................................................................... 1

II. ASPECTOS MACROECONÓMICOS Y DE DESARROLLO CLAVE ................... 2 A. B.

ASPECTOS MACROECONÓMICOS .............................................................. 2 ASUNTOS CLAVE PARA EL DESARROLLO............................................... 6 1. El Reto de la Equidad Social ..................................................................... 7 2. El Reto de la Competitividad Económica.................................................. 9 3. El Reto de la Sostenibilidad Ambiental................................................... 12 4. El Reto de la Gobernabilidad................................................................... 13

III. OBJETIVOS, ESTRATEGIA Y AGENDA PARA EL DIÁLOGO......................... 14 A. B.

OBJETIVOS ..................................................................................................... 14 ESTRATEGIA.................................................................................................. 14 1. Estrategia de desarrollo del Gobierno...................................................... 15 2. Estrategia del Banco 1997-1999: Examen de los Resultados.................. 16 3. Ejecución de la Cartera y Lecciones Aprendidas .................................... 17 4. Desempeño de la Cartera y Plan de Acción............................................. 18 5. Principales Ambitos para la Focalización Estratégica del Banco para 2001-2003 ................................................................................................ 19 6. Coordinación de Instrumentos para el Sector Privado............................. 24 7. Hipótesis de Programas Crediticios......................................................... 25 8. Riesgos de la Estrategia ........................................................................... 26 9. Seguimiento de la Estrategia e Indicadores de Resultados...................... 27 AGENDA DE DIÁLOGO CON EL PAÍS ....................................................... 28 1. Ataque Frontal a la Pobreza..................................................................... 29 2. Reformas Económicas que Aumenten la Competitividad y el Crecimiento.............................................................................................. 29 3. Consolidación del Marco Regulatorio, Legal e Institucional para el Crecimiento Sostenible............................................................................ 30 4. Reformas Institucionales que Aumenten la Gobernabilidad y la Transparencia........................................................................................... 30

ii ANEXOS ANEXO I

Programa Operativo para año 2000-2003.

ANEXO II

Matríz Resumida de la Estrategia del Banco 2001-2003

ANEXO III

Cartera de Préstamos en Ejecución/Desempeño de Préstamos

DATOS BÁSICOS SOCIOECONÓMICOS

Los datos básicos socioeconómicos se encuentran disponibles en el internet en la siguiente dirección: Inglés: www.iadb.org/int/sta/english/staweb/statshp.htm Español: www.iadb.org/int/sta/spanish/staweb/statshp.htm

iii SIGLAS Y ABREVIATURAS ACP ALCA ANAM APEC APEX BDA BHN C&W CGR CICH CONEP CSS DAS EEUU ERSP FECI FFD FIS FOMIN GPN IDAAN ITBM IVA IVM MCCA MEF MERCOSUR MIDA MINEDU MINJUVE MINSA OMC PAN PIB PRIBA PYMES RI SIAFPA SINIP SIP SPNF TLCN VICOMEX

Autoridad del Canal de Panamá Area de Libre Comercio de las Américas Autoridad Nacional Ambiental Asian-Pacific Economic Cooperation Asociación Panameña de Exportadores Banco de Desarrollo Agropecuario Banco Hipotecario Nacional Empresa Telefónica Cable and Wireless Contraloría General de la República Comisión Inter-Institucional de la Cuenca Hidrográfica del Canal Consejo Nacional de la Empresa Privada Caja de Seguro Social Diálogo de Agenda Social Estados Unidos de América Ente Regulador de los Servicios Públicos Fondo Especial para la Compensación de Intereses Fondo Fiduciario para el Desarrollo Fondo de Inversión Social Fondo Multilateral de Inversiones Gobierno de Panamá Compañía de Agua Potable Impuesto a las Transacciones de Bienes Muebles Impuesto al Valor Agregado Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte Mercado Común de Centro América Ministerio de Economía y Finanzas Mercado Común Suramericano Ministerio de Desarrollo Agropecuario Ministerio de Educación Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia Ministerio de Salud Organización Mundial de Comercio Programa Ambiental Nacional Producto Interno Bruto Programa de Reforma de la Infraestructura Básica Pequeñas y Medianas Empresas Región Interoceánica Sistema Integrado de Administración Financiera de Panamá Sistema Nacional de Inversión Pública Sindicato de Industriales de Panamá Sector Público No Financiero Tratado de Libre Comercio de Norteamérica Vice-Ministerio de Comercio Exterior

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RESUMEN EJECUTIVO El presente documento propone una estrategia de apoyo del Banco al Gobierno de Panamá (GPN). Los temas presentados se organizan en tres capítulos. El Capítulo I sirve de introducción, el Capitulo II cubre los aspectos macroeconómicos y los retos principales del desarrollo de Panamá. El Capítulo III propone la estrategia conjunta entre Panamá y el BID y, finalmente, una agenda tentativa para el diálogo de políticas. Durante los años noventa, Panamá logró un crecimiento económico continuo, con mejoras constantes en su Producto Interno Bruto per cápita, el cual se desaceleró en los últimos tres años de la década. Este crecimiento estuvo basado en el equilibrio fiscal, aumentos sustanciales en la inversión privada y un conjunto importante de reformas estructurales. Las políticas económicas y sociales de la última década contuvieron el desempleo alrededor de 13% y redujeron el número de familias pobres de 44% en 1991 a 37% en 1999. Panamá enfrenta cinco retos macroeconómicos para aumentar la equidad y la competitividad: (i) Mantener la solidez fiscal; (ii) Reducir el endeudamiento externo; (iii) Fortalecer el marco presupuestario; (iv) Promover la apertura económica; y (v) Continuar las reformas económicas y mejorar la regulación del sector privado. La Estructura dual de la economía panameña, su sistema monetario, la historia política reciente y la acumulación desigual de la riqueza del país presentan retos particulares al desarrollo económico y social. Además, la transferencia a la soberanía panameña del Canal de Panamá y la Región Interoceánica (antigua Zona Militar del Canal) le brindan a Panamá una oportunidad histórica para explotar sus ventajas comparativas como un centro de comercio y servicios de categoría mundial. El correcto aprovechamiento de las ventajas comparativas de Panamá es, a su vez, una oportunidad para reducir los bolsones de pobreza, invertir en su capital humano y disminuir la gran desigualdad del ingreso. El Reto de la Equidad Pobreza y Desigualdad: El Informe de Desarrollo Humano (2000) clasifica a Panamá dentro de los países con un alto índice de Desarrollo Humano (No. 59 de 150 países) con un PIB estimado de $3.470 per cápita en el 2000. La población Panameña cuenta con un nivel de educación alto con un promedio cercano a 8 años y con buenos indicadores agregados en salud. Sin embargo, estas condiciones generales de bienestar van acompañadas de profundas desigualdades. La distribución del ingreso de Panamá es una de las más sesgadas del mundo. El desbalance en la distribución del ingreso y la pobreza concentrada resultante, han producido una dualidad que se refleja en la coexistencia de un sector moderno y un sector informal. Los pobres en las áreas urbanas enfrentan una alta tasa de desempleo e informalidad. La tasa de desempleo en las áreas urbanas es casi el doble que en las áreas rurales y la tasa de desempleo de los pobres es el doble de los no pobres. Los pobres de las áreas rurales, especialmente los grupos indígenas, tienen acceso limitado a tierras y a crédito y a otros medios productivos.

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Panorama de los Sectores Sociales: En la última década, Panamá tuvo uno de los niveles de gasto social más altos en América Latina (21% del PIB), el cual ha venido creciendo en los últimos cinco años a una tasa anual de 6,3%. Sin embargo, esta inversión no ha logrado los resultados esperados debido a la falta de focalización en los recursos y a la ineficiencia burocrática en los sectores sociales. La pobreza en Panamá se concentra en las zonas rurales. Más de tres cuartas partes de los pobres y más del 90% de los hogares bajo la línea de pobreza extrema residen en ésas áreas. Entre las familias pobres, los hogares con 2 a 15 hectáreas de tierra tienen, en promedio, ingresos más bajos que aquellos hogares que no tienen tierra. El Reto de la Competitividad Económica En el contexto de la dualidad de la economía panameña, la competitividad de cada sector se ha definido en función de su grado de liberalización, apertura y modernización tecnológica. Los servicios internacionales que constituyeron la base de la economía nacional—el Canal, la Zona libre de Colón y el Centro Bancario Internacional—mantuvieron en el pasado altos niveles de competitividad, asegurando así su posición en el mercado mundial. Sin embargo, la realidad de la globalización y la integración económica regional sugieren que estos sectores necesitan replantear sus estrategias para seguir siendo competitivos. Por otro lado, la competitividad de los sectores tradicionales (agricultura y manufactura) ha sido retardada por una serie de medidas proteccionistas que no incentivan ni la productividad, ni la competencia. Los principales afectados por esta situación han sido los consumidores panameños que pagan por productos más caros, menos variados y de menor calidad. Asimismo, las políticas proteccionistas no han incentivado las exportaciones de las empresas panameñas. El Reto de la Sostenibilidad Ambiental Desarrollo de la Gestión Ambiental: A fin de acompañar y enfrentar los desafíos que genera la Ley General del Ambiente y su nueva institucionalidad, el Gobierno implementa el Programa Ambiental Nacional (PAN). Este Programa representa un primer paso en una estrategia ambiental que instrumenta la ANAM como ente rector de la gestión ambiental. Retos en los próximos años incluyen: avanzar en el fortalecimiento del sistema institucional, la descentralización de la gestión ambiental y la reglamentación de otras normativas de la Ley General de Ambiente. En paralelo, con el proceso de desarrollar las normas estándares de calidad y emisión ambiental y de consulta pública, es necesario promover en el sector productivo la adopción de tecnologías para una producción más limpia, armonizando los objetivos ambientales y de competitividad empresarial. Adicionalmente, se requiere desarrollar la información de base y las políticas y programas relacionados con los recursos forestales y los recursos marino-costeros. Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá: La Cuenca del Canal, las ciudades adyacentes y la Región Interoceánica, constituyen el centro económico vital del país en donde se genera el 75% del PIB, 75% de las exportaciones y se aglutina el 50% de la población. En la Región existen importantes masas de bosques naturales resguardadas a través de un conjunto de áreas protegidas, que contienen importantes recursos de biodiversidad, que regulan el flujo estacional de agua para el funcionamiento del Canal y aseguran abastecimiento de agua a las poblaciones vecinas. Sobre la Región Oriental de la Cuenca se dispone de un Plan Regional

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para su manejo, a diferencia de la Región Occidental, sobre la cual se requiere de más estudios para asegurar el manejo y protección de sus recursos. El manejo de la Cuenca implica un desafío para la ACP, ya que requiere establecer una capacidad para su manejo integral, a través de la Comisión Interinstitucional de la Cuenca Hidrográfica (CICH). Sostenibilidad del Sector de Agua Potable y Saneamiento: El Sector de Agua y Saneamiento enfrenta una situación de crisis. El Banco ha venido colaborando con los esfuerzos del GPN y del IDAAN dirigidos a lograr la modernización del Sector de Agua Potable y Saneamiento y a lograr la provisión sostenible de los servicios. No obstante, las posibles soluciones a esta situación aún no han sido implantadas de manera completa y, por consecuencia, el IDAAN aún no cuenta con los medios institucionales, económicos y financieros mínimos requeridos para una gestión efectiva. El Banco considera que las ineficiencias actuales del IDAAN le impiden extender los servicios a los más pobres y desvían recursos que se podrían utilizar en otros programas sociales prioritarios. El Reto de la Gobernabilidad y la Transparencia Atacar la corrupción administrativa y promover la transparencia: El sector público panameño requiere de mayor eficacia y eficiencia en sus procesos internos para disminuir la posibilidad de corrupción en los procedimientos administrativos. Esto es especialmente importante en lo relacionado a los procesos licitatorios y de permisos públicos. El Gobierno ha señalado que se propone reducir los procedimientos burocráticos mediante su revisión profunda y sistemática. En este proceso es importante incorporar tecnologías modernas que, al tiempo que simplifican los procedimientos, representen ahorros sustantivos en gastos de funcionamiento del Gobierno que se pueden dedicar a financiar programas sociales. Asimismo, es necesario identificar las mejores prácticas internacionales en el manejo transparente de recursos para promover su implantación y prevenir actos de corrupción administrativa. Desarrollo Municipal y Descentralización: La definición de una agenda para el desarrollo municipal es un asunto prioritario para la gobernabilidad. Un paso esencial hacia la formulación e implantación de una estrategia integral y fortalecimiento de los municipios ha sido la creación de la comisión para la descentralización. Continuación de los esfuerzos de reforma judicial: Con el apoyo financiero del Banco, Panamá adelanta un programa de modernización de la administración de justicia, en el que participan el Organo Judicial, la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría de la Administración. Las autoridades judiciales se encuentran ejecutando dicho programa con miras a plantear al Gobierno y al Banco el financiamiento de la segunda etapa, dirigida a extender las experiencias positivas de la primera etapa para el resto del país. Asimismo, el diálogo con el país en este aspecto deberá continuar y ampliarse hacia la identificación de otras áreas del sistema de justicia que no se incluyeron en la primera etapa y que resultarían de gran complementariedad, como parte del reto del mejoramiento del sistema de gobernabilidad nacional.

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Objetivos de la Estrategia de Apoyo del Banco 2001-2003 Para poder evaluar la efectividad y el impacto de una estrategia común entre Panamá y el Banco, es necesario establecer objetivos de desarrollo que sean tangibles y medibles a mediano plazo. La verificación posterior de los resultados servirá para concluir si se ha avanzado en las áreas de equidad y competitividad. El Banco propone 4 objetivos de desarrollo que orienten una estrategia conjunta con el GPN: (i) Hacer más eficiente la Inversión Social; (ii) Promover la competitividad de las empresas; (iii) Lograr la sostenibilidad ambiental del crecimiento; y (iv) Facilitar las condiciones gobernabilidad y transparencia. Estrategia de Desarrollo del Gobierno La estrategia de desarrollo de la administración de la Presidenta Mireya Moscoso enfatiza la reducción de la pobreza y el desarrollo humano sostenible como primeras prioridades. Una de las metas principales del GPN es la reducción del porcentaje de familias pobres de 37% en 1999 a 27% en el año 2004. El 13 de marzo de 2000, el Gobierno presentó su programa económico y social denominado Plan de Desarrollo Económico, Social y Financiero con Inversión en Capital Humano. Dicho Plan consta de tres partes: Política Social, Política Económica y Estrategia Financiera. El programa económico responde al imperativo de lograr un crecimiento económico sostenido y mejorar la calidad de vida de los panameños hasta ahora excluidos de los beneficios del crecimiento. Resultados de la Estrategia de Apoyo del Banco 1997-1999 La Estrategia del Banco en Panamá para el período 1997-1999 se basó en cuatro objetivos fundamentales: (i) Ampliar los beneficios de la política social, en particular hacia grupos vulnerables (Crecimiento con equidad); (ii) Promover el desarrollo sostenible; (iii) Impulsar el crecimiento económico sostenido; y (iv) Fortalecer la gobernabilidad. El GPN cubrió estos cuatro objetivos en su plan de reformas, aunque cabe destacar que la mayor concentración de reformas estuvo en el área de crecimiento sostenido, específicamente en la reforma de las empresas públicas (por medio de un programa de privatización), así como en las reformas al sector financiero. El énfasis del Gobierno en estas áreas se tradujo en un mayor financiamiento del Banco en el objetivo de crecimiento sostenido, los cuales representaron un 59%1 de las aprobaciones del Banco en Panamá en 1997-1999. El resto de los proyectos aprobados se distribuyeron equilibradamente y dentro de los objetivos de la estrategia en sectores prioritarios. Un factor importante en la ejecución el programa de préstamos resultante de la estrategia 1997-1999 fue la política de equilibrio fiscal de Panamá. La política fiscal restringió la disponibilidad de presupuesto, lo cual ha retrasado la ejecución de varios proyectos. Las revisiones anuales de cartera en el periodo 1997-1999, detectaron debilidades en la capacidad 1

Cabe destacar que este porcentaje sólo incluye programas de préstamo, tanto de inversión como sectoriales y no los apoyos de cooperación técnica (tanto reembolsables como no reembolsables).

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de ejecución de las instituciones beneficiarias de los préstamos. Entre estas debilidades se destacan los problemas relacionados a los procesos de licitación de bienes y servicios, los obstáculos presentados por la presente legislación y la capacidad institucional y transparencia administrativa de las agencias ejecutoras. Del análisis de la ejecución de la estrategia presentada en el Documento de País anterior se desprende que hubo una alta coincidencia entre los retos al desarrollo, el programa de Gobierno 1994-1999 y los programas financiados por el Banco, aunque surge la necesidad de monitorear una cartera más cuantiosa y que cubre muchos sectores. Situación de la Cartera de Préstamos Durante los dos primeros años del nuevo Gobierno, el Banco y las autoridades avanzaron considerablemente en la evaluación crítica y el mejoramiento de la gestión de los proyectos del Banco en Panamá. Destaca una coincidencia muy marcada entre los objetivos del Gobierno y los objetivos de los proyectos que el Banco financia, especialmente en los programas sociales. En general, en el ejercicio fiscal 2000, los proyectos del Banco recibieron una asignación presupuestaria adecuada, que permitirá su ejecución financiera a un ritmo aceptable. Desempeño de la Cartera y Plan de Acción: La cartera del Banco en Panamá ha crecido de forma significativa en los últimos años. En los años 1996-1998 se aprobaron 16 préstamos en total, representando un monto promedio anual de más de US$250 millones. En 1999, se aprobó una cifra menor: dos préstamos por US$65 millones. Actualmente se están haciendo esfuerzos especiales por parte del Banco y el Gobierno para agilizar y mejorar el desempeño de la cartera, dados los bajos niveles de desembolso observados en 1999 y 2000. Los retrasos se debieron principalmente al cambio de Gobierno y a restricciones presupuestarias. De los 21 proyectos que componen la cartera, tres muestran dificultades (baja probabilidad) para cumplir con sus objetivos de desarrollo (OD), por lo que se denominan “proyectos problema”: el Programa de Modernización Agropecuaria (924/OC-PN), el Programa de Vivienda (949/OC-PN) y el Programa de Apoyo a la Reestructuración de IDAAN (1029/OCPN), el cual presenta una clasificación de improbable. Por otra parte, cuatro proyectos muestran progreso en su ejecución (PE) insatisfactorios: el Programa de Vivienda (949/OCPN); el Sectorial Financiero (1073/1074-OC-PN); el Programa de Apoyo al Sector Turismo (1132/OC-PN); y el Programa de Apoyo a la Reestructuración de IDAAN (1029/OC-PN), el cual está catalogado de muy insatisfactorio. Durante el año 2000, el Banco se concentró en la ejecución de la cartera de préstamos. Al cierre del año 2000, los saldos pendientes de desembolsar de préstamos ya aprobados sumaban US$551 millones. Este monto se considera alto, cuando se toman en cuenta las restricciones fiscales y presupuestarias. Se espera que a fines del año 2001 dicho saldo se reduzca sustancialmente, hasta un monto comprendido entre los US$430 millones y US$490 millones. Para lograr esta meta se proponen acciones concentradas en: (i) Aumentos de los desembolsos; (ii) supervisión intensiva de la cartera; y (iii) cancelaciones de los préstamos con ejecución altamente insatisfactoria. Después del análisis correspondiente de cada proyecto en la cartera, el Banco propone concentrar las acciones más importantes en las siguientes operaciones: (i) Sectorial Financiero, (MEF, 1073/OC y 1074/OC); (ii) Apoyo a la Reestructuración del IDAAN (MEF/IDAAN, 1029/OC); (iii) Programa de Apoyo al Sector Turismo (1132/OC); (iv)

