evaluación de los programas transnacionales en el bid by IDB

Evaluaci贸n Corporativa

Programas Transnacionales en el BID

Banco Interamericano de Desarrollo Junio 2012

Clasificación: Documento Público

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Resumen El presente documento tiene por objeto evaluar la función del Banco en la identificación de los desafíos transnacionales durante el período 2000-2011 y la respuesta coordinada a los mismos. La integración y cooperación regionales son compromisos históricos del Banco que la institución ha renovado en 1994 (Octavo Aumento General de Recursos), en 1999 (Estrategia Institucional) y en 2010 (Noveno Aumento General de Recursos). Durante la mayor parte de su existencia, el Banco dio forma a este compromiso esencialmente a través de un programa de cooperación técnica regional. El inicio del período de la evaluación coincide con la reconsideración de la función de los bancos multilaterales de desarrollo, en cuyo marco el suministro de bienes públicos regionales y mundiales surge como un cometido fundamental. La respuesta del Banco a esta nueva situación fue la creación de dos iniciativas regionales de infraestructura y el establecimiento de una ventanilla exclusiva de financiamiento no reembolsable para el suministro de bienes públicos regionales. OVE identificó para el período 2000-2011 un total de 209 operaciones transnacionales, de las que solo dos —SIEPAC y Trifinio— fueron proyectos de préstamo de carácter transnacional. El escaso número de proyectos transnacionales es en sí un síntoma revelador de los desafíos que lleva aparejados el trabajo regional. En tal sentido, la evaluación ofrece lecciones que podrían resultar útiles para implantar la nueva estrategia de integración regional y mundial. La evaluación permitió constatar que la pertinencia general del programa transnacional del Banco se vio afectada por la escasez de proyectos transnacionales y la fragmentación del programa de cooperación técnica en un sinnúmero de intervenciones aisladas. Con respecto a las operaciones no reembolsables, la Iniciativa de Bienes Públicos Regionales fue la fuente principal de financiamiento para abordar los desafíos transnacionales. El énfasis de la iniciativa en un criterio exclusivamente “impulsado por la demanda”, aumentó quizá el sentido de apropiación, pero también llevó a una atomización y a una pérdida de eficiencia en forma de debilitamiento de la capacidad de los organismos ejecutores y menor convergencia con las prioridades del Banco. Pese a estos problemas, la Iniciativa de Bienes Públicos Regionales se sometió a una minuciosa supervisión y fue muy apreciada por los clientes. Por lo que atañe a los proyectos, la experiencia del Banco y otros organismos multilaterales indica que la labor a escala regional es más costosa y compleja. Al carecer de un instrumento de financiamiento concesional para este propósito, el Banco orientó sus iniciativas regionales de préstamo hacía operaciones nacionales cuyos efectos regionales no se identificaron ni se midieron. Solo en dos casos logró el Banco obtener recursos concesionales ad hoc de significativa cuantía, contribuyendo eficazmente al fortalecimiento de instituciones transnacionales. A la luz de lo anterior, OVE recomienda que (i) el Banco decida si ha de aumentar su participación en proyectos transnacionales, sopesando cuidadosamente las respectivas ventajas e inconvenientes, (ii) en caso de que decida aumentar su participación en proyectos transnacionales, el Banco se dote de un instrumento de financiamiento concesional y adapte sus estructuras, procesos e incentivos de forma tal que pueda manejar la demanda con eficacia y (iii) refuerce el enfoque estratégico del programa transnacional de financiamiento no reembolsable, centrándolo más en acciones a mediano plazo encaminadas al fortalecimiento institucional.

ÍNDICE

SIGLAS Y ABREVIATURAS RESUMEN EJECUTIVO

INTRODUCCIÓN ...............................................................................................................1

II.

SITUACIÓN GENERAL DE LOS PROGRAMAS REGIONALES Y TRANSNACIONALES DEL BANCO ............................................................................................................................3 A. B. C.

III.

LA INICIATIVA DE BIENES PÚBLICOS REGIONALES .........................................................8 A. B.

IV.

Descripción del programa .....................................................................................8 Conclusiones de la evaluación ............................................................................10

LOS PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA REGIONAL DEL BANCO ................................20 A. B. C. D.

¿Cuándo es necesario trabajar a nivel regional? ...................................................3 ¿Qué función corresponde a los bancos multilaterales de desarrollo? .................4 La cartera transnacional del Banco en el período 2000-2011 ..............................6

Iniciativas de Integración de la Infraestructura - IIRSA y Plan PueblaPanamá/Proyecto Mesoamérica..........................................................................22 Iniciativas transnacionales de fortalecimiento institucional – SIEPAC y Trifinio ................................................................................................................23 Experiencia de otros bancos multilaterales de desarrollo en proyectos regionales ............................................................................................................27 Constataciones de la evaluación .........................................................................29

RESUMEN DE CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...................................................32

ANEXOS Este documento fue preparado por Juan Manuel Puerta con el apoyo de María Elena Corrales (Consultora Senior) y la asistencia técnica de Laura Atuesta, Elena Costas y Julia Sekkel, bajo la supervisión general de Cheryl Gray (Directora). Los siguientes revisores aportaron valiosos comentarios y sugerencias: Monika Huppi, Silvia Raw, Alejandro Soriano, Héctor V. Conroy y Diego Vera. El equipo quisiera agradecer la colaboración y los comentarios de Antoni Estevadeordal, Joaquim Tres, Laura Bocalandro, Rafael Villa y otros funcionarios de la Sede del Banco, así como el apoyo prestado por el personal del Banco y las autoridades nacionales de Argentina, Brasil, Uruguay, El Salvador, Costa Rica, Colombia, Panamá, Barbados y Guyana. El equipo también desea agradecer a Ana Ramírez por su ayuda en la preparación de este documento.

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SIGLAS Y ABREVIATURAS

AIF AUG BAfD BAsD BCIE BDC BPR CAD-OCDE CAF CARICOM CARTAC CEAC EPR FAfD FAsD FIRII FOE IIRSA INT INTAL ISDP OECO ONG OPS OVE SECCI SIEPAC VPC

Asociación Internacional de Fomento Auditoría Ejecutiva Banco Africano de Desarrollo Banco Asiático de Desarrollo Banco Centroamericano de Integración Económica Banco de Desarrollo del Caribe Bienes públicos regionales Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Corporación Andina de Fomento Comunidad del Caribe Centro de Asistencia Técnica Regional del Caribe Consejo de Electrificación de América Central Empresa Propietaria de la Red (SIEPAC) Fondo Africano de Desarrollo Fondo Asiático de Desarrollo Fondo para el Financiamiento de Operaciones de Cooperación Técnica para Iniciativas para la Integración de Infraestructura Regional Fondo para Operaciones Especiales Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana Sector de Integración y Comercio Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe Informe de seguimiento del desempeño del proyecto Organización de Estados del Caribe Oriental Organización no gubernamental Organización Panamericana de la Salud Oficina de Evaluación y Supervisión Iniciativa de Energía Sostenible y Cambio Climático Sistema de Interconexión Eléctrica para los Países de América Central Vicepresidencia de Países

RESUMEN EJECUTIVO El Banco posee el mandato explícito de respaldar la cooperación e integración regionales de América Latina y el Caribe. Tal ha sido el objetivo permanente del Banco desde su fundación en 1959. Durante la mayor parte de su existencia, la institución consiguió impulsar el conocimiento y la cooperación en la región por medio de un programa de cooperación técnica regional de pequeña envergadura pero importante. No obstante, transformar ese espíritu de integración en una cartera de préstamos regional ha constituido un continuo desafío. A comienzos de la pasada década se extendía en la comunidad del desarrollo la percepción común de que los bancos multilaterales de desarrollo debían invertir más en bienes públicos regionales y mundiales. En respuesta a lo anterior, el Banco creó dos iniciativas regionales de infraestructura y, más tarde, la Iniciativa de Bienes Públicos Regionales. El compromiso con la integración regional y mundial se ha renovado recientemente en virtud del acuerdo del Noveno Aumento General de Recursos. El presente documento tiene por objeto evaluar la función del Banco en la identificación de los desafíos transnacionales durante el período 2000-2011 y la respuesta coordinada a los mismos. A efectos de la evaluación, se considera que un proyecto es transnacional si un determinado país obtiene beneficios adicionales al aplicar un enfoque coordinado con otros países. Aplicando esta definición a la cartera “regional” del Banco, OVE identificó 204 operaciones no reembolsables y dos proyectos (con cinco operaciones) que abordaban desafíos transnacionales en América Latina. Las preguntas de la evaluación se organizan en torno a los criterios de pertinencia del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (CAD-OCDE), a saber, pertinencia, eficacia, eficiencia y sostenibilidad, además de los criterios ad hoc de incentivos. El equipo de evaluación pasó revista al material publicado sobre los desafíos transnacionales y realizó 264 entrevistas en nueve países y en la Sede del Banco (con jefes de equipo, organismos ejecutores, puntos de enlace nacionales, etc.), las cuales abarcaron 71 operaciones. Además de las entrevistas relativas a la cartera, el equipo examinó las implicaciones operativas de las operaciones transnacionales con Representantes del Banco en diferentes países, especialistas fiduciarios y legales del BID e importantes fuentes de información en el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) y el Banco Mundial. El equipo aprovechó también diversas encuestas de personal y una ronda anterior de entrevistas estructuradas. Por último, OVE ya había evaluado anteriormente una parte de la cartera incluida en esta evaluación (por ejemplo, la iniciativa IIRSA, el Plan Puebla-Panamá y operaciones de cooperación técnica). A partir de esas fuentes de información, la evaluación arrojó las siguientes conclusiones: Pertinencia. En el período de la evaluación, la pertinencia del programa de cooperación técnica del Banco —en especial el programa de bienes públicos regionales— ha sido limitada. El programa de cooperación técnica, disperso y de poca magnitud, ha apoyado la coordinación y la labor de promoción en una multitud de sectores, sin mayor relación con las prioridades nacionales y regionales y sin una

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programación idónea. Además, esas intervenciones han sido modestas, con una lógica de proyecto centrada en actividades relativamente a corto plazo. Los proyectos transnacionales emprendidos por el Banco han sido modestos en número y pertinencia. Tan solo en dos casos —Sistema de Interconexión Eléctrica para los Países de América Central (SIEPAC) y Trifinio—, en los que se obtuvieron recursos concesionales ad hoc, pudo el Banco cumplir una función pertinente en el fortalecimiento institucional transnacional. Otras iniciativas regionales de préstamo del Banco, desprovistas de un instrumento financiero concesional para neutralizar los costos adicionales, se plasmaron esencialmente en inversiones nacionales en infraestructura (ante todo en las iniciativas IIRSA y Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica) cuyos efectos regionales no se identificaron ni se evaluaron. El Banco ha ejercido una función pertinente en la coordinación y el financiamiento de proyectos nacionales enmarcados en estas dos iniciativas, pero su pertinencia de sido menor a la hora de contribuir a eliminar asimetrías relacionadas con los corredores transnacionales de infraestructura. Eficacia. El programa de cooperación técnica transnacional, incluido el programa de bienes públicos regionales (BPR), ha tenido limitada eficacia. Aunque en general las operaciones de cooperación técnica han generado los productos previstos, éstos han estado desvinculados de cualquier resultado estratégico, con lo que la eficacia global del programa de cooperación técnica se ha visto comprometida. Tan solo unas pocas operaciones han financiado proyectos piloto dirigidos a promover el fortalecimiento institucional y articular un programa más allá de conversaciones y contactos preliminares. La eficacia de los proyectos transnacionales ha variado. Durante más de 25 años de participación en el proyecto SIEPAC, el Banco ha mantenido un criterio claro, ha mediado de forma imparcial, ha aportado los recursos de cooperación técnica necesarios para crear las instituciones regionales (como el Mercado Eléctrico Regional [MER]) y ha complementado cada préstamo nacional con recursos concesionales. Aunque probablemente el SIEPAC nunca habría existido sin el BID, sus resultados finales dependerán de la capacidad de los países centroamericanos para operar el sistema como un mercado de electricidad verdaderamente integrado. Menos alentador ha sido el proyecto Trifinio, como quiera que la institución trinacional carecía de una misión clara y el Banco acentuó esta falta de claridad; en consecuencia, la inversión se canceló en gran parte y las operaciones de cooperación técnica aprobadas para Trifinio no se integraron dentro de un programa común. A su vez, las iniciativas IIRSA y Plan PueblaPanamá/Proyecto Mesoamérica han financiado mayormente proyectos nacionales de infraestructura. La experiencia del BID y de otros bancos de desarrollo indica que los proyectos regionales son mucho más complejos y costosos que los proyectos nacionales. Los plazos de ejecución son mayores, y es más probable que surjan dificultades en el proceso. Asimismo, los países tienden a dar prioridad a las operaciones nacionales, la coordinación con cada gobierno nacional requiere una gran inversión en tiempo y recursos del Banco, y el personal del Banco encuentra poco estimulante trabajar en actividades que probablemente no culminen en préstamos. Prácticamente todo el programa de préstamos del Banco es actualmente de carácter nacional.

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Eficiencia. Las características específicas del programa de BPR han restado eficiencia al programa de cooperación técnica transnacional, aunque el equipo de BPR ha logrado mitigar algunos de estos desafíos mediante una sólida ejecución. Habida cuenta del compromiso de trabajar en “BPR incipientes”, en los que el desarrollo institucional era limitado, el Banco terminó trabajando con instituciones regionales más débiles y menos experimentadas. Los esfuerzos dirigidos a afianzar un “sentido de apropiación del país” han dado lugar a elaboradas estructuras de gobernanza que han incrementado los costos administrativos. La búsqueda de un programa exclusivamente “impulsado por la demanda” ha limitado la convergencia de los BPR con las prioridades sectoriales y las estrategias de país, lo que a su vez ha reducido los incentivos a la participación del personal en los BPR. Por todo ello, el Banco ha interactuado principalmente con ONG de limitada capacidad. Sin embargo, pese a estos desafíos, la Administración ha logrado ejecutar numerosas operaciones de cooperación técnica para bienes públicos regionales, que en comparación con operaciones de cooperación técnica similares en otras partes del Banco con frecuencia resultan favorables en términos de ejecución financiera y física. Sostenibilidad. La sostenibilidad se ha visto comprometida, especialmente en el caso del programa de cooperación técnica. Aun en cooperaciones técnicas que financiaron proyectos piloto, las diferencias entre países en cuanto al sentido de apropiación han representado un serio obstáculo para la sostenibilidad. En el caso de los proyectos transnacionales, los resultados han sido desiguales. La sostenibilidad parece poco probable en el proyecto Trifinio; más prometedor parece el caso del SIEPAC, a reserva de la consolidación definitiva de las instituciones regionales. Incentivos. Las operaciones transnacionales encaran un desajuste generalizado de incentivos. Al no contar con recursos concesionales, los países tienen escasos incentivos para acometer estas operaciones costosas. Asimismo, los incentivos del personal del Banco gravitan sobre prioridades nacionales y sectoriales, asignándose una baja prioridad de facto a las intervenciones en múltiples sectores y países. En vista de las conclusiones anteriores, OVE formula a la Administración del Banco las siguientes recomendaciones: Recomendación 1: Considerar detenidamente las ventajas e inconvenientes de ahondar el compromiso del Banco en proyectos y operaciones de cooperación técnica de carácter transnacional. Esta evaluación hace hincapié en lo complejo, costoso y prolongado de esa labor, aunque al mismo tiempo destaca la singular función que cabe a los bancos multilaterales de desarrollo en la promoción de importantes ámbitos de colaboración transnacional. En el acuerdo sobre el Noveno Aumento General de Recursos se insta al Banco a acrecentar su participación en la integración mundial y regional, de la que los programas transnacionales conforman un importante subconjunto. Sin embargo, la decisión de profundizar este ámbito de acción acarrea por fuerza inversiones y elementos de compensación, como se indica más adelante, y ha de ponderarse de forma cuidadosa y deliberada conjuntamente con el Directorio. Recomendación 2: En caso de que decida ahondar en su compromiso con los proyectos transnacionales, el Banco debe tomar medidas adecuadas a tal efecto:

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

Identificar formas de reforzar la concesionalidad y, de ser posible, la disponibilidad del financiamiento para proyectos con miras a contrarrestar los factores de disuasión para los prestatarios y reducir el costo efectivo de las operaciones transnacionales. Una posibilidad sería asignar en la próxima reposición de recursos un monto específico del FOE para financiar préstamos mixtos para proyectos que puedan demostrar claras externalidades transfronterizas. Otras opciones comprenden el uso de mecanismos de subsidio de tasas de interés (como la FFI) o el recurso al financiamiento no reembolsable. El Banco también debe estudiar la factibilidad y las implicaciones de riesgo de otorgar financiamiento concesional a instituciones regionales sin garantía soberana. Aun en el caso de que no sea posible incrementar el nivel de concesionalidad, el Banco podría destinar recursos del Capital Ordinario para financiar proyectos regionales. Ello podría incentivar en mayor medida a los países a participar en proyectos transnacionales, especialmente en el caso de los países cuyo monto global de financiamiento a nivel nacional es de reducida cuantía.



Adaptar los procesos, las estructuras, los incentivos y los presupuestos del Banco para facilitar la ejecución de proyectos transnacionales. Es menester adaptar las estructuras e incentivos para afianzar el sentido de apropiación y el compromiso a largo plazo del personal con estas operaciones. También es preciso adaptar las políticas fiduciarias a los desafíos concretos de las operaciones transnacionales. Reconociendo la mayor complejidad de tales operaciones, el Banco debería asignar más recursos presupuestarios y de personal a la preparación y supervisión de estos proyectos.

Recomendación 3: Aumentar la eficacia del programa de cooperación técnica transnacional del Banco, que en cualquier caso debe continuar en algún nivel de financiamiento. 

Aumentar el enfoque estratégico del programa de cooperación técnica regional. El Banco debe evitar la excesiva dispersión de la asistencia técnica en una multitud de operaciones aisladas de cooperación técnica dentro de una extensa gama de sectores. Para ello, debe priorizar los desafíos regionales y apoyar de manera continuada (10 años) un menor número de proyectos de mayor envergadura. OVE recibe con agrado el énfasis que la Administración ha hecho recientemente en las intervenciones focalizadas. Sin embargo, la Administración debería procurar con ello que el sentido de apropiación de los países se mantenga en un nivel elevado, por ejemplo, mediante la convergencia entre las deliberaciones sobre programación y los diálogos regionales de política.



Incrementar la eficiencia en la ejecución. El Banco debe realizar sistemáticamente evaluaciones simplificadas ex ante de la capacidad fiduciaria de potenciales organismos ejecutores, impartir capacitación sobre temas fiduciarios e incorporar especialistas (fiduciarios y legales) del Banco en una fase anterior de las operaciones transnacionales para evitar retrasos en la ejecución.



Reforzar el seguimiento y la evaluación de la cooperación técnica regional manteniendo a la vez metas realistas. OVE respalda la reciente iniciativa de la

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Administración de reforzar la supervisión de la cooperación técnica, y recomienda simplificar el sistema de seguimiento focalizándose en metas realistas y factibles. Un aspecto prioritario debe ser supervisar la provisión eficaz de productos de cooperación técnica, posiblemente introduciendo algún tipo de evaluación de calidad. En lo sucesivo, las operaciones de cooperación técnica no deben incluir resultados difíciles de alcanzar, escasamente atribuibles a la operación y, en definitiva, no sujetos siquiera a seguimiento. En vez de ello, OVE sugiere limitarse en dichas operaciones a definir productos específicos y resultados intermedios razonables que sean objeto de seguimiento por parte de la Administración. Matriz de respuesta de la Administración Recomendaciones de OVE Recomendación 1: Considerar detenidamente las ventajas e inconvenientes de ahondar el compromiso del Banco en proyectos y operaciones de cooperación técnica de carácter transnacional. Esta evaluación hace hincapié en lo complejo, costoso y prolongado de esa labor, aunque al mismo tiempo destaca la singular función que cabe a los bancos multilaterales de desarrollo en la promoción de importantes ámbitos de colaboración transnacional. En el acuerdo sobre el Noveno Aumento General de Recursos se insta al Banco a acrecentar su participación en la integración mundial y regional, de la que los programas transnacionales conforman un importante subconjunto. Sin embargo, la decisión de profundizar este ámbito de acción acarrea por fuerza inversiones y elementos de compensación, como se indica más adelante, y ha de ponderarse de forma cuidadosa y deliberada conjuntamente con el Directorio. Recomendación 2: En caso de que decida ahondar en su compromiso con los proyectos transnacionales, el Banco debe tomar medidas adecuadas a tal efecto:  Identificar formas de reforzar la concesionalidad y, de ser posible, la disponibilidad del financiamiento para proyectos con miras a contrarrestar los factores de disuasión para los prestatarios y reducir el costo efectivo de las operaciones transnacionales. Una posibilidad sería asignar en la próxima reposición de recursos un monto específico del FOE para financiar préstamos mixtos para proyectos que puedan demostrar claras externalidades transfronterizas. Otras opciones comprenden el uso de mecanismos de subsidio de tasas de interés (como la FFI) o el recurso al financiamiento no reembolsable. El Banco también debe estudiar la factibilidad y las implicaciones de riesgo de otorgar financiamiento concesional a instituciones regionales sin garantía soberana. Aun en el caso de que no sea posible incrementar el nivel de concesionalidad, el Banco podría destinar recursos del Capital Ordinario para financiar proyectos regionales. Ello podría incentivar en mayor medida a los países a participar en proyectos transnacionales, especialmente en el caso de los países cuyo monto global de financiamiento a nivel nacional es de reducida cuantía.  Adaptar los procesos, las estructuras, los incentivos y los presupuestos del Banco para facilitar la ejecución de proyectos transnacionales. Es menester adaptar las estructuras e incentivos para afianzar el sentido de apropiación y el compromiso a largo plazo del personal con estas operaciones. También es preciso adaptar las políticas fiduciarias a los desafíos concretos de las operaciones transnacionales. Reconociendo la mayor complejidad de tales operaciones, el Banco debería asignar más recursos presupuestarios y de personal, a la preparación y el seguimiento de estos proyectos.

Respuestas de la Administración

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Recomendación 3: Aumentar la eficacia del programa de cooperación técnica transnacional del Banco, que en cualquier caso debe continuar en algún nivel de financiamiento. 



Reforzar el seguimiento y la evaluación de la cooperación técnica regional manteniendo a la vez metas realistas. OVE respalda la reciente iniciativa de la Administración de reforzar la supervisión de la cooperación técnica, y recomienda simplificar el sistema de seguimiento focalizándose en metas realistas y factibles. Un aspecto prioritario debe ser supervisar la provisión eficaz de productos de cooperación técnica, posiblemente introduciendo algún tipo de evaluación de calidad. En lo sucesivo, las operaciones de cooperación técnica no deben incluir resultados difíciles de alcanzar, escasamente atribuibles a la operación y, en definitiva, no sujetos siquiera a seguimiento. En vez de ello, OVE sugiere limitarse en dichas operaciones a definir productos específicos y resultados intermedios razonables que sean objeto de seguimiento por parte de la Administración.

I. INTRODUCCIÓN 1.1

La integración y la cooperación regionales han sido objetivos permanentes de América Latina y el Caribe y se hallan íntimamente vinculados a los orígenes del Banco. Al ser una institución nacida del anhelo integracionista de finales de los años cincuenta, el Banco amparó los esquemas incipientes de integración, fomentó la investigación sobre comercio e integración y suministró instrumentos de preinversión para proyectos transnacionales, ejerciendo incluso una activa labor en pro de la integración cuando el temario integracionista comenzó a perder ímpetu1. Al cabo de un período de letargo en la década de los ochenta, el BID secundó el “nuevo regionalismo”, que postulaba una perspectiva de mercado cuyo eje era la reforma económica2. Gracias al renovado impulso integrador, el comercio intrarregional se duplicó entre 1990 y 2000, aunque sin llegar a los niveles de Asia o Europa3. Al afianzarse los vínculos entre países en forma de flujos comerciales, surgieron oportunidades de una mayor coordinación y cooperación funcional con miras al suministro de bienes públicos regionales4.

1.2

A comienzos de la pasada década, la provisión de bienes públicos regionales y mundiales se perfiló como un cometido esencial de los bancos multilaterales de desarrollo. Desde mediados de los años noventa, la progresiva conciencia sobre los efectos transfronterizos de las acciones nacionales (principalmente la contaminación) dio lugar a esfuerzos incipientes para coordinar el suministro de bienes públicos transnacionales de importancia clave. En un período en que se estaba reevaluando la función de los bancos multilaterales de desarrollo, algunas voces propusieron que “los bancos de desarrollo se transformen de prestamistas con alta intensidad de capital en fuentes de asistencia técnica y proveedores de bienes públicos regionales y mundiales”5, aduciendo que una teoría de bienes públicos mundiales ofrecía “una nueva motivación para un distinto tipo de asistencia para el desarrollo”6.

