NEPAD Policy Study (French) by IFDC

NEPAD Planning and Coordinating Agency Agence de Planification et de Coordination du NEPAD

NEPAD Analyse de politiques publiques Options pratiques et politiques pour améliorer l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de subvention des engrais en Afrique subsaharienne u u u

Maria Wanzala-Mlobela (NEPAD) Porfirio Fuentes (IFDC) Solomon Mkumbwa (FAO)

Direction de l’harmonisation des politiques et du développement des programmes Agence de coordination et de planification du NEPAD (NPCA)

Cette publication est également disponible en anglais : ISBN 978-0-88090-172-7

Table of Contents Résumé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1. Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2. Contexte: les subventions des engrais en ASS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 3. Objectifs de l’étude. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 4. Méthodologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 5. Résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Section 1. Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.1 Contexte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.2 Evolution des subventions des engrais en ASS et justification de leur réintroduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.3 Analyse comparée des programmes de subvention traditionnelle et des programmes favorables au marché en ASS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.4 Objectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.5 Approche analytique et méthodologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 1.6 Restrictions de l’étude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.7 Organisation du rapport d’étude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Section 2. La structure du marché des engrais et les programmes de subvention des engrais dans les pays africains sélectionnés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.1 Burkina Faso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.2 Ghana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2.3 Malawi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 2.4 Nigéria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.5 Rwanda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.6 Sénégal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.7 Tanzanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.8 Zambie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Section 3. Analyse de la performance des programmes de subvention des engrais en Afrique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.1 Performance du programme de subvention – Burkina Faso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.2 Performance du programme de subvention – Ghana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.3 Performance du programme de subvention – Malawi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 3.4 Performance du programme de subvention – Nigéria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 3.5 Performance du programme de subvention – Rwanda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3.6 Performance du programme de subvention – Sénégal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 3.7 Performance du programme de subvention – Tanzanie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 3.8 Performance du programme de subvention – Zambie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Section 4. Analyse comparée des programmes de subvention des engrais en Afrique “les plus favorables et les moins favorables au marché”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.1 Expansion potentielle du marché privé des engrais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.2 Disponibilité et accessibilité des engrais pour les agriculteurs pauvres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 4.3 Durée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Section 5. Recommandations et voie à suivre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 5.1 Conclusions générales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 5.2 Conclusions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 5.3 Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 5.4 Voie à suivre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Références bibliographiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Annexe 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Sigles et acronymes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

List of Tables Tableau 1. Principales caractéristiques du programme AISP, des campagnes agricoles 2005/06 à 2009/10. . . . . . . . . . . . . 27 Tableau 2. Prix des engrais au Burkina Faso: 2008-2010 (US $) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Tableau 3. Consommation des engrais subventionnés au Burkina Faso, 2008-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Tableau 4. Résumé de la performance du programme de subvention au Burkina Faso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Tableau 5. Prix des engrais au Ghana : 2008-2010 (US $). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Tableau 6. Consommation des engrais subventionnés, 2008-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Tableau 7. Résumé de la performance du programme de subvention au Ghana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Tableau 8. Principales caractéristiques principales du programme AISP (Malawi), des campagnes agricoles 2005/06 à 2009/10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Tableau 9. Accessibilité des bons d’achat d’engrais subventionnés au Malawi, de 2005/06 à 2009/10. . . . . . . . . . . . . . . . 50 Tableau 10. Disponibilité des engrais subventionnés au Malawi, de 2005/06 à 2009/10. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Tableau 11. Implication du secteur privé dans les importations et les ventes d’engrais pour l’AISP, Malawi, de 2005/06 à 2008/09. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Tableau 12. Résumé de la performance du programme de subvention au Malawi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Tableau 13. Prix des engrais au Nigéria : 2007-2009 (US $). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Tableau 14. Consommation d’engrais subventionnés au Nigéria, 2007-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Tableau 15. Résumé de la performance du programme de subvention au Nigéria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Tableau 16. Disponibilité de l’engrais subventionné au Rwanda, 2007-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Tableau 17. Résumé de la performance du programme de subvention au Rwanda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Tableau 18. Prix des engrais au Sénégal : 2008-2010 (US $). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Tableau 19. Consommation des engrais subventionnés au Sénégal, 2008-2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Tableau 20. Résumé de la performance du programme de subvention au Sénégal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Tableau 21. Disponibilité des engrais subventionnés en Tanzanie, en 2008/09 et 2009/10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Tableau 22. Résumé de la performance du programme de subvention en Tanzanie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Tableau 23. Taux de la subvention en Zambie, de 2002/03 à 2009/10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Tableau 24. Résumé de la performance du programme de subvention en Zambie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Tableau 25. Résumé de l’analyse de la performance des huit programmes nationaux de subvention des engrais. . . . . . . . . 66 Tableau A1. Programmes de subvention des engrais dans huit pays africains : caractéristiques essentielles. . . . . . . . . . . . . 83 Tableau A2. Programmes de subvention des engrais dans huit pays africains : modalités de mise en œuvre . . . . . . . . . . . . 84

List of Figures Figure 1. Chaîne d’approvisionnement des engrais du Burkina Faso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Figure 2. Structure schématique de la mise en œuvre du plan d’action pour les engrais au Burkina Faso. . . . . . . . . . . . . . 21 Figure 3. Chaîne d’approvisionnement des engrais au Ghana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Figure 4. Structure schématique de la mise en œuvre du programme de subvention des engrais, après révision, au Ghana. 25 Figure 5. Chaîne d’approvisionnement des engrais au Malawi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Figure 6. Structure schématique de la mise en œuvre du programme de subvention des intrants agricoles au Malawi . . . . 28 Figure 7. Chaîne d’approvisionnement des engrais au Nigéria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Figure 8. Structure schématique du système de distribution des engrais subventionnés et non subventionnés au Nigéria. . 31 Figure 9. Chaîne d’approvisionnement des engrais au Rwanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Figure 10. Structure schématique de la mise en œuvre du programme de subvention au Rwanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Figure 11. Chaîne d’approvisionnement des engrais au Sénégal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Figure 12. Structure schématique de la mise en œuvre du programme de subvention des engrais au Sénégal. . . . . . . . . . . 36 Figure 13. Chaîne d’approvisionnement des engrais en Tanzanie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Figure 14. Structure schématique de la mise en œuvre du Dispositif national de bons d’achat d’intrants agricoles (NAIVS) en Tanzanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Figure 15. Chaîne d’approvisionnement des engrais en Zambie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Figure 16. Structure schématique de la mise en œuvre du programme de soutien aux intrants agricoles en Zambie. . . . . . 41 Figure 17. Tendances des dépenses et des investissements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Pratiques et options politiques pour améliorer l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de subvention des engrais en Afrique subsaharienne Résumé 1. Introduction Suite à la déclaration de Abuja en 2006 pour les engrais et une révolution verte en Afrique, et avec un élan nouveau provoqué en 2007/08 par l’envolée des prix des denrées alimentaires, des carburants et des engrais, les dirigeants africains ont proposé de s’engager politiquement pour mettre fin à la dégradation des terres et améliorer la productivité des cultures, en portant l’utilisation des engrais à au moins 50 kilogrammes par hectare (kg/ha) de terre cultivable. Donnant suite à cet engagement, de nombreux Etats de l’Afrique subsaharienne (ASS) ont instauré des subventions pour les engrais afin d’augmenter la production de denrées alimentaires. Alors que les prix des carburants et des engrais ont baissé depuis la crise, ceux des denrées alimentaires ne se sont que stabilisés et restent à des niveaux supérieurs aux prix d’avant 2007. Il est donc probable, dans un futur proche, que les Etats africains continueront à subventionner la consommation d’engrais par les petits exploitants de cultures vivrières. Or, certains analystes craignent que la résurgence des subventions pour les engrais nuisent aux efforts et aux réalisations accomplis dans le secteur privé pour le développement d’un marché de l’approvisionnement des engrais en ASS. Afin d’intervenir et de soutenir de manière objective les pays d’ASS pour l’élaboration et la mise en œuvre réussies de leurs politiques et programmes de subvention des engrais, l’Union africaine (UA)- L’Agence de planification et de coordination (NPCA) du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), avec le soutien financier et technique de l’Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO), le Centre international pour le développement des engrais (IFDC) et l’Alliance pour une révolution verte en Afrique (AGRA), ont commandé cette étude : options pratiques et politiques pour améliorer l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de subvention des engrais en Afrique subsaharienne. L’objectif de l’étude est d’identifier les problèmes majeurs qui affectent la mise en œuvre de ces programmes de subvention et d’effectuer des recommandations pour améliorer leur gestion et leur mise en œuvre. Nous estimons que cette étude pourra contribuer à avoir un impact positif sur les objectifs généraux affichés ou implicites de la plupart des pays, en vue d’augmenter leur production agricole, leur sécurité alimentaire et leurs revenus ruraux. Cette étude débouchera sur une série de recommandations portant sur : (1) les leçons essentielles apprises et l’identification des meilleures pratiques ; (2) les conclusions principales relatives à la mise en œuvre des programmes de subvention des engrais en ASS ; et (3) les recommandations politiques pour une gestion et une mise en œuvre réussie des programmes de subvention des engrais.

2. Contexte: les subventions des engrais en ASS Entre les années 1960 et le début des années 1980, de nombreux pays africains ont utilisé des subventions traditionnelles pour les engrais, ayant les caractéristiques suivantes : importation et distribution d’engrais par l’Etat ; vente d’engrais à des prix subventionnés sur l’ensemble du territoire par l’intermédiaire d’entreprises détenues par l’Etat ; et programme de mise à disposition à toutes les catégories d’agriculteurs. L’objectif premier était de promouvoir l’augmentation de la production agricole en poussant à l’adoption de nouvelles technologies (en réduisant le coût des engrais et en atténuant les risques éventuels d’une utilisation incorrecte). Au cours des années 1980 et 1990, les Etats africains, les organisations pour le développement et les donateurs se sont accordés sur le fait que les subventions traditionnelles étaient inefficaces et coûteuses en Afrique ; par conséquent, de nombreux pays africains ont abandonné leurs programmes de subvention. Le passé récent a vu une résurgence des programmes de subventions pour les engrais en Afrique pour les raisons citées auparavant, mais le consensus général critiquant les subventions traditionnelles est toujours de rigueur. Ainsi, les Etats africains et leurs partenaires de développement s’intéressent désormais aux subventions qui visent un ensemble d’objectifs plus large que ceux visés par les subventions traditionnelles ce qui mène au développement et à l’adoption d’un nouveau type de « programmes de subventions favorables au marché » qui a été désigné par le terme de subventions

‘SMART’1 dans les différents textes traitant du sujet. Les subventions SMART ont les caractéristiques suivantes : des objectifs clairs et non-contradictoires (par exemple, il est difficile pour le même programme de cibler les agriculteurs les plus pauvres tout en réalisant d’importantes augmentations de la production des cultures alimentaires de base) ; la capacité à promouvoir une croissance économique en faveur des agriculteurs les plus pauvres sans se transformer en un simple programme de mesures de protection sociale (ou en de simples aides financières sans avancée sociale ou économique durable) ; la reconstitution de la fertilité des terres – le dispositif de subvention devrait être approprié en terme de taille et concerner un ensemble optimal d’intrants ; une stratégie de sortie du dispositif claire ; l’autonomisation des acteurs clefs (fournisseurs, agriculteurs pauvres) à travers le renforcement de leurs capacités qui assureront la viabilité d’une offre et d’une demande de marché à l’arrêt des subventions ; la promotion de solutions fondées sur le marché pour l’approvisionnement d’intrants ; et la promotion de la concurrence à l’intérieur de la chaîne d’approvisionnement d’intrants. Les subventions SMART doivent remédier à l’échec des subventions traditionnelles. Par conséquent, pour qu’un programme soit défini comme SMART, il doit avoir au moins les caractéristiques suivantes : (a) il cible une population spécifique, (b) il contribue au développement d’un marché ouvert et concurrentiel ; (c) il établit une stratégie de sortie avec une durée limite du mécanisme de soutien. Les programmes de subvention actuellement mis en œuvre en ASS vont des programmes de subventions traditionnelles, ou subventions « défavorables au marché », aux programmes de subventions « favorables au marché », (dont les caractéristiques centrales sont l’usage d’un mécanisme ciblé comme l’octroi de bons d’achat d’intrants aux agriculteurs pauvres et la livraison des engrais subventionnés par le réseau privé de distribution d’intrants), en passant par des programmes de subventions qui combinent des aspects favorables ou défavorables au marché. Les différentes études portant sur les programmes de subvention des intrants s’accordent sur le fait que les programmes favorables au marché ont davantage de caractéristiques des subventions « SMART » et qu’ils sont pour cela préférables aux programmes défavorables au marché.