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Programa de Vivienda (949/OC); (v) Lotes con Servicios (220/IC); (vi) Desarrollo Sostenible del Darién (1160/OC); (vii) Programa de Salud (MINSA, 803/OC); (viii) Programa de Educación (1013/OC); (ix) Programa de Rehabilitación y Administración Vial (769/OC); y (x) Programa de Modernización Agropecuaria (924/OC). Estrategia de Apoyo del Banco para 2001-2003 La estrategia tentativa del Banco para apoyar al GPN durante 2001-2003 se concentraría en cuatro aspectos (ámbitos) prioritarios: (i) APOYO AL ATAQUE FRONTAL A LA POBREZA Y AL AUMENTO DE LA EQUIDAD; (ii) PROMOVER REFORMAS ECONÓMICAS QUE AUMENTEN LA COMPETITIVIDAD Y EL CRECIMIENTO; (iii) AYUDAR A CONSOLIDAR EL MARCO REGULATORIO, LEGAL E INSTITUCIONAL PARA EL CRECIMIENTO SOSTENIBLE; Y (iv) CONTRIBUIR A REFORMAS INSTITUCIONALES QUE AUMENTEN LA GOBERNABILIDAD Y LA TRANSPARENCIA. Ataque frontal a la pobreza y aumento de la equidad: El Banco apoyará la implantación de la estrategia de reducción de la pobreza y aumento de la equidad contenida en el documento “Política y Estrategia de Desarrollo Social del Gobierno Nacional 2000-2004”. Para iniciar este apoyo, el Banco propone desarrollar un Diálogo de Agenda Social (DAS) para definir los programas y medidas prioritarias en las áreas de salud y nutrición, educación, protección social y mercado laboral. El DAS busca ofrecer un espacio de discusión e intercambio político y técnico donde se analicen experiencias internacionales, herramientas de políticas adecuadas a las necesidades del país y el reforzamiento de la capacidad gerencial en los sectores sociales. En este contexto, el GPN y el Banco podrán considerar la revisión de la cartera de préstamos y la prioridades para programas futuros con el objetivo de reducir la pobreza y aumentar la equidad. El Banco también propone realizar un diálogo nacional sobre economía y pobreza rural, para avanzar en la definición de un programa integral de Modernización Agrícola que ataque los principales problemas socioeconómicos en las áreas rurales. Reformas Económicas para aumentar la competitividad y el crecimiento: Es necesario definir un programa nacional de competitividad. Dicho programa incluye el desarrollo de una política industrial y de exportaciones, la política de comercio exterior y el apoyo a sectores y segmentos productivos prioritarios, tales como las PYMEs. Como parte integral de la implantación de la estrategia en el área de competitividad, el Banco hará esfuerzos por consolidar y coordinar las acciones dirigidas al fortalecimiento del sector privado, a través del Departamento del Sector Privado (PRI), el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) y la Corporación Interamericana de Inversiones (CII). Consolidación del crecimiento sostenible: El Banco continuará apoyando la consolidación del marco de gestión ambiental de Panamá a través del Programa Ambiental Nacional (PAN). Asimismo, el Banco brindaría el apoyo a la definición de políticas y programas para la sostenibilidad de la Cuenca del Canal, el sector de agua potable y saneamiento, el sector minero, el sector forestal y los recursos marino-costeros. Las iniciativas en estos sectores buscarán brindar a Panamá las mejores prácticas internacionales para lograr la conservación, uso racional y sostenible de sus recursos naturales. Reformas institucionales para aumentar la gobernabilidad y la transparencia: el Banco dará prioridad a desarrollar una agenda conjunta con las autoridades en materia de desarrollo municipal, profundización de la modernización del sector judicial, políticas contra la

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corrupción y de aumento la transparencia administrativa y participación de la sociedad civil, especialmente en la gestión de servicios sociales. Hipótesis de Programas Crediticios Con base en los ejercicios de programación previos a 2000, el estimado de necesidades de financiamiento para 2000-2002 en Panamá es de $201 millones (US$67 millones promedio por año). Esta cifra toma en cuenta varios factores: (i) los volúmenes de endeudamiento crecieron en un promedio anual de US$217 millones en 1997-1999; (ii) la cartera por desembolsar del Banco en Panamá a fines del 2000 es voluminosa (US$551 millones); (iii) el GPN ha manifestado como una estrategia prioritaria disminuir en términos relativos su deuda externa y recurrir al financiamiento propio y de fuentes domésticas. De acuerdo a estas premisas, se plantean dos escenarios de financiamiento. Escenario Básico: El primer escenario, denominado básico (tendencial), supone una posición fiscal neutra del GPN (sin mejoras en su posición de ahorro primario), con un crecimiento tendencial del PIB real de 4 por ciento en 2001-2003 y un programa moderado de préstamos con el Banco, con aprobaciones de US$56 millones en 2001. A partir de 2002, el inventario de operaciones asciende a US$414 millones. Escenario Alternativo: El escenario alternativo (alto), supone una mejoría en la capacidad de ahorro (aumento de los ingresos fiscales, reducción y reorientación del gasto corriente), con un crecimiento real del PIB de 5 por ciento en 2001-2003 y un programa de préstamos anuales de US$91 millones para 2001 y un inventario de proyectos de US$379 millones a partir de 2002. Las condiciones para aplicar el escenario alternativo (con mayores aprobaciones) serían: (i) la aprobación de medidas fiscales para aumentar los ingresos en 2001. Esto significa, en parte, la aprobación del paquete de modernización y simplificación tributaria por parte de la Asamblea Legislativa, que incluye la ampliación de la base del IVA (ITBM) y el aumento de la tasa de tributación de los bancos comerciales; (ii) la ejecución de un programa de control y reducción del gasto corriente del Gobierno Central; y, (iii) la ampliación de la cobertura del SIAFPA a todo el Gobierno Central. En la ausencia de estas medidas mínimas, el GPN estaría en una posición limitada para aportar recursos de contrapartida a los préstamos del Banco, si el GPN se mantiene dentro de la meta fiscal de “cero déficit” para 2001-2004. Riesgos de la Estrategia de Apoyo del Banco Existen tres riesgos para la estrategia de apoyo a Panamá propuesta por el Banco. El primer riesgo concierne a la incertidumbre sobre la voluntad del GPN de consolidar y continuar reformas estructurales importantes, que le permitieron a Panamá crecer y abrir nuevas oportunidades de inversión y creación de empleos en varios sectores durante la década pasada. El segundo riesgo para la estrategia reside en la limitada capacidad actual del GPN para generar ahorro público para financiar crecientes necesidades sociales. Un tercer riesgo para la estrategia es la limitada capacidad institucional para la implantación de políticas sociales y otros programas del sector público.

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Agenda de Diálogo de Políticas

Como complemento a la estrategia de apoyo operativo propuesta por el Banco, será recomendable mantener un diálogo sobre políticas prioritarias para enfrentar los retos más importantes al desarrollo de Panamá. Las áreas propuestas para el Diálogo se proponen al final del Capítulo III.

INTRODUCCIÓN

1.1

El presente documento es el producto de un largo e intenso proceso de diálogo que se inició el 14 de agosto de 1999, en la ocasión de una reunión de consulta económica (Encerrona) con la Sra. Presidenta Mireya Moscoso y los miembros de su Gabinete. Desde esa fecha el Banco y el país iniciaron una serie de diálogos sectoriales en áreas prioritarias (por ejemplo, agua potable y sector financiero). Luego de este intercambio inicial, el Banco preparó un documento de Diálogo de Políticas, denominado “Los Grandes Retos del Desarrollo” y un informe especial sobre la situación de la cartera de préstamos en Panamá, que fueron presentados para consideración de la autoridades en mayo de 2000. Como resultado, el Banco realizó una misión especial de diálogo de políticas a fines de junio de 2000. En esta misión, las autoridades resaltaron su acuerdo con el contenido y las propuestas del documento. En base a este acuerdo el Banco preparó el presente Documento de País.

1.2

Este documento propone una estrategia de apoyo del Banco al Gobierno de Panamá (GPN) para 2001-2003. Los temas presentados se organizan en tres capítulos: el Capítulo I sirve de Introducción; el Capitulo II cubre los aspectos macroeconómicos y los retos principales del desarrollo de Panamá; el Capítulo III propone la estrategia conjunta entre Panamá y el BID, y una agenda tentativa para el futuro diálogo de políticas.

1.3

Historia reciente de las reformas: Durante la década de los 1990s, Panamá inició un proceso de reformas económicas y sociales que redefinieron las reglas del juego y aumentaron la eficiencia de varios sectores. En el ámbito social, se inició una reforma sustancial del sistema educativo y se hicieron avances en reforzar la infraestructura en salud y educación. En el ámbito económico, se regularizó la situación de Panamá con sus acreedores externos (bilaterales, multilaterales y banca comercial), se redefinió el marco regulatorio de los servicios públicos, se privatizaron los puertos, las telecomunicaciones y el sector eléctrico, se creó un régimen de promoción de la competencia y se estableció un nuevo marco legal para la regulación y supervisión del sector financiero. Estas reformas fueron acompañadas de importantes recursos financieros para facilitar la transición (por la pérdida de transferencias de las empresas públicas) en el sector público y para financiar inversiones prioritarias en infraestructura (salud, educación, carreteras).

1.4

Particularmente, el Banco apoyó activamente (Préstamos Sectoriales, Donaciones del FOMIN y Cooperaciones Técnicas) las reformas implantadas en los sectores de telecomunicaciones, electricidad, agua potable y saneamiento, y en la creación del Ente Regulador de los Servicios Públicos, la Superintendencia de Bancos y la Comisión de Libre Competencia (CLICAC). Estas reformas son consideradas entre las mejores reformas realizadas en América Latina. El presente documento se basa en la premisa de la consolidación y continuación de reformas estructurales en Panamá.

2 II. ASPECTOS MACROECONÓMICOS Y DE DESARROLLO CLAVE

ASPECTOS MACROECONÓMICOS

2.1

Durante los años noventa, Panamá logró un crecimiento económico continuo, con mejoras constantes en su Producto Interno Bruto per cápita, el cual se desaceleró en los últimos tres años de la década. Este crecimiento estuvo basado en el equilibrio fiscal, aumentos sustanciales en la inversión privada y un conjunto importante de reformas estructurales. Las políticas económicas y sociales de la última década contuvieron el desempleo en 13% y redujeron en número de familias pobres de 44% en 1991 a 37% en 1999 (Banco Mundial, 1999).

2.2

No obstante, desde una perspectiva macroeconómica, Panamá aún encara una serie de riesgos de “shocks” externos y un “cansancio popular” acerca de reformas económicas que no implican beneficios sociales inmediatos. Además, las reformas económicas no han generado un aumento en la calidad de vida en las áreas no-urbanas del país, ni una reducción de la desigualdad en la distribución del ingreso. Esta realidad contrasta con la imagen positiva de Panamá en el exterior, donde es considerado como un país próspero (dolarizado, sin inflación), políticamente estable y atractivo para la inversión.

Cuadro II.1: PANAMA. Indicadores Económicos 1997-2004 Proyecciones Indicadores Macroeconómicos PIB Real (varicación %) Deuda Pública Externa/PIB (%) Inflación Puntual (IPC) (Variación Anual) Balance Cuenta Corriente (% PIB) Desempleo Abierto (% PEA) Indicadores Fiscales (% del PIB) Balance del SPNF Ingresos y Donaciones Gastos Corrientes Gastos de Capital

1997

1998

1999

2000e

2001

2002

2003

2004

4.5 57.8 -0.5 -6.8 13.4

4.4 58.5 1.4 -13.1 13.6

3.0 58.3 1.5 -14.0 11.8

2.7 57.9 2.0 -10.2 13.3

4.0 55.8 1.8 -7.4 -

5.0 51.8 1.5 -6.5 -

5.0 48.0 1.5 -6.1 -

5.0 44.3 1.5 -5.3 -

-0.2 28.7 24.5 4.3

-3.0 28.3 25.0 6.4

-1.4 29.2 25.9 4.8

-1.1 28.7 26.1 3.7

0.0 29.2 25.5 3.7

0.0 29.7 25.6 4.2

0.0 29.9 25.7 4.3

0.0 30.0 25.8 4.3

Fuente: Contraloria General de la República, BID, FMI

2.3

La solución de esta paradoja requiere una atención especial a programas dirigidos a aumentar la equidad de las políticas públicas y reducir los niveles de pobreza. Al mismo tiempo, la gestión macroeconómica debe continuar creando un ambiente favorable para aumentar la competitividad de la economía y propiciar la inversión privada. Mayor competitividad e inversión serían la base para la generación de nuevos empleos y la creación de fuentes de ingresos permanentes para los panameños y panameñas.

2.4

En junio de 2000, el FMI aprobó un Acuerdo Contingente (stand-by) para Panamá. Los objetivos del acuerdo son consolidar el ajuste fiscal, reducir la tasa de interés de la deuda externa panameña y aumentar la disponibilidad de recursos para la inversión focalizada en sectores sociales prioritarios. Para los próximos años, el programa tiene como premisas macroeconómicas un crecimiento de 4 por ciento en 2001 y de 5 por ciento en el período 2002-2004. Se espera también

3 una reducción progresiva del déficit en cuenta corriente de la Balanza de Pagos de 14 por ciento en 1999 a 5,3 por ciento en 2004. Estas metas se cumplirán en la medida que en el sector público no financiero (SPNF) se logre la meta de “cero déficit” en 2001 - 2004. La estrategia de equilibrio fiscal, crecimiento y balance externo sería complementada con medidas estructurales, incluyendo la ampliación de la base del impuesto al valor agregado (ITBM), un aumento en la tasa del impuesto sobre la renta a los bancos comerciales y la cobertura del sistema integrado de administración financiera (SIAFPA) para todo el Gobierno Central. Los dos primeros temas estarán en plena discusión durante el primer semestre del 2001 en la Asamblea Legislativa. 2.5

Dentro de este contexto, esta sección describe los cinco principales retos macroeconómicos para aumentar la equidad y la competitividad en Panamá: (i) Mantener la solidez fiscal; (ii) Reducir el endeudamiento externo; (iii) Fortalecer el marco presupuestario; (iv) Promover la apertura económica; y (v) Continuar las reformas económicas y mejorar la regulación del sector privado.

2.6

Mantener la Solidez Fiscal: Por el lado fiscal, el GPN enfrenta un reto doble: (i) equilibrar las cuentas del sector público mientras se disminuye la relación entre la deuda externa y el PIB; y (ii) Aumentar el ahorro público para poder financiar su programa de inversiones en infraestructura económica y social. Al examinar la composición del presupuesto del GPN, destacan tres características: (a) altos niveles de endeudamiento; (b) ingresos tributarios limitados; (c) altos ingresos no tributarios.

2.7

Panamá tiene niveles de gasto público superiores a la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. En la década de los 1990s, el gasto público promedio del Sector Público no Financiero (SPNF) fue de 30% del PIB. El alto gasto corriente (25% del PIB en promedio durante los 1990s) se explica en parte por el gran número de empleados públicos (más de 35 por ciento de los empleados urbanos formales trabajan en el sector público). Esto implica que una racionalización del gasto corriente generaría ahorro público que podría ser utilizado en programas de reducción de pobreza, con un alto efecto de equidad.

2.8

En contraste, los ingresos tributarios en Panamá (aproximadamente 11 por ciento del PIB en los 1990s) están por debajo del promedio latinoamericano. Aunque Panamá tiene una baja tasa impositiva, el sistema tributario es poco ágil y complicado por la vigencia de más de 50 impuestos que rinden poco. Los impuestos indirectos también son comparativamente muy bajos. A pesar de que la tasa del impuesto al valor agregado IVA (ITBM) es muy baja (en 5 por ciento, es una de las más bajas en el mundo), su productividad es aún más baja. Un aumento en la tasa del ITBM y una expansión de su base imponible, obtendría mayor productividad con poca distorsión. Actualmente, la recaudación de impuestos sobre la renta de los trabajadores es relativamente alta, lo cual genera un sistema distorsionante, con impuestos mucho más altos a la mano de obra que a las empresas (impuestos sobre capital). Esto significa que una reforma tributaria moderada ayudaría a Panamá a financiar mayor inversión social y al mismo tiempo crearía un esquema transparente, equitativo (la tributación del capital sería proporcionalmente mayor que la tributación de los asalariados) y más fácil de administrar. En la experiencia latinoamericana, un régimen tributario eficiente promueve la inversión privada y la competitividad, ya que las reglas son claras y sencillas.

2.9

Reducir la Deuda Externa: Una estrategia consistente de reducción de la deuda externa de Panamá es necesaria para disminuir los riesgos asociados con posibles crisis de liquidez, mejorar la clasificación de riesgo-país y abrir espacios para inversiones en reducción de la pobreza, inversiones en capital humano y construcción de infraestructura básica. Al sumar la deuda doméstica a la deuda externa pública, se encuentra que Panamá tiene una deuda pública total alrededor del 80 por ciento de su PIB (la tercera cifra más alta de la región). Hasta ahora, el GPN ha financiado su brecha fiscal con emisión de deuda y financiamiento multilateral. A fines de 2000,

4 la deuda pública total alcanzó los US$7.732 millones (77 por ciento del PIB). De este monto, la deuda pública externa fue US$5.600 millones (56 por ciento del PIB), correspondiendo a 2,9 años de ingresos del Gobierno Central. 2.10

El GPN también tiene activos financieros importantes en el Fondo Fiduciario de la Seguridad Social (aproximadamente US$1.500 millones) y el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Social (FFD) creado para invertir los ingresos netos de las privatizaciones (aproximadamente US$1.350 millones). Aunque el Fondo Fiduciario de la Seguridad Social actualmente tiene un flujo de caja positivo, las obligaciones a futuros jubilados ascienden a US$8.000-11.000 millones (un alto pasivo contingente). Es decir, el sistema corre un déficit actuarial y se estima que se descapitalizaría totalmente en 2012. Por su parte, la disponibilidad de los recursos netos del FFD se estima en US$590 millones para 2001-2004. Estos recursos pueden ser utilizados para la recompra de la deuda pública externa (hasta 20 por ciento) y para inversión pública en los sectores sociales. Ambos usos de los rendimientos del FFD son compatibles con una estrategia de reducción de la deuda externa.

2.11

Fortalecer la Gestión Presupuestaria: Aunque el Gobierno panameño tiene grandes necesidades de inversión en infraestructura, la limitada capacidad de ahorro público obliga al Gobierno a contraer sustancialmente los gastos de capital al final de cada año. Para poder evitar los recortes estacionales de las inversiones programadas, el Gobierno panameño necesita mejorar su sistema presupuestario y establecer programas plurianuales de inversión pública, que sean consistentes con los objetivos macroeconómicos, fiscales y sujetos a los diferentes escenarios del crecimiento económico. Un primer paso en esta dirección fue la fusión del Ministerio de Hacienda y Tesoro con el Ministerio de Planificación y Política Económica, creando así el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El Gobierno de Panamá, también estableció un nuevo sistema integrado de administración financiera del sector público (SIAFPA). Hasta la fecha, el sistema sólo cubre algunas instituciones del Gobierno Central, pero necesita expandirse a todo el sector público. Además de expandir la cobertura de SIAFPA, también es necesario mejorar la capacidad de registrar apropiadamente todas las transacciones del sector público. En el primer año de operaciones del SIAFPA hubo muchos gastos sin registrar, lo cual ha causado discrepancias al calcular el déficit fiscal. Una mejor gestión presupuestaria, en combinación con la reforma tributaria y la reducción de deuda externa, es una condición necesaria para aumentar la equidad y la efectividad del gasto público.