1.3

Durante el período 2000-2011, el Banco emprendió una serie de iniciativas dirigidas a promover la provisión de bienes públicos regionales. Se pusieron en marcha dos iniciativas regionales de infraestructura. Se creó un nuevo mecanismo para promover el diálogo regional de política y el intercambio de experiencias y conocimientos especializados7. Un programa existente de cooperación técnica regional financiado con recursos del FOE siguió prestando apoyo a iniciativas regionales estratégicas. Por último, en 2004, el Banco instauró un programa piloto para llevar a la práctica el concepto, entonces novedoso, de bienes públicos regionales. En síntesis, por medio de diversos instrumentos el Banco aspiraba a impulsar el refuerzo de la integración y la cooperación regionales, ya sea mediante la interconexión de redes eléctricas, la armonización de políticas sectoriales o el intercambio de prácticas óptimas.

1.4

El Banco renovó su compromiso con la integración y la cooperación regionales en su reciente aumento de capital (Noveno Aumento). La integración regional constituía un mandato fundamental del Octavo Aumento General de Recursos (documento AB-1704) que se vio reforzado en 1999 con la adopción de la

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Estrategia Institucional (documento GN-2077). En 2003, el Banco aprobó su primera estrategia de integración con el propósito manifiesto de orientar “el apoyo de la institución a la creación de bienes públicos regionales” (documento GN-2245, párrafo 1.2). En fecha más reciente, la “integración competitiva a nivel regional y mundial” se ha definido como una de las prioridades sectoriales del Noveno Aumento, con una meta específica del 15% del financiamiento total para el año 20158. 1.5

El presente documento tiene por objeto evaluar la función del Banco en la identificación de los desafíos transnacionales durante el período 2000-2011 y la respuesta coordinada a los mismos. Se considera transnacional todo proyecto concebido para abordar un problema cuya solución presenta valor añadido cuando varios países obran juntos. Dicho de otra forma, se considera que un proyecto es transnacional si un determinado país obtiene beneficios adicionales al aplicar un enfoque coordinado con otros países. En aras de la claridad, OVE utiliza el concepto “transnacional” para distinguir el enfoque específico de esta evaluación de la definición más amplia de “regional” empleada por el Banco. Los sistemas del Banco poseen una definición funcional de operaciones con “beneficios regionales” (RG/RS)9. No está claro qué principios se usan para asignar la clasificación “regional”, la cual parece funcionar como una clasificación por defecto que incluye operaciones cuyos beneficios no pueden asignarse a ningún país en particular10. Dicha clasificación incluye algunas actividades que no se coordinan entre varios países y deja por fuera operaciones nacionales que se coordinan efectivamente para alcanzar un objetivo transnacional común. En vista de lo anterior, usaremos a lo largo de esta evaluación el término “transnacional”11.

1.6

Las preguntas de la evaluación se organizan en torno a los criterios del CADOCDE, a saber, pertinencia, eficacia, eficiencia y sostenibilidad, más los criterios ad hoc de incentivos. La evaluación examina la pertinencia de los programas del Banco, determinando si éstos abordaron los desafíos transnacionales más importantes para la región. Luego se analiza la efectividad, esto es, el grado en que las metas previstas de los programas se cumplieron o tienen probabilidad de cumplirse. Para valorar la eficiencia de los programas regionales del Banco, la evaluación indaga si los beneficios fueron proporcionales a los costos. En lo que respecta a la sostenibilidad, se analiza la probabilidad de que las intervenciones financiadas por el Banco se mantengan una vez que finalice el apoyo de la institución. Por último, la evaluación establece si los incentivos de los países y del Banco condujeron efectivamente a la generación, preparación y ejecución de operaciones transnacionales.

1.7

La evaluación se nutre de diversas fuentes de información empírica. El equipo de evaluación pasó revista al material publicado sobre los desafíos transnacionales12 y, mediante una revisión sistemática de los proyectos, identificó y evaluó una cartera de operaciones transnacionales. El equipo realizó 264 entrevistas en nueve países de América Latina y el Caribe y en Washington (con jefes de equipo, organismos ejecutores, puntos de enlace nacionales, etc.), las cuales abarcaron

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71 operaciones. Además de las entrevistas relativas a la cartera, el equipo examinó las implicaciones operativas de las operaciones transnacionales con Representantes del Banco en diferentes países, especialistas fiduciarios y legales del BID y destacadas fuentes de información en el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) y el Banco Mundial (véase la lista completa en el Anexo VII). El equipo aprovechó también diversas encuestas de personal y una ronda anterior de entrevistas estructuradas. Por último, OVE ya había evaluado anteriormente una parte de la cartera incluida en esta evaluación (por ejemplo, la iniciativa IIRSA, el Plan Puebla-Panamá y operaciones de cooperación técnica). Siempre que fue posible, OVE aprovechó las lecciones aprendidas de dichas evaluaciones. Habida cuenta de la amplia disponibilidad de las evaluaciones que OVE llevó a cabo anteriormente, la presente evaluación se centrará de modo especial en la Iniciativa de Bienes Públicos Regionales, la única parte de la cartera que OVE nunca examinó. II. SITUACIÓN GENERAL DE LOS PROGRAMAS REGIONALES Y

TRANSNACIONALES DEL BANCO A.

¿Cuándo es necesario trabajar a nivel regional?13

2.1

En términos generales, se justifica trabajar a nivel regional en aquellos casos en que los resultados para un país dependen de las acciones emprendidas por otros; es decir, cuando existen externalidades transfronterizas. Hay dos tipos generales de externalidades transfronterizas: (i) bienes públicos regionales y mundiales, como el caso de las cuencas fluviales comunes o el cambio climático, y (ii) asuntos esencialmente nacionales pero en los que puede lograrse una mayor eficiencia si los países obran conjuntamente. Como ilustración de esto último cabe citar la asistencia técnica o la capacitación conjunta (p. ej. el Centro de Asistencia Técnica Regional del Caribe [CARTAC]), las actividades conjuntas de negociación (p. ej. Maquinaria Regional de Negociación del Caribe [RNM]) o las iniciativas dirigidas a la ampliación e integración de mercados (como en el caso de la estandarización)14.

2.2

Los principales externalidades transfronterizas se relacionan con los bienes públicos, cuyo nivel de provisión suele ser subóptimo. Suministrar dichos bienes para un país adicional supone un bajo costo (como en el caso del conocimiento) y excluir a un país de su consumo resulta difícil o costoso (como en el caso del aire no contaminado). Debido a estas propiedades de no rivalidad y no exclusión, los países tienen alicientes para aprovecharse de la contribución realizada por otros. En consecuencia, sin una intervención externa, el mercado producirá muy pocos bienes de ese tipo.

2.3

Entre los bienes públicos regionales más importantes de América Latina y el Caribe se cuentan la gestión de recursos comunes transnacionales, el apoyo a la integración de infraestructuras y el control de la delincuencia transnacional (véase el Cuadro 1 del Anexo I). Se requieren mecanismos para la distribución de

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costos, el financiamiento de inversiones, la construcción y operación de infraestructuras regionales y el manejo de recursos naturales comunes, como cuencas hidrográficas transnacionales. En el caso de la seguridad, el alto costo que supone la delincuencia para la región, combinado con los vínculos transnacionales delictivos como el narcotráfico, confieren a este aspecto máxima prioridad. Otros sectores se prestan menos a las ventajas comparativas naturales del Banco, al entrañar desafíos que son de índole muy técnica (p. ej. la OPS en el sector de salud) o requieren acciones colectivas internacionales complejas (como el cambio climático) [Véase el Cuadro 1 del Anexo I]15. B.

¿Qué función corresponde a los bancos multilaterales de desarrollo?

2.4

Ante la ausencia de gobiernos supranacionales, las instituciones multilaterales tienen una función especial que desempeñar en la provisión de bienes públicos regionales. Un rasgo distintivo de los bienes públicos es el escaso número de ellos que ofrece el mercado. En el caso de los bienes públicos nacionales (como la seguridad nacional), esta carencia es solventada por gobiernos nacionales que pueden imponer tributos a las personas para asegurar el suministro del bien público. En lo que respecta a los bienes públicos regionales y mundiales, la ausencia de un gobierno “regional” o “mundial” abre un espacio para un mediador regional o intermediario imparcial.

2.5

Aunque las publicaciones sobre bienes públicos abundan en salvedades, una serie de variables parece vincularse a la probabilidad de coordinación y acción colectiva. a. La acción colectiva tiene más probabilidad de producirse en el caso de bienes públicos con vínculos causales claramente establecidos16. b. La complejidad del problema y el grado de escasez en la provisión de un bien público aumentan habitualmente al hacerlo el número de participantes17. c. Asimismo, los desafíos transnacionales cuyos beneficios son dispersos o solo maduran a largo plazo (p. ej. el cambio climático) son habitualmente más difíciles de solventar18. d. Llegar a una acción colectiva se torna más complejo cuando los intereses de los países están contrapuestos, lo cual genera un incentivo para “competir a la baja”. e. La acción colectiva resulta más fácil cuando existen proporcionalmente más beneficios nacionales19. Un ejemplo típico es la comparación de la lluvia ácida —un subproducto de determinados gases procedentes de la combustión de combustibles fósiles, especialmente de las emisiones de azufre— con los óxidos de nitrógeno. Dado que las emisiones de azufre rara vez se desplazan lejos del lugar de emisión, los beneficios de una campaña de erradicación son en su mayor parte nacionales, contrariamente a lo que ocurre con los óxidos de nitrógeno. En consonancia con lo anterior, fue más fácil alcanzar acuerdos internacionales para frenar las emisiones de azufre20. Si trazamos un paralelo

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con las inversiones en infraestructura, es más sencillo financiar inversiones que ofrecen claros beneficios nacionales que aquellas cuyos beneficios son mayormente regionales. 2.6

Varias clases de acciones pueden contribuir a la solución de desafíos transnacionales por medio de la acción colectiva: a. Coordinación y promoción. Los desafíos más sencillos son aquellos en que el principal obstáculo es la coordinación entre países cuyos intereses convergen por lo demás. En tal caso, los bancos multilaterales de desarrollo puede contribuir a facilitar la coordinación entre países por medio de la cooperación técnica y el diálogo de política. En casos en que el vínculo causal entre el desafío y el bien público es poco claro y los beneficios no se cuantifican, los bancos multilaterales de desarrollo pueden facilitar la cuantificación de beneficios mediante la cooperación técnica. b. Resolución de asimetrías. En muchos casos surgen asimetrías en la distribución de costos y beneficios, como suele suceder en numerosos proyectos de integración de infraestructuras. Los costos son por lo general proporcionales al monto de la inversión que se ubica en el país. Con todo, los beneficios no siguen necesariamente pautas geográficas; es posible que los dos puertos en los extremos de la red sean los principales beneficiarios de la ruta que los conecta pasando por terceros países. Por el contrario, los intereses de los distintos países pueden ser totalmente discrepantes (p. ej. cambio climático o lavado de dinero); en tales casos, los bancos multilaterales de desarrollo pueden usar su poder de convocatoria para ayudar a los países a articular mecanismos aceptables de distribución de costos y movilizar los recursos necesarios para costear subsidios transfronterizos. c. Fortalecimiento institucional transnacional. Algunas inversiones (p. ej. una red eléctrica) no representan un ejercicio puntual de coordinación; una vez construida, la infraestructura requiere regularmente mantenimiento y actualización, y el mercado regional debe ser creado y regulado. Todas estas actividades exigen interacciones reiteradas para las que se precisan instituciones. Los bancos multilaterales de desarrollo pueden promover y fortalecer las instituciones regionales otorgando préstamos a una entidad con una perspectiva regional, en vez de nacional. El fortalecimiento institucional a nivel regional ofrece el mayor valor agregado, pero asimismo reviste mayor complejidad y se extiende a largo plazo.

2.7

La teoría de los bienes públicos sugiere que los bancos regionales de desarrollo deben centrarse en bienes públicos regionales en vez de mundiales. El fundamento de este “principio de subsidiariedad” es simple: dado que la coordinación se torna más difícil al crecer el número de países, la deliberación debe tener lugar en el foro más pequeño que congregue a todos los países en cuestión. Conviene que un desafío regional (como una cuenca fluvial) se debata en el ámbito regional, más que a nivel internacional; inversamente, los desafíos internacionales

-6-

(como el cambio climático) rebasan el poder de convocatoria de las instituciones regionales21. C.

La cartera transnacional del Banco en el período 2000-2011

2.8

El Banco tiene el mandato de apoyar el desarrollo económico no solo individualmente, sino también de forma colectiva22. Con miras a cumplir este mandato, se ha utilizado una combinación de préstamos regionales y asistencia técnica. Durante las primeras décadas, el financiamiento regional se canalizaba a través de bancos subregionales de desarrollo (como el Banco de Desarrollo del Caribe [BDC], el Banco Centroamericano de Integración Económica [BCIE] o la Corporación Andina de Fomento [CAF]), aunque esta modalidad perdió importancia con el paso del tiempo23. Un instrumento mucho más pertinente fue el programa histórico de cooperación técnica regional (RTC)24, a través del cual el Banco promovió diversos bienes públicos regionales, con inclusión de centros de formación e investigación —especialmente en el sector agrícola— y los cuatro esquemas subregionales de integración25. Con frecuencia, el Banco recurrió al programa de cooperación técnica regional como una herramienta para impulsar temarios específicos26. En el período comprendido entre 1961 y 1996, alrededor del 80% del programa se financió con recursos del FOE, cada vez más en moneda local27. Un rasgo distintivo de la cooperación técnica regional financiada a través del FOE fue el alto y creciente nivel de ejecución por el Banco28. A comienzos de la pasada década, el programa de cooperación técnica regional afrontaba varios desafíos, tales como una programación deficiente y una limitada disponibilidad de recursos del FOE29.

2.9

La cooperación técnica regional registró en el período de la evaluación dos subperíodos claramente definidos y una fase de transición (2005-2007).

Coop. téc. - Montos aprobados (millones de US$)

National Nacional

Regional

140

a. 2000-2004: El programa de cooperación técnica 120 regional funcionó durante el primer período de 100 forma similar que en décadas anteriores: (i) La 80 programación se centralizaba en el departamento de 60 integración, en consulta con la Presidencia30; (ii) los 40 documentos de programación regional se elaboraban 20 para cada subregión31, y (iii) los fondos bilaterales y 0 fondos fiduciarios vinculados financiaban algunas 2000 2002 2004 2006 2008 2010 operaciones de cooperación técnica regional. Se asignó a estas operaciones un monto anual de US$10 millones de recursos del FOE, además de las aprobaciones de fondos fiduciarios o fondos especiales del Capital Ordinario (BPR, US$10 millones desde 2005). b. 2008-2011: Durante el segundo subperíodo, el financiamiento del programa de cooperación técnica regional provino principalmente de los fondos especiales del Capital Ordinario y los fondos fiduciarios, con una lógica temática, una programación descentralizada y sin fondos

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regionales específicamente asignados32. Entre 2004 y 2011, el Banco creó 17 programas especiales del Capital Ordinario que representaron el 51% de todo el programa de cooperación técnica y el 60% de la cooperación técnica regional. La programación se hizo de facto a nivel sectorial y se descontinuaron los documentos de programación regional33. Los recursos de los fondos fiduciarios se desvincularon cada vez más, equiparándose de ser posible con un fondo del Capital Ordinario del Banco (como el SECCI del Capital Ordinario y el SECCI de múltiples donantes)34. Pese al incremento de las aprobaciones, tan solo está asignado específicamente a operaciones regionales un fondo del Capital Ordinario (BPR), y éste se ha reducido de US$10 millones a US$5 millones anuales35. El programa de cooperación técnica regional financiado a través del FOE aún no ha sido transferido (US$10 millones por año) a pesar del mandato explícito del Noveno Aumento36. 2.10

Durante el período 2000-2011, el programa regional de préstamos del Banco comprendía ante todo proyectos nacionales incluidos en categorías regionales. Durante la citada década, el Banco financió como parte de estas iniciativas de infraestructura 154 operaciones por un monto acumulado de US$5.000 millones. El resto de la cartera “regional” corresponde mayormente a financiamiento del sector privado y al financiamiento histórico al BDC para otorgar subpréstamos a países no miembros, del Caribe, elegibles a la AIF (OECO). La composición de la cartera puede observarse en el Cuadro 2 (Anexo I).

2.11

OVE aplicó la definición de cooperación transnacional al universo de operaciones regionales (Cuadro 2 – Anexo I). En ese proceso, la Oficina identificó 209 operaciones (entre ellas 204 de cooperación técnica) y dos proyectos (que abarcan cinco operaciones) cuyo objetivo manifiesto es superar los desafíos transnacionales (Cuadro 3 – Anexo I)37. En este grupo se incluyen tanto operaciones que implican actividades e inversiones en diversos países como investigación y productos de conocimiento relacionados con los desafíos transnacionales38.

2.12

Los dos proyectos transnacionales son el Programa de Desarrollo Sostenible de la Cuenca Alta del Río Lempa (CA0034) y el Sistema de Interconexión Eléctrica para los Países de América Central (SIEPAC) (CA0035). Estas operaciones se examinan con mayor detenimiento en el Capítulo 4.

2.13

El programa de cooperación técnica transnacional del Banco comprende 204 operaciones por valor de US$191 millones. El programa se orientaba en particular a las intervenciones transnacionales en los ámbitos de medio ambiente y cambio climático (34%), especialmente desde la creación del fondo SECCI del Capital Ordinario. Seguían en importancia el apoyo a la investigación y el conocimiento (21%), la integración de infraestructuras (15%) y el apoyo al comercio y la integración (13%) (véanse los cuadros 3 y 4 del Anexo I).

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III. LA INICIATIVA DE BIENES PÚBLICOS REGIONALES 3.1

A comienzos de la pasada década surgió en la comunidad del desarrollo el consenso de que los bancos multilaterales de desarrollo debían invertir más en bienes públicos mundiales y regionales, aunque las respectivas implicaciones operativas no se conocían aún con precisión39. En 2002, el Banco organizó una conferencia con el propósito de ampliar “el debate sobre consideraciones estratégicas y operativas vinculadas a la provisión de bienes públicos regionales”40. Casi de manera simultánea, se creaba el Grupo de Trabajo Internacional sobre Bienes Públicos Mundiales (ITF) para colmar la brecha entre el debate académico y la formulación de políticas41. El grupo de trabajo estaba presidido por Ernesto Zedillo, ex presidente de México, e incluía entre sus 15 miembros al entonces presidente del BID Enrique V. Iglesias.

Descripción del programa

3.2

En marzo de 2004, el Directorio Ejecutivo aprobó la iniciativa para la promoción de bienes públicos regionales (documento GN-2275-5)42. La iniciativa tenía por finalidad “apoyar la etapa inicial de los procesos de generación de bienes públicos regionales que tengan un elevado impacto potencial para el desarrollo y con efectos significativos en un número importante de países miembros prestatarios del Banco”43. En la práctica, la iniciativa proponía una facilidad no reembolsable —por un monto de US$10 millones anuales— para financiar actividades como el apoyo técnico y logístico a los convenios entre países, la formulación de planes de acción y el diseño de políticas e instituciones (p. 61). Durante la ejecución de la iniciativa se estableció un conjunto de principios generales y lineamientos operativos específicos gracias a la interacción entre la Administración y el Directorio Ejecutivo44.

3.3

Definición y criterios de selección: La Administración adoptó una definición operativa de bien público regional como “bien o actividad que genera beneficios para más de un país como consecuencia de la acción coordinada de los países participantes.” Esta definición se actualizó en 2012 con el fin de “ofrecer mayor claridad”45.

3.4

El proceso de selección para la iniciativa pasó a ser competitivo, con sujeción a los siguientes criterios de elegibilidad46: a. Regional: El reglamento operativo exigía que las propuestas incluyeran “la mayor parte de los países afectados” y el texto sugería que los proyectos binacionales no serían elegibles (párrafo 56). Este aspecto se formalizó en la primera convocatoria a presentar propuestas, en 200447. En 2012, la Administración actualizó los criterios regionales y reformuló la norma de tres países, autorizando no obstante proyectos binacionales en “casos especiales”48.

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b. Bien público: Siguiendo el criterio de las publicaciones especializadas, la iniciativa requería que la actividad promovida reuniera las características de un bien público, a saber, no rivalidad y no exclusión. c. Etapa inicial: La Administración sostuvo que la iniciativa debía centrarse prioritariamente en intervenciones en etapa inicial en las que “el proceso esencial es de desarrollo institucional”. El diálogo debía ser un “medio para […] llegar a un entendimiento mutuo de los […] problemas comunes y […] convenir en las medidas apropiadas” (párrafo 24). Este enfoque operativo de los bienes públicos regionales fue acogido con ciertas reservas por el Directorio49. 3.5

Principios generales: Los siguientes principios emanaron del proceso de deliberación entre el Directorio y la Administración: a. Sentido de apropiación del país y ejecución por parte del Banco: El documento original estipulaba en términos generales que “Es especialmente importante que haya evidencia de “autoría” o “sentido de apropiación” por parte de cada país que participe en el bien”50. El sentido de apropiación se demostró mediante varios medios, como cartas de compromiso de los organismos nacionales participantes51. En 2005, en el contexto de la deliberación sobre el modo de agilizar el proceso de aprobación (documento GN-2275-6), los Directores observaron que la función del Banco como organismo ejecutor, hasta entonces autorizada, “podría menoscabar el sentido de apropiación de los países participantes y su compromiso de sostenibilidad52. En la revisión posterior de la iniciativa se establecieron nuevas limitaciones para la actuación del Banco como organismo ejecutor53. b. Organismos ejecutores y función del sector privado: Otra de las pocas restricciones explícitas era la prohibición de que las instituciones hemisféricas e internacionales ejecutaran bienes públicos regionales54. Las organizaciones privadas sin fines de lucro podían asumir un papel de ejecución a condición de recibir una declaración de no objeción del país ejecutor y la carta de compromiso de los organismos nacionales participantes55. En 2012, en Directorio aprobó una modificación de las normas de elegibilidad por la que se permitía a las organizaciones privadas sin fines de lucro proponer bienes públicos regionales “que no dependan de políticas públicas y, por lo tanto, no requieran la participación de instituciones responsables de formular políticas”56, obviando así la necesidad de un compromiso gubernamental. c. Convergencia con las estrategias del Banco: El documento aprobado originalmente dispuso que los proyectos debían guardar relación con los objetivos del Octavo Aumento, y que esa convergencia se revisaría durante el ciclo de programación57. Varios Directores “hicieron hincapié en la necesidad de establecer prioridades claras, teniendo en cuenta los mandatos y las estrategias del Banco”58, pero también reconocieron la importancia de adoptar un criterio competitivo impulsado por la demanda59. La Administración notó

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un cierto antagonismo entre la adopción de un criterio exclusivamente “impulsado por la demanda” y la convergencia de la iniciativa con las prioridades estratégicas del Banco60. d. Participación del Directorio Ejecutivo: Desde el comienzo, el Directorio Ejecutivo hizo manifiesta su intención de participar de forma directa en los procesos de selección y aprobación61. Al cabo de la primera ronda de propuestas, los Directores pidieron a la Administración que examinara “formas para dar el máximo de margen a la Administración al tiempo que se preserva cierta participación del Directorio en las etapas iniciales” de la iniciativa62. 3.6

Lineamientos operativos: De acuerdo con el documento original, INT/RTC (luego INT) sería responsable de coordinar la programación y la asignación de recursos63. INT/RTC formuló un modelo operativo específico que recalcaba la gobernanza de los proyectos y el sentido de apropiación de los países como claves del éxito de la acción colectiva64. Según el modelo operativo de los bienes públicos regionales, todas las decisiones deben ser tomadas por los países, los cuales definen qué acciones han de tomarse y qué función corresponde a los participantes en la ejecución. De acuerdo con dicho modelo, los países están a cargo de todas las decisiones operativas, desde el examen de los términos de referencia hasta la aprobación de un informe de consultoría.

