colombia: estrategia de país del bid (2003-2006) by IDB

DOCUMENTO DEL BANCO I NTERAMERICANO DE DESARROLLO

COLOMBIA

ESTRATEGIA DEL B ANCO CON EL P AÍS (EBP)

Agosto de 2003

Este documento fue preparado por el equipo integrado por: Jean Marc Aboussouan (PRI), Geovana Acosta (RE3/OD5), Raimundo Arroio (RE3/SC3), Fernando Cossío (COF), Amanda Glassman (RE3/SO3), Luis Giorgio (RE3/OD5), Roberto Manrique (RE3/FI3), Josefina Monteagudo (INT/ITD), Fernando Montenegro (COF), Gabrie l Montes (RE3/EN3), Mariana Orloff (RE3/OD5), Carlos Perafán (SDS/IND), Patricia Reyna (RE3/OD5), Raúl Sánchez (PRI) y Javier León (RE3/OD5), jefe de equipo de la EBP.

INDICE RESUMEN EJECUTIVO Y MATRIZ DE LA ESTRATEGIA INTRODUCCIÓN

DESAFÍOS FUNDAMENTALES DEL DESARROLLO .............................................................2

A. B. C. D. E. F. II.

EVALUACIÓN DE LA ESTRATEGIA ANTERIOR Y CUESTIONES DE CARTERA ............14 A. B. C. D. E.

III.

Reducir los niveles de pobreza y desigualdad....................................................2 Reactivar y dinamizar la economía ....................................................................6 Reducir y controlar el desbalance fiscal.............................................................8 Controlar el escalamiento del conflicto............................................................10 Mejorar la gobernabilidad ................................................................................12 Estrategia del gobierno .....................................................................................12

Estrategia anterior ............................................................................................14 Operaciones de PBL y emergencia ..................................................................18 Desempeño general de la cartera......................................................................19 Lecciones aprendidas y buenas prácticas.........................................................20 Principales conclusiones y recomendaciones del CPE Colombia 1990-2002 .21

ESTRATEGIA DEL BANCO CON EL PAÍS ......................................................................24 A. B. C. D. E. F. G. H.

Sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía .................................26 Reducir los niveles de pobreza, desigualdad y exclusión social......................32 Mejorar la gobernabilidad del país y apoyar el proceso de modernización del Estado ...............................................................................................................35 Apoyo para aliviar las restricciones .................................................................37 Implantación de la estrategia 2003-2006 .........................................................38 Monitoreo de los indicadores para la implantación de la estrategia ................41 Riesgos en la implantación de la EBP ..............................................................42 Programa para el diálogo con el país ...............................................................44

- ii Anexos

ANEXO I

Indicadores económicos y financieros 1998-2002

ANEXO II

Sostenibilidad de la deuda

ANEXO III

Implantación del Programa Operativo del Banco 2003-2006

ANEXO IV

Resumen del Programa Operativo del Banco 2003-2006

ANEXO V

Productos no financieros 2003

ANEXO VI

Implantación de la EBP y la cartera activa

ANEXO VII

Cartera activa por área estratégica de la EBP

ANEXO VIII

Escenarios de flujo de recursos 2003-2004

ANEXO IX

Monitoreo de indicadores para implantación de la EBP

ANEXO X

Descripción de la naturaleza y alcance de las consultas realizadas

ANEXO XI

Consulta con la sociedad civil

ANEXO XII

Documentos de apoyo para la preparación de la EBP

- iii -

SIGLAS Y ABREVIATURAS ALCA APN ASB BID BM CAF CAN CE CII CONPES CPE DANE DNP EAAB EBP ELN FAPEP FARC FINDETER FMI FOSYGA IIRSA ISS JBIC MHYCP MIPYMES NAFTA ODM OECD OMC OVE PBL PIB PND PNUD PRI RAS RSS S&P SGSSS SINA SFV SPNF TID USAID UVR

Área de Libre Comercio de las Américas Administración Pública Nacional Acuerdo Stand-By con el FMI Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Corporación Andina de Fomento Comunidad Andina de Naciones Comunidad Europea Corporación Interamericana de Inversiones Consejo de Política Económica y Social Country Program Evaluation Departamento Administrativo Nacional de Estadística Departamento Nacional de Planeación Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Estrategia del Banco con el País Ejército de Liberación Nacional Facilidad Ampliada para la Preparación y Ejecución de Proyectos Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Financiera de Desarrollo Territorial Fondo Monetario Internacional Fondo de Solidaridad y Garantía Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana Instituto del Seguros Sociales Japan Bank for International Cooperation Ministerio de Hacienda y Crédito Público Micro, pequeña y mediana empresas North American Free Trade Agreement Objetivos de Desarrollo del Milenio Organization for Economic Co-operation and Development Organización Mundial del Comercio Oficina de Evaluación y Supervisión del BID Policy Based Loans (Préstamos de reforma de política) Producto Interno Bruto Plan Nacional de Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Departamento del Sector Privado del BID Red de Apoyo Social Red de Solidaridad Social Standard & Poors Sistema General de Seguridad Social en Salud Sistema Nacional Ambiental Subsidio Familiar de Vivienda Sector Público no financiero Delitos de Tráfico de Drogas US Agency for International Development Unidad de Valor Real

RESUMEN EJECUTIVO Y M ATRIZ DE LA ESTRATEGIA Colombia destaca entre otros países de América Latina por la excepcionalidad de su democracia, manifiesta en la continuidad de las sucesiones presidenciales; la estabilidad en el manejo de su política económica, y la calidad creciente de su capital humano. Paradójicamente, en este contexto democrático el país enfrenta una difícil situación de violencia que frena su desarrollo social, económico e institucional. Lo particular de su situación hace que el apoyo del Banco a Colombia sea un reto especial, no sólo por el impacto sobre el país, sino también por su efecto en los países vecinos. La Estrategia del Banco con el País (EBP) identifica tres objetivos fundamentales que establecen el marco de referencia para las acciones del Banco: (i) sentar las bases para dinamizar y reactivar la economía; (ii) promover el desarrollo social y asegurar la protección de los más vulnerables, y (iii) mejorar la gobernabilidad del país y apoyar el proceso de modernización del Estado. Para apoyar la reactivación de la economía, el Banco: (i) promoverá la competitividad, y (ii) apoyará el desarrollo del sector agropecuario y el manejo de los recursos naturales. Las acciones del Banco para promover el desarrollo social y asegurar la protección de los más vulnerables, se orientarán a mejorar: (i) los sistemas de protección social a fin de reducir la vulnerabilidad de los grupos de menores recursos, y (ii) la cobertura, calidad y eficiencia de los servicios sociales básicos, incluyendo opciones de empleo. Con respecto a la gobernabilidad del país y la modernización del Estado, las acciones del Banco estarán relacionadas con: (i) apoyo a la reforma de la administración pública; (ii) fortalecimiento de la capacidad de gestión local; (iii) promoción de la transparencia y lucha contra la corrupción, y (vi) apoyo a la reforma de la rama judicial. Sin embargo, la viabilidad de esta estrategia se ve afectada por dos restricciones: el desbalance fiscal y el escalamiento del conflicto armado. La primera limita el acceso a los mercados, aumenta la vulnerabilidad a shocks externos e internos y restringe el espacio para programas de inversión pública. La segunda tiene efectos adversos sobre el clima de inversión privada, debilita la presencia del Estado a nivel nacional, agudiza el problema fiscal y deteriora el tejido social. A nivel del Banco ambas restricciones afectan el tamaño del programa operativo, la combinación de instrumentos financieros y no financieros y el logro de los objetivos previstos en la estrategia. Dentro de sus posibilidades, el Banco ayudará a mitigar las restricciones. Con respecto al desbalance fiscal, el Banco otorgará recursos que alivien las cuentas fiscales y favorecerá las reformas que, en el mediano plazo, reduzcan las presiones sobre el balance fiscal y los niveles de deuda. Dado el carácter político de ciertas intervenciones relacionadas con la solución del conflicto y la lucha contra el narcotráfico, la acción del Banco se limitará a actividades complementarias de coordinación de grupos consultivos, fortalecimiento del sector justicia, desarrollo de zonas afectadas y promoción de la convivencia ciudadana. Programa de préstamos. Bajo los lineamientos que definen la EBP se han identificado para el 2003 siete operaciones por US$2,040 millones. Consistente con el apoyo para aliviar la restricción fiscal, se incluyen dos operaciones de rápido desembolso por US$1,650 millones, asociadas a programas de reformas estructurales. Para el 2004 se han identificado tres operaciones de inversión por US$246 millones y un préstamo de PBL para consolidar reformas de política. Considerando la naturaleza dinámica del proceso de desarrollo, para el período 2005-2006 se cuenta con un inventario de 10 operaciones que se complementarán con otras identificadas durante el proceso anual de programación. Secuencia de la estrategia. Las prioridades para el 2003 son: (i) proteger a los grupos vulnerables del estancamiento económico y continuar apoyando la reforma que asegure la adecuada prestación de servicios sociales; (ii) apoyar al país en su esfuerzo por estimular la economía con operaciones pequeñas altamente catalíticas, y (iii) aliviar la restricción fiscal e implantar las reformas que propicien un manejo fiscal más equilibrado y un volumen de deuda sostenible. Suponiendo que las reformas estructurales y la estrategia para resolver el conflicto evolucionan satisfactoriamente, en el 2004 se profundizará en los temas de: (i) gobernabilidad y aumento de la presencia del Estado en el territorio nacional; (ii) apoyo a los grupos vulnerables, y (iii) apoyo a las acciones del gobierno para dinamizar y hacer más competitiva la economía. Finalmente, en el 2005-2006, asumiendo la consolidación de la presencia del Estado en el territorio nacional y una mejor situación fiscal, que permita un aumento del gasto en inversión pública, el énfasis estará en: (i) desarrollar obras de infraestructura a nivel nacional; (ii) apoyar otros factores que promuevan mejoras en competitividad, y (iii) apoyar la reestructuración del sector agrícola. Dada la compleja situación coyuntural del país, antes de finalizar el 2004, se preparará una versión ampliada del Memorando de Programación para consideración del Comité de Programación de la Administración. Este documento contendrá un análisis exhaustivo sobre: (i) la evolución de la situación económica y política del país; (ii) la evolución del conflicto, los resultados del referendo, la situación el perfil de deuda y la situación fiscal; (iii) una evaluación del avance en la implantación de las áreas fundamentales de la estrategia y una revisión de su pertinencia, y (iv) los ajustes que fueran necesarios al programa operativo 2005-2006. Estos resultados también serán presentados en la Actualización Anual de la Estrategia que se somete a consideración del Directorio. Coordinación con multilaterales. La EBP se ha preparado y se desarrollará en continua coordinación con el Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial y la Corporación Andina de Fomento (CAF). Los riesgos que enfrenta la implantación de la estrategia están vinculados al éxito del país en remover las restricciones sobre el desbalance fiscal y el escalamiento del conflicto, lo cual implica lograr un consenso político alrededor de las reformas. Un riesgo adicional está relacionado con la evolución de los mercados y economías internacionales.

Matriz de la Estrategia del Banco con el País Objetivos

Acciones de otros donantes

Estrategia del Gobierno

Metas del País

Transporte: Disminuir los costos de transporte y aumentar la seguridad Reorganización y redefinición de funciones de las áreas de Transporte a los fines de evitar la superposición y duplicación de funciones. Prog. de sist. integrados de transporte en ciudades intermedias Completar la expansión de Transmilenio en Bogotá

Mejorar 59 de los 170 aeropuertos regionales Reducción de índices de accidentabilidad en un 35% en los corredores intervenidos Reducción en 35% de los costos de operación del transporte publico en los corredores intervenidos Incremento en US$ 500 millones de la inversión privada

Energía : Promover la inversión privada en actividades petroleras. Desmontar el subsidio a los combustibles. Creación de un nuevo marco regulatorio para los derivados del petróleo Aumentar la cobertura en las zonas interconectadas

Aumentar un 3% la cobertura de energía eléctrica en zonas interconectadas, pasando de 88% a 90.8% Aumentar un 1.4% la cobertura de energía eléctrica en zonas no interconectadas, de 33.3% a 34.69% Aumentar un 85.6% el numero de usuarios de gas natural en áreas dist. por red, de 230 mil usuarios a 427 mil

Proceso de integración: Fort. capacidad de negociación inst. públicas y entidades privadas Rediseñar la pol. de promoción de exportaciones y cambios al régimen fiscal zonas francas Evaluar impactos macroeconómicos Identificar las necesidades de ajuste social derivadas de los proceso de integración Pol. de acceso a beneficios de la integración de las PYMES

Aumentar en US$ 1,000 millones las exportaciones a EE.UU. de productos que se benefician del Acuerdo Andino de preferencias arancelarias, pasando de US$ 841 a US$ 1,841 millones

Acciones del Banco En ejecución En programación

Estrategia del Banco

Implantación Estrategia

I. Sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía Promover la Competitividad Desarrollo de la infraestructura

Promover la Competitividad Ampliar los mercados y fortalecer la oferta competitiva de bienes y servicios

BM: Detener el proceso de deterioro de la infraest. vial; Crear mecanismos para maximizar la inversión privada en los diferentes sectores; reducir los costos de transporte y comunicación CAF: Prog. de redes viales, recuperación de la navegabilidad del Río Magdalena y reparación de pistas en aeropuertos, Transporte urbano Cali, Bogotá, Pereira y otras ciudades.

CAF: Desarrollo de infraest. terrestre, fluvial y aérea, con importante incidencia en los mercados internos y externos del país

Rehabilitar la Red Vial no concesionable y puentes. Colaborar con los gobiernos subnacionales en el mantenimiento de redes viales secundarias y terciarias. Fort. Inst. Superintendencia y Comisión de Regulación Mejorar el transporte urbano en ciudades intermedias Acompañamiento del desarrollo de proyectos regionales IIRSA

Privatización y concesiones Prog. de caminos y fort. inst. de Cundimarca FOMIN: Fort. de la seguridad aeropuerortuaria

Apoyar en el proceso de liberalización del gas natural Acompañar en las reformas de la SSP y la CREG Apoyar al gobierno para aumentar la cobertura en zonas rurales no conectadas a la red de energía Apoyo en la finalización de las privatizaciones del sector eléctrico Garantizar la simultaneidad y complementariedad de las distintas negociaciones Fortalecer la capacidad técnica de la coordinación institucional

Privatización y concesiones

Prog. de privatización y concesiones II Transporte urbano Vías primarias y secundarias

Tasa de crecimiento promedio anual del PIB de un 3.22% para el periodo 2003 – 2006, partiendo de un crecimiento del 1.6% en el 2002 y manteniendo una tasa de crecimiento creciente para el periodo. Crecimiento de la inversión total como porcentaje del PIB de un 15.1% en el 2002 a un 16% en el 2006

FOMIN: Información al exportador por Internet; Promoción de la inversión extranjera. CT: Fort. Ministerio de Relaciones Exteriores

Programa de privatizaciones y concesiones II Programa sectorial de servicios públicos

FOMIN: Política de competitividad y productividad; Creación de la cultura exportadora; Fort. del sist. de Propiedad Industrial PNF: Deuda pública y generación de recursos externos; Análisis comparativo de programas sectoriales de competitividad.

Exportaciones generales de un 21.7 % del PIB en el 2002 a un 23.9% del PIB en el 2006 Mejora de Colombia en el Índice Global de Crecimiento de la Competitividad que elabora el Foro Económico Mundial, pasando del puesto 10 en el 2002 al 6 en el 2006, dentro de los países del Índice en Latinoamérica. Mejora en el subíndice de Tecnología del Índice Global de Crecimiento que elabora el Foro Económico Mundial, pasando del puesto 12 en el 2002 al puesto 8 en el 2006 dentro de los países del Índice en Latinoamérica.

Objetivos

Apoyar el desarrollo del sector agropecuario y manejo de los recursos naturales

Estrategia del Gobierno

Metas del País

Acciones de otros donantes

Estrategia del Banco

Acciones del Banco En ejecución En programación

MIPYMES : Modernización de la normatividad Desarrollo sistema de información y riesgo consistente y completario. Creación de mecanismos legales que permitan agilidad para recuperar los recursos Mayor eficiencia para administrar la cartera de MIPYMES

Colocar $ 367,480 millones de pesos en micro créditos a través del sistema financiero

BM: Mejorar el ambiente de negocios y promover la productividad

Reformar el marco regulatorio del sector MIPYMES. Brindar apoyo técnico al sist. financiero para aumentar presencia en el sector microempresarial Desarrollo de “cluster” de proyectos innovativos.

FOMIN: Asesoria y formación técnica y para microempresas; Capacitación técnica de la industria papelera; Inf. contable y financiera; Control calidad ambiental PYMES; Comercializadora microempresaria del atlántico; Vinculaciones empresariales de la Ind. grafica; Apoyo desempeño empresarial

Ciencia y tecnología : Fort. inst. del sector para mejorar la eficiencia e incentivar al sector privado Incrementar los recursos para llegar a los niveles de inversión de 1995.

Incrementar el numero de investigadores de 125 a 160 por cada millón de habitantes Aumentar la inversión publica y privada en act. de Ccia, Tecnología e Innovación de 0.44% del PIB en el 2002 a un 0.6% del PIB en el 2006.

BM: Desarrollo tecnológico e innovación en el sector rural.

Prog. de ciencia y tecnología

Sector financiero : Racionalizar el rol del gobierno como intermediador financiero Capacitar al personal de las instituciones de supervisión Incorporar en el crecimiento de el mercado de capitales a capitales privados Mejorar sist. inf. y promoción gobernabilidad corporativa

Colocar $ 367,480 millones de pesos en micro créditos a través del sistema financiero Aumentar de $412,353 millones a $968,838 millones el valor de la cartera recuperada y venta de inmuebles de la Central de inversiones.

BM: Reestructuración y privatización de las instituciones financieras públicas; desarrollo del mercado de capitales; reformas del sistema de pensiones y de seguridad social

Perfeccionamiento del marco legal para la ciencia y la tecnología Continuar apoyando la creación de fondos nacionales para la financiación del des. Tecnológico Regulación del sector financiero Inseguridad jurídica y garantías Desarrollo financiero para el envío de remesas

Desarrollo del sector agropecuario: Mejorar los niveles de productividad y competitividad, mediante la incorporación de avances tecnológicos Incorporar a los pequeños agricultores a formas empresariales modernas que permitan una mayor participación en los procesos de transformación y exportación de productos agrícolas Reestructuración del mercado del café

Vincular 27.000 familias campesinas a actividades lícitas, en proyectos productivos agroforestales y agrícolas de mediano y largo plazo y mantener libres de cultivos ilícitos al menos 76,350 hectáreas. Vincular 50.000 familias campesinas como Guardabosques, y mantener libres de cultivos ilícitos por lo menos 60.000 hectáreas en los núcleos de intervención. Aumento de las exportaciones de café de un 0.9% del PIB en el 2002 a un 1.4% del PIB en el 2006 Recuperación de 380,000 has. para producción agropecuaria , con la consiguiente creación de 150,000 nuevos empleos rurales permanentes y 75,000 puestos en actividades conexas.

BM: Fortalecer el liderazgo local y las organizaciones locales; Apoyar a los pequeños productores afectados por la crisis cafetera; y promover la transformación de las áreas productivas de café. Apoyar programas de educación y capacitación rural.

Política de transferencia de tecnología e innovación productiva Reestructuración de la actividad cafetera Apoyar actividades para la agricultura campesina vinculada a la transferencia de tecnología, obras de infraestructura y desarrollo de productos agrícolas no tradicionales Capacitación empresarial en agricultura y agroindustria

FOMIN: Fort. cooperativas ahorro y crédito; Eficiencia adm. y operativa entidades de crédito; Simplificación de tramites del sector empresarial; Fort inst. Financiera Compartir; Fort Inst. Finamérica; Promoción de cooperativas; Fort. mdo. de capitales Adecuación de tierras Desarrollo alternativo Titulación y modernización del registro. FOMIN: Asistencia agricultura Valle del Cauca; Proyecto agronegocios Uva Isabella

Prog. MIPYMES Prog. sectorial de competitividad FOMIN: Plan para crear la cultura empresarial; Integración de pequeños empresarios a la cadena industrial con Sist. de compras estatales CT: Red de productores y comercialización de semillas tropicales; Empresa de mujeres procesadoras y comercializadoras de ptos. de pescado; Des. empresarios jóvenes de Colombia; Prog. de ciencia y tecnología II

FOMIN: Remesas y Bancarización Popular PNF: Importancia económica de las remesas; Reforma de la Banca de Desarrollo; Diagnóstico del sector financiero.

Prog. de apoyo al sector cafetero Prog. de desarrollo rural CT: Industria sostenible del café en Colombia

Implantación Estrategia

Objetivos

Estrategia del Gobierno

Metas del País

Recursos naturales: Redelimitación y ordenación de las reservas forestales Fortalecer la capacidad de gestión y articulación de los diferentes actores que conforman el SINA

Ordenación, manejo de un millón de has. de bosques naturales Adicionar 120,000 has de plantaciones forestales protectoras y productoras en cuencas abastecedoras de acueductos, de 130,000 a 250,000 Establecer 165,000 has. nuevas áreas protegidas en el Sistema Nal. de Parques naturales de 10.3 a 10.5 millones de has.

Sistema de protección social Descentralización gradual de la gestión de programas. Asegurar la protección de poblaciones desplazadas a través de programas de retorno, financiamiento de vivienda y crédito productivo rural. Fort. inst. del SISBEN

Focalizar el 100% de programa nutricionales a través del SISBEN Incrementar en 840 el numero de obras de infraestructura social en municipios afectados por la violencia Crear 500,000 nuevos puestos de trabajo o empleos a través de la gestión del sistema de protección social Incrementar en 500,000 el número de beneficiarios de programa de alimentación escolar, pasando de 800 mil a 1.3 millones

Acciones de otros donantes

Estrategia del Banco

BM: Des. Sostenible; Asistencia Técnica para reestructurar el SINA y mejorar el marco legal de la protección del medio ambiente.

Apoyar el proceso de desarrollo inst. del SINA Apoyar la preparación de una línea para la prevención de desastres a nivel territorial

Acciones del Banco En ejecución En programación Prog. ambiental FOMIN: Gestión ambiental de tecnologías limpias CT: Prog. piloto socio medio ambiental; Manejo de residuos sólidos Eje cafetalero; Integración del sist. de cuentas ambientales

Implantación Estrategia

Prog. de inversión ambiental Programa para Manizales PNF: Priorización de inversiones ambientales

II. Promover el desarrollo social y asegurar la protección de los mas vulnerables Fortalecer los programas de asistencia social y asegurar la protección de los más pobres

Aumentar la cobertura, calidad y eficiencia en la prestación de servicios sociales

Educación: Modernizar la adm. a nivel nacional, departamental y municipal Mayor cobertura y calidad en la educación preescolar, básica y media Mejorar la calidad y pertinencia de los prog. de educación superior para lo de más bajos ingresos Salud: Fortalecer el aseguramiento en el régimen contributivo y en subsidiado Mejorar el acceso y prestación del servicio Ejecutar acciones prioritarias en salud pública y fort. inst.

Ampliación de la cobertura en preescolar, básica y media de un 82% a un 92% a partir de la creación de 1,500,000 de cupos educativos Aumentar en 59.8 puntos porcentuales los municipios evaluados en grados 5 y 9, pasando del 32.5% al 95% Reducir en 3 puntos porcentuales la tasa de participación laboral de menores de entre 12 y 17 anos, pasando de 12.7% al 10% Disminuir en 50% la evasión y elusión del SGSSS, del 36% al 18% Modernizar hospitales de 275 a 480 Aumentar la cobertura del régimen subsidiado en 44.2%, pasando de 11,3 a 16,3 millones de personas

BM: Apoyar el fortalecimiento del sistema de protección social y promover programas de fort. del capital humano y la generación de empleo.

BM: Apoyar el proceso de descentralización del sector y promover el aumento de cobertura y calidad CAF: Inversiones en infraestructura del sector para Bogotá

BM: Promover la sostenibilidad financiera y eficiencia del SGSSS y apoyar la reestructuración de hospitales públicos

Apoyar acciones tendientes a reducir el impacto social del ajuste fiscal y del conflicto. Reorganizar y fortalecer la estructura organizacional de las entidades del sector. Mejorar los instrumentos de protección y focalización del gasto social.