3. Objectifs de l’étude L’objectif général de cette étude est de fournir une analyse comparée de la conception, des modalités de mise en œuvre et des résultats de deux types de programmes de subventions en ASS : les programmes plutôt favorables au marché et les programmes de subvention moins favorables au marché. En se basant sur les résultats de l’analyse, le rapport identifie les meilleures pratiques et les leçons que les Etats d’ASS peuvent adopter afin d’améliorer la mise en œuvre de leurs programmes de subvention par rapport à ces trois indicateurs de performance.

4. Méthodologie Recueil des données L’analyse présentée dans cette étude est basée sur des informations qualitatives et des données issues des rapports nationaux sur les programmes de subvention des engrais préparés par des consultants nationaux dans huit pays d’ASS qui mettent en œuvre actuellement des programmes de subvention des engrais : le Burkina Faso, le Ghana, le Malawi, le Nigéria, le Rwanda, le Sénégal, la Tanzanie et la Zambie. Ces pays ont été choisis à dessein en considérant des facteurs comme la représentativité géographique, la taille du marché, la combinaison de pays côtiers et continentaux et la mise en place d’un programme de subvention dans le pays depuis plus d’une récolte. Les approches adoptées par les consultants pour recueillir les données et les informations ont comporté : la revue des principaux documents et études ; le recueil des données secondaires; et une consultation menée dans .chaque pays, comprenant des visites de terrain. Les consultants ont préparé des rapports nationaux sur les programmes de subvention respectifs sous l’encadrement d’une équipe technique constituée d’experts des politiques et de la commercialisation des engrais de l’IFDC, de la FAO et du NEPAD. L’étude finale est complétée, en plus des rapports nationaux, par des données et informations secondaires provenant de sources multiples (le plus souvent notamment FAOSTAT et Country STAT) et par les études existantes sur les programmes de subventions des engrais en Afrique, menées par les institutions suivantes : l’IFDC, la FAO, l’Université de l’Etat du Michigan (MSU), l’Institut de recherche international sur les politiques alimentaires (IFPRI) et la Banque mondiale.

Les subventions “SMART” sont celles qui: ciblent de manière (S)pécifique les agriculteurs qui n’auraient pas, dans un autre contexte, utilisé d’engrais payants (ou qui ciblent une zone où l’ajout d’engrais pourrait contribuer grandement à l’amélioration des rendements) ; ont des impacts (M)esurables; ont des objectifs(A)tteignables; sont orientées aux (R)ésultats; et définissent clairement des (T)emps de mise en œuvre, c’est-à-dire avec une échéance claire ou avec une stratégie de sortie réalisable. (Minde, I., T.S. Jayne, E. Crawford, J. Ariga et J. Goverreh. 2008. “Promoting Fertilizer Use in Africa: Current Issues and Empirical Evidence from Malawi, Zambia, and Kenya.” ReSAKSS, Document de travail n° 13.

Approche analytique Les attributs généraux des programmes de subvention déterminent les caractéristiques de leur dispositif et leurs modalités de mise en œuvre qui ont des implications sur la performance du programme. Les attributs généraux d’un programme de subvention sont : les objectifs du programme de subvention ; la période allouée; le caractère durable ; les modalités de livraison des intrants subventionnés (basées sur le marché ou sur des réseaux officiels) ; la promotion d’une croissance favorable aux plus pauvres en opposition à un simple dispositif de protection sociale ; et les instruments utilisés pour la mise en œuvre (s’il y en a). Les caractéristiques spécifiques du dispositif d’un programme de subvention sont : les quantités et le type d’engrais ou d’autres intrants dans le lot d’intrants subventionnés; le montant de la subvention ; le ciblage ou non de la subvention sur une population spécifique et, dans ce cas, l’instrument et le critère retenus ; le ciblage ou non de la subvention sur une culture particulière ; la méthode d’évaluation du besoin de subvention ; la disponibilité de services complémentaires (crédit, vulgarisation, renforcement des capacités des commerçants du secteur agricole, disponibilité de technologies pour l’après-récolte et liens avec le marché des différentes produits agricoles; et les sources de financement du programme de subvention. Les modalités de mise en œuvre usuelles sont les suivantes : le système d’approvisionnement (appel d’offres public ou négociation directe sur les prix) ; les dispositions institutionnelles entre les différents acteurs ; le mécanisme de livraison des engrais (public ou utilisant un réseau de distribution privé) ; et l’existence de mesures de précaution pour réduire les fuites et risques de détournement. La performance des programmes de subvention est évaluée normalement à trois niveaux: (a) le niveau de l’agriculteur; (b) l’impact sur le secteur privé; et (c) le niveau macroéconomique, en utilisant différentes variables pour l’analyse. Cette étude limite son analyse au domaine allant de la chaîne d’approvisionnement des engrais jusqu’à l’exploitation agricole, étant donné les données et informations disponibles. Les aspects essentiels des programmes de subventions évalués concernent donc : les attributs généraux du programme de subvention (excluant l’objectif de chaque programme) ; les aspects essentiels associés à ces attributs tels qu’on les considère lors de l’élaboration d’un programme de subvention SMART sur les intrants ; les modalités de mise en œuvre utilisées pour la livraison des intrants subventionnés ; et les indicateurs qui sont utilisés pour mesurer la performance de ces programmes de subvention SMART jusqu’à l’exploitation agricole.

Méthodologie L’étude adopte sciemment une approche qualitative afin de comprendre les différentes caractéristiques du dispositif et les modalités de mise en œuvre des huit programmes de subvention, ainsi que leurs effets sur la performance de chaque programme (l’ouverture au marché). Les mesures de la performance sont : (a) l’accessibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres; (b) la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres ; (c) l’impact des programmes de subvention sur le développement d’un réseau de distribution privé ; et (d) la durée. Un ensemble d’énoncés descriptifs a été développé pour chacun de ces quatre indicateurs de performance afin de guider l’analyse des programmes de subvention ; en particulier, ces énoncés identifient les caractéristiques du dispositif des programmes de subvention et leurs modalités de mise en œuvre et évaluent leur impact sur la performance.2 L’analyse est menée en deux étapes. Dans la première étape, pour chaque programme de subvention, les caractéristiques du dispositif sont identifiées et analysées pour comprendre quelle a été leur mise en œuvre réelle et si les effets attendus ont effectivement été atteints. L’impact sur la performance est ensuite analysé en termes qualitatifs – pour comprendre si les caractéristiques du dispositif du programme et ses modalités de mise en œuvre ont eu un impact positif ou négatif sur la performance. Par exemple, si un programme de subvention utilise des bons d’achat d’intrants comme mécanisme pour faire bénéficier les agriculteurs pauvres des engrais subventionnés, l’hypothèse retenue est que cela augmentera l’accessibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres. Si les conclusions de l’étude sont que l’usage des bons d’achat d’intrant a en effet augmenté l’accessibilité pour les agriculteurs pauvres, l’impact sur l’accessibilité sera positif, et l’on attribue la note 1 à cette caractéristique du dispositif du programme. Inversement, si un programme utilise des bons d’achat d’intrants ciblant les agriculteurs pauvres mais que les conclusions de l’étude indiquent que cela n’a pas augmenté l’accessibilité, on attribue la note 0 à cette caractéristique du dispositif. De même, si le programme n’utilise pas de bons d’achat d’intrants et n’augmente pas l’accessibilité, on lui attribue également la note 0. La performance des programmes de subvention est résumée dans un tableau fournissant une liste des programmes de subventions pour les engrais des différents pays, avec les différentes notes attribuées. Les huit programmes de subvention sont ensuite répartis en deux groupes en fonction de leur notation : Les programmes de subvention plus favorables au marché sont ceux qui ont une note 2

Comme précisé auparavant l’étude limitera son analyse au segment de l’offre de la chaîne d’approvisionnement des engrais jusqu’à l’exploitation agricole, c’est pourquoi les indicateurs de performance sont : (1) l’accessibilité des dispositifs de subvention (s’il y en a) aux agriculteurs pauvres et de l’engrais subventionné en termes de prix; (2) la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres, les petits exploitants et les exploitants de cultures vivrières en termes de quantité, temps et lieu; (3) impact des programmes de subvention sur le réseau de distribution privé ; et (4) la durée – le programme de subvention a-t-il une stratégie de sortie ou une durée limite et est-elle respectée.

supérieure à 10 ; les programmes de subvention moins favorables au marché sont ceux qui ont une note égale ou inférieure à 10. Dans la seconde étape de l’analyse, l’étude mène l’analyse comparée des programmes de subventions favorables au marché et de ceux moins favorables au marché. L’objectif de l’analyse comparée est d’identifier les caractéristiques du dispositif et les modalités de mise en œuvre qui améliorent l’ouverture au marché des programmes de subvention des engrais, et d’identifier ainsi quelques-unes des meilleures pratiques et des leçons apprises pour améliorer la gestion et la mise en œuvre de futurs programmes de subvention. L’approche retenue est la suivante ; tout d’abord, un ensemble d’hypothèses est développé, en partant de l’analyse des programmes de subvention d’un pays donné, portant sur la relation entre les caractéristiques du dispositif et les modalités de sa mise en œuvre d’une part et la performance d’autre part en termes de : développement potentiel du secteur privé ; amélioration de la disponibilité et de l’accessibilité des engrais; et existence d’une durée limite et d’une stratégie de sortie. On compare ensuite les caractéristiques essentielles du dispositif et les modalités de mise en œuvre des programmes plus favorables au marché avec celles des programmes moins favorables au marché et leurs effets respectifs sur les indicateurs de performance, en les confrontant aux hypothèses. On s’attend dans la majorité des cas à ce que les conclusions de l’étude sur les programmes de subvention plus favorables au marché confortent les hypothèses en raison des caractéristiques principales de leur dispositif. Toutefois, l’analyse comparée n’a pas pour objectif d’analyser si les programmes de subvention favorables au marché ont de meilleures performances que les programmes de subvention moins favorables au marché, grâce à de meilleurs dispositifs et modalités de mise en œuvre. Elle fournit en revanche, grâce à la création des deux groupes de programmes de subvention, une base de comparaison sur laquelle il est possible d’établir les principales différences et similarités en termes de dispositif, de mise en œuvre et donc de performance, et d’énoncer les leçons essentielles et les meilleures pratiques qui peuvent améliorer la mise en œuvre des programmes de subvention en ASS.