3.7

De este planteamiento se desprenden varias implicaciones prácticas: a. En primer lugar, todos los proyectos de bienes públicos regionales poseen una estructura de gobernanza específica. Si bien pueden darse variaciones de un proyecto a otro, se observa por lo general una estructura de gobernanza en múltiples niveles regida por comités de carácter técnico, ejecutivo y político65. b. Las actividades de los proyectos se perciben como insumos de un proceso de toma de decisiones. En opinión del equipo de BPR, el programa “ofrece una mesa de negociación, a la que los países acuden”66. En consecuencia, el proyecto financia todos los insumos que se precisan para tomar decisiones (como reuniones o informes técnicos de consultoría). Si se exceptúa la importancia especial asignada a los consultores individuales, los tipos de productos financiados por los bienes públicos regionales son similares a los de las operaciones de cooperación técnica67. c. La adición de nuevos países durante el proceso de ejecución se considera como algo positivo. Asimismo, los países pueden sumarse a un proyecto en cualquier momento.

Conclusiones de la evaluación Entre 2004 y 2011 la Iniciativa de Bienes Públicos Regionales recibió 325 propuestas por un monto total de US$401 millones y financió 82 proyectos por un total de US$67 millones, es decir, un promedio de US$800.000 por

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proyecto (véase el Cuadro 5 del Anexo I). En promedio, el Banco recibió anualmente 46 propuestas, de las cuales aprobó alrededor del 25%. En ellas se solicitaba al Banco financiar aproximadamente el 75% de los costos totales, y el Banco otorgó cerca del 75% de los fondos solicitados por los proyectos. En 2012, la iniciativa recibió 95 propuestas por un monto total de US$110,7 millones, aunque las aprobaciones de 2012 no se incluyen en el análisis de la presente evaluación. 3.8

Selección: OVE pudo constatar que el proceso de selección ha sido competitivo en general, y no existen indicios de un sesgo sistemático hacia determinados sectores, países o tipos de organismo ejecutor. Con todo, este proceso de selección ha dado lugar a operaciones pequeñas y dispersas. Ningún sector representó más de US$12 millones o aprobó más de 10 proyectos. La magnitud y dispersión de los bienes públicos regionales no guarda relación con los desafíos regionales que se plantean.

3.9

Aun cuando el financiamiento global por sector es modesto, la ventanilla de bienes públicos regionales ha sido la principal fuente de financiamiento del Banco para algunos desafíos transnacionales. Así por ejemplo, casi todos los proyectos de biodiversidad aprobados durante el período son bienes públicos regionales, y el proyecto para combatir la enfermedad de Chagas es una de las pocas operaciones que abordaron desafíos sanitarios transnacionales durante el período.

3.10

Las propuestas se han originado en una gran variedad de sectores y subsectores. En casi todos los sectores se ha observado un índice similar de aprobaciones del 25%68. Aproximadamente una cuarta parte de las propuestas y aprobaciones se han centrado en el medio ambiente, especialmente en los aspectos de conservación y biodiversidad, recursos hídricos y cambio climático. Las iniciativas de reforma y modernización del Estado han representado un 15% de las propuestas y aprobaciones. En el sector de salud, la mayoría de las propuestas han abordado la creación de sistemas de vigilancia y recopilación de datos69. En el de educación y conocimiento, los proyectos promueven la calidad educativa, la creación de redes académicas y científicas y la acreditación. Por último, en el de agricultura, las propuestas han correspondido principalmente a sistemas de información (p. ej. Información sobre el clima para la gestión de riesgos) y control de plagas (como el picudo del algodonero)70.

3.11

Las propuestas han sido presentadas y ejecutadas mayormente por organizaciones no gubernamentales. Las ONG han sido el origen de cerca del 40% de las propuestas, muy por delante de las organizaciones regionales (22%) y nacionales (18%). El BID ha generado en torno al 4% de las propuestas. Esta distribución se refleja de modo general en las aprobaciones, ya que un 30% ha correspondido a las ONG, un 27% a organizaciones regionales y un 13% a organizaciones nacionales.

3.12

Dos subregiones, América Central y el Cono Sur (Mercosur) han tenido una sobrerrepresentación en las propuestas y las aprobaciones. Cada una de estas

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dos subregiones representa alrededor de un tercio de las propuestas que pueden asignarse a una subregión específica71. Si examinamos las aprobaciones, este fenómeno es algo más acentuado, toda vez que alrededor del 46% de los bienes públicos regionales ha correspondido a países centroamericanos, y el 27% a países del Cono Sur. La subregión andina está especialmente subrepresentada, con tan solo cuatro proyectos generados exclusivamente dentro de la región. Sin embargo, la subregión sí participó ampliamente en propuestas generadas en otros lugares. 3.13

El éxito relativo de América Central y del Mercosur se explica por una dinámica diferente. En el caso de América Central, el proceso de integración en curso y la presencia de múltiples organismos especializados facilitan la preparación de propuestas72. El caso del Caribe es algo similar al de América Central, ya que en su mayor parte los proyectos se ejecutan a través de la CARICOM o sus agencias especializadas (Agencia de Respuesta de Emergencia a Desastres del Caribe /Agencia Caribeña para el Manejo de Desastres y Emergencias (CDERA/CDEMA), Centro de Cambio Climático de la Comunidad del Caribe (CCCCC))73. En el Cono Sur, en cambio las aprobaciones corresponden en su mayor parte a ONG, universidades y, en menor grado, a gobiernos nacionales74.

3.14

El proceso de selección es oneroso tanto para los organismos proponentes como para el Banco. Las propuestas deben acompañarse de un diagnóstico cabal y un presupuesto detallado, y en ocasiones pueden extenderse hasta 50 o 60 páginas75. Al cabo de la primera ronda de propuestas, la Administración, señalando la tensión que ello suponía para los recursos de INT/RTC, instó a que “el Banco dedique recursos adicionales tanto durante la etapa de evaluación como durante el proceso de aprobación e implementación”76.

3.15

Criterio regional: Todos los proyectos cumplían los criterios de elegibilidad regional, con una participación promedio de 8,7 países y una participación mediana de ocho países. En ningún proyecto participaban menos de tres países.

3.16

Criterio de bien público: La mayoría de los proyectos de la cartera aborda desafíos que corresponden en general a la definición de bienes públicos transnacionales. Alrededor de la mitad de los proyectos se orienta a bienes públicos tradicionales como la gestión de recursos comunes (Trifinio RG-T1157), la protección de la biodiversidad (RG-T1201) y la erradicación de enfermedades transfronterizas de origen animal (RG-T1268) o humano (RG-T1206). Un 30% aproximadamente aborda desafíos nacionales en los que la acción conjunta de varios países ofrece economías de escala, como es el caso del proyecto para la adquisición conjunta de medicamentos en América Central (RG-T1272). Por último, el 20% restante tiene una conexión más vaga con el concepto de bien público transnacional y se centra esencialmente en el intercambio de prácticas óptimas y lecciones aprendidas al nivel nacional (por ejemplo el intercambio de estrategias para combatir las enfermedades no transmisibles en el Caribe (RG-T1276))77.

- 13 -

3.17

Aunque la temática sea “regional”, el planteamiento no siempre aborda la principal externalidad transfronteriza. Por ejemplo, si bien identifica correctamente la cuenca fluvial como el bien público regional, el BPR del proyecto Trifinio no se centra en la gestión transnacional de la cuenca sino en pequeñas intervenciones de base comunitaria como la educación del público sobre la importancia del recurso hídrico78.

3.18

Criterio de etapa inicial: En general, ha sido difícil orientar los proyectos en la etapa incipiente de fortalecimiento institucional. Cerca del 39% de los proyectos se orienta al desarrollo inicial de instituciones, en tanto que el 61% restante se centra en ámbitos en los que existe una institución que aborda el desafío, como las instituciones panamericanas (OPS, IICA) o los órganos establecidos de los sistemas de la CARICOM o el SICA.

3.19

Convergencia con las estrategias del Banco: Al ser impulsadas primordialmente por la demanda, las aprobaciones de bienes públicos regionales no han evidenciado una clara convergencia con las estrategias del Banco. Durante la mayor parte del período de la evaluación, los bienes públicos regionales se vincularon escasamente con la visión estratégica del Banco en diversos sectores. En los últimos años, y notablemente a raíz del Noveno Aumento, se ha hecho más hincapié en la necesidad de integrar esta iniciativa con otras actividades del Banco79. En la deliberación sobre la definición y los criterios de elegibilidad para dichos bienes, la Administración indicó que estaba avanzando en esa dirección, dado que su nueva definición “se había diseñado para mejorar la asignación estratégica del apoyo a los proyectos de bienes públicos regionales” a la luz de la nueva estrategia de integración80. Aunque aún es demasiado pronto para extraer una conclusión definitiva, los proyectos más recientes parecen tener una mayor vinculación con las carteras nacionales de préstamo del Banco (p. ej. la operación RG-T2015 sobre eficiencia energética en el Caribe) y una limitada conexión con los procesos regionales de fortalecimiento institucional.

3.20

Participación de Directorio: La participación de Directorio decayó en 2006, año en que el proceso de aprobación se agilizó tras el primer proceso de programación, con el fin de introducir la aprobación por delegación de autoridad para proyectos de un monto inferior a US$750.00081. En 2008, en el marco de la nueva política de cooperación técnica, el límite máximo para la aprobación por delegación se incrementó hasta US$1,5 millón y el proceso de aprobación de bienes públicos regionales se equiparó con el de las operaciones generales de cooperación técnica82. Las operaciones aprobadas directamente por el Directorio pasaron del 68% del total en el período 2005-2007 a tan solo una operación en el período 2008-201183.

3.21

Diseño, seguimiento y evaluación de los proyectos: En al menos 13 bienes públicos regionales los diseños han sido generales y ambiguos (p. ej. RG-T1269 y RG-T1156). En cinco casos los presupuestos no se han ajustado debidamente a las necesidades reales de los programas (p. ej. RG-T1206, RG-T1511)84. En otros cuatro casos no se vinculó plenamente en el proyecto a importantes partes

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interesadas (p. ej. RG-T1515, RG-T1518). La falta de especificidad del diseño también puede agravar la pérdida de memoria institucional al producirse un cambio de jefe de equipo (p. ej. RG-T1206). En algunos casos, no obstante, una buena ejecución ha compensado las carencias de diseño, teniendo en cuenta de que muchos de los bienes públicos regionales de mejor desempeño se han apartado sustancialmente de su diseño original85. 3.22

Todos los bienes públicos regionales incluyen marcos de resultados, aunque con deficiencias. Solo una minoría de los indicadores (40% de los indicadores de productos y 16% de los indicadores de efectos directos) son adecuados para medir los resultados (esto es, son indicadores SMART). El vínculo lógico entre productos y efectos directos es frágil: apenas en el 11% de las operaciones existía un vínculo ex ante entre productos y efectos directos. No obstante, pese a estas carencias, los bienes públicos regionales suelen compararse ventajosamente en términos de indicadores con otras operaciones de cooperación técnica de la cartera del Banco86.

3.23

El cumplimiento efectivo de los requisitos del Banco en materia de seguimiento y evaluación es bajo, aunque mayor que en otras operaciones de cooperación técnica de la institución. Todos los bienes públicos regionales —y casi todas las restantes operaciones de cooperación técnica del Banco— incluyen en el plan de operaciones una sección sobre seguimiento y evaluación donde se definen las responsabilidades al respecto. Cerca del 30% de los bienes públicos regionales tenían al menos un informe de seguimiento del desempeño del proyecto (ISDP) y tres contaban con un informe de terminación de proyecto (ITP) (un índice de cumplimiento del 17% para operaciones cerradas hasta la fecha). Estas cifras, aunque bajas, exceden los promedios de la cartera de cooperación técnica del Banco87.

3.24

Sentido de apropiación del país: La estructura de gobernanza de los bienes públicos regionales ha permitido propiciar la participación de los representantes nacionales, según se desprende de actas de reuniones, entrevistas realizadas por OVE sobre el terreno y la encuesta de personal llevada a cabo por OVE. Aproximadamente el 26% de los entrevistados opinaba que los bienes públicos regionales tienen un bajo sentido de apropiación nacional, frente al 39% en el caso de la cooperación técnica regional88. Sin embargo, esta cifra solo fue del 11% para la cooperación técnica nacional.

3.25

Ejecución. Las operaciones de cooperación técnica suponen para el Banco altos costos administrativos, que representan el 70% de las transacciones de desembolso de la institución, pero tan solo el 2% de los desembolsos89. La ejecución de los bienes públicos regionales es especialmente gravosa al inicio ya que, en relación con otras operaciones de cooperación técnica, requiere entre un 40% y un 60% más de tiempo entre la aprobación y la firma9091. Asimismo, se requieren aproximadamente 9,6 meses desde la aprobación hasta el primer desembolso, es decir, medio mes más que las cooperaciones técnicas para un solo país y casi un mes más que otras cooperaciones técnicas en el Banco92. Ya en la fase de ejecución, estas operaciones tardan unos 42,6 meses en completar los

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desembolsos, algo más que las cooperaciones técnicas nacionales, pero menos que las cooperaciones técnicas regionales o los proyectos del FOMIN93. Alrededor del 14% de los bienes públicos regionales activos está en situación de alerta y el 8% en estado de vigilancia, indicios de desempeño insatisfactorio de la cooperación técnica94. Mientras que el número de proyectos en situación de alerta es similar al promedio del Banco, el de cooperaciones técnicas en estado de vigilancia es considerablemente menor. 3.26

Varios rasgos de los bienes públicos Capacidad del organismo ejecutor Fuente: Encuesta de OVE, 2012 regionales contribuyen a su Nacional Regional BPR deficiente ejecución inicial. En 16 80.00% proyectos —casi una quinta parte de la 70.00% cartera— se ha producido un cambio de 60.00% organismo ejecutor, principalmente (15 50.00% casos) en el período entre la propuesta 40.00% y la aprobación. Este cambio de 30.00% organismo ejecutor se ha vinculado a 20.00% una mayor probabilidad de cancelación, 10.00% un desempeño más desfavorable (ante 0.00% todo en la fase inicial) y un aumento de Baja Media los costos de transacción derivado de la búsqueda, verificación y negociación con un nuevo organismo ejecutor9596.

Alta

3.27

Los bienes públicos regionales suelen tener mayores requisitos fiduciarios en razón de la índole multinacional de estos proyectos. Algunos proyectos han afrontado dificultades relativas a la contratación y remuneración de consultores no residentes97. Otros han registrado costos no presupuestados por concepto de giros telegráficos98 o impuestos99. Asimismo, se han precisado soluciones creativas para evitar incurrir en altos costos de auditoría.

3.28

En promedio, los jefes de equipo de bienes públicos regionales rotan al cabo de 2,2 años, lo que supone que una operación corriente de este tipo tendrá algo más de dos jefes de equipo durante su ciclo de vida100. Esto puede dar lugar a una pérdida de memoria institucional.

3.29

Muchas de las propuestas apenas guardan similitud con los proyectos definitivos aprobados. La alta rotación de personal del Banco, los cambios de organismo ejecutor y la ambigüedad de los diseños iniciales pueden motivar variaciones significativas entre la propuesta, la aprobación y la ejecución. Por ejemplo una operación que se propuso inicialmente para proteger el ecosistema y la biodiversidad en la región del Chaco cambió al momento de la aprobación, pasando a promover el desarrollo sostenible de los grupos indígenas que habitan esa zona. No se logró generar un consenso en torno al proyecto, por lo que finalmente se canceló101.

3.30

Los bienes públicos regionales suelen ser ejecutados por organismos que poseen relativamente poca experiencia. El 60% de los organismos ejecutores de

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bienes públicos regionales carecen de experiencia anterior con el Banco. De hecho, el 80% de los jefes de equipo y coordinadores de proyecto y el 65% de los especialistas fiduciarios interrogados sobre los problemas iniciales de ejecución los atribuyeron a carencias organizacionales internas del organismo ejecutor102. Este se señaló como el mayor desafío para los bienes públicos regionales, incluso por delante de la falta de confianza o de coordinación entre los países103. 3.31

El modelo operativo de los bienes públicos regionales presenta varias implicaciones a nivel de las operaciones. En primer lugar, la gobernanza del proyecto puede redundar en operaciones costosas. Cerca de 24% de los presupuestos de bienes públicos regionales —y el 26% de los desembolsos— se asignan a actividades de administración, gobernanza, seguimiento y evaluación del proyecto. Los costos administrativos reales pueden ser mayores, ya que en general los costos correspondientes a viajes y honorarios de los miembros son difíciles de disociar de la estructura de gobernanza. En un caso excepcional (RG-T1206), OVE estimó que la estructura de gobernanza absorbió alrededor del 63% de todas las sumas desembolsadas104.

3.32

Segundo, las operaciones de cooperación técnica se fragmentan en múltiples contratos individuales de consultoría. La mediana del número de contratos de consultoría en operaciones de bienes públicos regionales es de 12, casi el doble que en otras operaciones de cooperación técnica regional105. Esto, además de dificultar la ejecución y elevar los costos de coordinación, incrementa también el número de interacciones con la respectiva Representación106.

3.33

Un tercer elemento generador de costos del modelo operativo es la variación del número de países participantes, que se ha producido en al menos 10 bienes públicos regionales. Aun pudiendo ser un buen síntoma, el creciente interés de los países puede generar complicaciones en cuanto a la gestión efectiva del proyecto, ya sea en forma de incrementos del monto aprobado (RG-T1265), cambios en un componente (p. ej. el proyecto RG-T1680 sobre itinerancia), presiones para aumentar el financiamiento para reuniones regionales107 o dificultades de coordinación108.

3.34

Desde el punto de vista operativo, los BPR son muy similares a la cooperación técnica regional corriente, salvo en lo que respecta a las limitaciones en materia de adquisiciones y el proceso de selección. Sin embargo, una parte considerable del personal del Banco observó tanto el mayor nivel de apropiación de los BPR como sus implicaciones. Los bienes públicos regionales aprobados no parecen brindar un apoyo más sostenido que otras operaciones individuales de cooperación técnica regional del Banco109. Menos del 50% del personal entrevistado del Banco observó diferencias claras entre uno y otro grupo de operaciones. Quienes hallaron una diferencia citaron (i) el grado de apropiación y las consiguientes implicaciones operativas, (ii) el proceso de selección y (iii) las diferencias en los criterios de elegibilidad y los tipos de adquisiciones110.

- 17 -

3.35

Incentivos y supervisión. Los problemas de incentivos vinculados a la cooperación técnica son de orden generalizado111. Existen firmes incentivos para aprobar pero pocos incentivos para supervisar las cooperaciones técnicas aprobadas, especialmente teniendo en cuenta la escasa disponibilidad de recursos112, 113. Estos desafíos específicos son más pronunciados en el caso de los bienes públicos regionales debido a los siguientes factores:

Incentivos para trabajar en las CT: CT totales frente a CT regionales y BPR. TCs

CT reg. y BPR

Apoyar el programa de préstamos Trabajar con un organismo ejecutor específico Trabajar con un organismo Fomentar el conocimiento ejecutor específico del Banco Atender una solicitud específica Cumplir metas de desempeño

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Porcentaje de encuestados (de acuerdo o totalmente de acuerdo)

Fuente: Encuestade OVE, 2012 y encuesta de OVE RE-364

a. Escasa vinculación a los programas de préstamo: En su análisis de 2010 sobre la cooperación técnica, OVE constató que el principal incentivo para trabajar en operaciones de cooperación técnica era ayudar a preparar o ejecutar préstamos. La escasa relación de los bienes públicos regionales con el programa de préstamos del Banco resta incentivos para trabajar en ellos114. Otro importante incentivo de la cooperación técnica nacional —la posibilidad de trabajar con un determinado organismo ejecutor— está ausente en la cooperación técnica regional115. b. Separación entre la facultad de aprobación y la responsabilidad de ejecución: INT está al frente de las aprobaciones de bienes públicos regionales, mientras que la responsabilidad por su ejecución recae en los respectivos sectores y departamentos de países116. Durante las entrevistas con OVE, el personal del Banco se refirió a menudo a los proyectos de bienes públicos regionales como operaciones “heredadas” por sus divisiones o “asignadas” a ellas. Si bien la falta de recursos para preparar y ejecutar operaciones de cooperación técnica no es exclusiva de los bienes públicos regionales, las divisiones subsanan muchas veces esta carencia mediante subsidios cruzados de otras operaciones. Esa es otra razón por la que se necesita la plena apropiación por parte de la división ejecutora.

90%

- 18 -

c. Falta de convergencia con el Convergencia con las prioridades nacionales (CT) Fuente: Encuesta de OVE, 2012 proceso de programación 60% Nacional Regional BPR nacional: En el caso de los programas nacionales, la 50% convergencia de las operaciones 40% de cooperación técnica se produce habitualmente durante el proceso 30% de programación con las autoridades117. La cooperación 20% técnica regional y los bienes 10% públicos regionales carecen de un punto de coordinación natural en 0% Baja Media los países, lo que obliga al Banco a asumir un papel más dinámico. El proceso competitivo de selección limita aún más las consultas con los gobiernos nacionales participantes. Por último, el personal de las Representaciones tiene pocos incentivos para consagrar esfuerzos adicionales a la ejecución de cooperaciones técnicas que no representan una contribución para el diálogo con el país ni para el respectivo departamento regional. d. Dificultad para armonizar los bienes públicos regionales con las prioridades estratégicas de la división sectorial: Muchos bienes públicos regionales han abordado temas en que el Banco carecía de suficientes conocimientos especializados previos o de interés en una participación futura (p. ej. gusano barrenador, Chagas, acreditación). Al margen del valor intrínseco de una operación, si el Banco no posee la capacidad o los incentivos para invertir en un sector específico, su valor agregado será probablemente limitado. 3.36

A pesar de estos problemas Convergencia con las prioridades sectoriales (CT) Fuente: Encuesta de OVE, 2012 de incentivos, los bienes Nacional Regional BPR públicos regionales han 70.00% tenido presupuestos de 60.00% supervisión mayores que los 50.00% de otras cooperaciones técnicas118. Resulta difícil 40.00% establecer si estos 30.00% presupuestos más elevados se 20.00% asignaron antes o después de 10.00% que las operaciones 0.00% comenzaran a experimentar Baja Media Alta dificultades de ejecución. Durante las entrevistas realizadas con el personal, la Administración y los clientes reconocieron los esfuerzos del equipo de BPR de INT, que organizó reuniones periódicas con los participantes para superar dificultades de ejecución, estimular el

Alta

- 19 -

sentido de apropiación de los países y fortalecer la identificación con la iniciativa y su modelo operativo. 3.37

Eficacia y sostenibilidad. El análisis de los resultados y la sostenibilidad se ve limitado por el escaso número de operaciones cerradas (18 proyectos119) y la naturaleza de la iniciativa. El objetivo manifiesto de la iniciativa (“apoyar la etapa inicial de los procesos de generación de bienes públicos regionales” 120) no es fácil de evaluar, ya que supone valoraciones especulativas sobre la probabilidad de obtener resultados futuros.

3.38

Si bien los productos pueden verificarse al nivel de proyectos individuales, el efecto directo de una cooperación técnica se da al nivel de programa. Las operaciones de cooperación técnica financian intervenciones que aportan insumos para un programa específico y, por consiguiente, no constituyen un fin en sí, sino un medio para alcanzar un fin. Muchas veces la expectativa de que una cooperación técnica individual deba tener efectos directos finales es poco realista. El análisis realizado por OVE de los efectos directos se limita por tanto a los efectos intermedios, como modificaciones en la legislación nacional, divulgación de la información por medios virtuales, etc.

3.39

Con base en la muestra de operaciones completadas, OVE estimó que en la mayoría de las operaciones se logró generar los productos propuestos121. En aproximadamente la mitad de las operaciones completadas (53%) se generó más del 75% de los productos; y en un 30% de las operaciones se generó entre el 50% y el 75% de los productos. Solo una operación no consiguió generar productos122. En las operaciones en fase avanzada de ejecución se obtiene un panorama más contrastado, ya que un 30% ha alcanzado el 75% de los productos previstos, y otro 30% ha generado menos del 25% hasta la fecha123.

3.40

Habitualmente, las operaciones del Banco no han formado parte de un programa estratégico de fortalecimiento institucional. La mayoría de los bienes públicos regionales han sido un cúmulo de intervenciones aisladas que en general no promovían una función más allá de la de coordinación y promoción que se destaca en el documento de la Iniciativa de Bienes Públicos Regionales. Solo en unas pocas intervenciones piloto se ha intentado abordar y resolver las asimetrías.

3.41

En cinco operaciones de bienes públicos regionales se ejecutaron intervenciones piloto para evaluar los costos y beneficios de proveer un bien público (véanse los Recuadros 1 y 2 del Anexo I)124. Algunas de ellas se orientaron a estimar la eficacia en función de los costos o la viabilidad de un mecanismo regional para abordar un desafío de base, lo que a menudo requería un compromiso extraordinario de al menos un país y una mayor cooperación SurSur125.