Mejora en la calidad y ampliación de cobertura para los niveles básico y medio. Implementación de la ley 715 y del apoyo a la gestión de entidades territoriales. Reforma educativa en áreas urbanas para la población desplazada Formación para trabajo de jóvenes de bajos recursos Apoyo a la reforma de salud

Red de apoyo social Des. sustentable Costa Pacifico Reforma social TC reforma social Convivencia y seguridad ciudadana Infraest. social y gestión comunitaria para la paz CT: Diseño prog. de protección social; Reforma centros de tratamiento drogadictos; Modelos de atención violencia domestica; Prog. de reforma social; Act. Empresarial para mujeres de bajos ingresos; Des. sustentable Costa Pacifico Prog. nuevo sistema escolar CT: Prog. de pedagogía intercultural bilingüe

CT: Reorganización redes de salud; Sist. de cuentas satélites de salud

Prog. de Emergencia Social Prog. de reforma de salud y seguridad social RAS II CT: Sist. de inf. ONGS PNF: Mercado de cajas de compensación familiar; Estrategia de pobreza, efectos sociales del conflicto armado

Disminución de la tasa de la pobreza total pasando de un 60% en el 2000 a un 58% en el 2006 Ampliación de la cobertura en preescolar, básica y media de un 82% en el 2001 a un 92% en el 2006 Aumentar los municipios evaluados con pruebas censales para grados 5 a 9, de 35% en el 2002 a 95% en el 2006 Aumentar el número de redes de hospitales financieramente viables y con eficiente servicio de 21 en el año 2002 a 54 en el año 2005

Prog. de gobernabilidad local Apoyo al sist. nacional de inf. y censo

Modernización de redes de servicios de salud Prog. de reforma de salud y seguridad social

Aumentar la cobertura del régimen subsidiado en 44.2%, pasando de 11.3 millones en el 2001 a 16.3 millones en el 2006 Decrecer la tasa de mortalidad de menores de 5 años de un 23 por mil en el 2000 a un 18 por mil en el 2006 Aumentar el numero de personas con acceso a agua potable , pasando del 91% en el 2001 a un 95% en el 2006; y aumentar en 30% el numero de personas beneficiadas con el servicio de alcantarillado en el área rural de 2.9 en el 2002 a 3.9 millones en el 2006

Objetivos

Estrategia del Gobierno

Metas del País

Agua y saneamiento : Mejorar la oferta de agua Prevenir y controlar la contaminación con Plan de manejo de aguas residuales Diseñar forma de evaluación, planes de saneamiento y manejo de vertimientos Formular Ley Nac. Aguas

Duplicar el numero de municipios con manejo adecuado de residuos, pasando de 350 a 700 184 empresas comunitarias prestadoras de servicios de acueducto y alcantarillado Aumentar en 1 millón el numero de personas beneficiadas con el servicio de alcantarillado en el área rural de 2.9 a 3.9 millones

Vivienda social : Mejorar los sist. de focalización, subsidios y ahorro programado Fort. institucional del sector

Financiar 400 mil viviendas de interés social. Aumentar en 67,300 la cant. de créditos desembolsado para Viv. pasando de 40,300 a 104,000

Acciones de otros donantes BM: Extender la red de agua potable y Mejorar el saneamiento en las zonas más apartadas CAF: Sectorial de agua potable y alcantarillado

Estrategia del Banco Fort. del sist. regulatorio. Creación de un sist. de subsidio directo a los usuarios de bajos recursos (acabar con los subsidios cruzados) Mejorar el funcionamiento de FINDETER Reforzar la asistencia técnica a las prestadoras de servicios Profundizar la participación del sector privado en el sector Otorgamiento de subsidios Fort. inst. rectores del sector

Acciones del Banco En ejecución En programación Saneamiento Ambiental cuenca alta del Río Bogotá Agua potable y saneamiento Pereira Alcantarillado de Cartagena FOMIN: Agua potable Bucaramanga CT: Elaboración prog subsidio sector agua

Plan Nacional de Aguas Prog. de saneamiento sur-occidente de Bogota Programa sectorial de servicios públicos

CT: Modernización del sector viv. en Manizales

Prog. Nacional viv. social CT: Mdo. de viv. – indicadores

Implantación Estrategia

III. Mejorar la gobernabilidad y apoyar el proceso de modernización del Estado Apoyar la reforma de la Administración Pública

Fortalecer la capacidad de gestión local

Promover la transparencia y lucha contra la corrupción

Reformas verticales de mejora de la eficiencia y eficacia organizacional Medidas horizontales de racionalización del empleo publico, simplificación de tramites y el sist. de inf. nacional, mejora de la defensa jurídica del Estado y gestión de activos

Reducción de por lo menos el 10% en los gtos. operativos del ejecutivo nacional Mejora del país en el subíndice de Institucionalidad y Eficiencia del Ind. de Integridad Entidades Publicas que elabora Transparencia Colombia buscando que mas entidades superen los 90 puntos, pasando de 2 en el 2002 a 5 entidades en el 2006

Conformar un sist. de incentivos para que las autoridades locales aumenten su capacidad de recaudar Consolidar la capacidad administrativa e institucional de los gobiernos locales

Fortalecer institucionalmente 126 entidades territoriales, pasando de 17 a 143 en mejoramiento de ingresos , depuración de información financiera y saneamiento de pensiones Garantizar la sostenibilidad de los procesos de ajustes ya emprendidos en 364 entidades territoriales Reestructuración de al menos 30 entidades del sector descentralizado

Modificar el sist. de contratación publica en el Estado Fort. entidades de control del estado y del ciudadano Mejorar la transparencia de la información Promover acciones para involucrar sector privado en la lucha contra la corrupción

Mejora del país en el Ind. de percepción de Corrupción que elabora Transparency International pasando del puesto 57 en el 2002 al 45 en el 2006 Tener en operación un índice publico mensual de corrupción para conocer su evolución y discriminarla por sectores y áreas geográficas

BM: Manejo presupuestal, compras del Estado y racionalización de los ingresos tributarios

BM: Lucha contra el clientelismo político y económico en el gobierno

Recuperación de la capacidad de gobernación del país Mejorar las finanzas publicas Elevar la eficiencia en la prestación de servicios Mejorar los sist. de inf. que sirvan de base para las formulación de políticas publicas y la focalización de gastos sociales Mejorar la administración de ingresos territoriales y continuar apoyando la generación de nuevas fuentes de ingresos Fort. inst., destacando la capacidad de gestión planeación de las entidades publicas

Apoyo a los organismos de control fiscal, penal y disciplinario Apoyo para la elaboración de Índice de integridad tanto a nivel nacional como territorial Promoción de buena gobernabilidad corporativa en el sector privado

CT: Banco de proyectos segunda fase; Diagnostico superintendencia de Industria y Comercio

PBL fiscal territorial Des. identidades territoriales Fort. sist. de inf. financiera territorial Prog. des. Territorial II Reforma institucional Distrito Bogota Prog. caminos y fort. inst. Cundimarca .CT: Recuperación integral ctros. históricos; Control de gobierno crédito externo Fortalecimiento Contraloría General de la República Préstamo CT modernización y administración de la justicia

Prog. de renovación de la APN Apoyo al sist. nacional de inf. y censo CT: Modernización de la APN PNF: Country financial accountability assessment Apoyo gobernabilidad local CT: Plan ordenamiento zonal centro de Bogota; PNF: Agenda pendiente de descentralización; Regalías: Asignación, uso y eficiencia publica; Bogotá City Paper

Prog. de Fortalecimiento de la Procuraduría General de la Nación. FOMIN: Buen gobierno corporativo CT: Expansión del índice de integridad PNF: Misión de anticorrupción.

Mejora en el Índice de percepción de corrupción que elabora Transparencia Internacional pasando del puesto 9 en el 2002 al 6 en el 2006, dentro de los países Latinoamericanos Mejora en el subíndice de Transparencia del Índice de Integridad de Entidades Públicas, que elabora Transparencia por Colombia, pasando de 4 entidades en el 2002 a 8 entidades en el 2006 que superan los 90 puntos. Mejora en el subíndice de Institucionalidad y Eficiencia del Índice de Integridad de Entidades Públicas, que elabora Transparencia por Colombia pasando de 2 entidad en el 2002 a 5 entidades en el 2006, que superan los 90 puntos Mejora en el subíndice de Control y Sanción del Índice de Integridad de Entidades Públicas, que elabora Transparencia por Colombia, pasando de 28 entidades en el 2002 a 38 entidades en el 2006 que superan los 90 puntos.

Objetivos

Estrategia del Gobierno

Metas del País

Reforma Judicial

Mejorar el acceso a la adm. de justicia Consolidar la autonomía funcional, administrativa y presupuestal de la rama judicial Mecanismos para aplicar el régimen disciplinario a los servidores judiciales Asesorar a las altas cortes Difundir sobre el estado de la adm. publica

Disminuir el tiempo promedio para proferir sentencias de extinción de dominio de 8 años a 1 año Poner en funcionamiento 40 casas de justicia con presupuesto

Desbalance Fiscal

Iniciar una serie de reformas que amortigüen el crecimiento de los gastos inflexibles y eliminen la transitoriedad de los ingresos Resolver el problema de financiamiento del corto plazo

Incrementar en 68.7% el recaudo tributario por eficiencia en la gestión, pasando de 1.6 a 2.7 billones Reducción de 4.37% a 3.01% los gastos de funcionamiento del gobierno central como porcentaje del PIB

Control del territorio. Combate al narcotráfico y al crimen organizado Fort. servicio de justicia Des. zonas deprimidas y de conflicto Protección los derechos humanos. Fort. convivencia y valores. Política de relaciones exteriores y cooperación internacional.

Reactivación de 157 de estaciones de policía en municipios en donde han sido destruidas Capacitar a 1 millón de colombianos en resolución de conflictos y valores Dotar a 300 municipios con bibliotecas para beneficiar a 4 millones de habitantes Formar a 5000 personas como promotoras de lectura

Escalamiento del conflicto

Nota: CT: Cooperaciones Técnicas, PNF: Productos no financieros

Acciones de otros donantes BM: Mejorar los problemas de congestionamiento y atrasos en las sentencias y aumentar la calidad y productividad de la actividad judicial

Estrategia del Banco Fort. de la rama judicial Asistencia técnica a las Altas Cortes

Riesgos y acciones mitigantes – Desbalance fiscal Completar de forma rápida y efectiva el apoyo financiero de las otras multilaterales, para contrarrestar los shocks adversos externos e internos Apoyo en la implantación de las reformas de los gastos de gobierno

Riesgos y acciones mitigantes – Escalamiento del conflicto El Banco trabajará estrechamente con Colombia y los países donantes en la conformación de grupos consultivos que apoyen política y financieramente acciones tendientes a resolver la situación del conflicto y minimizar su impacto sobre la población

Acciones del Banco En ejecución En programación

Implantación Estrategia

Préstamo CT Modernización y administración de justicia CT: Coordinación jurisdicción indígena y sistema legal

Prog. de reforma del sector de justicia

Prog. sectorial de reforma fiscal Prog. de reforma social CT: Apoyo a la misión de ingresos públicos

Emergencia social Programa de reforma de salud y seguridad social Modernización de redes de salud Prog. renovación APN Prog. sectorial de competitividad Programa sectorial de servicios públicos

Reducción del déficit del sector público de un 3.6% del PIB en el 2002 a un 1.2% del PIB en el 2006.

Prog. des. sustentable costa del pacifico Convivencia y seguridad ciudadana Red de apoyo social Infraest. social y gestión comunitaria para la paz CT: Convivencia ciudadana; Crimen urbano e impunidad en Colombia; Creación Fondo de inversiones para la Paz

RAS II Apoyo a la gobernabilidad local Mesa de coordinación (Grupo consultivo) PNF: Análisis de las actividades orientadas a reducir el crimen y la violencia

Reducir en un 50 % el numero de municipios clasificados con niveles de violencia media o baja, pasando de 252 en el 2002 a 126 en el 2006.

Disminución de la deuda publica de un 48.9% del PIB en el 2002 a un 47.7% del PIB en el 2006.

INTRODUCCIÓN El presente documento tiene por objeto identificar los desafíos claves que enfrenta Colombia para su desarrollo y establecer una nueva estrategia y programa operativo para asegurar que las acciones del Banco se dirijan a apoyar al país eficazmente. El período de vigencia de la estrategia, 2003-2006, coincide con el de la administración del Presidente Álvaro Uribe Vélez, quién tomó posesión en agosto del 2002 por un período de cuatro años. La identificación de las áreas fundamentales que conforman la EBP tiene en consideración la estrategia institucional del Banco, la evaluación de la estrategia de país anterior, las recomendaciones de OVE y el Plan Nacional de Desarrollo (PND). La definición del programa operativo toma en cuenta la capacidad de endeudamiento y ejecución del país, las ventajas comparativas del Banco, la complementariedad con otras agencias multilaterales y bilaterales y las lecciones que se desprenden del desempeño de la cartera activa en los últimos años. La preparación de la EBP ha implicado la realización de diferentes actividades de diagnóstico y análisis sobre la problemática del país y un proceso amplio de consulta con el gobierno, otros donantes y la sociedad civil. Entre las actividades realizadas se destacan1 : (i) estudios de diagnóstico macroeconómico, social, institucional y sectorial; (ii) reuniones de diálogo con fuerzas políticas representativas, académicos y representantes del sector privado empresarial y financiero; (iii) reuniones de carácter sectorial con autoridades del gobierno, y (iv) misiones de programación del Banco, FOMIN y PRI y de revisión de cartera. Debe destacarse la consulta de una primera versión de la estrategia con la sociedad civil en cuatro ciudades del país (Bogotá, Medellín, Cali y Cartagena) y con el gobierno. Adicionalmente, este documento recoge los comentarios del gobierno a una versión preliminar. Por otra parte, se ha mantenido el diálogo continuo de coordinación con funcionarios del FMI, BM, CAF y agencias bilaterales como US Agency for International Development (USAID), Japan Bank for International Cooperation (JBIC) y la Comunidad Europea (CE). Estas consultas han permitido generar sinergias, coordinar las áreas prioritarias de atención de cada entidad, asegurar complementariedad y evitar duplicaciones en las áreas fundamentales de la estrategia. Asimismo, se ha mantenido el diálogo con OVE durante la preparación del documento Country Program Evaluation (CPE). Las recomendaciones pertinentes del CPE (RE-208) han sido incorporadas en este documento. El presente documento está dividido en tres partes. La primera analiza el desempeño económico de los últimos años, identifica los principales desafíos que enfrenta Colombia y presenta la estrategia del gobierno. En la sección II se realiza una evaluación de la estrategia vigente del Banco con el país y se discuten los principales problemas relacionados con la ejecución de la cartera. La tercera sección presenta la estrategia propuesta, sobre la cual se define el programa operativo correspondiente, su secuencia de implantación, el mecanismo de monitoreo y los riesgos asociados. 1

Ver Anexos X, XI y XII.

-2I.

DESAFÍOS FUNDAMENTALES DEL DESARROLLO

1.1

Colombia se destaca entre otros países de América Latina por la excepcionalidad de su democracia, manifiesta en la continuidad de las sucesiones presidenciales; estabilidad en el manejo de su política económica, y la calidad creciente de su capital humano. Paradójicamente, en este contexto democrático, el país está afectado por condiciones de violencia que limitan sus patrones demográficos y el desarrollo social, económico e institucional. Lo particular de esta situación hace que el apoyo del Banco a Colombia sea un reto especial, no sólo por el impacto sobre el país, sino también por su efecto en los países vecinos.

1.2

En términos sociales y económicos el país presenta, desde la mitad de la década pasada, estancamiento y en algunos casos retroceso en los indicadores sociales de pobreza, desigualdad y servicios; junto con un crecimiento negativo del producto per-cápita, en un contexto de fuertes desbalances fiscales que generaron un problema de deuda pública. Por otra parte, la legitimidad del Estado y su gobernabilidad han sido afectadas por el conflicto armado, la corrupción, el clientelismo, la crisis de gestión y la fragmentación del territorio nacional.

1.3

Actualmente Colombia enfrenta los siguientes desafíos para su desarrollo: (i) reducir los niveles de pobreza, desigualdad del ingreso y exclusión social para asegurar una adecuada distribución de los frutos del desarrollo entre toda la población; (ii) reactivar y dinamizar la economía para recuperar niveles históricos de crecimiento econó mico; (iii) reducir y controlar el desbalance fiscal para asegurar la sostenibilidad del crecimiento; (iv) controlar el escalamiento del conflicto armado, que afecta la presencia del Estado en el territorio nacional, y (v) mejorar la gobernabilidad que permita lograr los objetivos anteriores.

Reducir los niveles de pobreza y desigualdad

1.4

Durante los primeros años de la década de los 90 Colombia mostró importantes avances en materia de bienestar social. Las coberturas en educación, particularmente en secundaria y en salud aumentaron en forma rápida entre 1993 y 1997, al igual que el acceso a los servicios públicos. Estos avances redujeron notablemente el porcentaje de población con necesidades básicas insatisfechas. Adicionalmente, se lograron importantes mejoras en materia de focalización del gasto lo cual se reflejó en la distribución del ingreso.

1.5

Pobreza y desigualdad y crisis de 1998. Sin embargo, la crisis de 1998–1999 interrumpió los avances señalados, generando en algunos casos retrocesos. La desaceleración del crecimiento significó un aumento del desempleo (19% en diciembre de 2002), especialmente entre jóvenes y mujeres, y una importante caída en el ingreso de los hogares, obligando a muchas familias a reducir sus inversiones en capital humano y a la pérdida de activos. Entre 1997 y 2000 la población por debajo de la línea de pobreza se incrementó al igual que la población en pobreza extrema, especialmente en el área urbana (Cuadro I-1). En

-3materia de desigualdad también se observa un retroceso, entre 1996 y 2000 el índice de Gini aumentó de 0.540 a 0.566. Cuadro I-1. Indicadores de pobreza y desigualdad 2000 Urbano Rural Población bajo línea de pobreza Población bajo línea de indigencia NBI (% hogares) GINI Fuente: DNP

51.0% 15.8% 16.4%

82.6% 43.4% 40.0%

Total 59.8% 23.0% 23.0% 0.566

1.6

Conflicto y desplazamiento. El recrudecimiento del conflicto en los últimos dos años y el desplazamiento forzoso han agravado la situación social del país, generando importantes modificaciones en la distribución territorial de la población, y afectando la magnitud de las demandas sociales. De acuerdo con cifras del DNP, durante el período 1996-2002 aproximadamente 939,000 personas han sido víctimas del desplazamiento forzoso.

1.7

Grupos minoritarios. Con respecto a las poblaciones afrodecendientes e indígenas, aunque no existe información estadística concluyente 3 , en comparación con el resto del país presentan menores índices de calidad de vida. Estos grupos registran bajas tasas de alfabetismo, cobertura escolar, acceso a servicios de infraestructura básica y precarias condiciones de acceso a servicios de salud. Adicionalmente, enfrentan problemas relacionados con la tenencia de la tierra, la expansión de los cultivos ilícitos y el desplazamiento como consecuencia del conflicto armado. 1.

1.8

El gasto social

El aumento del gasto social durante la década de los noventa evidenció un esfuerzo del país por asegurar el financiamiento estable de los sectores sociales, especialmente en salud y educación4 . Sin embargo, este aumento no ha sido suficiente para amortiguar los efectos de las crisis sobre el bienestar y la acumulación de capital humano de los pobres. Durante los últimos años el gasto en asistencia social dirigido a financiar programas de atención a grupos vulnerables ha descendido, implicando reducciones en las coberturas precisamente cuando es más necesario mantenerlas o expandirlas 5 . El país deberá esforzarse para mejorar la eficiencia en la entrega de los servicios y la focalización del gasto. Reformas recientes como la Ley 715 de 2001 y la reforma

De acuerdo con el Censo Nacional de 1993, la población perteneciente a comunidades negras corresponde a 4.8 millones de personas (12.8% de la población). Por su parte, el documento del DNP “Hacia una Nación Pluriétnica y Multicultural 1998–2002” presentado en diciembre de 1998, estima que 10.5 millones de personas (26.2% de la población) conforman las comunidades negras en Colombia. Con relación a la población indígena, el DANE estima que existen 700 mil indígenas (1.75% de la población total). 4 Entre 1991 y 1999 el gasto público social ascendió de 8% a 13% como porcentaje del PIB. 5 Entre las variables que han afectado la eficiencia del gasto destacan la politización, la violencia, la corrupción y las deficiencias en focalización y gestión.

-4pensional propician una situación favorable para reorganizar las finanzas sectoriales y garantizar una adecuada prestación de los servicios sociales básicos. 2.

Objetivos de Desarrollo del milenio (ODM): diagnóstico y retos 6

1.9

En el contexto de los ODM, con excepción de la erradicación de la pobreza extrema, los indicadores muestran que el país está evolucionando en la dirección correcta. El logro de estos objetivos ha sido una prioridad, tanto en la estrategia pasada como en la propuesta en este documento. La protección a los grupos sociales vulnerables y los avances en la reforma de educación y salud, así como las inversiones en agua potable y saneamiento han apoyado estos objetivos. Más aún, el gobierno dentro del PND ha fijado para los siguientes cuatro años metas más ambiciosas para los sectores de educación y salud y protección a grupos vulnerables. El cumplimiento de estas metas requerirá, sin embargo de un balance con el ajuste fiscal que está llevando a cabo el gobierno.

1.10

Erradicar la extrema pobreza y el hambre . El porcentaje de la población colombiana considerada en situación de extrema pobreza ascendió de 20.4% en 1991 a 23.0% en 2001. Para reducir a la mitad el porcentaje de población con ingresos inferiores a un dólar por día, el país deberá asegurar un crecimiento promedio hasta el 2015 del orden de 3.4%. Con respecto a la nutrición infantil, el país ha reducido sus índices de desnutrición para menores de cinco años del 10.1% en 1990 a 6.7% en el 2000.

% Población que vive en extrema pobreza

Meta Avance

1990

2001

2015

% Cobertura en educación básica primaria

1.11

1.12

Asegurar cobertura universal en educación básica primaria. A pesar de la crisis, la asistencia escolar de los niños entre 5 y 11 años continúa incrementándose, siendo mayor en las mujeres y en la zona urbana. Entre 1990 y 2000 la cobertura neta en primaria se incrementó de 68.7% a 83.6%, sin embargo persisten problemas de repetición y deserción. Eliminar las disparidades de género en la cobertura de educación primaria y secundaria para el 2005 y en todos los niveles para el 2015. En las últimas dos décadas las tasas asistencia escolar y de alfabetismo se han incrementado sustancialmente reduciendo, las disparidades entre

120 100 80 60 40

Meta Avance

20 0

1990

2015

Relación entre niñas y niños en educacion primaria y secundaria 120 115 110 105 100 95 90

Meta Avance

85 80

1990

2000

2015

Los ODM identifican y cuantifican determinados índices con el fin de asegurar en el 2015 mejoras sustantivas relacionadas con la reducción de la pobreza, las coberturas en salud y educación y la protección del medio ambiente. Estos objetivos fueron asumidos por 189 países en la Asamblea de las Naciones Unidas del 2000.

-5ambos sexos y entre las zonas rural y urbana 7 . En la última década las mujeres han mantenido mayores tasas de asistencia escolar, que no se han traducido necesariamente en mayores ingresos salariales. Una de las razones que explican este comportamiento es que las mujeres se ven afectadas significativamente por el conflicto interno. 1.13

Reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes. En la segunda mitad de la década de los noventa se incrementaron los partos atendidos por médicos. Este factor ha contribuido ha reducir la tasa de mortalidad materna.

Tasa de mortalidad materna por cada 100 mil nacidos vivos 140 120 100 80 60 40

Meta Avance

20 0

1995

1.14

1.15

Reducir la tasa de mortalidad infantil en dos terceras partes. Durante la década de los noventa la mortalidad infantil y el cuidado prenatal presentan grandes progresos 8 . Sin embargo, la reducción de los recursos disponibles para acciones de salud pública al final de los noventa, afectó de manera dramática las tasas de vacunación en el país. Entre 1997 y 2001 la vacunación contra la tuberculosis bajó de 97.9% a 84.8%, contra la DPT de 83.9% a 77.6% y contra la polio de 84.8% a 80.5%. Interrumpir y revertir la propagación del VIH, malaria y otras enfermedades. Las tasas de incidencia para el SIDA y la malaria por cada 100 mil habitantes en el 2001 son de 2.3 y 766, respectivamente. Con respecto a la malaria Colombia, hasta fines de los noventa, tenía controlada esta enfermedad, sin embargo en menos de cuatro años el número de enfermos reportados se duplicó de 71 mil casos en 1999 a 139 mil en 2002. Este riesgo afecta principalmente a las zonas rurales del país 9 .

2000

2015

Tasa de mortalidad infantil por cada mil nacidos vivos 35 30 25 20 15 10

Meta Avance

5 0

1990

2000

2015

Número de casos de SIDA registrados

1000 900 800 700 600 500 400 300

1990

1992

1994

1996

1998

2001

Entre 1978 y 1998 la tasa de asistencia escolar urbana para la población femenina se incrementó de 55% a 70%. Para el mismo período la tasa de asistencia escolar en la zona rural pasó de 37% a 51%.

-6-

1.16

Fomentar una asociación mundial para el desarrollo y acceso al mercado. Así como el compromiso de los países pobres es el de mejorar la gobernabilidad para movilizar y gestionar recursos de forma más efectiva y equitativa, en el caso de los países ricos, el compromiso es aumentar la ayuda, fomentar el alivio de la deuda y facilitar el acceso a los mercados y la transferencia de tecnología. Específicamente los compromisos adquiridos por estos países son: (i) desarrollar un sistema de comercio abierto, regulado y no discriminatorio, (ii) atender el acceso al libre comercio y cupos para las exportaciones de los países menos adelantados, (iii) atender las necesidades de los países sin litoral e insulares en el desarrollo, (iv) encarar el problema de la deuda de los países en desarrollo con el fin de garantizar su sostenibilidad, (v) elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo, (vi) proporcionar acceso a los medicamentos de primera necesidad, y (vii) velar por que se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías.

1.17

De acuerdo con el último informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD10 , la ayuda oficial para el desarrollo ha ido disminuyendo entre 19902001, del 0.33% al 0.22% de los ingresos nacionales brutos de los países donantes. Desde la adopción de la Declaración del Milenio en el año 2000, esta tendencia se ha revertido y se observa, entre el 2001 y 2002, un aumento del 5% de la ayuda oficial para el desarrollo gracias al compromiso de la Conferencia de Monterrey de aumentar la ayuda en US$16,000 anualmente hasta el año 2006.

