documento de marco sectorial de agricultura y gestión de recursos naturales

PÚBLICO

DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL DE AGRICULTURA Y GESTIÓN DE RECURSOS NATURALES

DIVISIÓN DE MEDIO AMBIENTE, DESARROLLO RURAL Y ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS POR DESASTRES

Mayo 2013

Este documento fue preparado por Héctor R. Malarin (RND/CHF) y Pedro Martel (INE/RND), con el aporte de todos los especialistas sectoriales de INE/RND. Rosario Gaggero (INE/RND) asistió en la producción del documento.

Se prohíbe el uso comercial no autorizado de los documentos del Banco, y tal podría castigarse de conformidad con las políticas del Banco y/o las legislaciones aplicables Copyright © [2013] Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados; este documento puede reproducirse libremente para fines no comerciales.

De conformidad con la Política de Acceso a la Información, el presente documento está sujeto a divulgación pública.

ii

ÍNDICE I.

LA AGRICULTURA Y LA GESTIÓN DE RECURSOS NATURALES EN EL CONTEXTO DE LAS ESTRATEGIAS SECTORIALES DEL BANCO ................................................................................ 1 A. B.

II. III.

EVIDENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA EFICACIA DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS EN EL SECTOR E IMPLICACIONES PARA EL TRABAJO DEL BANCO ..................................................... 3 PRINCIPALES DESAFÍOS DE LA REGIÓN Y PROBLEMAS QUE EL BANCO DESEA ABORDAR EN EL SECTOR ............................................................................................................................. 13 A. B. C.

IV.

Los aumentos de productividad de la agricultura son bajos y muy heterogéneos ...... 14 El crecimiento agrícola no ha beneficiado por igual a la población rural en ALC ..... 15 La agricultura y los recursos naturales son muy vulnerables al cambio climático, pero su uso inadecuado también genera la mayoría GEI en la región ........................ 16

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DEL BANCO EN EL SECTOR ................................................ 17 A. B. C. D.

V.

El Documento de Marco Sectorial de Agricultura y Gestión de Recursos Naturales como parte de las regulaciones existentes .................................................................... 1 El Documento de Marco Sectorial de Agricultura y Gestión de Recursos Naturales como parte de la Estrategia de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y de Energía Sostenible y Renovable (GN-2609-1) ............................................................. 1

Informes de la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) ..................................... 17 Resultados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM) ............................... 18 Lecciones aprendidas de los proyectos del Banco en el sector................................... 20 Ventajas comparativas del Banco en la región ........................................................... 23

METAS, PRINCIPIOS, DIMENSIONES DEL ÉXITO Y LÍNEAS DE ACCIÓN QUE GUIARÁN LAS ACTIVIDADES OPERATIVAS Y DE INVESTIGACIÓN DEL BANCO ............................................ 23 A. B.

Meta y principios del trabajo del Banco en Agricultura y Gestión de Recursos Naturales..................................................................................................................... 23 Dimensiones del Éxito y sus líneas de acción ............................................................ 24

REFERENCIAS.......................................................................................................................................

iii SIGLAS Y ABREVIATURAS ALC BID-9 BM CEPAL DEM FAO FAUSAC FIDA GEI IARNA IFPRI INTA OECD OVE PIB PCR PSA SFD UCAMYMA WDR

América Latina y el Caribe Noveno Aumento General de los Recursos del BID Banco Mundial Comisión Económica para América Latina y el Caribe Matriz de Efectividad en el Desarrollo Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación Facultad de Agronomía de la Universidad San Carlos de Guatemala Fondo Internacional para el Desarrollo Agrario Gases de Efecto Invernadero Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente de la Universidad Rafael Landívar International Food Policy Research Institute Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria Organization for Economic Cooperation and Development Oficina de Evaluación y Supervisión Producto Interno Bruto Informe de Terminación de Proyecto Pagos por Servicios Ambientales Documento de Marco Sectorial Universidad Católica Madre y Maestra de Santo Domingo World Development Report

I.

LA AGRICULTURA Y LA GESTIÓN DE RECURSOS NATURALES1 EN EL CONTEXTO DE LAS ESTRATEGIAS SECTORIALES DEL BANCO

A.

El Documento de Marco Sectorial de Agricultura y Gestión de Recursos Naturales como parte de las regulaciones existentes

1.1

El presente Documento de Marco Sectorial de Agricultura y Gestión de Recursos Naturales se ha desarrollado de acuerdo con el documento GN-2670-1, el cual norma las estrategias, políticas, marcos sectoriales y lineamientos a fin de exponer la meta del Banco en agricultura y gestión de recursos naturales, y orientar su trabajo en la generación de conocimiento y en el diálogo con los países.

1.2

Según lo indicado en el párrafo 1.25 del documento GN-2670-1, una vez aprobado el Documento de Marco Sectorial (SFD, por sus siglas en inglés) de Agricultura y Gestión de Recursos Naturales, quedarán sin efecto las siguientes políticas sectoriales del Banco: Política del Sector Agropecuario (OP-721); Política de Desarrollo Forestal (OP-723); Política de Desarrollo Rural (OP-752); Política de Desarrollo Pesquero (OP-724); y la Política de Minería (OP-725); así como la Estrategia de Desarrollo Agrícola (GN-2069) y la Estrategia de Financiamiento Rural (GN-2022). El Banco preparará una actualización de este SFD una vez transcurridos tres años desde su aprobación.

1.3

Este SFD brinda al Banco una orientación concreta, pero flexible, para atender la diversidad de desafíos y contextos institucionales que enfrentan a distintos niveles los 26 países miembros prestatarios del Banco en el sector de agricultura y gestión de recursos naturales, rigiendo así su financiamiento para operaciones con y sin garantía soberana en dicho sector. En este sentido, este SFD será un insumo fundamental en la preparación de las Estrategias de País del Banco, las cuales establecerán sus intervenciones específicas en el sector para cada país, de acuerdo a sus necesidades y condiciones particulares.

B.

El Documento de Marco Sectorial de Agricultura y Gestión de Recursos Naturales como parte de la Estrategia de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y de Energía Sostenible y Renovable2 (GN-2609-1)

1.4

El SFD propuesto se enmarca dentro de la Estrategia de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y de Energía Sostenible y Renovable (en adelante “Estrategia de Cambio Climático”), la cual tiene como objetivo contribuir a un desarrollo bajo en carbono y hacer frente a los factores primordiales de

1

2

Para fines de este documento, agricultura se entiende como sector económico que comprende la actividad agrícola, pecuaria, pesquera y forestal, mientras que recursos naturales son todos aquellos factores de producción que contribuyen a la competitividad de dichas actividades (i.e., tierra, agua, biomasa forestal y pesquera). Aspectos relacionados con la conservación y preservación de recursos naturales se tratará en el SFD de Medio Ambiente y Biodiversidad, a ser presentado en el último trimestre de 2015.

La orientación de este SFD también guardará consistencia con la Estrategia de Infraestructura para la Competitividad y el Bienestar Social, actualmente en preparación.

2 vulnerabilidad ante las consecuencias del cambio climático en América Latina y el Caribe. Buscando contribuir con la prioridad institucional de protección del medio ambiente, la respuesta al cambio climático y la promoción de la energía sostenible y la seguridad alimentaria establecida por el Noveno Aumento General de los Recursos del BID (BID-9), dicha estrategia establece cinco líneas estratégicas de acción para el Banco: i) fortalecer su base de conocimientos; ii) fortalecer la capacidad de las instituciones y de los sectores público y privado; iii) desarrollar instrumentos para integrar transversalmente la mitigación del cambio climático y aumentar la resistencia al mismo; iv) identificar y desarrollar préstamos y asistencia técnica para actividades relacionadas con el clima en sectores clave; y v) llevar las inversiones a escala, llenar vacíos de financiamiento y apalancar las inversiones del sector privado.

1.5

La Estrategia de Cambio Climático reconoce las siguientes actividades ligadas a la agricultura y la gestión de recursos naturales como motores claves de la agenda de cambio climático del Banco: i) disminuir el cambio de uso del suelo y la deforestación en paisajes prístinos o de alto valor en términos de los servicios que proporcionan, siendo éstos las principales fuentes de emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en la región; ii) incrementar y mejorar la protección de los recursos hidrológicos y la gestión de recursos hídricos, pues se trata de un sector altamente vulnerable a los impactos del cambio climático; y iii) fomentar la agricultura sostenible, que incluye la seguridad a la tenencia de la tierra y a un manejo sostenible de los recursos naturales que se traduzca en una mayor productividad rural y en el mejoramiento de los medios de vida de la población rural. Al respecto, las líneas de acción previstas en este SFD incluyen actividades que contribuirán directamente con los resultados previstos por dicha estrategia, basados en evidencia empírica existente (Sección V).

1.6

El presente documento ha sido estructurado en cinco secciones que buscan atender los siete elementos que debe contener un SFD, según el documento GN-2670-1. La presente sección pone al SFD en el contexto de las regulaciones existentes y las estrategias institucionales vigentes. La Sección II presenta la evidencia empírica internacional sobre políticas y programas en el sector de agricultura y de gestión de recursos naturales como la base para delinear el presente SFD. La Sección III identifica los desafíos que el Banco abordará durante la vigencia de este SFD. La Sección IV síntetiza las evaluaciones sectoriales previas de la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE), los más recientes resultados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM, por sus siglas en inglés) y lecciones aprendidas para proyectos del Banco en el sector.

Basada en la evidencia empírica y las lecciones aprendidas, la Sección V presenta las metas, principios de trabajo, dimensiones de éxito, líneas de acción y las actividades concretas que se propone priorizar en el trabajo sectorial del Banco con los países durante los próximos tres años, período de vigencia del presente SFD, para atender los desafíos identificados.

3 II.

EVIDENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA EFICACIA DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS EN EL SECTOR E IMPLICACIONES PARA EL TRABAJO DEL BANCO

2.1

En esta sección se presenta una revisión de literatura que cita los principales hallazgos de estudios e investigaciones internacionales en materia de política agropecuaria y gestión de recursos naturales sobre la cual se erigen la meta, los principios, las dimensiones del éxito y las líneas de acción que guían las actividades operativas y el trabajo analítico del Banco en el sector, descritas en la Sección V. 1.

2.2

La estabilidad macroeconómica y la apertura comercial son condiciones necesarias para el crecimiento de la agricultura, el cual a su vez incide en la reducción de la pobreza

Entre 1990 y 2011, el Producto Interno Bruto (PIB) agropecuario real de América Latina y el Caribe (ALC) creció a una tasa anual promedio de 2,7% (Figura I-1).