3.42

Unos pocos bienes públicos regionales lograron efectos directos intermedios: a. Cambios en la legislación: Seis proyectos se diseñaron para respaldar cambios en la legislación nacional con vistas a la adaptación a las normas

- 20 -

regionales126. OVE solo pudo verificar en un proyecto —el proyecto de seguridad social (véase el Recuadro 3 del Anexo I)— que el cambio tuvo lugar efectivamente. b. Información/Sitios virtuales: Cinco operaciones completadas de bienes públicos regionales se orientaban al diseño de páginas virtuales en Internet para divulgar información regional recopilada durante la ejecución del proyecto127. Los objetivos se alcanzaron y los sitios virtuales contienen información sobre el proyecto, aunque la sostenibilidad puede plantear un desafío (véase el ejemplo de Centroamérica en el Recuadro 4 del Anexo I)128. 3.43

Por último, en una minoría de proyectos no ha sido posible lograr nada distinto de los productos más inmediatos. Un ejemplo de ello es el proyecto de control de la enfermedad de Chagas, el cual no se focalizó en un desafío transnacional, no contribuyó a la labor de fortalecimiento institucional liderada por la OPS ni sacó provecho de la experiencia anterior del Banco en el sector, limitándose a financiar unas pocas reuniones y análisis de publicaciones sobre conocimientos ya existentes129. El hecho de que el proyecto haya logrado todos sus productos sin generar impacto alguno ilustra los peligros potenciales de una deficiente programación estratégica.

3.44

Incluso en proyectos con resultados iniciales prometedores, se aprecia una baja sostenibilidad. Las operaciones piloto de bienes públicos regionales, pese a tener éxito inicial en la labor de catalizar la producción de bienes públicos, no han logrado forjar un consenso para asegurar una inversión continuada al concluir la fase piloto. La operación sobre resolución de disputas quedó estancada en el debate sobre la distribución de costos y las condiciones de acceso al mecanismo regional. En el proyecto sobre el gusano barrenador, después de que la fase piloto estableció una formidable tasa de rentabilidad del 400%, solo Uruguay mostró un interés continuado en llevar adelante la inversión (véase el Recuadro 2 del Anexo I). La fiebre aftosa sigue siendo una inquietud más apremiante para los otros tres países130. En varios proyectos más de bienes públicos regionales fue imposible asegurar la sostenibilidad financiera una vez concluido el proyecto (Red Clara/ Base de datos climáticos CATHALAC)131.

IV. LOS PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA REGIONAL DEL BANCO 4.1

132

Las carencias infraestructurales y la heterogeneidad política se señalaron como los principales escollos para el refuerzo del comercio intrarregional y la competitividad de América Latina y el Caribe. Durante los años ochenta, los recortes de la inversión pública en infraestructura mermaron la calidad de las redes de transporte, electricidad y comunicaciones de América Latina y el Caribe en relación con las de Asia o Europa. En la década siguiente, las publicaciones especializadas destacaron el escaso acceso a infraestructuras de buena calidad como un importante freno para la competitividad en un mundo cada vez más globalizado133. Por otra parte, las expectativas de expansión continuada del

- 21 -

comercio intra e interregional requerían la supresión de obstáculos atribuibles a las carencias de la infraestructura regional en términos de disponibilidad, calidad e interconectividad. 4.2

A medida que el proyecto de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) comenzó a perder ímpetu empezaron a contemplarse nuevas vías de integración, con Brasil y México a la cabeza. El Banco decidió prestar apoyo a dos programas de integración regional, a saber, la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), creada en Brasilia en 2000 y el Plan Puebla-Panamá (PPP), que luego se convirtió en el Proyecto Mesoamérica (PM), liderado por México y creado en 2001134.

4.3

La iniciativa IIRSA y el Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica tenían por prioridad el desarrollo de corredores transnacionales de infraestructura. Pese a su alcance más general, ambos programas se centraban en la integración de las infraestructuras de transporte, electricidad y telecomunicaciones135. Su objetivo era el aprovechamiento de sinergias, mejorando los aspectos logísticos de la producción y el comercio e impulsando la competitividad de la región. En este empeño debieron afrontar considerables desafíos técnicos, institucionales y financieros derivados de importantes externalidades transfronterizas y asimetrías en la distribución de costos y beneficios. La mitigación de estas dificultades estaba supeditada a la acción colectiva (véanse los Recuadros 5 y 6 del Anexo I).

4.4

Confrontadas a estos desafíos, ambas iniciativas acudieron a los bancos multilaterales de desarrollo, no solo para el financiamiento de proyectos sino también para los aspectos de gestión y coordinación136. El compromiso del Banco en apoyo de la iniciativa IIRSA y el Plan Puebla-Panamá tenía una doble vertiente. En primer lugar, el Banco se comprometió a apoyar la coordinación de las iniciativas prestando apoyo técnico y logístico desde su posición dentro de las estructuras de gobernanza de las iniciativas137. Por su poder de convocatoria y credibilidad, el Banco estaba en posición inmejorable para contribuir a reducir los costos de transacción, superar la falta de coordinación y ayudar a diseñar y poner en práctica mecanismos de distribución de costos que permitieran asegurar la provisión del bien público138. En segundo lugar, el Banco relanzó el financiamiento de proyectos de infraestructura para la integración, promoviendo mecanismos para abordar el carácter singular de estos proyectos.

4.5

El Banco respaldó a través de diferentes instrumentos la promoción y el financiamiento de corredores transnacionales de infraestructura. Se aprobaron 110 operaciones nacionales y regionales de asistencia técnica y 46 préstamos nacionales para impulsar el desarrollo de estos corredores. La cartera del Banco se orientó a los siguientes desafíos: (1) la coordinación y promoción de soluciones integradas de infraestructura por medio de la cooperación técnica y el diálogo de política; (2) la resolución de asimetrías en cuanto a los costos y beneficios de proyectos específicos, y (3) la concesión de dos préstamos multinacionales claramente orientados al financiamiento del fortalecimiento institucional transnacional: el proyecto de interconexión eléctrica centroamericana, en cuyo

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marco se financió una red eléctrica que conecta a cinco países de América Central (SIEPAC, CA0007/CA0035) y el proyecto de manejo sostenible de la cuenca del río Lempa (Trifinio, CA0035), que financió un plan integrado de desarrollo regional en la cuenca del río Lempa, compartida por Honduras, Guatemala y El Salvador. A.

Iniciativas de Integración de la Infraestructura - IIRSA y Plan PueblaPanamá/Proyecto Mesoamérica

4.6

El apoyo del Banco a la promoción y el financiamiento de actividades de investigación y coordinación contribuyó a la formación de consenso entre países y la estructuración de una cartera de corredores integrados de infraestructura. El apoyo del Banco ha sido importante para asegurar un apoyo continuo a las iniciativas IIRSA y Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica desde 2000, así como para promover la estrategia de integración física de los países. En el caso de la iniciativa IIRSA, el Banco cumplió una función decisiva en la coordinación y provisión de asistencia técnica que condujo a la definición de corredores de transporte (eje de integración y desarrollo, EID), aunque tuvo menos éxito al promover la cooperación y la firma de acuerdos en otros ejes de infraestructura (energía y telecomunicaciones). En el caso del Plan PueblaPanamá/Proyecto Mesoamérica, el BID realizó un valioso aporte a la formación de consenso y la configuración del acuerdo colectivo sobre proyectos de integración en materia de energía, telecomunicaciones y transporte. El Banco hizo uso de recursos no reembolsables disponibles para financiar los costos vinculados a la coordinación entre países, el diálogo de política y los estudios de preinversión.

4.7

Con miras a financiar los costos vinculados a la coordinación entre países, el diálogo de política y los estudios de preinversión, el Banco usó indistintamente los recursos no reembolsables disponibles. El programa de cooperación técnica Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica tenía un mayor contenido de integración que el programa de la iniciativa IIRSA. En este último, la cooperación técnica aprobada se encaminó casi exclusivamente al fortalecimiento institucional de la estructura administrativa y a la promoción de los aspectos metodológicos, y solo unas pocas operaciones financiaron operaciones transfronterizas de carácter binacional. Por su parte, el Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica hizo uso de la cooperación técnica para afianzar la construcción de las instituciones regionales en un espectro más amplio (desde un mercado energético hasta desafíos ambientales comunes). Los bienes públicos regionales se orientaron hacia los retos ambientales comunes139. Mediante los recursos no reembolsables del Fondo para el Financiamiento de Operaciones de Cooperación Técnica para Iniciativas para la Integración de Infraestructura Regional (FIRII) se financiaron actividades de preinversión en proyectos regionales de integración energética (petróleo, gas y electricidad) y corredores viales140. En cambio, la iniciativa IIRSA se focalizó por completo en las actividades de preinversión de proyectos nacionales de transporte (12 de un total de 16) [véase el Cuadro 6 del Anexo I]141.

- 23 -

4.8

Entre 2000 y 2011, se aprobaron 43 préstamos en el marco de la IIRSA y el Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica, de los cuales dos (SIEPAC y Trifinio) fueron proyectos transnacionales y los restantes fueron proyectos nacionales de transporte. De un total de 20 operaciones nacionales de la IIRSA, 19 tenían por objetivo financiar tramos de carreteras nacionales pertenecientes a uno de los corredores de integración previamente acordados. Los proyectos se seleccionaron en función de prioridades nacionales y su aporte a la integración no se midió. Desde una perspectiva operativa, estas operaciones equivalen a proyectos nacionales de transporte. Por otra parte, la contribución a la integración no se incluyó en el diálogo estratégico con el país ni se reflejó en el instrumento financiero utilizado para el financiamiento. En el caso del Plan PueblaPanamá/Proyecto Mesoamérica, la cartera ha presentado una mayor diversificación. Solo 12 de las 23 operaciones corresponden a proyectos viales de ámbito nacional, siete respaldan la interconexión eléctrica y las cuatro restantes se orientan al ordenamiento de recursos naturales. La dimensión geográfica del proceso de integración centroamericana confirió a esta cartera una dimensión más fuerte de integración.

4.9

El Banco ha cumplido una función pertinente al proveer una “mesa de negociación” y financiar proyectos nacionales, pero ha contribuido menos eficazmente a resolver asimetrías vinculadas a los corredores transnacionales de infraestructura. Los proyectos nacionales se han diseñado, evaluado y ejecutado prácticamente sin tener en cuenta su elemento de integración. En especial, no se ha contado con un marco metodológico ni con instrumentos de evaluación centrados en las operaciones regionales. Con este tipo de metodologías podrían valorarse los beneficios de los proyectos de infraestructura, sentando fundamentos claros para negociar la distribución de costos142. Así pues, el Banco perdió la oportunidad de pasar de la función de coordinación y promoción a la de propiciar la resolución de asimetrías y contribuir a impulsar las inversiones transnacionales.

Iniciativas transnacionales de fortalecimiento institucional – SIEPAC y Trifinio

4.10

SIEPAC143. El Sistema de Interconexión Eléctrica para los Países de América Central (SIEPAC) es la más compleja y lograda iniciativa de integración financiada por el BID y, quizá, por cualquier otro banco multilateral de desarrollo. Durante más de 25 años, el Banco ha aplicado una combinación de préstamos y operaciones de cooperación técnica reembolsable y no reembolsable. A lo largo de este período, el Banco ha prestado un apoyo crucial tanto a las inversiones en infraestructura como a operaciones asociadas al fortalecimiento institucional necesario para articular un mercado centroamericano de electricidad.

4.11

La rentabilidad del SIEPAC dependía de la capacidad para generar instituciones regionales confiables y sólidas. Según revelaban los estudios de preinversión, la rentabilidad del proyecto dependía en alto grado de una firme integración de los mercados eléctricos nacionales. Los beneficios del proyecto

- 24 -

SIEPAC se dan mayormente cuando los países avanzan hacia la planificación y gestión integrada de un mercado regional, dado que los beneficios no se originan tanto en el intercambio de energía como en la posibilidad de compartir los niveles nacionales de capacidad de reserva, reduciendo así la suma global de dichos niveles nacionales. Estas ventajas solo pueden obtenerse si existe un mercado eléctrico regional único y confiable, junto con instituciones regionales (como un ente regulador) para apoyarlo. Por consiguiente, los beneficios del SIEPAC dependen principalmente de un proceso regional de fortalecimiento institucional. 4.12

El proyecto SIEPAC se concibió inicialmente como un préstamo regional al propietario de la infraestructura regional, con una garantía soberana de cada uno de los seis países centroamericanos. El préstamo SIEPAC original, aprobado en 1997 (CA0007) a favor de la Empresa Propietaria de la Red (EPR), incluía US$170,6 millones en recursos del Capital Ordinario más recursos concesionales del Fondo del Quinto Centenario del gobierno español por más de US$70 millones. En ambos casos, los seis países centroamericanos tuvieron que ofrecer garantías soberanas para asegurar la disponibilidad de los recursos. Paralelamente, y como un elemento integral del préstamo, el BID aprobó dos operaciones de cooperación técnica a favor del Consejo de Electrificación de América Central (CEAC) para financiar la armonización y adaptación de reglamentaciones y crear el mercado eléctrico regional (CA0010). Una de ellas fue una cooperación técnica reembolsable con cargo al Capital Ordinario por US$9,9 millones —que, al igual que los préstamos, requería la garantía de los gobiernos— y la otra, una cooperación técnica no reembolsable con cargo al FOE por valor de US$5 millones.

4.13

La falta de instrumentos idóneos para financiar programas transnacionales se hizo patente, aun después de haberse confirmado los sustanciales beneficios económicos de dicha integración. En dos de los seis países el requisito de garantía sobre el préstamo se juzgó inconstitucional, por considerarse que los gobiernos nacionales no podían emitir garantías a nombre de autoridades supranacionales como el CEAC o la EPR. Nuevas complicaciones surgieron en el proceso de transferir el préstamo regional a préstamos nacionales individuales, ya que Honduras y Nicaragua —inmersos en un proceso de alivio de la deuda— no pudieron contratar empréstitos de fondos no concesionales como el Capital Ordinario. La liberación de fondos concesionales adicionales para esos países planteó un desafío, especialmente en vista de la creciente escasez de recursos del FOE144. Finalmente se alcanzó una solución en 2001, cuando el préstamo regional se transformó en seis préstamos nacionales a las compañías nacionales de electricidad, con una garantía soberana nacional, y se ideó un mecanismo para transferir esos recursos a la EPR, que continuó siendo el organismo ejecutor. Asimismo, al cabo fue posible liberar recursos del FOE para Honduras y Nicaragua (CA0035). Entretanto, solo se había ejecutado la cooperación técnica no reembolsable, y ésta hubo de ser reestructurada para tener en cuenta los retrasos en la firma de los préstamos de inversión.

- 25 -

4.14

Estas modificaciones incrementaron el costo y retrasaron la ejecución del proyecto. Los costos de transacción aumentaron ante la necesidad de transferir cada préstamo a través de las compañías eléctricas nacionales, con la garantía soberana de sus respectivos gobiernos. El proceso de coordinación para la implantación básica y el fortalecimiento de la nueva jurisdicción regional fue lento, y la conclusión de un acuerdo resultó más compleja de lo que se había previsto en un principio.

4.15

La construcción de la infraestructura para la integración y de un mercado eléctrico en América Central ha sido un proceso difícil durante los 10 años de ejecución del SIEPAC. La conexión de los sistemas eléctricos de los seis países ha sido posible mediante una línea de transmisión de 1.800 km y 230 Kv. Por su parte, la conexión entre Panamá y Colombia se halla en la fase de preinversión. Al mismo tiempo se han constatado mejoras en la capacidad institucional necesaria para configurar el mercado eléctrico centroamericano. Con todo, estos avances no bastan aún para relegar los intereses y la desconfianza de los gobiernos, o los objetivos específicos a corto plazo de los sistemas nacionales. En tales condiciones, el intercambio de electricidad a través de la red ha sido de magnitud limitada, y las transferencias de energía se han mantenido en los últimos años por debajo del 1% de la demanda regional, tras haber alcanzado un máximo de 5,5% en 2003.

4.16

Informes recientes de evaluación indican que el mercado eléctrico regional todavía no se ha consolidado y que sus instituciones aún deben afianzarse145. Los procesos de convergencia normativa e integración energética, en especial, siguen encarando desafíos institucionales de diversa índole, tales como el distanciamiento de los gobiernos de su función de guiar el proceso de integración, la falta de respaldo político a las entidades reguladoras nacionales y regionales, las limitaciones y la fragilidad de la Comisión Regional de Interconexión Eléctrica (CRIE) y la falta de instrumentos de planificación energética regional que hagan posible apuntalar el proceso de integración energética. En vista de lo anterior, los beneficios de los proyectos de integración se han circunscrito al intercambio esporádico de excedentes de energía en niveles muy inferiores a las estimaciones previas146.

4.17

Proyecto de Desarrollo Sostenible de la Cuenca Alta del Río Lempa (Trifinio). La configuración de un esquema integrado para la protección de la región de Trifinio constituye una experiencia única de cooperación transnacional en América Latina y el Caribe. Esta región, conocida principalmente por sus recursos naturales y su biodiversidad, está situada en el área trinacional entre Guatemala, Honduras El Salvador. Allí también se ubican las cabeceras de los tres principales sistemas hidrográficos de Centroamérica (Lempa, Motagua y Ulúa)147. En 1986, los gobiernos de los tres países llegaron a un acuerdo sobre la necesidad de salvaguardar el valioso patrimonio natural del área trinacional del Parque Montecristo. La primera versión del Plan Regional para el Desarrollo Integral del Trifinio se puso en marcha en 1988, y su versión final se aprobó en 1993 por la Comisión Trinacional del Plan Trifinio, integrada por los vicepresidentes de

- 26 -

Guatemala y El Salvador y el representante designado del Gobierno de Honduras148. 4.18

El Banco apoyó a la vez el proceso de fortalecimiento institucional y la implantación de un plan integral de manejo de la región de Trifinio. Después de la ratificación del tratado trinacional en 1998, el BID aprobó 11 operaciones valiéndose de distintos instrumentos de financiamiento: a. El grueso del programa estaba formado por cinco operaciones de cooperación técnica y un préstamo regional (CA-0034) en apoyo del desarrollo sostenible de la cuenca alta del río Lempa149. El proyecto transnacional CA-0034 tenía el objetivo general de mejorar las condiciones de vida de la población de la cuenca alta mediante acciones para propiciar el desarrollo sostenible en la zona de intervención y romper el ciclo de pobreza y degradación de los recursos naturales. b. Posteriormente se aprobaron varias cooperaciones técnicas encaminadas a promover la biodiversidad, entre ellas una financiada por el FMAM y aprobada en 2006 (RS-X1016) y dos operaciones preparatorias (en 2004 y en 2005) cuya finalidad era apoyar la preparación de un nuevo plan de gestión integral concebido en el marco del proyecto del FMAM. c. En 2005, se aprobó un bien público regional (RG-T1157) con el fin de desarrollar y promover mecanismos trinacionales para la gestión integral y sostenible del agua como un bien público regional. d. Por último, en 2010 se aprobó un proyecto del FOMIN (RG-M1118) para fomentar el desarrollo del turismo sostenible en la región de Trifinio.

4.19

Los recursos del proyecto (CA-0034) se cancelaron en su mayor parte. El proyecto se aprobó mediante un único documento de préstamo para los tres países, si bien comprendía tres subpréstamos diferentes a El Salvador, Guatemala y Honduras —con las respectivas garantías soberanas nacionales— por US$14 millones, US$4,5 millones y US$3,3 millones, respectivamente150. Otros asociados aportaron paralelamente financiamiento concesional en forma de garantías y préstamos por un monto equivalente a cerca del 20% de los préstamos del Banco151. Los subpréstamos para Honduras y Guatemala experimentaron retrasos considerables en obtener la elegibilidad. En el caso de El Salvador, las autoridades del país no firmaron la operación, lo que llevó cancelar el grueso de los recursos del proyecto (64%). Guatemala también canceló el 25% de su préstamo nacional. Al cabo del proyecto, se había cancelado el 70% de los recursos aprobados inicialmente por el Banco152.

4.20

Las cancelaciones, sumadas a la complejidad del proyecto, comprometieron el logro de los objetivos. El planteamiento multisectorial y multinacional se reveló demasiado ambicioso, habida cuenta de las limitaciones institucionales y los costos de coordinación dentro del Banco y entre los países. El diseño del proyecto hacía especial hincapié en la participación de las comunidades locales y de las entidades

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locales, nacionales y trinacionales, lo que generó la necesidad de incorporar a una gran variedad de interesados directos y de diseñar intervenciones pequeñas y dispersas. Los efectos directos del proyecto fueron, por lo tanto, de magnitud limitada con respecto a los principales desafíos de la región, si bien contribuyeron a la escasa experiencia del Banco en la gestión de proyectos trinacionales. Las cooperaciones técnicas que siguieron al proyecto inicial —biodiversidad (FMAM), administración del agua como bien público regional— evidenciaron patrones similares de resultados. Aunque en la ejecución de proyectos de demostración se lograron avances específicos, éstos no han ejercido un impacto decisivo en la zona trinacional. C.

Experiencia de otros bancos multilaterales de desarrollo en proyectos regionales

4.21

La participación de otros bancos multilaterales de desarrollo en proyectos transnacionales es más bien reciente y depende por entero de la disponibilidad de recursos concesionales. La experiencia de los bancos multilaterales de desarrollo en proyectos regionales era prácticamente inexistente antes de inicios de la primera década del siglo. Por entonces, la importancia asignada a la cooperación transnacional y la acción colectiva llevó a muchas de esas instituciones a destinar asignaciones específicas para proyectos multinacionales con cargo a sus ventanillas concesionales (la Asociación Internacional de Fomento [AIF], el Fondo Asiático de Desarrollo [FAsD] y el Fondo Africano de Desarrollo [FAfD])153. En el caso de la AIF, solo se habían aprobado unas pocas operaciones antes de 2003, año en que se aprobó una asignación específica piloto de US$297 millones154. Esta asignación se incrementó sucesivamente en las reposiciones decimocuarta (AIF-14) y decimoquinta (AIF-15) de recursos, hasta cifrarse en DEG 1.500 millones (US$2.300 millones) en la decimosexta reposición (AIF-16). Recientemente, también el FAsD ha destinado específicamente a proyectos subregionales hasta el 10% de la asignación total (US$1.080 millones)155. Sin embargo, el caso más revelador es el del FAfD, que, partiendo de un nivel inicial del 4% en el período 1996-1998, ha destinado recientemente el 20% de sus recursos totales a programas multinacionales (FAfD-12). Con un total de 257 operaciones multinacionales y una partida de US$6.350 millones para proyectos regionales, el FAfD tiene el mayor volumen de aprobaciones de préstamos multinacionales en la cartera (10% del total de aprobaciones entre 2000 y 2010) entre todas las instituciones multilaterales156.

4.22

Otros bancos multilaterales de desarrollo se han centrado habitualmente en proyectos de infraestructura regional. Alrededor del 75% del total de compromisos de la AIF se destinó a la infraestructura —por lo general energía y transporte—, mayormente en la región de África157. De modo similar, en el caso del FAfD, la infraestructura representó aproximadamente la mitad de la cartera entre 1996 y 2006, y alrededor de dos tercios del inventario de operaciones para el período 2008-2010. Por lo que respecta al BAsD (incluido el FAsD), la mayor parte del financiamiento (90%) se ha asignado a dos programas regionales (Subregión del Gran Mekong y, en menor medida, el Programa de Cooperación Económica

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Regional de Asia Central [CAREC])158. Alrededor del 80% del financiamiento global (70% del financiamiento concesional y 93% del financiamiento no concesional) se destinó al sector de transporte, especialmente para una importante iniciativa de infraestructura transfronteriza159 . 4.23

Para financiar proyectos regionales, los bancos multilaterales de desarrollo poseen un instrumento muy similar consistente en una dotación específica de su fondo concesional (AIF/FAfD/FAsD)160. Esta dotación específica complementa la asignación nacional para el programa regional en una proporción fija. Así, en la AIF y el FAfD, por cada dólar de asignación nacional invertido en un proyecto regional, se aportan dos dólares más de la dotación específica. El incentivo económico se materializa mediante la capacidad de “apalancar” asignaciones de fondos concesionales161.