0.40% 0.33%

Ayuda Oficial para el desarrollo % PNB de los países donantes

0.30%

0.22% 0.20%

0.09%

0.10%

0.05%

0.00%

1990

A países en desarrollo

2001

1990

2001

A países menos adelantados

1.18

Sin embargo, este incremento situaría el total de la asistencia oficial para el desarrollo en sólo un 0.26% de los ingresos nacionales brutos de los 23 países miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), muy por debajo de lo que se estima necesario para alcanzar los ODM (aproximadamente 0.43% del ingreso nacional bruto de esos 23 países.

Reactivar y dinamizar la economía

1.19

Del crecimiento sostenido a la pérdida de dinamismo. La tasa de crecimiento promedio anual de Colombia cayó de 5% entre 1950 y 1980 a 3% entre 1980 y el

Entre 1990 y 2000 la tasa de mortalidad por cada mil nacidos vivos se redujo de 30.4 a 19.5. Con respecto al VIH, los datos muestran un incremento en el número de casos registrados con SIDA, pero también evidencian un mejor sistema de reporte y seguimiento. 10 PNUD. “Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: Un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza”. Informe sobre Desarrollo Humano 2003. 9

-72000. El punto de inflexión en el crecimiento que ocurre a inicios de la década de los 80, se explica principalmente por la pérdida en productividad y, también, por el aumento del narcotráfico y el fortalecimiento de los grupos violentos. 1.20

Simultáneamente, a fines de la década de los 80 varios factores provocaron un aceleramiento del gasto en los hogares, empresas y gobierno; destacando: (i) el auge de las exportaciones ilegales; (ii) los hallazgos de petróleo que generaron un importante flujo de recursos y además facilitaron el acceso al crédito externo; (iii) la entrada de capitales con un alto componente especulativo favorecido por las bajas tasas de interés externas, y (iv) el incremento del gasto público en educación, salud, seguridad social y administración pública, resultante de la Constitución de 1991 y la normatividad vinculada.

1.21

El deterioro continuo de la productividad, junto con el aceleramiento del gasto por encima de los ingresos, causaron desbalances estructurales e introdujeron importantes vulnerabilidades que, ante choques externos dieron lugar al período recesivo que se inició en 1998. Los déficits persistentes entre los agentes (problema de flujos) fueron financiados con crecientes niveles de endeudamiento, aumentando considerablemente los pasivos y la vulnerabilidad financiera de la economía (problema de balances).

1.22

Recesión y estancamiento. Luego de una breve burbuja de crecimiento observada en 1997, a finales de 1998 se inicia la mayor crisis económica de los últimos 70 años (ver Anexo I). Durante 1999 y el 2000 el país enfrentó simultáneamente una caída del PIB, crisis del sistema financiero y de deudores del sistema hipotecario, crisis fiscal de los gobiernos territoriales, manifestación de pasivos contingentes (pensiones y garantías concesionales de infraestructura), desbalance creciente en las finanzas públicas del gobierno central, limitado acceso a recursos de financiamiento externo y aumento considerable en la actividad de los grupos violentos.

1.23

Cerrando los desbalances privado y territorial. Todos estos hechos forzaron a un ajuste económico en los hogares y las empresas para adecuarse a la nueva situación de sus pasivos y activos, y a las nuevas señales de la economía. Para el 2001 básicamente el desbalance privado había desaparecido, la crisis financiera había sido superada y el gobierno estaba en el proceso de implantar un programa de saneamiento a las finanzas territoriales. Aunque a inicios de ese año se produjo una lenta recuperación, factores políticos y eventos externos afectaron la economía, lográndose una modesta tasa de crecimiento del 1.4%. En lo político, el estancamiento de las negociaciones con los grupos violentos y el enfrentamiento político entre el poder ejecutivo y legislativo cons umieron la atención del gobierno. En el contexto internacional, la desaceleración de las economías desarrolladas y las dificultades que enfrentaron las economías emergentes afectaron la demanda externa. En estas circunstancias, los intentos del gobierno por cerrar la brecha fiscal (incluyendo una reforma tributaria) fueron insuficientes y las consecuencias para el mediano plazo severas.

-81.24

El entorno internacional y su impacto en Colombia. Es importante destacar que, producto de la tendencia creciente de globalización y apertura de la economía, Colombia se ha visto cada vez más afectada por la desaceleración de las economías industrializadas, la inestabilidad y crisis financiera de algunos países de la región, las fluctuaciones de los términos de intercambio y la volatilidad de los flujos de capital. Así, en 1999, la suspensión de pagos a la banca por parte de Ecuador dificultó el acceso al crédito externo y la recesión de Venezuela afectó las exportaciones colombianas. En el año 2000 hubo importantes fluctuaciones en los precios de petróleo y café, mientras que en el 2001 se produjo una recesión económica mundial, fenómeno que se acentuó con los efectos negativos del 11 de septiembre. Finalmente, en el 2002 Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay enfrentaron profundas crisis económicas, que afectaron su capacidad de financiarse en los mercados internacionales.

1.25

De esta manera, Colombia está expuesta a la evolución de las economías emergentes, en particular de América Latina; al crecimiento económico de sus socios comerciales, principalmente los Estados Unidos; y a las fluctuaciones de los precios de los commodities. Dada esta dependencia, proyecciones moderadas de crecimiento mundial para los siguientes años, afectan la capacidad de recuperación del país.

1.26

Cambio de gobierno y de expectativas. Con la nueva administración, que desde su inicio (agosto 2002) definió una estrategia con respecto al conflicto y un plan de reformas estructurales tendientes a controlar el déficit y dinamizar la economía, cambiaron las expectativas mostrándose señales de reactivación productiva. Si bien durante el 2002 la tasa de crecimiento no supera el 1.6% (ligeramente mayor que en el 2001), las expectativas para los siguientes años son moderadamente positivas y crecientes.

Reducir y controlar el desbalance fiscal

1.27

Desbalance fiscal: el ajuste pendiente. El sustancial aumento del gasto desde inicios de la década pasada ha estado asociado a la transformación del Estado colombiano. En primer lugar, Colombia realizó un gran esfuerzo por pagar parte de su “deuda social” mediante el aumento significativo de las transferencias para educación y salud a las entidades territoriales. Por otro lado, con la aprobación de la Ley 100, los pagos de pensiones se hicieron explícitos en las finanzas gubernamentales, y experimentaron un aumento considerable 11 . Finalmente, la intensificación del conflicto llevó a un aumento del gasto en defensa. Producto de estas tendencias crecientes, el gasto de funcionamiento e inversión del sector público no financiero se duplicó en 11 años, pasando de 16.8% del PIB en 1990 al 33.5% en el 2001. Aparte de aumentar en el tiempo, estos gastos se convirtieron en componentes “inflexibles” del presupuesto. Por otro lado, en el caso de los ingresos corrientes, que a principios de los noventa permitían cubrir los gastos, se

Simultáneamente, quedo en evidencia el desproporcionamiento de los beneficios y la falta de reservas para su cumplimiento.

-9produjo un rezago tributario, lo que obligó al gobierno a realizar seis reformas tributarias en 10 años para aumentar los recaudos. Como resultado, el déficit fiscal pasó de 0.3% del PIB en 1995 a 5.0% en 1999 y 3.6% en el 2002. 1.28

El financiamiento del déficit se realizó principalmente mediante endeudamiento externo e interno. Entre 1996 y 2001, la deuda total del sector público no financiero aumentó del 22.9% del PIB al 47.7% 12 . Durante el 2002 el gobierno enfrentó: (i) la dificultad para acceder al mercado doméstico e internacional; (ii) la inflexibilidad de la deuda en el presupuesto 13 , y (iii) la incertidumbre sobre la sostenibilidad de la deuda pública, dada la dinámica del gasto “inflexible”, el monto de la deuda en relación al PIB y el perfil de repagos.

1.29

La sostenibilidad de la deuda pública. Se estima que entre el 2003 y el 2006 Colombia deberá pagar el 50% de su deuda pública total, siendo los años 2003 y 2005 los más difíciles, en términos del perfil de vencimientos. Este perfil de repagos, en el marco de la desaceleración de la economía, ha aumentado el riesgo de que la deuda pública se torne insostenible. Estimaciones del balance primario necesario para hacerla sostenible fluctúan entre 1.0% y 3.5% del PIB, dependiendo de los supuestos sobre crecimiento y tasas de interés (ver Anexo II).

1.30

De esta manera, el país está enfrentando un problema de flujo y uno de stock. Al respecto, el gobierno esta focalizando sus acciones en: (i) amortiguar el crecimiento de los gastos “inflexibles”, (ii) eliminar el rezago tributario tanto por cambios en la estructura impositiva como por eficiencia en la gestión del recaudo, (iii) resolver el problema de financiamiento del corto plazo para que el país pueda continuar sirviendo su deuda, (iv) mejorar el perfil de deuda, (v) suavizar las amortizaciones y (vi) promover el crecimiento de la economía para reducir los coeficientes de deuda con respecto al PIB.

1.31

Resolviendo el desbalance fiscal: Acuerdo Stand-By (ASB) con el FMI. Este acuerdo sirve de marco de la política macroeconómica para los siguientes dos años. El ASB por US$2,200 millones fue aprobado en enero de 2003. El programa asume una tasa de crecimiento de 2.0% para el 2003 y 3.3% para el año siguiente. Las metas con respecto a inflación, déficit en cuenta corriente y déficit fiscal se presentan en el Cuadro I-2 14 . Cuadro I-2. Metas del ASB

PIB real Inflación

2002 Cambio porcentual anual 1.6 6.0 Como porcentaje del PIB

2003

2004

2.0 5.5

3.3 4.0

La sucesiva depreciación del tipo de cambio a partir de 1999 fue un factor importante en el aumento del valor de la deuda. 13 El servicio de la deuda en el 2002 fue 42.5% de los ingresos del sector público consolidado. 14 Aunque el ASB es por dos años, se espera que el FMI y las otras entidades multilaterales hagan un seguimiento de las metas macroeconómicas y estructurales durante todo el período.

- 10 Déficit en cuenta corriente Déficit del sector público consolidado Fuente: FMI

1.32

-1.7 -3.6

-0.8 -2.5

-1.6 -2.1

Perspectivas económicas a mediano plazo. El Cuadro I-3 presenta las proyecciones realizadas por el FMI considerando el escenario antes presentado y bajo el supuesto de una implantación exitosa del programa de ajuste fiscal y de las reformas estructurales. Sobre esta base: (i) el déficit del sector público consolidado se reducirá hasta llegar a 1.1% del PIB en el año 2006; (ii) la deuda externa como porcentaje del PIB disminuirá en más de seis puntos porcentuales en el mismo período y la deuda pública también presentará una tendencia decreciente similar, y (iii) se espera que en el 2003 el financiamiento externo sea de nuevo limitado y, por lo tanto, que el déficit en cuenta corriente se reduzca en más de la mitad (de 1.7% del PIB en 2002 a 0.8% del PIB en 2003), para luego mejorar en 2004 y 2005, reflejando un mayor acceso a los recursos extranjeros, lo que permitiría un déficit en cuenta corriente más holgado. Cuadro I-3. Perspectivas de mediano plazo PIB real Precios al consumidor Ahorros bruto Sector privado Sector público Inversión bruta Sector privado Sector público Balance Saldo en cuenta corriente Balance en cuenta de capital Balance total Total deuda externa Deuda pública Deuda privada Total deuda pública Deuda interna Deuda externa

2003 2004 Producto y precios (Cambios en el porcentaje anual) 2.0 3.3 5.5 4.0 Ahorro e inversión (% del PIB) 12.2 12.4 7.5 7.2 4.7 5.2 13.0 14.0 7.5 6.8 4.7 7.2 Sector público consolidado (% del PIB) -2.5 -2.1 Balanza de pagos (Cambios en el porcentaje anual) -0.8 -1.6 1.2 2.0 0.3 0.5 Deuda (% del PIB) 51.3 48.2 31.3 30.1 20.0 18.1 55.5 54.3 24.2 24.2 31.3 30.1

2005

2006 3.7 4.0

3.9 3.0

12.8 6.9 5.8 14.6 7.4 7.2

13.0 6.9 6.1 14.8 7.6 7.2

-1.4

-1.1

-1.8 3.2 1.4

-1.8 2.9 1.1

46.7 29.6 17.2 52.6 23.0 29.6

44.9 28.7 16.2 50.6 22.0 28.7

Controlar el escalamiento del conflicto

1.33

Orígenes. El conflicto armado interno en Colombia tiene cerca de cuarenta años de duración y está caracterizado por una sucesión de períodos de diferente intensidad de violencia. Los dos grupos violentos más fuertes del país son las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN). Durante sus primeros años de existencia el crecimiento de estos grupos fue casi nulo, se ubicaron en zonas marginales de la geografía nacional, eran poco numerosos, con precarios recursos económicos, escasa capacidad de confrontación militar y una exigua base social de apoyo. Paralelamente se desarrollan las grupos paramilitares con gran diversidad en

- 11 cuanto a su origen, formas de financiamiento, apoyos sociales y tendencias partidistas. 1.34

Los años 80, el fin de la hibernación. Sin embargo a comienzos de los 80, luego de ese largo período de veinte años que se podría calificar de hibernación, los grupos violentos empezaron a tener un crecimiento sostenido y vertiginoso, expandiendo su presencia a zonas de importancia desde el punto de vista económico y geoestratégico. La sustracción de recursos económicos de actividades ilícitas (narcotráfico) y de empresas vinculadas al sector extractivo (petróleo, carbón, oro) y la agricultura de exportación, junto con la extorsión y el secuestro, les dio la base financiera necesaria para sostener su crecimiento 15 .

1.35

El escalamiento de los últimos años y los intentos de diálogo. El escalamiento del conflicto armado registrado a partir de los 90 pone en evidencia el poderío militar alcanzado por estos grupos, así como la autonomía adquirida, sobre todo en el campo financiero 16 . Durante 1998-2002 se realizaron conversaciones entre el gobierno y estos grupos violentos, sin alcanzar progresos significativos. En febrero del 2002 se rompen las negociaciones con las FARC y se elimina la zona de distensión. Desde entonces se ha registrado un escalamiento del conflicto con fuerte impacto sobre la población civil y la infraestructura económica.

1.36

Efectos de la violencia y el conflicto. La zona del conflicto armado se ha extendido. Mientras en el período 1991-1994 afectaba 223 municipios, ahora involucra cerca de 400. Durante los años 2001 y 2002 se registraron en promedio ataques a 115 municipios. La agudización del conflicto también se ha manifestado sobre la población civil con el incremento en ataques a poblaciones, asesinatos, masacres y secuestros. El número de civiles muertos debido a la violencia se ha triplicado desde 1995 hasta la fecha, mientras que, según DNP, las familias desplazadas sumaron 75,730 en el 2002. De igual forma, ha afectado la infraestructura económica del país (energética, vial y de comunicaciones). Los ataques contra los oleoductos se han duplicado en los últimos tres años y representaron casi US$500 millones en pérdidas durante el 2001. Finalmente, en los últimos años el incremento del conflicto y la violencia vinculada al narcotráfico han tenido evidentes efectos económicos, desalentando la inversión, desarticulando los diferentes centros productivos, elevando los costos de transacción y afectando los niveles de capital humano y productivo.

1.37

Política de Defensa y Seguridad Democrática. El principal objetivo de esta política del actual gobierno es eliminar los vacíos existentes en la seguridad y legalidad en el territorio nacional. La política reconoce que esta tarea es conjunta y debe incorporar a las fuerzas armadas, la administración de justicia, la provisión de educación y salud y la capacidad de establecer un ambiente propicio para el desarrollo de actividades productivas. La implantación de esta política tiene tres

En el caso de las FARC, a través del control en las áreas de cultivos ilícitos. El ELN con su estrategia financiera a través del sector minero. 16 Los grupos paramilitares también tuvieron un ritmo de crecimiento mayor en los últimos años. En efecto, pasaron de tener 2,500 hombres en armas en 1996 a 12,500 en 2001.

- 12 etapas. En primer lugar, las fuerzas armadas recuperarán el control de aquellas áreas donde el accionar de los gr upos violentos es más débil. Una vez se reestablezca la presencia del Estado, las demás agencias públicas entrarán en cada zona con programas de ayuda y desarrollo, y trabajarán de manera articulada con la fuerza pública. Por último, se contempla entrar en las áreas de más difícil acceso y adelantar la misma estrategia. De esta manera, paulatinamente se reestablecerá la inversión social, la gobernabilidad y la legitimidad en todo el territorio. E.

Mejorar la gobernabilidad

1.38

Las dos crisis del Estado. Para reactivar la economía y para reducir los niveles de pobreza, desigualdad y exclusión social, en un entorno de restricción fiscal, el país requiere mejorar su capacidad de gobernar y administrar los recursos. En la actualidad el Estado colombiano está afectado por dos crisis, una de capacidad para transformar en realidad las decisiones que toman las autoridades, y otra derivada de la incapacidad del Estado de imponer un contrato social básico sustentado en la plena vigencia de las instituciones, de la ley y del derecho.

1.39

La crisis de gestión está vinculada a la falt a de recursos humanos y condiciones financieras, administrativas y normativas necesarias para que las entidades de gobierno realicen su función. En ese sentido, el costo burocrático, el aumento del gasto público y la ineficiencia en la gestión dan lugar a que el Estado no pueda dar respuestas apropiadas a las necesidades de la población. En segundo lugar, la implantación de la descentralización toma tiempo. Aunque muchas entidades territoriales han saneado sus finanzas, después de la crisis financiera de 1998, el siguiente paso es fortalecerlas en la autogestión de su desarrollo. Con respecto a la estructura institucional de las entidades territoriales persisten limitaciones en los flujos de información, toma de decisiones y definición de responsabilidades.

1.40

La crisis de gobernabilidad se alimenta principalmente por la corrupción y el clientelismo que generan pérdida de credibilidad en las instituciones por parte de la ciudadanía. Además, el aparato judicial en Colombia no cuenta con las herramientas necesarias (arreglo institucional y de gestión) para que los procesos se lleven a cabo de manera eficiente y eficaz, provocando una acumulación de casos sin resolver, situación en la cual no impera la ley y favorece la impunidad.

Estrategia del gobierno

1.41

Tomando en cuenta estos desafíos, la estrategia del gobierno fue formalizada en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) “Hacia un Estado Comunitario”. Para el período 2003-2006 la acción del gobierno estará orientada a cuatro áreas fundamentales: (i) brindar seguridad democrática; (ii) impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo; (iii) construir equidad social, y (iv) incrementar la transparencia y eficiencia del Estado. Como se plantea en el PND, las principales causas internas de la falta de dinamismo económico y estancamiento del desarrollo social son: (i) la intensificación del conflicto

- 13 armado; (ii) el creciente desbalance de las finanzas públicas, y (iii) el deterioro de las condiciones externas. Consistente con este diagnóstico, la estrategia del gobierno del Presidente Uribe parte de la premisa que cerrando la brecha fiscal en el corto plazo y resolviendo el problema del conflicto armado y la seguridad, se podrá avanzar en la recuperación económica y social.

- 14 -

II. EVALUACIÓN DE LA ESTRATEGIA ANTERIOR Y CUESTIONES DE CARTERA 2.1

Esta sección tiene por objeto revisar los resultados obtenidos y las lecciones aprendidas en la implantación de la estrategia 1998-2002. Las conclusiones que se derivan sirven de base para fortalecer el proceso de programación, preparación y ejecución de proyectos de la estrategia para el 2003-2006. Este ejercicio adquiere mayor relevancia dada la continuidad de las áreas prioritarias de apoyo del Banco.

Estrategia anterior

2.2

El Documento de País aprobado por el Directorio del Banco en agosto de 1999 estableció cinco áreas prioritarias: (i) apoyar el proceso de pacificación; (ii) reducir la pobreza y la desigualdad; (iii) consolidar el proceso de descentralización; (iv) apoyar el proceso de modernización del Estado, y (v) promover el crecimiento sostenible. Como se mencionó en el capítulo anterior, el contexto económico y político en el que se implantó la estrategia estuvo caracterizado por una fuerte recesión y estancamiento con gran incidencia en el bienestar social de la población, recrudecimiento del conflicto armado en medio de un interrumpido proceso de diálogo y un entorno internacional desfavorable. Este contexto forzó a que tanto el Banco como el país, focalizaran su atención en: la pacificación por el escalamiento del conflicto, la pobreza por los efectos de la crisis sobre los grupos más vulnerables, y la descentralización por la crisis financiera y de gestión de las entidades territoriales. De forma paralela, y como consecuencia del cierre de mercados externos y el deterioro de las cuentas fiscales el país demandó montos importantes de recursos financieros que permitieron aliviar los efectos de la crisis.

2.3

En términos de operaciones la implantación de la estrategia 1998-2002 se ejecutó a través de 31 proyectos, la mayor parte de los cuales (34% del valor aprobado) se dirigieron a apoyar programas en el área de Reducción de la pobreza y la desigualdad; las áreas de Crecimiento sostenible, Modernización del Estado y Descentralización, recibieron respectivamente 23%, 21% y 16% de los recursos aprobados. Para apoyar el proceso de paz, el Banco aprobó US$120 millones (6%) 17 .

2.4

En el Documento de País aprobado en 1999 se hizo un primer intento por definir para cada una de las áreas prioritarias sus respectivos indicadores de logro. En base a este ejercicio, a continuación se presenta una aproximación para medir el avance en la implantación de la estrategia . El Cuadro II-1 resume los objetivos establecidos para cada una de las áreas estratégicas señaladas, los indicadores de logro, el estado de avance del país en las áreas que contaron con apoyo del Banco

Estos recursos a primera vista podrían evidenciar una menor atención a esta área, sin embargo buena parte de las actividades del Banco en esta área fueron realizadas a través de cooperaciones técnicas no reembolsables y grupos consultivos.

- 15 y los proyectos con los cuales se otorgó este apoyo. Si bien la mayor parte de los programas con los que se implantó esta estrategia se encuentran en fase de ejecución, muchas de las actividades realizadas han contribuido significativamente al logro de los objetivos propuestos y por lo tanto merecen ser destacadas. 2.5

En el área estratégica de apoyo al proceso de pacificación, el Banco mantuvo una activa participación con la comunidad internacional en acciones para generar credibilidad y apoyo al proceso de paz. Específicamente, se apoyó: (i) la conceptualización y el diseño institucional del Fondo de Inversiones para la Paz del Plan Colombia; (ii) la organización de tres reuniones del Grupo Consultivo de Apoyo al Proceso de Paz18 , y (iii) la identificación y preparación de perfiles de proyectos que sustentaron el Fondo de Inversiones para la Paz. Si bien no se logró la meta del acuerdo de paz, con estas acciones se facilitó el diálogo y se concreto la participación de la comunidad internaciona l en el proceso de paz. Relacionado al objetivo de convivencia, se implantaron programas de prevención de la violencia urbana en tres de las principales ciudades del país, que reflejan mejoras sustantivas en la calidad de vida de poblaciones afectadas por focos de violencia e inseguridad 19 . Con respecto a reforma del estado, el Banco acompañó programas de atención en infraestructura básica para municipios afectados por la violencia. En el tema de justicia, la reducción de la impunidad se apoyó con programas de fortalecimiento de las entidades responsables del control fiscal y de la justicia penal del Estado 20 . En la privatización de servicios penitenciarios no se avanzó debido a que el gobierno no lo consideró una prioridad.

2.6

Entre 1998 y 2002 más del 50% de los proyectos aprobados en términos de número de operaciones y el 34% en términos de recursos se dirigieron a apoyar programas relacionados con equidad social y reducción de la pobreza. En materia de educación el Banco concentró sus acciones en temas relevantes para el sector como la mejora en la calidad de la educación, los sistemas de transferencias del gobierno a las entidades territoriales y los programas de capacitación laboral para jóvenes de bajos recursos. Las acciones de reforma del SENA se postergaron por la dificultad política de hacer una reforma radical en los sistemas de capacitación en un contexto de alto desempleo. En el sector salud, el énfasis estuvo en favorecer a los grupos de menores ingresos, se apoyó la afiliación al sistema en régimen subsidiado y contributivo, los programas de vacunación, y la

Estas reuniones sirvieron además para presentar el tema de la pacificación a nivel internacional y para que el país tuviera acceso a recursos por US$1,200 millones para el desarrollo de programas de prevención de la violencia. 19 En Cali y Bogotá la tasa de homicidios se viene reduciendo desde el 2000. 20 De acuerdo con Transparencia Internacional, entre 1997 y 2001, los niveles de percepción de corrupción en el país se han reducido, pasando del primero al quinto decil de países. Bajo este indicador en el primer décil se ubica el grupo de países con mayor percepción de corrupción.

- 16 asistencia social a ancianos y menores de hogares de bajos recursos 21 . El proceso que se inició de forma piloto con la reforma de hospitales, deberá consolidarse con la reforma de redes y el cambio del sistema de subsidios de oferta a la demanda, de modo que el sector sea financieramente viable y eficiente en la entrega del servicio. Cuadro II-1. Implantación de la Estrategia con Colombia 1998-2002. Area estratégica

Proceso de pacificación y su sostenibilidad

Objetivos propuestos Convivencia

Facilitar el diálogo, implantación y sostenibilidad de un acuerdo nacional.

Reforma del Estado

Aumento de la presencia del Estado en función de la descentralización.

Justicia

Educación

Salud Reducción de la pobreza y la desigualdad

Descripción

Saneamiento Vivienda Agricultura

Programa de convivencia y seguridad ciudadana

Inversión pública en áreas vulnerables.