5. Résultats 5.1 Etape 1 : Analyse de la performance de huit programmes de subvention des engrais Tableau 1. Résumé de l’analyse de performance des huit programmes nationaux de subvention des engrais Pays (Année de lancement de la subvention)

Rôle de l’Etat

Rôle du secteur privé

Bon d’achat d’intrants (Oui/Non)

Autres caractéristiques

Notes

Programmes de subvention favorables au marché Tanzanie (2008)

Paie les importateurs sur la Importation base de bons d’achat. Vente de gros Distribue des bons d’achat Transport Stockage Vente au détail

Rwanda (2007)

Importation Vente de gros

Oui

Subvention des semences améliorées Services de vulgarisation Soutien au crédit Quantités limitées Inscriptions avant la campagne agricole

Transport Stockage Vente au détail

Programmes de subvention moins favorables au marché Malawia (1997/98)

Oui

Subvention des semences améliorées Services de vulgarisation Pas de soutien au crédit Quantités limitées Inscriptions avant la campagne agricole

Sénégal (2005)

Non

Services de vulgarisation Soutien au crédit Pas de limite sur les quantités Inscriptions avant la campagne agricole

Zambie (2003)

Non

Subvention des semences améliorées Services de vulgarisation Soutien au crédit Quantités limitées Inscriptions avant la campagne agricole

Achat auprès des importateurs Stockage Vente au détail

Importation Transport

Burkina Faso (2008)

Importation Stockage Transport Vente au détail

Aucun rôle

Non

Services de vulgarisation Pas de soutien au crédit Pas de limite sur les quantités Inscriptions avant la campagne agricole

Ghana (2009)

Négocie les prix Paie les importateurs sur la base des lettres de transport

Importation Vente de gros Transport Stockage Vente au détail

Non

Pas de limite sur les quantités par bénéficiaires Inscriptions avant la campagne agricole Services de vulgarisation Pas de soutien au crédit

Nigéria (2002)

Achète auprès des importateurs Stockage Vente au détail

Importation Transport

Non

Services de vulgarisation Pas de soutien au crédit Pas de limite sur les quantités Inscriptions avant la campagne agricole

a. L’Etat du Malawi distribue également des bons d’achat d’intrants.

5.2 Etape 2 : Résultats de l’analyse comparée entre les programmes de subvention plus favorables au marché et moins favorables au marché 5.2.1 Caractéristiques essentielles des programmes de subvention plus favorables au marché comparés aux programmes moins favorables au marché et effets corrélés en termes de soutien au développement d’un marché privé de l’offre d’engrais •• L’importation et la distribution par le secteur privé des engrais subventionnés, caractéristique essentielle des dispositifs des programmes de subventions favorables au marché, est une caractéristique importante qu’il faut prendre en compte pour améliorer la performance des programmes de subvention. Elle favorise la création d’un réseau de distribution privé au lieu de réduire les ventes du secteur privé (ou d’‘évincer’ le secteur privé). •• Cependant, certains problèmes liés à la mise en œuvre de cette caractéristique peuvent en amoindrir les effets positifs et doivent être pris en compte afin d’améliorer la performance des programmes de subvention. Dans les cas où le secteur privé finance lui-même les importations (ce qui est le cas aussi bien des programmes de subventions favorables au marché que de ceux moins favorables au marché), on signale des retards dans le paiement des livraisons au secteur privé par l’Etat. Cela représente un poids financier très lourd pour le secteur privé et décourage sa participation au programme de subvention lors de la campagne agricole suivante. De plus, bien que cette caractéristique du dispositif n’implique aucune restriction de l’Etat sur qui peut participer au marché, les importateurs ont toujours la possibilité d’exclure du marché les commerçants agricoles qui ne font pas partie de leur réseau. Il en résulte une concentration élevée du marché au niveau de la vente au détail, puisque seuls les détaillants affiliés sont autorisés à participer au plan de subvention. Il est également possible que les importateurs excluent les commerçants agricoles des négociations sur la définition des prix avec l’Etat, ce qui place les commerçants en situation désavantageuse, n’étant pas dans la possibilité de protéger leurs marges; cette pratique affaiblit donc le réseau de la vente au détail. ›› Leçons apprises – (a) l’implication du secteur privé dans l’importation et la distribution d’engrais subventionnés doit comprendre un mécanisme qui pallie les retards de paiement aux importateurs et aux commerçants agricoles ; et (b) les représentants du secteur privé à tous les niveaux de la chaîne d’approvisionnement en engrais doivent être présents dans toutes les discussions avec l’Etat relatives à l’élaboration ou à la mise en œuvre du programme de subvention. ›› Meilleures pratiques – (a) le mécanisme mis en place en Tanzanie et au Malawi pour pallier les retards de paiements apparaît comme une bonne pratique potentielle. Afin d’alléger les contraintes connues par les importateurs privés en termes de disponibilités financières immédiates (y compris en devises étrangères) pour l’importation rapide des engrais, les gouvernements de la Tanzanie et du Malawi offrent des lettres de crédit aux importateurs locaux par l’intermédiaire de leurs banques centrales. C’est un modèle préférable à la pratique répandue au Ghana, selon laquelle les importateurs privés sont obligés d’utiliser leurs propres réseaux internationaux pour trouver les fonds de roulement nécessaires au financement de l’importation de l’engrais du programme de subvention ; ils subissent par la suite les retards de paiement de l’Etat qui réduisent leurs fonds de roulement. •• Les dispositions administratives pour l’approvisionnement des engrais subventionnés – Le recours à un appel d’offres ouvert et transparent pour utiliser les services du secteur privé pour le programme de subvention est sensé avoir un impact positif sur le développement d’un marché privé. Cela tend à élargir le cercle des importateurs privés potentiels plutôt qu’à le réduire, et peut aussi augmenter potentiellement la concurrence sur les prix entre les importateurs privés. Cependant, les conclusions de l’analyse comparée montrent que pour les deux types de programme de subvention, le recours à un appel d’offres pour l’approvisionnement des engrais subventionné a un impact négatif sur le développement du secteur privé car : (a) l’autorisation à participer à l’appel d’offres est limitée à des entreprises d’importation sélectionnées et le soutien politique joue un grand rôle pour déterminer qui peut ou non participer à l’appel d’offres. Cela crée un risque et une incertitude sur les entreprises qui remporteront le marché d’une année sur l’autre et réduit de ce fait la motivation à investir dans le réseau de distribution : (b) l’exclusion de certaines entreprises d’importation non admises à participer réduit la concurrence dans le système d’importation et de distribution et encourage de surcroît la concentration et la collusion, le marché ayant tendance à favoriser le regroupement des entreprises auxquelles sont attribués les marchés publics, de leurs grossistes et de leurs détaillants associés; et (c) le système d’appel d’offres conduit à un retard des livraisons d’engrais aux agriculteurs, à cause de procédures bureaucratiques menant à une confirmation tardive des vainqueurs de l’appel d’offre et aux retards de paiements qui s’en suivent. Les importateurs qui remportent l’appel d’offres attendent de recevoir la confirmation de l’Etat avant de faire leurs commandes et d’importer les engrais. Cela cause des retards lors de l’achat des engrais, qui se répercutent jusqu’à l’exploitant final. ›› Leçon apprise – l’impact général des dispositions sur l’approvisionnement (le recours à l’appel d’offres) sur le développement du marché privé des engrais en ASS a été négatif.

›› Meilleure pratique potentielle – étant donné que le recours au système d’appel d’offres est très enraciné dans la gestion des programmes de subvention des engrais en ASS, il serait judicieux d’améliorer le système plutôt que d’introduire une nouvelle solution. Il est donc recommandable que de meilleures pratiques et des règles du jeu justes soient introduites à cette fin et appliquées par les Etats d’ASS lors du recours aux appels d’offres.

5.2.2 Caractéristiques essentielles des programmes de subvention favorables au marché comparés aux programmes moins favorables au marché et effets corrélés en termes de disponibilité et d’accessibilité pour les agriculteurs pauvres •• Taux de la subvention – L’hypothèse retenue est que le taux de la subvention peut être un instrument en faveur de l’utilisation des engrais s’il est constant et prévisible, dans la mesure où cela peut augmenter la capacité des agriculteurs à épargner le montant complémentaire et à acheter des engrais. Il peut aussi être utilisé dans une stratégie de sortie pour désengager les agriculteurs du programme de subvention en réduisant progressivement le montant de la subvention. Les conclusions de l’analyse sont mitigées, mais elles ne semblent pas, dans l’ensemble, confirmer l’hypothèse. ›› Leçon apprise – une étude supplémentaire est nécessaire pour confirmer que le taux de subvention est une caractéristique du dispositif importante pour l’amélioration de la performance des programmes de subvention. •• Utilisation de bons d’achat d’intrants pour des bénéficiaires sélectionnés – L’hypothèse retenue est que l’utilisation de bons d’achat aura un impact positif sur l’amélioration de l’accessibilité des engrais subventionnés pour ces agriculteurs. Les bons d’achat donnent aux bénéficiaires le droit à un prix réduit qui correspond à une économie équivalente à la valeur nominale du bon, et, plus important encore, améliorent l’accès aux produits subventionnés pour le bénéficiaire prévu. En distribuant des bons d’achat, le programme de subvention augmente la probabilité que les bénéficiaires visés aient accès aux engrais subventionnés. Les conclusions de l’étude confortent cette hypothèse. Les programmes moins favorables au marché, qui n’ont pas recours aux bons d’achat d’intrants, risquent d’évincer le secteur privé du marché : les engrais subventionnés sont mis à la disposition des agriculteurs qui auraient pu se permettre de payer le prix plein de marché (ce qui est considéré comme une « fuite » du programme). Cependant, les programmes de subvention favorables au marché ont aussi connu des problèmes liés à l’utilisation des bons d’achat d’intrants : le problème de la contrefaçon des bons d’achat s’est présenté et le système de livraison et de gestion des bons est souvent trop lourd et bureaucratique. Le système nécessite trop de personnel et comporte de nombreuses étapes, qui offrent beaucoup d’occasions de détournement ; la mise en œuvre du système de bons d’achat devient dans certains pays un véritable fardeau pour les agriculteurs destinataires de la subvention, requérant des démarches à de multiples niveaux pour acquérir, valider et échanger les bons avec de nombreux acteurs ; le système des bons pèse aussi sur le secteur privé à qui l’on demande de gérer toute une série de documents et d’accomplir de nombreuses démarches pour valider et finalement échanger les bons avec l’administration ; la disponibilité insuffisante des produits subventionnés (c’est-à-dire, l’écart entre le nombre de bons et la quantité d’engrais disponible sur le marché pour honorer ces bons d’achat). ›› Leçon apprise – l’utilisation des bons d’achat d’intrants est une caractéristique importante des programmes de subvention dans la mesure où ils augmentent la possibilité de cibler les bénéficiaires prévus. Cependant, si le système de bons d’achat d’intrants n’est pas mis en œuvre correctement, il peut compromettre la performance du programme de subvention. Il est nécessaire de simplifier la distribution des bons et des produits subventionnés pour plus d’objectivité et de transparence. ›› Meilleures pratiques – on peut citer, parmi les meilleures pratiques pour simplifier la distribution des bons d’achat, celles du Rwanda et de la Tanzanie. •• Services complémentaires – L’hypothèse retenue est que la mise à disposition de services complémentaires aura un impact positif sur l’amélioration de l’accessibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres. En fournissant aux agriculteurs des moyens pour payer la part non subventionnée du prix de l’engrais le programme de subvention augmente l’accessibilité pour les agriculteurs pauvres. De la même manière, en fournissant des services de vulgarisation aux agriculteurs, le programme de subvention fait connaître la disponibilité des engrais et améliore la connaissance des agriculteurs sur les avantages des engrais ainsi que sur l’usage correct des intrants, améliorant de ce fait la probabilité que les agriculteurs pauvres utilisent de l’engrais, devenu plus accessible (dans le sens où il est devenu plus simple d’utilisation). Les conclusions de l’étude comparée confortent l’hypothèse portant sur le crédit, mais ne tranchent pas la question sur les services de vulgarisation. ›› Leçon apprise – les services de vulgarisation, dans les deux types de programmes de subvention, mobilisent principalement le personnel du Ministère de l’Agriculture. C’est le cas même lorsque les services de vulgarisation font partie du dispositif de subvention. Par conséquent, dans la plupart des cas, la mise à disposition de services de vulgarisation a souffert, selon certaines sources, du fait que le personnel en charge de ceux-ci se retrouvait tiraillé, en terme de temps et d’énergie, entre les activités liées aux services de vulgarisation et la mise en œuvre même du programme de subvention.