4.24

Los bancos multilaterales de desarrollo han experimentado algunas dificultades debido al modo en que se diseñó este instrumento. a. Solo los países participantes que también son elegibles a los recursos de la ventanilla concesional reciben el incentivo. Los demás países no tienen incentivo alguno; no debe sorprender, pues, que en la práctica los proyectos transnacionales tiendan a darse en regiones en que todos los países son elegibles (como África o la OECO). Esta asimetría de incentivos para países elegibles y no elegibles ha sido claramente reconocida en el BAfD y la AIF, aunque aún no se han adoptado soluciones al respecto162. b. Los proyectos elevan el grado de endeudamiento de los países pobres y vulnerables. Todo el esquema se basa en conceder a los países pobres y vulnerables mayor acceso a recursos concesionales, aumentando así su endeudamiento general. De hecho, muchos de los países que recibieron el financiamiento adicional también han sido beneficiarios de la Iniciativa para los PPME y la Iniciativa de Alivio de la Deuda Multilateral (IADM) a inicios de la década. El financiamiento no reembolsable complementario podría ser una solución alternativa. c. La norma 2 por 1 (dotación regional frente a asignación nacional) es de naturaleza ad hoc e incorpora algunas asimetrías. El carácter lineal de la norma puede constituir un elemento disuasivo para pequeños países que quizá deban destinar al proyecto regional gran parte de su asignación de recursos concesionales dejando escaso margen para sus propias prioridades nacionales163. d. No todos los incentivos para el personal del Banco han sido positivos. Según han convenido todas las instituciones, tener una dotación financiera específica puede aliviar muchos de los problemas de incentivos relacionados con la preparación y supervisión de operaciones regionales; esto se aplica también a la cartera de cooperación técnica que respalda los nuevos préstamos regionales. Una desventaja es que todo mecanismo que brinde acceso concesional a un tipo específico de operación genera el incentivo perjudicial

- 29 -

de “etiquetar” los proyectos, es decir, diseñar proyectos nacionales de modo tal que parezcan regionales. Los tres bancos multilaterales de desarrollo recalcaron la importancia de definir de manera específica y detallada qué constituye un proyecto regional. 4.25

En algunos casos, un préstamo regional ofrece ventajas frente a varios préstamos nacionales inscritos en un marco regional. Aunque los programas financiados por todos los bancos multilaterales de desarrollo (incluido el BID) pueden ser regionales, los préstamos se otorgan en general a cada gobierno nacional con la correspondiente garantía soberana164. En determinadas condiciones, el otorgamiento de un préstamo regional puede ser a la vez más eficaz y eficiente. Mediante un préstamo regional a una institución regional se asegura que las inversiones se ordenen por prioridad y se ejecuten de acuerdo con las necesidades de la región, rompiendo efectivamente el esquema lógico de préstamos nacionales vinculados a inversiones nacionales. En este contexto, se hace más fácil acordar y poner en práctica mecanismos de distribución de costos que en general suponen subsidios cruzados entre los países. Por último, al centralizarse la planificación de las inversiones se mejorarán los procesos costosos y repetidos de coordinación, se agilizará la gestión fiduciaria165 y se fortalecerán las instituciones regionales.

Constataciones de la evaluación

4.26

La respuesta del Banco a los desafíos de la integración de infraestructuras en América Latina y el Caribe se evalúa en tres dimensiones diferentes. En primer lugar, se pondera el apoyo del Banco como intermediario imparcial a largo plazo con la misión de garantizar la coordinación, el apoyo técnico y la sostenibilidad. En segundo lugar, se evalúan las acciones del Banco en términos de la coherencia de los instrumentos empleados en esos programas regionales, lo que incluye la eficiencia de costos y de tiempo durante la preparación y ejecución de los programas, así como la eficacia del Banco en el logro de los objetivos propuestos. Para esta segunda dimensión, se trazan comparaciones con otros bancos multilaterales.

4.27

Eficacia. El proyecto SIEPAC ha arrojado resultados positivos, aunque el proceso de consolidación ha sido prolongado debido a la complejidad institucional y al alto grado de cooperación que requiere. La presencia del BID en todo el proceso se ha reconocido como un valioso factor de estabilidad frente a los cambios políticos que se han sucedido en la región. A menudo, puede ser difícil equiparar el marco cronológico de un proyecto regional con el de los gobiernos nacionales o incluso las instituciones multilaterales. Sin embargo, a lo largo de este período, el Banco ha conseguido preservar la coherencia del proyecto e impulsar el proceso de fortalecimiento institucional en el mercado de la electricidad, algo que de todos modos aún requerirá largos períodos de madurez. A la luz de lo anterior, resulta natural que otros bancos multilaterales de desarrollo vean en la estrategia a largo plazo del Banco para este proyecto una fuente de inspiración166.

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4.28

Por el contrario, el Banco ha tenido dificultades para identificar una estrategia de intervención sostenible en el proyecto Trifinio y para asegurar los niveles necesarios de coordinación interna, pese a una participación continuada a largo plazo. El Banco dispersó sus operaciones según una pauta de orientación sectorial, poniendo inicialmente la mira en un ambicioso plan de desarrollo multisectorial. En fases sucesivas, el eje prioritario se desplazó a la gestión de recursos hídricos, la biodiversidad y, recientemente, el turismo. Tantos cambios parecen en gran parte incongruentes y motivados por la disponibilidad de recursos de fondos temáticos específicos. En todos los casos se hizo patente la falta de los elementos esenciales para dar solución al desafío transnacional: el desafío no se identificó, no se reunió a los interlocutores pertinentes, no se evaluaron los costos y beneficios de la intervención, ni se ideó un mecanismo de repartición de costos167. En tal contexto, la institución transnacional funcionó más como entidad captadora de fondos que como el ente trinacional clave que se requería para proveer el bien público regional. Por lo que respecta al Banco, aunque cada una de esas intervenciones, apreciada individualmente, podría haberse juzgado pertinente y quizá haya reforzado la capacidad de ejecución de la Comisión Trinacional, los resultados generales del programa no fueron pertinentes. Por otra parte, la falta de un sentido de apropiación dentro del Banco contribuyó a la fragmentación sectorial de las intervenciones. A falta de un enfoque globalizador, es poco probable que los resultados que las distintas operaciones puedan haber generado tengan un carácter sostenible.

4.29

Incentivos. Desde la perspectiva de los países, la falta de incentivos para participar en proyectos regionales se vincula a un grado de priorización menor, una vulnerabilidad mayor y unos costos de coordinación más elevados. La esencia de un proyecto transnacional radica en que los resultados para un país dado —que asume la responsabilidad de parte de la deuda— depende de las acciones de otros países. En un contexto de escasos recursos, los gobiernos tienden a priorizar las operaciones nacionales por sobre las regionales, con independencia de las externalidades168. Además, los proyectos regionales son especialmente vulnerables a los cambios de prioridades gubernamentales, algo que en el caso de los proyectos regionales se agudiza al aumentar el número de países. Por ejemplo, si la probabilidad de que cambien las prioridades de un gobierno en particular es del 20%, la probabilidad de que en un proyecto regional de siete países cambien las prioridades de al menos uno de ellos aumenta al 80%169.

4.30

Los avances que ha realizado el Banco en cuanto a la producción de incentivos apropiados para preparar y administrar proyectos regionales han sido limitados. En evaluaciones previas de OVE —y en la presente actualización— también se ha detectado una persistente falta de incentivos para hacer frente a los costos incrementales de coordinación, tanto entre los países como dentro del Banco. Por otro lado, la falta de indicadores y de instrumentos idóneos de seguimiento y evaluación se erige en obstáculo para la eficaz gestión de la cartera y la identificación de resultados.

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4.31

Ejecución. La configuración de un mecanismo financiero regional sigue siendo en gran medida una tarea pendiente. La falta de instrumentos financieros que permitan compensar los elevados costos de transacción y las asimetrías inherentes a los proyectos de integración de infraestructuras ha hecho muy difícil disponer de un programa de préstamos que aborde los desafíos transnacionales170. Durante el período de la evaluación, solo se creó un instrumento con el propósito de impulsar los proyectos transnacionales. Se trata del FIRII, creado por el Banco en 2005, que ha sido fundamental para financiar la preparación de proyectos identificados en las carteras de la iniciativa IIRSA y el Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica171. Sin embargo, este nuevo instrumento tiene un monto limitado de recursos disponibles para asistencia técnica no reembolsable.

4.32

Todos los bancos multilaterales de desarrollo han constatado en general los costos y la complejidad de trabajar en el plano regional. Existen indicios de que los proyectos regionales suelen acarrear costos de preparación y supervisión sustancialmente mayores, aunque difíciles de estimar. Según cálculos de la Administración, preparar y supervisar una operación regional cuesta, respectivamente, un 100% y un 35% más172. El Banco Mundial también ha comprobado que los proyectos regionales tienen un costo adicional de preparación y supervisión de aproximadamente el 76% y el 23%173. En el BAfD, la preparación y la supervisión cuestan 1,5 veces más tratándose de proyectos regionales174. Según sugiere la experiencia del Banco Mundial, estos proyectos también son más propensos a tener un desempeño menos favorable. De hecho, la probabilidad de que los proyectos regionales presenten riesgos, se clasifiquen como problemáticos o sufran problemas de ejecución es alrededor de dos veces mayor175. Asimismo, la proporción de proyectos con buenas perspectivas de alcanzar sus objetivos de desarrollo es apenas del 60% para los proyectos regionales, frente al 75% en promedio para todas las operaciones del Banco.

4.33

La limitada experiencia del Banco sugiere que los proyectos regionales suelen tener plazos de ejecución más largos. Los plazos de ejecución del proyecto SIEPAC fueron considerablemente mayores que los de otros proyectos similares176, y las cooperaciones técnicas conexas también tardaron más en ejecutarse que las cooperaciones técnicas nacionales. Aunque las diferencias no fueron tan marcadas para el proyecto de Trifinio, la operación CA0034 sufrió no obstante un retraso de 24 meses (40% más que las operaciones de préstamo para los países de la región).

4.34

Por último, los aspectos fiduciarios han sido complejos tanto en proyectos como en operaciones de cooperación técnica. El proyecto SIEPAC conllevó la administración de un gran número de préstamos (15) que se ejecutaron desde distintas Representaciones, mientras que el proyecto Trifinio abarcó tres subpréstamos distintos. En su mayor parte, los sistemas del Banco y la aplicación de las políticas se adaptan a cada caso nacional. La limitada experiencia obtenida en los proyectos SIEPAC y Trifinio permite confirmar las conclusiones de otros bancos multilaterales de desarrollo en el sentido de que la gestión financiera y las adquisiciones pueden fácilmente tornarse laboriosas.

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V. RESUMEN DE CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 5.1

La presente evaluación se propuso evaluar la participación del Banco en un subconjunto específico de iniciativas regionales, a saber, los programas transnacionales que abordan desafíos transfronterizos y dependen para ello de la colaboración entre varios países. En América Latina y el Caribe, el Banco está en una posición privilegiada para respaldar programas transnacionales por cuanto puede actuar como convocante, apoyar negociaciones, crear mayor conciencia sobre los desafíos regionales y convertirse en el intermediario imparcial necesario para alcanzar acuerdos equitativos de distribución de costos. En cada uno de estos aspectos, la reputación y amplia trayectoria del Banco en la región le confieren una función de preeminencia y un alto impacto potencial.

5.2

El Banco posee el mandato explícito de respaldar la cooperación e integración regionales de América Latina y el Caribe. Tal ha sido el objetivo permanente del Banco desde su fundación en 1959. Durante la mayor parte de su existencia, la institución consiguió impulsar el conocimiento y la cooperación en la región por medio de un programa de cooperación técnica regional de pequeña envergadura pero importante. No obstante, transformar ese espíritu de integración en una cartera de préstamos regional ha constituido un continuo desafío.

5.3

El período objeto de evaluación está marcado por los esfuerzos del Banco tendientes a reactivar su estrategia en favor de iniciativas regionales y transnacionales. El Banco mantuvo su programa tradicional de cooperación técnica por medio de fondos antiguos (CTR) y nuevos (Capital Ordinario/BPR). Dentro de su programa de préstamos, la institución promovió y secundó dos iniciativas regionales de infraestructura (IIRSA y Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica). El período culmina con la reafirmación de la integración regional y mundial como prioridad, con una meta de financiamiento conexa. Esta evaluación, si bien se centra exclusivamente en un subconjunto de los programas “regionales” del Banco —los programas transnacionales—, arroja luz sobre muchos de los desafíos que habrá que superar en aras de la pertinencia, eficacia, eficiencia y sostenibilidad de los programas transnacionales.

5.4

Pertinencia. En el período de la evaluación, la pertinencia del programa de cooperación técnica del Banco —en especial el programa de bienes públicos regionales— ha sido limitada. El programa de cooperación técnica, disperso y de poca magnitud, ha apoyado la coordinación y la labor de promoción en una multitud de sectores, sin mayor relación con las prioridades nacionales y regionales y sin una programación idónea. Además, esas intervenciones han sido modestas, con una lógica de proyecto centrada en actividades relativamente a corto plazo.

5.5

Los proyectos transnacionales emprendidos por el Banco han sido modestos en número y pertinencia. Tan solo en dos casos —Sistema de Interconexión Eléctrica para los Países de América Central (SIEPAC) y Trifinio—, en los que se obtuvieron recursos concesionales ad hoc, pudo el Banco cumplir una función pertinente en el fortalecimiento institucional transnacional. Otras iniciativas regionales de préstamo

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del Banco, desprovistas de un instrumento financiero concesional para neutralizar los costos adicionales, se plasmaron esencialmente en inversiones nacionales en infraestructura (ante todo en las iniciativas IIRSA y Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica) cuyos efectos regionales no se identificaron ni se evaluaron. El Banco ha ejercido una función pertinente en la coordinación y el financiamiento de proyectos nacionales enmarcados en estas dos iniciativas, pero su pertinencia de sido menor a la hora de contribuir a eliminar asimetrías relacionadas con los corredores transnacionales de infraestructura. 5.6

Eficacia. El programa de cooperación técnica transnacional, incluido el programa de bienes públicos regionales (BPR), ha tenido limitada eficacia. Aunque en general las operaciones de cooperación técnica han generado los productos previstos, éstos han estado desvinculados de cualquier resultado estratégico, con lo que la eficacia global del programa de cooperación técnica se ha visto comprometida. Tan solo unas pocas operaciones han financiado proyectos piloto dirigidos a promover el fortalecimiento institucional y articular un programa más allá de conversaciones y contactos preliminares.

5.7

La eficacia de los proyectos transnacionales ha variado. Durante más de 25 años de participación en el proyecto SIEPAC, el Banco ha mantenido un criterio claro, ha mediado de forma imparcial, ha aportado los recursos de cooperación técnica necesarios para crear las instituciones regionales (como el Mercado Eléctrico Regional [MER]) y ha complementado cada préstamo nacional con recursos concesionales. Aunque probablemente el SIEPAC nunca habría existido sin el BID, sus resultados finales dependerán de la capacidad de los países centroamericanos para operar el sistema como un mercado de electricidad verdaderamente integrado. Menos alentador ha sido el proyecto Trifinio, como quiera que la institución trinacional carecía de una misión clara y el Banco acentuó esta falta de claridad; en consecuencia, la inversión se canceló en gran parte y las operaciones de cooperación técnica aprobadas para Trifinio no se integraron dentro de un programa común. A su vez, las iniciativas IIRSA y Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica han financiado mayormente proyectos nacionales de infraestructura, como se observa más arriba.

5.8

La experiencia del BID y de otros bancos de desarrollo indica que los proyectos regionales son mucho más complejos y costosos que los proyectos nacionales. Los plazos de ejecución son mayores, y es más probable que surjan dificultades en el proceso. Asimismo, los países tienden a dar prioridad a las operaciones nacionales, la coordinación con cada gobierno nacional requiere una gran inversión en tiempo y recursos del Banco, y el personal del Banco encuentra poco estimulante trabajar en actividades que probablemente no culminen en préstamos. Prácticamente todo el programa de préstamos del Banco es actualmente de carácter nacional.

5.9

Eficiencia. Las características específicas del programa de bienes públicos regionales han restado eficiencia al programa de cooperación técnica transnacional. A pesar de ello, los BPR lograron mitigar muchos de estos desafíos

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mediante una sólida ejecución. Habida cuenta del compromiso de trabajar en “BPR incipientes”, en los que el desarrollo institucional era limitado, el Banco terminó trabajando con instituciones regionales más débiles y menos experimentadas. Los esfuerzos dirigidos a afianzar un “sentido de apropiación del país” han dado lugar a elaboradas estructuras de gobernanza que han incrementado los costos administrativos. La búsqueda de un programa exclusivamente “impulsado por la demanda” ha limitado la convergencia de los BPR con las prioridades sectoriales y las estrategias de país, lo que a su vez ha reducido los incentivos a la participación del personal en los BPR. Por todo ello, el Banco ha interactuado principalmente con ONG de limitada capacidad. Pese a estos desafíos, la Administración ha logrado ejecutar numerosas operaciones de cooperación técnica para bienes públicos regionales, que en relación con cooperaciones técnicas comparables (nacionales, regionales, del FOMIN) con frecuencia resultan favorables en términos de ejecución financiera y física. 5.10

Sostenibilidad. La sostenibilidad se ha visto comprometida, especialmente en el caso del programa de cooperación técnica. Aun en operaciones que financiaron proyectos piloto, las diferencias entre países en cuanto al sentido de apropiación han representado un serio obstáculo para la sostenibilidad. En el caso de los proyectos transnacionales, los resultados han sido desiguales. La sostenibilidad parece poco probable en el proyecto Trifinio; más prometedor parece el caso del SIEPAC, a reserva de la consolidación definitiva de las instituciones regionales.

5.11

Incentivos. Las operaciones transnacionales encaran de un desajuste generalizado de incentivos. Ante la falta de recursos concesionales para inducir a los países, existen escasos incentivos para acometer estas operaciones costosas. Asimismo, los incentivos del personal del Banco gravitan sobre prioridades nacionales y sectoriales; al no existir incentivos específicos, las intervenciones en múltiples sectores y países se ven relegadas de hecho, aun si su misma naturaleza requiere una atención especial. En vista de las conclusiones anteriores, OVE formula a la Administración del Banco las siguientes recomendaciones:

5.12

Recomendación 1: Considerar detenidamente las ventajas e inconvenientes de ahondar el compromiso del Banco en proyectos y operaciones de cooperación técnica de carácter transnacional. Esta evaluación hace hincapié en lo complejo, costoso y prolongado de esa labor, aunque al mismo tiempo destaca la singular función que cabe a los bancos multilaterales de desarrollo en la promoción de importantes ámbitos de colaboración transnacional. En el acuerdo sobre el Noveno Aumento General de Recursos se insta al Banco a acrecentar su participación en la integración mundial y regional, de la que los programas transnacionales conforman un importante subconjunto. Sin embargo, la decisión de profundizar este ámbito de acción acarrea por fuerza inversiones y elementos de compensación, como se indica más adelante, y ha de ponderarse de forma cuidadosa y deliberada conjuntamente con el Directorio.

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5.13

Recomendación 2: En caso de que decida ahondar en su compromiso con los proyectos transnacionales, el Banco debe tomar medidas adecuadas a tal efecto: a. Identificar formas de reforzar la concesionalidad y, de ser posible, la disponibilidad del financiamiento para proyectos con miras a contrarrestar los factores de disuasión para los prestatarios y reducir el costo efectivo de las operaciones transnacionales. Una posibilidad sería asignar en la próxima reposición de recursos un monto específico del FOE para financiar préstamos mixtos para proyectos que puedan demostrar claras externalidades transfronterizas. Otras opciones comprenden el uso de mecanismos de subsidio de tasas de interés (como la FFI) o el recurso al financiamiento no reembolsable. El Banco también debe estudiar la factibilidad y las implicaciones de riesgo de otorgar financiamiento concesional a instituciones regionales sin garantía soberana177. Aun en el caso de que no sea posible incrementar el nivel de concesionalidad, el Banco podría destinar recursos del Capital Ordinario para financiar proyectos regionales. Ello podría incentivar en mayor medida a los países a participar en proyectos transnacionales, especialmente en el caso de los países cuyo monto global de financiamiento a nivel nacional es de reducida cuantía. b. Adaptar los procesos, las estructuras, los incentivos y los presupuestos del Banco para facilitar la ejecución de proyectos transnacionales. Es menester adaptar las estructuras e incentivos para afianzar el sentido de apropiación y el compromiso a largo plazo del personal con estas operaciones. También es preciso adaptar las políticas fiduciarias a los desafíos concretos de las operaciones transnacionales. Reconociendo la mayor complejidad de tales operaciones, el Banco debería asignar más recursos presupuestarios y de personal a la preparación y el seguimiento de estos proyectos.

5.14

Recomendación 3: Aumentar la eficacia del programa de cooperación técnica transnacional del Banco, que en cualquier caso debe continuar en algún nivel de financiamiento. a. Aumentar el enfoque estratégico del programa de cooperación técnica regional. El Banco debe evitar la excesiva dispersión de la asistencia técnica en una multitud de operaciones aisladas de cooperación técnica dentro de una extensa gama de sectores. Para ello, debe priorizar los desafíos regionales y apoyar de manera continuada (10 años) un menor número de proyectos de mayor envergadura. OVE recibe con agrado el énfasis que la Administración ha hecho recientemente en las intervenciones focalizadas. Sin embargo, la Administración debería procurar con ello que el sentido de apropiación de los países se mantenga en un nivel elevado, por ejemplo, mediante la convergencia entre las deliberaciones sobre programación y los diálogos regionales de política.

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b. Incrementar la eficiencia en la ejecución. El Banco debe realizar sistemáticamente evaluaciones simplificadas ex ante de la capacidad fiduciaria de potenciales organismos ejecutores178, impartir capacitación sobre temas fiduciarios e incorporar especialistas (fiduciarios y legales) del Banco en una fase anterior de las operaciones transnacionales para evitar retrasos en la ejecución179. c. Reforzar el seguimiento y la evaluación de la cooperación técnica regional manteniendo a la vez metas realistas. OVE respalda la reciente iniciativa de la Administración de reforzar la supervisión de la cooperación técnica180, y recomienda simplificar el sistema de seguimiento focalizándose en metas realistas y factibles. Un aspecto prioritario debe ser supervisar la provisión eficaz de productos de cooperación técnica, posiblemente introduciendo algún tipo de evaluación de calidad. En lo sucesivo, las operaciones de cooperación técnica no deben incluir resultados difíciles de alcanzar, escasamente atribuibles a la operación y, en definitiva, no sujetos siquiera a seguimiento. En vez de ello, OVE sugiere limitarse en dichas operaciones a definir productos específicos y resultados intermedios razonables que sean objeto de seguimiento por parte de la Administración.

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NOTAS FINALES

La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Común Centroamericano (MCC) se crearon en 1960 a raíz del mismo movimiento que dio origen al Banco. Desde un primer momento, el Banco participó en la investigación y la formación de capacidad para la integración por medio del Instituto para la Integración de América Latina (INTAL, creado en Buenos Aires en 1965. En ocasiones, la participación del Banco en actividades de integración abarcó la promoción activa, por ejemplo, cuando la integración se estancó en los años sesenta y el Presidente Felipe Herrera —junto con Prebisch y otros prominentes académicos latinoamericanos— describieron en un ensayo las formas de “acelerar” la integración de América Latina y el Caribe. Véase José Antonio Mayobre, Felipe Herrera, Carlos Sanz de Santa María y Raúl Prebisch. 1965. Hacia la integración acelerada de América Latina. México. Fondo de Cultura Económica. El Banco también se adaptó a la creciente demanda de proyectos transnacionales que los presidentes formularon en Punta del Este en abril de 1967. En particular, los presidentes de las Américas enunciaron la necesidad de “desarrollar conjuntamente cuencas hidrográficas internacionales, regiones fronterizas y zonas geoeconómicas que comprendan el territorio de dos o más países”. Con este propósito, se comprometieron a “[d]otar al Fondo de Preinversión para la Integración de América Latina del BID, de recursos suficientes para llevar a cabo estudios que permitan identificar y preparar proyectos de alcance multinacional en todas las áreas que sean de importancia para promover la integración regional” (Declaración de Punta del Este, 1967, enlace) En 1972, el Banco dio a conocer las directrices del FOE que autorizaban el uso de recursos concesionales para proyectos regionales (documento AB-303-3). 2

El renacer de la integración se vio propiciado por el programa de reformas de los años noventa y la reducción asociada del proteccionismo. Así, entre mediados de los ochenta y mediados de los noventa, el arancel promedio se redujo en América Latina del 40% al 12%. La proliferación de Acuerdos Comerciales Regionales —en particular el Mercosur— no estuvo exenta de polémica. En especial, buena parte de las publicaciones sobre comercio criticaron dichos acuerdos alegando que éstos generaban una considerable desviación del comercio. Existen múltiples estudios sobre el tema: Alexander Yeats (Does Mercosur's Trade Performance Raise Concerns about the Effects of Regional Trade Arrangements?, Documento de trabajo del Banco Mundial sobre investigaciones No. 1729, febrero de 1997) afirmaba que el incremento del comercio dentro del Mercosur se originaba en su mayor parte en barreras comerciales (desviación del comercio). Ese argumento fue refutado por Devlin (En defensa del Mercosur, Informe Industrial, Vol. 19, No. 156, pp.50-51). El nuevo planteamiento económico de la integración regional —o “nuevo” regionalismo— “se inscribía en un marco económico de reforma de políticas que promueve unas economías abiertas y competitivas basadas en el mercado privado” (BID, 2002, “Más allá de las fronteras: El nuevo regionalismo en América Latina”, p.32). En contraste con el “antiguo” regionalismo que gravitaba sobre la sustitución de importaciones y el comercio intrarregional, especialmente de bienes de capital, el “nuevo” regionalismo hacía hincapié en la eficiencia económica y los acuerdos comerciales interregionales (Norte-Sur). Para una referencia general sobre el Nuevo Regionalismo, véase BID, “Más allá de las fronteras: El nuevo regionalismo en América Latina”, Informe de Progreso Económico y Social en América Latina, 2002. 3

Véase IIRSA, 2010, “IIRSA 10 años después: Sus logros y desafíos”. Cuadro I.1, con base en datos del INTAL y la CEPAL. El comercio intrarregional pasó del 11,9% al 23,9% de los intercambios totales entre 1990 y 2000. Con todo, la mayor parte de este incremento se vincula al dinamismo inicial del Mercosur y se concentra en la primera parte de la década. 4

Las oportunidades generadas para la cooperación no comercial se examinan en Devlin, Robert, Antoni Estevadeordal y Ekaterina Krivonos, “The Trade Cooperation Nexus: How does the Mercosur-EU process Measure Up?”, INTAL, Documento ocasional No. 22. Véase también BID, “Más allá de las fronteras”, Op. Cit., pp. 37 y sigtes. 5

Allan H. Meltzer, “Informe de la Comisión Asesora sobre las Instituciones Financieras Internacionales”, marzo de 2000.