2.12

Promover la Apertura Económica: En la última década, Panamá experimentó un rápido proceso de liberalización comercial. Después de ingresar a la OMC en 1996, Panamá remplazó todas las cuotas de importación con aranceles por debajo del techo requerido por la OMC de 40 por ciento y el arancel promedio fue reducido desde más del 35 por ciento a menos del 10 por ciento. En octubre de 1999, la nueva administración elevó los aranceles a la importación de algunos productos agrícolas al máximo permitido por la OMC (hasta 130 por ciento en el caso del arroz). Aunque el objetivo de incrementar los aranceles era proteger los salarios de las familias pobres en las áreas rurales, estás regulaciones afectaron negativamente a los pobres de las áreas urbanas y causó una alza en los precios de la canasta básica. Además, la estructura arancelaria, con tasas que van de 5 a 130 por ciento, causa distorsiones en el uso de los factores de producción. Aranceles bajos y uniformes y asistencia directa (como apoyo tecnológico, provisión de buena infraestructura, y subsidios directos a los trabajadores rurales) tendrían un efecto menos distorsionante y serían más efectivos para apoyar a los pobres en las áreas rurales.

2.13

Además de los efectos negativos sobre la equidad, el aumento en los aranceles señala un cambio en la dirección del proceso de libre comercio, reduce los incentivos a la productividad, a la competitividad y está en contradicción con los objetivos de explotar las ventajas comparativas de Panamá como un destino de inversión para el comercio y la exportación de bienes y servicios. El

5 GPN se ha comprometido con el FMI a reducir los aranceles progresivamente hasta 2004. Este enfoque gradual implica un retraso en la búsqueda de nuevas exportaciones más competitivas, eleva los precios domésticos y limita las posibilidades de beneficiarse de acuerdos internacionales de libre comercio. 2.14

Continuar las Reformas Económicas y Mejorar la Regulación del Sector Privado: Para aumentar la competitividad, estimular la inversión privada y generar empleos, el Gobierno panameño necesita reformar la legislación laboral, continuar con el proceso de privatización, reducir el costo de hacer negocios y consolidar el marco regulatorio del sector financiero y de los servicios públicos.

2.15

Legislación Laboral: Panamá tiene una de las más rígidas legislaciones laborales en el mundo. Esto causa el alto desempleo, la inequidad de distribución de salarios (especialmente entre las mujeres y los jóvenes) y está vinculado con la presencia de un extenso sector informal. Una reforma de la legislación laboral debería simplificar la estructura salarial, hacer universal el sistema de seguro social y facilitar el empleo temporal, para así reducir la tasa de desempleo.

2.16

Privatización:A mediados de la década pasada, el Gobierno de Panamá comenzó un proceso agresivo de privatización, pero durante 1998 y 1999, las privatizaciones se paralizaron. En particular, el GPN no privatizará la Compañía de Agua Potable (IDAAN) y pospuso la privatización del Aeropuerto Internacional de Tocumen. La Administración de la Presidenta Moscoso, reformuló el plan del gobierno anterior en cuanto a privatizar el Banco Hipotecario Nacional (BHN) y Banco de Desarrollo Agropecuario (BDA). Ambas instituciones tienen un alto porcentaje de cartera morosa y su administración es ineficiente. Privatizar estos bancos ayudaría a separar sus funciones de préstamo de las funciones de subsidio. La función de subsidios podría transferirse a mecanismos más eficientes que beneficien directamente a la adquisición de viviendas para familias de bajos ingresos y a los agricultores pobres. El GPN ha decidido liquidar el BHN y auditar y fortalecer administrativamente el BDA para cumplir sus objetivos.

2.17

Supervisión Bancaria: Otro desafío es consolidar la supervisión bancaria y la regulación de los servicios públicos. Dada la inexistencia de un prestamista de última instancia y la tradición de Panamá de mantener el secreto bancario, continuar fortaleciendo la supervisión será un reto importante y difícil. El rápido crecimiento del crédito para el consumo ha debilitado los balances bancarios. De hecho, entre 1998 y 1999 el sistema financiero relajó las condiciones para otorgar créditos, lo que se manifestó en tasas de crecimiento del crédito al consumo de 40% y 36%, respectivamente. Posteriormente, durante el año 2000, el sistema financiero mostró los efectos de la desaceleración económica, ya que los índices de mora aumentaron en un 21%, pasando de 2,4 por ciento de la cartera de créditos en 1999 hasta un 2,9% en el año 2000. La fragilidad potencial del sistema bancario justifica seguir fortaleciendo la Superintendencia de Bancos.

2.18

Regulación de los Servicios Públicos: La regulación de los servicios públicos privatizados (telecomunicaciones y electricidad) debe mantener un equilibrio entre la equidad (tarifas razonables) y los compromisos contractuales con los inversionistas. El Banco comparte la preocupación social del Gobierno sobre aumento en las tarifas. El precio de eficiencia, es el costo que hay que pagar para asegurar la calidad de los servicios, la expansión de su cobertura y la sostenibilidad de las inversiones en infraestructura. La solución al tema de las tarifas no debe crear riesgos regulatorios. El Banco considera que para aliviar los impactos sociales de las tarifas de eficiencia se pueden explorar subsidios dirigidos a los consumidores de menores ingresos. El establecimiento de subsidios directos y transparentes, al tiempo que resuelven los problemas de equidad, sí corresponden a la esfera de políticas del sector público y no crean distorsiones en los incentivos al sector privado.

6 2.19

Asimismo, la integridad del marco regulatorio y la independencia del Ente Regulador de los Servicios Públicos (ERSP), son un cimiento para poder implantar la Agenda Social del Gobierno, al garantizar la existencia de servicios de calidad para la población, basados en adecuados incentivos económicos. Las fallas del sistema regulatorio afectan a los sectores más pobres y desprotegidos de la sociedad, cuando los inversionistas no tienen incentivos y obligaciones reales para la prestación de los servicios. El Banco considera que es importante mantener el curso de las reformas al tiempo que se buscan fórmulas (subsidios directos, etc.) para aliviar los impactos de dichas reformas sobre los pobres. De esta forma se asegura el desarrollo del país y la sostenibilidad de importantes sectores económicos en el largo plazo. La continuidad de las reformas económicas y sociales es un principio importante para el diálogo de políticas entre Panamá y el Banco.

ASUNTOS CLAVE PARA EL DESARROLLO

2.20

La Estructura dual de la economía panameña, su particular sistema monetario, la historia política reciente y la acumulación desigual de la riqueza del país presentan retos particulares al desarrollo económico y social. Además, la transferencia a la soberanía panameña del Canal de Panamá y la Región Interoceánica (antigua Zona Militar del Canal) le brindan a Panamá una oportunidad histórica para explotar sus ventajas comparativas como un centro de comercio y servicios de categoría mundial. El correcto aprovechamiento de las ventajas comparativas de Panamá es, a su vez, una gran oportunidad para reducir amplios bolsones de pobreza, invertir en su capital humano y disminuir la gran desigualdad del ingreso.

2.21

En el análisis de los desafíos del desarrollo en Panamá, el Banco identifica dos líneas básicas de análisis: (i) Cuáles son los desafíos que impiden una mayor EQUIDAD, para enmarcarlos en una perspectiva de corto y mediano plazo; (ii) Cuáles son los desafíos para aumentar la COMPETITIVIDAD de la economía, para crecer más y reducir el desempleo. En la formulación de políticas, reformas legislativas y programas de desarrollo, la interacción entre la equidad y la competitividad (y viceversa) es una consideración de primer orden.

2.22

Para facilitar su discusión, el diagnóstico de los desafíos de equidad y competitividad se divide en cuatro retos básicos: (i) Equidad social; (ii) Competitividad económica; (iii) Sostenibilidad ambiental; y (iv) Gobernabilidad. En este capítulo se discuten sus aspectos analíticos y las implicaciones de estos cuatro retos para el desarrollo de Panamá, mientras que en el capítulo siguiente se plantea la respuesta posible por parte del Gobierno y el Banco.

2.23

Pobreza y Desigualdad: El Informe de Desarrollo Humano (2000) clasifica a Panamá dentro de los países con un alto índice de Desarrollo Humano (No. 59 de 150 países) con un PIB estimado de $3.470 per cápita en 2000. La población Panameña cuenta con un nivel de educación alto con un promedio cercano a 8 años y con buenos indicadores agregados en salud donde, por ejemplo, la esperanza de vida es cercana a los 75 años de edad. Sin embargo, estas condiciones generales de bienestar van acompañadas de profundas desigualdades. La distribución del ingreso de Panamá es una de las más sesgadas en América Latina. Con un Gini-consumo de 49 y un Gini-ingreso de 57,1, la inequidad en Panamá es una de las más altas del mundo, cercana a los países con mayores desigualdades del mundo: Brasil y Sudáfrica.2

Panama Poverty Assessment-World Bank, 1999

7 1.

Estas desigualdades han profundizado bolsones de pobreza y de pobreza extrema concentrados geográficamente. Panamá presenta una alta marginalidad de la población rural: el 64.9% de la población rural es pobre, 38.5% en niveles de pobreza crítica y 26% sin satisfacer sus necesidades básicas (Banco Mundial, 1999)3. La pobreza entre la población indígena es abismal. Más del 84% de la población indígena es pobre. Dentro de las áreas indígenas, sin embargo, la tasa de pobreza pasa del 95% y el 86% es extremadamente pobre. Aunque la pobreza urbana no es tan severa como la rural, las ciudades panameñas presentan índices de pobreza de un 23%, con casi 40% de los pobres urbanos viviendo en el área Ciudad de Panamá-San Miguelito3.

Índice Gini de Paises en América Latina 65 60 55 50 45 40

m á az il

Sa lv Ni ado ca r r Gu agu at a em H o al a nd Co ura sta s Ri Re c p. Jam a D om aic Am in a er ica ic a L na at in a

El índice Gini se usa para medir el grado de equidad de la distribución del ingreso de un país. Cuando el índice se aproxima a uno, la distribución del ingreso del país se acerca a una desigualdad total. Es decir, todo el ingreso es captado por una sola persona. En cambio, al disminuir el índice, la equidad del ingreso aumenta. Panamá (1999) tiene un índice Gini de 57.1, el cual se aproxima a los de Brasil, Guatemala y Africa del Sur, que son los más desiguales del mundo. La desigualdad del ingreso en Panamá se traduce también en una desigualdad del consumo. En Panamá, el 20% más pobre de la población realiza tan solo el 2,3% del consumo nacional. Esta medición también coloca a Panamá entre los países más desiguales del mundo: de los países de la muestra en el gráfico, solamente Guatemala, donde el 20% de la población más pobre consume 2,1% del total del país, es más desigual que Panamá. El valor promedio de esta muestra de América Latina, que es la región más desigual del mundo, es 3,5.

2.24

El Reto de la Equidad Social

2.25

La pobreza en Panamá está estrechamente asociada a la desnutrición en niños y niñas. Aunque la tasa de desnutrición crónica (baja talla para la edad), es baja a nivel nacional comparada con otros países de la región (16% en niños menores de 5 años), el problema es más grave en las zonas rurales más pobres y en las poblaciones indígenas. Las determinantes de esta situación son el bajo acceso económico de estos hogares a alimentos y servicios de salud, conductas inapropiadas de alimentación y cuidado infantil y saneamiento ambiental inadecuado del hogar. El limitado ingreso para adquirir alimentos es un mayor problema que la disponibilidad de alimentos. Por otro lado, el país tiene una tasa muy alta de deficiencia de hierro y anemia por deficiencia de hierro en niños y en mujeres, sin que ésta se distinga por regiones o grupos étnicos. Casi un 40% de las mujeres embarazadas e igual proporción de niños/as preescolares sufren de anemia por deficiencia de este micronutriente, una prevalencia de magnitud tal que constituye un problema de salud pública. Finalmente, la obesidad y problemas de salud crónicos asociados con cambios en el patrón alimentario y el estilo de vida van en aumento y se constituirán, pronto, en factores predominantes del perfil epidemiológico nacional.

2.26

El desbalance en la distribución del ingreso y la pobreza concentrada resultante han producido una dualidad que se refleja en la coexistencia de un sector moderno y un sector informal. Los pobres en las áreas urbanas enfrentan una alta tasa de desempleo e informalidad. La tasa de desempleo en las áreas urbanas es casi el doble que en áreas rurales y la tasa de desempleo de los pobres el doble de los no pobres. Los pobres de las áreas rurales, especialmente los grupos indígenas, tienen acceso limitado a tierras y a crédito y a otros medios productivos. Esta situación es muy difícil de

Panama Poverty Assessment-World Bank, 1999

8 superar para los grupos indígenas que habitan en áreas aisladas ya que tienen poco acceso a servicios básicos y medios productivos. 2.27

Por otro lado, las desigualdades de ingreso y dualidad se ven reforzadas por la correspondiente falta de acceso de las poblaciones pobres y marginadas a herramientas y conocimientos tecnológicos que contribuyen a aumentar la productividad. La “brecha digital”, es decir la desigualdad en el acceso a tecnologías de información y comunicación, se combina a la inadecuada educación y escasez de capital, creando un círculo vicioso de baja productividad y pobreza.

2.28

Panorama de los Sectores Sociales: En la última década, Panamá tuvo uno de los niveles de gasto social más altos en Latinoamérica (21% del PIB), el cual ha venido creciendo en los últimos cinco años a una tasa anual de 6,3%. Sin embargo, esta inversión no ha logrado los resultados esperados debido a la falta de focalización en los recursos y a la ineficiencia burocrática en los sectores sociales.

2.29

Falta de focalización: La mayoría de los programas sociales son explícitamente universales y benefician en menor grado a la población más pobre. Por ejemplo, en educación, los pobres representan el 43% de la población en edad escolar pero sólo reciben el 28% de los recursos financieros para este sector4. En términos geográficos el gasto es también regresivo. La mitad de la población en edad escolar reside en el área rural y únicamente recibe un tercio del total del gasto educativo. Este patrón se reproduce en casi la totalidad de los demás sectores sociales, resultando en disparidades de los beneficios adquiridos. Por ejemplo, mientras la población no pobre tiene más de nueve años de educación promedio, los pobres urbanos y rurales sólo reciben siete y cinco años de educación, mientras que los indígenas sólo reciben tres años de educación.

2.30

Ineficiencia: Además de la desigualdad en su distribución, también existe evidencia de que el gasto social es ineficiente. A pesar de ser unos de los países latinoamericanos que más invierte en educación y en salud, Panamá presenta indicadores que no están acordes con sus niveles de gasto en estos sectores. En educación, por ejemplo, la tasa de repitencia del primer grado de educación primaria es de 10% en el área urbana y de más de 22% en el área rural.

2.31

La ineficiencia del gasto social está relacionada con la excesiva centralización y la debilidad de las instituciones del sector. La mayoría de las decisiones en cada sector social, incluyendo contratación de personal, gerencia, administración, inversión y mantenimiento, son tomadas a nivel central sin la participación de los beneficiarios de los servicios. Esto último no sólo reduce la relevancia sino también el impacto de los programas. Los Ministerios sociales, por su parte, son débiles en la toma de decisiones corporativas y en la planificación, carecen de sistemas de información y evaluación; duplican sus funciones internamente; y no poseen mecanismos de incentivos para mejorar el rendimiento de sus recursos humanos.

2.32

Economía Rural y Pobreza: La producción agropecuaria representa una pequeña parte del PIB total de Panamá (7%), y genera menos de una cuarta parte del empleo nacional. Sin embargo, en las zonas rurales, y especialmente entre las familias pobres rurales, la importancia del sector es mayor. En efecto, en el ámbito rural, el sector agropecuario genera el 50% de los empleos y más de una cuarta parte de los ingresos. El mismo sector genera más del 40% de los ingresos para las familias bajo la línea de pobreza y más del 50% para las familias bajo la línea de pobreza extrema4.

2.33

La pobreza en Panamá se concentra en las zonas rurales. Más de tres cuartas partes de los pobres y más del 90% de los hogares bajo la línea de pobreza extrema residen en ésas áreas. Entre las familias pobres, los hogares con 2 a 15 hectáreas de tierra tienen ingresos más bajos que aquellos 4

Panama. Poverty Assessment. Priorities and Strategies for Poverty Reduction. (1999) The World Bank.

9 hogares que no tienen tierra. Los ingresos generados fuera de la finca son más importantes para las familias sin tierra, y estos ingresos pueden ser mayores que los ingresos provenientes de las fincas, especialmente para aquellos hogares con menos de 15 hectáreas. Adicionalmente, un mercado de tierras poco activo, por falta de claros derechos de propiedad, limita las posibilidades de incrementar los ingresos a las familias pobres agropecuarias de Panamá. 2.34

Panamá cuenta con minorías étnicas que comprenden los pueblos indígenas kuna, gnobe-buglé, embera-wounaan, teribe y bri-bri y la población afrolatina (afrodarienita y afrocaribe), clasificados dentro de los sectores de pobreza y de alta vulnerabilidad. La economía de estos grupos es tradicional (de reciprocidad y de redistribución), con diferentes grados de integración al mercado, generalmente ineficientes y desiguales y con participación en un mercado de trabajo segmentado, acompañado de altos índices de migración (especialmente entre los afrolatinos). El desafío frente a estos grupos consiste en concluir las acciones de regularización de sus territorios; fomentar su ordenamiento territorial sostenible; fortalecer su administración y la prestación de servicios públicos; proteger y fomentar sus manifestaciones culturales y garantizar su seguridad alimentaria a través de la protección de sus economías tradicionales.

2.35

Basado en un análisis de las encuestas de hogares, se concluye “que las opciones para escapar la pobreza son mayores en el sector no-agrícola”, sugiriendo que una estrategia para reducir la pobreza rural debería enfatizar también inversiones en servicios no-agrícolas. Por ello, la infraestructura productiva (e.g., caminos rurales, electrificación), que reduce costos de transacción del sector agropecuario, es clave para la reducción de la pobreza rural. Sólidos estudios sobre actividades rurales no-agrícolas apoyan esta afirmación.

2.36

En 1999, el Gobierno de Panamá incrementó los aranceles a la importación de algunos alimentos de la canasta básica. Esta medida, limita la competitividad internacional del sector agroalimentario panameño sin tener un impacto positivo entre los grupos más pobres de la población. Por el contrario, los resultados de un modelo de simulación, elaborado por el Banco Mundial, muestran que el impacto neto total del aumento de aranceles de los productos alimenticios básicos es negativo para los hogares panameños. Un análisis de los efectos distributivos de este impacto neto global puede brindar elementos para implantar medidas compensatorias focalizadas a los perdedores en las provincias y municipios más afectados.

2.37

En resumen, Panamá tiene que asumir dos tareas principales para enfrentar el reto de aumentar la equidad: (i) focalizar los beneficios del gasto social hacia los pobres; y (ii) definir programas explícitos para reducir la pobreza rural.

2. 2.38

El Reto de la Competitividad Económica

En el contexto de la dualidad de la economía panameña, la competitividad de cada sector se ha definido en función de su grado de liberalización y apertura, por un lado, y en función de su capacidad de utilizar nuevas tecnologías para alcanzar los niveles de productividad necesarios para competir internacionalmente, por el otro. Los servicios internacionales que constituyeron la piedra angular de la economía nacional—el Canal, la Zona libre de Colón y el Centro Bancario Internacional—mantuvieron en el pasado altos niveles de competitividad, asegurando así su posición en el mercado mundial. Panamá reconoce la importancia de subsanar las deficiencias del marco regulatorio e institucional para mejorar la competitividad de las actividades económicas. En la última década, el Gobierno ha avanzado significativamente en aprobar reformas que reducen o mitigan los factores sistémicos que inhiben la expansión, modernización y creación de nuevas empresas bajo condiciones sostenibles en el largo plazo. Sin embargo, la realidad de la

10 globalización y la integración económica regional sugieren que los sectores de servicios requieren replantear sus estrategias para seguir siendo competitivos a nivel internacional. Es aquí donde el tema de las ventajas comparativas y la innovación tecnológica juegan un papel cada vez más relevante. Por otro lado, la competitividad de los sectores tradicionales (agricultura y manufactura) ha sido retardada por una serie de medidas proteccionistas que no incentivan la productividad, ni la competencia. Los principales afectados por esta situación han sido los consumidores panameños que pagan por productos más caros, menos variados y de menor calidad. Asimismo, las políticas parciales han limitado la capacidad exportadora de las empresas panameñas. 2.39

La definición de políticas consistentes de competitividad requerirá profundizar un diagnóstico inicial y generar un amplio diálogo nacional que vincule claramente al sector público y privado en una estrategia de mediano y largo plazo. En los párrafos siguientes, se indican algunas iniciativas prioritarias para aumentar la competitividad de Panamá.