›› Meilleure pratique – Au Rwanda, la mise à disposition de services de vulgarisation est assurée par une entité séparée du Ministère et financée par le programme de subvention. Les conclusions de l’étude sur le Rwanda révèlent que les services de vulgarisation considérés comme partie intégrante du programme de subvention ont joué un rôle important pour augmenter les récoltes et la productivité. Ce ne fut pas le cas pour les autres programmes où les services de vulgarisation ont été peu concluants. •• Planification rigoureuse du besoin d’engrais par l’Etat – Une planification rigoureuse implique une estimation annelle des besoins d’engrais, prenant en compte le nombre de bénéficiaires ciblés, la zone de culture et la combinaison des différentes cultures, plutôt qu’une simple augmentation des estimations annuelles suivant un pourcentage donné. L’hypothèse retenue est qu’une planification rigoureuse par l’Etat concernant le besoin d’engrais augmentera la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres car une meilleure planification conduira à réduire les fuites et la mauvaise allocation des ressources entre les régions (c’est-à-dire entre les zones excédentaires et déficitaires). Les conclusions de l’étude confortent cette hypothèse. De plus, les programmes de subvention favorables au marché, où l’Etat s’est engagé dans une planification rigoureuse, ont permis d’augmenter la disponibilité des engrais subventionnés et il y a eu moins de mauvaises allocations des ressources entre les régions excédentaires et déficitaires. Les programmes moins favorables au marché, où la planification de l’Etat n’a pas été systématique et rigoureuse, ont conduit à des résultats moins satisfaisants, comme par exemple une quantité d’engrais subventionnés bien inférieure aux besoins réels des agriculteurs visés et une mauvaise allocation des engrais subventionnés entre les différentes régions. Ainsi, les conclusions de l’étude indiquent qu’une planification volontaire et rigoureuse de la part de l’Etat pour évaluer le besoin d’engrais est une caractéristique importante à prendre en compte pour améliorer la performance des programmes de subvention. ›› Leçon apprise – Une leçon importante est celle du coût considérable lié à la planification rigoureuse et à la gestion de ces programmes de subvention favorables au marché. Une analyse des coûts et des bénéfices est nécessaire pour évaluer si les bénéfices en termes d’augmentation de la production couvrent les coûts de gestion. Il faut également analyser si les coûts totaux supportés par les programmes de subvention sont inférieurs au coût de l’importation de la quantité de nourriture produite grâce au programme considéré. •• Restrictions indirectes sur la participation des agriculteurs considérés comme « non pauvres » – Ces restrictions sur la participation des agriculteurs considérés comme « non pauvres » impliquent : la présélection et l’inscription des bénéficiaires ; la limitation des types d’engrais subventionnés à ceux utilisés par les petits agriculteurs pauvres et pour la production de cultures vivrières ; et des limitations sur la quantité maximale d’engrais par agriculteur. En ce qui concerne la présélection et l’inscription des bénéficiaires, l’hypothèse retenue est que la présélection et l’examen des bénéficiaires éligibles ainsi que l’élaboration d’une liste pourront efficacement exclure les agriculteurs « non pauvres ». En ce qui concerne la nécessité d’une limitation du type d’engrais à subventionner à ceux utilisés par les agriculteurs pauvres, l’hypothèse retenue est qu’en limitant les types d’engrais considérés le programme de subvention encouragera les gros agriculteurs qui exploitent des cultures commerciales (et utilisent donc différents types d’engrais) à s’auto-exclure du programme, ce qui réduit les fuites du programme de subvention vers des « non-pauvres » et augmente l’accessibilité pour les petits agriculteurs pauvres. En ce qui concerne la limitation de la quantité maximale d’engrais par agriculteur, l’hypothèse retenue est que la limitation de la quantité maximale qu’un agriculteur peut acheter aura un impact positif sur l’accessibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres. Dans l’ensemble, les conclusions de l’étude confortent l’hypothèse, bien qu’il n’y ait pas de différence significative entre les conclusions portant sur les programmes favorables au marché et celles portant sur les programmes moins favorables au marché. Les deux types de programmes, aussi bien ceux favorables au marché (par exemple, au Rwanda et en Tanzanie) que ceux moins favorables au marché (par exemple, en Zambie, au Malawi et au Sénégal) ont permis d’élaborer des listes de bénéficiaires et des registres d’agriculteurs et ont imposé des limitations sur les types d’engrais et les quantités ; ces programmes ont démontré une meilleure accessibilité et moins de problèmes de fuites que ceux qui ne procédaient pas de cette façon. ›› Leçon apprise – Etant donné les conclusions similaires que l’étude a pu tirer des programmes de subvention favorables au marché et de ceux moins favorables au marché, les limitations indirectes apparaissent seules insuffisantes pour bloquer l’accès aux engrais subventionnés des agriculteurs « non pauvres » ; ces mesures doivent être complétées par d’autres instruments comme les bons d’achat pour réduire les fuites. Des recherches complémentaires sont nécessaires pour arriver à une conclusion concernant l’étendue des fuites comparée au coût du contrôle de ces fuites et le type de dispositions institutionnelles à mettre en place pour les réduire de manière efficace. •• Accès physique aux engrais subventionnés – En plus de la réception du bon type d’engrais au bon moment, la distance que doivent parcourir les agriculteurs pour obtenir les engrais subventionné est un facteur déterminant de l’accessibilité du produit pour les agriculteurs pauvres. L’hypothèse retenue est que la distribution des engrais subventionnés par des commerçants agricoles réduit la distance que les agriculteurs doivent parcourir pour obtenir le produit. Les conclusions confortent cette hypothèse ; les programmes de subvention favorables au marché ont eu recours au réseau de commerçants agricoles pour distribuer les engrais subventionnés, alors que les programmes moins favorables au marché ont eu généralement recours au

Ministère de l’Agriculture ou aux réseaux de distribution d’autres entités publiques pour la vente des engrais subventionnés. Les résultats indiquent que l’amélioration de l’accessibilité physique des engrais subventionnés est facilitée par le recours au réseau privé des commerçants agricoles plutôt que par celui des réseaux de distribution publics.

5.2.3 Durée Une durée spécifiée du programme de subvention suppose qu’il y ait soit une date explicite pour l’achèvement du programme soit la sortie d’un groupe de bénéficiaires après leur participation au programme au terme de cette durée spécifiée. Cela implique aussi une stratégie de sortie. L’hypothèse retenue est que la définition d’une durée et d’une stratégie de sortie améliorera la performance générale du programme de subvention car elle encouragera les Etats à définir des objectifs et des cibles qui devront être atteints en un temps donné. Elle réduira aussi l’enracinement potentiel d’un syndrome de dépendance parmi les bénéficiaires qui minerait leurs capacités entrepreneuriales. Excepté le programme de subvention favorable au marché en Tanzanie, aucun des programmes de subvention n’a de durée précise avec une stratégie de sortie explicite ou un mécanisme d’éviction des agriculteurs qui ont participé au programme pendant une période donnée. Il n’y a donc pas de données disponibles pour l’analyse de cette variable et de son impact sur la performance.

6. Conclusions, recommandations et voie à suivre 6.1 Principale conclusion Les orientations favorables au marché dans le sens des subventions SMART ont un potentiel certain pour soutenir le développement des marchés privés d’engrais en ASS et pour augmenter la disponibilité et l’accessibilité des engrais pour les petits agriculteurs pauvres. Certains Etats africains ont fait des efforts pour mettre en œuvre des subventions favorables au marché en introduisant au moins certaines des caractéristiques de base des subventions SMART. Cependant, les conclusions de cette étude révèlent que les résultats n’ont pas été aussi prometteurs qu’espérés. Les raisons pourraient être attribuées au fait que la plupart des pays africains, et en particulier ceux où des efforts ont été entrepris pour mettre en œuvre les subventions SMART, n’ont pas les conditions micro- et macro- économiques requises pour soutenir le développement d’un marché des engrais concurrentiel qui contribuerait à la mise en œuvre d’un programme de subvention bien géré et efficace. Il est donc peu probable, étant donné les conditions actuelles de mise en œuvre, que les résultats des programmes durent sur le long terme et qu’ils se maintiennent à l’arrêt des programmes.

6.2 Recommandations Les gouvernements ont tendance à voir les subventions pour les engrais comme une dépense nécessaire et récurrente. Or, un changement doit être opéré dans ce paradigme, notamment quand il s’agit de considérer les programmes de subvention. Au lieu de les considérer comme des dépenses, les gouvernements devraient les considérer comme un investissement dans le secteur agricole, qui contribuerait à rendre ce secteur indépendant. Si l’Etat accepte que les subventions restent une part de son budget dans le futur proche, il devrait avoir pour objectif de rendre cette dépense aussi productive que possible. Avant toute chose, les programmes de subvention doivent être conçus comme des mesures temporaires avec une stratégie d’extinction progressive et une combinaison de dépenses courantes et de dépenses d’investissement. Les dépenses courantes se réfèrent, dans ce contexte, à l’élaboration et la mise en œuvre du programme de subvention même, alors que les dépenses d’investissement se réfèrent aux mesures qui améliorent l’efficacité du programme de subvention sur le long terme.

6.2.1 Recommandation générale Les Etats devraient se retirer d’une implication directe dans l’importation et la distribution d’engrais. Ils devraient au contraire soutenir le pouvoir d’achat des agriculteurs pauvres et devraient mettre en place des contrats justes et concurrentiels, sur plusieurs années, aux bénéfices mutuels, avec le secteur privé pour l’importation et la distribution des engrais du programme de subvention.

6.2.2 Autres recommandations Les programmes de subvention devraient comprendre des services complémentaires liés aux subventions. Les programmes de subvention devraient comprendre des services complémentaires liés aux subventions pour rendre les engrais accessibles et leur utilisation plus efficace. Les services complémentaires comprennent les services de vulgarisation, de meilleures semences, l’accès au crédit, le soutien à l’irrigation et aux pesticides.

Renforcer la capacité du marché privé des engrais existant. Dans les pays qui ont un secteur privé, l’Etat devrait apporter son soutien à travers les mesures suivantes : (a) en agissant comme garant du crédit ou émettant des lettres de crédit pour l’importation d’engrais ; (b) en encourageant les importateurs à vendre leurs engrais aux enchères aux détaillants plutôt que d’opérer une sélection qui n’est pas publique ; (c) en construisant le réseau d’importation et de distribution privé en soutenant et investissant dans la formation, la vulgarisation et les facilités de crédit : (d) en investissant dans l’amélioration des conditions pour l’expansion du secteur privé des engrais. ; et (e) en formant les importateurs locaux et en les mettant en relation avec les réseaux internationaux d’opérateurs et les institutions financières. Il faudrait associer de manière adéquate les organisations représentatives des agriculteurs et les associations des commerçants d’engrais dès le début de l’élaboration du programme jusqu’à sa mise en œuvre. Le programme de subvention devrait être conçu de manière à permettre l’implication des agriculteurs, importateurs et commerçants du secteur agricole dans l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de subvention .

Utiliser des bons d’achat pour cibler les bénéficiaires des subventions des engrais. La sélection des bénéficiaires devrait suivre une procédure transparente et tous les agriculteurs sélectionnés devraient recevoir des bons d’achat utilisables dans le marché ouvert pour acheter leurs engrais. Il est souhaitable que l’entité responsable de la sélection et de la distribution des bons d’achat soit autonome, mais en relation avec le Ministère de l’Agriculture. La sélection des bénéficiaires ne doit pas être faite sur la base de données politiquement sensibles comme le nombre d’électeurs inscrits, étant donné que cela ouvrirait la voie au clientélisme politique et à un phénomène d’exclusion et pèserait inutilement sur les équipes chargées de l’inscription des bénéficiaires.