Gestión municipal e infraestructura social para la paz.

Reducción de impunidad

Fortalecimiento de la Contraloria General de la República.

Programa nuevo sistema escolar. Programa Red de Apoyo social. Sectorial de reforma social.

Aumento de afiliados al régimen subsidiado.

Programa Red de apoyo social; Sectorial de reforma social.

Apoyo a ciudades intermedias y a la Contratos con empresas participación privada en ciudades grandes. privadas.

n.c.

Agua potable y saneamiento de Pereira. Alcantarillado de Cartagena.

(i) Fortalecimiento de la Contraloria General y Procuraduria General, (ii) Métodos alternativos de resolución de conflictos, (iii) Reforma penitenciaria, política de probidad y ética.

Modernización del aparato estatal

Privatización de servicios penitenciarios.

(i) Aumento de la calidad de la educación y Autonomia financiera de las fortalecimiento del papel de la escuela, (ii) escuelas Capacitación laboral, (iii) Reforma del Sena. Reforma del SENA. (i) Mejorar el sistema de afiliación al régimen subsidiado, (ii) Autofinanciación de hospitales.

(i)Asistencia para el fortalecimiento institucional, (ii) Reforma del Inurbe.

Créditos para viviendas.

(i) Creación de infraestructura productiva, (ii) Apoyo a la ciencia y tecnologia, (iii) Reforma institucional.

Inversión en municipalidades rurales.

rural.

Salud

Terremoto del Eje cafetero. Programa reconstrucción del Eje cafetero.

Fortalecimiento de la escuela como ente decisorio y receptor de transferencias.

Aprobación de la ley de ordenamiento territorial.

n.c.

Programa Nuevo sistema escolar.

(i) Transición de subsidios a la oferta a subsidios a la demanda, (ii) Autonomía de los hospitales.

Modificación de criterios de transferencias.

Sectorial de reforma social.

Sectorial de reforma fiscal territorial.

+ +

Programa sectorial de reforma fiscal. Sectorial de reforma social.

n.c.

Sectorial eléctrico.

Reforma del Estado

(i) Ordenamiento territorial, (ii) Apoyo a las Aprobación ley de reforma instituciones municipales tributaria.

Reforma del Estado

(i) Ajuste fiscal, (ii) Racionalización del Estado, (iii) Reforma a procesos, (iv) Eficiencia del gasto público, (v) Fortalecer regulación.

Aprobación ley de reforma del Estado. Reducción del rezago presupuestal. Aumento de la presión tributaria.

(i) Aumento de la productividad del capital con participación del sector privado (ii) Contratos de concesiones y privatizaciones. fomentarla. Fusión de la banca de (i) Reforma de la banca pública; (ii) segundo piso. Sector financiero Asistencia técnica, (iii) Fortalecimiento de la Datos sobre coberturas de supervisión. riesgo crediticios.

Agricultura

Creditos a microempresas rurales.

Infraestructura Diseño de mecanismos novedosos para

Promoción del crecimiento sostenible

Préstamos aprobados 1998-2002

n.c.

(i) Mejorar la oferta de servicios no

Consolidación de la descentralización

Firma de paz

Avance

Reducción de homicidios y secuestros

Microempresa financieros (ii) Ampliar la financiación Educación

Indicadores de logro previstos

Programa de reforma del sector financiero.

(i) Creación de infraestructura productiva, Desembolsos para (ii) Reconversión de infraestructura municipalidades rurales. productiva por regiones o grupo de cultivo. (i) Participación de los gobiernos locales; (ii)

Medio ambiente Control de la contaminación de agua y disposición de residuos solidos.

Disminución de emisiones y residuos tóxicos.

* No incluye operaciones que han sido canceladas y otros productos financieros y no financieros (+) : Avances positivos (-)

: Avances negativos

n.c.: Se han realizado acciones pero los resultados no son concluyentes Las áreas sombreadas correspondes a sectores donde el Banco no ejecutó operaciones de préstamo.

Las tasas de cobertura del Sistema de Seguridad Social de Salud tanto en régimen subsidiado como contributivo aumentaron significativamente en la segunda mitad de la década de los 90. En el 2001, cubren

- 17 2.7

En el sector de agua y saneamiento se ejecutaron acciones de modernización de las empresas prestadoras del servicio en ciudades intermedias para facilitar la participación del sector privado. Desafortunadamente no se materializó ningún programa de apoyo al sector en ciudades pequeñas. En vivienda social se apoyó la política de vivienda de interés social del gobierno, a través de subsidios y se asignaron recursos para proyectos de mejoramiento de vivienda urbana, utilizando el sistema de focalización del SISBEN. También se inició el diálogo para reformar el esquema institucional y fortalecer la gestión del sector. En el área de agricultura y dentro de las limitaciones impuestas por el conflicto en las zonas rurales, las acciones del Banco apoyaron proyectos productivos regionales y la promoción de pequeñas alianzas estratégicas innovativas. En el caso de microempresa no se realizaron acciones de fondeo debido a que el problema no era de demanda sino de mejoras de los servicios no financieros.

2.8

Con respecto al apoyo al proceso de descentralización el Banco actúo en dos áreas: la primera esta relacionada con la implantación de una estrategia legislativa que promovió el saneamiento y viabilidad financiera de las entidades territoriales después de la crisis financiera territorial 1996-199822 ; la segunda tenía por objeto controlar el crecimiento de las transferencias del gobierno a las entidades territoriales y simultáneamente modificar los sistemas en educación y salud. Uno de los logros con mayor valor agregado por parte del Banco ha sido apoyar el complejo y difícil proceso de descentralización en un entorno de crisis fiscal de las entidades territoriales. El Banco adelantó un trabajo importante de consolidación financiera, gradualismo en el ajuste institucional y diálogo técnico. También se apoyo la formulación de la normativa base para la reforma al sistema de ingresos tributarios territoriales. La agenda para la consolidación del arreglo institucional descentralizado es un proceso de mediano plazo que requerirá continuo seguimiento y apoyo.

2.9

En el área de reforma del Estado, el Banco apoyó una propuesta de reestructuración de la administración pública nacional, sin embargo esta no fue implantada debido a la declaración de inexequibilidad de la propuesta de reforma por parte de la Corte Constitucional. Por otra parte, el Banco promovió medidas tendientes a aumentar la presión tributaria, racionalizar al sector público y aumentar la eficiencia del gasto público 23 .

2.10

Para promover el crecimiento sostenible el Banco apoyó principalmente los sectores financiero y eléctrico. Para el primero, se acompañó la implantación de una serie de medidas tendientes a superar la crisis sistémica con reformas al marco legal y regulatorio de las instituciones del sector. Para el segundo, se fortalecieron los mecanismos de regulación y ordenamiento institucional, se facilitó la vinculación de la empresa privada y se definió una política de electrificación del sector rural. El objetivo relacionado con concesiones y

el 25.7% y 30.9%, respectivamente. 22 Entre 1998 y 2002 el número de entidades territoriales financieramente viables se duplicó, pasando de 400 en 1998 a 850 en 2002. 23 Los ingresos tributarios como porcentaje del PIB han aumentado de 10.8% en 1997 a 12.4% en 2002.

- 18 privatizaciones no avanzó debido al clima desfavorable para la inversión. La fusión de la banca de segundo piso fue postergada y el trabajo con municipalidades rurales en temas de agricultura estuvo limitado por el conflicto. Finalmente, en el área de medio ambiente, no se desarrollaron acciones tendientes a reducir residuos tóxicos. B.

Operaciones de PBL y emergencia

2.11

Entre 1998 y 2002 el Banco aprobó tres operaciones de emergencia y dos programas de PBL dirigidos a financiar las necesidades de recursos del gobierno e implantar un conjunto de reformas estructurales. Estos programas actuaron como un eficiente mecanismo anticíclico e impulsaron reformas principalmente en el sector financiero, territorial y social. Cuadro II-2. Operaciones de PBL y Emergencia en Colombia 1998-2002 Programa

Acciones propuestas

Principal logro

Sectorial eléctrico (1159/OC)

(i) Promover sostenibilidad financiera del sector eléctrico; (ii) Consolidar la función de regulación del sector eléctrico; (iii) Definir una política de energización rural de áreas no interconectadas, y (iv) Facilitar la vinculación privada en las empresas de distribución eléctrica nacionales.

Sectorial reforma fiscal (1166/OC)

(i) Aumentar la presión tributaria; (ii) racionalizar el sector público y aumentar la eficiencia del gasto; (iii) modernizar el sistema de seguridad social; (iv) minimizar la duplicación del gasto público y (v) facilitar el equilibrio fiscal de las entidades territoriales.

Apoyar el ordenamiento institucional y regulatorio Apoyar el saneamiento fiscal en un momento de crisis

Reforma al sector financiero (1231/OC) Reforma fiscal territorial (1335/OC) Reforma social (1381/OC)

2.12

(i) Mejorar el marco legal y regulatorio y las técnicas y procedimientos para la resolución de instituciones financieras; (ii) mejorar la capacidad institucional de los órganos encargados de la supervisión y resolución de instituciones, y (iii) resolver la situación de la banca pública de primer piso y de las instituciones bajo control y/o apoyo del FOGAFIN. (i) Crear e implementar mecanismos de saneamiento fiscal de las entidades territoriales (ETs); (ii) clarificar la asignación de competencias para minimizar duplicaciones de gasto en salud y educación; (iii) crear reglas que permitan viabilidad fiscal de las Ets; y (iv) implementar programas de fortalecimiento institucional de las Ets. (i) Crear mecanismos contracíclicos y transparentes de financiamiento de la protección social en tiempos de crisis o emergencia, (ii) fortalecer y hacer más transparente la focalización de las inversiones en protección social, y establecer reglas claras en la definición de las competencias del gobierno central y las entidades territoriales en los temas de salud y educación.

Controlar la crisis del sistema financiero Sanear las finanzas territoriales y modificar el sistema de transferencias Proteger el gasto en asistencia social para grupos vulnerables

Aunque las operaciones de emergencia aprobadas (US$1,095 millones) afectaron significativamente el perfil de repagos para el 2003 y 2004 (especialmente con el Banco) las reformas que apoyaron y los momentos en que se entregaron los recursos fueron claves para evitar una crisis mayor en Colombia 24 . Como se observa en el Gráfico II-1, el país recibió del Banco recursos de rápido desembolso en los períodos de mayor desaceleración económica. Un punto importante a resaltar es que, a pesar de la situación de restricción fiscal, se logró mantener estable la magnitud de los desembolsos de inversión durante los últimos años.

Restricciones del Banco sobre el monto disponible para PBLs incidieron en la decisión de utilizar instrumentos de emergencia en lugar de PBL.

- 19 -

Gráfico II-1. Desempeño económico de Colombia y desembolsos del Banco

1000

6.00%

800

4.00% 2.00%

600

0.00% 400

-2.00%

200

-4.00%

-6.00% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Inversión

PBL + Emergencia

Crecimiento PIB

Desempeño general de la cartera

2.13

Al 30 de junio de 2003, la cartera activa de Colombia estaba compuesta por 25 proyectos por US$2,300 millones, los cuales están distribuidos entre 24 proyectos de inversión, que equivalen al 45.6% de su valor aprobado y una operación de emergencia que representa el 54.3%. Al 30 de junio de 2003 se encontraba desembolsado el 58% del valor de la cartera. De los 25 proyectos, tres clasifican como “en problemas” y 7 “en alerta”, los 15 restantes tienen un desempeño normal. Durante los últimos cuatro años el tamaño de la cartera ha mostrado una tendencia decreciente. La cartera conformada por préstamos de inversión, cooperaciones técnicas reembolsables y préstamos al sector privado han reducido su valor en 53%, entre junio de 1998 y diciembre de 2002. Cuadro II-3. Cartera activa al 30 de junio de 2003

Operaciones en ejecución

No. de operaciones

Monto aprobado

Monto aprobado % cartera

Monto desembolsado US$ millones

% Desembolsado

US$ millones Proyectos

2,300.0

98.3%

1334.7

58.0%

Inversión

1,050.0

44.9%

584.7

55.7%

Emergencia

1250.0

53.4%

750

60.0%

Fomin

19.6

0.8%

5.8

29.6%

Cooperaciones técnicas no reembolsables

0.8%

11.1

58.4%

Específicas País

17.1

0.7%

64.3%

Regionales

1.9

0.1%

0.9

47.4%

Pequeños proyectos

1.2

0.1%

0.2

16.7%

TOTAL

2339.8

100.0%

1351.8

57.8%

- 20 2.14

Los siguientes son algunos indicadores que describen el desempeño de la cartera entre 1998 y 2002: (i) los tiempos de ejecución se han reducido, especialmente los relacionados con extensiones de plazo para último desembolso; (ii) la velocidad promedio de desembolsos ha aumentado así como la proporción de desembolsos con respecto al saldo disponible del período anterior, y (iii) la proporción de operaciones consideradas como normales ha aumentado mientras que las clasificadas como en problemas han disminuido.

2.15

Los principales problemas de desempeño de la cartera están relacionados con: (i) deficiencias en el diseño de los esquemas institucionales de ejecución, (ii) debilidad en el esquema de seguimiento y evaluación de los proyectos; (iii) problemas en los procesos de licitación y desembolsos (procesos de no objeción y justificación de desembolsos); (iv) las restricciones presupuestarias que retrasan la ejecución de las operaciones; (v) la rotación del personal cabeza de las instituciones ejecutoras y ministerios, y (vi) la situación de inseguridad y el problema de orden público que limitan el seguimiento de las operaciones y restringen el acceso a varias áreas del país.

Lecciones aprendidas y buenas prácticas 1.

Para la formulación de la estrategia

2.16

Los cambios estructurales y el fortalecimiento institucional toman tiempo, el Banco en su estrategia y posteriormente con las operaciones de préstamos, debe mantener la continuidad del proceso y trabajar con metas intermedias para lograr el objetivo de largo plazo. La continuidad y el apoyo técnico son dos de los más importantes valores agregados del Banco. Algunos ejemplos de este tipo de acompañamiento son la reforma del sector financiero, el proceso de descentralización y la política de asistencia del gasto social.

2.17

La estrategia del Banco siempre está sometida a múltiples riesgos sobre los cuales el Banco, aunque no tiene control directo, debe trabajar con acciones catalíticas que permitan mitigar sus efectos. Paralelamente, se debe mantener un estrecho seguimiento sobre la evolución de estos riesgos.

2.18

Los productos no financieros (estudios, pasantías, “encerronas”, misiones de administración, entre otros) y asistencia técnica vinculada a la preparación y ejecución de proyectos son instrumentos de apoyo del Banco que representan un valor agregado neto del Banco con el país.

2.19

El fortalecimiento institucional de la entidad de enlace con el Banco es crucial para mejorar el proceso de programación, ejecuc ión y evaluación de cada proyecto. Durante el 2000 el Banco apoyó al DNP con tres pasantías a oficinas similares en Brasil y México y una visita a la Sede.

- 21 2.

Para la ejecución de la cartera

2.20

Las reuniones anuales que se vienen realizando desde 1999 han constituido una buena práctica para mejorar el desempeño de la cartera. Este mecanismo ha sido exitoso por: (i) la continua coordinación con la entidad encargada de supervisar la cartera y preparar el presupuesto de inversión (DNP), la Representación y la Sede, y (ii) el estrecho seguimiento de los acuerdos alcanzados y las acciones establecidas para el mejoramiento de la cartera.

2.21

Un elemento importante para mejorar la relación del Banco con el gobierno es el fortalecimiento de la normativa nacional vinculada con los procesos de programación y ejecución de la cartera.. En ese sentido, el gobierno con el apoyo del Banco aprobó en el 2001 el documento CONPES 3119, donde se definen los criterios y procedimientos para mejorar la preparación y ejecución de las operaciones. Específicamente, en este documento se menciona la necesidad de mejorar el análisis institucional y la definición de indicadores en el diseño, el seguimiento y la evaluación de los proyectos.

2.22

Con objeto de mantener la calidad de la cartera hay que tomar en consideración los efectos del ciclo político sobre la preparación y ejecución de los préstamos. Así, durante el último cambio de gobierno, el Banco consideró apropiado postergar la aprobación de operaciones durante el período de transición política hasta realizar las consultas con la nueva administración.

2.23

La incorporación creciente de evaluaciones de impacto en los préstamos del Banco desde 1998 ha permitido recoger importantes elementos sobre la ejecución y desarrollo de los programas. Estos elementos constituyen insumos claves en la preparación de nuevas operaciones. En algunos casos, la realización de evaluaciones de impacto en la etapa de ejecución de operacione s ha permitido realizar ajustes importantes a los proyectos.

2.24

La realización de evaluaciones intermedias y misiones de medio término constituyen un excelente instrumento para reducir el impacto negativo de las rotaciones en las titularidades de los organismos (ministros y directores), en la medida en que son utilizados como ejercicios de empalme.

2.25

La participación de representantes de la sociedad civil en las diferentes etapas del ciclo de proyecto: ha permitido incorporar importantes elementos de diagnóstico a las actividades de programación, preparación y ejecución del Banco.

Principales conclusiones y recomendaciones del CPE Colombia 1990-2002

2.26

El CPE realizado por OVE considera que el programa implementado durante el período 1990-2002 fue relevante y respondió a las prioridades que en materia de desarrollo enfrentaba el país. El programa de facto fue coherente en su ejecución, integró acertadamente los instrumentos del Banco y trabajó muy de cerca con

- 22 otros organismos multilaterales. En términos de eficiencia la implantación del programa de préstamos en Colombia mostró un desempeño similar al resto del Banco, aunque con mayor agilidad para responder a necesidades urgentes de financiamiento a través de operaciones de emergencia y PBLs. Como indica el CPE, este apoyo con recursos de rápido desembolso podría haber tenido efectos negativos sobre la dinámica de la deuda del país y del Banco. Con respecto a la calidad el informe señala que se encontraron fallas sistemáticas en los sistemas de monitoreo y evaluación del Banco en términos de verificabilidad y demostrabilidad del desarrollo de outcomes. Finalmente con respecto a la eficacia el docume nto concluye que no hay información suficiente para llegar a una conclusión definitiva y utiliza como proxy el desempeño del país en las áreas estratégicas propuestas: mejorar el desempeño macroeconómico, mejorar la gobernabilidad y reducir la pobreza y la desigualdad. Los resultados para el país indican que no hubieron progresos significativos en esas áreas y por lo tanto, dichos retos del desarrollo siguen vigentes. Con respecto a este punto aunque el informe reconoce el problema de atribución, no hace ninguna mención a la evolución de estas áreas de no haber existido el apoyo del Banco 26 . 2.27

Las recomendaciones del CPE sugieren que la nueva EBP: (i) incorpore un análisis de la dinámica de deuda y el papel del Banco, esto implica una revisión de la situación de la deuda, del balance entre crecimiento económico, bienestar social y austeridad fiscal y de la incidencia del futuro programa del Banco en el ajuste fiscal; (ii) continúe profundizando el proceso de reformas, en especial las áreas de descentralización, reforma pensional, servicios sociales y administración pública que garantice sostenibilidad fiscal y equidad social; (iii) defina un conjunto de indicadores medibles para cada uno de las áreas de la estrategia distinguiendo claramente entre los objetivos a nivel de país y los del Banco; y (iv) evalué el progreso de los objetivos propuestos en la estrategia anterior. Estas recomendaciones han sido incorporadas en el presente documento.

2.28

Adicionalmente el informe de OVE, recomienda que un conjunto de temas identificados en el ejercicio de evaluación, sean considerados en mayor detalle por el Banco. Específicamente: a.

Definir sistemáticamente a nivel de objetivo de proyecto indicadores de outcome y recoger información que muestre su grado de avance. Con respecto a esta recomendación, los indicadores a nivel de proyecto se definirán en el contexto de la preparación de cada operación individual y en sus respectivos marcos lógicos.

Durante la última década el Banco contribuyó a hacer manejable el perfil de deuda externa y asegurar el acceso del país a los mercados de capitales; apoyó las reformas para resolver la crisis financiera y promover la inversión privada y pública en un contexto de conflicto interno; desarrolló programas de protección social, redes de atención a grupos vulnerables afectados por la violencia y la recesión económica. El CPE no establece un análisis sobre la importancia del Banco en la mitigación de los costos económicos y sociales de la crisis más severa de Colombia en los últimos 70 años.

- 23 b.

Presentar una evaluación de las fallas en el sistema de definición y recolección de indicadores de outcome y proponer un plan de acción -que involucre al Banco y al gobierno para el seguimiento de estos indicadores a nivel de operaciones en ejecución como en programación. Con respecto a esta recomendación, el Banco está tomando activamente medidas para mejorar la definición, recolección y seguimiento de los indicadores de outcome tanto a nivel de Colombia como de otros países. Es en el contexto de un plan a nivel de todos los países en los que trabaja el Banco, que se incorporará la recomendación sugerida.

Analizar la evaluabilidad de los PPMR. Igual que en el caso anterior, esta recomendación se trabajará a nivel de todo el Banco en el contexto del documento Informe de supervisión del ISDP, la evaluación intermedia y el PCR (RE-247) preparado por OVE.

Revisar las razones por las cuales existe un reducido porcentaje de auditorias de desembolsos “limpias” y presentar un plan de acción que atienda este problema. El Banco analizará en detalle la situación de los estados financieros audit ados y evaluará sus implicaciones durante el ejercicio de revisión de cartera del año 2003. Las conclusiones y recomendaciones serán presentadas en el informe correspondiente.

- 24 -

III. ESTRATEGIA DEL BANCO CON EL PAÍS 3.1

El país enfrenta cinco desafíos para su desarrollo: estancamiento de la economía, pobreza, falta de gobernabilidad y presencia del Estado, escalamiento del conflicto y desbalance fiscal. Los tres primeros desafíos definen las áreas de apoyo de la Estrategia de mediano plazo del Banco con Colombia: (i) sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía; (ii) promover el desarrollo social y asegurar la protección de los más vulnerables, y (iii) mejorar la gobernabilidad del país y apoyar el proceso de modernización del Estado.

3.2

Dada su naturaleza, los dos desafíos restantes que enfrenta el país (escalamiento del conflicto y desbalance fiscal), actúan como restricciones para la acción del Banco. Estos desafíos son considerados restricciones porque la injerencia del Banco en esas áreas es muy limitada y/o se trata de un problema que afecta el campo de acción directo del Banco y debe atenderse en el corto plazo. La resolución gradual de estas dos restricciones es un supuesto básico para el logro de los objetivos propuestos en la estrategia y afectará el tipo de operaciones y el tamaño del programa operativo. El Banco contribuirá a aliviarlas apoyado en la voluntad y capacidad del gobierno para resolverlas paulatinamente.

3.3

La restricción relacionada con la dinámica del déficit fiscal, no es un objetivo de desarrollo en sí mismo, pero sí afecta las acciones del Banco en todas las áreas prioritarias. Para mitigar esta restricción, el Banco, en estrecha coordinación con otras entidades multilaterales, apoyará al país con recursos financieros y en la implantación de las reformas necesarias. Con respecto a la restricción relacionada con el escalamiento del conflicto, el Banco, como en el pasado, brindará apoyo complementario a la estrategia del gobierno dada la naturaleza política del desafío y el tipo de intervenciones que requiere su solución.

3.4

El reto entonces es hacer uso óptimo de los diferentes instrumentos del Banco que asegure el logro de los objetivos de la EBP y apoye, en lo posible, a aliviar o remover las restricciones. Esto implica para el Banco apoyar a Colombia con:

préstamos de reforma de políticas (PBL) en áreas claves dirigidas a respaldar las reformas que favorezcan el ajuste de las finanzas públicas, mejorar la provisión de servicios sociales, proteger el gasto en asistencia social, mejorar las instituciones y aumentar la competitividad;

préstamos de inversión al gobierno nacional en áreas prioritarias y con efecto catalítico para propiciar la inversión privada 27 ;

préstamos al sector privado, especialmente en sectores que contribuyan a dinamizar la economía (mercado local de capitales, sector eléctrico y transporte);

El programa de préstamos de inversión deberá adecuarse a la evolución de la situación fiscal del país.

- 25 d.

operaciones de inversión con entidades territoriales y empresas descentralizadas que tengan capacidad de endeudamiento en áreas relacionadas con la prestación de servicios públicos y sociales, el fortalecimiento institucional y el desarrollo de la infraestructura productiva;

cooperaciones técnicas reembolsables y no reembolsables que apoyen procesos de consolidación institucional, fortalecimiento técnico y la preparación de proyectos;

garantías que otorga el Banco para que el país pueda emitir bonos soberanos en los mercados internacionales y de este modo se apoye el financiamiento de su presupuesto;

operaciones del FOMIN enfocadas en el área de promoción de la competitividad, desarrollo del sector agrícola y cadenas productivas, promoción de la micro y pequeña empresa 28 ;

operaciones de la CII que promuevan la exportación de los sectores agroindustria, productos farmacéuticos, textiles y manufactureros 29 , y

la organización de mesas de coordinación (grupos consultivos) que apoye las iniciativas del gobierno en el proceso de resolución del conflicto.