Dicha tasa es mayor al 2% alcanzado en la década de los ochenta, aunque aún inferior al 3,5% de la década de los setenta (CEPAL, 1997).

Figura I-1. Tasa de crecimiento anual promedio del PIB agropecuario a precios constantes por país, 1990-2011 (%) 5

4

3

2

1

CH BL PR NI EC AR PE CR BO BR GU ALC HO CO PN ES ME GY RD VE SU UR JA TT BH BA HA

0

-1 Fuente: CEPALSTAT

2.3

La estabilidad en las políticas macroeconómicas luego de las reformas iniciadas a mediados de los ochenta, contribuyó al incremento de la tasa de crecimiento de la agricultura en ALC. Particularmente, se destaca el efecto que han tenido la

4 neutralidad de una política monetaria respecto al tipo de cambio y un régimen comercial que disminuyó los sesgos anti–exportadores (incluyendo la protección de rubros importables) en mejorar los incentivos a la inversión privada en campo y, por ende, en la expansión de las exportaciones agropecuarias (Dewbre et al.

2011; Foster y Valdés, 2010; CEPAL, 2007). La región pasó de extraer rentas del sector por casi US$10 mil millones anuales en la década de los ochenta a apoyar a los agricultores con más de US$5 mil millones anuales a partir de las reformas (Anderson y Valdés, 2008). No obstante, los países de la región aún deben enfrentar políticas distorsivas que afectan su agricultura, especialmente a través de medidas de apoyos vía precios que han demostrado tener un pobre desempeño en términos de aumento del ingreso agrícola familiar (OECD, 2001). La protección comercial de la que en promedio gozan productos como la leche, el arroz, el pollo o el azúcar en desmedro de productos como la soya, la carne bovina o el maíz, están afectando la ventaja comparativa de la agricultura en ALC y la eficiencia en la asignación de recursos provenientes del sector privado (Anderson y Valdés, 2008).

2.4

El crecimiento de la agricultura ha demostrado contribuir a reducir la pobreza en ALC. Entre 1990 y 2011, la incidencia de la pobreza en zonas rurales de la región disminuyó de 65% a 50%, mientras que la indigencia rural bajó de 40% a 29%.

Analizando el período 1990-2005, Valdés et al. (2010) encontraron que: i) el ingreso agrícola real (medido a través del PIB deflactado por distintos índices) efectivamente experimentó un aumento real en Brasil, Chile, Colombia y Paraguay aunque menor a la evolución del PIB agropecuario; y ii) mientras que en Colombia y Paraguay los pequeños productores fueron los más beneficiados por el crecimiento agrícola, en Brasil, Chile y México fueron los asalariados del campo los que capturaron una proporción creciente del ingreso agrícola. De manera similar, entre 1980 y 2005, análisis econométricos y simulaciones contrafactuales encontraron que el crecimiento del PIB agrícola por trabajador contribuyó significativamente más a la reducción de la pobreza en Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua, México, República Dominicana y Panamá que el PIB no agrícola/trabajador o las remesas (Dewbre et al. 2011). Ambos análisis corroborarían el dato que para ALC el crecimiento agregado basado en la agricultura sería 2,7 veces más efectivo en la reducción de la pobreza que un crecimiento del PIB no agropecuario (Foster y Valdés, 2010), o que, en promedio, la contribución de la agricultura al aumento de los ingresos de los más pobres es al menos 2,5 veces la del sector no agrícola (Bravo-Ortega y Lederman, 2005). El mayor impacto se observaría en Chile, seguido por Panamá, Jamaica, Guatemala y Nicaragua (de Ferranti et al., 2005).

2.

2.5

El gasto público en bienes públicos rurales tiene mayores retornos económicos que aquel dirigido a bienes privados

La evidencia, dentro y fuera de la región, muestra que el gasto público agropecuario destinado a la provisión de bienes públicos sectoriales (e.g., infraestructura rural, innovación tecnológica, sanidad agropecuaria, información de mercados) tiene mayores retornos y mayor cobertura que el gasto público destinado a la provisión de bienes privados (e.g., compra y distribución de

5 insumos, subsidios a producción)3. Por ejemplo, los retornos a la inversión en infraestructura rural, innovación agropecuaria y educación rural tienden a ser más altos que los retornos al gasto público orientado a bienes privados, tanto en ALC como en otras regiones del mundo (Fan et al., 2008; López, 2004; Foster et al., 2011). Más aun, una alta participación de gasto público orientado a bienes privados compromete la eficiencia productiva del gasto público rural, i.e., disminuye el ingreso agrícola per cápita. Un estudio reportó que, manteniendo constante el gasto total, una reducción de aproximadamente 10% de la participación del gasto público a bienes privados indujo un incremento del orden de 2,5% en el PIB agrícola per cápita (Rocha et al., 2006). En la misma línea, un análisis de series de tiempo del gasto público agropecuario en la India entre 1960 y 2000 encontró que los subsidios a insumos de producción son los menos efectivos en mejorar ingresos o reducir pobreza rural (Fan, 2008).

2.6

A pesar de la evidencia sobre los impactos de la inversión en bienes públicos rurales, en ALC todavía existe espacio para mejorar la estructura del gasto público agropecuario. Estudios recientes elaborados por el Banco sobre estimaciones de apoyos a la agricultura en 18 países de la región, muestran que la magnitud del gasto destinado a bienes y servicios públicos es, en general, baja y heterogénea (Figura I-2). Al menos ocho países, seis de los cuales son pequeños y vulnerables, asignan menos de la mitad de su gasto público a este tipo de bienes, dando un mayor énfasis a los apoyos directos fiscales como instrumento de política sectorial.

Figura I-2. Composición del gasto público agropecuario por países de ALC (2010-2011) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% CO RD ME PR HO JA EC HA PE CH ES BO AR GU BR UR NI CR %Apoyos fiscales directos (1)

%Bienes públicos (2)

Fuente: BID

3

La provisión de bienes públicos dirigidos a la agricultura puede ser realizada tanto por el Estado como por el sector privado. Cuando existen fallas de mercado que impiden la provisión de dichos bienes por el sector privado (e.g., innovación tecnológica), el Estado puede aplicar instrumentos alternativos para corregir estas fallas, los cuales pueden incluir subsidios. Una discusión de dichos instrumentos se presentará en el SFD de Innovación, Ciencia y Tecnología, a ser aprobado a finales de 2013.

6 3. El gasto público dirigido a bienes privados tiene bajo retorno social y es regresivo, pero en un proceso de su reorientación transitoria hacia bienes públicos, los “subsidios inteligentes” pueden ser mejores que la compra y distribución directa de insumos por el Estado 2.7

La inversión pública en programas destinados a la compra y distribución directa de insumos, como instrumento para superar las limitaciones de acceso a insumos y/o tecnologías modernas entre pequeños productores, tiene bajo retorno social, restringe la inversión del sector privado y es regresiva. A nivel agregado, en Sri Lanka y Guatemala, los programas de fertilizantes mostraron una relación beneficio/costo negativa (Valdés, 2012; IARNA, 2013). Más aun, este tipo de programas estaría desplazando la actividad del sector privado en la compra y distribución del insumo en Guatemala dado que los beneficios netos marginales privados del uso de fertilizantes son positivos (Cannock, 2012). Asimismo, estos programas tienden a ser regresivos, con la mayor parte del monto de los apoyos destinados a productores más grandes. En Paraguay, como parte de la preparación del “Programa de Modernización de la Gestión Pública de Apoyos Agropecuarios” (1800/OC-PR), el Banco estimó que entre 2003 y 2004 el 60% de los apoyos fiscales directos dirigidos a la compra de semillas de algodón beneficiaban a solo 9% de los productores, los más grandes4.

2.8

Si un país desea iniciar un proceso de re-direccionamiento transitorio de su gasto público de bienes privados a públicos, un mecanismo de apoyos basado en “subsidios inteligentes” vía vouchers o cupones puede ser una forma más efectiva de focalizar el acceso de beneficiarios a insumos, maximizar la producción marginal y los beneficios económicos y sociales, y fomentar asociaciones público-privadas en el desarrollo del mercado de insumos. Para los casos de Kenya y Malawi, los programas de subsidios inteligentes para fertilizantes y semillas mejoradas generaron impactos positivos en rendimientos de pequeños productores, mejoraron su seguridad alimentaria e incrementaron la participación del sector privado en la distribución de insumos (IFPRI, 2009; Minde et al., 2008), pero podrían estar desplazando la inversión privada en la provisión de estos insumos (Ricker-Gilbert et al., 2011). Igualmente, evaluaciones del “Programa de Apoyo a la Transición Competitiva Agroalimentaria” en República Dominicana mostraron que subsidios a la adopción de tecnologías tuvieron impactos positivos en los rendimientos de productores de arroz y de ganado vacuno, a la vez que promovieron el desarrollo de proveedores privados (González et al., 2009; UCAMYMA, 2010). Con base a esta evidencia, el Banco viene promoviendo esquemas de “subsidios inteligentes” más costo-efectivos, que busquen corregir aspectos que limitan el desarrollo de mercados privados en la provisión y distribución de insumos y tecnologías, promover la competencia para reducir costos, incentivar tecnologías con retorno económico positivo e

4

Problemas de regresividad se han observado también en la aplicación de mecanismos de compensación al agro. En México, mientras que el 70% de los apoyos directos bajo el “Programa de Apoyos Directos al Campo” (PROCAMPO) son recibidos por el 40% de las municipalidades más pobres, en el caso del “Programa de Apoyos Ingreso Objetivo”, ese mismo porcentaje es recibido por solo el 6% de dichas municipalidades (Scott, 2008).

7 incluir estrategias de salida para este tipo de programas. Las evaluaciones previstas para estas intervenciones permitirán dar luces sobre su efectividad en un futuro cercano.

4. La inversión en infraestructura rural contribuye al aumento de la producción, la productividad, empleo e ingresos en el sector agropecuario 2.9

La evidencia empírica muestra que invertir en infraestructura es esencial para facilitar la integración de zonas rurales menos desarrolladas en los mercados de productos e insumos (Pinstrup-Andersen y Shimokawa, 2006), contribuyendo de esta forma a incrementar la producción, los volúmenes de productos comercializados, los empleos y los ingresos rurales.