2.40

Integrar las ventajas en transporte multimodal: Además del Canal, Panamá posee una base de infraestructura marítima y de transporte única en América Latina. Su infraestructura vial se encuentra en expansión. Complementariamente, existen espacios con un alto potencial de actividades marítimas, comerciales e industriales en la Región Interoceánica (RI). Así mismo, los sectores eléctrico y de telecomunicaciones (casi totalmente privados) garantizan una base complementaria de servicios de apoyo. Esta base de infraestructura, en un área geográfica concentrada, brinda una oportunidad para la definición de un sistema de transporte multimodal que manejará importantes volúmenes de carga comercial. La realización de esta ventaja comparativa requiere definir un marco regulatorio eficiente, reducir precios de los servicios públicos y un régimen tributario simple y eficiente.

2.41

Aumentar la inversión extranjera directa: Panamá cuenta con condiciones especiales que lo hacen un país atractivo para la inversión extranjera. La baja inflación, tasas de interés bajas y disponibilidad de crédito a largo plazo, un relativamente bajo premium de riesgo-país y la presencia de un fuerte Centro Bancario Internacional son condiciones excepcionales en América Latina. La definición de nuevas oportunidades de privatización en las áreas revertidas y la apertura de otros sectores de infraestructura a la inversión privada serán una base importante de crecimiento. Por lo tanto, la definición de un régimen atractivo y transparente para la inversión privada y las asociaciones estratégicas es de vital importancia, dentro del marco de una política de competitividad e inserción internacional en nichos de actividad económica.

2.42

Lograr la integración interna de los sectores productivos: Panamá requiere de la definición de una política industrial moderna que integre los sectores con ventajas competitivas para la exportación. Los dos ejes principales de una nueva política industrial son: (i) la definición de esquemas de incentivos para la consolidación de cadenas prioritarias de producción, comercialización y exportación; (ii) la definición de programas complementarios en transferencia de tecnología, formación de capital humano especializado, sistemas de información sobre mercados potenciales (nichos) para las exportaciones panameñas y simplificación de trámites burocráticos para las empresas (especialmente las PYMEs). Un área de especial prioridad es la promoción y consolidación de redes (clusters) de PYMEs exportadoras.

2.43

En 1999, tanto el CONEP como SIP/APEX hicieron diagnósticos y recomendaciones de política para mejorar la competitividad que señalan las debilidades, fortalezas y oportunidades para la definición de un programa nacional de competitividad. Estas propuestas se centran alrededor de dos conceptos principales: (i) El desarrollo de una identidad productiva/competitiva propia de Panamá; y (ii) La necesidad de definir una estrategia de inserción de las empresas panameñas en los mercados internacionales. Lo primero toca a los “cuellos de botella” para el aumento de la calidad y la productividad (costos de producción, información, financiamiento, legislación,

11 incentivos, capital humano). Lo segundo toca a la política comercial y otras políticas públicas que faciliten la actividad del sector privado (integración económica, acuerdos comerciales, promoción de exportaciones, programas de adaptación tecnológica, por ejemplo). Ambos diagnósticos reconocen la importancia de un tratamiento explícito de estos asuntos a nivel de las pequeñas y medianas empresas (PYMEs). 2.44

Integrar a Panamá al resto del mundo: la inversión privada (nacional y extranjera) y los esquemas de incentivos a las empresas deben complementarse con una moderna política comercial. La firma de nuevos acuerdos comerciales y la activa participación de Panamá en los foros regionales de integración económica (ALCA, MCCA, Comunidad Andina, MERCOSUR, TLCN, APEC) le permitirá a Panamá crear nuevos espacios comerciales que brinden economías de escala para la exportación de bienes y servicios panameños. Dada la amplia gama de iniciativas posibles, Panamá requiere definir una política progresiva de incorporación, dependiendo del fortalecimiento relativo de la capacidad institucional del Vice-ministerio de Comercio Exterior (VICOMEX) y del consenso nacional con los sectores productivos. Un primer paso en esta dirección es la utilización estratégica de la sede temporal de la secretaría técnica del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA 2005), durante el período 2001-2003, para promover las ventajas comparativas y competitivas de Panamá en sectores económicos prioritarios.

2.45

Prospectivamente, la presente administración avanzará en las negociaciones para la firma de acuerdos de libre comercio con Centroamérica y México. Conversaciones preliminares podrían avanzar para el mismo propósito con Chile. Así mismo, Panamá mantiene su condición de observador en la Comunidad Andina con miras a un eventual tratado aduanero y de libre comercio. Estos tratados facilitarían la accesión de Panamá a la Comunidad Andina en el futuro, aunque una fecha precisa no ha sido establecida como prioridad. Los tratados de libre comercio le permitirían a Panamá potenciar su alta competitividad en los sectores de servicios con los beneficios de mayor acceso a mercados para las exportaciones de bienes, aunque los costos transitorios para los sectores tradicionales panameños pueden ser significativos. En octubre de 2000, Panamá fue declarado elegible para beneficiarse de los acuerdos de la iniciativa para la Cuenca del Caribe, auspiciados por los Estados Unidos de América. Panamá también continuará su activa participación en el Sistema de Interconexión Eléctrica de Centroamérica (SIEPAC) y el convenio Andrés Bello para la educación, ciencia y tecnología y la cultura, así como en todas las reuniones ministeriales organizadas por el Grupo de Río.

2.46

Integrar a los panameños a la economía: Panamá necesita ampliar su base empresarial y crear mayores oportunidades de empleo. Enfrentar estos dos retos tendría una incidencia en mejorar la distribución del ingreso. Sin la democratización del acceso a la propiedad de los activos es imposible lograr un crecimiento con equidad en Panamá. La principal política para ello es una modernización del sistema educativo y de capacitación laboral. De forma complementaria, programas agresivos de titulación de tierras (urbanas y rurales) sirven de base para integrar a las mayorías excluidas al sistema económico y al crédito bancario. La explícita creación de programas dirigidos a fortalecer la capacidad productiva de las PYMEs mediante la oferta de servicios no financieros son también necesarios en Panamá, a fin de lograr un crecimiento económico más distribuido entre la población.

12 3.

El Reto de la Sostenibilidad Ambiental

2.47

Desarrollo de la Gestión Ambiental: A fin de acompañar y enfrentar los desafíos que plantean la Ley General del Ambiente y su nueva institucionalidad, el Gobierno implementa el Programa Ambiental Nacional (PAN) financiado por un préstamo del Banco. Este Programa representa un primer paso la implantación de la estrategia nacional que instrumenta la ANAM como ente rector de la gestión ambiental, las unidades ambientales en los demás ministerios que participan en la red de gestión ambiental, al sector privado y a la sociedad civil. Los retos en los próximos años incluyen: avanzar en el fortalecimiento del sistema institucional, la descentralización de la gestión ambiental y la reglamentación de la Ley General del Ambiente. En paralelo con el proceso de desarrollar las normas estándares de calidad y emisión ambiental y de consulta pública, es necesario promover en el sector productivo la adopción de tecnologías para una producción más limpia, armonizando los objetivos ambientales y de competitividad empresarial. Adicionalmente, se requiere desarrollar la información de base y las políticas y programas relacionados con los recursos forestales y los recursos marino-costeros.

2.48

Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá: La Cuenca del Canal, las ciudades adyacentes y la Región Interoceánica, constituyen el centro económico vital del país en donde se genera el 75% del PIB, 75% de las exportaciones y se aglutina el 50% de la población. La Cuenca regula el flujo estacional de agua para el funcionamiento del Canal y asegura el abastecimiento de agua a las poblaciones vecinas. Sobre la Región Occidental de la Cuenca se requieren más estudios para asegurar el manejo y protección de sus recursos y posible expansión del canal. El manejo integral de la Cuenca implica un gran desafío para la ACP, así como para la Comisión Interinstitucional de la Cuenca Hidrográfica (CICH), en la que participa la Autoridad Nacional Ambiental (ANAM) y otras instituciones públicas. Asimismo, hay que fortalecer el marco institucional y técnico en la ACP, la CICH y los gobiernos locales, para asegurar el manejo sostenible de toda la Cuenca, con una amplia participación de las comunidades residentes en la Cuenca misma y en sus áreas de influencia.

2.49

Sostenibilidad del Sector de Agua Potable y Saneamiento: El Sector de Agua y Saneamiento enfrenta una situación de crisis que afecta seriamente: (i) la provisión de los servicios con eficiencia y en un contexto de sostenibilidad; (ii) la preservación de los recursos naturales y condiciones del medio ambiente relacionados con el sector; y (iii) el bienestar y calidad de vida de la población, especialmente la marginada urbana y rural. El BID ha venido colaborando con los esfuerzos del GPN y del IDAAN dirigidos a lograr la modernización del Sector de Agua Potable y Saneamiento y a lograr la provisión sostenible de los servicios. No obstante, las posibles soluciones a esta situación aún no han sido implantadas de manera completa y, por consecuencia, el IDAAN aún no cuenta con los medios institucionales, económicos y financieros mínimos requeridos para una gestión efectiva. El Banco considera que las ineficiencias actuales del IDAAN le impiden extender los servicios a los más pobres y desvían recursos que se podrían utilizar en otros programas sociales prioritarios.

2.50

El Gobierno estableció en 2000 una Comisión Presidencial, con la cual el Banco ha venido trabajando, para evaluar las razones por las cuales no se implantó el modelo de gestión previamente acordado y proponer los cursos de acción más apropiados. El diálogo permitió ratificar varios de los elementos de política que deberían guiar la modernización del sector: (i) La sustitución de los procedimientos de adquisición de la Ley 56 por un procedimiento más ágil, manteniendo los principios de competitividad y transparencia; (ii) la facultad del IDAAN para calcular y proponer tarifas para recuperar los costos de eficiencia de la provisión del servicio, y movilizar el financiamiento necesario para la expansión de los sistemas; (iii) los mecanismos para otorgar subsidios que autorice el Gobierno con recursos oportunos y distintos a los del IDAAN; (iv) la capacidad para preparar y formular su presupuesto de una manera consistente con sus propios

13 recursos y los objetivos y metas de política que debe alcanzar la institución; y (v) la facultad del IDAAN para establecer un régimen laboral y una estructura salarial que le permita tener un personal capacitado y eficiente. Estos elementos de política ayudarían: (i) a que el IDAAN tenga la autonomía financiera e institucional necesaria para proveer el servicio y ejecutar las inversiones de manera eficiente y con tarifas consistentes con esos objetivos; y (ii) a que la provisión de los servicios de agua y saneamiento se ajusten a criterios de eficiencia industrial y comercial, sujetos a normas regulatorias claras y precisas. 2.51

Manejo Sustentable del Sector Minero: La minería representa actualmente menos del 0,5% del Producto Interno Bruto (PIB) de Panamá. No obstante, el país tiene un alto potencial minero, con yacimientos minerales de oro y cobre de clase mundial. Estudios realizados indican que las ventas anuales de metales podrían alcanzar, en el año 2005, US$250 millones, generando impuestos de US$15 millones y creando 3.000 empleos directos y 12.000 indirectos. La reducida actividad minera se debe a la debilidad del marco regulador del sector en sus aspectos legal, institucional, de participación comunitaria, ambiental, así como a la insuficiencia de información geocientífica. Es necesario mejorar el marco regulador del sector minero para lograr su desarrollo sostenible, en armonía con los derechos e intereses de las comunidades rurales, con los grupos indígenas y con el medio ambiente. Esto se puede lograr mediante: (i) la creación de un Sistema de Gestión Ambiental Minera y Mapeo Cultural; (ii) la implantación de mecanismos para facilitar la participación de las comunidades rurales y los grupos indígenas en todas las fases del desarrollo minero; (iii) la reforma de los marcos legal, institucional, fiscal y laboral del sector minero que conlleven a una mejora en el clima de inversiones del sector; y (iv) la generación y digitalización de la información geocientífica de Panamá para construir una base nacional de información geocientífica como bien público e instrumento indispensable para la gestión de las políticas públicas.

2.52

De establecerse un marco regulatorio moderno para el sector minero, Panamá crearía un nuevo sector de actividad económica sostenible con un impacto ambiental controlado, un alto impacto social (empleo e ingresos) en áreas del país normalmente excluidas del desarrollo, al tiempo que el Estado obtendría ingresos fiscales necesarios.

El Reto de la Gobernabilidad

2.53

Atacar la corrupción administrativa y promover la transparencia: El sector público panameño requiere de mayor eficacia y eficiencia en sus procesos internos para disminuir la posibilidad de corrupción en los procedimientos administrativos, especialmente en lo relacionado a los procesos licitatorios y de permisos públicos. El Gobierno ha señalado que se propone reducir los procedimientos burocráticos. En este proceso es importante incorporar tecnologías modernas que, al tiempo que simplifican los procedimientos, representen ahorros sustantivos en gastos de funcionamiento del Gobierno que se pueden dedicar a financiar programas sociales. Asimismo, es necesario identificar mejores prácticas internacionales en el manejo transparente de recursos para promover su implantación y prevenir la ocurrencia de actos de corrupción administrativa. La CGR está interesada en trabajar en las áreas mencionadas. Así mismo, la Superintendencia de Bancos quiere reforzar las normas y mejorar la detección del “lavado de dinero”.

2.54

Desarrollo Municipal: La definición de una agenda para el desarrollo municipal es un asunto prioritario para la gobernabilidad. Panamá es uno de los países más centralizados de América Latina, con menos de 5% del gasto público total controlado por los gobiernos locales. Otra particularidad del sistema panameño es la debilidad estructural de la figura del gobierno municipal, por: (i) la separación de poder entre el Alcalde y el Consejo Municipal (quien nombra y supervisa

14 al Tesorero); y (ii) el hecho de que gran parte de las transferencias del Gobierno Central se manejan bajo la forma de “partidas circuitales” manejadas por los miembros de la Asamblea Legislativa (congreso nacional) y no por los municipios. Un paso esencial hacia la formulación e implantación de una estrategia integral de fortalecimiento de los municipios ha sido la creación, por decreto del ejecutivo publicado el 9 de febrero de 2000, de la comisión para la descentralización, cuyo mandato es “preparar un ante-proyecto de ley que plasme el plan nacional de descentralización y fortalecimiento municipal”. 2.55

Continuación de los esfuerzos de reforma judicial: Con el apoyo financiero del Banco, Panamá adelanta un programa de modernización de la administración de justicia, en el que participan el Organo Judicial, la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría de la Administración. Esta operación fue diseñada como una primera etapa de financiamiento, conforme a las prioridades acordadas con el país. El enfoque principal de este Programa se relaciona con la disminución de las barreras de acceso a la justicia, la reorganización de la gestión de los despachos judiciales y del sistema de prestación del servicio judicial, así como el mejoramiento de la calidad y transparencia de los actos y procedimientos de la administración pública. La ejecución de este programa cuenta con la prioridad de la actual administración. Las autoridades judiciales se encuentran ejecutando dicha operación con miras a plantear al Gobierno y al Banco el financiamiento de una segunda etapa, dirigida a extender las experiencias “piloto” de la primera etapa para el resto del país. Asimismo, el diálogo con el país en este aspecto deberá continuar y ampliarse hacia la identificación de otras áreas del sistema de justicia que no se incluyeron en la primera etapa y que son complementarias, como parte del reto del mejoramiento del sistema de gobernabilidad nacional.

III. OBJETIVOS, ESTRATEGIA Y AGENDA PARA EL DIÁLOGO

OBJETIVOS

3.1

Para poder evaluar la efectividad y el impacto de una estrategia común entre Panamá y el Banco, es necesario establecer objetivos de desarrollo que sean tangibles y medibles a mediano plazo. La verificación posterior de los resultados servirá para concluir si se ha avanzado en las áreas de equidad y competitividad. En forma preliminar, el Banco propone 4 objetivos de desarrollo que orienten una estrategia conjunta con el GPN: (a) Hacer más eficiente la Inversión Social; (b) promover la competitividad de las empresas; (c) lograr la sostenibilidad ambiental del crecimiento; y (d) facilitar las condiciones de gobernabilidad y transparencia.

ESTRATEGIA

3.2

Para llegar a definir una estrategia conjunta entre Panamá y el Banco es necesario: (i) Considerar las prioridades de la presente administración [Plan de Desarrollo Económico Social y Financiero con Inversión en Capital Humano, Política y Estrategia de Desarrollo Social 2000-2004]; (ii) considerar las restricciones macroeconómicas y fiscales que enfrenta el Gobierno; y, (iii) evaluar

15 las posibilidades de la cartera de préstamos vigente para apoyar las prioridades del Gobierno. La síntesis de estos tres aspectos constituyen la base para proponer una estrategia común para 20012003.

Estrategia de desarrollo del Gobierno

3.3

La estrategia de desarrollo de la Administración de la Presidenta Mireya Moscoso enfatiza la reducción de la pobreza y el desarrollo humano sostenible como primeras prioridades. Una de las metas principales del GPN es la reducción del porcentaje de familias pobres de 37% en 1999 a 27% en el año 2004.

3.4

El 13 de marzo de 2000, el Gobierno presentó su programa económico y social denominado Plan de Desarrollo Económico, Social y Financiero con Inversión en Capital Humano. Dicho plan consta de tres partes: Política Social, Política Económica y Estrategia Financiera. El programa económico responde al imperativo de lograr un crecimiento económico sostenido y mejorar la calidad de vida de los panameños hasta ahora excluidos de los beneficios del crecimiento. A continuación se resumen las prioridades en cada capítulo del Plan Económico.

3.5

La Política Social propone una amplia agenda social, basada en un programa prioritario de inversión social. Los 4 principales lineamientos estratégicos del Gobierno son: (i) la generación de más y mejores empleos; (ii) aumentar el acceso de la población a los servicios sociales básicos; (iii) promover la participación de la sociedad civil y la descentralización de los programas sociales; y (iv) lograr la sostenibilidad financiera de las políticas y programas sociales. Estos lineamientos estratégicos buscan complementar las políticas sociales con las políticas económicas para que se logre un desarrollo humano sostenible, que mejore la equidad y la competitividad. Las prioridades de la política social para 2000-2004 son: nutrición infantil, salud, educación, pobreza rural protección a los grupos vulnerables y participación de la sociedad civil. Estas prioridades coinciden con el diagnóstico de la equidad y la situación social de Panamá realizado por el Banco y otros organismos nacionales e internacionales. En la medida que el GPN pueda generar ahorros fiscales, estas prioridades recibirán una mayor asignación de inversiones (por ejemplo, rehabilitación de escuelas y centros de salud) y subsidios directos (por ejemplo, nutrición infantil, vivienda y microempresas). El programa de inversión total del Gobierno Central propuesto para 2001-2004 asciende a US$1.675 millones (a precios de 2000). Este monto está establecido bajo un acuerdo contingente con el FMI e incluye US$559 millones provenientes del FFD.

3.6

La Política Económica propone aumentar el crecimiento económico para facilitar la generación de empleos que, a su vez, reduzcan la pobreza y la desigualdad del ingreso. Las políticas prioritarias serán el fortalecimiento de la producción doméstica para la exportación (protección arancelaria selectiva, modernización tecnológica y promoción de pequeñas y medianas empresas). En el área de privatización se propone privatizar el Aeropuerto de Tocumen, el centro de Convenciones Atlapa y las antiguas bases militares de Howard y Clayton. Como política laboral, se propone la creación de microempresas, una política salarial basada en aumentos de productividad, promover el entrenamiento vocacional y mejorar los incentivos para la generación de empleos. La política económica también buscará reforzar la confianza de los inversionistas privados, mediante la seguridad jurídica y financiera, la promoción de la trasparencia y un programa fiscal equilibrado.