Introduire une stratégie de sortie progressive et universelle dans les programmes de subvention pour assurer la durabilité de leurs résultats. Le programme de subvention doit délibérément renforcer les capacités entrepreneuriales des bénéficiaires en inscrivant les bénéficiaires pour une période prédéfinie, après laquelle ils devront être soit évalués et sortir du programme comme petits agriculteurs commerçants soit être affectés à d’autres programmes de protection sociale/d’assistance. Cela permettra que les agriculteurs utilisent efficacement leurs droits et privilèges en tant que bénéficiaires. Cela permettra aussi d’échapper à la création d’un syndrome de dépendance parmi eux et d’éviter un déséquilibre du budget. Cela contribuera en outre à la durabilité du projet et des résultats du programme.

La voie à suivre Dès sa finalisation, l’étude sera présentée à la direction de la NPCA par l’équipe technique qui formulera ses recommandations pour les prochaines étapes de la dissémination et l’utilisation des conclusions et des recommandations. Il est attendu que la NPCA diffuse le document auprès de ses partenaires : la FAO, l’IFDC et l’AGRA avec les actions de suivi prévues. En ce qui concerne les recommandations de l’équipe technique pour les prochaines étapes, l’équipe propose d’organiser une rencontre de concertation entre les experts du NEPAD, de l’IFDC, de la FAO et de l’AGRA, les experts de l’équipe de pilotage et les acteurs nationaux principaux des programmes de subvention des engrais dans les pays respectifs afin de discuter des actions suivantes, sans s’y limiter : 1. Comment pouvons-nous transmettre au mieux les leçons apprises, les meilleures pratiques identifiées et les recommandations aux différents pays. 2. Comment pouvons-nous maximiser l’impact des recommandations sur la politique nationale des engrais en général, et sur la mise en œuvre des programmes de subvention des engrais en particulier. 3. Comment pouvons-nous traiter les problèmes restés en suspens et qui requièrent des recherches ultérieures, en particulier : (a) l’impact des programmes de subvention au niveau de l’exploitation (impact sur les rendements, la production et les revenus des agriculteurs) ; et (b) l’analyse du coût/ bénéfice macro-économique des programmes de subventions. 4. Encourager les décideurs politiques et le secteur privé à promouvoir les revues entre pairs et les examens comparés des expériences nationales.

Options pratiques et politiques pour l’amélioration de l’élaboration et de la mise en œuvre des programmes de subventions des engrais en Afrique subsaharienne Section 1. Introduction 1.1 Contexte Augmenter la productivité agricole est crucial si l’agriculture doit jouer ses rôles de générateur essentiel de revenus et d’acteur de la sécurité alimentaire et de la croissance économique en général dans les pays africains. L’usage des technologies de production modernes, en particulier les intrants agricoles qui augmentent la productivité comme les engrais, est essentiel pour que le secteur joue le rôle attendu. Cependant, les engrais sont coûteux et souvent hors de la portée des petits exploitants et des agriculteurs dédiés aux cultures vivrières. En 2007/08, les prix des engrais ont atteint des niveaux historiques, et bien que les prix aient été ramenés par la suite aux niveaux précédents la crise de 2007/08, ils sont restés très élevés. Par conséquent, la réponse politique de plus en plus commune apportée par les Etats d’ASS a été de fournir aux agriculteurs un soutien sur les prix grâce à l’introduction de programmes de subvention des engrais, en vue de contrer les effets des prix élevés des engrais et de réduire le coût des intrants pour les agriculteurs. L’instabilité et la volatilité des prix des engrais sur le marché international au cours des cinq dernières années rendent peu probable que ce changement politique ne soit que temporaire. Cependant, dans la majorité des cas, ces subventions ont été introduites avec peu d’indications sur la manière la plus efficace de concevoir, mettre en œuvre et gérer ces programmes. Il y a un besoin urgent d’une étude complète qui identifie les problèmes majeurs à prendre en considération et qui produise, sur cette base, des recommandations pour améliorer la mise en œuvre et la gestion des programmes de subvention des engrais en Afrique.

1.2 Evolution des subventions des engrais en ASS et justification de leur réintroduction Selon Dorward et al. (2009)3, entre les années 1960 et le début des années 1980, de nombreux pays africains ont mis en œuvre des programmes de subventions traditionnelles pour les engrais dans un contexte où des entreprises d’Etat monopolisaient l’importation et la distribution d’engrais et d’autres intrants. Ces intrants étaient distribués et vendus à un prix subventionné et identique sur tout le territoire, à travers les entreprises d’Etat, les ministères de l’Agriculture ou les entités parapubliques liées aux cultures commerciales (tabac, thé, et coton). Ces subventions étaient universelles dans le sens où elles étaient mises en œuvre sur tout le territoire du pays et étaient disponibles à tous les agriculteurs, ou à tous les agriculteurs exploitant une culture particulière ou à tous ceux installés dans une région donnée. L’objectif principal de ces subventions traditionnelles était de promouvoir une augmentation de la production agricole à travers l’adoption de nouvelles technologies. L’idée de base soutenant ces politiques était que les subventions inciteraient à l’utilisation des engrais de deux manières : (a) en réduisant le coût des engrais et des semences, et en augmentant de ce fait la rentabilité ; et (b) en réduisant le risque pris par les agriculteurs qui adoptent ces nouvelles technologies, lié à leur connaissance limitée des bénéfices des engrais et à leur manque de connaissances sur le mode d’utilisation correct – ces deux éléments contribuant à rendre les agriculteurs réticents à utiliser leurs ressources limitées pour ces intrants. Les programmes de subvention devaient être complétés par l’accès au crédit et par des services de vulgarisation pour les agriculteurs. L’idée était de maximiser la probabilité que les agriculteurs puissent bénéficier pleinement des programmes de subvention, ayant finalement un retour suffisant sur leurs investissements de sorte qu’ils pourraient progressivement être écartés du programme. Bien que les programmes de subventions traditionnelles aient conduit à une augmentation substantielle de l’usage des engrais et à d’autres avantages pour les agriculteurs, différents défauts et points critiques sont apparus : 1. Difficulté de contrôler les coûts des programmes de subvention, en particulier en présence d’une forte pression politique pour étendre la couverture du programme et/ou augmenter les taux de la subvention pour compenser les augmentations des prix des engrais. 2. Forte résistance politique à la réduction ou à l’abandon des subventions. 3

Dorward, A. 2009. “Rethinking Agricultural Input Subsidy Programmes in a Changing World,” Article présenté pour la Division du Commerce et du Marché, Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO), le Centre pour le Développement, l’Environnement et la Politique, l’Ecole des études orientales et africaines, Université de Londres.

3. Problèmes de fuite vers les grands exploitants agricoles de cultures commerciales et à travers les frontières, qui augmentent les coûts du programme et réduisent son efficacité et sa rentabilité. 4. Usage excessif et adoption de méthodes de production qui utilisent de manière intensive les intrants au lieu de méthodes plus efficaces économiquement, suite au niveau artificiellement bas des prix des intrants. 5. Avantages indus en faveur des gros exploitants, qui ont les moyens d’acheter les intrants subventionnés (alors que les agriculteurs pauvres peuvent ne pas avoir les moyens de payer la partie non-subventionnée indispensable pour acquérir les intrants subventionnés). 6. Distorsions du marché, en particulier par l’implication des entreprises d’Etat dans l’importation et/ou la distribution d’intrants subventionnés qui tend à exclure et à inhiber les investissements du secteur privé dans les systèmes d’approvisionnement en intrants. Cela ouvre la voie à la corruption et, de ce fait, empêche le développement durable. Un consensus a donc pris forme parmi les acteurs du développement et les donateurs dans les années 1980 et 1990, pour considérer que les subventions traditionnelles avaient été des instruments inefficaces et coûteux en Afrique et avaient contribué au développement excessif des dépenses publiques et au déséquilibre des budgets avec les problèmes macro-économiques qui en découlent. Du fait de ces critiques, de nombreux pays africains ont supprimé leurs programmes de subventions. A partir de 1985, de nombreux pays africains ont connu une période de libéralisation du marché, qui a marqué la fin des monopoles d’Etat sur l’importation et la distribution d’intrants agricoles et sur la commercialisation des productions, période caractérisée par la vente d’entreprises publiques et la suppression progressive des subventions. Le soutien de l’Etat passa des subventions pour les engrais au développement du marché des engrais, ce qui impliqua, pour combler le vide laissé par les entreprises d’Etat, le renforcement du secteur privé par la formation des commerçants agricoles, l’amélioration des cadres réglementaires et la mise à disposition de mécanismes de crédit pour les commerçants du secteur, entre autres mesures. Toutefois, les pays d’ASS ont mis en œuvre des mesures de libéralisation du marché à différents degrés et, au jour d’aujourd’hui, tous les marchés des engrais n’ont pas été complètement libéralisés. De manière générale, les marchés des engrais en ASS sont faibles, peu développés et caractérisés par des coûts élevés de transaction dus à : des dés économies d’échelle du fait des prix franco à bord (FAB) et des coûts de transport élevés ; des coûts de transport maritime élevés vers les ports africains ; des barrières commerciales tarifaires et non tarifaires ; et des marges d’exploitation plus élevées à toutes les étapes de la chaîne d’approvisionnement. Par conséquent, ces marchés débouchent sur des prix qui sont hors de portée pour la plupart des petits exploitants et des agriculteurs dédiés aux cultures vivrières. Les coûts de transaction élevés sont exacerbés par les contraintes structurelles (du côté de l’offre comme de la demande), qui entravent sévèrement le développement en Afrique de marchés des engrais rentables et efficaces tirés par le secteur privé. Du côté de l’offre, les contraintes principales sont : des interventions publiques continues dans les activités de l’industrie des engrais (production, approvisionnement et distribution) malgré la libéralisation ; des infrastructures obsolètes (ports, routes, équipements) ; un manque ou un faible contrôle de la qualité ; le coût élevé des financements ; un capital humain limité en termes de quantité et de qualité ; des systèmes d’information sur le marché (SIM) faibles. Les contraintes du côté de la demande comprennent : des recommandations obsolètes sur les engrais; l’inexistence ou l’inadéquation des services de recherche et de vulgarisation pour les agriculteurs ; un manque d’accès au financement ou au crédit pour les exploitants de petite taille pour l’achat d’engrais ; un manque d’accès ou un accès médiocre à des marchés bien organisés des produits agricoles pour absorber l’augmentation de la production ; un risque de production dû à la dépendance presque exclusive des petits exploitants à une agriculture pluviale. Par conséquent, les marchés des engrais en ASS ne sont pas parvenus à fournir de manière fiable les engrais du bon type et de qualité aux petits exploitants agricoles dans les territoires ruraux de l’intérieur en respectant les délais et à un prix abordable. Actuellement, les Etats africains et leurs partenaires internationaux font de nombreux efforts pour surmonter ces contraintes et soutenir le développement de marchés des engrais au sein du secteur privé à travers des programmes et des projets de développement4. Cependant il faut pour cela mettre en œuvre une combinaison complexe de mesures politiques, techniques et de développement du marché selon une approche d’ensemble holistique, ce qui, par nature, est un projet de moyen à long terme. Or, les Etats africains sont au contraire aux prises avec des impératifs de sécurité alimentaire et de pauvreté qui exigent une réponse plus immédiate pour soutenir les agriculteurs et augmenter la production qui contribue à la sécurité alimentaire. A ce jour, la solution de court terme qui a été adoptée par la majeure partie des pays pour affronter ces impératifs a été de dépendre de plus en plus des marchés internationaux et des bailleurs de fonds pour combler leurs déficits alimentaires. Toutefois, pour de nombreuses raisons les Etats africains se sont tournés de plus en plus vers la réintroduction des programmes de subvention des engrais pour chercher à répondre à leurs impératifs de sécurité alimentaire, et ils ont cependant négligé de traiter les contraintes structurelles qui entravent le développement durable et à long terme du marché. Parmi les justifications de la réintroduction des subventions pour les engrais on peut citer celles-ci : •• Les hommes politiques africains, les organisations non-gouvernementales (ONG) et quelques analystes politiques ont mis en avant les échecs apparents des politiques de libéralisation par rapport au développement agricole global et en particulier par 4