2.10

Servicios de transporte y carga. Recientemente se ha estudiado la relación causal entre la inversión en caminos rurales y las ganancias en productividad, encontrándose un efecto multiplicador de 1,57 (Fan y Chang-Kang, 2005). A su vez, las mejoras en los accesos rurales han demostrado efectos sobre el empleo (Rand, 2011) y los ingresos (Escobal y Ponce, 2008; Webb, 2013). Con relación al acceso a mercados de productos, la distancia a los mercados, medida en unidades de tiempo o distancia física, tiene un efecto negativo en la probabilidad de vender en mercados (Vakis et al., 2003; Nkhori, 2004). Por ejemplo, para agricultores peruanos, una hora adicional de viaje disminuye la probabilidad de seleccionar un mercado particular en 29% (Valkis et al., 2003). La inversión en infraestructura para mejorar e incrementar la disponibilidad de caminos rurales debe ser analizada en conjunto con la oferta de servicios de transporte. Reducir los costos de transporte no sólo depende de la infraestructura física, siendo determinantes la calidad y cantidad de la oferta de servicios de carga, particularmente a nivel de post-cosecha. En este sentido, investigaciones realizadas por el Banco muestran que las reducciones en el costo de transporte aumentan sensiblemente las exportaciones: en Chile y Perú una reducción del 1% en los costos de transporte permitiría incrementar las exportaciones de las regiones más alejadas en un 4% a 5%, mientras que en Colombia se estima que una disminución del 10% en los costos de transporte aumentaría las exportaciones en un 5% a 7% (Mesquita Moreira et al., 2012).

2.11

Riego. El riego es uno de los mayores determinantes de la productividad y estabilidad de los rendimientos (Turral, H., 1995). Un análisis del portafolio de operaciones de riego financiadas por el Banco Mundial muestra que, entre 1998 y 2008, 92% de los proyectos analizados reportó aumentos en la producción agrícola y 80% de los proyectos destinados a incrementar el acceso de productores a agua para regadío vía inversiones en infraestructura de riego alcanzaron las metas propuestas (IEG, 2011). No obstante, la efectividad de dicha inversión depende de un adecuado esquema de administración de los sistemas de riego. Mientras que los sistemas de riego bajo administración pública tienden a ser operados y mantenidos ineficientemente (Holden y Thobani, 1996) y a tener mecanismos de recuperación de costos inadecuados (Banco Mundial, 1995), el manejo de dichos sistemas vía asociaciones de regantes incentiva un uso eficiente

8 del agua (Banco Mundial, 1995) y puede incrementar la demanda de mano de obra, la comercialización de productos agropecuarios y, en general, incrementar la actividad económica en las regiones de influencia (IEG, 2009). Por otra parte, el riego puede dinamizar el cambio tecnológico en finca al promover la utilización de insumos complementarios como variedades de alto rendimiento y agroquímicos (Smith, 2004; Bhattarai y Narayananmoorthy, 2003; Hasnip et al., 2001; Hussain y Hanjra 2003, 2004; Huang et al. 2006). Ambientalmente, el acceso al agua en forma regular vía sistemas de riego, reduce la variabilidad estacional e interanual de la producción (Wood, You y Zhang. 2004), aunque una atención especial a externalidades ambientales negativas, como la salinidad de suelos o sobreexplotación de acuíferos, es necesaria.

5. La generación y transferencia tecnológica es medular para lograr incrementos sostenidos en productividad en la agricultura 2.12

La investigación ha sido uno de los principales determinantes de las mejoras en la productividad agrícola en los últimos 40 años (Heisey, 2001). La investigación en variedades mejoradas en los cultivos agrícolas en países en desarrollo desde 1960 a 2000, generaron incrementos sustanciales en la producción agrícola y beneficiaron a los consumidores a través de una disminución en los precios de los alimentos (Evenson y Gollin, 2003). Asimismo, el fortalecimiento de los procesos de innovación e investigación agrícola representa una de las soluciones más importantes y duraderas para promover el crecimiento agrícola y reducir la pobreza (Fan, 2008). Para el caso de la región de ALC, la evidencia sugiere que inversiones en investigación agrícola están altamente relacionadas con incrementos en el crecimiento económico, el desarrollo agrícola y la reducción de pobreza (IAASTD, 2009; BID, 2010).

2.13

Los retornos económicos a la inversión en generación y transferencia de tecnologías demuestran el potencial de la inversión pública en esta área. En países en desarrollo, dichos retornos son en promedio de 43% (Alston et al., 2000), con un rango de fluctuación entre 5% y 50% (Evenson, 2001). Asimismo, estudios que analizaron el contexto de la investigación y extensión agrícola a nivel mundial concluyeron que la mejora en las capacidades de transferencia de tecnología permite incrementar la diseminación de las tecnologías relevantes para las necesidades del sector (Pardey et al., 2008). Evidencia sobre los beneficios económicos de la innovación en el área forestal es aportada por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) de Argentina. La aplicación de material genético mejorado en eucaliptus logró aumentar un 20% el volumen extraído en raleos y tala rasa, respecto de los materiales empleados con anterioridad, obteniendo también avances significativos en el manejo de Pinus Taeda (Norberto, 2005). Una evaluación económica efectuada sobre los casos citados, considerando plantaciones efectuadas en sitios de calidad adecuada y proyectando su crecimiento en base a los simuladores técnicos de crecimiento del INTA, refleja como resultado tasas de retorno a nivel de los productores del 22% para el eucalipto y del 17,3% para el pino (Ceruti, 2012).

9 6. Las inversiones que facilitan la vinculación con los mercados hacen efectivo el incremento en producción e ingresos 2.14

El acceso a información oportuna y tecnología de comunicaciones, arreglos de organización productiva y mejoras en la calidad comercial son elementos críticos para facilitar la vinculación oportuna de los productores a los mercados. El acceso a información sobre precios de un mercado específico incrementa la probabilidad de participar en ese mercado (Goetz, 1992; Valkis et al., 2003; Nkhori, 2004).

Desde una perspectiva de costos de transacción en finca, en el caso de productores mexicanos, el acceso a organizaciones de productores tuvo un efecto positivo en la producción (Key et al., 2000); mientras que en el caso de productores peruanos, lo fue la supervisión y acceso a información (Escobal, 2000). Los resultados sugieren que mejoras en el acceso a información y en la participación en organizaciones/asociaciones de productores incrementa la producción agropecuaria comercializada de pequeños productores (BID, 2010). Asimismo, los costos de transacción afectan inversamente la probabilidad de pequeños productores para acceder y adoptar nuevas tecnologías, reduciendo de esta forma su volumen de producción final (Zeller et al., 1997); mientras que un mejor acceso a mercados de insumos tiene un efecto positivo en los rendimientos agrícolas y en la biodiversidad agrícola in-situ (Salazar y Winters, 2012).

2.15

Una mayor calidad de productos es también esencial para acceder a mercados externos. El aumento del comercio internacional de productos del sector ha llevado a los países a reducir los riesgos sobre su patrimonio natural y la salud de sus consumidores, estableciendo regulaciones sobre medidas sanitarias y de inocuidad para acceder a sus mercados. Al respecto, una compilación de estudios que analizan el impacto de diferentes programas de sanidad agropecuaria financiados por el Banco en Perú, Ecuador, Uruguay y Belice, presenta evidencia positiva del impacto que tienen este tipo de intervenciones (OVE, 2009). Para el caso de Perú, las evaluaciones realizadas sugieren que estas intervenciones redujeron significativamente la prevalencia de enfermedades zoosanitarias (para el caso de camélidos) y redujeron la presencia de Mosca de la Fruta. En este último caso, las mejoras se tradujeron en un mayor precio y mejores rendimientos de productos agrícolas (GRADE, 2008a). Asimismo, la mejora del estatus sanitario de Perú mejoró su poder de negociación con respecto a otros países, creando oportunidades de comercialización en los mercados internacionales (GRADE, 2008b). Para el área forestal, un estudio en Chile demostró que los beneficios económicos del control de plagas mediante factores biológicos, enfocándose en pequeños y medianos productores, fueron superiores a los 2 millones de Pesos por hectárea, muy por encima del costo del tratamiento de 2,000 a 4,000 Pesos por hectárea (Baldini et al., 2003).

7. Acceso a servicios financieros rurales permite aumentar los ingresos, especialmente entre pequeños productores

2.16

La inadecuada oferta de servicios financieros específicamente diseñados para las necesidades del pequeño productor agropecuario de la región, es uno de los

10 factores más limitantes para el crecimiento de la productividad al restringir su capacidad de expansión física, enlace con cadenas de valor y adopción de horizontes más largos de inversión. Evidencia empírica de Nicaragua y Ghana muestra la conexión entre la provisión de crédito a los pequeños productores agropecuarios y el incremento en sus ingresos (Carter et al., 2012; Karlan et al., 2012). Las mayores causas del déficit de oferta de servicios financieros se relacionan con los riesgos inherentes en la actividad agropecuaria, pero también con los costos asociados con la adquisición de información suficiente sobre cada productor para considerarlo bancable y evitar los riesgos de selección adversa y moral (informalidad, dispersión física, derechos de propiedad irregulares y dificultades para la ejecución de contratos).

8. La adopción de tecnologías y prácticas agropecuarias para la adaptación y mitigación del cambio climático puede aumentar la producción, si se sobreponen las barreras a la entrada 2.17

Existe una variedad de prácticas y tecnologías agrícolas (e.g., agroforestería, conservación de suelos y agua, manejo de pasturas mejoradas) que tienen el potencial de mejorar la producción y reducir al mismo tiempo las emisiones o mejorar la capacidad de captación de carbono en suelos agrícolas. Sin embargo, la captura de esos beneficios puede significar costos altos, especialmente para los pequeños productores. En ALC, recientes estudios de impacto en proyectos de adopción tecnológica agropecuaria del Banco en Uruguay, Argentina, República Dominicana y Panamá mostraron que una mayor adopción de tecnologías por parte de productores tiene un efecto positivo en los rendimientos en finca (Winters et al., 2010) y permite una mejor conservación de suelos (Gonzalez et al., 2009). Una revisión de evidencia empírica de 16 casos a nivel mundial, incluyendo el caso de sistemas de agroforestería en Colombia, encontró que los costos de inversión inicial, los riesgos por información limitada sobre técnicas alternativas o costos de transacción, cuando la tecnología requiere trabajo comunitario, pueden ser barreras significativas a la adopción de cierto tipo de prácticas (McCarthy et al., 2011).