3.5

La coordinación del Banco con las multilaterales y agencias bilaterales es un elemento clave para la implantación de la estrategia, sobretodo considerando la restricción fiscal, las múltiples áreas de reforma que está emprendiendo el gobierno y la experiencia de cada entidad. Esta coordinación permitirá generar sinergias, asegurar la complementariedad y evitar duplicaciones en las áreas fundamentales de la estrategia (ver Matriz de la Estrategia del Banco con el País). La coordinación interinstitucional que existió durante la preparación del EBP con las agencias multilaterales y los principales donantes bilaterales, continuará a nivel del programa operativo y en casos pertinentes a nivel de proyecto. Además, esta coordinación se ampliará durante las etapas iniciales de la implantación mediante un ejercicio ampliado de revisión con todos los donantes. Como resultado de esta actividad se revisará la matriz de donantes que permita identificar las áreas prioritarias, los recursos financieros, la asistencia técnica y los proyectos que financiarán los donantes en los siguientes cuatro años. Se espera que este documento de coordinación sea utilizado, además, como punto de referencia en los grupos consultivos.

3.6

A continuación, y siguiendo el esquema presentado en el Cuadro III-1, se presenta el detalle los componentes y sectores que conforman la EBP. Se incluyen también las actividades complementarias que estarían realizando otras entidades multilaterales y la “ruta crítica” para implantar la estrategia del Banco.

El FOMIN tiene estrategias por sectores (Facilidad de Cooperación Técnica, Facilidad de Recursos Humanos y Facilidad de Promoción de la Micro y Pequeña Empresa) y basa su programación en términos de cómo la demanda de propuestas se ajusta a estos sectores. 29 Adicionalmente, la CII está explorando garantías corporativas en moneda local para la emisión de bonos locales.

- 26 Cuadro III-1. Estructura de la Estrategia del Banco con el País Área prioritaria

Componentes del área

Ø Sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía

Ø Promover el desarrollo social y asegurar protección de los más vulnerables

Mejorar la gobernabilidad del país y apoyar el proceso de modernización del Estado

Área de trabajo § §

Desarrollo de infraestructura Ampliar los mercados y Promover la competitividad fortalecer la oferta competitiva de bienes y servicios Apoyar el desarrollo del sector § Sector agropecuario agropecuario y el manejo de recursos § Manejo de recursos naturales naturales Fortalecer programas de protección social y asegurar la protección de los más pobres § Educación Aumentar cobertura, calidad y eficiencia en la prestación de servicios sociales

Salud

Agua y saneamiento

Vivienda social

Apoyar la reforma de la gestión en la APN y fortalecer la regulación de los servicios públicos Fortalecer la capacidad de gestión local

Promover la transparencia y anticorrupción

Apoyo a la reforma de la rama judicial

Restricciones

Acciones mitigantes

Desbalance fiscal

Escalamiento del conflicto

Apoyar las iniciativas para la resolución del conflicto

Apoyar el fortalecimiento de la presencia del Estado en el territorio nacional

Controlar el desbalance fiscal y promover las reformas

Sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía

3.7

Si bien la economía colombiana se ha caracterizado por mantener un crecimiento sostenido a lo largo de los últimos 70 años (en gran medida gracias a su prudente manejo macroeconómico) durante la última década ha mostrado una pérdida de dinamismo, generando un equilibrio ahorro/inversión consistente con bajas tasas de crecimiento. Este comportamiento responde a obstáculos relacionados con: (i) la ausencia de nuevos sectores altamente competitivos, (ii) el retraso del aparato productivo colombiano y del gobierno para adaptarse a las demandas de un mundo globalizado, y (iii) la pérdida de dinamismo del sector agrícola y su escasa adecuación a las nuevas condiciones de mercado. 1.

3.8

Promover la competitividad

El problema de falta de crecimiento de la economía colombiana se explica en gran medida por un conjunto de aspectos transversales y otros específicos que afectan la competitividad. Entre los temas transversales destacan: (i) el entorno macroeconómico; (ii) el conflicto interno que ha generado la fragmentación del territorio nacional y la pérdida de recursos humanos y físicos, reduciendo la frontera de posibilidades del mercado y de la producción; (iii) la inestabilidad en las reglas de juego, la corrupción en la administración pública y las limitaciones

- 27 del sistema judicial, los cuales han incidido sobre el clima de inversión y las decisiones de consumo, y (iv) la necesidad de mejorar la calidad de los recursos humanos. Dos elementos que favorecerían el retorno del país a la senda del crecimiento económico son: el aprovechamiento de la “oportunidad demográfica”30 y la recuperación de los balances de los agentes económicos. 3.9

Además de los temas transversales, otros factores específicos inciden en el desempeño económico y la competitividad en Colombia: (i) falta de una infraestructura adecuada; (ii) la necesidad de ampliar los mercados y fortalecer la oferta competitiva de bienes y servicios. El primer factor incluye actividades en los sectores de transporte y energía. El segundo considera la necesidad de fortalecer el proceso de integración comercial, darle mayor dinamismo a la micro, pequeña empresa (MIPYMES), favorecer la innovación tecnológica y culminar la reforma del sistema financiero y del mercado de capitales. a)

Desarrollo de infraestructura

3.10

En transporte, la situación de conflicto y la desaceleración de la economía han afectado la inversión y el mantenimiento de la red vial, con sus consiguientes efectos sobre costos de transporte y aislamiento de las poblaciones rurales; contribuyendo a la fragmentación del país y agravando sus problemas de pobreza. La inversión en el sector vial disminuyó un 33% entre 1998 y 2000, generando el deterioro progresivo de la red. Los principales retos en el sector son: (i) aumentar la inversión pública y privada en reconstrucción y rehabilitación de las red vial; (ii) lograr una definición de funciones y fortalecer la gestión a nivel de entidades del gobierno central (Ministerio de Transporte, Comisión de Regulación de Transporte, y Superintendencia de Transporte) y nivel territorial, y (iii) aumentar la seguridad.

3.11

En el caso del transporte urbano el principal desafío es responder adecuadamente a las presiones en la calidad del servicio, que se han generado como consecuencia del crecimiento de la población urbana. El sistema adoptado por Bogotá recientemente, “Transmilenio”, se ha convertido en el modelo a ser imitado por otras ciudades. Finalmente, con la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), se busca desarrollar procesos de integración en las áreas de transporte, telecomunicaciones y mercados energéticos a través de: (i) acciones encaminadas a la concreción de proyectos de integración y desarrollo (Ejes de Integración y Desarrollo), y (ii) resolución de cuellos de botella relacionados con los marcos regulatorios (Procesos Sectoriales)

3.12

En el sector transporte el Banco apoyará: (i) el fortalecimiento institucional del sector, con énfasis en los sistemas de regulación y control, en la definición de

Se conoce como oportunidad demográfica al período (aproximadamente hasta el 2025) en el cual el país observará una carga de dependencia decreciente asociada al proceso de envejecimiento que registra la población colombiana. Este período se podrá traducir en un espacio para mejorar la calidad y cobertura de los diferentes servicios sociales en áreas como educación salud, pensiones y empleo.

- 28 funciones entre las diferentes entidades y en las acciones encaminadas a introducir diversas modalidades de participación privada, y (ii) en infraestructura el Banco focalizará sus acciones en la rehabilitación de las principales vías primarias y también trabajará con los departamentos y el gobierno central en la red secundaria y terciaria. Por otra parte, se apoyarán iniciativas de ordenamiento del transporte urbano en ciudades intermedias y de mejoramiento vial en Bogotá. Con respecto al IIRSA el Banco acompañará el desarrollo de procesos sectoriales y los proyectos regionales IIRSA. También prestará apoyo financiero y asistencia técnica a los proyectos que tengan un alto impacto de integración dentro de los ejes identificados. 3.13

El Banco Mundial financiará operaciones específicas en transporte urbano nacional y rutas secundarias. El programa de la CAF incluye proyectos viales, fluviales y de cons trucción y reparación de pistas en pequeños aeropuertos en zonas apartadas del país. Además se prevé una operación de transporte público urbano masivo (“Transmilenio”) en las ciudades de Bogotá y Pereira.

3.14

El principal desafío del sector energía es garantizar las condiciones para contar con un suministro de energía confiable y eficiente para la mayoría de la población. Para ello, se necesita: (i) generar inversión; (ii) mejorar al marco regulatorio existente para incentivar la participación del sector privado, y (iii) eliminar distorsiones tarifarias que permitan la viabilidad financiera del sistema. En términos de cobertura, si bien el acceso de la población a los servicios de electricidad ha ido creciendo, el reto es eliminar las disparidades regio nales. Por su correlación con las zonas de violencia y para reforzar la presencia del Estado en zonas remotas, la atención de las zonas no interconectadas con criterios de sostenibilidad financiera, debe constituirse en una de las prioridades sectoriales.

3.15

En energía el Banco apoyará: (i) la finalización de las privatizaciones pendientes de distribuidoras y generadoras de energía; (ii) las reformas de la SSP, la CREG y el marco regulatorio; (iii) la liberalización del mercado de gas natural, eliminando la incertidumbre que desincentiva la inversión, y (iv) la identificación de mecanismos idóneos para apoyar la ampliación de cobertura en zonas no interconectadas. La estrategia del Banco Mundial no contempla acciones específicas en el sector de energía. b)

3.16

Ampliar los mercados y fortalecer la oferta competitiva de bienes y servicios

Con objeto de fortalecer el proceso de integración comercial y ampliar la demanda, actualmente el país interactúa en diferentes escenarios de negociaciones comerciales, los cuales al implantarse ocasionarán rápidos e importantes cambios en la política interna, la legislación, las instituciones locales, y la participación del sector privado 31 . Así, los desafíos que enfrenta el país se refieren a la forma de

Comunidad Andina (CAN), Mercosur, Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), Organización Mundial del Comercio (OMC), y otras negociaciones que incluyen a Canadá, el Triángulo del Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador) y Panamá. Cabe destacar que actualmente se están llevando a cabo

- 29 integrarse al proceso de globalización y de mitigar los posibles efectos negativos. Específicamente: (i) fortalecer la capacidad de negociación de las instituciones públicas y entidades privadas involucradas en el proceso; (ii) rediseñar la política de promoción de exportaciones en materia de incentivos tributarios y modificaciones al régimen fiscal de las zonas francas; (iii) evaluar los impactos macroeconómicos e identificar las necesidades de ajuste social derivadas de la integración, y (iv) definir políticas de acceso a los bene ficios de la integración por parte de las PYMES. 3.17

Las actividades del Banco para apoyar el proceso de integración comercial estarían orientadas a: (i) garantizar la simultaneidad y complementariedad de las distintas negociaciones, y (ii) fortalecer la capacidad técnica y la coordinación interinstitucional entre diversas instancias del gobierno y entre éstas y organismos públicos y privados involucrados o afectados por las negociaciones. Este apoyo se está llevando a cabo y continuará ejecutándose con base en un diálogo técnico, que se complementará con cooperaciones técnicas no reembolsables. La estrategia del Banco Mundial no contempla acciones específicas en esta área.

3.18

En el caso de las MIPYMES, se estima que estas representan el 94% de los negocios del país, y acogen al 33% de la población ocupada. La crisis económica de los últimos años las ha afectado de manera notable. Los principales desafíos de las MIPYMES para fortalecer la oferta de bienes y servicios están asociados con el acceso al financiamiento y el desarrollo de instrumentos para su fortalecimiento, destacando: (i) modernización de la normatividad que afecta la oferta de crédito; (ii) desarrollo de sistemas de información sobre riesgo; (iii) creación de mecanismos que permitan a las entidades financieras contar con procesos ágiles para recuperar sus recursos ante el riesgo de incumplimiento de pago, y (iv) desarrollo de instrumentos de apoyo no financiero que eleven la productividad, mediante capacitación, desarrollo tecnológico y acceso a sistemas de inteligencia de mercados.

3.19

En Banco apoyará aspectos vinculados a: (i) la reforma del marco regulatorio; (ii) apoyo a las entidades financieras para introducirlas en el sector de microcrédito; (iii) asistencia técnica que favorezca la competitividad de las MIPYMES, (iv) desarrollo de “clusters” de proyectos innovativos, y (v) la organización del foro interamericano de microempresa, en el cual se tratarán temas de apoyo a mujeres empresarias. El Banco Mundial se centrará en mejorar el ambiente de negocios y la productividad de la pequeña y microempresa.

3.20

El segundo elemento para fortalecer la oferta competitiva es el desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación. Los principales desafíos en esta área son: (i) mejorar los arreglos institucionales del sector para hacer uso más eficiente de los recursos e incentivar la participación privada, y (ii) incrementar los recursos disponibles para el sector con el fin de recuperar niveles de inversión de 1995.

importantes negociaciones con los Estados Unidos para establecer un acuerdo bilateral de comercio similar al North American Free Trade Agreement (NAFTA).

- 30 3.21

Al respecto el apoyo del Banco se centrará en: (i) perfeccionar el marco legal para la ciencia y la tecnología; (ii) continuar apoyando la creación de fondos nacionales para la financiación del desarrollo tecnológico, y (iii) prestará especial atención a la oferta de información y servicios tecnológicos para las PYMES. La estrategia del Banco Mundial contempla actividades de desarrollo tecnológico e innovación con énfasis en el sector rural.

3.22

Finalmente, con respecto al sistema financiero las medidas tomadas en el período de gobierno 1998-2002 lograron evitar una crisis sistémica en el sector, sin embargo aun se requiere de una serie de medidas para mejorar su desempeño: (i) racionalizar el papel del gobierno como intermediario financiero en actividades de primer piso; (ii) consolidar la banca de segundo piso; (iii) capacitar al personal de las instituciones de supervisión acorde con sus responsabilidades; (iv) mejorar los sistemas de información y promoción de la “gobernabilidad corporativa”; (v) propiciar la profundización financiera y el marco regulatorio que permita incorporar nuevos productos para atender las necesidades de intermediación (por ejemplo remesas), y (vi) fortalecer la banca de desarrollo.

3.23

El Banco colaborará en temas puntuales relacionados con: (i) la regulación del sector financiero, enfatizando los temas de “gobernabilidad corporativa” e instituciones de regulación y supervisión; (ii) inseguridad jurídica y garantías, y (iii) desarrollo financiero para el envío de remesas32 . Departamento del Sector Privado (PRI) continuará participando en la promoción entre las diversas instituciones e inversores locales, del modelo seguido en COLPATRIA, para fortalecer el mercado de bonos hipotecarios 33 y para promover proyectos de infraestructura y préstamos de consumo o tarjetas de crédito (titularización de activos). Dado que los proyectos del PRI son generados por la demanda, no es posible identificar a priori cuáles serán los proyectos susceptibles de apoyo. Sin embargo, es posible anticipar demandas importantes asociadas al desarrollo del mercado de capitales y, en la medida que se fortalezcan el proceso de paz y las estructuras regulatorias, se espera un aumento gradual en las demandas de apoyo para proyectos de infraestructura. Debe destacarse que la estrategia del Banco en términos de promover la competitividad creará los espacios necesarios para que la participación de PRI sea efectiva. El Banco Mundial complementará estas actividades con una operación que apoye la sostenibilidad financiera del sistema y promueva el desarrollo del mercado de capitales.

Colombia cumple con la convención de Viena al tipificar los delitos de tráfico de drogas (TID), la receptación de bienes provenientes del TID, la siembra de coca o amapola, la promoción o financiación de plantaciones de adormidera y el lavado de dinero. Las normas sobre prevención del lavado de dinero se aplican a las empresas del sistema financiero. 33 Las principales necesidades de apoyo se observan en: (i) poner en funcionamiento los bonos como activos de UVR (Unidad de Valor Real) aceptables para el mercado de capitales; (ii) asistencia técnica, acompañamiento, e intercambio de información para promover la implementación de esta figura en la banca hipotecaria, y (iii) asistencia técnica para mejorar los sistemas de información sobre la cartera hipotecaria.

- 31 2.

Apoyar el desarrollo del sector agropecuario y el manejo de los recursos naturales a)

Sector agropecuario

3.24

En la actualidad el sector agropecuario genera 14% del PIB, 28% de las exportaciones y emplea 27% de la fuerza de trabajo. Después de la apertura a inicios del 90, el sector no ha logrado evolucionar de una agricultura centrada en la sustitución de importaciones, hacia un sector exportador fuerte y dinámico. Este proceso se ha visto dificultado por la presencia activa de los grupos violentos en casi la totalidad de las zonas rurales. El principal desafío para apoyar el despegue del sector agrícola es mejorar sus niveles de productividad y competitividad mediante: (i) la incorporación de avances tecnológicos; (ii) la reestructuración del mercado de café, y (iii) la incorporación de los pequeños agricultores en formas empresariales modernas que les permitan una mayor participación en los procesos de transformación y exportación de productos agrícolas.

3.25

En el sector agropecuario, el Banco apoyará acciones tendientes a: (i) implantar una política de transferencia de tecnología e innovación productiva más activa; (ii) apoyar la reestructuración de la actividad cafetera, a través de transferencia de tecnología, la búsqueda de nuevos nichos de mercado y la implantación de programas de desarrollo rural; (iii) apoyar actividades orientadas a la agricultura campesina vinculadas con la transferencia de tecnología, la realización de obras de infraestructura y el desarrollo de productos agrícolas no tradicionales, y (iv) promover la capacitación empresarial en agricultura y agroindustria para pequeños y medianos productores.

3.26

El Banco Mundial apoyará el fortalecimiento del liderazgo local y las organizaciones locales en las zonas rurales. También apoyará a los pequeños productores afectados por la crisis cafetera, mejorando su competitividad y asistiendo en la transformación de las áreas productoras de café y promoverá programas de educación y capacitación rural. b)

Manejo de los recursos naturales

3.27

En este sector los desafíos están relacionados con: (i) consolidar el reordenamiento institucional del sector; (ii) restaurar microcuencas degradadas que abastecen agua para consumo humano, (iii) detener la deforestación causada por la expansión de la frontera agrícola, y (iv) promover la prevención de desastres a nivel territorial.

3.28

La estrategia del Banco se orientará en: (i) apoyar el proceso de desarrollo institucional del sector; (ii) apoyar la consecución de fondos para desarrollar actividades de reforestación y cuidado de ecosistemas forestales, y (iii) fortalecer la prevención de desastres a nivel territorial. El Banco Mundial apoyará la revisión del sistema de licencias, mejoras en el marco legal del manejo del medio

- 32 ambiente, disminuir las emisiones de carbono y lograr la transferencia de tecnología al sector energético. Caja III-1. Crecimiento ambientalmente sostenible: ámbito prioritario del Banco Colombia es un país rico en recursos naturales, que posee cerca del 10% de la biodiversidad mundial y una amplia gama de ecosistemas en su territorio. Adicionalmente, esta riqueza está sometida a varias amenazas: (i) la deforestación causada por la expansión de la frontera agrícola (cultivos lícitos e ilícitos), la urbanización y el uso doméstico de la leña; (ii) la afectación del recurso hídrico debido a la contaminación de descargas, las alteraciones del suelo y la erosión; (iii) la contaminación del aire y del suelo en grandes y medianas ciudades; (iv) el agotamiento de recursos naturales renovables (humedales, pesca, manglares).

Reducir los niveles de pobreza, desigualdad y exclusión social

3.29

Aunque las acciones encaminadas a promover el crecimiento, la estabilidad económica y mejorar la gobernabilidad son elementos esenciales para lograr el objetivo de reducción de la pobreza, no son suficientes. Se requieren, además, acciones que promuevan la equidad y potencien el impacto del crecimiento sobre entre los más pobres. Esto implica, tanto a nivel urbano como rural: (i) mejorar los sistemas de protección social a fin de reducir la vulnerabilidad de los grupos de menores recursos frente a riesgos como las crisis económicas y/o políticas 34 , y (ii) mejorar el acceso a los servicios sociales básicos e infraestructura productiva, incluyendo mejores opciones de empleo mediante sistemas de información de mercado y capacitación. Bajo este último apoyo se prestará especial atención a jóvenes y mujeres. 1.

Fortalecer los programas de asistencia social y asegurar la protección de los grupos más pobres

3.30

Los programas de seguridad social y de la red de asistencia social35 , presentan desafíos vinculados con: (i) el fortalecimiento y mejor coordinación institucional; (ii) la descentralización gradual de la gestión de programas; (iii) el afinamiento del mecanismo de focalización, SISBEN, y (iv) el aseguramiento de adecuados niveles de asignación presupuestaria para los programas. Estos desafíos se hacen más importantes debido al efecto de las poblaciones desplazadas.

3.31

El Banco promoverá acciones tendientes a: (i) fortalecer a las entidades del nivel central a cargo de los programas de asistencia social; (ii) mejorar la focalización del gasto social, y (iii) asegurar la ejecución oportuna de los programas dirigidos a la amortiguación del impacto del ajuste fiscal y del conflicto. Todo esto en el marco de una Estrategia de Pobreza cuya preparación está siendo apoyada por el Banco. Por su parte, el Banco Mundial apoyará el fortalecimiento del sistema de

Dentro de los grupos vulnerables destacan niños, jóvenes en edad de ingresar al me rcado laboral, madres cabezas de hogar, desempleados y población desplazada por la violencia. 35 Administrados por el ICBF, la Red de Solidaridad Social (RSS) y la Red de Apoyo Social (RAS).

- 33 protección social, con énfasis en el manejo de riesgo social, apoyo a la provisión de servicios descentralizados y evaluación de las actividades de la RAS. 2.

Aumentar la cobertura, calidad y eficiencia en la prestación de servicios sociales a)

Educación

3.32

Los desafíos en el sector se dan en cuatro áreas. En términos de cobertura: (i) avanzar hacia la universalización de la educación preescolar y primaria; (ii) realizar esfuerzos para ampliar la oferta de cupos a nivel de secundaria, y (iii) fortalecer los programas con el fin de desincentivar la deserción de los jóvenes. En términos de calidad: (i) mejorar la organización del sector y fortalecer las instituciones escolares y los organismos de orientación, regulación, control y seguimiento; (ii) promover un sistema de gobierno de las escuelas; (iii) capacitar a los docentes; (iv) mejorar la infraestructura y dotación de materiales educativos, y (v) aumentar de la jornada escolar. Con respecto a la normativa se debe avanzar en la implantación de la Ley 715/2001 36 y en el reordenamiento de las instituciones educativas. Finalmente, hay que mejorar la eficiencia en la asignación de recursos en el sistema universitario, los niveles de productividad académica y científica, y los sistemas de asignación de subsidios y créditos.

3.33

El desempleo constituye un problema prioritario, al terminar el año anterior se encontraban desempleados cerca de 2.97 millones de personas (14.7% del total nacional) 37 . Aunque el problema ha tocado a todos los grupos de población, ha afectado principalmente a trabajadores poco calificados, mujeres y jóvenes, y en general grupos de más bajos ingresos. El cambio en la tendencia a demandar mayor trabajo calificado, ha generado una brecha entre la demanda y oferta de trabajo en detrimento de la población menos capacitada. La respuesta a estas transformaciones por parte del “sistema” de capacitación y formación para el trabajo es débil y en ocasiones errada. Existe una baja calidad en el sistema educativo, inadecuados mecanismos de entrenamiento, insuficiente inversión en programas post secundarios y de capacitación para el trabajo y deficiencias en el sistema de información del sector de acuerdo a las habilidades, regiones y demandas de los sectores 38 .

3.34

El Banco apoyará actividades para: (i) ampliar la cobertura en educación básica y media, explorando instrumentos para aumentar la cobertura de educación básica para grupos excluidos; (ii) implantar la Ley 715/01; (iii) apoyar directamente a las

Con la cual se promueve la unificación en una bolsa única de las transferencias para financiar la educación pública, la autonomía para la administración directa de recursos para los municipios de más de 100,000 habitantes, la supresión de supervisores nacionales y la flexibilidad a las entidades territoriales para organizar institucionalmente la educación. 37 En las trece principales ciudades, se registra una tasa de desempleo del 16.1%. 38 Un factor adicional en la explicación del desempleo es la rigidez que aún caracteriza el mercado laboral, en especial los relacionados con salarios y prestaciones, los costos de despido y costos no salariales. En un esfuerzo por reducir el alto desempleo el gobierno ha puesto en marcha una reforma laboral.

- 34 entidades territoriales; (iv) implantar programas de reforma educativa en las áreas urbanas para la población desplazada, y (v) programas de formación para el trabajo de jóvenes pertenecientes a hogares de bajos recursos. Por su parte el Banco Mundial apoyará la expansión de la educación básica en el sector rural y un programa de becas y créditos para educación superior. La CAF ha programado apoyar a Bogotá con inversiones de infraestructura en el sector. b)

Salud

3.35

Bajo el esquema de aseguramiento obligatorio 39 se han realizado avances en materia de cobertura 40 . Sin embargo, en el caso del régimen contributivo aun persisten problemas de altos niveles de evasión y deficiencias en el sistema de recaudo. Con respecto al régimen subsidiado el problema es la cobertura, que se ha visto afectada desde 1998 por el incremento del desempleo, la evasión y elusión de aportes al sistema, y por la lentitud en la transformación de los recursos de oferta hacia el aseguramiento especialmente a nivel territorial41 .

3.36

Así, los principales retos que enfrenta el sector son: (i) mejorar la regulación existente, eliminando la amplia y ambigua legislación que ha contribuido a confundir o modificar los principios de la Ley 100/93 y las competencias en las instancias gubernamentales; (ii) realizar acciones de fortalecimiento a las entidades responsables de la dirección, vigilancia y control a nivel nacional y territorial; (iii) fortalecer su capacidad institucional y de gestión de las unidades prestadoras de servicios, incluyendo acciones para adecuar y racionalizar las plantas de personal; (iv) aumentar la cobertura del régimen subsidiado, mediante incrementos de los recursos destinados a dicho régimen, el traslado efectivo de los recursos del FOSYGA y/o la extensión del esquema de subsidios parciales o transitorios; (v) implantar reformas para lograr la sostenibilidad financiera del Instituto del Seguros Sociales (ISS) y hospitales públicos, y (vi) eliminar las deficiencias en los programas de salud pública e inmunización.