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Kaul Inge et al., 1999, “Bienes públicos mundiales: Cooperación internacional en el siglo XXI”, PNUD: Nueva York, pp. xiii. 7

Se trata de los diálogos regionales temáticos de política que el Banco instauró en distintos sectores. De acuerdo con la Administración, “con este instrumento innovador, se tratará de establecer, con la participación activa de los gobiernos de la región, redes de diálogo conformadas por funcionarios de alto rango responsables del diseño de políticas públicas en áreas de alta prioridad para el desarrollo de los países.” (Documento GN-2096-2). Por su carácter no operativo, los diálogos regionales de política no serán objeto de consideración adicional en esta evaluación. 8

Véase el documento AB-2764. El Cuadro 1 contiene las metas específicas de financiamiento. Asimismo se solicitó a la Administración que elaborara una nueva estrategia de integración para orientar las acciones del Banco en el futuro (documento GN-2565-4). 9

Los sistemas del Banco tan solo distinguen si los “beneficios” de una operación son regionales. Durante el período de la evaluación dichos sistemas utilizaron dos códigos, a saber, regional (RG) y apoyo regional (RS). En 2006, el auditor constató que las diferencias entre operaciones RG y RS no estaban claramente definidas. A esto se añadió el hecho de que dos operaciones tenían distintos niveles de control interno. Véase AUG, 2006, “Revisión limitada de los controles internos de la actividad de cooperación técnica”. Atendiendo la recomendación de AUG, la Administración descontinuó el uso de la categoría RS. 10

Por ejemplo, entre los proyectos regionales se incluye el “Préstamo para el programa de reconstrucción, recuperación y desarrollo de Granada”, que es un préstamo para el desarrollo nacional. Es posible que esta operación se haya clasificado como regional debido a que se ejecuta a través del Banco de Desarrollo del Caribe. Igualmente, los proyectos nacionales independientes aprobados en el marco de una facilidad común (como en el caso de los fondos de inversión) se consideran regionales, pese al hecho de que cada proyecto financiado es nacional y no está vinculado con otros proyectos en la cartera. Algunas operaciones administrativas (como las destinadas a contratar un consultor para administrar un fondo fiduciario o a financiar evaluaciones de fondos específicos) se clasifican como regionales. La categoría RG/RS incluye estudios y productos de “conocimiento” que se elaboran para el conjunto de la región y no pueden atribuirse a ningún país en particular, si bien pueden tratar de asuntos nacionales o consistir en un análisis general. Por último, las operaciones RG/RS abarcan proyectos cuyo propósito es responder a desafíos transnacionales. En suma, la clasificación de “regional” en el Banco parece asignarse por defecto a operaciones en las que los beneficios no pueden asignarse a ningún país en particular. 11

La presente evaluación considera un subconjunto del universo que abarca la estrategia de integración regional y mundial (documento GN-2565-4). OVE está actualmente trabajando en la evaluación de la implementación plena y eficaz de la estrategia regional como parte de la evaluación del Noveno Aumento (documento RE-4113). 12

Se hizo hincapié en seis ámbitos, a saber: (i) salud, (ii) educación y conocimiento, (iii) integración comercial y financiera, (iv) medio ambiente y cambio climático, (v) integración de infraestructuras y (vi) temas de gobernanza transnacional. Véase el Anexo VIII: “Estudios sectoriales”. 13

La base teórica para los bienes públicos regionales se analiza en el Anexo II: “La Iniciativa de Bienes Públicos Regionales”. En el anexo figura información detallada. 14

Por ejemplo, existen diversas iniciativas encaminadas a explotar las economías de escala en el Caribe, entre ellas el Centro de Asistencia Técnica Regional del Caribe (CARTAC) o la Maquinaria Regional de Negociación del Caribe (CRNM). Del mismo modo, la armonización de regulaciones y la normalización de estándares técnicos tienen cabida en esta categoría. Todos estos desafíos se relacionan esencialmente con la coordinación, y por ende suelen ser más fáciles de abordar, ya que por lo general solo requieren cierto grado de coordinación. 15

Los sectores de educación, comercio e integración requieren operaciones de asistencia técnica más sencillas a efectos de la coordinación y armonización de políticas. Pese a su carácter prioritario, el valor del Banco es mayor en bienes públicos más complejos. Es importante señalar que el Banco posee cierta experiencia en

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actividades de manejo de cuencas fluviales durante los años noventa, aunque estas actividades se descontinuaron recientemente, entre otras cosas por la complejidad que encierran los proyectos multisectoriales. 16

Por ejemplo, el acuerdo relativo al agotamiento de la capa de ozono (Protocolo de Montreal) se firmó rápidamente después de establecerse el vínculo entre los clorofluorocarbonos (CFC) y la destrucción del ozono estratosférico. Véase un análisis de la solución en relación con este bien en Barrett, Scott, “Why Cooperate? The Incentive to Supply Public Goods”, Oxford: Oxford University Press, 2007, cap. 3. Véase también Sandler, 1997, “Global Challenges: An Approach to Environmental, Political, and Economic Problems”, Cambridge: Cambridge University Press, pp. 106-115. 17

Esto parece verificarse especialmente en el caso de la agregación por suma y por mayor contribución, en que los incentivos para beneficiarse sin contribuir son mayores. Véase Hirschleifer, Op. Cit. y Vicary, S., 1990, “Transfers and the weakest-link: An extension of Hirshleifer’s analysis”, Journal of Public Economics 43, 375394, que tiene en cuenta las transferencias para subsidiar la provisión de bienes públicos por otro agente. En ese caso, resultan determinantes las distribuciones de ingreso y sus variaciones al aumentar el tamaño de la población. 18

Sandler, 1997, Op. Cit. pp. 99-106.

Sandler, 1998, “Global and Regional Public Goods: A Prognosis for Collective Action” Fiscal Studies 19(3): p. 236. 20

Se ofrece un análisis del caso de la lluvia ácida en Sandler, 1997, Op. Cit., pp. 115-129.

Sin embargo, esto puede admitir excepciones. En algunos casos, las jurisdicciones idóneas carecen de las instituciones necesarias para abordar el bien público, o la acción a nivel mundial ofrece una mayor rentabilidad. Véase un análisis sobre la subsidiariedad en Sandler, Todd, 2006, “Regional Public Goods and International Organizations”, mimeografía, University of Dallas, 2005. 22

Convenio Constitutivo del Banco Interamericano de Desarrollo, Artículo 1, Sección 1.

Durante los años setenta, el 5,2% del total de aprobaciones correspondió a proyectos regionales, incluido el primer préstamo al proyecto Yacyretá en 1979. En los años ochenta y noventa, el financiamiento regional se redujo al 3% y el 2%, respectivamente. Durante el período inicial, el FOE pasó de ser la principal fuente de financiamiento (68%) en los años sesenta a ser virtualmente inexistente en los noventa (2%). Véase el Anexo III. 24

En esta evaluación, se considerarán operaciones regionales de cooperación técnica aquellas que generen beneficios regionales (RG/RS) y se financien con recursos del Banco (FOE/Capital Ordinario) o de fondos fiduciarios de donantes, excluidas las operaciones no reembolsables de cofinanciamiento administradas por el Banco (COFAB). Nos referimos al programa histórico de cooperación técnica regional como aquel financiado por el FOE y administrado por INT/RTC. 25

El mandato relativo a la cooperación técnica regional está consignado en el Convenio Constitutivo del Banco Interamericano de Desarrollo, Artículo 1, Sección 1. La referencia específica a la asistencia técnica figura en el Artículo 1, Sección 2, a, v. “Para el cumplimiento de su objeto el Banco ejercerá las siguientes funciones: … (v) Proveer asistencia técnica para la preparación, financiamiento y ejecución de planes y proyectos de desarrollo, incluyendo el estudio de prioridades y la formulación de propuestas sobre proyectos específicos.” El Artículo VI aportó mayores detalles acerca del programa de cooperación técnica, y especialmente de las condiciones de financiamiento (Sección 3). En cuanto a las políticas que rigen la cooperación técnica regional, la primera política de cooperación técnica de 1974 (documento AT-80-10) no diferenciaba entre operaciones regionales y nacionales. Hasta 1990, la responsabilidad de la cooperación técnica nacional y regional se mantuvo en un único departamento (DES). Tras la separación, se introdujo una primera distinción operacional entre ambos tipos de operaciones (documento AT-889), definiéndose como cooperación técnica regional aquella en que (i) la naturaleza de la intervención era en sí regional (como el apoyo a operaciones en múltiples países), (ii) se generaban economías de escala en la provisión de la cooperación técnica (p. ej. la capacitación) o (iii) la intervención cobraba una mayor eficacia gracias a la perspectiva regional. Desde un punto de vista histórico, alrededor de un tercio de los recursos totales para cooperación técnica del Banco se reservó para cooperación técnica regional.

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Por ejemplo, el documento AT-889, en su párrafo 3.2, hace referencia a la cooperación técnica regional como el instrumento que ha permitido al Banco asumir el “papel proactivo […] que ha sido la seña distintiva de la institución”. En lo que respecta a la función de la cooperación técnica regional impulsada por la demanda, el Informe sobre el Octavo Aumento General de Recursos (documento AB-1704, párr. 2.57) indica que “[e]l programa regional de cooperación técnica ha sido un instrumento importante para la adopción por parte del Banco de un papel de apoyo más activo en la elaboración de enfoques nuevos e innovadores respecto de las prioridades cambiantes de la región.” 27

Hasta 1998, el FOE tenía monedas convertibles y nacionales (de los países prestatarios). A raíz del acuerdo concesional de 1998 (documento AB-1960), el grueso de los recursos remanentes del FOE en moneda nacional se convirtió y se utilizó para sufragar el financiamiento concesional y los programas de cooperación técnica del FOE. De acuerdo con EVO (documento RE-225), en los años noventa cerca del 5,2% de la cooperación técnica regional se financió con recursos en moneda local del FOE (documento RE-225, Cuadro 2.1). Sobre la dependencia del financiamiento en moneda local, véase el documento GN-2077, párrafo 6.52. 28

Entre 1997 y 2000, el BID ejecutó aproximadamente el 70% de las operaciones de cooperación técnica regional, en contraste con el 40% y el 10% durante los períodos 1993-1996 y 1989-1992, respectivamente. 29

En virtud del nuevo acuerdo concesional aprobado por los Gobernadores en 1998, el monto anual de ingresos netos del FOE asignado al programa de cooperación técnica en su conjunto se redujo de manera permanente a US$30 millones, de los que aproximadamente un tercio se destinó a la cooperación técnica regional. El acuerdo supuso la conversión de una parte de los recursos del FOE en moneda local (80% para Brasil, 65% para el resto de países) y la reducción del programa de cooperación técnica financiado por el FOE para sustentar un programa de préstamos de US$500 millones (2000-2003) y US$400 millones anuales (2004-2009) para los países elegibles al FOE, a fin de financiar (i) los subsidios de tasas de interés de la Facilidad de Financiamiento Intermedio (US$250 millones anuales) y (ii) el alivio de la deuda de Honduras y Nicaragua, países que habían sido afectados poco antes por el huracán Mitch. En consecuencia, los montos anuales aprobados para la cooperación técnica regional financiada con los ingresos netos del FOE se redujeron un 55%, de US$28,3 millones (1994-1998) a US$12,7 millones (2000-2004). Véase información detallada sobre el acuerdo concesional en el documento AB-1960. En la Estrategia Institucional se recomendaba la focalización del programa regional (véase el documento GN-2077, Recomendaciones, p. vii). 30

La descripción del procedimiento de aprobación proviene de un memorando de INT/RTC que se elaboró coincidiendo aproximadamente con la realineación para explicar el modo en que funcionaba el departamento (disponible previa solicitud). 31

El Banco siguió elaborando sus documentos de programación regional que habían comenzado de manera informal a comienzos de los años noventa y adquirieron carácter formal en 1995 tras el acuerdo sobre el Octavo Aumento General. Los primeros documentos de programación regional fueron: Cuenca del Río de la Plata (1990, CP-123), Cuenca del Amazonas (1993, CP-425), Subregión Sur (1993, CP-431) y América Central (1994, CP-665-1). Más tarde, estos documentos se organizaron en función del esquema de integración subregional: CARICOM (2007-2010), Mercosur (2005-2008), Países Andinos (2006-2009), América Central (2001, 2004). 32

A partir de 2004, el Banco comenzó a financiar progresivamente operaciones de cooperación técnica —tanto nacional como regional— a través de los “programas especiales del Capital Ordinario”; los primeros fueron Bienes Públicos Regionales, el Fondo para el Financiamiento de Operaciones de Cooperación Técnica para Iniciativas para la Integración de Infraestructura Regional (FIRII) y el PRODEV (documento GN-2275-3, aprobado en 2004 y documentos GN-2344-4 y GN-2346, aprobados en 2005). Todos estos programas se financiaron originalmente con el presupuesto administrativo corriente del Banco. Sin embargo, la Administración propuso su financiación directa con cargo al Capital Ordinario, dado que esta opción promovía una mayor transparencia en el programa operativo, permitía un control directo a través del sistema LMS y reducía las fluctuaciones presupuestarias debidas al financiamiento de la cooperación técnica con cargo al presupuesto (véase el documento GA-220-4). Más tarde, las resoluciones por las que se crearon todos estos programas se modificaron para tener en cuenta la modificación de la fuente de financiamiento. También se determinaron las condiciones que regirían la elegibilidad a los programas especiales del Capital Ordinario y el

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financiamiento con cargo a los mismos (documento GA-220-12). Dichos programas debían cumplir, entre otras, las siguientes condiciones: (i) estar abiertos a todos los países prestatarios; (ii) establecerse solo después de haber analizado opciones de financiamiento de otras fuentes; (iii) ejecutarse a través del sistema LMS y de conformidad con las políticas financieras y de adquisiciones del Banco; (iv) no respaldar los presupuestos administrativo o de mejoras del Banco, y no destinar más del 20% de los recursos a actividades de ejecución, administración, seguimiento y evaluación ex post. Entre 2005 y 2012, el Banco asignó US$458 millones en el marco de los programas especiales del Capital Ordinario (US$95 millones tan solo en 2012). Las asignaciones figuran en las resoluciones adjuntas a los documentos presupuestarios para los ejercicios de 2005 (DE-121/04), 2006 (DE-140/05), 2007 (DE-138/06), 2008 (DE-172/07), 2009 (DE-218/08), 2010 (DE-232/09), 2011 (DE247/10) y 2012 (DE-204/11). El nivel de aprobaciones fue sensiblemente menor. Al concluir 2011, se habían financiado operaciones de cooperación técnica en el marco de dichos programas por valor de US$120 millones. 33

En la creación de cada fondo, la responsabilidad técnica se asignó a un comité presidido por una división sectorial. El Anexo III contiene una lista completa de los programas del Capital Ordinario y los comités, incluidos los presidentes de dichos comités. Véase también http://gcm. 34

En 2008, el Banco aprobó una nueva política de cooperación técnica (documento GN-2470-2) y un marco complementario de cooperación técnica (documento GN-2469-2) con el fin de configurar el nuevo modelo del Banco en este ámbito. De un modo general, el nuevo marco proponía reforzar la convergencia con la programación nacional y regional, simplificar la ejecución de las operaciones de cooperación técnica y mejorar el seguimiento y la evaluación. Entre otras medidas, se proponía la creación de nuevos fondos temáticos estratégicos que abarcarían los fondos temáticos no vinculados de múltiples donantes y los programas especiales del Capital Ordinario. Véase el documento GN-2470-2, p. 1-2. El nuevo marco de cooperación técnica presenta las siguientes características principales: (i) enfoque temático estratégico; (ii) financiamiento desvinculado; (iii) acceso al financiamiento para cooperación técnica a través de una ventanilla única; (iv) procedimientos estándar y simplificados para la aprobación y ejecución de cooperaciones técnicas; (v) mayor delegación para la aprobación de operaciones, y (vi) mayor focalización en el seguimiento y la evaluación. Véase el Gráfico 3, ibíd. 35

Tan solo un fondo especial del Capital Ordinario (BPR) financia de manera exclusiva proyectos regionales; y desde 2012 los recursos asignados al mismo han disminuido hasta US$5 millones (resolución DE-204/11). Otro fondo, el FIRII, financia actividades de preinversión para proyectos nacionales y regionales de integración. El monto acumulado de los recursos asignados al FIRII desde 2006 asciende a US$41 millones. De ese total, las aprobaciones representan aproximadamente US$29 millones, quedando un remanente de US$12 millones en el fondo. En el caso de los fondos fiduciarios, solo dos de ellos se destinan concretamente a proyectos regionales, a saber, el Fondo Temático Estratégico de Ayuda para el Comercio (OP-165) y el Fondo para la Integración Regional de la Infraestructura (OP-590). No obstante, desde 2012 la combinación de recursos disponibles en esos fondos fiduciarios apenas ascienden a un total de US$9 millones (US$7,24 millones en el Fondo Temático Estratégico de Ayuda para el Comercio y US$2 millones en el Fondo para la Integración Regional de la Infraestructura). 36

Según recomendaban los Gobernadores en el acuerdo sobre el Noveno Aumento General de Recursos (documento AB-2764, párrafo 3.26), “el financiamiento para operaciones de cooperación técnica no reembolsable [del FOE] se transferirá al Capital Ordinario”. De acuerdo con el último acuerdo concesional, existían cuatro programas nacionales (cooperaciones técnicas nacionales; Plan de Acción para los países de los grupos C y D; Programa de Empresariado Social [PES]; Programa de Cooperación Técnica Intrarregional [CT/INTRA]) y un programa regional financiados con los ingresos netos del FOE (documento CA-474). En 2011, la Administración creó el programa para “países pequeños y vulnerables” (documento GN-2616-1) provisto de dos ventanillas, una para reemplazar las cooperaciones técnicas nacionales financiadas a través del FOE y otra para reemplazar el plan de acción para los países de los grupos C y D. El Programa de Empresariado Social del FOMIN se transfirió al Fondo de Empresariado Social del Capital Ordinario (documento GP-75-11), y el fondo CT/INTRA se transfirió al CT/INTRA financiado por el Capital Ordinario. El programa de cooperación técnica regional financiado por el FOE aún no se ha transferido a ningún fondo del Capital Ordinario.

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Entre los proyectos regionales se contaban dos operaciones con el sector privado que tenían carácter transnacional según la definición dada en esta evaluación (RG-0053 - Gasoducto Uruguaiana y RG-0054 – Interconexión eléctrica entre Argentina y Brasil). Uno de esos proyectos se canceló y el otro se ha completado. Ambos proyectos se excluyen de la evaluación, ya que ésta se centra en intervenciones que tienen bajos índices de rentabilidad privada y por ende requieren apoyo público, algo que por definición no se verifica en ninguno de ellos. 38

La función del Banco en cada uno de los sectores identificados en el Cuadro I (Anexo I) se explica en el Cuadro 4 del mismo anexo. 39

En 2000, se expresó el consenso de que los bancos regionales de desarrollo tenían un valor agregado a la hora de promover el suministro de bienes públicos regionales. Además de la importancia asignada por la comisión Meltzer a los bienes públicos regionales, los reformistas argumentaban que la ayuda internacional debía “recuperar su esencia, a fin de asegurar que la asistencia se refleje efectivamente en bienes públicos que, sin ella, no serían suministrados por los mercados ni por los gobiernos receptores”. Cook, Lisa D. y Jeffrey Sachs, “Bienes públicos regionales en la asistencia internacional”, en Inge Kaul (comp.), 1999, Bienes públicos mundiales: Cooperación internacional en el siglo XXI, PNUD, Nueva York, p. 437. Véase también Ferroni, Marco. “Regional Public Goods: The Comparative Edge of Regional Development Banks”. Mimeografía. 2002. 40

Estevadeordal, Antoni et al. (comps.), 2002, “Regional Public Goods: From Theory to Practice”, Washington DC., p. vii. (sin subrayado en el original). 41

El Grupo de Trabajo Internacional sobre Bienes Públicos Mundiales fue establecido por los gobiernos de Francia y Suecia con tres mandatos principales: en primer lugar, establecer una definición operacional de bienes públicos mundiales y regionales “salvando la brecha entre el debate académico internacional, por un lado y la formulación de políticas y la acción, por otro”; en segundo lugar, definir prioridades entre los bienes públicos mundiales y regionales a efectos de inversión, ofrecer sugerencias en cuanto a la distribución óptima de trabajo entre todas las instituciones participantes y explorar opciones para el financiamiento de dichos bienes públicos; por último, presentar recomendaciones y lineamientos a los responsables de la formulación de políticas. Véase Grupo de Trabajo Internacional sobre Bienes Públicos Mundiales. 2006. Meeting Global Challenges: International Cooperation in the National Interest. Informe Final. Estocolmo, Suecia. Anexo 1. 42

En septiembre de 2003, la Administración presentó una primera propuesta (documento GN-2275). Entre septiembre y marzo, se presentaron otros dos documentos intermedios (GN-2275-1 y GN-2275-2). En 2005, el Directorio aprobó un documento (GA-220-4) relativo al financiamiento de los programas especiales del Capital Ordinario. En él se estipulaba que los programas especiales debían financiarse con recursos del Capital Ordinario y no del presupuesto administrativo, como se disponía en el documento GN-2275-3. El documento final aprobado (GN-2275-5) simplemente aclara el origen de los recursos para la iniciativa, pero por lo demás es idéntico al GN-2275-3. 43

Ibídem. Anexo.