Les exemples comprennent: la construction de réseaux de négociants agricoles par le Fonds de développement du marché agricole (AGMARK)/ Réseau de citoyens pour les affaires étrangères (CNFA) et l’IFDC : terrains de démonstration supplémentaires/à grande-échelle par le programme Sasakawa-Global 2000 (SG2000) ; et l’approche au développement rural intégré mise en œuvre par le Millennium Village Project.

rapport à : l’intensification durable de la production des cultures alimentaires de base ; les inquiétudes relatives à la baisse de la fertilité des sols ; la stagnation agricole et la pauvreté rurale en Afrique ; et l’identification des subventions sur les intrants comme instrument potentiel de politique de protection sociale.5 •• De fortes demandes politiques de subventions pour les engrais dans de nombreux pays suite au « succès » du programme de subvention pionnier de 2005 au Malawi. •• L’envolée des prix des denrées alimentaires en 2007/08, qui a servi de message de rappel pour les pays qui dépendaient du marché. Avec les prix des denrées alimentaires en hausse, de nombreux pays pauvres dépendants de l’importation de nourriture n’ont pas pu acheter la quantité de nourriture appropriée pour satisfaire leurs besoins de consommation intérieure. De plus, la demande émergente de biocarburants comme énergie alternative a augmenté la pression sur les prix du maïs et, de ce fait, sur les prix des engrais. •• La crise pétrolière a causé une augmentation sans précédent des prix des engrais de janvier 2007 au milieu de l’année 2008 et a poussé les Etats africains à prendre des mesures pour aider leurs agriculteurs à accéder à ces intrants agricoles cruciaux. •• La cinquième résolution de la Déclaration de Abuja pour une révolution verte en Afrique, principale conclusion du Sommet de l’engrais en Afrique de 2006 organisé par l’Union africaine (UA) / Nouveau partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD), qui a appelé les Etats africains à mettre en place des subventions ciblées comme mesure phare de la promotion de la révolution verte africaine.

1.3 Analyse comparée des programmes de subvention traditionnelle et des programmes favorables au marché en ASS Le passé récent a vu la résurgence des programmes de subvention des engrais en Afrique. Cependant, les Etats africains et leurs partenaires de développement s’accordent sur le fait que les subventions traditionnelles ont eu des résultats insatisfaisants et misent maintenant sur des subventions qui visent un ensemble plus large d’objectifs que ceux visés par les subventions traditionnelles. Cela a mené au développement et à l’adoption d’un nouveau type de subvention, qui a été désigné par le terme de subvention SMART6. Selon Kelly et al. (2011)7, les subventions SMART ont les caractéristiques suivantes : •• Des objectifs clairs et non-contradictoires (par exemple, il est difficile pour le même programme de cibler les agriculteurs les plus pauvres et aussi de réaliser de larges augmentations de la production des cultures alimentaires de base) ; •• La capacité de promouvoir une croissance économique en faveur des plus pauvres sans que cela se transforme en un simple programme de mesures de protection sociale ; •• Une stratégie de sortie claire ; •• L’autonomisation des acteurs clefs (fournisseurs, agriculteurs pauvres) à travers le renforcement de leurs capacités qui assureront la viabilité d’une offre et d’une demande de marché à l’arrêt des subventions ; •• La promotion de marchés concurrentiels et de l’efficacité économique au niveau national comme régional. Doward, A. (2009) stipule que les subventions SMART visent généralement l’ensemble des objectifs suivants : (a) le développement à court terme d’un marché privé des intrants ; (b) la reconstitution de la fertilité des sols ; (c) la protection sociale des destinataires pauvres des subventions ; (d) la sécurité alimentaire au niveau national et au niveau des foyers ; et (e) la réponse aux exigences politiques globales. Morris et al. (2007) énumèrent les caractéristiques essentielles des subventions SMART, qui doivent être : (a) la promotion des engrais en tant que part d’une stratégie plus large ; (b) la promotion de solutions fondées sur le marché pour l’approvisionnement en intrants ; (c) la promotion de la concurrence pour l’approvisionnement en intrants ; (d) l’insistance sur l’efficacité économique ; (e) l’autonomisation des agriculteurs ; (f ) la prévision d’une politique de sortie ; (g) la garantie de durabilité ; et (h) la promotion d’une croissance économique favorable aux pauvres. Selon Minde et al. (2008) et Tiba (2009), les programmes

Dorward, A. 2009.

Kelly, V., E. Crawford, J. Ricker-Gilbert. 2011. “The New Generation of African Fertilizer Subsidies: Panacea or Pandora’s Box,” Synthèse politique n° 87, USAID/MSU.

de subvention SMART sont conçus pour pallier les échecs des subventions traditionnelles en termes d’efficacité et d’efficience. Ainsi, pour qu’un programme soit SMART, son dispositif doit avoir au moins les caractéristiques suivantes : •• Ciblage d’une population spécifique – Les subventions doivent cibler de manière spécifique les agriculteurs qui, en raison d’un manque de connaissance technique ou de contraintes économiques, n’utilisent pas l’intrant subventionné. Ces agriculteurs représentent habituellement les habitants les plus pauvres et les plus vulnérables. Avoir une cible précise réduit les risques de glissement des ventes d’intrants vers des bénéficiaires non visés, tout en promouvant une croissance favorable aux plus pauvres. •• Contribution au développement d’un marché ouvert et concurrentiel – Les programmes de subvention doivent utiliser et soutenir le développement du secteur privé impliqué dans l’importation et la distribution d’intrants, dans le but d’établir la durabilité de l’approvisionnement d’intrants sur le long terme, même après que le programme a touché à sa fin. Dans le processus, des mesures doivent être prises pour introduire efficacité et efficience dans la distribution des subventions et des produits/ intrants subventionnés. •• Stratégie de sortie – Les programmes de subvention doivent avoir une stratégie de sortie qui indique une date limite du mécanisme de soutien. La stratégie de sortie doit être appliquée afin d’apparaître crédible aux yeux des différents acteurs. Son application contribuera aussi à contrôler les coûts du programme et à limiter le risque que le programme devienne un instrument politique pour gagner des voix. Si la stratégie de sortie du programme n’est pas appliquée, la sortie du programme apparaîtra moins crédible et les acteurs (les fournisseurs du secteur privé et les agriculteurs bénéficiaires) se prépareront sans doute moins à un usage autofinancé des intrants aux conditions d’un marché ouvert et compétitif. Les programmes de subvention des engrais actuellement mis en œuvre en ASS vont des subventions traditionnelles ou « non favorables au marché » (dont les caractéristiques essentielles sont : l’importation et la distribution des engrais subventionnés par l’Etat ; la subvention du prix de l’engrais ; la disponibilité universelle pour tous les agriculteurs) aux subventions « favorables au marché » (dont les caractéristiques essentielles sont l’usage d’un mécanisme ciblé tel que les bons d’achat d’intrants pour viser les agriculteurs pauvres et la livraison des engrais subventionnés par un réseau privé de distribution d’intrants) en passant par des programmes de subventions qui combinent les caractéristiques favorables au marché et non favorables au marché. Les différentes études et textes portant sur les programmes de subvention d’intrants s’accordent à dire que les programmes de subventions favorables au marché se rapprochent plus des subventions « SMART », et qu’ils sont donc préférables aux programmes de subvention non favorables au marché. Les programmes de subvention favorables au marché ont été adoptés comme l’une des réponses politiques recommandées par l’atelier de travail sur la sécurité alimentaire organisé par l’UA et le NEPAD en mai 20088, en réaction à l’augmentation rapide et sans précédents des prix internationaux des produits agricoles, commencée en 2007. Bien que les prix aient atteint un pic au début de 2008 et aient baissé par la suite, on prévoyait que les prix des denrées resteraient à des niveaux plus élevés dans le futur proche9. L’inquiétude majeure portait sur le prix des denrées alimentaires de base, qui constituaient une part importante de l’alimentation des populations pauvres des pays en voie développement. Par rapport aux prix moyens entre 2002/03 et 2005/06, les prix moyens du blé, en 2008, avaient augmenté de 90 pour cent, ceux des autres céréales de 60 pour cent et ceux du riz de 38 pour cent. Les consommateurs du monde entier ont affronté des prix en hausse pour les aliments les plus courants comme le pain, le lait, la viande et le problème des prix alimentaires est ainsi passé en tête de l’agenda politique général. Les Etats africains et leurs partenaires de développement craignaient que les prix élevés des denrées alimentaires de base au niveau mondial aient un impact dramatique sur l’alimentation et la sécurité alimentaire des populations pauvres dans les régions en développement, en particulier en Afrique. On craignait que des prix plus élevés conduisent à faire baisser encore plus la consommation alimentaire, et que les taux déjà élevés de famine chronique et de malnutrition soient exacerbés. Il apparaissait donc nécessaire de prendre des mesures urgentes et de les mettre en place afin d’aider les pays africains à répondre à cette crise déclenchée par l’augmentation des prix alimentaires et de minimiser son impact négatif sur les populations les plus vulnérables en Afrique. En conséquence, l’UA, par l’intermédiaire de l’agence du NEPAD, et en association avec ses partenaires de développement, a organisé, dans le cadre du programme de développement agricole global en Afrique (CAADP), un « atelier de travail sur l’alimentation et la sécurité alimentaire afin d’accélérer les investissements en réponse aux prix élevés des aliments et de l’insécurité alimentaire qui en résulte » qui s’est tenu en

Atelier de travail UA-NEPAD sur la Sécurité Alimentaire, “Accelerating Investments in Response to High Food Prices and Food Insecurity,” Pretoria, 20-24 mai 2008.

Les causes des prix alimentaires élevés sont entre autres: des niveaux de stocks de céréales historiquement bas au niveau mondial une demande croissante de céréales dans le monde entier du fait de la croissance démographique ; un changement d’habitude alimentaire vers une consommation majeure de viande dans les économies en expansion rapide comme la Chine et l’Inde, dont la production requiert d’avantage de céréales ; chocs de la production suite à des évènements climatiques dans les principaux pays producteurs comme l’Australie ; des prix de l’énergie plus élevés qui conduisent à une augmentation des prix des engrais et des coûts de transport ; une demande croissante de céréales pour la production de biocarburants ; et l’impact de la dévaluation du dollar US conduisant à une élévation des prix exprimés en dollars. Atelier de travail sur la Sécurité alimentaire UA- NEPAD “Accelerating Investments in Response to High Food Prices and Food Insecurity,” Pretoria, 20-24 mai, 2008.