9. Derechos de propiedad seguros sobre la tierra promueven un mejor uso productivo y sostenible del recurso y contribuyen al combate de la pobreza rural

2.18

La seguridad en los derechos de propiedad sobre la tierra incentiva a agricultores a hacer un uso productivo y sostenible del recurso, realizar inversiones de largo plazo y a dinamizar el mercado de tierras (Banco Mundial, 2007). Las inversiones en sistemas costo-efectivos de administración de tierras que buscan reducir la inseguridad en los derechos de propiedad incrementan la inversión y, por ende, la productividad y el ingreso y, al facilitar el uso del activo como garantía, contribuyen a mejorar el acceso a fuentes de crédito menos onerosas. Con el “Programa de Titulación de Tierras en Perú” (906/OC-PE) se encontraron efectos positivos en las inversiones de largo plazo en finca y el valor de la tierra (Torero y Field, 2005; Antle et al., 2003; Aldana y Fort, 2001), así como impactos positivos

11 significativos en el ingreso agrícola (Zegarra et al., 2008). En Nicaragua, la inversión en titulación de tierras tuvo un efecto positivo en la seguridad de la tenencia de la tierra, generando mayores inversiones en terreno (Deininger y Chamorro, 2004). Efectos positivos sobre la productividad agropecuaria como resultado de inversiones para mejorar la seguridad en la tenencia de tierra también se registraron en Etiopía, Vietnam y Uganda (Banco Mundial, 2007). En Nicaragua, productores con derechos plenos de propiedad acumularon más activos que productores con derechos restringidos de propiedad, resaltando la importancia que la inversión destinada a clarificar los derechos de propiedad de la tierra tiene en la inversión de activos de los beneficiarios (Hernández y Reardon, 2012).

2.19

Por otra parte, la modernización y tecnificación de sistemas de administración de tierras contribuyen a bajar costos de registro de transacciones inmobiliarias y a dinamizar el mercado del recurso. Inversiones en sistemas de información en línea y en la mejora del marco legal del registro de propiedad en Georgia, redujeron tanto los tiempos como los costos financieros para registrar propiedades de 39 a 9 días y de 2,4% a 0,6% del valor de las propiedades, así como se evidenció una mayor actividad en los mercados de tierras y un mayor número de hipotecas y operaciones de crédito realizadas por productores y prestamistas privados (Banco Mundial, 2007).

10.

La gobernanza, el marco de políticas y los derechos de propiedad son también esenciales para asegurar la sostenibilidad de los recursos naturales

2.20

Los derechos de propiedad y los instrumentos de política para el manejo de recursos naturales renovables son elementos centrales que afectan su explotación.

En el caso de los recursos pesqueros, existe evidencia de las pérdidas estimadas por sobre-explotación de dicho recurso a nivel mundial como resultado de una deficiente definición de los derechos de propiedad sobre el recurso (Wilen, 2006; Banco Mundial, 2009). Por el contrario, las experiencias de Canadá, Islandia, Nueva Zelandia y Estados Unidos sugieren que instituciones de gobernanza sólidas, con instrumentos económicos que eliminen la características de acceso abierto del recurso pesquero, pueden lograr que el interés individual pueda ser armonizado con el interés público (Banco Mundial, 1992).

2.21

En el caso de los recursos forestales, una débil institucionalidad en la definición de los derechos de propiedad y uso de la tierra y los recursos naturales no contribuye a reducir tasas de deforestación (Banco Mundial, 2009). Una revisión más reciente de 131 casos empíricos sobre resultados en manejo de bosques bajo distintas condiciones de tenencia de la tierra, 56 de los cuales fueron en países de Centroamérica y Sudamérica, encontraron que la seguridad de tenencia de la tierra está asociada con una menor deforestación, independientemente de la forma de tenencia (Robinson et al., 2011). Más aun, derechos de propiedad claros y seguridad de tenencia de la tierra son claves para lograr mantener la biomasa forestal en programas REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and

12 Degradation), así como una distribución equitativa de sus beneficios (Bruce et al., 2010).

11. La evidencia empírica sobre la efectividad de los Pagos por Servicios Ambientales (PSA) como instrumento de gestión de recursos forestales es aún limitada 2.22

Dentro y fuera de la región se han venido fortaleciendo los sistemas nacionales de gestión de recursos naturales con el propósito de revertir tendencias de degradación de recursos naturales. Lecciones de análisis económicos e institucionales de experiencias en conservación de suelos en Centroamérica y el Caribe demuestran que, dado el largo período de maduración, aspectos como la seguridad de tenencia de la tierra y la falta de acceso a crédito, pueden ser factores críticos para el éxito de estas inversiones (Lutz et al., 1993).

2.23

En cuanto a PSA y otros instrumentos de gestión de recursos forestales, se conoce aún menos sobre si y bajo qué condiciones son efectivos. Los casos estudiados con metodologías rigurosas de evaluación para Colombia, México y Costa Rica indicarían cierta efectividad de los PSA en reducción de deforestación (Miteva et al., 2012). No obstante, la efectividad de los PSA dependería del diseño de los mecanismos de intervención, su localización, el grado de cumplimiento y la posibilidad de observar efectos de derrame en las áreas de intervención (Pattanayak et al., 2010), así como de los derechos de propiedad sobre la tierra en donde se aplican (Bruce et al., 2010). Algunos estudios también indican que una deficiente focalización de los PSA puede afectar negativamente los impactos de este tipo de intervención (Arriagada et al., 2012).

2.24

Resumen. La evidencia empírica demuestra que la estabilidad macroeconómica y la apertura comercial son condiciones necesarias para la inversión privada y el crecimiento de las actividades ligadas a la agricultura y, consecuentemente, la reducción de la pobreza rural. En materia de política sectorial, el gasto público dirigido a bienes públicos rurales es más efectivo en el combate a la pobreza rural, la mejora de productividad sectorial y la sostenibilidad de los recursos naturales que aquel dirigido a bienes privados, como la compra y/o distribución de insumos o productos. Inversiones públicas y privadas en infraestructura rural y servicios agropecuarios, así como acceso a productos financieros, contribuyen directamente en este sentido. Asimismo, el establecimiento de derechos de propiedad claros sobre recursos claves como la tierra, el agua, la biomasa forestal y la biomasa marina aseguran su aprovechamiento eficiente y, por ende, su sostenibilidad en el largo plazo. Finalmente, se requiere mayor evidencia empírica para demostrar la efectividad de mecanismos de apoyos directos fiscales alternativos, como los “subsidios inteligentes” para promover la adopción de tecnologías o los PSA para la sostenibilidad de los recursos forestales.

13

III.

PRINCIPALES DESAFÍOS DE LA REGIÓN Y PROBLEMAS QUE EL BANCO DESEA ABORDAR EN EL SECTOR

3.1

América Latina y el Caribe sobresalen por su riqueza en recursos naturales. Su biomasa forestal suma casi 900 millones de hectáreas, equivalente a la mitad de su superficie terrestre y a cerca de la cuarta parte de la cobertura boscosa mundial.

Más del 30% del agua dulce a nivel mundial y alrededor del 40% de los recursos naturales acuáticos renovables se encuentran en ALC (UNEP, 2010). En este contexto, la agricultura es el principal sector económico con base en los recursos naturales de la región. Produciendo el 11% de la producción mundial sectorial en 28% de la tierra arable del planeta, la agricultura en ALC contribuye a casi el 8% del PIB de la región (20% o más del PIB en Haití, Nicaragua y Paraguay)5, emplea a uno de cada cinco trabajadores (el mayor empleador en zonas rurales) y sus exportaciones suman casi 30% del comercio total de la región, el valor absoluto más alto de todas las regiones de países en desarrollo. ALC contribuye con el 14% de la exportación mundial de alimentos, y genera el 52% de la exportación mundial de soya, 45% de café y azúcar, 44% de carne, 42% de pollo, 70% de plátanos, 12% de cítricos y un tercio del maíz. Por otra parte, se espera que la población mundial crezca más de un tercio (2.300 millones de personas) entre 2009 y 2050, con la mayor parte del crecimiento en países en desarrollo, por lo que se espera que la demanda de alimentos aumentará sustancialmente durante este período (FAO, 2009a). ALC jugará un rol clave para satisfacer dicha demanda6.

3.2

El Informe sobre el Noveno Aumento General de Recursos del Banco (AB-2764) identifica el logro de un crecimiento sostenible y la reducción de la pobreza y la desigualdad como componentes claves del desarrollo de ALC en los años venideros. Dada su importancia económica, social y medio-ambiental en la región, la agricultura y los recursos naturales están llamados a contribuir con dichos componentes, pero solo lo lograrán si las actividades económicas ligadas al sector son más competitivas, más inclusivas socialmente y se desarrollan de forma ambientalmente sostenible. Dentro de este contexto, el presente marco identifica tres desafíos que deben ser atendidos en el sector para alcanzar este objetivo: i) el bajo y heterogéneo aumento de su productividad; ii) la desigual contribución de su crecimiento a la población rural; y iii) su vulnerabilidad al cambio climático y su contribución a la emisión de GEI.

5

6

Este valor subestima la importancia de vínculos de la agricultura con otros sectores. Para los casos de Chile, Colombia y México, Valdés y Foster (2005) reportan que el valor del PIB del sector puede incrementarse en 89%, 28% y 52%, respectivamente, si se incluyen los vínculos de la agricultura con otros sectores.

El SFD sobre Seguridad Alimentaria, a ser aprobado en 2014, establecerá las directrices de trabajo del Banco para atender los retos del eventual aumento de la demanda mundial de alimentos, especialmente en países importadores netos como aquellos en Centroamérica y el Caribe.

14 A.

Los aumentos de productividad de la agricultura son bajos y muy heterogéneos

3.3

Entre 1961 y 2007, la productividad total de factores de la agricultura de ALC creció a una tasa promedio anual de 1,9%, la más alta entre regiones en desarrollo, pero aun baja comparada con el 2,4% alcanzado por la OECD (Ludeña, 2010). Si bien las cifras globales muestran un desempeño favorable, el desempeño es heterogéneo al comparar países y sub-regiones. Los países con alta dotación de tierra (más de 10 has por empleado agropecuario) muestran mejor desempeño que los países con poca dotación de tierra (Cuadro III-1). Entre los primeros, Argentina, Chile, México, Colombia y Venezuela, mostraron tasas anuales de crecimiento en productividad igual o mayor a 2%, mientras que países con limitaciones de tierra registran en promedio una tasa anual de 1,5%. Para los países con alta dotación de tierra todavía existe potencial para alcanzar los niveles de productividad de los países de la OECD comparado con los países de Centroamérica y el Caribe, donde la brecha de productividad con los grandes exportadores netos de alimentos es significativa.