Se han utilizado principalmente las siguientes fuentes de información: (i) convocatoria a propuestas de la Alta Administración y directrices para la evaluación (documento CC-5947); (ii) directrices específicas emitidas por el equipo de BPR (“Guía para Jefes de Equipo de Proyecto – BPR”), y (iii) la deliberación que tuvo lugar después de la primera ronda de propuestas (documento AT-1323). 45

Documento GN-2275-5, p. 20. La definición de bien público regional se mantuvo durante la mayor parte del período de la evaluación. En enero de 2012, la Administración presentó una actualización de la definición de bienes públicos regionales con el fin de “ofrecer mayor claridad” y reflejar con mayor precisión el tipo de BPR que la iniciativa “debe promover el contexto del Noveno Aumento y sus prioridades”. Los bienes públicos regionales se definen actualmente como “bienes, servicios o recursos que sean consumidos y producidos colectivamente por el sector público y, si es pertinente, por el sector privado en un mínimo de tres países de América Latina y el Caribe.” Véase el documento GN-2275-23 de enero de 2012. 46

Documento GN-2275-5, Sección V. Técnicamente había un cuarto criterio (demostrar la falta de instituciones eficaces). Conforme iba avanzando la iniciativa, la Administración combinó de hecho los criterios de “etapa

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inicial” y “falta de instituciones eficaces” en una sola categoría, una práctica que recientemente se adoptó de manera oficial. Véase el documento GN-2275-23. Aunque en el documento se señala que “[l]a Administración ha aplicado estos criterios a lo largo de los últimos siete años y considera que en general: (i) son aún validos; (ii) son adecuados para identificar propuestas elegibles; y (iii) por consiguiente, no necesitan ser reemplazados” (párrafo 13), más adelante se propone combinar “el criterio de ‘etapa inicial’ con el criterio de que los bienes públicos regionales elegibles tienen que demostrar un apoyo institucional insuficiente para su producción” (párrafo 24). 47

“En las publicaciones especializadas sobre bienes públicos regionales, dos países pueden formar una región (o subregión). No obstante, de acuerdo con los mandatos impartidos por el Directorio Ejecutivo, los proyectos financiados por medio de la Iniciativa deben cumplir un parámetro más riguroso e incluir a países que conforman una subregión principal o la región en su conjunto. Por lo tanto, los proyectos binacionales no serán elegibles en esta etapa inicial.” (documento CC-5947, párrafo 1.16) 48

Documento GN-2275-23. El enunciado general sobre elegibilidad se encuentra en el párrafo 15. Los casos especiales se describen en el párrafo 25. Las propuestas tendrán que demostrar que: “(i) el tema es de naturaleza estrictamente binacional; (ii) la propuesta justifica plenamente que el bien público regional a producirse tiene un impacto de desarrollo excepcionalmente alto; y (iii) el bien público regional producido pueda replicarse en otros contextos si surgen circunstancias similares” (párrafo 25). 49

Documento GN-2275-5, párrafo 50. No todos los miembros del Directorio estaban de acuerdo en la definición y la importancia asignada a los bienes públicos regionales de “etapa inicial”. En su declaración anexa al acta PEA/03/26 del Comité de Políticas y Evaluación, la Directora Wedekull (Suecia) afirmaba lo siguiente: “[n]o estamos convencidos de que la operacionalización propuesta de los bienes públicos regionales en “BPR de las primeras etapas y las etapas posteriores” y “bienes de club” sean métodos apropiados. En vez de tomar ejemplos de iniciativas regionales existentes y agruparlos en función de dicha clasificación se requiere un análisis más minucioso basado en las necesidades para ayudar a identificar y analizar ámbitos nuevos e innovadores para las intervenciones en materia de bienes públicos regionales.” 50

Documento GN-2275-5, párrafo 63.

“Cartas de compromiso para la acción colectiva por parte de todas las organizaciones participantes. Esta carta debe certificar que la organización (i) está dispuesta a consagrar recursos financieros y humanos tal como se sugiere en la propuesta para apoyar la implantación de las actividades del proyecto y (ii) una vez que el proyecto haya alcanzado sus objetivos, participará en el proceso de acción colectiva para seguir desarrollando el bien público regional o, en el caso de las propuestas de Tipo 2, incorporarse a la producción del bien. Las cartas de compromiso deberán ir firmadas por los organismos de cada país participante que vayan a hacerse responsables de la participación del país en la producción del bien público regional.” (documento CC-5947, párrafo 3.36) 52

La cita procede de la deliberación del documento GN-2275-6 (acta PGA/05/25).

“[L]as unidades del Banco seguirán siendo elegibles para patrocinar propuestas. En el caso de propuestas que haya de ejecutar el Banco, el proyecto incluirá una estrategia explícita sobre la forma en que la institución se irá retirando gradualmente como entidad ejecutora, traspasando a la región la responsabilidad de promoción de los bienes públicos regionales; y los países participantes deberán solicitar por escrito que el Banco sea la entidad ejecutora.” Véase el documento GN-2383, página 5. Sin embargo, la participación del Banco cesó de hecho al concluir la primera ronda de propuestas (tres proyectos), y tan solo se reanudó en 2011 (dos proyectos). 54

El párrafo reza así: “Solicitantes elegibles: departamentos operativos y centrales del Banco y organizaciones de sus países miembros prestatarios que solicitan, por intermedio de uno de esos departamentos, financiamiento para proyectos que promueven la generación de BPRs. No son elegibles los organismos internacionales públicos con un ámbito de acción global o hemisférico, así como sus agencias especializadas. Los organismos no gubernamentales deben presentar sus solicitudes acompañadas por la no objeción de las autoridades nacionales.” (Documento GN-2575-3, Sección III.3, p. 20).

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La restricción que obligaba a las ONG a presentar una carta de no objeción de las autoridades no figuraba en la propuesta original (documento GN-2275-2), sino que se introdujo a instancias del Directorio (véanse el acta PEA/04/9 y el documento GN-2275-4). Los documentos específicos que debían adjuntarse a la propuesta comprendían una carta de compromiso (véase el documento CC-5947). 56

Documento GN-2275-23.

Documento GN-2275-5, párrafo 57. Véase igualmente el Anexo III, párrafos 5 y 74.

Acta PEA/03/26.

Acta PGA/08/8.

En la primera deliberación del Comité de Programación de la Administración sobre la segunda convocatoria de propuestas, “[e]l Presidente y algunos Gerentes sugirieron que el proceso de selección debía tener en cuenta los ámbitos y sectores que el Banco desearía promover y apoyar. INT replicó que, al aprobar la iniciativa, el Directorio había ido en contra de la focalización estratégica en sectores específicos, optando en cambio por un proceso estrictamente orientado por la demanda. Coincidiendo con esta opinión, RES destacó la importancia de promover y recompensar la capacidad operativa regional (acción colectiva) para el desarrollo de bienes públicos regionales.” (acta CPA/06/2). 61

Durante la deliberación del documento GN-2275-2, “[l]a Administración corroboró que el Directorio recibiría copias de todas las propuestas de financiamiento presentadas en el marco del programa y que tendría la decisión final en la selección y priorización de las propuestas ganadoras.” (acta PEA/04/9). 62

Acta de la deliberación del documento AT-1323 (PGA/05/15).

Documento GN-2275-5, párrafo 73.

“Guía para Jefes de Equipo de Proyectos - BPR”, IDBDOCS, 1888955.

La mayoría de los proyectos tenían tres niveles de gobernanza: (i) un comité directivo integrado por altos funcionarios, que se encargó de asegurar la absorción de las políticas públicas y de tomar las decisiones clave durante la ejecución del proyecto; (ii) un comité ejecutivo, que se encargó de tomar las decisiones técnicas relativas al proyecto y de aprobar los informes presentados por el comité directivo, y (iii) el organismo ejecutor, responsable de manejar los aspectos financieros del proyecto y de rendir cuentas al Banco. Algunos proyectos contaban también con un grupo de asesores técnicos. 66

Véase “Guía para Jefes de Equipo de Proyectos - BPR”, Op. Cit. p.6.

Las condiciones de elegibilidad son las siguientes: identificación del bien público regional (debe identificarse en la propuesta de proyecto), carácter público del bien (no rivalidad, no exclusión), carácter regional del bien (beneficio común regional y acción colectiva), etapa inicial (no repite actividades ejecutadas anteriormente y prepara el terreno para acciones y beneficios conexos en un futuro), propuesta (la propuesta debe recibirse oportunamente e incluir la declaración de no objeción y las cartas de compromiso), elegibilidad del organismo ejecutor. 68

Unos pocos sectores no se ciñeron a esta pauta. En el sector de mercados de capital, por ejemplo se aprobaron tres de cada cuatro propuestas presentadas. En el de salud, por el contrario, solo se aprobó el 18% de las propuestas. Otros sectores evidencian un comportamiento similar. En el de medio ambiente, energía y desastres naturales, casi el 25% de las propuestas (14) correspondió a temas de biodiversidad, y estas categorías representaron un tercio de los proyectos aprobados en el sector. En el ámbito de reforma y modernización del Estado, la creación o mejora de indicadores regionales representa el 20% de las propuestas (nueve) y los proyectos finalmente aprobados (dos). Los proyectos de salud se relacionaron en general con tareas de vigilancia y recopilación de datos. En el sector de conocimiento y educación, las propuestas se centraron en intervenciones para mejorar la calidad educativa, y varios proyectos se orientaron al desarrollo de redes académicas (Clara, Arranca, Caribnet) (siete propuestas y dos aprobaciones). 69 70

El Cuadro 5 del Anexo I contiene una relación completa.

No todas las propuestas que se mencionan en este párrafo fueron aprobadas. Por ejemplo, la relativa al picudo del algodonero no fue aprobada.

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Alrededor del 72% del total de propuestas podría asignarse a una sola región del Banco.

En efecto, cerca del 40% de los proyectos aprobados para América Central fue ejecutado por organismos especializados de los esquemas centroamericanos de integración (SICA, Secretaría del Proyecto Mesoamérica). 73

Las razones por las que la participación en el Caribe es menor parecen vincularse a dos consideraciones: (i) la excesiva carga que el modelo operativo de bienes públicos regionales supone para el escaso tiempo de los funcionarios públicos. Este hecho, que aparece como una limitante mayor en el Caribe que en los países latinoamericanos, estaría también en consonancia con la tendencia a ejecutar proyectos a través de los órganos existentes de la CARICOM, y no con participación directa de las autoridades nacionales; (ii) la gran disponibilidad de otros canales de apoyo técnico. Canadá aprobó recientemente un programa de cooperación técnica regional para la región del Caribe por US$200 millones; por su parte, la Unión Europea tiene un programa indicativo de financiamiento no reembolsable del Décimo Fondo Europeo de Desarrollo por un valor de €165 millones para el período 2008-2013. 74

De hecho, tan solo un bien público regional tenía un organismo ejecutor del esquema regional de integración del Cono Sur (Secretaria del Mercosur). Sin embargo, ese BPR nunca se suscribió y con el tiempo fue cancelado. 75

Documento CC-5947. Inicialmente se preveía que las propuestas debían ser casi un borrador del plan de operaciones. En la práctica, muchas de las propuestas no contenían toda la información necesaria, lo que incrementó los costos de preparación. Véase el documento GN-2383, Lección 1 y Lección 6. 76

Documento GN-2383. La Administración sostenía que “la Iniciativa requiere que el Banco dedique recursos adicionales tanto durante la etapa de evaluación como durante el proceso de aprobación e implementación.” En vista de ello, el Directorio Ejecutivo autorizó el uso de hasta el 3,5% de los recursos para “financiar la contratación de servicios de consultoría con el fin de proveer apoyo externo al Banco, en la etapa de promoción, evaluación y calificación de propuestas, y para la supervisión del desempeño de la Iniciativa”. (Resolución DE-122/05). De acuerdo con el mandato del Directorio Ejecutivo, los programas especiales del Capital Ordinario (documento GA-220-12) no pueden usarse para respaldar el presupuesto administrativo ni el presupuesto de mejoras del Banco. 77

Obsérvese que a pesar de que la difusión de lecciones se concibió explícitamente como parte del mandato de la Iniciativa de Bienes Públicos Regionales (p. 7), está débilmente vinculada a las características teóricas de un bien público como “conocimiento”. 78

Otro ejemplo de esto es la operación RG-T1206 (Programa Regional para el Control de la Enfermedad de Chagas). 79

“Los Directores Ejecutivos destacaron el valor de integrar la Iniciativa de Bienes Públicos Regionales con la nueva estrategia de integración regional del Banco” (acta PGA/11/03). 80

Acta PGA/12/1.

Se estableció la modalidad de aprobación por procedimiento corto para proyectos que superen el umbral de aprobación. Resolución DE-122/05. 82

Resolución DE-44/08. Véanse los documentos GN-2470-2 y GN-2469-2.

Inicialmente, los bienes públicos regionales tenían un procedimiento de programación diferenciado. El proceso propuesto suponía que, tras la definición de prioridades por parte de INT, se acordaría con el Directorio Ejecutivo una lista de propuestas. Después de alcanzar la decisión sobre las propuestas que habrían de financiarse, se designaría un equipo encargado de elaborar un plan de operaciones para cada una de las propuestas aprobadas. Una vez al año, el Directorio Ejecutivo aprobaría los proyectos en su conjunto. Tras haberse introducido la aprobación por delegación, la preparación y aprobación de proyectos pasó a ser similar a la de otras operaciones de cooperación técnica del Banco, excepto en lo atinente al proceso de selección. 84

Por ejemplo, el programa para el control de la enfermedad de Chagas contaba con un presupuesto inicial de US$1,5 millón. Tras la deliberación de la recomendación de financiamiento, el proyecto se aprobó por un monto de US$900.000. Durante la deliberación de la Administración previa a la aprobación, se formuló la sugerencia de reducir el programa. Concretamente, “[u]n Gerente propuso que, si era preciso recortar alguna

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de las propuestas de 2005, el Banco debía considerar la posibilidad de reducir un [sic] programa de control de la enfermedad de Chagas, en el que la OPS tenía ya una participación significativa.” (Acta CPA/06/2 de la reunión del Comité de Programación de la Administración). Cuando se produjo el cierre del proyecto, se habían completado todas las actividades programadas, aunque solo se había desembolsado el 43% del monto solicitado inicialmente al BID y el 73% del monto aprobado. 85

Por ejemplo, en el proyecto sobre mecanismos de arreglo de diferencias entre inversionistas y el Estado (RGT1515) se preveía originalmente alentar a los países a aprovechar la reciprocidad de estos acuerdos. Sin embargo, en el momento de la aprobación, los países optaron por la idea de que debía existir un centro regional de arreglo de diferencias. De hecho, la mayor parte del proyecto se destinó a estimar las condiciones en las que se crearía ese centro. Otro ejemplo es la operación RG-T1207. 86

Un indicador se considera adecuado si es SMART: Específico: preciso e inequívoco; Medible: el indicador es susceptible de medición, cálculo o cómputo, y puede someterse a una validación independiente; Atribuible: el indicador puede atribuirse al programa; Realista: el indicador es preciso y guarda relación con los objetivos del programa; Limitado en el tiempo: se establece un plazo específico (o varios plazos, según las previsiones y el plan de seguimiento y evaluación) para medir el indicador. Véase en el Anexo V la sección sobre evaluabilidad. 87

Según la evaluación realizada por OVE en 2010 (documento RE-364), solo se había elaborado un ISDP en menos del 7% de las operaciones de cooperación técnica en que se exigía dicho informe. Asimismo, solo el 34% de las operaciones de cooperación técnica contaba con un marco de resultados. 88

Véase el Anexo VI: “Encuestas”.

Auditoría General, Informe de Auditoría: Auditoría funcional, administración de la cooperación técnica no reembolsable y mecanismos institucionales, 15 de junio de 2009. 90

En la evaluación se han considerado operaciones de cooperación técnica similares desde el punto de vista operativo a todas aquellas operaciones que tienen un plazo de ejecución similar y no se ejecutan en la Sede. En la evaluación se definió un punto común entre el plazo de ejecución más alto y más bajo para un bien público regional (72 y 24 meses). Todas las operaciones que entran en ese rango se consideran similares desde el punto de vista operativo. Además, dado que las cooperaciones técnicas ejecutadas por el Banco difieren de las ejecutadas por los países en cuanto a su dinámica, y que la mayoría de los bienes públicos regionales son ejecutados por los países, las comparaciones se efectuarán entre cooperaciones técnicas ejecutadas por los países. 91

La mediana del tiempo transcurrido entre la aprobación y la firma es de 4,2 para los bienes públicos regionales, de 2,7 para las cooperaciones técnicas nacionales y de 3 para las cooperaciones técnicas regionales y las operaciones nacionales o regionales del FOMIN. 92

La mediana del tiempo transcurrido entre la aprobación y el primer desembolso para bienes públicos regionales, cooperaciones técnicas nacionales, cooperaciones técnicas regionales, proyectos nacionales del FOMIN y proyectos regionales del FOMIN es de 9,7, 9,1, 8,8, 8,5 y 8,6, respectivamente. Los promedios para los mismos grupos son respectivamente de 11,4, 11,3, 10,8, 9,8 y 10,2. Sin embargo, considerando el alto número de valores atípicos y el reducido número de observaciones, la mediana es más ilustrativa en este caso. 93

Esto se basa en una pequeña muestra de proyectos cerrados que no sufrieron ninguna cancelación significativa (12 proyectos). El plazo es de 42,6 meses para los bienes públicos regionales, frente a 41,6, 46,1, 56,1 y 55,9 meses para las cooperaciones técnicas nacionales, las cooperaciones técnicas regionales, los proyectos nacionales del FOMIN y los proyectos regionales del FOMIN. Considerando el escaso número de observaciones de que se dispone para los bienes públicos regionales, el análisis no es concluyente. 94

Las cooperaciones técnicas en alerta representan 13,5%, 14,8% y 20% de los bienes públicos regionales, las cooperaciones técnicas nacionales y las cooperaciones técnicas regionales, respectivamente. Las operaciones en vigilancia representan, para los mismos grupos, 8,5%, 16,7% y 20%, respectivamente. Informe sobre operaciones de cooperación técnica en situación de alerta, VPS, abril de 2012. 95

Tan solo se canceló por completo un proyecto, que nunca llegó a firmarse (RG-T1506). En otros tres proyectos (RG-T1507, RG-T1204 y RG-T1206) se canceló más del 25% de los recursos. Tres de los proyectos

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referidos (RG-T1506, RG-T1204 y RG-T1206) experimentaron un cambio de organismo ejecutor entre la propuesta y la ejecución efectiva. 96

De hecho, tres de los 13 proyectos en situación de alerta o vigilancia han sufrido un cambio de organismo ejecutor. 97

Por ejemplo, el proyecto RG-T1514.

Por ejemplo, los proyectos RG-T1207 y RG-T1266.

Por ejemplo, el proyecto RG-T1689.

100

El Banco mantiene solo desde 2009 datos históricos de los jefes de equipo. Por consiguiente, OVE utilizó información de INT complementada con los sistemas del Banco a fin de construir una base de datos de jefes de equipo para las 73 operaciones aprobadas entre 2005 y 2010. Aproximadamente la mitad de los proyectos tenía dos jefes de equipo, y en un 10% existían tres o más jefes de equipo. 101

Véase la propuesta inicial elaborada por The Nature Conservancy (TNC), Fundación Vida Silvestre Argentina (FVSA), Wildlife Conservation Society (WCS) de Bolivia y el organismo ejecutor —la menor de todas las ONG participantes—, Fundación para el Desarrollo Sustentable del Chaco (Paraguay) (enlace). La palabra “indígena” se empleó solo en una ocasión en la propuesta original de 32 páginas. En cambio, el plan de operaciones aprobado (enlace PO) usa la palabra “indígena” 36 veces en 25 páginas, es decir, aproximadamente 1,5 veces por página. Todas las ONG, con excepción del organismo ejecutor, se retiraron del proyecto. Véase el memorando de la Administración (enlace). 102

Por otro lado, cerca del 80% de los puntos de enlace nacionales del proyecto coincidió con este diagnóstico. Fuente: Encuesta de INT sobre bienes públicos regionales para los jefes de equipo, puntos de enlace, coordinador del organismo ejecutor y especialistas fiduciarios. Los resultados representan la combinación de las opciones “falta de experiencia del organismo ejecutor” y “planificación inicial y dotación de personal del organismo ejecutor”. Las cifras son de 82, 78, 78 y 65, respectivamente, para jefes de equipo, puntos de enlace, coordinador del organismo ejecutor y especialistas fiduciarios. 103

Tan solo el 40% del total de encuestados por el equipo de INT señaló este factor como la razón de las diferentes dinámicas de los países participantes. 104

Las categorías del sistema LMS no permiten realmente distinguir con claridad los gastos vinculados a la estructura de gobernanza. Esencialmente existían tres categorías de inversión relacionadas con la administración de proyectos (“coordinación técnico-administrativa”, “evaluación” y “auditoría final”). Los desembolsos de estos proyectos suman US$333.241,58. Una categoría de inversión (“Gastos comunes a todos los componentes”, US$115.888,3) incluía mayormente los gastos de viajes y honorarios de los miembros de los comités técnico y ejecutivo. Se han excluido de los desembolsos de esta categoría los montos presupuestados para logística de reuniones (US$20.000) y desarrollo de páginas virtuales (US$12.000). El gasto total relacionado con la coordinación y gobernanza de proyectos ascendía a US$417.129,88, esto es, aproximadamente el 63,1% de los montos totales desembolsados. 105

Cifra basada en la revisión de una muestra de planes de adquisiciones para bienes públicos regionales y otras operaciones comparables de cooperaciones técnica regional. 106

Esto podría explicar por qué los bienes públicos regionales tienden a generar una mayor carga de trabajo que otras cooperaciones técnicas. De acuerdo con SISCOR, los bienes públicos regionales reciben aproximadamente la misma correspondencia que las cooperaciones técnicas nacionales y cerca de un 30% más que las cooperaciones técnicas regionales. Los bienes públicos regionales no ejecutados en la Sede generan una mediana de 61 notas, frente a 65 notas y 45 notas para operaciones comparables de cooperación técnica nacional y regional ejecutadas en los países. Los proyectos del FOMIN generan entre 100 y 120 notas. 107

Así se indicaba en la solicitud de aumento del monto aprobado para el proyecto RG-T1265, AT-1405-1, párrafo 2.3. En ese caso, se calculó que la incorporación de nueve países más requeriría incrementar el presupuesto en US$750.000. El documento señala también que en cada bien público regional se produce en promedio un aumento aproximado de tres miembros (párrafo 2.1, nota al pie). Usando el mismo factor de costo,

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se requeriría un incremento de US$250.000 para el bien público regional promedio. Teniendo en cuenta que el monto promedio aprobado es de unos US$800.000, esto supondría una ampliación del presupuesto del 31%. 108

Por ejemplo, la incorporación de nuevos países suscitó dificultades en los proyectos RG-T1269 y RGT1680. 109

Véase el documento GN-2275, párrafo 53: “a diferencia de los proyectos de cooperación técnica regional (muchos de los cuales son actividades discretas emprendidas dentro de un plazo limitado), la nueva iniciativa pone énfasis en actividades que producen resultados en un período de ejecución más prolongado.” Para los costos y plazos operativos, en toda esta sección hemos comparado los bienes públicos regionales con 356 cooperaciones técnicas nacionales y 84 cooperaciones técnicas regionales que cuentan con plazos de ejecución similares en la etapa de diseño. 110

Véase OVE 2012, Encuesta sobre la cooperación técnica regional y los bienes públicos regionales en el Anexo IV. 111

Evaluación de los procesos del Banco para la gestión de actividades de cooperación técnica (documento RE364), Auditoría General, Informe de Auditoría: Auditoría funcional, administración de la cooperación técnica no reembolsable y mecanismos institucionales, 15 de junio de 2009. 112

AUG y OVE señalaron las asimetrías entre los incentivos para aprobar y para ejecutar operaciones de cooperación técnica en general. De acuerdo con AUG, “el Banco no cuenta con incentivos apropiados ni suficientes para la supervisión de la cooperación técnica, aunque sí existen incentivos para las aprobaciones”. Del mismo modo, OVE observó que “se hace hincapié en los procesos de aprobación en lugar de la ejecución.” (párrafo 5.12). 113

AUG sostiene que “[d]ebido a la falta de recursos [...] la supervisión se torna inadecuada, y la ejecución de proyectos, lenta o inexistente”. Auditoría General, 2009, p.9. Con respecto a los incentivos, el auditor afirma que “las operaciones de cooperación técnica no se incluyen sistemáticamente en los planes de supervisión, y hasta hace poco no se incluían en las evaluaciones electrónicas de los resultados”. Ibíd. p. 10. 114

Según la encuesta del personal realizada por OVE, solo el 5% de los bienes públicos regionales está relacionado con los préstamos del Banco; este porcentaje es del 60% para las cooperaciones técnicas nacionales y del 20% para las cooperaciones técnicas regionales. 115

Entrevistas estructuradas de OVE, 55% de los entrevistados.

116

Tras la aceptación de la propuesta, el proyecto se asignaba a un sector del Banco que luego sería responsable de elaborar el plan operativo y supervisar la ejecución de la operación. 117

Resultados de la encuesta de Representantes del Banco realizada por OVE en 2010 (documento RE-364).

118

En promedio, los bienes públicos regionales tuvieron gastos aproximados de US$4.400 durante la ejecución, esto es, unos US$1.000 por cada año de ejecución. No se incluyen en esta cifra los gastos de personal. Las cifras respectivas para operaciones comparables de cooperación técnica nacional, cooperación técnica regional, operaciones nacionales del FOMIN y operaciones regionales del FOMIN fueron respectivamente de US$1.900, US$2.500, US$2.100 y US$4.400. 119

A abril de 2012, se contabilizaban 18 proyectos completados en que se había ejecutado el grueso de los recursos, dos proyectos en que se habían cancelado casi todos los montos aprobados y un proyecto cancelado. En 14 proyectos se había ejecutado más del 75% de los recursos. 120

Documento GN-2275-5, Anexo.