3.7

La Estrategia Financiera proponía la liquidación del uso de los recursos del Fondo Fiduciario para el Desarrollo (FFD, creado con los ingresos de privatizaciones anteriores) y la venta de las acciones (49 por ciento) propiedad del Estado en la empresa Cable & Wireless (C&W). La estrategia

16 financiera sería complementada por mejoras administrativas en la recaudación de impuestos y la contención del gasto corriente del sector público. Una meta estratégica del Gobierno era reducir la razón Deuda Pública/PIB de 57 por ciento a 39 por ciento en 2004 y liberar recursos para financiar un programa de inversión social de aproximadamente US$2.000 millones para 2001-2004. Durante el 2000, la estrategia financiera fue renegociada entre la Asamblea Legislativa y el Ejecutivo. En su lugar, se reglamentó el uso de los ingresos netos (intereses) generados por el FFD para los mismos fines propuestos por el GPN (recompra de deuda e inversión, divididos en cinco fondos individuales), pero sin descapitalizar el FFD. Así mismo, las acciones de C&W pasaron a ser patrimonio del FFD. 3.8

El principal desafío fiscal para el Gobierno en cuanto a su plan de inversión social es lograr la sostenibilidad mayores niveles de gasto social en un marco de equilibrio fiscal. De no generarse el ahorro público necesario (a través de una reforma tributaria, privatizaciones u otras medidas equivalentes), la expansión del gasto social llevaría a un crecimiento de la deuda pública o a recortes presupuestarios con un efecto contractivo (pro-cíclico) en la economía.

3.9

El gasto social debe hacerse dentro de un marco presupuestario consistente con una adecuada programación y monitoreo del gasto corriente y de capital. Para ello, es necesario consolidar el SIAFPA como herramienta de ejecución y monitoreo del gasto en programas prioritarios. Igualmente, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP) debe implantarse sobre una base plurianual, con claras metodologías de evaluación, sistemas de seguimiento y con una clara coordinación con el endeudamiento público y los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios), para garantizar una ejecución continua de los programas prioritarios de inversión social.

Estrategia Vigente del Banco 1997-1999: Examen de los Resultados

3.10

La Estrategia del Banco en Panamá para el período 1997-1999 se basó en cuatro objetivos: (i) Ampliar los beneficios de la política social, en particular hacia grupos vulnerables (Crecimiento con equidad); (ii) Promover el desarrollo sostenible; (iii) Impulsar el crecimiento económico sostenido; y (iv) Fortalecer la gobernabilidad.

3.11

En 1997-1999, el GPN cubrió estos cuatro objetivos en su plan de reformas, aunque cabe destacar que la mayor concentración de préstamos estuvo en el área de crecimiento sostenido, específicamente en la reforma de las empresas públicas (por medio de un programa agresivo de privatización), así como en las reformas al sector financiero. En el objetivo de crecimiento sostenido, los préstamos representaron un 59%5 de las aprobaciones del Banco en Panamá en 19971999. El resto de los proyectos aprobados se distribuyeron equilibradamente y dentro de los objetivos de la estrategia en sectores prioritarios.

3.12

La ejecución de la estrategia 1997-1999, revela un alto ritmo de aprobaciones de préstamos (14 préstamos). En el período, el monto total de préstamos aprobados ascendió a US$650 millones (un crecimiento de casi 200% con respecto al monto de US$216 millones aprobado en 1994-1996). Gran parte de estos recursos fueron un refuerzo al presupuesto, pero elevaron en forma importante los niveles de endeudamiento de Panamá.

Cabe destacar que este porcentaje sólo incluye programas de préstamo, tanto de inversión como sectoriales y no los apoyos de cooperación técnica (tanto reembolsables como no reembolsables).

17 Cuadro III.1: Resultados Operativos del Estrategia 1997-1999 AreadeAcción/RespuestadelBanco (Operaciones)

Inv.Sectorial 1997-1999 (US$ MM)

%Inv.Total 1997-1999

Montosin Desembolsar (US$ MM)

%Inv.Sector por Desembolsar

%delTotalpor Desembolsar

Crecimiento con equidad

152

23%

136

90%

27%

Desarrollo Sostenible

13%

95%

16%

Crecimiento Sostenido

382

59%

274

72%

53%

Foirtalecer la Gobernabilidad

67%

Totales

650

100%

512

Programa de Desarrollo Educacional (1013/OC-PN) PREIDAAN (1029/OC-PN) Programa de Alivio a la Pobreza y Desarrollo de Comunidades (1226/OC-PN) Programa Ambiental Nacional (1222/OC-PN) Programa de Desarrollo Sostenible del Darién (1160/OC-PN) Programa de Reforma del Sector Financiero (1074/OC-PN) Rehabilitación de Caminos Vecinales y Puentes (1116/OC-PN) Programa de Expansión Eléctrica (1113/OC-PN) Programa de Apoyo al Sector Turismo (1132/OC-PN) Programa Sectorial Financiero (1073/OC-PN) Competitividad de los Sectores Productivos (1108/OC-PN) Programa de Gestión Fiscal (1004/OC-PN) Programa de Apoyo a la Administración de Justicia (1099/OCPN)

100%

* El monto por desembolsar no incluye los montos ya comprometidos. El total equivale a 79% del total de la inversión aprobada entre 1997 y 1999.

Ejecución de la Cartera y Lecciones Aprendidas

3.13

Un factor importante en la ejecución el programa de préstamos resultante de la estrategia 19971999 fue la política de equilibrio fiscal de Panamá. La política fiscal restringió la disponibilidad de de presupuesto, lo cual retrasó la ejecución de varios proyectos. Lección aprendida: en el futuro hay que analizar cuidadosamente la capacidad presupuestaria y de endeudamiento que tiene el país para dimensionar adecuadamente los préstamos.

3.14

Las revisiones anuales de cartera en el periodo 1997-1999, detectaron debilidades en la capacidad de ejecución de las instituciones beneficiarias de los préstamos. Entre estas debilidades se destacan los problemas relacionados a los procesos de licitación de bienes y servicios, los obstáculos presentados por la presente legislación y la capacidad institucional y transparencia administrativa de las agencias ejecutoras. Lección aprendida: es prioritario que el diseño de las operaciones tome en cuenta la capacidad de los ejecutores para manejar los procesos de aprobación de gastos y desembolsos del Banco, mediante la provisión de recursos para actividades de entrenamiento impartidas por COF/CPN, como es el caso del Plan para Países C y D.

3.15

Del análisis de la ejecución de la estrategia presentada en el Documento de País anterior se desprende que hubo una alta coincidencia entre los retos al desarrollo, el programa de Gobierno 1994-1999 y los programas financiados por el Banco, aunque surgen necesidades nuevas de monitorear una cartera cuantiosa y con cobertura en diversos sectores. Del total de aprobaciones entre 1997 y 1999, 79% del monto global no ha sido desembolsado ni comprometido. Esto implica que parte de la labor de monitoreo debe concentrarse en la posibilidad de re-adaptar algunos préstamos a fin de enfrentar las nuevas prioridades establecidas por el Gobierno, sin incrementar la carga crediticia del país.

3.16

Durante el primer año del nuevo Gobierno, el Banco y las autoridades avanzaron considerablemente en la evaluación crítica y el mejoramiento de la gestión de los proyectos del Banco en Panamá. Destaca una coincidencia entre los objetivos del Gobierno y los objetivos de los proyectos que el Banco financia, especialmente en los programas sociales. En general, en el ejercicio fiscal 2000 los proyectos del Banco recibieron una asignación presupuestaria que permitirá su ejecución financiera a un ritmo aceptable.

18 3.17

Dada la magnitud de los saldos no desembolsados (US$583 millones), COF/CPN ha establecido la meta de reducir este saldo en un 40% en el periódo 2001-2002. Este supuesto está de acuerdo con la política del Gobierno de reducir el endeudamiento global externo del Estado durante su administración y utilizar al máximo los recursos de préstamos ya contratados con el Banco. Para aumentar los desembolsos, COF/CPN ejecutará planes de acción específicos dentro del ejercicio anual de revisión de cartera y reportará periódicamente sobre el avance en el cumplimiento de las metas de reducción de saludo no desembolsado.

Desempeño de la Cartera y Plan de Acción

3.18

La cartera del Banco en Panamá ha crecido de forma significativa en los últimos años. En los años 1996-1998 se aprobaron 16 préstamos en total, representando un monto promedio anual de más de US$250 millones. En 1999, un año de transición del Gobierno, se autorizó una cifra menor, dos préstamos aprobados por US$65 millones. La cartera actual es joven, debido principalmente a las aprobaciones recientes, y también a un esfuerzo consciente de terminar los proyectos antiguos durante 1999. En 1999 se finalizaron seis proyectos que habían sido aprobados en la década de los ochenta, lo cual ayudó a racionalizar el número de préstamos en la cartera significativamente, permitiendo a su vez poder concentrarse en los préstamos nuevos.

3.19

Se están haciendo esfuerzos especiales por parte del Banco y el Gobierno para agilizar y mejorar el desempeño de la cartera, dados los bajos niveles de desembolso observados en 1999. Los retrasos se debieron principalmente al cambio de Gobierno y a restricciones presupuestarias. El presupuesto aprobado para 2000 fue suficiente para asegurar una ejecución satisfactoria en la mayoría de los proyectos. Sólo algunos proyectos, como el de Modernización Agropecuaria (924/OC) y Salud (803/OC), contaban con una asignación por debajo de sus compromisos contratados, pero durante el año 2000 recibieron los recursos necesarios.

3.20

De los 21 proyectos que componen la cartera, tres muestran dificultades (baja probabilidad) para cumplir con sus objetivos de desarrollo (OD), por lo que se denominan “proyectos problema”: el Programa de Modernización Agropecuaria (924/OC-PN), el Programa de Vivienda (949/OC-PN) y el Programa de Apoyo a la Reestructuración de IDAAN (1029/OC-PN), el cual presenta una clasificación de improbable. Por otra parte, cuatro proyectos muestran progreso de ejecución (PE) insatisfactorio: el Programa de Vivienda (949/OC-PN); el Sectorial Financiero (1073/1074-OCPN), el Préstamo CT Programa Apoyo a Turismo (1132/OC-PN); y el Programa de Apoyo a la Reestructuración de IDAAN (1029/OC-PN), el cual está catalogado de muy insatisfactorio. El Programa de Vivienda (949/OC-PN) está clasificado como “riesgo”, debido a que lleva más de 3 años en ejecución con un nivel de desembolso inferior al 30%, y por haber desembolsado en 2000 menos del 10% del saldo disponible a principios de año.

3.21

Un proyecto está pendiente de elegibilidad: el de Expansión Eléctrica (1113/OC-PN), aprobado por el Directorio del Banco el 29 de julio de 1998, y cuyo contrato de préstamo se firmó el 18 de noviembre del 2000. Existen otros tres proyectos en la cartera, que aunque han obtenido la elegibilidad parcial, todavía están en proceso para cumplir condiciones para el desembolso de ciertos componentes. Se trata de los Programas de Desarrollo Sostenible del Darién (1160/OCPN), Alivio a la Pobreza y Desarrollo Comunitario (1226/OC-PN), y Ambiental Nacional (1222/OC-PN).

3.22

Durante el año 2000, el Banco se concentró en la ejecución de la cartera de préstamos. Al cierre del año 2000, los saldos pendientes de desembolsar de préstamos ya aprobados sumaban US$551 millones. Este monto se considera alto, cuando se toman en cuenta las restricciones fiscales y presupuestarias. Se espera que a fines del año 2001 dicho saldo se reduzca sustancialmente, hasta un monto comprendido entre los US$430 millones y US$490 millones. Para lograr esta meta se proponen acciones concentradas en: (i) Aumentos de los desembolsos; (ii) supervisión intensiva de la cartera; y (iii) cancelaciones de los préstamos con ejecución altamente insatisfactoria.

3.23

Durante el año 2000, el Gobierno de Panamá asignó US$73,5 millones en el Presupuesto para la porción BID en programas financiados por el Banco. Se estima que alrededor de US$74 millones serán asignados presupuestariamente durante el 2001 a recursos de contrapartida, para asegurar los desembolsos correspondientes a este año que se estiman en US$ 109, 4 millones.

3.24

Después del análisis correspondiente de cada proyecto en la cartera, el Banco propone concentrar las acciones más importantes en las siguientes operaciones: (i) Sectorial Financiero, (MEF, préstamos 1073/OC y 1074/OC); (ii) Apoyo a la Reestructuración del IDAAN (MEF/IDAAN, préstamo 1029/OC); (iii) Programa de Apoyo al Sector Turismo (1132/OC-PN); (iv) Programa de Vivienda (949/OC); (v) Lotes con Servicios (220/IC); (vi) Desarrollo Sostenible del Darién (1160/OC); (vii) Programa de Salud (MINSA, préstamo 803/OC); (viii) Programa de Educación (1013/OC); (ix) Programa de Rehabilitación y Administración Vial (769/OC); y (x) Programa de Modernización Agropecuaria (924/OC).

3.25

Para el seguimiento del Plan de Acción propuesto, y la supervisión de la ejecución de la cartera de préstamos en general, se ha formado un grupo de trabajo formado por funcionarios del MEF, la Oficina del Banco en Panamá (COF/CPN) y los Ministerios de línea afectados. Este grupo se reunirá mensualmente.

Principales Ambitos para la Focalización Estratégica del Banco para 2001-2003

3.26

Consistente con los desafíos del desarrollo socioeconómico planteados en el capítulo I de este documento, la estrategia de desarrollo del GPN y otras consideraciones, el Banco propone una estrategia de apoyo a Panamá, que se presenta en dos niveles: (i) Respuestas operativas del Banco para apoyar el desarrollo de la equidad y la competitividad en Panamá; y (ii) asuntos prioritarios de diálogo de políticas. Las respuestas operativas definirán el programa de préstamos y cooperaciones técnicas para 2000-2003 (ver Programa de Posibles Proyectos 2001-2003 en Anexo I, y Matriz de Posibles Actividades Coordinadas en Anexo II). Mientras que las respuestas operativas serán los instrumentos financieros concretos dentro de la estrategia, los productos no-financieros (ver Tabla III.4) y la agenda de diálogo de políticas propuesta en la Sección C, ayudarán a establecer el marco general de acción común en las coincidencias encontradas entre el GPN y el Banco. La respuesta operativa detallada (préstamos y cooperaciones técnicas) se resumen en la “Matriz de Intervenciones” del Anexo II.

3.27

Es importante destacar que, mientras en gran parte de los ámbitos de focalización de la estrategia porpuesta existe una total coincidencia entre las prioridades del Banco y el GPN, en otros aspectos particulares (Diálogo de Agenda Social, IDAAN, competitividad, economía rural, por ejemplo) se continuará propiciando un proceso de diálogo de políticas para maximizar el apoyo del Banco a las políticas sectoriales del Gobierno.

20 3.28

La estrategia tentativa del Banco para apoyar al GPN durante 2001-2003 se concentrará en cuatro aspectos (ámbitos) prioritarios:

A. B.

APOYO AL ATAQUE FRONTAL EQUIDAD.

A LA

POBREZA

Y AL

AUMENTO

PROMOVER REFORMAS ECONÓMICAS QUE AUMENTEN LA COMPETITIVIDAD Y EL CRECIMIENTO.

C. AYUDAR

A CONSOLIDAR EL MARCO REGULATORIO, INSTITUCIONAL PARA EL CRECIMIENTO SOSTENIBLE.

D. CONTRIBUIR

A REFORMAS INSTITUCIONALES GOBERNABILIDAD Y LA TRANSPARENCIA.

DE LA

QUE

LEGAL

AUMENTEN

Ataque frontal a la pobreza y aumento de la equidad:

3.29

El Banco apoyará la implantación de la estrategia de Hacer más eficiente la Inversión reducción de la pobreza y aumento de la equidad contenida Social: Contribuir a elevar la en el documento “Política y Estrategia de Desarrollo Social eficiencia y la focalización de la del Gobierno Nacional 2000-2004”. Para iniciar este apoyo, inversión social y en capital humano. reformas el Banco propone desarrollar un Diálogo de Agenda Social El Banco apoyará sustantivas en los sectores sociales, el (DAS) para definir los programas y medidas prioritarias en aumento sostenible de los gastos de las áreas de salud y nutrición, educación, vivienda, capital y la racionalización del gasto protección social, mercados laborales y ciencia y tecnología. corriente. Los resultados de este El DAS busca ofrecer un espacio de discusión e intercambio objetivo se pueden verificar con un político y técnico donde se analicen experiencias análisis posterior de la estructura del internacionales, herramientas de políticas adecuadas a las gasto social. necesidades del país y el reforzamiento de la capacidad gerencial en los sectores sociales. En este contexto, el GPN y el Banco podrán considerar la revisión de la cartera de préstamos y la prioridades para programas futuros con el objetivo de reducir la pobreza y aumentar la equidad.

3.30

Para apoyar a Panamá a lograr sus objetivos de reducción de pobreza y aumento de la equidad, se proponen las siguientes líneas de acción estratégica: i.

Para mejorar la focalización: (a) reasignar el gasto público social en términos de programas, áreas geográficas y grupos prioritarios, (b) aumentar el acceso de las poblaciones pobres a la educación, la capacitación para el trabajo, servicios de salud, agua potable, saneamiento, electricidad y tenencia de la tierra; (c) aumentar la transparencia, pertinencia y eficacia del gasto social mediante la participación de las comunidades y la ciudadanía en general, la sociedad civil y el sector privado en las actividades dirigidas a la reducción de la pobreza; y (d) programas de nutrición comunitaria bien focalizados para

21 combatir la desnutrición incorporados a otros programas de salud, desarrollo local o protección social para grupos vulnerables; ii.

Para aumentar la eficiencia: (e) establecer un sistema de control de calidad a través de estándares, evaluación y monitoreo continuo de los programas; (f) impulsar la recuperación de costos de los servicios que beneficien a los grupos con capacidad de pago; y (g) un programa de ciencia y tecnología orientado a facilitar la calidad de vida de las comunidades económicamente rezagadas y promover un crecimiento económico de “abajo hacia arriba”.

3.31

El Banco también propone realizar un diálogo nacional sobre economía y pobreza rural, para avanzar en la definición de un programa integral de Modernización Agrícola que ataque los principales problemas socioeconómicos en las áreas rurales, en particular la titulación de tierras.

3.32

Respuesta Operativa: El siguiente cuadro presenta las acciones que el Banco apoya en la actualidad junto con áreas de posible intervención en el futuro. Las nuevas operaciones propuestas representan una continuidad en el apoyo a los procesos de reforma en curso y se resaltan en sombreado en el Cuadro III.2.