Cuadro III-1. Tasa anual de crecimiento de la productividad agropecuaria 1961-2007 Países con alta dotación de tierras Países con poca dotación de tierras (ha/EAP < 10) (ha/EAP > 10) País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Guyana México Nicaragua Paraguay Uruguay Venezuela

País Bahamas Barbados Belice Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras Jamaica Panamá Perú República Dominicana Surinam Trinidad y Tobago Nota: ha/EAP = hectárea por población económicamente activa en agricultura Fuente: Ludeña (2010).

3.4

% 2.4 1.9 1.8 2.1 2.1 -0.1 2.1 1.4 1.8 0.9 2.1

% 1.6 0.5 1.9 3.7 1.0 0.3 1.9 -0.2 1.3 0.4 1.1 1.2 0.8 1.5 0.5

Esta brecha en productividad en la región está asociada a una situación de sub-inversión en lo que hace a los recursos de financiamiento para las actividades de investigación, infraestructura rural y erradicación de enfermedades y plagas.

En cuanto a investigación agropecuaria, en términos absolutos, Brasil representa en promedio el 50% de los recursos destinados a investigación agropecuaria en la región, México 20% y Argentina 8% (Stads y Beintema, 2009). Sin embargo, solo Uruguay y Brasil invirtieron en los últimos años cerca del 2% de sus respectivos PIB sectoriales, un porcentaje considerado aceptable, mientras que solo cinco países regionales excedieron el promedio regional del 1% (CEPAL, FAO e IICA, 2011). En cuanto a infraestructura rural, en el período 1981-2006 ha habido un

15 aumento en la asignación de recursos a estas actividades, en particular por inversiones significativas de Brasil y Argentina. Sin embargo, la tasa de crecimiento anual de dicha inversión ha sido relativamente baja: 1% (Gert-Jan y Beintema, 2009). Igualmente, las enfermedades y plagas que afectan la actividad agropecuaria también inciden directamente en la productividad del sector. La Mosca de la Fruta, la Roya y Broca del Café, el Picudo del Algodón, la Sigatoka Negra del Banano o el Huanglongbing de los Cítricos en la actividad agrícola; o la Fiebre Aftosa, la Brucelosis Bovina, la Peste Porcina Clásica o la Gripe Aviar, en la actividad pecuaria; impactan negativamente en los rendimientos con mayor o menor envergadura en distintos países de la región.

B.

El crecimiento agrícola no ha beneficiado por igual a la población rural en ALC

3.5

No obstante los impactos agregados positivos del crecimiento de la agricultura sobre la pobreza en ALC (¶2.4), la capacidad de reducción de la pobreza rural de la agricultura ha tendido a ser mayor en aquellas zonas donde los productores tuvieron acceso a tecnología mejorada, asistencia técnica y gerencial, mercado de capitales, infraestructura, títulos de propiedad seguros u oportunidades de exportación (FAO, 2010). En zonas, como la región pampeana en Argentina, la costa del Perú, el centro oeste de Brasil, la zona central en Chile o Guatemala, el noroeste de México o el Atlántico Sur de Nicaragua, el crecimiento sostenido de la agricultura permitió una reducción de la pobreza rural a través de nuevas oportunidades de empleo.

3.6

Lograr mayor igualdad en el acceso a los recursos y una mayor contribución a la reducción de la pobreza rural implica atender los retos que enfrentan los productores con menor acceso a recursos para producción. Dichos productores, denominados “pequeños productores” o “agricultores familiares”, representan el 80% de las explotaciones de ALC y se caracterizan por usar preponderantemente la fuerza de trabajo familiar y tienen a la agricultura como principal fuente de ingreso (FAO, 2012). Asimismo, la incidencia de pobreza entre estos productores tendería a ser mayor que aquella para el sector rural agregado (Schejtman, 2008), serían más vulnerable a los efectos del cambio climático, incluirían a grupos indígenas y sufrirían de una brecha de género7.

3.7

Los retos que enfrentan los pequeños productores son diferentes dependiendo de su capacidad para generar excedentes comercializables. Para los productores con dicha capacidad, las limitaciones para invertir están dadas por fallas de mercado (incluyendo derechos de propiedad poco claros sobre los recursos naturales), tamaño o localización territorial que obstaculizan su llegada a los mercados o a enlazarse con las cadenas de valor, debido a su acceso restringido a bienes públicos rurales de calidad, como infraestructura rural, servicios agropecuarios,

7

En ALC, las mujeres representan el 20% de la mano de obra en la agricultura y entre 15% y 40% cabeza de hogar en zonas rurales. Las mujeres dedicadas a la agricultura consistentemente tienen mejor acceso a recursos productivos para la producción. En el caso de acceso a la tierra, las mujeres solo representan el 19% del total de titulares de inmuebles en ALC (FAO, 2011).

16 particularmente de innovación, información y sanidad agropecuaria, y productos financieros adecuados (FAO, 2012). Esto genera que los costos de transacción de dichos productores sean mayores que los enfrentados por otros productores, afectando su rentabilidad económica.

3.8

Para aquellos productores con producción dedicada exclusivamente al autoconsumo (agricultura de subsistencia), usualmente los más pobres en zonas rurales, una salida basada únicamente en agricultura no es viable. Un análisis sobre la complementariedad de activos en países en desarrollo indicaría que intervenciones públicas conjuntas en educación, tierra e infraestructura podrían servir para mejorar los niveles de ingreso de estos productores (Foster et al., 2011). Asimismo, una activa política de protección social, con un foco hacia zonas de agricultura de subsistencia, permitiría mejorar la capacidad de generación de ingresos de estos hogares (FAO, 2012).

C.

La agricultura y los recursos naturales son muy vulnerables al cambio climático, pero su uso inadecuado también genera la mayoría GEI en la región

3.9

La Estrategia de Cambio Climático (GN-2609-1) señala que es probable que el aumento de la vulnerabilidad al cambio climático produzca efectos adversos en la agricultura y en recursos naturales tales como los recursos hídricos, los recursos marinos-costeros y pesqueros. En agricultura, la variabilidad del clima, la elevación de las temperaturas y las alteraciones en los ciclos hidrológicos de precipitación y evapotranspiración afectarán directamente los rendimientos de las cosechas y los medios de vida de las comunidades rurales, pudiendo tener impactos económicos directos significativos sobre el sector. En Colombia, Chile, Ecuador, Paraguay y Perú, el cambio climático podría reducir la productividad agrícola al afectar hasta un 66% del área del continente por la degradación de suelos (CEPAL, 2009). Situación similar ocurriría en México, donde se reducirían significativamente los rendimientos agrícolas para 2100, con tasas de hasta 35% respecto al nivel de 2007 en el caso del maíz (Galindo, 2009). Asimismo, en Brasil, los rendimientos de oleaginosas y granos podrían reducirse en más del 20% para el 2020 bajo un escenario modesto de emisiones (Fernandes et al., 2012). En 2009, International Food Policy Research Institute (IFPRI) estimó que las necesidades de financiamiento anuales para la adaptación del sector agropecuario al cambio climático en América Latina son del orden de US$1.200 millones hasta el 2050.

3.10

En el caso de los recursos hídricos, la estrategia indica que los cambios esperados en los patrones de precipitación afectarían la disponibilidad de agua en muchas cuencas, lo cual pondría en riesgo la atención de la creciente demanda de agua tanto para fines agrícolas como para consumo humano. En la subregión andina, los modelos de simulación del cambio climático indican que los glaciares de los Andes que se encuentran en altitudes inferiores (los cuales suministran agua para un total aproximado de 70 millones de personas) podrían desaparecer en unas pocas décadas, impactando negativamente en la calidad de vida de la población, la

17 actividad económica y ecosistemas delicados. Asimismo, se espera que el oriente de Centroamérica sufra tensión hídrica, lo cual afectaría gravemente la disponibilidad de agua y la generación de hidroelectricidad (IPCC, 2007).

3.11

Por otra parte, el cambio de uso del suelo y deforestación, que incluye cambio intensivo en la vegetación, destrucción de bosques, expansión agrícola y degradación del suelo, generan el 67% de las emisiones de GEI en ALC (Vergara et al., 2013). Entre 2000 y 2005, la región perdió 4,5 millones de hectáreas de cubierta boscosa (FAO, 2005). Cuando se desmontan los bosques para sembrar pastizales y cultivos, o cuando se tala con fines comerciales, el carbono almacenado en los árboles y parte del carbono del suelo son liberados a la atmósfera. Se estima que para la totalidad de los trópicos, las emisiones por deforestación representaron 1.500 millones de toneladas de CO2 por año para el período de 1990 a 2005, i.e.; 17% de las emisiones mundiales de GEI. Los volúmenes más altos de emisiones los produjo América Latina (71.000 millones de toneladas de CO2 por año). Metas globales de estabilización del clima requerirían esfuerzos para reducir la señal de carbono del sector y la disminución de la biomasa forestal.

3.12

Resumen. Esta sección presentó los tres desafíos en la agricultura y la gestión de recursos naturales que el Banco considera que deben ser enfrentados en ALC si se espera una contribución de este sector al crecimiento sostenible y reducción de la pobreza y la desigualdad de la región. La baja y heterogénea productividad de la agricultura, que afecta su competitividad, la reducida cobertura de los beneficios del crecimiento del sector entre pobladores rurales y la vulnerabilidad de los recursos naturales al cambio climático, que afecta su sostenibilidad ambiental en el largo plazo, definirán más adelante las Dimensiones del Éxito de este SFD. IV.

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DEL BANCO EN EL SECTOR

A.

Informes de la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE)

4.1

El documento Evaluación del Programa del BID en el Sector Agropecuario 1990-2001 (RE-291) de 2003 es el más reciente de la OVE en el cual se examina la acción del Banco en el ámbito rural, enfatizando el análisis de los principales grupos de proyectos más estrechamente vinculados a la producción agropecuaria 8.

El documento buscó responder preguntas sobre el enfoque estratégico, la pertinencia y coherencia de las acciones, la evidencia sobre productos y resultados, y las principales áreas de oportunidad para una renovada acción del Banco en el ámbito rural y particularmente el sector agropecuario.

8

OVE viene preparando para 2013 una evaluación de los programas del Banco en administración de tierras, así como una nueva y más amplia evaluación del trabajo del Banco en el sector agropecuario para 2014.