Afrique du Sud en mai 200810. Le but de l’atelier de travail était de définir les interventions prioritaires en réponse à la crise des prix alimentaires élevés, dans le cadre du CAADP de l’UA-NEPAD. L’objectif était de transformer le cadre du 3ème pilier du CAADP (Cadre pour la Sécurité Alimentaire en Afrique [FAFS]) en des interventions qui s’attaquent à l’impact immédiat et de court terme de la crise et instaurent des mesures qui répondent aux défis de sécurité alimentaire à moyen et long terme.11 Les participants de l’atelier de travail craignaient en particulier que les prix élevés des engrais réduisent encore plus l’usage qui en est fait et provoquent une diminution des productions céréalières, ce qui compromettrait encore plus la sécurité alimentaire. Ainsi, au cours de l’une des quatre sections thématiques de l’atelier de travail – « Augmentation de l’offre alimentaire à travers l’augmentation de la production et les liens avec le marché » - une présentation de l’IFDC a mis en évidence les causes et les niveaux des augmentations des prix des engrais et a proposé un programme d’aide [par subvention] pour soutenir la capacité d’achat des petits exploitants agricoles grâce à l’octroi de bons d’achat et l’utilisation du réseau de distribution du secteur privé pour fournir le/ les intrant(s) subventionné(s) afin d’éviter la chute de la consommation d’engrais et de la production céréalière. Les participants de l’atelier de travail ont promu cette recommandation dans le Communiqué de l’atelier de travail, qui recommande la réponse immédiate et de court terme suivante à la crise : « Intensifier la production agricole en utilisant des subventions ciblées sur les intrants, en particulier des engrais ou des semences améliorées, et améliorer l’accès à l’eau et à l’irrigation à petite échelle pour la production agricole.” De plus, durant le 19ème Sommet des chefs d’Etat et de Gouvernement du NEPAD, en juin 2008, en Egypte, une note d’information basée sur le Communiqué de l’atelier de travail a été proposée à la discussion et promue par le Comité de mise en œuvre de l’Union Africaine des chefs d’Etat et de gouvernement (HSGIC). Une des interventions à court terme promue par les chefs d’Etat pour mettre en place des programmes de production alimentaire à impact rapide dans les domaines essentiels était la suivante : « Des programmes de subventions soigneusement définis pour les semences, les engrais, l’irrigation, l’électricité et l’eau doivent impliquer le secteur privé dès le départ et préparer la transition de programmes d’urgence initiaux vers des dispositifs pérennes basés sur le marché. Ainsi, une mesure essentielle recommandée par l’atelier de travail UA-NEPAD et promue par le HSGIC, est de mettre en œuvre des subventions favorables au marché, et en particulier l’utilisation de bons d’achat pour cibler les agriculteurs pauvres ainsi que la livraison des engrais subventionnés par le réseau de distribution du secteur privé.

1.4 Objectifs L’objectif général de cette étude est de présenter une analyse comparée du dispositif, des modalités de mise en œuvre et de la performance de deux types de programmes de subvention en ASS: les programmes de subvention favorables au marché et les programmes de subvention non favorables au marché. Les mesures de la performance sont : (a) l’accessibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres ; (b) la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres ; (c) l’impact des programmes de subvention sur le développement du réseau de distribution privé ; et (d) la durée. En se basant sur les résultats de l’analyse, le rapport identifiera quelques-unes des meilleures pratiques et leçons que les pays peuvent utiliser pour améliorer la mise en œuvre de leurs programmes de subvention par rapport à ces trois indicateurs de performance. Les objectifs spécifiques sont de : 1. Décrire la structure du marché des engrais et les programmes de subvention des engrais dans huit pays d’ASS en termes de caractéristiques du dispositif et de modalités de mise en œuvre. 2. Analyser la performance (en termes qualitatifs) des huit programmes de subventions des engrais en relation avec leur dispositif et leurs modalités de mise en œuvre et les classer sur une échelle allant des plus favorables au marché au moins favorables au marché.12 3. Répartir les programmes de subventions des huit pays en deux groupes (les programmes de subvention favorables au marché et les programmes moins favorables au marché) et offrir une analyse comparée de leur performance. 4. Identifier les leçons essentielles et mettre en évidence les meilleures pratiques en termes de dispositif ou de mise en œuvre des programmes de subvention en ASS, en se basant sur l’analyse comparée. 5. Recommander des politiques et des interventions que les Etats et les partenaires de développement pourront adopter afin d’améliorer la mise en œuvre des programmes de subvention en ASS. 6. Mener une analyse comparée de la performance des programmes de subvention SMART et non SMART.

10 Les pays représentés au cours de l’atelier de travail étaient: le Burkina Faso, le Cameroun, l’Ethiopie ; le Kenya ; le Lesotho ; le Malawi ; le Mali ; la Mauritanie ; le Mozambique ; le Niger ; la Sierra Leone ; le Sénégal ; le Swaziland ; le Rwanda ; l’Ouganda et la Zambie ainsi que l’Egypte en tant qu’observateur. 11 Atelier de travail sur la Sécurité Alimentaire UA-NEPAD “Accelerating Investments in Response to High Food Prices and Food Insecurity,” Pretoria, 20-24 mai 2008, Rapport de l’atelier de travail. 12 L’étude évaluera seulement la performance du programme de subvention de chaque pays en fonction des critères d’ouverture au marché afin de classer le pays dans la catégorie appropriée et de procéder à l’analyse comparée. La performance des programmes de subvention de chaque pays en fonction des objectifs déclarés devra faire l’objet d’une étude ultérieure.

Encadré 1. Enoncés descriptifs pour guider l’analyse des programmes de subvention Un ensemble d’énoncés descriptifs a été développé pour chacun des quatre indicateurs de performance des programmes de subvention : •• Le programme de subvention augmente-t-il l’accès aux engrais des agriculteurs pauvres et limite-t-il les fuites vers des agriculteurs « non pauvres » ? ›› Le taux de la subvention est-il fixé et clairement défini ou bien varie-t-il ? ›› Le programme a-t-il un mécanisme de sélection des agriculteurs pauvres ou ayant de petites exploitations ? ›› Le programme prévoit-il des investissements ou des services supplémentaires ciblant les agriculteurs pauvres (services de vulgarisation, semences améliorées, facilité d’accès au crédit pour couvrir la partie non subventionnée par le bon d’achat d’engrais) ? ›› Le programme a-t-il des limitations directes ou indirectes pour limiter les fuites vers des agriculteurs « non pauvres » et en particulier : les types d’engrais subventionnés sont-ils uniquement ceux utilisés le plus par les agriculteurs pauvres ; la quantité maximale d’engrais par agriculteur est-elle limitée ; y a-t-il une préinscription/ sélection des bénéficiaires ? •• Le programme de subvention a-t-il augmenté la disponibilité des engrais pour les agriculteurs pauvres ? ›› La quantité d’engrais disponible pour les agriculteurs a-t-elle augmenté grâce au programme de subvention ? ›› Le programme de subvention a-t-il diminué la distance entre le dépôt d’engrais et l’exploitation agricole ? ›› Les engrais subventionnés sont-ils livrés au bon moment (avant la saison des semences) ? •• Le programme de subvention contribue-t-il au développement d’un marché privé des engrais ? ›› L’Etat est-il impliqué directement dans l’importation et la distribution des engrais, ou quelles sont les activités laissées au secteur privé ? ›› L’Etat met-il en place des procédures ouvertes (par exemple un appel d’offres ouvert et non-discriminatoire) lors de la sélection des acteurs privés qui font partie de la chaîne du marché de l’engrais pour les engrais subventionnés (importateurs, distributeurs, commerçants agricoles, transporteurs, etc.) ? ›› Comment les subventions affectent-elles la structure du marché intérieur et son fonctionnement ? ›› Les dispositions pour le paiement de la subvention au secteur privé sont-elles un facteur de dissuasion pour une plus grande participation du secteur privé au programme de subvention ? •• Le programme de subvention a-t-il une stratégie de sortie claire ? ›› Le programme de subvention a-t-il une durée et une stratégie de sortie clairement définies ?

Au cours des dernières années, de nombreuses études sur les programmes de subvention des intrants ont été menées dans différents pays africains par des chercheurs d’institutions telles que l’IFDC, l’Institut de recherche international sur la politique alimentaire (IFPRI), l’Université de l’Etat du Michigan (MSU), l’Ecole d’études orientales et africaines (SOAS), la Banque mondiale et la FAO. Ces études ont identifié les principaux problèmes de la mise en œuvre des subventions et ont analysé leurs performances.13 La présente étude entend se baser sur ces études existantes pour contribuer à consolider la connaissance sur les programmes de subvention en ASS ; l’étude analysera ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas et émettra des recommandations pour améliorer l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de subvention en Afrique.

1.5 Approche analytique et méthodologie Recueil des données L’analyse présentée dans cette étude est basée sur des informations qualitatives et des données issues des rapports nationaux sur les programmes de subvention préparés par des consultants nationaux dans huit pays d’ASS qui mettent actuellement en œuvre des programmes de subvention des engrais : le Burkina Faso, le Ghana, le Malawi, le Nigéria, le Rwanda, le Sénégal, la Tanzanie et la Zambie. Ces pays ont été sélectionnés à dessein en considérant les facteurs comme la représentativité géographique, la taille du marché, le mélange de pays côtiers et continentaux et la mise en place d’un programme de subvention depuis plus d’une récolte. Les approches adoptées par les consultants pour recueillir les données et les informations ont comporté : une étude des principaux 13 Kelly, V., et al., 2010; Gregory, I., 2006; Wiggins, S., et al., 2010; Morris, M., et al., 2009; Crawford, E., et al., 2006;Kelly, V., et al., 2007; Crawford, E., et al., 2003; Morris, M., et al., 2007; Bumb, B., et collaborateurs, 2011; Wanzala, M. et al.,2009.

documents et études existants ; le recueil des données secondaires ; et une consultation menée dans chaque pays, comprenant des visites de terrain. Les consultants ont préparé les rapports nationaux sur les programmes de subventions de chaque pays sous l’encadrement d’une équipe technique constituée d’experts des politiques et de la commercialisation des engrais de l’IFDC, de la FAO et du NEPAD. En sus des rapports nationaux, l’étude finale consolidée est complétée par des données et informations secondaires provenant de sources multiples (le plus souvent notamment FAOSTAT et Country STAT) et par les études existantes sur les programmes de subventions pour les engrais en Afrique, menées par les institutions suivantes : l’IFDC, la FAO, la Michigan State University (MSU), l’Institut de recherche international sur les politiques alimentaires (IFPRI) et la Banque mondiale. Nous espérons que cette étude contribuera à enrichir l’ensemble des travaux existants sur les études traitant de la performance des subventions en ASS et incitera à un travail empirique plus détaillé utilisant des données primaires.

Approche analytique Les attributs généraux des programmes de subvention déterminent les caractéristiques de leur dispositif et les modalités de leur mise en œuvre, qui ont des implications sur la performance du programme. Les attributs généraux d’un programme de subvention sont : les objectifs du programme de subvention ; la période allouée ; le caractère durable ; les modalités de livraison des intrants subventionnés (basées sur le marché ou sur des réseaux officiels) ; la promotion d’une croissance favorable aux plus pauvres en opposition à un simple dispositif de protection sociale ; et les instruments utilisés pour la mise en œuvre (s’il y en a). Les caractéristiques spécifique du dispositif d’un programme de subvention sont ; les quantités et le type d’engrais ou d’autres intrants dans le lot d’intrants subventionnés ; le montant de la subvention ; le ciblage ou non de la subvention sur une population spécifique et, dans ce cas, l’instrument et le critère retenus ; le ciblage ou non de la subvention sur une culture particulière ; la méthode d’évaluation du besoin de subvention ; la disponibilité de services complémentaires (crédit, vulgarisation à destination des agriculteurs , renforcement des capacités des commerçants du secteur agricole, disponibilité de technologies pour l’après-récolte et liens avec le marché des produits agricoles ; et les sources de financement du programme de subvention. Les modalités de mise en œuvre usuelles sont les suivantes : le système d’approvisionnement (appel d’offres public ou négociation directe sur les prix) ; les dispositions institutionnelles entre les différents acteurs ; le mécanisme de livraison de l’engrais (public ou utilisant un réseau de distribution privé) ; et l’existence de mesures de précaution pour réduire les risques de détournements. La performance des programmes de subvention est évaluée normalement à trois niveaux: (a) au niveau de l’agriculteur; (b) l’impact sur le secteur privé; et (c) au niveau macroéconomique, utilisant différentes variables pour l’analyse. Comme mentionné précédemment, cette étude se limitera au domaine allant de la chaine d’approvisionnement des engrais jusqu’à l’exploitation agricole, étant donné les données et informations disponibles. Les aspects essentiels des programmes de subventions évalués concernent donc : les attributs généraux d’un programme de subvention SMART (excluant l’objectif de chaque programme) ; les caractéristiques essentielles associées à ces attributs généraux tels qu’on les considère lors de l’élaboration d’un programme de subvention SMART sur les intrants ; les modalités de mise en œuvre utilisées pour la livraison des intrants subventionnés ; et les indicateurs qui sont utilisés pour mesurer la performance de ces programmes de subvention SMART jusqu’à l’exploitation agricole.