CUADRO III.2: ACCIONES PARA MEJORAR LA FOCALIZACIÓN Y EFICIENCIA DEL GASTO SOCIAL Area A. Social Educación

Acciones en ejecución

•

Salud

Vivienda

C. Productivo Mercado Laboral

• •

Diseño de un sistema comprensivo de protección social Expansión del sistema de seguridad social

• • •

Nutrición infantil para la población indígena y negra Programas para jóvenes en riesgo Protección de los grupos étnicos

Reorientación del sistema de capacitación laboral Programas pilotos de capacitación

•

Infocentros para las PYMEs Modernización y innovación tecnológica empresarial Modernización de la producción agropecuaria

• •

Sistemas de capacitación y educación “de la escuela al trabajo” Capacidad pública para regulación del mercado laboral y manejo de la política de mercados laborales; Fortalecimiento del sistema nacional de innovación. Enseñanza de ciencia y matemática

• •

Promoción de actividades productivas Modernización agrícola II (titulación)

• •

Modernización del MIVI Subsidios para vivienda de bajos ingresos

• •

3.33

Rehabilitación de escuelas Uso de tecnología en áreas marginadas Bases para la autonomía escolar Subsidios focalizados a la demanda Reforma y modernización universitaria Expansión de acceso a los servicios básicos Nutrición y cuidado infantil Salud reproductiva Reforma en gestión hospitalaria (MINSA y CSS) Fortalecimiento institucional del MIVI Diversificación del uso de subsidios

•

B. Protección Social Sistema de • Protección Social • Grupos Vulnerables

• • • • • • • • • • •

Suministro de recursos didácticos a los alumnos más pobres Nuevos planes de estudio Mejoramiento de la eficiencia operativa del Ministerio de Educación Mejoramiento de servicios de salud, enfocado en poblaciones pobres Modernización gerencial del MINSA

• •

Ciencia y Tecnología

• •

Pobreza Rural

•

Posibles Areas de Enfoque Futuro

Focalización de recursos de infraestructura social básica a los más pobres Soluciones habitacionales para familias de bajos ingresos Modernización de MINJUVE Micro crédito para mujeres

•

Los nuevos programas en esta área de la estrategia son: (i) Rehabilitación de Escuelas (PN-0124); (ii) Reforma en Gestión Hospitalaria (PN-0076); (iii) Mercado Laboral (PN-0125); (iv)

22 Modernización del Sector Agrícola II (PN-0141); (v) Modernización de la CSS (PN-0146); y (vi) Combate a la Pobreza Urbana.

Reformas Económicas para aumentar la competitividad y el crecimiento

3.34

Es necesario definir una amplia agenda de competitividad. Dicha agenda incluiría la definición de una política industrial y de exportaciones, la política de comercio exterior y el apoyo a sectores y segmentos productivos prioritarios, tales como las PYMEs.

3.35

Respuesta Operativa: Dada la necesidad de identificar los componentes de un programa de competitividad, el Banco propone apoyar el diálogo entre el sector público y privado para definir una agenda nacional de corto, mediano y largo plazo. La propuesta de apoyo del BID se ejecutaría en tres etapas:

3.36

Etapa 1 (6-9 meses): Iniciar un diálogo nacional con las instituciones públicas y privadas pertinentes sobre el diagnóstico de la situación actual de competitividad a través de una o varias conferencias que involucren a los tomadores de decisiones. Esta actividad se apoyaría con cooperación técnica no reembolsable.

3.37

Etapa 2 (3-9meses): Especificar con las autoridades y la sociedad civil programas piloto en áreas prioritarias identificadas en la etapa 1 (por ejemplo, costos de hacer negocios, cadenas sensibles de producción y comercialización, promoción de exportaciones, apoyo a la productividad de las PYMEs). Esta iniciativa se apoyaría en la nueva modalidad de préstamo de aprendizaje e innovación (de rápida aprobación y con una definición progresiva de objetivos).

3.38

Etapa 3 (12-24 meses): Preparación, aprobación e implantación de un Programa Nacional de Competitividad que abarque todos los sectores y aspectos que surjan del consenso, del diálogo nacional y de los resultados preliminares de los programas pilotos que se ejecuten.

3.39

El enfoque sistemático de concertación y gradualidad propuesto por el Banco aspira a lograr una base real para un programa de competitividad de la economía panameña. Esto, sin duda, consolidaría sus ventajas comparativas y ayudaría a un crecimiento mayor, más sostenible y que brinde oportunidades reales de inversión privada, empleo e ingresos permanentes para la población.

3.40

Los nuevos programas en esta área de la estrategia son: (i) Ciudad del Saber (PN-0134); (ii) Programa Nacional de Competitividad (PAI, PN-0145); (iii) Mercado Laboral (PN-0125); (iv) Transporte Urbano (PN-0140); (v) Programa de Comercio Exterior (PN-0142) y (vi) Ciencia y Tecnología II (PN-S/N).

Promover la competitividad de las empresas: Apoyar al Gobierno en políticas y programas que aumenten la competitividad de Panamá y redunden en un crecimiento sostenido del PIB real igual superior al 5% anual a partir del año 2001, mejoren la clasificación de riesgo-país y aumenten el ahorro y la inversión privada como porcentaje del PIB (real). Este objetivo se cumpliría a través de un diagnóstico detallado y un diálogo nacional sobre competitividad.

23 c.

Consolidación del crecimiento sostenible

3.41

El Banco continuará apoyando la consolidación del marco de gestión ambiental de Panamá a través del recién aprobado Programa Ambiental Nacional (PAN). Asimismo, el Banco brindaría el apoyo a la definición de políticas y programas para la sostenibilidad de la Cuenca del Canal, el sector de agua potable y saneamiento, el sector minero, el sector forestal y los recursos marino-costeros. Las iniciativas en estos sectores buscarán brindar a Panamá las mejores prácticas internacionales para lograr la conservación, uso racional y sostenible de sus recursos naturales.

3.42

Respuesta Operativa: Además del PAN, el Banco ha identificado de manera preliminar los siguientes programas en el área de sostenibilidad ambiental: (i) Saneamiento de la Ciudad y la Bahía de Panamá (PN-0062;, (ii) Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Canal (PN-0139); (iii) Programa de Manejo Sostenible del Sector Minero (PN-0114); y (iv) Manejo Sostenible de Zonas Costeras (PN-S/N). Además, se han identificado 7 Cooperaciones Técnicas con impacto en el desarrollo ambiental sostenible (ver anexos I y II).

Lograr la sostenibilidad ambiental del crecimiento: Contribuir a sentar las bases de un desarrollo ambientalmente sostenible, especialmente en la Cuenca del Canal, las áreas mineras, los bosques y los recursos marino-costeros, mediante el apoyo al Gobierno en el establecimiento de un marco regulatorio, legal, institucional. Esto se reflejaría en el aumento de la inversión en programas ambientales en, al menos, 1 por ciento del PIB (nominal) entre 2001 y 2003.

Reformas institucionales para aumentar la gobernabilidad y la transparencia

3.43

El Banco dará prioridad a desarrollar una agenda conjunta con las autoridades en materia de desarrollo municipal, profundización de la modernización del sector judicial, políticas contra la corrupción y de aumento la transparencia administrativa y participación de la sociedad civil, especialmente en la gestión de servicios sociales.

3.44

Respuesta Operativa: El Banco propone apoyar al GPN en definir y ejecutar un programa de mejoramiento de barrios marginales, concentrando esfuerzos inicialmente en los municipios de Panamá, Colón y David. El objetivo de este programa sería ayudar estos tres municipios a deseñar, implantar y financiar una estrategia integrada de atención a sus barrios marginales, lo que incluye obras de infraestructura básica así como programas sociales para grupos vulnerables. Dada la complejidad de este tema, el Banco propone empezar con un proyecto piloto en cada ciudad, para lo cual se podría utilizar el “préstamo de aprendizaje e innovación (PAI)”. El programa también tendría un componente de asistencia técnica a los municipios, en las áreas de gestión financiera y gerencia de servicios públicos.

3.45

El Banco también ha identificado, una segunda fase del Programa de Modernización de Justicia. Como resultado del diálogo de políticas también se podrían considerar programas dirigidos a combatir la corrupción administrativa y para la incorporación de la sociedad civil en la gestión de políticas públicas y la administración de programas sociales.

3.46

Los nuevos programas en esta área de la estrategia son: (i) Apoyo Municipal, Rehabilitación de Barrios Marginales (PAI, PN-0143); (ii) Gestión Fiscal II, y (iii) Modernización de Justicia II (PN-

Facilitar las condiciones de gobernabilidad y transparencia: Consolidar la descentralización de las decisiones, la transparencia en la gestión pública y aumentar la estabilidad jurídica de las inversiones. El avance de este objetivo se medirá por el número de programas sectoriales de modernización institucional que implante el GPN.

24 S/N). Un apoyo importante de cooperación técnica estaría dirigido a la Contraloría General de la República de la Prevención de la Corrupción Administrativa en el sector público.

Coordinación de Instrumentos para el Sector Privado

3.47

Como parte integral de la implantación de la estrategia en el área de competitividad, el Banco hará esfuerzos por consolidar y coordinar las acciones dirigidas al fortalecimiento del sector privado, a través del Departamento del Sector Privado (PRI), el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) y la Corporación Interamericana de Inversiones (CII).

3.48

El PRI concentraría su apoyo en proyectos privados financieramente viables y que refuercen los marcos regulatorios y legales para atraer más inversión privada en infraestructura. Una condición sine qua non para el apoyo financiero del Banco será el mantenimiento del marco regulatorio de los servicios públicos (telecomunicaciones, electricidad, agua potable y saneamiento) desarrollados a fines de la década de los 1990s que garantizan la participación del sector privado dentro de reglas de eficiencia económica y transparencia. El PRI consideraría financiamientos futuros en los sectores de energía, transporte, agua potable y telecomunicaciones, en la medida en que se defina su viabilidad.

3.49

Respondiendo a la estrategia del Banco para el país en los años anteriores, el apoyo del FOMIN para el sector privado se ha enfocado en las áreas de: (i) expansión de la actividad privada en los sectores financiero y de servicios públicos, el fortalecimiento de los sistemas de defensa de la competencia y la privatización de las áreas revertidas, (ii) la reforma del sector laboral; (iii) el establecimiento de mecanismos de resolución de conflictos; y (iv) el desarrollo de las pequeñas y micro empresas mediante el acceso a servicios financieros y empresariales tanto en áreas urbanas como rurales. Adicionalmente Panamá es beneficiario de varios proyectos regionales en tres áreas: (i) el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas a través de asistencia técnica, capacitación e inversiones en capital; (ii) la armonización del mercado de capitales; y (iii) la modernización del mercado laboral.

3.50

En paralelo con la definición del programa económico del gobierno, el apoyo del FOMIN en los próximos años concentra su esfuerzo en áreas donde se identifique un mayor valor agregado. Dentro el ámbito de la competitividad de las pequeñas y micro empresas se incluye: (i) el ordenamiento de las políticas que orientan su crecimiento y consolidación; (ii) la promoción del espíritu emprendedor; (iii) el fortalecimiento de la capacidad exportadora; (iv) la producción limpia; (v) el comercio electrónico; y (vi) el acceso a servicios financieros. Otros sectores como el minero y el de transporte urbano serán también apoyados mediante cooperaciones técnicas.

3.51

Por su parte, la CII continuaría explorando diferentes áreas y modalidades de financiamiento que incluyen capital de riesgo, fondos de inversión a largo plazo, líneas de crédito a través de intermediarios financieros y préstamos directos a empresas elegibles.

3.52

El conjunto de iniciativas de apoyo al sector privado contribuirían a proveer financiamiento e insumos técnicos para segmentos prioritarios, buscando la consistencia de éstos apoyos con la política macroeconómica y sectorial del Gobierno dirigida a fortalecer la competitividad de las empresas, la inversión privada y el crecimiento de las exportaciones. Para concretar el apoyo de PRI, FOMIN y CII, en junio de 2000 el Banco propuso al GPN realizar una misión de alto nivel para discutir con el sector privado panameño los proyectos que podrían considerarse para 20012003. El GPN espera la realización de dicha misión en 2000-2001.

25 7.

Hipótesis de Programas Crediticios

3.53

Con base en los ejercicios de programación previos a 2000, el estimado de necesidades de financiamiento para 2000-2002 en Panamá es de $201 millones (US$67 millones promedio por año). Esta cifra toma en cuenta varios factores: (i) los volúmenes de endeudamiento crecieron en un promedio anual de US$217 millones en 1997-1999; (ii) la cartera por desembolsar del Banco en Panamá a fines del 2000 es voluminosa (US$551 millones); (iii) el GPN ha manifestado como una estrategia prioritaria disminuir en términos relativos su deuda externa y recurrir al financiamiento propio y de fuentes domésticas. De acuerdo a estas premisas, se plantean dos escenarios de financiamiento.

3.54

Escenario Básico: El primer escenario, denominado básico (tendencial), supone una posición fiscal neutra del GPN (sin mejoras en su posición de ahorro primario), con un crecimiento tendencial del PIB real de 4 por ciento en 2001-2003 y un programa moderado de préstamos con el Banco, con aprobaciones de US$56 millones en 2001. A partir de 2002, el inventario de operaciones asciende a US$414 millones.

3.55

Escenario Alternativo: El escenario alternativo (alto), supone una mejoría en la capacidad de ahorro (aumento de los ingresos fiscales, reducción y reorientación del gasto corriente), con un crecimiento real del PIB de 5 por ciento en 2001-2003 y un programa de préstamos anuales de US$91 millones para 2001 y un inventario de proyectos de US$379 millones a partir de 2002.

3.56

El crecimiento del volumen de aprobaciones en este escenario está en función de la capacidad fiscal del GPN para generar los recursos presupuestarios necesarios para la ejecución de una cartera más cuantiosa. Cabe destacar, que el mayor endeudamiento en este escenario (así como el básico) no está condicionado a reformas estructurales, sino al programa de consolidación fiscal del Gobierno.

3.57

Las condiciones para aplicar el escenario alternativo (con mayores aprobaciones) serían: (i) la aprobación de medidas fiscales para aumentar los ingresos en 2001. Esto significa, en parte, la aprobación del paquete de modernización y simplificación tributaria por parte de la Asamblea Legislativa, que incluye la ampliación de la base del IVA (ITBM) y el aumento de la tasa de tributación de los bancos comerciales; (ii) la ejecución de un programa de control y reducción del gasto corriente del Gobierno Central; y, (iii) la ampliación de la cobertura del SIAFPA a todo el Gobierno Central. En la ausencia de estas medidas mínimas, el GPN estaría en una posición limitada para aportar recursos de contrapartida a los préstamos del Banco, si el GPN se mantiene dentro de la meta fiscal de “cero déficit” para 2001-2004.

3.58

Para ambos escenarios el volumen de aprobaciones en 2002-2003 estará determinado por la programación fiscal del Gobierno. El ejercicio de programación realizado a principios de 2001 se concentró mayormente en identificar los proyectos prioritarios para aprobación en 2001. Por lo tanto, los niveles de aprobaciones para 2002-2003 se definirían en función de la ejecución de las medidas fiscales descritas y futuros ejercicios de programación en 2001-2002.

26 Cuadro III.3 Escenarios de Financiamiento ESCENARIOS

2000 2,7 3,3 60,7 27,0 33,7 42,2 -14,6

PIB Real (Crecimiento %) Aprobaciones Desembolsos Amortizaciones Flujo Neto Intereses y Comisiones Flujo de Caja INDICADORES DE RIESGO Porcentaje de Cartera (18%) 1,46% 6 SD BID/Export. BSNF(8%) 2,2% SD BID/SD pública (30%) 11,3% SD BID/SD multilateral 43,5% SD Multilat./SD total (50%) 25,9% SD: Servicio de la Deuda; e: Valor Estimado

Básico

2001 4,0 56,0 109,4 34,1 75,3 62,3 13,0

2002e 4,0 135,0 50,8 47,7 3,1 68,6 -65,5

Alternativo

2003e 4,0 150,0 68,6 62,4 6,2 74,0 -67,9

2000 2,7 3,3 60,7 27,0 33,7 42,2 -14,6

2001 5,0 91,0 109,4 34,1 75,3 62,3 13,0

2002e 5,0 150,0 55,7 47,7 8,0 69,1 -61,1

2003e 5,0 150,0 76,0 62,4 13,5 75,1 -61,5

1,52% 3,4% 20,5% 57,0% 35,2%

1,46% 2,2% 11,3% 43,5% 25,9%

1,50% 2,7% 13,4% 43,8% 30,6%

1,50% 3,1% 9,9% 51,5% 19,2%

1,55% 3,5% 20,3% 57,6% 35,2%

(porcentajes) 1,50% 2,7% 13,4% 43,8% 30,6%

1,49% 3,1% 10,0% 51,4% 19,2%

3.59

Resultados financieros: Bajo ambos escenarios de préstamos, los flujos netos de recursos con el Banco comenzarían a ser consistentemente negativos a partir de 2002 por el aumento del servicio de la deuda con el Banco (Amortizaciones, Intereses y Comisiones). Los niveles de desembolsos del BID tendrían niveles más moderados, comparados con años recientes.

3.60

Riesgo de País: el volumen de préstamos propuestos en ambos escenarios mantendría a Panamá dentro de los límites establecidos en los lineamientos de exposición crediticia por país (GN-1835). El servicio de la deuda con el BID aumentaría, como porcentaje del servicio de la deuda multilateral, de 43,5 por ciento a 57 por ciento entre 2000 y 2003 en el escenario básico. El escenario alternativo produciría un aumento de 43,5 por ciento a 57,6 por ciento. Estos resultados revelan la necesidad de aumentar la capacidad de generar ahorro primario en el sector público, directa o indirectamente, a través de los préstamos del Banco, para reducir la relación deuda total/PIB en el mediano y largo plazo.

3.61

Prospectivamente, una moderación en el ritmo de crecimiento de la deuda entre Panamá y el Banco ayudaría indirectamente a facilitar el servicio de la deuda pública total, especialmente con los acreedores privados (bonos Brady/IRB), que se intensificará en 2002. Esto también sería consistente con la estrategia (y la necesidad) del GPN de reducir la deuda pública externa.

8. 3.62

Riesgos de la Estrategia

Existen tres riesgos para la estrategia de apoyo a Panamá propuesta por el Banco. El primer riesgo concierne a la incertidumbre sobre la voluntad del GPN de consolidar y continuar reformas estructurales importantes, que le permitieron a Panamá crecer y abrir nuevas oportunidades de inversión y creación de empleos en varios sectores durante la década pasada. Esta incertidumbre aumenta a medida que las presiones sociales y políticas de corto plazo llevan al GPN a guiar sus políticas por la percepción de que un país sin cambios y políticamente tranquilo es mejor que un país con cambios estructurales continuos y un intenso debate político, social y económico. El

Calculado usando las exportaciones netas de la Zona Libre de Colón.

27 Banco asume que en la medida que avance el diálogo nacional sobre reformas prioritarias, la incertidumbre irá disminuyendo y las políticas adoptadas serán no distorsionantes y beneficiosas para Panamá. 3.63

El segundo riesgo para la estrategia reside en la limitada capacidad actual del GPN para generar ahorro público para financiar la inversión social. Este riesgo amerita atención a las políticas expresas para el crecimiento de la economía y para el reordenamiento de la situación fiscal en Panamá. El acuerdo contingente entre Panamá y el FMI para 2001-2002 busca, en principio, mantener un equilibrio fiscal. En este contexto, una reforma tributaria eficiente y neutra, que no afecte a las familias de bajos ingresos, mitigaría el riesgo de la insuficiencia del ahorro público y abriría posibilidades para financiar importantes y necesarias inversiones sociales.

3.64

Un tercer riesgo para la estrategia es la limitada capacidad institucional para la implantación de políticas sociales y otros programas del sector público. Los pasos tomados en el ordenamiento presupuestario (SIAFPA) y la modernización de instituciones públicas, sumados a la capacitación de los funcionarios en el manejo de programas y recursos, se deben reforzar para mitigar este riesgo. Esto es particularmente cierto en cuanto al manejo de la amplia cartera de proyectos que Panamá mantiene con el Banco. COF/CPN tendrá que jugar un papel activo en este proceso continuo de capacitación y modernización institucional. Esto último se desprende de las lecciones aprendidas sobre la evolución de la cartera de préstamos en el período 1994-2000.

Seguimiento de la Estrategia e Indicadores de Resultados (Benchmarks)

3.65

El monitoreo de la estrategia de apoyo propuesta por el Banco se logrará efectivamente a través de las misiones de programación y las misiones de revisión de cartera anuales. En el corto plazo, la optimización del uso de los recursos disponibles en la cartera de préstamos será monitoreada mensualmente a través de reuniones conjuntas entre el MEF, COF/CPN y las agencias ejecutoras de los proyectos. Este monitoreo contínuo y estrecho surge del diálogo realizado hasta ahora con el GPN.