18 4.2

Si bien las oportunidades y recomendaciones indicadas en el documento RE-291 se efectuaron en un contexto de poca evidencia empírica, algunas aún son relevantes para la orientación estratégica que se delinea en este SFD: a. El Banco debiera prestar especial atención al monitoreo de los resultados obtenidos, a la sustentabilidad de las intervenciones adoptadas y a la promoción de los ajustes requeridos de los sistemas de investigación y extensión agropecuaria en la región, debido a su importancia en el proceso de desarrollo y el rol activo cumplido por el Banco en su organización. b. El Banco debiera considerar en su agenda agropecuaria el apoyo a programas destinados a mejorar la productividad de cultivos básicos de la canasta familiar, particularmente en países de bajos ingresos y que enfrentan procesos de apertura comercial, con significativa proporción de población rural minifundiaria, con sistemas de investigación débiles. c. En sus acciones de alivio a la pobreza rural, el Banco debiera incrementar, en especial, el apoyo a la investigación agropecuaria, a la educación rural y al mejoramiento de caminos rurales. d. El Banco debiera reexaminar cómo abordar el tema de financiamiento rural, dando un especio prominente al financiamiento de la pequeña y mediana agricultura, promoviendo el desarrollo del marco regulatorio e institucional que facilite la expansión de instituciones financieras en zonas rurales y la adaptación de tecnologías financieras utilizadas en programas de microfinanzas en zonas urbanas.

4.3

En atención a estas recomendaciones, el presente SFD propone líneas estratégicas que buscan priorizar la acción del Banco en áreas que incluyen temas como la innovación agropecuaria, los apoyos dirigidos a mejorar la productividad de la agricultura familiar o los mecanismos financieros. Las tres Dimensiones de Éxito propuestas en la Sección V comprenden actividades específicas que atienden dichas recomendaciones.

B.

Resultados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM)

4.4

Las evaluaciones de impacto de los proyectos del Banco en el sector, utilizando metodologías de medición rigurosas, serán esenciales para determinar la efectividad de las intervenciones propuestas en este SFD, así como para realizar futuros ajustes en las líneas de acción trazadas. En este sentido, desde 2009, se han registrado avances significativos en los niveles de evaluabilidad en los proyectos de agricultura y gestión de recursos naturales con garantía soberana.

Dichos avances se han dado en las cuatro dimensiones incluidas en la DEM9: evaluación basada en pruebas y soluciones, evaluación y seguimiento, análisis económico ex–ante y gestión de riesgos. Sobre un puntaje máximo de 10, el

9

Como resultados de las recomendaciones indicadas en el documento Visión General: Evaluación Intermedia de los Compromisos del Noveno Aumento General de los Recursos del Banco (RE-425), el Banco viene realizando ajustes a la DEM para proyectos sin garantía soberana, por lo que a la fecha no se cuenta con resultados sobre la evaluabilidad de dichos proyectos.

19 Cuadro IV-1 muestra que los puntajes de los proyectos aprobados no sólo mejoraron sostenidamente desde 2009, sino que éstos fueron siempre superiores al promedio general del Banco para cada una de las dimensiones evaluativas en cada año analizado. Desde 2010 todos los proyectos en el sector son altamente evaluables. Cabe destacar que todos los proyectos aprobados en 2012 en el sector mostraron el máximo puntaje alcanzable en análisis económico ex–ante y gestión de riesgos.

4.5

El compromiso con la agenda basada en resultados del Banco se refleja en el aumento importante en el uso de métodos rigurosos para evaluar los proyectos de agricultura y gestión de recursos naturales con garantía soberana. Así, el número de proyectos que están tratando de precisar su contribución directa al desafío del sector, utilizando métodos de evaluación de impacto (que establecen contrafactuales y con ello efectos netos o resultados) aumentó de 12% a 83% entre 2009 y 2012, porcentajes mayores al promedio del Banco (Cuadro IV-1).

Muchos de los métodos propuestos en los respectivos planes de evaluación son innovadores en su implementación, están ajustados al ámbito de los proyectos y siguen las directrices de guías preparadas por el Banco para tal fin (e.g., Guía Técnica para el Diseño de Evaluaciones de Impacto de Proyectos Agropecuarios, Guía Técnica para el Diseño de Evaluaciones de Impacto de Proyectos de Administración de Tierras). Por ejemplo, en el caso de apoyos agrícolas, mientras la evaluación del “Programa de Apoyos a la Innovación Tecnológica Agropecuaria” en República Dominicana se basará en asignaciones aleatorias y explorará efectos deseables de derrame para medir impactos en productividad, en el “Programa de Apoyos Directos al Campo” en México se utilizará una metodología de Propensity Score Matching, variables instrumentales y datos de panel (BID, 2010). Cabe destacar también las aproximaciones en temas claves como la sanidad agraria. El “Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria” en República Dominicana propone un enfoque comprehensivo único, abordando simultáneamente problemas e incentivos a nivel de productor, consumidor y gobierno, y su diseño de evaluación permitirá cubrir brechas relevantes de conocimiento acerca de la verdadera efectividad de la intervención pública en esta área (BID, 2010). En el caso de proyectos forestales, la evaluación del “Programa de Sustentabilidad y Competitividad Forestal” en Argentina propone una metodología de Random Encouragement Design, donde algunos productores recibirán incentivos aleatorios que aumenten su probabilidad de participación sin afectar las variables de interés, creando así una fuente de variabilidad exógena. La idea básica detrás de este diseño es que las unidades forestales sean asignadas aleatoriamente al grupo de tratamiento ya que aunque el programa esté disponible para todos, este grupo recibe un incentivo adicional para participar.

20

Cuadro IV-1. Resumen de las Matrices de Efectividad en el Desarrollo (DEM) para proyectos con garantía soberana de agricultura y gestión de recursos naturales (Ag&RN) DIMENSIONES EVALUATIVAS 1. Evaluación basada en pruebas y solución 2. Evaluación y seguimiento 3. Análisis económico ex-ante 4. Gestión de riesgos EVALUABILIDAD PROMEDIO % proyectos altamente evaluables % proyectos con evaluación de impacto al momento de aprobación

2009 Ag&RN Banco

2010 Ag&RN Banco

2011 Ag&RN Banco

2012 Ag&RN Banco

7.3

6.7

9.1

7.6

8.8

7.9

9.3

8.3

5.3

5.0

7.2

5.9

9.2

6.9

9.1

7.5

6.8

3.9

9.5

6.0

10.0

8.9

10.0

9.8

7.5

7.3

8.3

7.7

9.6

9.2

10.0

9.8

6.5

5.7

8.4

6.8

9.4

8.2

9.6

8.7

62%

22%

100%

41%

100%

86%

100%

99%

12%

11%

50%

27%

86%

31%

83%

38%

C.

Lecciones aprendidas de los proyectos del Banco en el sector

4.6

Los proyectos con garantía soberana del Banco en el sector de agricultura y la gestión de recursos naturales arrojan una serie de lecciones aprendidas que han sido recopiladas en múltiples Informes de Terminación de Proyecto (PCR, por sus siglas en inglés) y enunciadas en diversas Propuestas de Préstamo, así como en productos de conocimiento generados por la institución. El Cuadro IV-2 resume las principales lecciones aprendidas por tipo de intervención realizada.

Cuadro IV-2. Lecciones aprendidas de los proyectos del Banco por área de intervención

Gestión de Recursos Forestales  El fortalecimiento de la gobernanza forestal, la clarificación de derechos de propiedad sobre la tierra y mecanismos para mejorar la productividad agropecuaria en áreas deforestadas son condiciones necesarias para reducir el avance de deforestación. La eliminación de la característica de acceso abierto de los recursos forestales, combinado con incentivos para detener el avance de la agricultura extensiva de baja productividad, puede controlar de forma efectiva la tala de bosques primarios.  Avanzar hacia una actividad forestal de alto valor agregado, competitiva y sostenible depende de la provisión de bienes y servicios públicos de alta calidad. Sistema de información e inventarios, la investigación y transferencia de tecnología, manejo de riesgos sanitarios y la prevención de incendios son fundamentales.

Gestión del Recurso Tierra  Todo proceso de regularización de la tenencia de la tierra, incluyendo la titulación de la misma, debe implicar el otorgamiento de la propiedad plena de la tierra al ocupante. La entrega de título de propiedad a ocupantes de tierras que no brindan derechos de propiedad claros y plenos sobre su inmueble terminan generando posteriormente situaciones irregulares de tenencia.  En zonas con una situación irregular de tenencia de la tierra, inversiones en formación catastral sin un saneamiento legal de los derechos de propiedad inmobiliaria, resultan siendo de poca utilidad. La reconciliación jurídica de la realidad en campo con la información de derecho en el registro de inmuebles al momento de realizar la formación del catastro incrementa su confiabilidad y transparencia.

21  Los costos de transacción del servicio de registro inmobiliario afecta la sostenibilidad de las inversiones en saneamiento de la propiedad, particularmente en áreas de pobreza rural. Falta de acceso y trámites engorrosos y costosos en el servicios de registro desincentivan la inscripción de futuras transacciones inmobiliarias de inmuebles saneados, propiciando una tenencia irregular.  Los elementos técnicos y metodológicos son parte crucial de cualquier programa de regularización de tierras. Si la regularización es hecha de manera eficiente y a un costo bajo, se reducen los costos de transacción y se incentiva la participación de los beneficiarios.

Gestión de Recursos Pesqueros10  La creación de condiciones e incentivos para el establecimiento de derechos de propiedad sobre el recurso asegurará su sostenibilidad en el futuro y evitará el acceso abierto al recurso que conlleva a su sobrexplotación. Un régimen que otorgue derechos de propiedad basado en información socioeconómica y científica, cuente con una fiscalización adecuada y no contenga subsidios a la pesca, asegurará los niveles de biomasa para extracciones futuras.

Innovación Tecnológica Agropecuaria  Integrar la investigación y la transferencia de tecnología agropecuaria es necesario para garantizar el vínculo con el sector productivo y lograr resultados. La experimentación y validación en parcelas demostrativas de productores es una buena práctica para dicha integración.  Las capacidades de investigación y transferencia de tecnología agropecuaria se fortalecen vía la cooperación internacional, especialmente en países pequeños. La vinculación con centros internacionales de investigación y sector privado permite aprovechar la información científica de punta y maximiza la identificación de nuevas demandas de innovación.  El reclutamiento de investigadores y extensionistas de alto nivel es necesario para fortalecer el sistema de innovación agraria. Dicha estrategia debe conllevar mecanismos sostenibles para el financiamiento de remuneraciones en el largo plazo.

Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria  La promoción de esquemas de acción colectiva entre agricultores es clave para su participación en las acciones de sanidad agraria, y evitar que unos pocos impidan materializar sus beneficios. La integración de productores y sus organizaciones a las campañas sanitarias y su participación en el proceso de decisiones es fundamental para la legitimidad y sostenibilidad de los programas.  La autonomía técnica del organismo ejecutor es crucial debido a la naturaleza de las amenazas atendidas por los servicios de sanidad. La credibilidad local e internacional del organismo exige que sus decisiones se tomen sobre bases puramente científicas, sin ninguna otra interferencia.  La política de costos compartidos con los beneficiarios es relevante para la sostenibilidad. Las acciones sanitarias necesitan de un horizonte prologado para ser efectivas; por tanto, el aporte de los beneficiarios contribuye a mitigar la fluctuación natural en el financiamiento público.  Es necesario un marco legal sobre sanidad agropecuaria con competencias claras para normar e implementar medidas correctivas armonizadas con las normas internacionales. Leyes marco y regulaciones específicas sobre cuarentena y vigilancia sanitaria contribuyen a flexibilizar y efectivizar la ejecución de campañas, brindando certeza y claridad al sector privado.

Adopción de Tecnologías Agropecuarias  Los apoyos agropecuarios tienen mayor impacto cuando están basados en instrumentos que reducen distorsiones económicas, son gestionados de manera costo–efectiva y el nivel del subsidio incentiva la autoselección de pequeños productores. Apoyos directos vía transferencia de ingresos, desconectados de rubros específicos, insumos o precios, son mecanismos de política más eficientes que los apoyos vía precios o entrega de insumos al generar menores distorsiones sobre los mercados.

10

Para una discusión más amplia sobre lecciones aprendidas de proyectos en el sector pesquero del Banco, consultar Christy, 1997.

22  Las innovaciones tecnológicas agropecuarias con efectos ambientales positivos en el largo plazo tienen un mayor grado de adopción entre los productores si exhiben una adecuada rentabilidad económica en el corto plazo. La adopción de tecnologías destinadas a conservación de suelos puede verse limitada entre pequeños productores si la brecha temporal entre las inversiones en dichas tecnologías y los beneficios es muy amplia.  La provisión de servicios agropecuarios de asistencia técnica es más efectiva si se encuentra vinculada con la introducción de cambios tecnológicos en finca. Los impactos económicos de la asistencia técnica o extensión agropecuaria se ven limitados si éstos no van acompañados de paquetes tecnológicos destinados a incrementar los rendimientos en finca.

Gestión de Recursos Hídricos e Irrigación  Transferir la gestión de los sistemas de regadío a los propios usuarios o a empresas especializadas es una medida que contribuye eficazmente a incrementar las posibilidades de éxito de los proyectos.

Modelos de gobernanza descentralizada en el subsector de irrigación, usualmente a través de asociaciones de regantes, son más exitosas que agencias públicas en la recuperación de costos.  La atención al reto de escasez de agua requiere un manejo integrado del recurso a nivel de cuenca para una asignación eficiente entre sectores y mayor eficiencia en su uso para irrigación. Las políticas de manejo del recurso deben combinar instrumentos económicos que otorguen valor al recurso y aseguren su sostenibilidad, con una adaptación especial a las condiciones locales.  Un marco adecuado de incentivos asegura el uso de tecnologías para la conservación del agua entre agricultores. Tarifas más realistas, sin subsidios distorsivos o subvaloraciones, no solo promoverán un uso eficiente del recurso a nivel de finca, sino también permitirá mejorar la calidad del servicio.

Desarrollo Rural  Proyectos con intervenciones multisectoriales a nivel rural, que involucran distintas instancias gubernamentales, tienen problemas de ejecución y en el logro de objetivos. Las intervenciones destinadas a atender problemas en zonas rurales deben tener una planificación estratégica donde prime el foco territorial. No obstante, su ejecución debe realizarse a través programas y/o proyectos individuales, con mecanismos de ejecución que minimicen costos de transacción interinstitucional a nivel del sector público.

4.7

Asimismo, una lección aprendida transversal en todos los proyectos en el sector es la necesidad de fortalecer la capacidad de seguimiento y evaluación de los resultados de las intervenciones. Esto es particularmente relevante para los proyectos sin garantía soberana en el sector. Las necesidades para continuar aumentando nuestro conocimiento sobre la efectividad en el desarrollo de los proyectos en el sector son aun amplias, aunque los esfuerzos hechos por el Banco para incluir evaluaciones de impacto en diseño (¶4.4) permitirán contar con información relevante en este sentido11.

4.8

Los proyectos de inversión con garantía soberana en el sector reflejan un patrón de desembolsos similar al del Banco. Al 2012, un 75% de dichos proyectos se estaban desembolsando igual o por encima del promedio medido por la curva

11

El Banco inició en 2012 la implementación de una estrategia para el seguimiento de los planes de evaluación de impacto de sus proyectos en el sector aprobados desde 2009. Dicha estrategia tuvo como primer paso la identificación de proyectos emblemáticos en áreas temáticas claves (i.e., sanidad e inocuidad agroalimentaria, generación y transferencia tecnológica, apoyos a la adopción tecnológica y planes de negocios, y titulación de tierras), los cuales fueron seleccionados con base en criterios de heterogeneidad y relevancia en la cartera. Para dichos proyectos, el Banco prestará particular atención a la recolección de líneas de base, diseño de cuestionarios y muestreo, así como en la posterior estimación de los factores determinantes y en el efecto de estos proyectos sobre aspectos claves como género y diversidad.

23 histórica de desembolsos de los países (Banco = 77%), mientras que el 25% restante está desembolsándose por debajo de ese promedio (Banco = 23%) (Álvarez et al., 2012). Asimismo, cálculos internos indican que en los últimos cinco años, la tasa anual promedio de desembolsos de dichos proyectos vis-a-vis el saldo no desembolsado a principio de año fue 28%, demostrando su adecuado nivel de ejecución. A la fecha, la cartera activa de préstamos con garantía soberana en el sector está compuesta por 37 operaciones, 26 de las cuales están en países pequeños y vulnerables.

D.

Ventajas comparativas del Banco en la región

4.9

Desde su creación, el Banco ha mantenido un fuerte compromiso con la agricultura y la gestión de recursos naturales en ALC. A través de sus operaciones de cooperación técnica y financiamiento, con y sin garantía soberana, el Banco ha venido contribuyendo en el desarrollo del sector. Las lecciones aprendidas (Cuadro IV-2) demuestran la rica experiencia lograda por el Banco, la cual le ha permitido desarrollar ventajas comparativas frente a otros organismos multilaterales, posicionándose en los últimos cinco años no solo como una de las principales fuentes de financiamiento en el sector12, sino además como un referente importante de conocimiento del mismo13. Hacia el futuro, el compromiso del Banco con la medición de efectividad de sus intervenciones en el sector (Cuadro IV-1) le permitirá contar con evaluaciones que mejorarán la calidad de los proyectos, así como fortalecerán su base de conocimiento y capacidades.

V.

METAS, PRINCIPIOS, DIMENSIONES DEL ÉXITO Y LÍNEAS DE ACCIÓN QUE GUIARÁN LAS ACTIVIDADES OPERATIVAS Y DE INVESTIGACIÓN DEL BANCO

A.

Meta y principios del trabajo del Banco en Agricultura y Gestión de Recursos Naturales

5.1

La meta del Banco en el sector es promover el desarrollo inclusivo de la agricultura y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en América Latina y el Caribe. Cuatro principios básicos regirán las eventuales intervenciones del Banco que se realicen desde sus ventanillas públicas como privadas en el sector: a. Principio económico: las intervenciones potenciarán las ventajas comparativas de los países de la región en el sector, buscando asegurar

12

13

Entre 2008 y 2012, el Banco aprobó un total de US$2.481 millones en préstamos dirigidos al sector, mientras que el Banco Mundial aprobó US$3.623 millones y el FIDA, US$1.167 millones.

Desde 2008, el Banco focalizó su programa de conocimiento en el sector agropecuario en la estimación de apoyos al sector, utilizando una metodología desarrollada por la OECD (PSE, o producer support estimates). Dicha metodología, que permite conocer los apoyos tanto vía precios como fiscales, clasificados por tipo de bienes (privados o públicos), ha sido aplicada ya a 14 países de la región, lo cual sumada a la que se aplica en Chile, México y Brasil, permite hoy que el Banco cuente con una base de datos única de información clave en la región para su diálogo sectorial. Dicha base de datos estará disponible al público en el segundo semestre de 2013.

24 mercados de factores (tierra, agua) y de productos que fomenten una asignación eficiente de recursos privados y públicos (sin creación de distorsiones económicas) para su crecimiento sostenible. b. Principio de rentabilidad: las intervenciones buscarán lograr altas tasas de rentabilidad económica a precios de eficiencia a fin de contribuir al aumento del bienestar de las familias rurales. c. Principio social: las intervenciones favorecerán la inclusión social, buscando beneficiar a la mayoría de la población que depende del sector, con énfasis particular en los pequeños y medianos productores. d. Principio ambiental: las intervenciones preservarán los servicios de los ecosistemas en los que se desarrollan las actividades económicas del sector14.

B.

Dimensiones del Éxito y sus líneas de acción

5.2

Promover el desarrollo inclusivo de la agricultura y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales requiere atender los tres desafíos que enfrenta el sector en ALC identificados en la Sección III: i) la baja y heterogénea productividad de la agricultura, que afecta su competitividad; ii) la reducida cobertura de los beneficios del crecimiento del sector entre pobladores rurales, que afecta su capacidad de inclusión social; y iii) la vulnerabilidad de los recursos naturales al cambio climático, que afecta su sostenibilidad ambiental en el largo plazo. Al respecto, se proponen tres Dimensiones del Éxito, o resultados que se aspira alcanzar con las intervenciones previstas en este SFD. Primero, una agricultura de alta productividad donde se manejan los impactos climáticos, que demuestre la superación del desafío de competitividad. Segundo, familias rurales con ingresos provenientes del sector creciendo sostenidamente en el tiempo, que demuestre la superación del desafío de inclusión social. Tercero, recursos naturales aprovechados sustentablemente, donde la huella de carbono sea baja, que demuestre la superación del desafío de sostenibilidad ambiental..