3.37

En el sector salud el Banco apoyará al país en: (i) la solución de problemas estructurales de la red hospitalaria pública; (ii) mejorar la calidad de los servicios; (iii) extender la cobertura del aseguramiento; (iv) aumentar el aseguramiento de los más pobres, y (v) contribuir a establecer un balance financiero sostenible en el sistema. También se realizarán acciones directas de fortalecimiento a entidades territoriales. Por su parte el Banco Mundial apoyará acciones que aseguren la sostenibilidad financiera y el aumento de la eficiencia del sistema hospitales.

Con la aprobación en 1993 del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se implementó un mecanismo de aseguramiento universal obligatorio que combina entidades públicas y privadas en la prestación del servicio y segmenta a los usuarios en dos grupos: contributivo (trabajadores y personas con capacidad de pago) y subsidiado (más pobres). 40 Entre 1992 y 1997 la tasa de cobertura del sistema de seguridad social en salud aumentó del 28.0% al 54.9%. A partir de 1998 se observa un cambio de tendencia y en el 2001 se registra una cobertura del 52%. La cobertura para la población ubicada en el quintil 1 de ingresos paso de 4.2% en 1992 a 35.0% en 2000. 41 Especialmente debido a presiones existentes por continuar financiando hospitales públicos independiente de la población que atienden.

- 35 c)

Agua y saneamiento

3.38

Durante los 90 se elevaron los niveles de cobertura, aunque prevalecen grandes diferencias a nivel urbano y rural. Asimismo, no se han logrado hacer más eficientes las empresas prestadoras del servicio, ni incrementar las inversiones en el sector de manera sostenible. Con este panorama, lo desafíos son: (i) mejorar la oferta de agua; (ii) prevenir y controlar la contaminación a través de la formulación e implantación del Plan de Manejo de Aguas Residuales y el mejoramiento de residuos sólidos, y (iii) desarrollar la formulación de la Ley Nacional del Agua ajustando la normatividad vigente necesaria.

3.39

En este sector, el Banco apoyará: (i) el fortalecimiento del sistema regulatorio; (ii) la creación de un sistema de subsidios directos a los usuarios de bajos recursos; (iii) reforzando técnicamente a las prestadoras de servicios, de manera que puedan modernizarse y aumentar su eficiencia, y (iv) la implantación de incentivos adecuados para profundizar la participación del sector privado. El Banco Mundial apoyará el manejo de deshechos sanitarios y actividades tendientes a incrementar la inversión. Con la CAF se realizarán programas específicos de agua potable y alcantarillado. d)

Vivienda social

3.40

Los retos para hacer efectiva la política de vivienda social son: (i) implementar acciones de fortalecimiento de la estructura institucional del sector en los procesos de planeación, coordinación y seguimiento; (ii) mejorar los procesos de asignación, pago y seguimiento del programa del subsidio familiar de vivienda (SFV), la ejecución fiscal de los SFV y la correcta implementación del programa de ahorro programado, y (iii) desarrollar sistemas de información, supervisión y evaluación de programas.

3.41

El Banco apoyará la política de vivienda del gobierno a través: (i) otorgamiento de subsidios, y (ii) apoyo al fortalecimiento institucional del sector. La estrategia del Banco Mundial no contempla acciones específicas en el esta área.

Mejorar la gobernabilidad del país y apoyar el proceso de modernización del Estado

3.42

Como ha manifestado el gobierno del Presidente Álvaro Uribe, los principales desafíos en este ámbito están relacionados con: (i) reforma de la administración pública; (ii) fortalecimiento de los gobiernos locales tanto a nivel municipal como departamental; (iii) transparencia y lucha contra la corrupción, y (iv) mejora en los procesos administrativos y judiciales. 1.

3.43

Apoyar la reforma de la gestión en la Administración Pública Nacional

Con respecto a la Administración Pública Nacional (APN), el principal desafío es llevar a cabo una reforma integral que considere reformas verticales y horizontales. Las primeras tienen por objeto elevar la eficiencia y eficacia

- 36 organizacional en el interior de cada ministerio o entidad de la APN. Las medidas horizontales o transversales deben buscar afectar las reglas, políticas e instituciones administrativas de alcance general e impacto en todos los ámbitos de actuación de la APN. 3.44

Para atender estos retos, el Banco apoyará: (i) elevar la eficiencia en la prestación de servicios; (ii) recuperar la capacidad de gobernabilidad del país, y (iii) mejorar las finanzas públicas. De manera complementaria, esta reforma mejorará los sistemas de información que servirán de base para la formulación de políticas públicas y la focalización de los servicios sociales. Paralelamente, el Banco Mundial, apoyará las áreas de manejo presupuestal y racionalizació n de los ingresos tributarios. 2.

Fortalecer la capacidad de gestión local

3.45

En el proceso de descentralización, Colombia ha avanzado tanto en aspectos políticos (elección popular de alcaldes y gobernadores), como en aspectos fiscales (participación de rentas nacionales). Como retos actuales enfrenta: (i) la conformación de un sistema de incentivos para que las autoridades locales aumenten su capacidad de recaudar, y (ii) la consolidación de la capacidad administrativa e institucional de los gobiernos locales, con el fin de elevar la eficiencia en la prestación de servicios, manteniendo la disciplina fiscal.

3.46

Con respecto a la descentralización el Banco continuará apoyando al país con énfasis en dos áreas: (i) mejorar la administración de ingresos territoriales y continuar apoyando la generación de nuevas fuentes de ingresos a nivel local y (ii) fortalecer institucionalmente la capacidad de gestión y planeación de las entidades territoriales. La estrategia del Banco Mundial no contempla acciones específicas en esta área. 3.

Promover la transparencia y anticorrupción

3.47

El área de transparencia y lucha contra la corrupción es uno de los temas más destacados en la agenda del gobierno. Los desafíos más importantes son: (i) modificar el sistema de contratación pública de los organismos del Estado; (ii) apoyar el fortalecimiento de las entidades de control del Estado y del control ciudadano; (iii) mejorar la transparencia y la calidad de la información relacionada al gobierno, así como la capacidad del Estado para generarla, y (iv) incentivar la participación del sector privado en las acciones de lucha contra la corrupción.

3.48

En esta área el Banco apoyará: (i) el fortalecimiento de los organismos de control fiscal; (ii) el diseño e implantación de mecanismos y sistemas de información para el seguimiento y medición de los fenómenos de corrupción y transparencia (índices y observatorios de integridad) tanto a nivel nacional como territorial, y (iii) la promoción de buena gobernabilidad corporativa en el sector privado. El

- 37 Banco Mundial tiene previsto apoyar con programas que promuevan el aumento del control por parte de la sociedad civil y de las agencias reguladoras, entre otros. 4.

Apoyar la reforma de la rama judicial

3.49

En el caso del fortalecimiento del sistema judicial, los desafíos más importantes son: (i) mejorar el acceso a la administración de justicia; (ii) promover y desarrollar mecanismos de solución de conflictos y articularlos con mecanismos para la desjudicialización de controversias; (iii) elevar la capacidad funcional, administrativa y técnica de la rama judicial; (iv) implementar mecanismos para aplicar el régimen disciplinario a los servidores judiciales; (v) asesorar a las altas cortes en materia de decisiones que afecten aspectos económicos o sociales de la población, y (vi) crear mecanismos para difundir información y evaluar el sector.

3.50

En esta área el apoyo del Banco estará dirigido: (i) al fortalecimiento del esquema institucional y la gestión administrativa de la rama judicial, (ii) la asistencia técnica a las Altas Cortes y (iii) a mejorar la transparencia y calidad de la información relacionada con el gobierno, así como su capacidad para generarla. El Banco Mundial continuará sus esfuerzos para mejorar los problemas de congestionamiento y atrasos en las sent encias y aumentar la calidad y productividad de la actividad judicial.

Apoyo para aliviar las restricciones

3.51

Para que el Banco pueda apoyar al país a enfrentar los desafíos antes mencionados deberá colaborar en el alivio de dos restricciones: el desbalance fiscal y el escalonamiento del conflicto interno. Debe destacarse el vínculo entre las dos restricciones, pues la implantación de una efectiva estrategia en relación al conflicto requiere recursos fiscales adicionales, que en el corto plazo pueden convertirse en una inflexibilidad adicional.

3.52

Con respecto al desbalance fiscal, el Banco complementará de forma rápida y efectiva el apoyo financiero de las otras multilaterales durante el período 2003200642 . La necesidad de que el Banco brinde en el corto plazo el apoyo financiero se basa en dos razones fundamentales. La primera es contrarrestar los shocks adversos externos (deterioro de términos de intercambio) e internos (intensificación del conflicto armado) que hacen peligrar la sostenibilidad fiscal y financiera del país. La segunda es contrarrestar los efectos sociales negativos de corto plazo que podrían agudizarse como resultado de las reformas fiscales.

Debido al corto plazo de amortización y la mayor tasa de interés, las operaciones de emergencia afectan el perfil de repagos del país con el Banco. Tal es el caso del Programa de Emergencia Social aprobado en marzo de 2003 por US$1,250 millones; el cual originará un pico de amortización con el Banco de aproximadamente US$1,100 millones durante el año 2007, similar al repago del año 2003 y aproximadamente US$700 millones por encima de las amortizaciones “promedio anual” de Colombia. Debe destacarse que este programa de emergencia viene acompañado de préstamos PBL que promueven un conjunto de reformas estructurales que ayudarán a controlar el déficit y generar los ahorros necesarios para que el país pueda servir su deuda. Estos préstamos y su esquema de amortización han sido incorporados en el estudio sobre sostenibilidad de la deuda realizado por el FMI en el contexto del ASB (ver Anexo II).

- 38 3.53

Aunque las condiciones financieras de la operación de emergencia afectan el perfil de deuda para los años 2007 y 2008, debe destacarse que el Banco, en coordinación con otras entidades multilaterales, está complementando este apoyo financiero con otras operaciones que promueven una serie de reformas estructurales cuyo objetivo es reducir en el corto plazo el déficit fiscal. Tanto las operaciones de emergencia como los PBL han sido incorporados en el estudio sobre sostenibilidad de la deuda realizado por el FMI que se presenta en el Anexo II.

3.54

Pero el esfuerzo para apoyar a Colombia, no sólo está en términos de financiamiento sino también en la implantación de las reformas. Este esfuerzo tambien está siendo estrechamente coordinado entre los organismos multilaterales y el gobierno. En el corto plazo el Banco apoyará la reforma de los gastos de gobierno, que incluye: reforma pensional, modernización del Estado, racionalización de hospitales y reestructuración del ISS. El Banco Mundial se centrará en el manejo presupuestal y en el aumento y mejor gestión de los ingresos tributarios.

3.55

Con respecto al escalamiento del conflicto, el Banco trabajará estrechamente con Colombia y los países donantes en la conformación de grupos consultivos y otros foros internacionales que apoyen política y financieramente acciones tendientes a resolver la situación del conflicto y minimizar su impacto sobre la población. Como en el pasado, y considerando el papel del Banco como Secretaría Técnica del Fondo de Inversiones para la Paz, se apoyará al gobierno en la formulación de un documento de estrategia, en la identificación y formulación de propuestas que serían puestas a consideración de los donantes y en la organización del diálogo entre las organizaciones de la sociedad civil, el gobierno y los donantes.

Implantación de la estrategia 2003-2006

3.56

De acuerdo con las áreas fundamentales que el Banco apoyará y las restricciones vigentes, el EBP recomienda implantar la estrategia siguiendo los lineamientos planteados en el Cuadro III-2. La propuesta que a continuación se describe toma en consideración la aguda crisis fiscal, el perfil de repagos de la deuda, el escalamiento del conflicto y la situación de recesión económica, que afectan al país en el futuro inmediato.

3.57

Durante el 2003. Se propone poner énfasis en proteger a los grupos vulnerables y continuar apoyando la implantación de la reforma en la prestación de servicios sociales (educación y salud). Simultáneamente, se busca apoyar la recuperación de las condiciones macroeconómicas y fiscales mediante el apoyo a las reformas que ayudarán a controlar los gastos en el mediano plazo, a la vez que se proveen recursos de rápido desembolso para financiar el programa económico avalado por el FMI. En términos de modernización del Estado, el énfasis estará en completar el apoyo a las entidades de control, en mejorar la transparencia del Estado y apoyar al gobierno en la modernización de la gestión de sus entidades.

- 39 3.58

Respecto a la reactivación de la economía, desde el 2003 se apoyaría al país en su esfuerzo por “jalonar” la economía promoviendo el sector de la construcción. Para tal fin, se financiaría un préstamo de vivienda social. Simultáneamente, se favorecerían proyectos de inversión altamente catalíticos, que promuevan la competitividad, y mejora en la posición negociadora del país en el ALCA.

3.59

Durante el 2004. Suponiendo que las reformas estructurales implantadas el 2003 han tenido efecto y que la estrategia para resolver el conflicto está teniendo éxito, el 2004 profundizará los temas de: (i) gobernabilidad y aumento de la presencia del Estado en el territorio nacional43 ; (ii) continuar atendiendo a las poblaciones afectadas por el ajuste, y (iii) apoyar fuertemente las acciones del gobierno para dinamizar la economía (programa de vivienda y obras de transporte e infraestructura).

3.60

En el 2005-2006. Asumiendo una mejor situación fiscal, que permita un aumento del gasto en inversión pública y la consolidación de la presencia del estado en el territorio nacional, el énfasis estaría en: plan nacional de aguas, reestructuración del sector agrícola y apoyo a otros factores que promuevan mejoras en competitividad.

3.61

Dada la compleja situación coyuntural del país, antes de finalizar el 2004, se preparará una versión ampliada del Memorando de Programación para consideración del Comité de Programación de la Administración. Este documento contendrá un análisis exhaustivo sobre: (i) la evolución de la situación económica y política del país; (ii) la evolución del conflicto, los resultados del referendo, la situación el perfil de deuda y la situación fiscal; (iii) una evaluación del avance en la implantación de las áreas fundamentales de la estrategia y una revisión de su pertinencia, y (iv) los ajustes que fueran necesarios al programa operativo 2005-2006. Estos resultados también serán presentados en la Actualización Anual de la Estrategia que se somete a consideración del Directorio. Cuadro III-2. Implantación de la Estrategia del Banco con el País Area prioritaria

Componentes

Area de trabajo

2003

2004

2005

2006

Desarrollo de infraestructura Promover la competitividad Sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía

Apoyar el desarrollo del sector agropecuario y el manejo de recursos naturales

Ampliar los mercados y fortalecer la oferta competitiva de bienes y servicios Sector agropecuario Manejo de recursos naturales

Fortalecimiento de la capacidad de gestión local, promoción de transparencia y anticorrupción, cobertura y eficiencia en la prestación de servicios sociales a nivel nacional y obras de infraestructura.

- 40 Fortalecer programas de protección social asegurar la protección de los más pobres Educación Promover el desarrollo social y asegurar protección de los más vulnerables

Aumentar cobertura, calidad y eficiencia en la prestación de servicios sociales

Salud Agua y saneamiento Vivienda social

Apoyar la reforma de la gestión en la APN y de la regulación de los servicios públicos Mejorar la gobernabilidad del país y apoyar el proceso de modernización del Estado

Fortalecer la capacidad de gestión local Promover la transparencia y anticorrupción Apoyo a la reforma de la rama judicial

Restricción Desbalance fiscal

Acciones mitigantes

2003

2004

2005

2006

Controlar el desbalance fiscal y promover las reformas (problema de flujo) Apoyar iniciativas para la resolución del conflicto

Escalamiento del conflicto Apoyar la presencia del Estado en el territorio nacional

alta

media

baja

Intensidad de aplicación de la estrategia

3.62

Apoyo para remover las restricciones. El Banco apoyará al gobierno durante el inicio del ciclo de la estrategia, con instrumentos limitados para aliviar las restricciones del perfil de deuda y escalamiento del conflicto. Así el Banco apoyará, en el contexto del ASB y dadas las limitaciones de acceso a los mercados, las necesidades de financiamiento de Colombia y las reformas que ayuden a eliminar el desbalance. Este apoyo será otorgado principalmente durante el período 2003-2004.

3.63

Dado el carácter político de ciertas intervenciones relacionadas con la solución del conflicto y la eliminación del narcotráfico, el Banco apoyará con acciones complementarias de promoción de convivencia ciudadana, presencia del Estado, fortalecimiento del sector justicia, desarrollo de zonas afectadas y apoyo al proceso de solución del conflicto mediante la organización de grupos consultivos. Estas acciones se llevarán a cabo en la primera etapa de implantación de la EBP.

- 41 3.64

Escenarios de aprobaciones. Tomando en cuenta la importancia de las restricciones de gasto público que afectan al programa de préstamos de inversión y las necesidades coyunturales de financiamiento del país, el escenario de aprobaciones (ver Anexo VIII) presenta poca flexibilidad. En todos los escenarios, el monto de aprobaciones de préstamos de emergencia o PBL se mantiene constante. Para el caso de préstamos de inversión, la variación entre el escenario base y los escenarios bajo y alto, resulta de la reducción marginal del escaso espacio que existe para absorber préstamos de inversión. Para los años 2005-2006 con base en la evolución fiscal y la recuperación económica, se revisará el escenario de aprobaciones. Dicha revisión se presentará en las actualizaciones anuales del programa operativo.

3.65

Los instrumentos para implantar la estrategia. Como se indicó en párrafo 3.4, el Banco hará uso óptimo de los diferentes instrumentos disponibles para asegurar el logro de los objetivos de la EBP y apoyar en la remoción de las restricciones. Así, durante el inicio de la estrategia el énfasis estará en préstamos de reforma de políticas para mejorar la provisión de servicios sociales, proteger el gasto en asistencia social y respaldar las reformas que favorezcan el ajuste de las finanzas pública. Estas operaciones serán complementadas con préstamos de inversión que, dentro de la restricción presupuestaria, tengan un impacto dinamizador en la economía. A medida que la estrategia avanza y las restricciones se eliminan o mitigan, la proporción de préstamos de inversión aumentará, con énfasis en operaciones a nivel naciona l o con entidades territoriales en áreas relacionadas con la prestación de servicios públicos, el fortalecimiento institucional y el desarrollo de la infraestructura productiva. No obstante, la situación fiscal del país y la incertidumbre con relación al tema de seguridad demandan respuestas flexibles y soluciones rápidas principalmente en el uso de préstamos de inversión.

Monitoreo de los indicadores para la implantación de la estrategia

3.66

En esta sección se describe con mayor detalle los indicadores presentados en la última columna de la Matriz de la Estratégia del Banco con el País y el proceso por el cual se llevará a cabo el seguimiento. . El gobierno se ha impuesto ambiciosas metas y esta estrategia apoya los esfuerzos del país complementado con otros organismos multilaterales y bilaterales. Los indicadores miden el logro del país en las tres áreas estratégicas planteadas, sujeto a las dos restricciones que afectan a la estrategia. El Anexo IX complementa con información relacionada con los indicadores destacando una línea de base, un valor referencial a alcanzar, el período de tiempo estimado para alcanzar ese resultado, la probabilidad de llegar al valor referencial, la periodicidad del cálculo y comentarios sobre quien elabora los datos y que acciones del Banco contribuyen al objetivo planteado 44 .

3.67

Los indicadores utilizados provienen de fuentes internacionales y locales. En el ámbito internacional se utilizan indicadores globales que son elaborados

En la selección de estos indicadores se tuvo en cuenta los observado por el documento Evaluabilidad de las estrategias del país (RE-253), preparado por OVE.

- 42 anualmente por el Foro Económico Mundial y por Transparencia Internaciona l. En el plano local, se utiliza información oficial preparada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y el DNP. También en un esfuerzo del Banco por hacer seguimiento al tema de gobernabilidad, se esta apoyando a Transparencia por Colombia en la elaboración del Índice de Integridad de entidades públicas. Cabe agregar que todos los indicadores podrán ser monitoreados anualmente. 3.68

Dada la importancia de las restricciones (desbalance fiscal y escalamiento del conflicto), sus indicadores se deberán monitorear trimestralmente. Adicionalmente se realizará seguimiento de algunas acciones vinculadas a estas restricciones, tales como, el referendo, las acciones del gobierno para suavizar el perfil de repago de deuda y la implantación de la estrategia de seguridad democrática.

3.69

Para asegurar el seguimiento de estos indicadores se realizarán las siguientes acciones: (i) tanto en el proceso de revisión de cartera como en el de programación se incluirán los indicadores como un tema de diálogo con el gobierno; (ii) se coordinará con el DNP un plan de acción para llevar a cabo un adecuado seguimiento de indicadores; (iii) se reportará en el informe de revisión de cartera y el informe de la misión de programación sobre el avance de los mismos; (iv) como parte del plan de acción del Banco se fortalecerán y mejoraran los PPMR, y (v) anualmente, en la actualización de la estrategia del Banco, se reportará al Directorio 45 .

Riesgos en la implantación de la EBP

3.70

Como se mencionó anteriormente, el programa del Banco está sujeto a dos restricciones que constituyen el principal riesgo para el logro de los objetivos de la estrategia y sobre las cuales el Banco puede apoyar con acciones mitigantes. Adicionalmente, el programa se ve afectado por eventualidades relacionadas con el contexto internacional, sobre las cuales el Banco no tiene posibilidad de influir.

3.71

Dificultad en el ajuste y recuperación del balance macroeconómico. El cual está vinculado a dos eventos: a.

No-aprobación de las normas fiscales necesarias para recuperar el balance fiscal. La no aprobación del Referendo es la manifestación de corto

Debido a la importancia de estimar tanto el impacto de los resultados de los programas financiados con recursos del Banco como la contribución al logro de los objetivos de la EBP, el Banco y el gobierno han acordado que durante la preparación de nuevos proyectos y, de acuerdo con criterios técnicos definidos en común, se incorporarán actividades de evaluación que serán formuladas en coordinación con el DNP. El propósito de dichas actividades es identificar metas claramente medibles que permitan no sólo superar algunos problemas de evaluabilidad encontrados sino asegurar una mayor retroalimentación en cuanto al impacto, los resultados y la gestión de los proyectos. Para lograr el anterior propósito, se acordó además que el Banco y el gobierno explorarán mecanismos para que el Banco brinde apoyo al DNP para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (Sinergia).

- 43 plazo de este riesgo, que afecta directamente la capacidad del gobierno para aliviar la situación fiscal y por lo tanto pone en riesgo, el programa operativo del Banco, el apoyo del Banco Mundial y el cumplimiento de las metas del ASB. Simultáneamente, hay otras reformas vinculadas a la reestructuración de la administración pública nacional, responsabilidad fiscal, racionalización de hospitales, sistema tributario territorial y flexibilización del presupuesto, que también son importantes para completar el proceso de ajuste fiscal. Muchas de estas reformas requieren un consenso político para su aprobación e implantación. Mitigación: de no ser aprobado el referendo el gobierno está evaluando medidas como la congelación de salarios por decreto, la aplicación del IVA general a través de un proyecto de Ley y la incorporación de un límite de endeudamiento público en el proyecto de reforma política que se tramita actualmente. Este plan contingente y otras posibles acciones complementarias están respaldadas por el compromiso del gobierno en el ajuste fiscal y en el reconocimiento generalizado de la necesidad de este ajuste. b.

Insuficiencia de las reformas estructurales. Lo cual puede ocasionar que el déficit fiscal no se reduzca y poner en peligro la sostenibilidad de la deuda en el 2005 y 2006. Mitigación: el Banco continuaría respaldando al Gobierno para la implantación de medidas de reforma alternativas.

3.72

No avances significativos hacia la solución del conflicto y empeoramiento de la situación de seguridad interna. Tiene dos efectos: (i) si el conflicto no empieza a resolverse y es necesario un incremento en el gasto de gobierno se agregarían presiones sobre el déficit; (ii) la permanencia de la situación del conflicto puede seguir afectando el clima de inversión y por lo tanto retrasar el despegue económico, y (iii) esta situa ción puede ocasionar una grave pérdida de capital humano. Mitigación: aunque el Banco apoya con acciones indirectas, este riesgo está fuera del control del Banco.

3.73

Acceso limitado a los mercados financieros. Lo cual puede afectar al sector privado y al programa de financiamiento del gobierno en el período 2004-2006. Mitigación: las entidades multilaterales con su continuo apoyo al plan de gobierno pueden general la confianza que requieren los mercados internacionales. También el Banco podría, mediante una operación de garantía, fortalecer el acceso de Colombia a estos mercados.

3.74

Evolución negativa de los socios comerciales y economías emergentes. Reducción en las tasas de crecimiento mundiales y/o problemas económicos de los principales socios comerciales, pueden afectar las tasas de crecimiento de Colombia y retrasar la recuperación de su dinamismo. Los riesgos antes mencionados afectan el apoyo del Banco en cada una de las tres áreas prioritarias, en términos de recursos (debido principalmente a la restricción fiscal) y del impacto de la intervenciones a nivel de territorio nacional (debido al escalamiento del conflicto que limita la presencia del Estado). En el caso de sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía, el principal riesgo está vinculado al

- 44 escalamiento del conflicto, pues este limita la capacidad del Banco para apoyar proyectos de infraestructura y programas de desarrollo rural. En el caso de la promoción del desarrollo social y aseguramiento de la protección de los más vulnerables, el principal riesgo está vinculado al desbalance fiscal que puede limitar la disponibilidad de recursos para gastos de asistencia social y entrega eficiente de servicios sociales. Finalmente, en el caso de mejorar la gobernabilidad del país y apoyar el proceso de reforma de Estado, los riesgos están vinculados a la aprobación de las reformas necesarias y al escalamiento del conflicto que puede limitar el apoyo a las entidades territoriales. H.