3.66

La administración del Banco actualmente se encuentra estudiando los criterios y metodología para le evaluación de los resultados de las estrategias propuestas en los documentos de país. Por ello, los indicadores de resultados a medir propuestos a continuación, y en el Anexo II de este documento, podrían ser modificados y actualizados una vez que dicha metodología sea definida por la Oficina de Evaluación y Vigilancia del Banco. Para medir los resultados de la estrategia de apoyo propuesta por el Banco, se utilizarán los siguientes indicadores (benchmarks), para el período 2001-2003: a.

Para el área de apoyo al ataque frontal a la probreza, cuyo objetivo es contribuir a elevar la eficiencia y focalización de la inversión social y en capital humano, se verificará el número y monto de programas sociales focalizados exclusivamente hacia los grupos vulnerables, particularmente en nutrición, salud y educación.

En el área promoción de reformas económicas para aumentar la competitividad y el crecimiento, cuyo objetivo es apoyar políticas y programas para tal efecto, se verificará a través de un crecimiento del PIB real mayor del 5 por ciento entre 2001-2003, de la clasificación de riesgo soberano y corporativo como grado de inversión en 2003 y del aumento de la inversión privada como porcentaje del PIB.

28 c.

Para el área de consolidación del crecimiento sostenible, cuyo objetivo es sentar las bases de un desarrollo sostenible, especialmente en la Cuenca del Canal, las áreas mineras, los bosques y los recursos marino-costeros, se verificará su cumplimiento a través del aumento de la inversión pública en programas ambientales.

En reformas institucionales para aumentar la gobernabilidad y la transparencia, cuyo objetivo es la descentralización de las decisiones, la transparencia en la gestión pública y el aumento de la estabilidad jurídica de las inversiones; se verificará el número de resoluciones ejecutivas que el Gobierno implante en el área de gobernabilidad durante el período 2001-2003.

AGENDA DE DIALOGO CON EL PAIS

3.67

Como complemento a la estrategia de apoyo operativo propuesta por el Banco, será recomendable mantener un diálogo sobre políticas prioritarias que contribuirán a enfrentar los retos importantes al desarrollo de Panamá. Este diálogo se basará en una serie de productos no-financieros (por ejemplo, conferencias, talleres, estudios) que se resumen en la siguiente tabla:

Tabla III.4 Listado de Productos No-Financieros del Banco que Apoyan al Diálogo de Políticas 2000 (i) El diálogo de Agenda Social (DAS); (ii) Seminarios para definir políticas de apoyo a las PYMEs; 2001 (i) El diálogo nacional para definir un programa integral de competitividad; (ii) Seminario sobre economía y pobreza rural; (iii) Una o varias misiones especiales de alto nivel para apoyar la iniciativa del sector privado, por parte del PRI, CII y el FOMIN; (iv) Actividades de diálogo sobre descentralización, desarrollo municipal y local; (v) Actividades de diálogo sobre transparencia, anti-corrupción y participación de la sociedad civil; (vi) Diálogo a la iniciativa Aylwin sobre seguridad social; y (vii) Apoyo a la promoción de la imagen de Panamá en el marco de la Sede del ALCA 2005.

3.68

Estos productos no-financieros servirán como vehículo para facilitar el diálogo de políticas sobre los retos prioritarios del desarrollo. El Banco ha identificado los siguientes temas de diálogo dentro de cada área de la estrategia propuesta:

29 1.

Ataque Frontal a la Pobreza

3.69

Asignación presupuestaria de los sectores sociales: Es necesario programar sistemáticamente las asignaciones presupuestarias a los sectores sociales, especialmente en nutrición, salud y educación, como parte de la implantación de la Agenda Social. Las inversiones en capital humano deben recibir primera prioridad en la programación presupuestaria y fiscal.

3.70

Descentralización y focalización del gasto social: En el corto plazo, existe la necesidad de descentralizar los programas sociales a cargo del MINSA, MINEDU, MINJUVE y el FIS al tiempo que se fortalecen institucionalmente. Así mismo, es necesario dirigir el gasto social hacia los pobres y los grupos vulnerables.

3.71

Desarrollo del capital humano: Para lograr alcanzar los retos de equidad social y competitividad económica, se requerirá énfasis en el funcionamiento del mercado laboral en Panamá, sobre todo enfocado hacia el desempleo. Un diálogo de política sobre desempleo y mercados laborales requiere la atención en las siguientes áreas: el código laboral y su potencial reforma; sistemas de capacitación y educación, incluyendo la transición de escuela a trabajo; capacidad pública para regulación del mercado laboral y manejo de la política de mercados laborales; y sistemas que faciliten la rápida inserción de los trabajadores en el mercado laboral. Formular y ejecutar nuevas políticas en el campo laboral, contribuirá en a la creación de un capital humano que formará eficientemente las destrezas de la fuerza laboral, flexibilizará el movimiento de trabajadores entre trabajos, utilizará y desarrollará con eficiencia y equidad a los grupos más marginados de la economía (ejemplo: mujeres, jóvenes y los más pobres), y contribuirá a la competitividad y al crecimiento de la economía. Esto es consistente con la “Estrategia Social 2000-2004” que propone el GPN.

3.72

Economía y Pobreza Rural: Es necesario entender mejor la magnitud y naturaleza de la disparidad urbana-rural y derivar sus implicaciones para la eliminación de la pobreza rural. A partir de esto se puede encarar un trabajo sistemático sobre el desarrollo de la economía rural del país que contribuya a reducir la pobreza rural.

Reformas Económicas que Aumenten la Competitividad y el Crecimiento

3.73

Programa Nacional de Competitividad: El Banco ofrece su apoyo para llevar a cabo un diálogo nacional sobre competitividad. Para ello, se requiere identificar e implantar un mecanismo institucional operativo con tomadores de decisiones de alto nivel.

3.74

Desarrollo del Sistema Nacional de Innovación: La economía requiere de un apoyo técnico para la coordinación del cambio tecnológico. Se debe definir una estrategia para el diseño y/o coordinación de las políticas, agentes, e instituciones que participan en los procesos de mejoramiento, adaptación y/o introducción de nuevas tecnologías, con una orientación pragmática hacia los sectores productivos.

3.75

Reforma de la Banca Pública: Es primordial para la competitividad del sistema financiero, la solvencia fiscal y el incremento del ahorro, llevar a cabo la liquidación del BHN y, en lo posible, el BDA. Así mismo, es necesario revisar el esquema de incentivos propuesto para utilizar el FECI como verdadero mecanismo de ayuda a la transición de los pequeños y medianos productores agrícolas, frente a la apertura económica. Hay que definir claramente los objetivos específicos que

30 se quieren lograr con los subsidios propuestos en el FECI y modificar sustancialmente su administración. 3.76

Reforma del Régimen de Pensiones: Panamá requiere reformar y administrar eficientemente el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM de la CSS). La reforma tiene tres objetivos principales: (i) evitar la descapitalización a mediano plazo; (ii) disminuir las transferencias (subsidios) del Gobierno a dicho régimen, que disminuyen el ingreso disponible para otras inversiones sociales; y (iii) garantizar una pensión digna a los jubilados. El Banco apoyará la creación de una Comisión de Alto Nivel para buscar consenso sobre las opciones factibles de reforma del régimen de IVM.

Consolidación del Marco Regulatorio Legal e Institucional para el Crecimiento Sostenible

3.77

Marco de Política Ambiental: Es necesario finalizar la reglamentación de la Ley General de Ambiente de 1998, el fortalecimiento institucional de la ANAM y la implantación del sistema nacional de evaluación y auditorías ambientales. El Programa Nacional Ambiental (PAN) debería recibir los recursos presupuestarios necesarios para su ininterrumpida implantación.

3.78

Sostenibilidad del sector de agua potable y saneamiento: El Banco apoya la aplicación de elementos de política que faciliten. la modernización del sector y con ello la provisión sostenida de los servicios de agua potable y saneamiento, al mayor porcentaje de la población, con calidad, eficiencia y al mínimo costo.

3.79

Regulación del Sector Minero: Es necesario definir el marco regulatorio, ambiental y legal del sector minero, para permitir su funcionamiento sostenible. El Banco propone hacerlo gradualmente, para permitir un diálogo amplio entre el sector público y el sector privado.

Reformas Institucionales que Aumenten la Gobernabilidad y la Transparencia

3.80

Desarrollo Municipal y descentralización: La implantación del Pacto para la Descentralización apoyado por el Gobierno es crítica para lograr una democracia más participativa y una mayor gobernabilidad. El fortalecimiento de los niveles de gobierno sub-nacional redundaría en una gestión más eficiente, eficaz y participativa del Estado.

3.81

Gobernabilidad y Transparencia: El Banco reitera su interés en apoyar la definición de un programa de trabajo para implantar las políticas que emanen de la Contraloría General de la República para prevenir la corrupción administrativa.

31 (1) Anexo I – A

2. PANAMÁ: Programa Operativo para 2000 – 2003 3. ESCENARIO BÁSICO III. Núm ero

Nombre

Monto (*)

Estado de Preparación

1. Operaciones Prioritarias 2000 PN-0134 APOYO IMPL. CENTRO CIENCIA, TEC. E INNOVACION (PINO) 2001 PN-0076 PROGRAMA SECTOR SALUD - FASE I PN-0148 PROGRAMA NACIONAL ADMIN. TIERRAS PRONAT

PN-0062 PN-0103 PN-0114 PN-0124 PN-0125 PN-0139 PN-0140 PN-0141 PN-0142 PN-0143 PN-0144 PN-0145 PN-0146 PN-0147 PN-0149 PN-0150 PN-S/N PN-S/N PN-S/N

3.3 3.3 Aprobado 56.0 35.0 Identificación 21.0 Identificación

(a) Inventario de Proyectos SANEAMIENTO DE LA CIUDAD DE PANAMA 100.0 MODERNIZACION MINISTERIO DE RELACIONES 4.0 EXTERIORES DESARROLLO SOSTENIBLE SECTOR MINERO 15.0 PROGRAMA REHABILITACION DE ESCUELAS 50.0 MODERNIZACION MERCADO LABORAL 10.0 MANEJO SOSTENIBLE CUENCA CANAL PANAMA 10.0 TRANSPORTE URBANO 30.0 MODERNIZACION SECTOR AGRICOLA II 25.0 PROGRAMA DE COMERCIO EXTERIOR 5.0 PROG. DESARROLLO MUNICIPAL Y PARTIC. 10.0 CIUDADANA (PINO) COMBATE A LA POBREZA URBANA 30.0 PROGRAMA DE COMPETITIVIDAD (PINO) 10.0 MODERNIZACION DE LA CSS (PINO) 10.0 GESTIÓN FISCAL II 10.0 DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA PROVINCIA BOCAS 25.0 DEL TORO ELECTRIFICACION RURAL 30.0 MODERNIZACION DE JUSTICIA II 20.0 MANEJO SOSTENIBLE DE ZONAS COSTERAS 10.0 CIENCIA Y TECNOLOGIA II 10.0

(*) En millones de US$. PINO: Préstamo de Aprendizaje e Innovación.

Identificación Identificación Perfil II Aprobado Perfil II Aprobado Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación

(2) Anexo I – B

2. PANAMÁ: Programa Operativo para 2000 – 2003 3. ESCENARIO ALTERNATIVO V. Núm ero

Nombre

Monto (*)

Estado de Preparación

1. Operaciones Prioritarias 2000 PN-0134 APOYO IMPL. CENTRO CIENCIA, TEC. E INNOVACION (PINO) 2001 PN-0076 PROGRAMA SECTOR SALUD – FASE I PN-0139 MANEJO SOSTENIBLE CUENCA CANAL PANAMA PN-0142 PROGRAMA DE COMERCIO EXTERIOR PN-0145 PROGRAMA DE COMPETITIVIDAD (PINO) PN-0147 GESTIÓN FISCAL II PN-0148 PROGRAMA NACIONAL ADMIN. TIERRAS PRONAT

PN-0062 PN-0103 PN-0114 PN-0124 PN-0125 PN-0140 PN-0141 PN-0143 PN-0144 PN-0146 PN-0149 PN-0150 PN-S/N PN-S/N PN-S/N

3.3 3.3 Aprobado 91.0 35.0 10.0 5.0 10.0 10.0 21.0

(a) Inventario de Proyectos SANEAMIENTO DE LA CIUDAD DE PANAMA 100.0 MODERNIZACION MINISTERIO DE RELACIONES 4.0 EXTERIORES DESARROLLO SOSTENIBLE SECTOR MINERO 15.0 PROGRAMA REHABILITACION DE ESCUELAS 50.0 MODERNIZACION MERCADO LABORAL 10.0 TRANSPORTE URBANO 30.0 MODERNIZACION SECTOR AGRICOLA II 25.0 PROG. DESARROLLO MUNICIPAL Y PARTIC. 10.0 CIUDADANA (PINO) COMBATE A LA POBREZA URBANA 30.0 MODERNIZACION DE LA CSS (PINO) 10.0 DESARROLLO SOSTENIBLE PROVINCIA BOCAS DEL 25.0 TORO ELECTRIFICACION RURAL 30.0 MODERNIZACION DE JUSTICIA II 20.0 MANEJO SOSTENIBLE DE ZONAS COSTERAS 10.0 CIENCIA Y TECNOLOGIA II 10.0

Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación Identificación

33 (*) En millones de US$. PINO: Préstamo de Aprendizaje e Innovación.

No. DE OPERACIO N

NOMBRE

COOPERACIONES TECNICAS TC0104005 Fortalecimiento y Desarrollo Municipal Ciudad de Panamá TC0104004 Mejoramiento Calidad de Educación Superior: Innovación y Diálogo TC0103028 Serv. Básicos de Salud y Nutrición para la Comunidad Indígena TC0103025 Decentralización y Desarrollo Municipal TC0101060 Análisis de la Inequidad del Sector Educativo TC0011012 Auditorías Ambientales TC0011011 Estrategia de Desarrollo de la Provincia Bocas del Toro TC0011010 Manejo de Recursos Marino Costeros TC9911139 Taller Sector Agua y Saneamiento TC9911122 Planeamiento Transporte Integrado en Panamá TC9906032 Evaluación de Liderazgo Académico TC9711377 Programa Fortalecimiento Participación Juvenil TC-SN Apoyo al Programa Nacional de Competitividad (FPP) TC-SN Economía y Pobreza Rural TC-SN Apoyo a VICOMEX/ALCA Total Cooperaciones Técnicas OPERACIONES DEL FOMIN TC0008001 Ente Promotor de Exportaciones TC0002008 Normas y Metrología TC9911195 Fortalecimiento Transporte Urbano TC9911096 Desarrollo del Mercado de Comercio Electrónico TC9806110 Aceleración Tecnológica de Empresas en Panamá Total FOMIN (Montos identificados solamente) TOTAL DE PROYECTOS TENTATIVOS

DIVISIÓ N

MONTO

EN2 SO2

70.0 20.0

SO2 EN2 SO2 EN2 EN2 EN2 EN2 FI2 SO2 CPN FI2 EN2 SC2

350.0 150.0 200.0 100.0 450.0 450.0 26.0 339.8 265.5 100.0 500.0 350.0 250.0 3,621.3

SC2 SO2 FI2 SO2 SC2

1,000.0 200.0 700.0 1,000.0 1,200.0 4,100.0 7,721.3

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MATRIZ RESUMIDA DE LA ESTRATEGIA DEL BANCO 2001-2003 AGENDA DEL GOBIERNO DE PANAMA

OPERACIONES DEL BANCO

OPERACIONES DE OTRAS INSTITUCIONES

PANAMÁ ANEXO II

INDICARORES DE RESULTADOS

1. –Apoyo al Ataque Frontal a la Pobreza Contribuir a elevar el nivel y la eficiencia de la inversión social y del capital humano. El Banco apoyaría reformas sustantivas en los sectores sociales, el aumento sostenible de los gastos de capital y la racionalización del gasto corriente.

Favorecer la equidad y beneficios del desarrollo para la sociedad panameña marginada mediante la aplicación de políticas y programas para su beneficio. • Reducir el desempleo mediante un crecimiento económico que permita facilitar generación de empleos. • Reducir el subempleo • Promover la educación y el entrenamiento vocacional. • Fortalecer la economía rural. • Enfrentar la desnutrición infantil. • Mejorar la cobertura y calidad de servicios de salud, agua potable y saneamiento. • Fortalecer programas de vivienda de interés social. • Establecer programas de protección a los grupos vulnerables (indígenas, niños, ancianos, pobres y discapacitados). • Impulsar la participación efectiva de la sociedad civil en la gestión de programas sociales. • Reducir los precios al consumidor

Inventario de Posibles Proyectos: • PN-0124: Programa de Rehabilitación de Escuelas • PN-0141: Modernización Agrícola II • PN-0076: Programa Sector Salud • PN-0144: Combate a la Pobreza Urbana • PN-0146: Modernización de la CSS (PINO) Inventario de Posibles Cooperaciones Técnicas: • TC9906032: Evaluación de Liderazgo Académico • TC9806011: Servicios Básicos Salud y Nutrición para la Comunidad Indígena • TC9711377: Prog. Fortalecimiento Participación Juvenil. • TC0104004: Mejoramiento Calidad Educación Superior: Innovación y Diálogo. • TC0101060: Análisis de la Inequidad del sector Educativo. • TC9906032: Evaluación de Liderazgo Académico. • TC-S/N: Economía y Pobreza Rural Préstamos en Ejecución • PN0029: Programa de Salud • PN0054: Programa de Inversión Social • PN0069: Programa de Educación • PN0073: Programa de Expansión y Mejoramiento de Educación • PN0111: Programa de Alivio Pobreza y Desarr. Comunitario • PN0082: Programa de Vivienda Cooperaciones Técnicas en Ejecución • ATN/JF-6339-PN: Reforma del Sector Salud • ATN/SC-6440-PN: Apoyo a la Fundación Credimujer • ATN/SC-6469-PN: Modernización del Ministerio Juventud • ATN/JF-7059-PN: Educación y Conocimiento en Panamá • ATN/KB-7328-PN: Participación comunitaria en escuelas. • ATN/SF-7334-PN: Programas de Prevención para Niñez y Juventud. • ATN/SC-6468-PN: Museo Interactivo Ciencia y Tecnología. • ATN/EM-6833-PN: Apoyo Cooperativa de Servicios Múltiples Juan XXIII.

2. Promover Reformas Económicas que aumenten la Competitividad y el Crecimiento

Proyectos: • BIRF: Piloto de Reforma Sector Salud (US$4,3 millones) • BIRF: Educación Básica II (US$40 millones) • BIRF: Pobreza Urbana y Violencia (US$15 millones) • BIRF: Reforma Sector Salud (APL/US$28 millones) • BIRF: Desarrollo Comunidades Indígenas (US$5 millones) • UNFPA: Salud Sexual y Reproductiva • UNFPA: Asistencia Preparativa Salud Reproductiva del Pueblo Ngobe • UNESCO/Alemania: Educación Áreas Rurales del Istmo Centroamericano (Regional) • USESCO/Alemania: Textos y Materiales de Lectura para Educación Básica en el Istmo Centroamericano (Regional) • PNUD: Desarrollo Social y Reducción de Pobreza (US$1,1 millones) • Corea (Bilateral): Equipamiento de Hospitales (US$20 millones) • Corea (Bilateral): Financiamiento de Becas y donaciones de equipos a escuelas en barrios pobres • Japón (Bilateral): Reducción de Pobreza (nutrición, generación de empleo, y promoción de desarrollo rural) • Japón (Bilateral): Rehabilitación de Escuelas (US$128 mil) • China/Taiwán (Bilateral): Financiamiento de Fondo de inversión Social (US$30 millones) • Comisión Europea: Apoyo al Prog. Nacional de Control de Tuberculosis (US$197 mil) • Comisión Europea: Promoción de Igualdad de Oportunidades (US$9,8 millones) Actividades no-financieras • BIRF: Informe de Sector Educación • BIRF: Informe sobre Pobreza • BIRF: Revisión de Gasto Público • BIRF: informe sobre Desarrollo Rural • BIRF: Actualización Informe sobre Pobreza y MECOVI 2000 • BIRF: CT/Programas de Alimentación Escolar • BIRF: Seminario Educación Básica • BIRF:CT/Formulación de Políticas Sociales • BIRF: Fortalecimiento Organizaciones Indígenas

• Aumentar en el Gasto y la Inversión Social a 55% del Presupuesto de la nación para 2002. • Reducir el Porcentaje de Familias Pobres a 33% en 2002. • Aumento en el Monto Real de Recursos dirigidos a Programas de Reducción de la pobreza. • Aumento en el Monto Real de Recursos dirigidos a la Nutrición Infantil. • Reducir la Desnutrición Infantil a 12% en Niños Menores de 5 Años para 2002. • Aumento en el Porcentaje del Gasto Educativo hacia los Pobres de 28% en 2000 a 35% en 2002. • Aumento en el Porcentaje del gasto en salud hacia los pobres de 14% en 2000 a 17% en 2002.