5.3

Cada una de las tres dimensiones de éxito propuestas da pie a líneas de acción acotadas que guiarán las actividades operativas y de conocimiento que el Banco emprenderá desde sus ventanillas tanto de sector público como de sector privado para la agricultura y la gestión de recursos naturales en ALC durante el período de vigencia de este SFD. Estas líneas de acción fueron identificadas con base a intervenciones que han probado ser empíricamente más efectivas en promover el desarrollo inclusivo de la agricultura y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales: i) un marco de políticas favorable a la inversión privada en el sector, que potencie sus ventajas comparativas y le otorgue ventajas competitivas, y al uso sustentable de recursos naturales; ii) la promoción de inversiones orientadas a la provisión de bienes públicos, tales como la infraestructura rural y

14

Este principio permitirá asegurar que las intervenciones previstas en el sector cumplan con las directrices establecidas en la Política de Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardas (OP-703), así como que internalicen los lineamientos del Programa Especial para Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Banco (GN-2703).

25 los servicios agropecuarios y financieros; y iii) cuando se justifique, una orientación transitoria y limitada del gasto público a apoyos directos focalizados en instrumentos costo-efectivos.

5.4

Bajo las líneas de acción en cada Dimensión del Éxito, este SFD propone un conjunto de actividades operativas y analíticas que la evidencia empírica y las propias lecciones aprendidas y evaluaciones de proyectos del Banco muestran como las de mayor impacto para lograr la meta trazada. Con base a dicho conjunto, las Estrategias de País especificarán las actividades operativas a ser implementadas en cada caso, de acuerdo a las condiciones particulares y necesidades de cada país. Dichas actividades serán ejecutadas de manera transversal por divisiones sectoriales y del sector privado con responsabilidad organizacional sobre el tema. Por su parte, las actividades analíticas propuestas buscan fortalecer la capacidad de diálogo sectorial del Banco a nivel regional y con cada país, a través de la identificación de conocimiento clave y áreas para la construcción de capacidades vía un programa de conocimiento focalizado en i) consolidar la estimación de apoyos a la agricultura iniciada en 2008; ii) iniciar un trabajo similar en gobernanza de recursos naturales para los países de ALC, en línea con el Programa Especial de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos; y iii) utilizar la información de las evaluaciones de impacto de nuestras intervenciones emblemáticas con y sin garantía soberana en cada una de las Dimensiones de Éxito para continuar derivando lecciones a futuro.

1.

5.5

Dimensión 1. La agricultura en la región alcanza altos niveles de productividad y se manejan los impactos del clima en el sector

La Dimensión de Éxito 1 atiende los desafíos tanto de productividad en la agricultura como de reducción de vulnerabilidad del sector frente al cambio climático. Basado en la evidencia internacional presentada en Sección II, las actividades previstas en las líneas de acción de esta Dimensión priorizarán intervenciones, desde las ventanillas pública y privada del Banco, destinadas a incrementar el crecimiento y la inversión en el sector agropecuario. El énfasis de las acciones de las ventanillas públicas será contribuir a mejorar la calidad del gasto público rural, con énfasis en una asignación a bienes públicos. Se propone un enfoque territorial de la inversión en infraestructura rural de calidad en aquellas zonas geográficas sin acceso a la misma, así como una orientación de las inversiones en servicios agropecuarios basada en el análisis de estructura y comportamiento de cadenas de valor, esperando contribuir a mejorar la efectividad en la promoción de un desarrollo productivo más inclusivo. Si bien se espera que la ventanilla del sector privado del Banco participe en la provisión de bienes públicos, se prevé que ésta atienda en particular demandas para inversiones en procesos de transformación y de innovación agroindustrial. La línea de acción de apoyo a la gestión de riesgos climáticos y las actividades relacionadas son consistentes con aquellas establecidas en la Estrategia de Cambio Climático (GN-2609-1) para el sector.

26 5.6

Se proponen tres líneas de acción bajo esta dimensión: a. Apoyar procesos de reforma de políticas sectoriales destinados a promover mercados eficientes de factores y productos, incentivar la inversión privada en campo y priorizar la eficiencia del gasto público agropecuario. b. Fomentar la provisión de infraestructura rural y servicios agropecuarios con características de bienes públicos dirigidos a mejorar la competitividad del sector. c. Apoyar la gestión de riesgos de los productores ante amenazas naturales como inundaciones y sequías.

5.7

En el período cubierto por este SFD, se propone que el Banco priorice las siguientes actividades en su diálogo con los países: a. Preparación y divulgación de estudios actualizados a nivel país sobre estimados de apoyos a la agricultura como instrumento del dialogo sectorial con los países. b. Modernización de los sistemas nacionales de sanidad agropecuaria e inocuidad de alimentos que promuevan esquemas de acción colectiva y costo compartido entre agricultores, así como normativa con visión regional, asegurando uniformidad de estándares de calidad entre los mercados domésticos y externos. c. Modernización de los sistemas nacionales de innovación agropecuaria, enfatizando la cooperación internacional en países pequeños y vulnerables, y generación de tecnologías para la adaptación al cambio climático de los productores, principalmente pequeños, y con base en análisis de cadenas de valor. d. Inversión para mejorar el acceso de los productores a infraestructura rural, con un enfoque territorial. e. Desde la ventanilla de sector privado del Banco, inversión en agronegocios orientados a la transformación e innovación agroindustrial de productos del sector a lo largo de cadenas de valor, así como a empresas que favorezcan el desarrollo de alianzas o cadenas de negocios, con énfasis en pequeños y medianos productores, y su acceso al crédito o a insumos básicos o capital para inversión productiva. f. Modernización de los sistemas de información a los productores, tanto de precios como de información agroclimáticos, incluyendo estudios sobre mecanismos eficientes para transferir riesgos asociados al cambio climático. g. Realización y diseminación de evaluaciones de impacto de proyectos emblemáticos en las líneas de acción para determinar mejores prácticas, focalizadas en los determinantes claves en cada caso y una distinción de género y diversidad.

27 2.

Dimensión 2. Los ingresos de las familias rurales provenientes de la agricultura aumentan sostenidamente

5.8

Esta Dimensión busca atender el desafío del desigual impacto del crecimiento de la agricultura en los ingresos rurales. Para ello, la dimensión tiene como foco de atención la corrección de fallas de mercado que hoy obstaculizan la llegada de los pequeños productores a los mercados o a enlazarse en cadenas de valor. Si bien se espera que muchas de las líneas de acción previstas en la Dimensión de Éxito 1 contribuyan a superar aquellas fallas de mercado asociadas a falta de acceso a infraestructura rural o servicios agropecuarios; en el marco de la Dimensión de Éxito 2, se propone que las líneas de acción prioricen la atención a las fallas de mercado asociadas con restricciones de liquidez que afectan los ingresos de dichos productores. Cabe mencionar que el impacto de las actividades propuestas dependerá exógenamente de las oportunidades que puedan generarse con inversiones sociales en zonas rurales, particularmente donde la agricultura no es viable.

5.9

Se propone una línea de acción bajo esta dimensión: a. Apoyar a superar las restricciones de liquidez en el sector vía instrumentos financieros, con especial atención a la corrección de fallas de mercado y el acceso de grupos excluidos como mujeres e indígenas. b. Cuando se justifique, asegurar que el gasto público dirigido a bienes privados se focaliza en un reducido número de mecanismos costo-efectivos de apoyo directo vía transferencias de ingresos, desconectados de la producción de rubros específicos, insumos o precios, y con énfasis en pequeños productores.

5.10

En el período cubierto por este SFD, se propone que el Banco priorice las siguientes actividades en su diálogo con los países: a. Desde las ventanillas del sector público y privado, fomento de mecanismos de crédito y garantías para financiar eslabones claves en cadenas de valor o directamente a pequeños y medianos productores en sus necesidades de capital de trabajo y/o inversiones de capital, incluyendo asistencia técnica a instituciones financieras intermediarias. b. Implementación de mecanismos costo-efectivos de incentivos a la adopción de innovaciones tecnológicas rentables, ambientalmente adecuadas y que contribuyan a la adaptación de productores al cambio climático, con especial atención a grupos excluidos como mujeres e indígenas. c. Realización y diseminación de evaluaciones de impacto de proyectos emblemáticos en esta línea de acción para determinar mejores prácticas, focalizadas en los determinantes claves en cada caso y una distinción de género y diversidad.

28 3.

Dimensión 3. Los recursos naturales en la región son aprovechados de manera sustentable y la huella de carbono de la región se reduce

5.11

Esta Dimensión atiende el desafío de vulnerabilidad de los recursos naturales, así como la generación de GEI producto del cambio en el uso de la tierra y la deforestación. En este sentido, tomando en cuenta la evidencia empírica y las lecciones aprendidas, las dos líneas de acción propuestas y sus actividades son consistentes con aquellas previstas en la Estrategia de Cambio Climático (GN-2609-1), al priorizar acciones específicas para el período de vigencia de este SFD.

5.12

Se proponen dos líneas de acción bajo esta dimensión: a. Promover marcos de política y gobernanza sectorial que favorezcan el uso sustentable de los recursos naturales y que no incentiven su sobreexplotación o degradación, bajo un contexto de cambio climático. b. Establecer derechos de propiedad claros y seguros sobre recursos naturales críticos como la tierra, agua, recursos pesqueros y forestales.

5.13

En el período cubierto por este SFD, se propone que el Banco priorice las siguientes actividades en su diálogo con los países: a. Realización de estudios sobre la calidad de la gobernanza de recursos naturales. b. Regularización de la tenencia de la tierra y la modernización de los sistemas de registro y catastro, facilitando su acceso a los más pobres y a grupos vulnerables como mujeres e indígenas. c. Fomento a regímenes de manejo de pesca adaptadas a las condiciones locales, basados en el otorgamiento de derechos de propiedad sobre el recurso, así como sistemas de monitoreo basado en información socioeconómica y científica para una fiscalización adecuada. d. Promoción de políticas para el manejo del recurso hídrico adaptadas a las condiciones locales, que enfaticen derechos de propiedad sobre el recurso y prioricen el uso de instrumentos económicos que fomente el uso eficiente del agua, especialmente para fines agropecuarios. e. Provisión de bienes y servicios públicos de alta calidad dirigidos al sector forestal con énfasis en sistemas de información e inventarios, investigación y transferencia de tecnología, manejo de riesgos sanitarios y prevención de incendios forestales. f. Apoyo a esquemas piloto de pagos por servicios ambientales u otros mecanismos de transferencias dirigidos a la gestión de recursos forestales en áreas con derechos de propiedad de la tierra claros y sistemas de gobernanza adecuados. g. Realización y diseminación de evaluaciones de impacto de proyectos emblemáticos en las líneas de acción para determinar mejores prácticas,

29 focalizadas en los determinantes claves en cada caso y una distinci贸n de g茅nero y diversidad.

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