Programa para el diálogo con el país

3.75

A continuación se mencionan una serie de temas relacionados con la nueva estrategia y el programa operativo que la sustenta. Estos tópicos constituyen la agenda para el diálogo continuo entre el gobierno y el Banco: a.

Temas generales: i.

Progreso en las reformas que permitirán lograr el balance macroeconómico y fiscal, incluyendo aumentos en ingresos corrientes y racionalización de los gastos del gobierno.

ii.

Sostenibilidad de la deuda: perfil; vulnerabilidad; reduc ción y diversificación.

iii.

Progreso en la implantación del plan financiero de gobierno, con énfasis en el endeudamiento interno y en la capacidad del gobierno para captar recursos en el mercado internacional.

iv.

Seguimiento a las metas del milenio y a las acciones emprendidas por el país para su consecución.

Continuidad en la consulta con la Sociedad Civil, relacionada a la estrategia del Banco y los proyectos específicos en su etapa de preparación y ejecución.

vi.

Seguimiento del proceso de reforma política y administrativa del Estado y sus implicaciones para la gobernabilidad, la disciplina fiscal y el perfil de deuda pública.

Temas de coordinación i.

Seguimiento a la coordinación entre las agencias multilaterales y bilaterales tanto al nivel de programas operativos como de proyectos específicos (IIRSA).

ii.

Estrecho seguimiento con el gobierno y los países donantes a la organización, compromisos de financiamiento y ejecución de los

- 45 proyectos que resulten financiados en la mesa de coordinación en apoyo al proceso de paz. iii. c.

Apoyo en la preparación de la Estrategia de Pobreza.

Temas de cartera: i.

Identificación de cuellos de botella. La reducción de la cartera de inversión y algunos de los problemas de ejecución ameritan estudiar mecanismos para promover programas de inversión e identificar cuellos de botella que afectan la ejecución de las operaciones. El objetivo es buscar mejoras en los procesos del Banco y las unidades ejecutoras.

ii.

Seguimiento al proceso de preparación, aprobación y ejecución del Presupuesto de la Nación, con énfasis en los espacios presupuestales asignados a los proyectos del Banco y los compromisos de adiciones presupuestales.

iii.

Definición de una estrategia y programa operativo a nivel territorial que tome en cuenta la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales.

iv.

Seguimiento a la cartera del Banco de manera periódica como se ha venido haciendo desde 1999.

ANEXO I. INDICADORES ECONÓMICOS Y FINANCIEROS 1998-2002 1998

1999

Tasa de crecimiento PIB real 0.6 -4.2 Exportaciones (FOB) -4.8 4.9 Importaciones (FOB) 5.3 -26.3 Términos de intercambio (deterioro) -8.7 9.4 Tasa de cambio real efectiva (depreciación) -4.6 -9.5 Gobierno Nacional Central Ingresos 9.8 8.1 Gastos 25.4 20.5 Dinero y crédito (M3) 7.8 6.9 Porcentaje del PIB Balance administración central -5.4 -7.4 Balance del sector público consolidado -3.8 -5.5 Financiamiento externo 1.8 1.1 Financiamiento interno 1.9 3.7 Privatizaciones 0.1 0.7 Inversión 19.7 12.9 Ahorro nacional 14.4 13.3 Cuenta corriente (déficit) 5.3 0.6 Deuda externa 40.2 45.3 Sector público 20.8 25.0 Indicadores del mercado financiero Índice del Mercado de valores 1,086 998 Ratings Moody’ (fin de período) Baa3 Baa3 S&P (fin de período) BBBBB+ Spread de bonos soberanos (fin de período) 423 Fuente: FMI

2000

2001

2002

2.7 13.2 8.1 9.7 -2.4

1.4 -6.2 10.6 -5.3 5.5

1.6 -1.1 -4.5 2.2 -

25.7 11.9 3.6

20.8 17.3 9.3

9.2 12.2 5.0

-5.8 -3.4 1.6 1.4 0.3 13.4 13.8 0.5 46.7 26.4

-5.8 -3.2 2.3 0.9 -14.7 12.8 -1.9 48.7 28.4

-6.5 -4.0 1.0 3.1 -0.1 13.8 12.1 -1.7 52.7 31.3

713

1,070

1,493

Ba2 BB 755

Ba2 BB 514

Ba2 BB 686

ANEXO II. SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA Un riesgo en la implantación de la estrategia se refiere a la sostenibilidad de la deuda pública. Se estima que entre el 2003 y el 2006 Colombia deberá pagar el 50% de su deuda total, siendo los años 2003 y 2005 los más difíciles 1 . Este perfil de repagos, en el marco de la desaceleración de la economía, ha aumentado el riesgo de que la deuda pública se torne insostenible. Estimaciones del balance primario necesario para hacerla sostenible fluctúan entre 1% y 3,5%, dependiendo de los supuestos sobre crecimiento, consideraciones sobre el nivel de gasto militar, tasas de interés y conceptos de deuda incluidos en el cálculo. Gráfico AII-1. Saldo de la deuda del Sector Público No Financiero (% PIB)

Sin reformas 80

Reforma pensional

Saldo Deuda (% PIB)

Más reforma tributaria

Más referendo 50

Más renovación del Estado 45

40 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Año

Fuente: FMI

Para lograr una convergencia en el nivel de endeudamiento, el gobierno está en proceso de implantar una serie de reformas. En términos de la política fiscal, el programa acordado incluye una reforma tributaria que, mediante el control de la evasión, aumento de la base tributaria e incrementos de impuestos temporales, pueda elevar el recaudo en 1.6% del PIB para el 2003. Para controlar los gastos, la medida inmediata de mayor impacto es la congelación de gastos de funcionamiento, principalmente salarios, por dos años (2003 y 2004), que tiene que ser aprobada por referendo nacional. Se estima que esta medida produzca ahorros de 0.7% del PIB en el 2003 y 1.4% en el 2004. Estas medidas de aumento de ingreso y control de gasto de corto plazo, serán apoyadas por una serie de reformas estructurales que permitan reducir las “inflexibilidades” del gasto y consolidar la situación fiscal. Entre éstas se destacan: reforma pensional, modificación de la ley de presupuesto, programa de modernización del Estado, reforma de la normativa sobre servicio civil, reforma a la ley de contrataciones (Ley 80/1994), ley de transparencia y 1

Aunque en el 2006 no constituye un año difícil en términos de repago, en ese año se iniciaría el repago del crédito Programa Social de Emergencia 1455/OC-CO.

responsabilidad fiscal (que establece reglas fiscales para los gobiernos nacional y territoriales) y modernización del sistema de redes de hospitales. Como resultado de estas reformas se espera que en el mediano plazo el saldo de la deuda del sector público no financiero como porcentaje del PIB converja a 48%. De las reformas mencionadas sólo está pendiente la aprobación del referendo. (Gráfico AII-1). Las proyecciones de mediano plazo llevadas a cabo por el FMI y el MHyCP asumen un escenario base con una tasa de crecimiento acorde con lo establecido en el ASB, que luego se estabiliza en 4%; el tipo de cambio nominal con una depreciación de 8% en el 2003, para descender en el tiempo y estabilizarse en 2%. Bajo estos supuestos, se concluye que en el Escenario base la deuda alcanzará un máximo de 55% del PIB en el 2003, para luego converger al 48% en el 2010. Los análisis de sensibilidad que se presentan en el Gráfico AII-2 muestran la evolución de la deuda ante cambios significativos en el balance primario, la tasa de interés y la tasa de crecimiento. Aunque estos escenarios muestran trayectorias de lenta convergencia (sobre todo en el caso del balance primario y la tasa de interés), cabe destacar que los supuestos de evolución de las variables control son casos extremos con poca probabilidad de ocurrencia. Gráfico AII-2. Cambios durante el 2003-2004 de niveles históricos menos (más) dos desviaciones estándar 70

Balance primario (-2STDV = 3.6%)

% sobre el PIB

Tasa de interés real (+2 STDV = 22%) Tasa real de crecimiento del PIB (-2 STDV =6%)

Escenario base 40 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Año

Fuente: FMI

Las reformas que están siendo apoyadas por las operaciones del FMI, el Banco y el Banco Mundial son los principales elementos de la estrategia del gobierno para mitigar este riesgo. Sin embargo, el gobierno reconoce que existen riesgos que pueden amenazar la implantación de las medidas de ajuste fiscal y el programa de reformas estructurales y por lo tanto la sostenibilidad de la deuda. Tal puede ser el caso de la volatilidad en los mercados externos; un incremento no anticipado en el gasto de seguridad; y el apoyo insuficiente a las iniciativas económicas del gobierno, sobre todo aquellas establecidas en el referendo (congelación temporal de gastos de funcionamiento del gobierno y eliminación de los regímenes especiales y exceptuados de pensiones).

Para mitigar estos riesgos el ASB incluye medidas de contingencia que aseguran el control del déficit fiscal y la sostenibilidad financiera. Estas incluyen: incrementar los impuestos de los productos que recientemente han sido incluidos como parte de la base tributaria y realizar esfuerzos adicionales para reducir el gasto, sobre todo con ajustes en la administración pública nacional. En el caso de insuficiencia de financiamiento, el gobierno considerará el uso temporal de recursos del Fondo de Estabilización de Petróleo, que asciende a cerca de 1,5% del PIB. Si los recursos adicionales más las medidas de contingencia mencionadas no fueran suficientes, el gobierno consideraría la posibilidad de emitir bonos de largo plazo en términos concesionarios.

ANEXO III. IMPLANTACIÓN DEL PROGRAMA OPERATIVO 2003-2006 Área prioritaria

2003

Sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía

§ Programa sectorial de competitividad

§ Remesas y Bancarización popular

§ CT: Transporte urbano Bogotá; Desarrollo empresarios jóvenes de Colombia

§ Vías primarias y secundarias

§ CT: Red de productores y comercialización de semillas tropicales; Empresas mujeres procesadoras y comercializa doras productos pescado § PNF: Identificación de sectores dinámicos de crecimiento; Importancia económica de las remesas; Reforma de la Banca de Desarrollo; Quien gasta y como se generan los recursos externos

Promover desarrollo social y asegurar protección de los más vulnerables

Aumentar cobertura, calidad y eficiencia en la prestación de servicios sociales

§ FOMIN: Política de competitividad y productividad; Creación de cultura exportadora; Fortalecimiento del sistema de Propiedad Industrial

§ Programa de ciencia y tecnología II § Programa de Mipymes

§ Programa sectorial de servicios públicos § Transporte urbano

§ Programa de inversión ambiental

Apoyar el desarrollo del sector agropecuario y el manejo de recursos naturales

Fortalecer programas de protección social y asegurar la protección de los mas pobres

2005-2006

§ Programa de privatizaciones y concesiones II

§ FOMIN: Plan de acción integral para crear cultura empresarial; Integración de pequeños empresarios a la cadena industrial mediante sistema de compras estatales Promover la competitividad

2004

§ CT: Industria sostenible de café en Colombia § Programa de emergencia social

§ Programas de desarrollo rural § Programa de apoyo al sector cafetero § Programa de prevención de desastres en Manizales § RAS II

§ CT: Sistemas de información ONGS § PNF: Demanda para la atención infantil en Colombia § Programa modernización redes de servicios de salud

§ Plan nacional de aguas

§ Programa de reforma de salud y seguridad social

§ Programa sectorial de servicios públicos

§ Programa de saneamiento sur-occidente de Bogotá § Programa nacional de vivienda social

§ Apoyo a la gobernabilidad local § Apoyo al sistema nacional de información y censo

§ CT: Mercado de vivienda - indicadores ; Estudio iniciativas de teleradiología § Programa de renovación de la APN

Apoyar la reforma de la gestión en la APN

§ CT: Modernización de la APN § CT: Plan ordenamiento zonal centro Bogotá

Mejorar la gobernabilidad y apoyar el proceso de modernización del Estado

Fortalecer la capacidad de gestión local

Promover la transparencia y anticorrupción

§ Apoyo al sistema nacional de información y censo

§ PNF: Country financial accountability assessment § PNF: Diagnóstico de las entidades territoriales; Gobernabilidad territorial; Análisis de ingresos y gastos territoriales; Regalías: Asignación, uso y eficiencia pública; Gobernabilidad en países andinos; Regalías: Asignación, uso y eficien cia pública § Apoyo al fortalecimiento de la Procuraduría § FOMIN: Buen gobierno corporativo

§ PNF: Agenda pendiente de descentralización; Desarrollo territorial, estudio de casos

§ Apoyo a la gobernabilidad local

§ CT: Expansión del índice de integridad § Programa de reforma del sector justicia

Apoyo a la reforma de la rama judicial

Restricciones § Programa de emergencia social

Desbalance fiscal

Controlar el desbalance fiscal y promover las reformas (problema de flujo)

§ Programa de reforma de salud y seguridad social

§ Programa sectorial de servicios públicos

§ Programa modernización redes de servicios de salud § Programa de renovación de la APN § PNF: Análisis de sostenibilidad y perfil deuda pública

Escalamiento del conflicto

§ RAS II

Apoyar la presencia del Estado en el territorio nacional Apoyar las iniciativas para la resolución del conflicto

§ Apoyo a la gobernabilidad local § Mesa de coordinación (Grupo consultivo)

Nota: CT: Cooperaciones Técnicas, PNF: Productos no financieros

ANEXO IV A. PROGRAMA OPERATIVO DEL BANCO – PRESTAMOS 2003-2006 (millones de US$) Categoría

Nombre Programa de emergencia social (a)

2003

2004

Iniciativas 2005-2006 (**)

Programa de reforma de salud y seguridad social Apoyo al fortalecimiento de la Procuraduría (a) Programa de renovación de la APN (b) Programa modernización redes de servicios de salud Programa nacional de vivienda social Programa saneamiento sur-occidente de Bogotá (c) Total 2003 Programa de privatizaciones y concesiones II (b) y (d) Programa sectorial de servicios públicos (e) Programa de transporte Programa de inversión ambiental Total 2004 (no incluye PBL) Programa de apoyo al sector cafetero Programa para Manizales (c) Programa sectorial de competitividad Vías primarias y secundarias (b) Apoyo a gobernabilidad local Programa de ciencia y tecnología II Plan nacional de aguas Apoyo al sistema nacional de información y censo Programa de mediana, pequeña y microempresa Red de apoyo social II Programas de desarrollo rural Programa de reforma del sector justicia

Monto 1,250 400 14 56 100 170 50 2,040 21 Por definir 200 25 246 6 Por definir Por definir 100 60 40 60 75 20 Por definir Por definir Por definir

Notas: (a) (b) (c) (d) (e)

Operaciones ya aprobadas Estas operaciones podrían reducirse en tamaño de acuerdo al espacio fiscal y el alcance de las reformas institucionales abordadas. Operaciones que podrían ser contratadas con entidades territoriales, implicando garantía por parte de la Nación. Podría ser trasladada al 2003 dependiendo de la decisión que el gobierno de Colombia tome con respecto a la unificación de este proyecto con el Programa de renovación de la APN. El valor solicitado por el gobierno para esta operación de rápido desembolso es US$600 millones. Considerando el límite de US$4,500 millones de capital ordinario que puede destinarse en el período 2002-2004 a programas basados en reforma de políticas, la Administración hará los mejores esfuerzos para asegurar que, en el proceso de programación global en el cual se asignarán los recursos a todos los países, Colombia tenga recursos adecuados para apoyar el programa de reformas.

ANEXO IV B. PROGRAMA OPERATIVO DEL BANCO - COOPERACIONES TÉCNICAS NO REEMBOLSABLES 2003 ( miles de US$)

Número

Nombre

Monto

TC0201010

Sistemas de Información ONGs

71,6

TC0204001

Red de Productores y Comercialización de Semillas Tropicales

145

TC0204002

Empresas Mujeres Procesadoras y Comercializadoras Productos Pescado

225

TC0211033

Modernización de la Administración Pública Nacional

320

TC0301024

Mercado de Vivienda – Indicadores

500

TC0301025

Plan Ordenamiento Zonal Centro Bogotá

225

TC0201014

Transporte Urbano Bogotá

600

TC0201015

Desarrollo Empresarios Jóvenes de Colombia

370

TC0204005

Industria Sostenible del Café en Colombia

748

TC0303022

Oportunidades empresariales en el Reciclaje de aceites lubricantes

250

TC0303037

Desarrollo de la red de tenderos de Aguablanca, Cali

250

TC0301027

Expansión del Índice de Integridad

650

TC0306005

Efectos sociales de problaciones desplazadas

200

TOTAL 2003

4,554.6

ANEXO IV C. PROGRAMA OPERATIVO DEL BANCO – FOMIN 2003 Nombre Remesas y bancarización popular Buen gobierno corporativo Plan de acción integral para crear cultura empresarial Integración de pequeños empresarios a la cadena industrial mediante compras estatales Apoyar la política de competitividad y productividad, y la creación de cultura exportadora Fortalecimiento del sistema de propiedad industrial

ANEXO V. PRODUCTOS NO FINANCIEROS 2003 I – Sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía Diagnóstico de la estructura de financiamiento del sector real Priorización de inversiones ambientales Diagnóstico del sector financiero Análisis comparativo de programas sectoriales de competitividad Visión de negocios del eje andino Importancia económica de las remesas Reforma de la banca de desarrollo II – Promover el desarrollo social y asegurar la protección de los mas vulnerables Mercados de cajas de compensación familiar Estrategia de pobreza. Efectos sociales del conflicto armado

III– Apoyar el proceso de modernización del Estado Desarrollo territorial: Agenda pendiente Regalías: asignación, uso y eficiencia pública City Paper: Bogotá CFAA- Banco Mundial Expansión del índice de integridad Misión de anticorrupción Restricciones I - Desbalance fiscal Deuda pública y generación de recursos externos Restricción II - Conflicto Armado Análisis de las actividades orientadas a reducir el crimen y la violencia Generales Análisis de la programación y ejecución de los prestamos del Banco

ANEXO VI. IMPLANTACIÓN DE LA EBP Y LA CARTERA ACTIVA Área prioritaria

Préstamos

Cooperaciones técnicas

§ Programa de ciencia y tecnología § Préstamo CT Privatización concesiones § Programa de caminos y fortalecimiento institucional de Cundinamarca

§ Fortalecimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores

FOMIN § Servicios de asesoria y forma ción técnica para microempresas § Capacitación técnica de la industria papelera § Fortalecimiento de cooperativas de ahorro y crédito § Información contable y financiera § Control calidad ambiental en PYMES § Comercializadora microempresaria del Atlántico § Eficiencia administrativa y operativa entidades de crédito § Simplificación trámites sector empresarial

Promover la competitividad

§ Fortalecimiento institucional Financiera Compartir

Sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía

§ Fortalecimiento institucional de Finamérica § Vinculaciones empresariales en la industria gráfica § Promoción de operaciones con cooperativas § Apoyo desempeño empresarial mediante uso tecnologías, información y comunicaciones § Fortalecimiento del mercado de capitales § Fortalecimiento de la seguridad aeroportuaria § Información al exportador por Internet § Promoción de la inversión extranjera Apoyar el desarrollo del sector agropecuario y el manejo de recursos naturales

Fortalecer programas de protección social

Promover desarrollo social y asegurar protección de los grupos más vulnerables

§ Programa adecuación de tierras

§ Programa piloto socio medio amb iental

§ Asistencia agricultura Valle del Cauca

§ Programa de desarrollo alternativo

§ Manejo residuos sólidos Eje Cafetalero

§ Proyecto agronegocios Uva Isabella

§ Titulación y modernización del registro

§ Integración del sistema de cuentas ambientales

§ Gestión ambiental tecnologías limpias

§ Programa desarrollo sustentable Costa Pacífico

§ Programa de desarrollo sustentable Costa Pacífico

§ Programa red de apoyo social

§ Diseño Programa de protección social

§ Préstamo TC Programa reforma social

§ Reforma centros tratamiento drogadictos

§ Convivencia y seguridad ciudadana

§ Modelos atención de violencia doméstica

§ Infraestructura social y gestión comunitaria para la paz

§ Preparación programa reforma social

§ Programa de reconstrucción del Eje Cafetero

Aumentar cobertura, calidad y eficiencia en la prestación de servicios sociales

§ Programa de saneamiento ambiental Cuenca alta del río Bogotá

§ Programa pedagogía intercultural bilingüe

§ Apoyo a la reforma de salud

§ Sistema cuentas satélites de salud

§ Alcantarillado de Cartagena

§ Elaboración p rograma subsidio sector agua

§ Agua potable saneamiento en Pereira § Programa nuevo sistema escolar

Mejorar la gobernabilidad del país y

§ Actividad empresarial para mujeres de bajos ingresos

§ Reorganización redes servicios salud

§ Modernización del sector vivienda en Manizales § Banco de proyectos segunda fase

Apoyar la reforma de la gestión en la APN

§ Diagnóstico Superintendencia de Industria y Comercio

§ Agua potable Bucaramanga

Área prioritaria Apoyar el proceso de modernización del Estado Fortalecer la capacidad de gestión local

Préstamos

Cooperaciones técnicas

§ Desarrollo institucional de entidades territoriales

§ Recuperación centros históricos

§ Fortalecimiento del sistema de información financiera territorial

§ Recuperación integral centros históricos

§ Control de gobiernos crédito externo

§ Segundo programa de desarrollo territorial § Reforma Institucional Distrito Bogotá § Programa de caminos y fortalecimiento institucional de Cundinamarca § Fortalecimiento Contraloría General de la República

Promover la transparencia y anticorrupción

§ Préstamo CT Modernización y administración de justicia § Apoyo al fortalecimiento de la Procuraduría General de la Nación

Apoyo a la reforma de la rama judicial

§ Préstamo CT Modernización y administración de justicia

§ Coordinación jurisdicción indígena y sistema legal

Restricción Desbalance fiscal

Escalamiento del conflicto

Controlar el desbalance fiscal y promover las reformas (problema de flujo)

Apoyar la presencia del Estado en el territorio nacional

§ Programa de emergencia social

§ Apoyo a la Misión de Ingresos Públicos

§ Programa desarrollo sustentable Costa P acífico

§ Apoyo a la convivencia ciudadana § Crimen urbano e impunidad en Colombia

§ Convivencia y seguridad ciudadana § Programa red de apoyo social § Infraestructura social y gestión comunitaria para la paz

Apoyar las iniciativas para la resolución del conflicto

§ Creación Fondo Inversiones para la Paz

FOMIN

ANEXO VII. CARTERA ACTIVA POR ÁREA ESTRATÉGICA DE LA EBP Préstamo #

Proyecto

Nombre

Aprobado

Desembolsado % Desembolsado

Fecha terminación de desembolsos

Sentar las bases para dinamizar y reactivar la economía 875/OC-CO

CO0134

Programa de Ciencia y Tecnología - III

97.8

100.0%

Aug-30-2003

927/OC-CO

CO0179

Préstamo CT Privatización y Concesiones

12.2

10.9

90.1%

Dec-22-2003

1443/OC-CO

CO0264

Programa de Caminos y Fortalecimiento In

21.7

0.0

0.0%

Oct-04-2007

863/OC-CO-1

CO0055

Programa Adecuación de Tierras

31.0

8.1

26.0%

Mar-22-2004

1027/OC-CO

CO0157

Titulación y Modernización del Registro

14.5

3.6

24.9%

Sep-15-2004

984/OC-CO

CO0196

Programa de Desarrollo Alternativo

39.3

36.9

93.9%

Mar-16-2004

Promover el desarrollo social y asegurar la protección de los más vulnerables 926/SF-CO

CO0059

Programa Desarrollo Sustentable Costa Pa

1280/OC-CO

CO0247

Programa Red de Apoyo Social

40.0

25.7

64.3%

May-27-2004

270.0

102.6

38.0%

1382/OC-CO

CO0261

Ct Paralela: Programa Reforma Social

Jun-19-2004

10.0

0.5

5.1%

Jun-20-2005

1085/OC-CO

CO0213

1086/OC-CO

CO0213

Programa Convivencia y Seguridad Ciudada

2.6

1.5

58.9%

Dec-31-2003

Programa Convivencia y Seguridad Ciudada

10.0

7.6

75.8%

1087/OC-CO

Feb-12-2004

CO0213

Programa Convivencia y Seguridad Ciudada

10.0

3.5

34.6%

Jan-06-2004

1088/OC-CO

CO0213

Programa Convivencia y Seguridad Ciudada

12.8

2.7

21.3%

Jun-14-2004

1393/OC-CO

CO0234

Infraestructura Social y Gestiìn Municip

63.0

0.0

0.0%

Apr-11-2006

852/SF-CO

CO0198

Prog. Saneamiento Ambiental Cuenca Alta

15.4

13.3

86.5%

Dec-31-2003

616/OC-CO

CO0198

Prog. Saneamiento Ambiental Cuenca Alta

24.9

99.9%

Dec-31-2003

910/OC-CO

CO0088

Apoyo a la Reforma de Salud

38.0

27.5

72.5%

Mar-23-2004

1075/OC-CO

CO0058

Reconstrucción Eje Cafetalero 863 & 774

134.7

132.5

98.4%

Aug-24-2003

1089/OC-CO

CO0227

Alcantarillado de Cartagena

24.3

16.2

66.6%

Mar-14-2004

1199/OC-CO

CO0182

Agua Potable y Saneamiento Pereira.