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AGENDA DEL GOBIERNO DE PANAMA Apoyar un programa de Establecer medidas reformas económicas arancelarias, financieras, adicionales que aumenten de apoyo tecnológico o la competitividad de administrativas para el Panamá y redunden en un desarrollo de empresas crecimiento sostenido del agrícolas, industriales y la PIB real igual o superior pequeña empresa. al 5% anual a partir del • Implantar una política 2001, mejoren la salarial basada en clasificación de riesgoaumentos de país y aumenten la productividad inversión privada. • Incentivar la producción del sector privado. • Ampliar el mercado apoyando la integración comercial regional y favorecer las actividades económicas de libre comercio. • Fortalecer la producción doméstica para la exportación con un alto componente de mano de obra. • Eliminar distorsiones y barreras para las actividades comerciales • Eliminar aranceles de importación de materia prima industrial. • Adquisición y adopción de tecnología y capacitación comercial. • Apoyar y facilitar actividades de pequeños empresarios. • Aprovechar la producción nacional y los recursos existentes en las áreas que recientemente revirtieron. • Mantener bajo el costo de la energía eléctrica mediante alternativas viables de obtención de recursos como carbón y gas natural.

MATRIZ RESUMIDA DE LA ESTRATEGIA DEL BANCO 2001-2003 OPERACIONES DEL BANCO Inventario de Posibles Proyectos: • PN-0145: Programa Nacional de Competitividad (PINO) • PN-0125: Mercado Laboral • PN-0142: Comercio Exterior • PN-0140: Transporte Urbano • PN-0150: Electrificación Rural • PN-S/N: Ciencia y Tecnología II Inventario de Posibles Cooperaciones Técnicas: • TC0008001: Ente Promotor de Exportaciones • TC-S/N: Apoyo al Programa Nacional de Competitividad (FPP) • TC0002008: Normas y Metrología • TC9911195: Fortalecimiento Transporte Urbano • TC9911122: Planeamiento Transporte Integrado • TC9911096: Des. del Mercado de Comercio Electrónico • TC9806110: Aceleración tecnológica de empresas • TC-S/N: Apoyo a VICOMEX/ALCA Préstamos en Ejecución • PN0022: Rehabilitación y Administración Vial • PN0030: Apoyo a la Reestructuración IDAAN • PN0032: Modernización Agropecuaria • PN0035: CTR Reforma de Empresas Públicas • PN0056: Sectorial Financiero • PN0061: Expansión Eléctrica • PN0109: Competitividad de Sectores Productivos • PN0117: Rehabilitación de Caminos Vecinales y Puentes • PN-0118: Proyecto Energía Chorrera • PN0120: Apoyo al Turismo • PN0134: Apoyo Centro de Ciencia, Tecnología e Innovación. Cooperaciones Técnicas en Ejecución • ATN/MT-5452-PN: Mecanismos de Arbitraje • ATN/MT-5478-PN: Servicios de Agronegocios • ATN/SI-5518-PN: Reestructuración Empresarial Agua Potable • ATN/CF-5905-PN: Estudios Geotérmicos Valle de Antón II • ATN/SI-6170-PN: Aceleración Tecnológica de Empresas en Panamá. • ATN/SC-6382-PN: Diseño Ente Promotor de Exportaciones • ATN/MH-5739-PN: Sistema Empleo y Entrenamiento • ATN/ME-5766-PN: Financiamiento Pequeña y Microempresas • ATN/MT-5785-PN: Comisión de Valores • ATN/MT-6284-PN: Régimen de Promoción de la Competencia • ATN/MH-6722-PN: Desarrollo Empresarial PYMEs • ATN/MH-6665-PN: Bolsas Agropecuarias • ATN/MT-6806-PN: Privatización de activos de la Región Interoceánica • ATN/JF-6910-PN: Proyecto Planta Eléctrica la Chorrera • ATN/UE-6970-PN: Mejoram. Transporte Urbano Panamá • ATN/MT-7130-PN: Mejoramiento Clima de Inversión en Minería. • ATN/SF-7225-RG: Apoyo a la Secretaría del Área de Libre Comercio de Las Américas. • ATN/MT-7307-PN: Mejoramiento del clima de negocios para PYMEs. • ATN/MT-7333-PN: Fortalecimiento del Marco Reglamentario y de Concesiones para Operaciones de Pequeñas y Medianas Empresas de Autobuses. • ATN/SF-7335-PN: Rehabilitación y Administración de Caminos.

OPERACIONES DE OTRAS INSTITUCIONES Proyectos • BIRF: Rehabilitación de Caminos Secundarios • BIRF: Administración de Tierras • BIRF: Informe de Estrategia para el Sector Eléctrico (Regional) • JICA: Centro de Entrenamiento de Telecomunicaciones • JICA: Mejoramiento de la Escuela Marítima de Panamá • PNUD: Desarrollo Marítimo, el Canal y la Región Interoceánica • Japón (Bilateral): Pesca Artesanal • Japón (Bilateral): Desarrollo de Granjas • Japón (Bilateral): Estabilidad Económica • China/Taiwán (Bilateral): Apoyo Financiera a PYMEs • China/Taiwán (Bilateral): Apoyo a Zona Procesadora de Exportación • España (Bilateral): Turismo • Comisión Europea: Ciudad del Saber II • Comisión Europea: Fort. de la Formación Técnica • Comisión Europea: Apoyo a PYMEs de la Región Central Actividades no-financieras • BIRF: Memorándum Económico de País • IFC: Asesoramiento sobre Privatización en Sector Eléctrico • FIAS: Asesoramiento sobre Inversión Extranjera • MIGA: Asesoramiento • USAID: Transferencia Eficiente del Canal y Uso Productivo de Áreas Revertidas

PANAMÁ ANEXO II INDICARORES DE RESULTADOS • Definición de un Programa Nacional de Competitividad para 2002. • Firma del Acuerdo de Libre Comercio con Centroamérica para 2002. • Creación de un ente promotor de exportaciones para 2002. • Aumento de la Inversión Extranjera Directa en 10% para 2002. • Privatización de la base aérea de Howard y el Fuerte Sherman para 2002. • Aumento de 50% en el Volumen de Crédito otorgado a las PYMES para 2002. • Concesión del Segundo Puente de las Américas en 2001. • Implantar un Programa Nacional de Capacitación Laboral para 2002. • Implantar un Programa de Desarrollo del Turismo para 2002. • Aumento de 10% en las visitas de turistas para 2002. • Implantar el Programa Nacional de Titulación de Tierras (PRONAT) para 2002.

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OPERACIONES DEL BANCO

OPERACIONES DE OTRAS INSTITUCIONES

PANAMÁ ANEXO II INDICARORES DE RESULTADOS

3. Consolidar el Marco Regulatorio, Legal e Institucional para el Crecimiento Sostenible Contribuir a sentar las • Complementar y bases de un desarrollo monitorear ambientalmente intensivamente las sostenible, especialmente actividades de en la Cuenca del Canal, producción sobre la las áreas mineras, los base de la Ley General bosques y los recursos del Ambiente. marino-costeros, mediante el apoyo al Gobierno en el Establecimiento de un marco regulatorio, legal, institucional y el aumento de la inversión ambiental en al menos, 1 punto del PIB (nominal) entre 2001 y 2003.

Inventario de Posibles Proyectos: • PN-0062: Saneamiento de la Ciudad de Panamá • PN-0114: Manejo Sostenible Sector Minero • PN-0139: Manejo Sostenible Cuenca del Canal • PN-0149: Desarrollo Sostenible Provincia Bocas del Toro • PN-S/N: Manejo Sostenible Zonas Costeras Inventario de Posibles Cooperaciones Técnicas: • TC9911150: Plan de Manejo de Recursos Hídricos • TC9911139: Taller Sector Agua y Saneamiento • TC9911035: Participación Empresarial Producción Limpia (FOMIN) • TC9806483: Manejo y Protección de la Cuenca/Canal • TC0011012: Auditorías Ambientales • TC0011011: Estrategia de Desarrollo Provincia Bocas del Toro • TC0011010. Manejo de Recursos Marino Costeros •

Proyectos • BIRF: Conservación Cuenca del Canal de Panamá • BIRF: Informe de Trabajo sobre Temas Ambientales (regional) • BIRF: Corredor Biológico del Atlántico-GEF (Regional) • USAID: Protección Cuenca del Canal • JICA: CT Desarrollo Forestal • PNUD: Protección Ambiental y Desarrollo Sostenible • Japón (Bilateral): Acueductos Rurales • Japón (Bilateral): Gestión Ambiental • España (Bilateral): Desarrollo Sostenible

• Reglamentar la Ley General del Ambiente para 2001. • Definir un programa de Manejo Sostenible de la Cuenca del Canal para 2002. • Reforma del Código Minero Finalizada para 2002. • Implantación de la Red nacional de Unidades Ambientales (RUAs) a nivel de cada Ministerio y Agencia del País en 2002. • Deficinición de un Plan de Sostenibilidad Institucional y Financiera para el Sector Agua Potable y Saneamiento para 2001.

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OPERACIONES DEL BANCO

OPERACIONES DE OTRAS INSTITUCIONES

PANAMÁ ANEXO II INDICARORES DE RESULTADOS

Operaciones en Ejecución: • PN0116: Desarrollo Sostenible del Darién • PN0122: Programa Ambiental Nacional Cooperaciones Técnicas en Ejecución: • ATN/JF-6079-PN: Prep. Programa de Desarrollo Sostenible del Darién • ATN/JF-6139-PN: Estrategia y Ley Ambiental • ATN/CP-6066-PN: Prep. Programa del Sector Minero • ATN/CP-6403-PN: Prep. Marco Legal e Institucional Sector Minero • ATN/JF-6552-RG: Mitigación Desastres en Centroamérica • ATN/NC-7015-PN: Política del Sector Forestal • ATN/JF-7196-PN: Manejo y Protección de la Cuenca/Canal • ATN/SI-7340-PN: Plan de Manejo de Recursos Hídricos

4. Contribuir a Reformas Institucionales que Aumenten la Gobernabilidad y la Transparencia Fortalecer la • Descentralizar los gobernabilidad mediante servicios públicos, el aporte de recursos programas de financieros para apoyar desburocratización y la revisión y el capacitación del Estado. fortalecimiento de la • Simplificar gestión administrativa del procedimientos Gobierno; mejorar la administrativos de eficiencia y aumentar atención al cliente. transparencia de la • Rediseñar políticas gestión pública legislativas y normativas de Ley Carrera Administrativa y Ley General de Sueldos. • Enfatizar la transparencia Estatal como política de Estado. • Reducir los procedimientos burocráticos en el Gobierno. • Eliminar la corrupción gubernamental.

Inventario de Posibles Proyectos: • PN-0143: Desarrollo Municipal y Partic. Ciudadana • PN-0147: Gestión Fiscal II • PN-S/N: Modernización de Justicia II • PN-0103: Modernización Ministerio de Relaciones Exteriores. Inventario de Posibles Cooperaciones Técnicas: • TC0104005: Fortalecimiento y Desarrollo Municipal Ciudad de Panamá. • TC0103025: Descentralización y Desarrollo Municipal. Operaciones en Ejecución • PN0078: CT Poder Legislativo • PN0086: Administración de Justicia • PN0089: Modernización de la Gestión Pública Cooperaciones Técnicas en Ejecución • ATN/SF-6071-RG: Administración Tributaria • ATN/JF-6925-PN: Desarrollo Municipal Ciudad de Panamá • ATN/MT-7080-RG: Facilitación de Negocios a través de Procedimientos Aduaneros

Proyectos • BIRF: Reforma de Políticas Públicas—Asistencia técnica • BIRF: Reforma de Políticas Públicas—Ajuste • USAID: Sistemas de Justicia Criminal y Comercial • PNUD: Administración del Sector Público • España (Bilateral): Gobernabilidad • España (Bilateral): Fortalecimiento Institucional (Policía Nacional, Sector Judicial y Gobiernos Locales y Asociaciones) • Comisión Europea: Compañía de Verificación Ciudadana • Comisión Europea: Reforma Ministerio de Relaciones Exteriores • Comisión Europea: Apoyo a la Modernización del Sistema Penitenciario en Panamá • Comisión Europea: Municipalidades • Comisión Europea: Restauración Casco Antiguo de Ciudad de Panamá

• Aprobación de la Ley de Descentrarlización y Desarrollo Municipal para 2002. • Lograr la Cobertura Total del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFPA) para el Sector Público No Financiero (Ministerios, Empresas, Entes y Municipios) en el año 2002. • Reducción de la Mora Judicial de 130mil casos en 2000 a 100mil casos en 2002. • Terminar la Revisión del Proceso Penal y el Proceso Civil para 2002. • Integración del Personal de la Procuradoría General de la Nación (incluida la Policía Técnica Judicial) a los Programas de Entrenamiento continuo de la Escuela Judicial para 2002. • Construcción del Nuevo Instituto de Medicina Legal y el Centro de Custodia de Evidencia. • Consolidación de las Unidades Judiciales Regionales de San Miguelito y Chiriquí en 2002.

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OPERACIONES DEL BANCO

OPERACIONES DE OTRAS INSTITUCIONES

PANAMร ANEXO II INDICARORES DE RESULTADOS

PANAMÁ ANEXO III Página 1 de 2

CARTERA DE PRÉSTAMOS EN EJECUCIÓN (al 30 de marzo de 2001) (MS = Muy Satisfactorio; S = Satisfactorio; I = Insatisfactorio; MI = Muy Insatisfactorio)

Status Ejecución

(2) (3) (4)

Número del Préstamo

Descripción Proyecto

Ejecutor

Fechas Aprobación Ult. Desembolso

Montos (US$ Miles) Total Disponible

PN0032

924/OC

Programa de Modernización Agropecuaria

MIDA

18-Mar-96

26-Mar-03

33,600

15,110

PN0069

1013/OC

Programa de Desarrollo Educativo

11-Jun-97

04-Sep-03

58,126

51,196

PN0025

220/IC-PN-1

Lotes con Servicio (1)

MIVI

30-Oct-97

01-Feb-01

18,000

9,642

PN0054

854/OC 855/OC

Programa de Inversión Social

FES

21-Dec-94

18-Aug-00

30,000

PN0082

949/OC

Programa de Vivienda

MIVI

18-Sep-96

01-Feb-01

26,400

19,118

PN0035

690/OC

CT Apoyo Reforma Empresas Públicas

MEF

05-Aug-92

12-Aug-00

9,430

1,131

PN0078

923/OC

Apoyo Poder Legislativo

Asamblea Leg.

18-Mar-96

26-Mar-01

2,800

1,184

PN0097

970/OC

Reforma Sector Infraestructura Básica PRIBA (2)

MEF

20-Nov-96

17-Mar-01

3,340

2,210

PN0030

1029/OC

Apoyo Reestructuración IDAAN

MEF

30-Jul-97

10-Nov-01

45,000

34,006

PN0089

1004/OC

Modernización de la Gestión Fiscal

MEF

16-Apr-97

10-May-02

11,200

0,721

PN0056

1073/OC

Sectorial Financiero

MEF

10-Dec-97

16-Jun-01

120,000

88,800

PN0056

1074/OC

CT Apoyo Reforma Sector Financiero

MEF

10-Dec-97

16-Jun-02

10,130

7,730

PN0086

1099/OC

Mejoramiento Administración de la Justicia

Comisión de Administración de Justicia

25-Mar-98

07-Feb-03

18,900

14,379

PN0109

1108/OC

Apoyo Competitividad de Sectores Productivos

SENACYT

23-Jun-98

14-Apr-02

14,200

9,305

PN0022

769/OC

Rehabilitación y Administración Vial

MOP

22-Sep-93

23-Dec-00

180,000

PN0117

1116/OC-PN-1

Rehabilitación de Caminos Vecinales y Puentes (3)

MOP

29-Jul-98

06-Nov-01

85,000

72,402

PN0029

803/OC

Programa de Salud

MINSA

16-Dec-93

20-Dec-00

42,000

9,087

PN0116

1160/OC

Desarrollo Sostenible del Darién

MEF

16-Dec-98

21-Feb-05

70,400

65,909

PN0061

1113/OC

Programa de Expansión Eléctrica (4)

ETESA

29-Jul-98

79,000

78,210

PN0120

1132/OC

Programa Apoyo del Sector Turismo

IPAT

14-Oct-98

27-Jun-02

2,500

1,984

PN0122

1222/OC

Programa Ambiental Nacional

ANAM

17-Nov-99

14-Dec-03

15,800

14,479

PN0111

1226/OC

Programa Alivio a la Pobreza y Desarrollo Comunidades

FIS

23-Nov-99

14-Dec-03

48,850

45,957

PN0134

1273/OC-PN

Apoyo Implantación Centro de Ciencia, Tecnología e Innovación.

FCS

26-Oct-00

18-May-04

3,300

3,067

23 Proyectos

24 Préstamos

TOTAL (1)

Número del Proyecto

927,976

544,906

Proyecto Reformulado en 1997. El otro componente para el Desarrollo Comunitario del FES terminó en Diciembre de 1999 y no se incluye. Se canceló el saldo del préstamo 969/OC del Programa No incluye el financiamiento de la segunda etapa del programa por US$71 millones, cancelado en 2000 Suscrito el 18/11/2000. Pendiente de Elegibilidad.

Actualizado 06/19/2001; hora 10:15 AM

PANAMÁ ANEXO III Página 2 de 2

DESEMPEÑO DE PROYECTOS (al 30 de marzo de 2001) Cumplimiento Objetivos de Desarrollo (OD) Muy Probable

Probable

Dudoso

Improbable

Muy Satisfactorio

Progreso de la Ejecución (PE)

769/OC Rehabilitación y Administración Vial

923/OC

1113/OC Programa de 1099/OC Expansión Eléctrica 690/OC Apoyo Reforma 969/OC Empresas Públicas 970/OC 1004/OC Modernización de 1108/OC la Gestión Fiscal 1222/OC Programa 854/OC Ambiental 855/OC Nacional Satisfactorio 1226/OC Programa de 803/OC Alivio a la Pobreza 1013/OC 1160/OC 220/IC 1116/OC 1273/OC Insatisfactorio

1132/OC 1073/OC 1074-OC

Muy Insatisfactorio

Apoyo Poder Legislativo 924/OC Programa de Modernización de los Servicios Agropecuarios Mejoramiento Administración de la Justicia Reforma Sector Infraestructura Básica Apoyo Competitividad de Sectores Productivos Programa de Inversión Social Mod. y Rehab. de servicios de Salud Programa de Desarrollo Educativo Desarrollo Sustentable del Darién Lotes con Servicio Componente 1 Rehabilitación de Caminos Vecinales y Puentes Apoyo Impl. Centro Ciencia, Tecnol e Innov. Programa Apoyo del 949/OC Programa de Sector Turismo Vivienda Sectorial Financiero 1029/OC Apoyo Reestructuración IDAAN