121

La muestra abarcaba todos los proyectos finalizados (excepto los cancelados), que suman 18 operaciones.

122

“RG-T1201: Conservación y Uso Sostenible de la Biodiversidad del Ecosistema Trinacional de la Selva Maya (ME-GU-BE)”. La operación comenzó a ejecutarse después de prolongados retrasos, y todas sus actividades finalizaron en algo más de un año. La mayoría de las actividades llevadas a cabo no se completaron. OVE calcula que se alcanzó menos del 25% de los productos comprometidos. Ello se refiere al cumplimiento de las actividades que figuran en el marco de resultados. En opinión de la Administración, Selva Maya sí produjo unos 32 productos.

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123

Incluye todas las operaciones activas con fecha del cierre en 2012 y más de un 50% del monto total ejecutado. La muestra comprende 11 operaciones 124

RG-T1268 (Programa de erradicación del gusano barrenador del ganado en países del Mercosur), RGT1504 (Marco de acción regional para el combate a la trata de personas), RG-T1511 (Acreditación de programas de arquitectura y de ingeniería en América Central), RG-T1272 (Protocolo centroamericano de adquisiciones y control de calidad de medicamentos) y RG-T1515 (Asesoría en arreglo de diferencias entre inversionistas y el Estado). 125

En el caso de la seguridad social, Argentina (ANSES) asumió el liderazgo; en el caso del proyecto sobre el gusano barrenador, el liderazgo provino de Uruguay. Un ejemplo de activa cooperación Sur-Sur fue el proyecto de seguridad social, en el que se prestó apoyo al país menos avanzado con miras a la preparación y digitalización de los formularios de la seguridad social. 126

De los 18 bienes públicos regionales completados, al menos seis procuraron incorporar parte de los resultados del proyecto en la legislación nacional. Las siguientes operaciones son ejemplos concretos: “BPR 13: Comisión Trinacional del Plan Trifinio”, en cuyo marco estaba previsto que algunos municipios de la región aprobaran ordenanzas relativas a la gestión de recursos hídricos; “Marco común para un censo de población en la CARICOM”, en el que se preveía que al menos siete países miembros adoptaran el marco en sus legislaciones nacionales, o “Gestión regional del riesgo de desastres para un turismo sostenible en el Caribe”, en cuyo contexto se esperaba que, al final del proyecto, los países representados en el directorio de la Agencia Caribeña para el Manejo de Desastres y Emergencias (CDERA) adoptaran el marco. 127

Se trata de los proyectos RG-T1203 (Base de datos climáticos de América Central), RG-T1518 (Sistema de coordinación de información territorial para la reducción de riesgos de desastres naturales), RG-T1269 (Sistema regional para el diseño de políticas públicas para la MiPYME), RG-T1154 (BPR 27: Mejoramiento del conocimiento y la capacidad institucional de las entidades públicas) y RG-T1206 (Programa regional para el control de la enfermedad de Chagas). 128

El bien público regional para el control de la enfermedad de Chagas (RG-T1206) ha concluido y no existe certeza de que la Comisión Nacional de Zoonosis asuma la responsabilidad de actualizar la página virtual, la cual seguía en funcionamiento a abril de 2012. En el caso de la operación RG-T1154, ya no era posible acceder a la página virtual. 129

El Banco había aprobado un préstamo de inversión para Bolivia al que el BPR sobre la enfermedad de Chagas hacía referencia de manera imprecisa. Asimismo, el Banco —en asociación con el JICA— financió varias cooperaciones técnicas para países de América Central (El Salvador, Honduras). 130

Los otros países eran Argentina, Brasil y Paraguay. El Banco había apoyado la lucha contra la fiebre aftosa mediante la operación TC0112079 en 2003. 131

La red académica CLARA y el Sistema de coordinación de información territorial para la reducción de riesgos de desastres naturales constituyen un buen ejemplo. En el primer caso, la infraestructura física se financió con fondos europeos, y la Unión Europea no ha aprobado recursos concesionales adicionales para el proyecto; en el segundo caso, los principales interlocutores del sector no fueron incluidos desde un comienzo y por lo tanto no participan de modo alguno en la sostenibilidad de la base de datos. En uno y otro proyecto, es probable que la falta de recursos pueda comprometer la sostenibilidad futura. 132

El Anexo VI contiene los estudios de base de las iniciativas IIRSA, Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica, SIEPAC y Trifinio. Véase también en el Anexo VIII la nota sectorial sobre comercio e integración financiera, que abarca la integración de las infraestructuras. 133

Véase Calderón y Serven, 2010, “Infrastructure in Latin America”, Policy Research Working Paper 5317, Banco Mundial (enlace). Los autores han analizado el tema, llegando a la conclusión de que “…aunque en el quinquenio 1981-1985 América Latina estaba generalmente a la par con otros países no latinoamericanos de ingreso medio, para 2001-2005 su densidad vial apenas había aumentado y, en consecuencia, está actualmente muy por debajo de la de los países de ingreso medio, y más aún con respecto a Asia Oriental. […] En términos generales, América Latina ha hecho grandes avances en el desarrollo de infraestructuras. La disponibilidad, calidad y accesibilidad de los servicios de infraestructura han mejorado considerablemente en el último cuarto

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de siglo. Con todo, la región permanece a la zaga de los países de ingreso medio, y más aún en relación con Asia Oriental, en casi todas las dimensiones (cantidad, calidad y accesibilidad de los servicios) y sectores de infraestructura (telecomunicaciones, energía eléctrica y carreteras). Aunque con variaciones puntuales, globalmente puede decirse que este rezago se originó en gran medida en los años ochenta, coincidiendo con la contracción del sector público en un contexto de inestabilidad macroeconómica. En algunas dimensiones (notablemente las telecomunicaciones) se ha recuperado parte del terreno perdido desde mediados de los noventa, lo que ha reducido en cierto grado la brecha entre América Latina y otros grupos de países, pero en la mayoría de las dimensiones dicha brecha sigue siendo considerable.” 134

Para un análisis de la iniciativa IIRSA y el Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica, véase el Anexo VI y las evaluaciones especializadas de OVE al respecto (documentos RE-338 y RE-350, respectivamente). 135

El Plan Puebla-Panamá se articuló sobre dos pilares, a saber: integración productiva y competitividad, y desarrollo social y ambiental. El eje del pilar de integración productiva y competitividad incluía redes eléctricas, sistemas de transporte y telecomunicaciones, y comercio y competitividad. A su vez, al momento de ponerse en marcha el Plan Puebla-Panamá, el núcleo de las iniciativas de desarrollo social y ambiental comprendía el desarrollo humano, el desarrollo sostenible, la prevención de desastres naturales y el turismo. En 2008, el Plan Puebla-Panamá se reconfiguró como Proyecto Mesoamérica (PM). En la práctica, no obstante, las actividades de inversión de la iniciativa Plan Puebla-Panamá se centraron en la integración de las infraestructuras de transporte y electricidad en América Central. 136

La participación de las instituciones financieras multilaterales al frente del mecanismo de coordinación se sustenta en la teoría económica. En efecto, a tenor de las publicaciones especializadas, el poder de convocatoria y la credibilidad de estas instituciones las sitúa en una posición privilegiada para contribuir a reducir los costos de transacción, superar la falta de coordinación o ayudar a diseñar y poner en práctica mecanismos de distribución de costos que permitan asegurar la provisión del bien público. 137

Las instituciones financieras multilaterales cumplían una función en las estructuras de gobernanza de la IIRSA y el Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica. En el primer caso, el BID era, junto con la CAF y FONPLATA, miembro del Comité de Coordinación Técnica (CCT) de la IIRSA. En cuanto al Plan PueblaPanamá/Proyecto Mesoamérica, el BID participaba, junto con el BCIE y la CAF, en un comité de instituciones financieras multilaterales. 138

Los organismos internacionales pueden ayudar a solventar algunos de los problemas asociados a las asimetrías de información, la negociación estratégica, los altos costos de coordinación y la falta de mecanismos de ejecución. Así, Laffont y Martimort, 2003, (véase la cita completa en el Anexo VIII) concluyen: “En vista de la dificultad de otorgar a un único gobierno el poder de proponer el mecanismo para articular el proyecto, los agentes naturales encargados de realizar acciones concretas vienen a ser los organismos internacionales (como los bancos de desarrollo), que también tienen capacidad para proporcionar conocimientos técnicos especializados y asistencia financiera.” El organismo internacional “actúa como mediador benévolo en la negociación bilateral entre países, reduciendo los costos de transacción y salvando las brechas de información más fácilmente”. En esa misma línea, Schiff y Winters, 2002, también concluyen que “Las organizaciones internacionales, como el Banco Mundial, han contribuido con frecuencia a alcanzar acuerdos que de otro modo quizá no habrían sido posibles. Estas instituciones pueden recurrir a su credibilidad, pericia técnica, amplitud de perspectivas, neutralidad y base de recursos financieros para mediar y hacer valer acuerdos que están fuera de las posibilidades de los países que actúan de manera aislada.” (Véase el Anexo VIII: Documento de antecedentes sobre los bienes públicos regionales en el comercio y las finanzas elaborado por Guillermo Perry). 139

Cinco de cada seis intervenciones de bienes públicos regionales financiadas se orientaban al mejoramiento de la gestión de los recursos naturales (recursos hídricos, biodiversidad y ecosistemas) o a la formación de un sistema integrado de información basado en datos territoriales y climáticos. 140 141

De un total de 16 operaciones aprobadas, 11 se consagraron a estos sectores.

De los 16 estudios de factibilidad aprobados en el marco de la IIRSA, la mayoría (12) se refieren a proyectos nacionales de transporte. Los cuatro restantes financian la integración binacional de infraestructuras.

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142

En las respectivas evaluaciones, OVE analizó las metodologías y los instrumentos que se utilizaron hasta 2008. No obstante, el análisis de las operaciones aprobadas desde 2008 revela la persistencia de dificultades metodológicas en las evaluaciones ex ante de proyectos de la IIRSA y el Plan Puebla-Panamá. 143

El Anexo contiene un estudio de casos completo.

144

En 1998, fue necesario reestructurar la ventanilla concesional del BID para asegurar su sostenibilidad. Véase el documento AB-1960; asimismo, el agotamiento de los recursos del FOE se analiza brevemente en el capítulo 2 del presente documento. 145

Véase (i) “La Integración Energética Mesoamericana. Desafíos Institucionales y Regulatorios”. Revisión del informe de mayo de 2010 sobre la base de las conclusiones del Seminario de Evaluación Estratégica de la Integración Energética Mesoamericana de San José de Costa Rica, 25 de agosto de 2010; (ii) Informe de Terminación de Proyecto PCR, Sistema de Interconexión Eléctrica para los Países de América Central – SIEPAC. Fecha: 08 de diciembre de 2010; (iii) La Integración Eléctrica Centroamericana. Informe Final (BID/Manuel Dussan); (iv) Evaluación y Perspectivas del Proceso de Integración Eléctrica Mesoamericana. PROYECTO SIEPAC. Génesis, Desafíos y Oportunidades. Borrador. 5 de abril de 2011. 146

COSEFIN, Plan de Inversiones y Financiamiento para Centroamérica, Panamá y la Republica Dominicana (PIFCARD). 147

La zona colindante definida a efectos de su incorporación en el plan trinacional de ordenamiento cubre alrededor de 7.500 km2 (45% en Guatemala, 40% en Honduras y 15% en El Salvador) y, además de una sorprendente biodiversidad, abarca tres cuencas hidrográficas. La principal es la del río Lempa, que es compartida por los tres países (16% en Guatemala, 32% en Honduras y 52% en El Salvador) y representa la principal fuente de agua para El Salvador. En lo que respecta a los otros dos ríos, el río Motagua dirige su curso hacia Guatemala, y el río Ulúa, hacia Honduras. La zona incluye ocho municipios en El Salvador, 15 en Guatemala y 22 en Honduras, y su población, estimada en 572.00 habitantes a finales de los años ochenta, ha crecido hasta aproximadamente 700.000. 148

La zona corresponde al macizo de Montecristo, situado en la frontera entre los tres países. En su interior se ubica el “punto Trifinio”, que es aquel en que se unen las tres fronteras nacionales. 149

Estas operaciones se aprobaron entre 1999 y 2001 y se completaron en 2006.

150

La operación CA-0034 se aprobó en el marco de un único plan de operaciones que debía ser ejecutado por la Comisión Trinacional. Sin embargo, desde un comienzo comprendió tres subpréstamos diferentes, uno para cada país (que debía estar representado por el Ministerio de Medio Ambiente o la Agencia de Agricultura correspondiente). Se estableció un sistema centralizado de gestión financiera y contable, a cargo de la Unidad Trinacional. 151

GTZ otorgó financiamiento no reembolsable a El Salvador (US$750.000) y Guatemala (US$500.000). Las inversiones en Honduras se complementaron con un préstamo concesional del Fondo Nórdico de Desarrollo por valor de US$3 millones. 152

El gobierno de El Salvador empleó parte de los fondos (US$3,1 millones) de un préstamo diferente (Programa Nacional de Medio Ambiente, PAES) para respaldar la ejecución (véase el ITP). Finalmente no se firmó el financiamiento del Fondo Nórdico de Desarrollo, si bien no se hace mención del mismo en el ITP (véase la Solicitud de Reestructuración). 153

La AIF (Asociación Internacional de Fomento), el FAsD (Fondo Asiático de Desarrollo) y el FAfD (Fondo Africano de Desarrollo) son las ventanillas de financiamiento concesional del Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Africano de Desarrollo, respectivamente. Todas ellas tomaron como base el Fondo para Operaciones Especiales (FOE), la ventanilla concesional del Banco creada en 1959, y todas ellas ofrecen condiciones financieras mucho más favorables que un préstamo promedio. Por ejemplo, en el caso del FOE (tal como ocurre en la AIF, el FAsD o el FAfD), un préstamo con reembolsó único tendría una concesionalidad del 87%, lo que significa que el elemento no reembolsable del préstamo asciende al 87% del total, mientras que para un préstamo del Capital Ordinario la concesionalidad es apenas del 10,5% (documento AB-2646-1). Debe señalarse que los cálculos de la concesionalidad guardan relación inversa con la tasa de actualización, dado que el carácter concesional de los préstamos se origina principalmente en sus amplios

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vencimientos y períodos de gracia. Las cifras que aquí se citan son ilustrativas y corresponden a una tasa de actualización más bien baja del 4,91%. 154

En 2003, en el marco de la AIF-13, se asignaron con carácter piloto DEG 200 millones (US$297 millones) para proyectos regionales. Este cálculo se basa en el valor del DEG al 31 de diciembre de 2003. Véase FMI (Valoración del DEG al 31 de diciembre de 2003). 155

ADF-X (2009-2012) Donor Report (enlace).

156

Véase Banco Africano de Desarrollo, “Fostering Regional Integration in Africa: An Evaluation of the Bank’s Multinational Operations, 2000-2010: An Approach Paper”, marzo de 2011 (enlace). Todas las cifras correspondientes a las operaciones del FAsD, el FAfD y la AIF-16 están denominadas en derechos especiales de giro (DEG), y las del FAfD, en unidades de cuenta (UC), que guardan una paridad de 1:1 con el DEG. La conversión a dólares de los Estados Unidos se hizo utilizando el tipo de cambio del 3 mayo de 2012 (1 DEG=US$1,54576). Para la AIF-13, hemos usado el tipo de cambio del 31 de diciembre de 2003. 157

AIF-15, Revisión de Mitad de Período (2009) (enlace); el 39% se destinaba a la electricidad, el 23% al transporte (incluida la facilitación del comercio) y el 11% a las tecnologías de la información y la comunicación (cuyo principal componente eran los proyectos de infraestructura). El 27% restante se distribuía en los sectores de agricultura (p. ej. plagas transnacionales, centros de investigación) y gestión de recursos hídricos (20%) y de finanzas (p. ej, seguros contra el riesgo de desastres). La región de África en el Banco Mundial corresponde en términos generales a África Subsahariana. 158

El programa para la Subregión del Gran Mekong y el Programa de Cooperación Económica Regional de Asia Central (CAREC) son las dos iniciativas regionales más activas del BAsD. El primero de ellos ha sido un programa histórico de esa institución. Ambos programas guardaban semejanzas con los programas transnacionales del BID (IIRSA, Plan Puebla-Panamá/Proyecto Mesoamérica) en cuanto a la participación del Banco y la preeminencia de los proyectos nacionales. 159

Según las últimas cifras de que se dispone sobre el FAsD. “ADF and Regional Cooperation”, 2006 (enlace).

160

Todas estas instituciones tienen una estructura similar a la del Banco, caracterizada por una ventanilla sumamente concesional —el equivalente de nuestro FOE— y una ventanilla de capital ordinario. Cada vez que aludimos a la ventanilla concesional estamos hablando de la AIF, el FAsD y el FAfD para el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Africano de Desarrollo, respectivamente. Asimismo, el BIRF en el Banco Mundial equivale a la ventanilla de capital ordinario en los bancos regionales de desarrollo. El BAsD es el único de los bancos multilaterales de desarrollo que posee un importante programa de financiamiento no concesional para proyectos regionales (55% del programa global). El Banco Mundial y el BAfD financian proyectos regionales casi exclusivamente a través de sus ventanillas concesionales (AIF, FAfD) o de fondos concesionales en administración (FMAM). 161

La norma 2 por 1 de la AIF y el FAfD tenía por objeto promover el sentido de apropiación del país en un contexto de escasos recursos concesionales. El FAsD tenía un umbral levemente inferior, en el que se requería que la asignación nacional más la contraparte asignada al proyecto regional equivalieran como mínimo al 20% del monto total. En la práctica, sin embargo, era común cubrir aproximadamente un tercio del costo de los proyectos mediante la asignación nacional, una práctica similar a la norma de la AIF/FAfD. En 2008, la gerencia del FAsD recomendó actualizar este requisito para ajustarse en mayor medida a la norma de la AIF/FAfD (enlace). 162

En el caso de la AIF, solo las regiones en que una mayoría de los países son elegibles a los recursos de la AIF (es decir, África) han usado la ventanilla regional de forma intensiva (60% de los proyectos). Esta misma pauta se observa para el Banco Mundial en el caso de América Latina y el Caribe; de los siete proyectos regionales que conforman la cartera, cinco correspondieron a los pequeños estados insulares de la OECO elegibles a la AIF. Véase Revisión del Grupo de Garantía de Calidad, Op. Cit. Lo anterior excluye cuatro proyectos financiados a través del FMAM que no tienen las mismas restricciones de elegibilidad que la AIF. En el BAfD existía gran inquietud en relación con esta asimetría, especialmente debido a la escasez de recursos no reembolsables para otorgar apoyo alternativo a países no elegibles que deseen participar en proyectos regionales.

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163

Esto llevó recientemente a reformular la norma. Algunos países tienen una asignación tan pequeña que, si participaran en proyectos regionales —a menudo proyectos costosos de infraestructura—, éstos podrían absorber totalmente dicha asignación, aun si la dotación regional contribuyera con solo un tercio de la inversión total. Por ello, el FAfD ha introducido un tope máximo para limitar la posible contribución a un proyecto regional por parte de países con pequeñas asignaciones del FAfD (10% de la asignación nacional) (enlace del BAfD). En el caso de la AIF, las condiciones de elegibilidad para acceder a la dotación regional han cambiado recientemente, al introducirse en la decimoquinta reposición (AIF-15) de 2007 un tope máximo del 20% de la asignación nacional. En la AIF-16 (2010), se imprimió aún mayor flexibilidad a las condiciones de elegibilidad con el fin de permitir el financiamiento de proyectos binacionales con fondos de la dotación regional (enlace de la AIF). 164

En el BID, el proyecto SIEPAC es hasta la fecha el único que se ha concebido originalmente como un préstamo regional a una compañía (EPR) de propiedad conjunta de los seis países centroamericanos. La imposibilidad de que algunos países garantizaran un préstamo otorgado a una empresa regional llevó a la reformulación del proyecto en 2001, que transformó los préstamos originales de la operación (1001/OC-RG y 2/SQ-RG) en una serie de préstamos nacionales. 165

También otras instituciones multilaterales han admitido tener dificultades fiduciarias para administrar proyectos regionales. En el Banco Mundial, dichas dificultades se señalaron en la evaluación de 2007 del Grupo de Evaluación Independiente (GEI, “The Development Potential of Regional Programs”) y en el informe de 2010 del Grupo de Garantía de Calidad “World Bank, Regional Projects: A QAG Learning Review”, 17 de marzo de 2010). En especial, se indicaba que los proyectos regionales eran más propensos a registrar problemas de adquisiciones y de gestión financiera, relacionados entre otras cosas con la falta de coordinación de las diversas oficinas exteriores encargadas de administrar los distintos segmentos del proyecto regional (2.34). El informe alude a las “quejas recurrentes sobre el tema de las adquisiciones”. p.16. 166

World Bank, Regional Projects: A QAG Learning Review, 17 de marzo de 2010, p. 22.

167

Un caso ilustrativo es el proyecto de administración del agua como bien público regional para la región de Trifinio, el cual, si bien identifica el recurso hídrico como bien público de importancia central, da prioridad a la educación de los niños sobre el valor del agua. El aspecto básico del agua en una cuenca transnacional es que todos los beneficios (calidad del agua, menor sedimentación en las centrales hidroeléctricas) se dan de forma mediata. La operación no incluyó a las autoridades salvadoreñas del sector eléctrico (que eran propietarias de las tres centrales hidroeléctricas sobre el río Lempa) ni del sector del agua (considerando que el río Lempa es la principal fuente de agua potable para El Salvador y especialmente para su capital, San Salvador). 168

No se trata de un fenómeno nuevo. Ya en 1970, al justificar el uso de recursos del FOE con el fin de financiar un programa regional para el BCIE, el equipo de proyecto afirmaba que “[l]os proyectos de integración requieren un incentivo especial, ya que los países tienden a asignar mayor prioridad al uso de sus recursos para proyectos de interés y beneficio nacional” (documento PR-452, 1970, párrafo 5.25). Una observación similar aparece en otros proyectos regionales de esa época (véase el documento PR-673-A, párrafo 4.30). 169

Esto es válido suponiendo que la probabilidad de cambio no está relacionada entre los países (acontecimientos independientes). 170

La inadecuación de los instrumentos financieros existentes fue señalada por OVE (documentos RE-338 y RE-350) y por la Administración en el primer borrador de su reciente estrategia (documento GN-2565, párrafo 6.12). 171

El FIRII se aprobó en marzo de 2005 con una dotación de US$20 millones de la partida para programas especiales/financiamiento no reembolsable del Capital Ordinario del Banco. Inicialmente, los fondos del FIRII se ofrecían como recursos contingentes para préstamos finalmente aprobados a raíz de la preinversión; sin embargo, la falta de demanda de estos fondos llevó a redefinir su naturaleza y aumentar su nivel de concesionalidad. En febrero de 2006, se suprimió la cláusula de contingencia y los fondos pasaron a aplicarse a título no reembolsable. Véanse también las notas 32 y 35 más arriba. 172

Estas cifras se suministraron para “instituciones comparables”. Documento GN-2565, p. 22.

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173

AIF, 2006, IDA-14 Mid-Term Review of the IDA Pilot Program for Regional Projects. Párrafo 63.

174

BAfD, 2008, Strategic and Operational Framework for Regional Operations, 2008. Aunque el BAsD carece de estudios específicos sobre el costo de los proyectos regionales, la gerencia de esa institución comunicó a OVE que los proyectos regionales tienen una mayor asignación presupuestaria para actividades de preparación y supervisión. 175

Banco Mundial, 2010, p.5.

176

El préstamo principal para el SIEPAC (CA0035) requirió una prórroga de 36 meses con respecto a la fecha original del último desembolso, frente a 8,1 meses y 8,8 meses para los proyectos de energía en todo el Banco y en Centroamérica, respectivamente. 177

Esto ya se ha hecho en situaciones excepcionales (como en el caso del Banco de Desarrollo del Caribe).

178

El FOMIN ya ha tenido algo de experiencia en evaluaciones simplificadas de la capacidad institucional.

179

Conviene señalar, no obstante, que estos beneficios deben evaluarse con respecto a la carga de trabajo adicional implícita para FMP y LEG. Se están tomando medidas en este sentido, considerando que en la reciente guía operativa de gestión financiera (OP-274-2) se prevé brindar apoyo a las operaciones de cooperación técnica regional desde la fase de preparación. 180

Las nuevas directrices operativas para productos de cooperación técnica figuran en el documento GN-2629. El Apéndice 11 contiene una propuesta relativa al nuevo sistema de seguimiento y evaluación. Aún no está claro cuál sería la modalidad de implantación.