25.1

7.5

29.8%

Jan-03-2005

1202/OC-CO

CO0142

Programa Nuevo Sistema Escolar

26.0

5.4

20.8%

Dec-20-2003

1455/OC-CO

CO0268

Programa de Emergencia Social

1250.0

750.0

60.0%

Mar-23-2004

8.2

92.3%

Feb-12-2004 Mar-12-2005

Mejorar la gobernabilidad del país y apoyar el proceso de descentralización del Estado 909/OC-CO

CO0036

Ptmo. CT Modernización Administración Ju

1243/OC-CO

CO0244

Fortalecimiento Contraloría General República

23.0

9.2

40.0%

1066/OC-CO

CO0138

Segundo Programa de Desarrollo Territori

28.5

19.6

68.8%

Jul-31-2004

1053/OC-CO

CO0226

Fortalecimiento Sistema Información Fina

6.0

3.8

63.7%

Feb-12-2004

977/OC-CO

CO0155

Desarrollo Institucional Entidades Terri

30.4

14.3

46.8%

Sep-12-2003

1385/OC-CO

CO0251

Fortalecimiento Institucional Distrito Bogotá

16.0

0.9

5.8%

Oct-05-2005

1459/OC-CO

CO0258

Apoyo Fortalecimiento Procuraduría Gener

14.0

0.0

0.0%

2202.2

1236.9

56.2%

Total

8.9

ANEXO VIII. ESCENARIOS DE FLUJOS DE RECURSOS 2003 - 2004 Escenario Base 2003 2004 Aprobaciones

Escenario Bajo 2003 2004

Escenario Alto 2003 2004

Total

1,984.0

475.0

1,984.0

365.0

2,040.0

862.0

PBL Inversión

1,650.0 334.0

250.0 225.0

1,650.0 334.0

250.0 115.0

1,650.0 390.0

600.0 262.0

1,527.4

929.1

1,494.4

904.7

1,620.0

1,107.8

Inversión (*)

83.0

131.6

Emergencia

750.0

500.0

50.0 750.0

118.2 500.0

170.0 750.0

131.6 500.0

PBL

411.0

150.0

411.0

150.0

411.0

150.0

Inversión (**) PBL

33.4 250.0

22.5 125.0

33.4

11.5

39.0

26.2

758.4

384.3

250.0 778.4

125.0 384.3

250.0 778.4

300.0 384.3

(d) Intereses y contribuciones

769.0 200.3

544.8 211.2

716.0 200.3

520.4 211.2

841.6 200.3

723.5 211.2

(e) Flujo de caja (c-d)

568.7

333.6

515.7

309.2

641.3

512.3

(a) Desembolsos Cartera Activa

Nuevas Operaciones (b) Amortizaciones (c) Flujo neto (a-b)

(*) Supone que se mantiene el mismo ritmo de desembolsos de la cartera activa de inversión (10.7% proyectado para el 2003). (**) Supone que en el año de aprobación se desembolsa el 10% del valor de las operaciones.

ANEXOIX. MONITOREO DE INDICADORES PARA LA IMPLANTACIÓN DE LA EBP Objetivo Estratégico: Sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía Indicador Valor actual Valor referencial

Tiempo

Probabilidad

Periodicidad

Verificación / Comentarios

Tasa de crecimiento del PIB

Tasa de crecimiento del PIB: 1,6% en el 2002

Tasa de crecimiento del PIB anual promedio del 3.22%

2003-2006

media

anual

Inversión total como porcentaje del PIB

Inversión total como porcentaje del PIB: 15.1% en el 2002

Inversión total como porcentaje del PIB: 16% en el 2006

2003-2006

alta

anual

Exportaciones generales como porcentaje del PIB

Exportaciones como porcentaje del PIB: 21.7% en el 2002

Exportaciones como porcentaje del PIB: 23.9% en el 2006

2003-2006

media

anual

Índice global de crecimiento de la competitividad

Puesto 10 entre los países latinoamericanos que integran el índice

Puesto 6 entre los países latinoamericanos que integran el índice

2003-2006

alta

anual

Subíndice de tecnología Índice global de crecimiento de la competitividad

Puesto 12 entre los países latinoamericanos que integran el índice

Puesto 8 entre los países latinoamericanos que integran el índice

2003-2006

alta

anual

Calculado por DANE Acciones en los sectores de transporte, energía, financiero, ciencia y tecnología, Mipymes y sector agropecuario contribuyen a lograr la meta planteada Calculado por DANE Acciones en los sectores transporte, energía, sector agropecuario, recursos naturales contribuyen a lograr la meta planteada Calculado por DANE Acciones en los sectores de transporte, energía, Mipymes, integración y sector agropecuario contribuyen a lograr la meta planteada Calculado por el Foro Económico Mundial Acciones en los sectores de transporte, energía, financiero, ciencia y tecnología, Mipymes, integración, agropecuario y gobierno contribuyen para lograr la meta planteada Calculado por el Foro Económico Mundial Acciones en el sector de ciencia y tecnología contribuyen a lograr la meta planteada

Objetivo Estratégico: Promover el desarrollo social y asegurar la protección de los mas vulnerables Indicador Valor actual Valor referencial Tiempo Probabilidad

Periodicidad

Verificación/ Comentarios

Tasa de pobreza total

60 % en el 2000

58% en el 2006

2003-2006

alta

anual

Tasa de cobertura en preescolar, básica y media

82% en el 2002

92% en el 2006

2003-2006

alta

anual

Porcentaje de municipios evaluados con pruebas censales para grados 5 a 9

35% en el 2002

95% en el 2006

2003-2006

alta

anual

Número de redes de hospitales financieramente viables y con eficiente servicio Numero de personas cubiertas por el régimen subsidiado

21 en el 2002

54 en el 2005

2003-2005

alta

anual

Calculado por DANE Acciones en el sector de protección social, salud educación, agua y mantenimiento, viviendas contribuyen a lograr la meta planteada Calculado por DANE Acciones en el sector de educación contribuyen a lograr la meta planteada Calculado por la DNP Acciones en el sector de educación contribuyen a lograr la meta planteada Acciones en el área de salud contribuyen a lograr la meta planteada

11.3 millones en el 2002

16.3 millones en el 2006

2003-2006

Alta

anual

2.9 millones en el 2002

3.9 millones en el 2006

2003-2006

media

anual

Cantidad de personas beneficiada con el servicio de alcantarillado en el área rural

Objetivo Estratégico: Mejorar la gobernabilidad y apoyar el proceso de modernización del Estado Indicador Valor actual Valor referencial Tiempo Probabilidad

Calculado por la DNP Acciones en el sector de protección social y salud contribuyen a lograr la meta planteada Calculado por la DNP Acciones en el sector de agua y saneamiento contribuyen a lograr la meta planteada

Periodicidad

Verificación / Comentarios

Índice de percepción de corrupción

Puesto 9 entre los países latinoamericanos en el 2002

Puesto 6 entre los países latinoamericanos en el 2006

2003-2006

alta

anual

Subíndice de transparencia Índice de Integridad de entidades públicas Subíndice de institucionalidad y eficiencia Índice de Integridad de entidades públicas Subíndice de control y sanción Índice de Integridad de entidades

4 entidades que superan los 90 puntos en el 2002

8 entidades que superan los 90 puntos en el 2006 8 entidades que superan los 90 puntos en el 2006

2003-2006

alta

anual

2003-2006

media

anual

38 entidades que superan los 90 puntos

2003-2006

media

anual

Índice elaborado por Transparencia Internacional Acciones en el sector en el sector de reforma de la administración pública, capacidad de gestión local, transparencia y lucha contra la corrupción, y reforma judicial contribuyen al logro de la meta planteada Índice elaborado por Transparencia por Colombia Acciones en el sector en el sector de transparencia contribuyen al logro de la meta planteada Índice elaborado por Transparencia por Colombia Acciones en el sector en el sector de reforma de la administración pública y capacidad de gestión local contribuyen al logro de la meta planteada Índice elaborado por Transparencia por Colombia Acciones en el sector en el sector de la reforma de

2 entidades que superan los 90 puntos en el 2002

28 entidades que superan los 90 puntos

públicas–

Restricción I: Desbalance fiscal Indicador Déficit del sector publico como porcentaje del PIB Deuda publica como porcentaje del PIB

en el 2002

en el 2006

Valor actual

Valor referencial

Tiempo

Probabilidad

Periodicidad

Verificación / Comentarios

3.6 % del PIB en el 2002 48.9 % del PIB en el 2002

1.2 % del PIB en el 2006 47.7% del PIB en el 2006

2003-2006

alta

anual

Calculado por el MHyCP

2003-2006

alta

anual

Calculado por el MHyCP

Valor referencial

Tiempo

Probabilidad

Periodicidad

Verificación / Comentarios

126 en el 2006

2003-2006

alta

anual

Calculado por DNP

Restricción II: Escalamiento del conflicto Indicador Valor actual Cantidad de municipios clasificados con niveles de violencia media o baja

252 en 2002

la administración y reforma judicial contribuyen al logro de la meta planteada

ANEXO X. DESCRIPCIÓN DE LA NATURALEZA Y ALCANCE DE LAS CONSULTAS REALIZADAS FECHA

LUGAR

PARTICIPANTES

Febrero 2002

Bogota, Colombia

§ §

Julio 2002

Bogota, Colombia

§ §

Noviembre 2002

Bogota, Colombia

§ §

Funcionarios del BID Funcionarios del MHyCP y el DNP del Gobierno de Colombia

Diciembre 2002

Bogota, Colombia

§ §

Funcionarios del BID Agencia Colombiana de Cooperación Internacional y el DNP. Representantes de entidades privadas, Fedecamaras y Fundación Carvajal, instituciones microfinancieras Funcionarios del BID Comité Ejecutivo del Consejo Asesor dela Sociedad Civil de la representación del BID en Colombia Autoridades locales, organizaciones de la sociedad civil de la regiones visitadas Funcionarios del BID Funcionarios del MHyCP y el DNP del Gobierno de Colombia

Febrero 2003

Cali, Colombia Bogota, Colombia Cartagena, Colombia Medellín, Colombia

§ §

Mayo 2003

Bogota, Colombia

§ §

Funcionarios del BID Candidatos a Presidente, respectivos equipos económicos, universidades. Centros de investigación, medios de opinión y sector privado Funcionarios del BID Equipo de gobierno electo de Colombia

TEMARIO § Identificar la problemática de corto y mediano plazo § Conocer alternativas y propuestas para resolver estos problemas § Identificar áreas en las cuales el Banco podría apoyar estas propuestas e ideas sobre como hacerlo § Presentar un diagnostico sectorial, identificando los principales Issues de cada sector y la áreas puntuales donde el Banco puede colaborar § Atender la solicitud del gobierno para apoyar la preparación de una estrategia de reforma de la Administración Pública § Revisar el estado de cumplimiento de los prestamos sectoriales en ejecución § Identificar necesidades de financiamiento del gobierno para el periodo 2002-2003 § Identificar áreas de reformas previstas § Presentar la situación actual de los proyectos que están siendo ejecutados dentro del Plan Colombia y de las ofertas recibidas en las mesas de donantes de los grupos consultivos asociados al proceso de paz § Acordar el programa operativo para el 2003. § Continuar la preparación de la estrategia de mediano plazo, en el contexto de los objetivos identificados por el Banco y el Plan Nacional de Desarrollo § Acordar acciones en relación a la cartera activa de proyectos en un contexto de restricción fiscal. § Informar a las entidades previamente identificadas de los sectores públicos y privado sobre el FOMIN § Revisar los procedimientos de identificación y difusión de propuestas entre el gobierno y el FOMIN § Sostener reuniones bilaterales con representantes de entidades de los sectores públicos y privados. § Sostener reuniones con entidades ejecutoras de programas activos, para escuchar inquietudes, sugerencias y tomar nota de las lecciones aprendidas § Realización de talleres regionales que sirvieran para conocer y recoger perspectivas, opiniones y consideraciones de diferentes organizaciones de la sociedad civil y autoridades locales en relación con los desafíos, restricciones, áreas de trabajo y secuencia de acción previstas como parte de la Estrategia del Banco para Colombia, durante el periodo 2003-2004

§ Revisar con el gobierno la versión de la EBP que fue aprobada por el Comité de Programación de la Administración.

ANEXO XI. CONSULTA CON LA SOCIEDAD CIVIL Antecedentes. El proceso de preparación del EBP implicó para el Banco la realización de diferentes actividades de diagnóstico y análisis sobre la problemática de Colombia y un proceso amplio de consulta con el gobierno, otros donantes y la sociedad civil. Como parte de este proceso de diálogo, consulta y coordinación, el Banco, con fundamento en su política sobre participación ciudadana en sus actividades2 , y el Comité Ejecutivo del Consejo Asesor de la Sociedad Civil Representación del BID en Colombia (CASC), en cumplimiento de sus objetivos 3 , convocaron a cuatro talleres regionales que sirvieron para conocer y recoger perspectivas, opiniones y consideraciones de diferentes organizaciones de la sociedad civil y de autoridades locales en relación con los desafíos, restricciones, áreas de trabajo y secuencia de acción previstas como parte de la Estrategia del Banco para Colombia, durante el período 2003-2006. Este anexo recoge el desarrollo de los cuatro Talleres de Consulta realizados en las ciudades de Cali, Bogotá, Cartagena y Medellín entre los días 20 y 24 de Febrero de 2003. Objetivos y metodología de los talleres. Se esperaba que de los talleres surgieran consideraciones y contribuciones específicas que permitieran afinar el análisis, los desafíos, las restricciones, las áreas de atención de la estrategia y la secuencia de acción propuesta. En tal propósito se buscó, que en cada taller se respondieran las siguientes preguntas: •

Desafíos: (i) pertinencia de los desafíos identificados y (ii) omisiones críticas.

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Restricciones: (i) pertinencia de las restricciones identificadas y (ii) omisiones críticas.

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Áreas de trabajo identificadas (issues) para cada desafío y restricción: (i) pertinencia y (ii) omisiones críticas.

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¿Cómo podemos priorizar el apoyo del Banco para ayudar al país en enfrentar estos desafíos y restricciones? Secuencia de la estrategia.

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Identificación de oportunidades y riesgos asociados en el mediano y largo plazo

Para facilitar el buen desarrollo del ejercicio y el logro de sus objetivos, en los cuatro talleres, se procedió con la siguiente metodología de trabajo:

Ver documento: “Marco Estratégico para la Participación Ciudadana en las Actividades del Banco Interamericano de Desarrollo” Noviembre 1, 2000. 3 El CASC es uno de los mecanismos más importantes con que cuenta la delegación del BID en Colombia para desarrollar y consolidar sus relaciones con la sociedad civil, tiene como objetivo fundamental establecer mecanismos permanentes de relacionamiento y consulta. Sus objetivos son: (i) contribuir a la formulación estratégica de planes, programas y proyectos a partir del fortalecimiento del diálogo Gobierno – BID- Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC); (ii) fortalecer el papel delas OSC en la identificación, ejecución y evaluación de los proyectos financiados por el BID en Colombia, y (iii) apoyar los procesos de planeación participativa en el marco de la Constitución Política Colombiana.

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Presentación en plenaria de los desafíos, restricciones, áreas de trabajo identificadas y secuencia de acción prevista. Esta presentación fue realizada por el coordinador para Colombia del Banco.

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Preguntas y primer debate en plenaria.

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Trabajo en grupos. Dada la diversidad de los participantes, los grupos fueron conformados buscando asegurar una composición equilibrada de todos y cada uno de ellos. Cada grupo, con fundamento en las preguntas formuladas, produjo una relatoría en la que se buscó recoger el debate realizado, las diferentes opiniones, los acuerdos y los disensos.

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Presentación en plenaria de las relatorías y debate final.

Principales conclusiones de los talleres de consulta. Esta sección recoge de manera ordenada ideas, conceptos y juicios formulados durante las cuatro reuniones por voceros de diferentes OSC y representantes de autoridades nacionales, regionales y locales. La importancia y proyección del ejercicio radica en que los consensos y disensos revelados dan cuenta de la utilidad e importancia que para las OSC, el Banco y el gobierno nacional tiene el ejercicio realizado. Generales •

Se recomienda desarrollar una visión prospectiva y de largo plazo del país, más allá de los cuatro años que contempla el documento presentado.

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El desarrollo subregional, provincial, local y nacional deben ser abordados como un todo interactuante.

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Se destacó que, como aspecto relevante para la formulación de la estrategia del Banco, se debe profundizar en los antecedentes de la actual estrategia y en la evaluación de las anteriores.

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El análisis debe también señalar las fortalezas que presenta del país. Una de nuestras fortalezas hace relación a la estabilidad de las instituciones políticas del país. Otra fortaleza se refiere a la existencia de una sociedad civil organizada y a la existencia de alianzas estratégicas entre lo público y lo privado.

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Se planteó la importancia de armonizar el proceso de formulación de estrategias del BID con el procedimiento de formulación del PND

Areas prioritarias •

Los participantes coincidieron en señalar que las áreas prioritarias son pertinentes. En efecto, es indispensable reactivar y dinamizar la economía, reducir los niveles de pobreza, desigualdad y exclusión social y mejorar la gobernabilidad del país.

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Muchos participantes consideraron que el desafío de “reactivar y dinamizar la economía” debe involucrar como parte esencial la equidad y el reconocimiento de la existencia de regiones y de la integración hacia adentro.

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La competitividad del país en los mercados externos no puede seguirse sustentando casi exclusivamente en temas cambiarios. La ciencia, la tecnología y la educación superior juegan un papel estratégico.

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Fue muy general la apreciación según la cual se debe avanzar con la mayor prioridad en los temas de desarrollo agropecuario, no sólo agrario o rural.

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En materia de desarrollo empresarial las alianzas estratégicas sectoriales e intersectoriales y las cadenas productivas son algunas de las herramientas participativas y mecanismos del sector privado.

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El sector agropecuario debe ser tenido como prioritario dentro de las estrategias definidas para dinamizar la economía y en atenc ión a que todas las inversiones en el campo contienen los desplazamientos.

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Los programas sociales de redes de protección social (paliativos y asistenciales) deben limitarse a los sectores más vulnerables. Una política social coherente y efectiva debe incluir como prioritario el apoyo a la población desplazada.

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Es importante no abandonar programas y proyectos que han mostrado sus bondades; tal es el caso de “Familias en Acción”. La historia reciente está plagada de casos de abandono de proyectos exitosos con el prurito de cambio de gobierno.

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La inversión en educación, protección social, infraestructura básica salud, agua y saneamiento, energía, vías debe articularse a perspectivas de desarrollo regional.

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El eje del proceso de búsqueda de una mayor y mejor gobernabilidad es el fortalecimiento y empoderamiento ciudadano, de la sociedad civil organizada y de la construcción de un nuevo modelo de ciudadanía.

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La gobernabilidad hace relación a la confianza en el gobierno central, pero también de los gobiernos locales. La educación ciudadana como estrategia transversal permite formar una ciudadana corresponsable en la planeación, ejecución y control de la gestión de gobierno.

Las restricciones •

Las restricciones señaladas en materia de desbalance fiscal y escalamiento del conflicto interno son ciertas, serias y reclaman atención prioritaria. Sin embargo, fue una apreciación muy común la de que lo que para el Banco son restricciones son desafíos prioritarios para el país y el gobierno.

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Teniendo en cuenta las restricciones fiscales se consideró que ante tantos objetivos y líneas de acción se hace imperioso focalizar y concentrar esfuerzos donde se generen mayores impactos en términos de desarrollo, reducción de la pobreza y gobernabilidad.

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En relación con el conflicto, para el país, no solo es pertinente abordarlo como restricción, sino que se plantea su superación como la prioridad para jalonar el desarrollo.

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Desde el punto e vista del país la superación del conflicto es prioritaria para sentar las bases del crecimiento, la reactivación, la gobernabilidad y la lucha contra la pobreza y exclusión.

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El fortalecimiento de los mecanismos de participación comunitaria debe ser transversal a toda la secuencia.

ANEXO XII. DOCUMENTOS DE APOYO PARA LA PREPARACIÓN DEL EBP

Sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía Melo, A. (2002). “Los problemas de competitividad en un país en conflicto”. Documento BID. Leon, J. y Orloff, M. (2002). “Café: Situación actual y perspectivas”. Documento BID. Lora, E. (2002). “Competitividad y nuevas tecnologías en Colombia”. Documento BID. Lora, E. (2002). “Derechos de los acreedores”. Documento BID . Montes, G. (2003). “La crisis del café en Colombia”. Documento BID. Zapata, J. y Gonzales, J. (2001). “Regalías y los impuestos a la actividad petrolera”, Fedesarrollo Arbelaez, M., Echavarria, J., Zuluaga, S., y Burman, L . (2001). “Impuestos a las transacciones financieras”, Fedesarrollo Promover desarrollo social y asegurar protección de los grupos más vulnerables Quiñónez, A. (2003) . “Consideraciones de las minorías en Colombia”. Documento BID. Farne, S. (2002) “Efectos ocupacionales de una reforma laboral en Colombia” Bogota, Colombia. Perotti, R. (2000) “Public spending on social protection in Colombia: Análisis and proposal”. Fedesarrollo Borjas, G. y Acosta, O. (2000). “Education reform in Colombia”. Fedesarrollo Apoyar el proceso de modernización del Estado Neira, P. (2002) . “El imperio de la Ley en Colombia: Debilidad y discrecionalidad institucional”. Documento BID. Rodriguez, J.(2003). ”Gobernabilidad de las entidades territoriales en Colombia”. Documento BID. Palacios, H. (2003). “Referendo de reforma a la Constitución Política en Colombia”. Documento BID. Amaya, A. (2001). “Corte constitucional y economía. Análisis de fallos y propuestas para el caso colombiano”. Documento BID. Amaya, A. (2002) . “Evaluación de la Política Económica en Colombia: Una Aproximación desde el Análisis de las Políticas Públicas”. Documento BID. Amaya, C. (2002). “Gestión y eficiencia de las Altas Cortes”. Documento BID. Ayala, U. y Perroti, R. (2001). “The Colombian Budget Process”. Fedesarrollo Alesina, A., Carrasquilla, A. y Echavarria, J. J. (2001). “Descentralization in Colombia”. Fedesarrollo Roland, G. y Zapata, J. (2002). “Colombia’s Electoral and Party System: Proposals for reforms”. Fedesarrollo Kugler, M. y Rosenthal, H. (2001). “Checks and Balances: An assessment of the institutional separation of political powers in Colombia”. Fedesarrollo Levitt, S. y Rubio, M. (2001). “Understanding crime in Colombia and what can be done about it”. Fedesarrollo Ayala, U. y Poterba, J. (2002). “Estudios y recomendaciones sobre la viabilidad de las finanzas públicas en Colombia” . Fedesarrollo Núñez, J. (2001). “Diagnóstico de la situación de los ingresos por impuestos del orden municipal en Colombia”. Fedesarrollo Vásquez, J. (2002). “Administración y Estructura del sistema de impuestos en Colombia”. Fedesarrollo Echavarria, J. y Zodrow, G. (2001). “La estructura de impuestos y la competitividad internacional de la economía colombiana”. Fedesarrollo. Barrera, F., Rutherford, T. y Light, M. (2001). “Actualización de tasas tributarias y estimación y determinación de elasticidades del modelo de equilibrio general computable del ministerio de hacienda para el análisis de sensibilidad de políticas tributarias”. Fedesarrollo.

Restricciones – Desbalance Fiscal Flores, L. y Bonilla, R. (2003). “El perfil de la deuda pública en Colombia”. Documento BID. Piffano, H. “Batería de indicadores para el seguimiento del proceso de saneamiento fiscal territorial en Colombia”. Arbelaez, M. y Roubini, N. (2001) .”Estructura del manejo de la deuda pública y su incidencia sobre las finanzas públicas en el largo plazo”. Fedesarrollo Acosta, O. y Bird, R.. (2001) . “Evaluación de las recomendaciones sobre impuestos locales en la reforma estructural del sistema tributario colombiano y estudio y recomendaciones sobre la situación del los ingresos tributarios de los departamentos”. Fedesarrollo Gallardo, A. (2001) . “La legitimidad de la política de los ingresos públicos en Colombia”. Fedesarrollo. Palacios, H. (2002). “Análisis del referendo”. Documento BID. Restricciones – Escalamiento del conflicto Echandia, C. (2002) “Diagnóstico sobre la actual situación de conflicto en Colombia y sus perspectivas”. Documento BID. Rangel, A. (2003) . “Tendencias del conflicto en el mediano plazo y política de paz del nuevo gobierno”. Documento BID. Temas sectoriales y de cartera Leon, J. y Mendez, M . (2001) . “Ciclo político y tiempo de ejecución de los préstamos: El caso de Colombia”. Documento BID. Leon, J. y Acosta, G. (1998-2001, 2002). “Colombia. Informe de Revisión de Cartera” . Documento BID. Moscoso, H., Alvarado, M. y Méndez, C. (2002).“Administradoras de recursos de crédito externo en Colombia”, Bogota, Colombia. Orloff, M. (2002). “El efecto de la rotación de funcionarios públicos sobre la duración del ciclo del proyecto”. Documento BID. Garcia, N. (2003) “Comparación de estrategias y programas operativos BID, CAF y BM”. Documento BID. Notas de dialogo sectorial (Contry Focus ) Sectores ( 2002). BID: -

Sector agua potable y saneamiento básico Desarrollo sector agropecuario Medio ambiente Salud Educación Protección social Transporte Energía IRSA Financiero Competitividad Integración