Méthodologie L’étude adopte sciemment une approche qualitative afin de comprendre les différentes caractéristiques de l’élaboration et les modalités de mise en œuvre des huit programmes de subvention ainsi que leurs effets sur la performance de chaque programme (l’ouverture au marché)- Les mesures de la performance sont : (a) l’accessibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres; (b) la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres ; (c) l’impact des programmes de subvention sur le développement d’un réseau de distribution privé ; et (d) la durée. Une série d’énoncés descriptifs a été développée pour chacun de ces quatre indicateurs de performance afin de guider l’analyse des programmes de subvention ; en particulier, ces énoncés identifient les caractéristiques du dispositif des programmes de subvention et leurs modalités de la mise en œuvre et évaluent leur impact sur la performance14 (Encadré 1). L’analyse est menée en deux étapes. Dans la première étape, pour chaque programme de subvention, les caractéristiques du dispositif sont identifiées et analysées pour comprendre quelle a été leur mise en œuvre et si les effets attendus ont effectivement été atteints. L’impact sur la performance est ensuite analysé en termes qualitatifs – pour comprendre si les caractéristiques de la conception du programme et ses modalités de mise en œuvre ont eu un impact positif ou négatif sur la performance. Par exemple, si un programme de subvention utilise des bons d’achat d’intrants comme mécanisme pour faire profiter les agriculteurs pauvres d’un engrais subventionné, l’hypothèse retenue est que cela va augmenter l’accessibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres. 14 Comme précisé auparavant l’étude limitera son analyse au segment de l’offre de la chaîne de l’approvisionnement d’engrais jusqu’à la porte de l’exploitation agricole, c’est pourquoi les indicateurs de performance sont : (1) l’accessibilité des dispositifs de subvention (s’il y en a) aux agriculteurs pauvres et de l’engrais subventionné en terme de prix; (2) la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres, les petits exploitants et les exploitants de cultures vivrières en termes de quantité, temps et lieu; (3)l’impact des programmes de subvention sur le réseau de distribution privé ; et la (4) durée – le programme de subvention a-t-il une stratégie de sortie ou une durée limite et est-elle respectée.

Si les conclusions de l’étude sont que l’usage des bons d’achat d’intrants a en effet augmenté l’accessibilité pour les agriculteurs pauvres, l’impact sur l’accessibilité sera positif, et l’on attribue la note 1 à la caractéristique du dispositif du programme. Inversement, si un programme utilise des bons d’achat d’intrants ciblant les agriculteurs pauvres mais si les conclusions de l’étude indiquent que cela n’a pas augmenté l’accessibilité, on attribue la note 0 à la caractéristique du dispositif. De même, si le programme n’utilise pas de bons d’achat d’intrants et n’augmente pas l’accessibilité, on lui attribue également la note 0. La performance des programmes de subvention est résumée dans un tableau fournissant une liste des programmes de subventions des engrais des différents pays avec les différentes notes attribuées. Les huit programmes de subvention sont ensuite répartis en deux groupes en fonction de leurs notations : Les programmes de subvention favorables au marché sont ceux qui ont une note supérieure à 10 ; les programmes de subvention moins favorables au marché sont ceux qui ont une note égale ou inférieure à 10. Dans la seconde étape de l’analyse, l’étude mène une analyse comparée des programmes de subventions favorables au marché et de ceux moins favorables au marché. L’objectif de l’analyse comparée est d’identifier les caractéristiques du dispositif et les modalités de mise en œuvre qui améliorent l’ouverture au marché des programmes de subvention des engrais, et d’identifier ainsi quelques-unes des meilleures pratiques et leçons apprises pour améliorer la gestion et la mise en œuvre de futurs programmes de subvention. L’approche retenue est la suivante ; tout d’abord, un ensemble d’hypothèses est développé, en partant de l’analyse des programmes de subvention d’un pays donné portant sur la relation entre les caractéristiques du dispositif et les modalités de la mise en œuvre d’une part et la performance d’autre part en termes de : développement potentiel du secteur privé ; amélioration de la disponibilité et de l’accessibilité des engrais; et existence d’une durée limite et d’une stratégie de sortie. On compare ensuite les caractéristiques essentielles du dispositif et les modalités de mise en œuvre des programmes favorables au marché avec celles des programmes moins favorables au marché et leurs effets respectifs sur les indicateurs de performance, en les confrontant aux hypothèses. On s’attend dans la majorité des cas à ce que les conclusions de l’étude sur les programmes de subvention favorables au marché confirment les hypothèses en raison des caractéristiques principales de leur dispositif. Toutefois, l’analyse comparée n’a pas pour objectif d’analyser si les programmes de subvention favorables au marché ont de meilleures performances que les programmes de subvention moins favorables au marché, grâce à de meilleurs dispositifs et modalités de mise en œuvre. Elle fournit en revanche, grâce à la création des deux groupes de programmes de subvention, une base de comparaison sur laquelle il est possible d’établir les principales différences et similarités en termes de dispositif, de mise en œuvre et donc de performance, et d’énoncer les leçons essentielles et les meilleures pratiques qui peuvent améliorer la mise en œuvre des programmes de subvention en ASS.

1.6 Restrictions de l’étude Les principales restrictions pesant sur cette étude ont été les contraintes financières et les contraintes en termes de temps. Ces deux contraintes ont limité la quantité de données primaires qu’il était possible de recueillir. Idéalement, nous aurions analysé la performance des programmes de subvention à trois niveaux : (a) l’impact au niveau de l’exploitation ; (b) l’impact sur le réseau de distribution du secteur privé ; (c) l’impact au niveau macro-économique. Or, cette analyse aurait demandé des ressources supplémentaires et un temps suffisant pour se rendre au niveau des exploitations et recueillir les données. Au lieu de cela, la majeure partie des informations recueillies sur le terrain concerne l’impact des programmes sur le segment de l’offre – c’est-à-dire, l’impact sur le réseau de distribution privé et la disponibilité et l’accessibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs. De plus, ces informations sont pour la plupart des informations qualitatives plutôt que des données chiffrées. Ainsi, l’analyse menée dans cette étude sera centrée sur l’impact des programmes de subvention sur le segment de l’offre. Par ailleurs, elle sera centrée sur la performance en relation avec les caractéristiques essentielles des programmes favorables au marché afin d’identifier les meilleures pratiques et les leçons à tirer. L’approche analytique a également ses inconvénients : les hypothèses retenues concernent l’impact probable des caractéristiques du dispositif sur l’indicateur de performance. Par exemple, il est probable que l’utilisation de bons d’achat d’intrants augmente l’accessibilité. L’étude ne pourra pas dire cependant dans quelle mesure les bons d’achat d’intrants ont augmenté l’accessibilité ou si ce sont bien les bons d’achat d’intrants qui ont augmenté l’accessibilité plutôt qu’une autre caractéristique du dispositif et sa modalité de mise en œuvre. De plus, l’analyse est relativement subjective, se basant comme elle le fait sur des informations qualitatives. Enfin, le même poids est donné à chaque caractéristique du dispositif pour l’analyse de la performance, ce qui pourrait biaiser les résultats.

1.7 Organisation du rapport d’étude La deuxième partie présente une brève description des pays considérés dans cette étude, décrit la structure des marchés des engrais dans chacun des pays étudiés et décrit chaque programme national de subvention des engrais en termes d’objectifs, de caractéristiques de dispositif et de modalités de mise en œuvre. La troisième partie analyse la performance des programmes de subvention en rapport avec les caractéristiques de leur dispositif et de leurs modalités de mise en œuvre. La quatrième partie répartit les huit programmes de subvention en deux groupes de programmes, plus favorables ou moins favorables au marché, offre une

analyse comparée de ces deux groupes et identifie les leçons clés et les meilleures pratiques pour l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de subvention en ASS. La partie finale (cinquième partie) dresse les conclusions et recommande des politiques et des interventions que les Etats et les partenaires du développement devraient prendre en considération pour la mise en œuvre et l’élaboration de programmes de subvention des engrais fructueux en Afrique.

Section 2. La structure du marché des engrais et les programmes de subvention des engrais dans les pays africains sélectionnés Cette partie décrira les huit programmes de subvention des engrais objets de l’étude en termes de caractéristiques du dispositif et modalités de mise en œuvre. La structure du marché des engrais étant un déterminant essentiel pour l’élaboration et la mise en œuvre d’un programme de subvention, la description de chaque programme national de subvention est précédée par une brève description de la structure du marché des engrais.

2.1 Burkina Faso 2.1.1 Contexte national Le Burkina Faso, pays de l’Afrique de l’Ouest, a un produit intérieur brut (PIB) par habitant de 517 US $ avec 46 pour cent de la population vivant sous le seuil national de pauvreté. L’agriculture est un secteur essentiel, avec 82 pour cent de la population de 15,7 millions travaillant dans le secteur agricole. Le secteur contribue à 38 pour cent du PIB du pays. 23 pour cent des terres cultivables sont mises en culture, principalement pour des cultures alimentaires de base comme l’arachide, le maïs, le millet, le sorgho et des cultures commerciales comme le coton, le riz et certains fruits ou légumes. Le niveau d’engrais utilisé pour les terres cultivées est évalué à 9,00 kilogrammes par hectare (kg/ha), ce qui est comparable à la moyenne de l’ASS à un niveau de 6,00 kg/ha.

2.1.2 Structure du marché des engrais– Burkina Faso Le Burkina Faso importe 95 pour cent de son besoin d’engrais auprès du marché international ou de pays frontaliers comme le Mali ou la Côte d’Ivoire. Les 5 pour cent restants sont produits localement par l’unique usine d’engrais du pays, la Compagnie Industrielle pour les Productions Agricoles et Marchandes (CIPAM), filiale d’une entreprise basée en France, Mambo Commodities. Créée en 2003, la CIPAM a débuté ses activités de production d’engrais en 2007. L’unité a une capacité de 1 500 tonnes métriques (tm) – soit 450 000 tm par an [tmpa] – et mène sa propre recherche agronomique pour développer et promouvoir l’utilisation d’engrais produit localement en fonction des cultures exploitées. Au cours de la période 2005-2009, la CIPAM a atteint une production moyenne de seulement 30 716 mt soit 7 pour cent de sa capacité. En plus de la CIPAM, on compte 5 gros importateurs d’engrais au Burkina Faso, dont quatre représentent des multinationales, qui assument généralement aussi bien les fonctions d’importateurs que de grossistes/distributeurs. De plus, la législation du pays contrôle et réglemente tous les aspects des activités nationales liées aux engrais, comme les activités de production, d’importation et de vente sur le territoire national. Les éléments principaux de cette législation sont : •• L’importateur doit obtenir un certificat national de conformité (CNC) avant de se lancer dans ces activités. •• La Création d’une Commission Nationale pour le Contrôle des Engrais (CONACE), qui est responsable de la mise en œuvre de la politique nationale, du contrôle et de la promotion des engrais, de la réglementation, de la recherche, de l’éducation, de la formation et de la dissémination des informations. La structure de la chaîne d’approvisionnement du marché des engrais, représentée sur la figure 1, illustre les principales origines de l’approvisionnement en engrais. Dans la première chaîne d’approvisionnement, les trois entreprises d’importation15 les plus importantes importent l’engrais et le distribuent à travers un réseau relativement petit de grossistes et de détaillants, qui vendent habituellement les engrais de manière saisonnière et en petites quantités aux petits exploitants agricoles. Dans la deuxième chaîne d’approvisionnement, la CIPAM produit les engrais, les vend principalement à des groupes agricoles et approvisionne également le réseau de distribution de gros et au détail, ainsi que SOFITEX, l’une des trois entreprises cotonnières du pays. Dans la troisième chaîne d’approvisionnement, les agriculteurs commerciaux et les plantations, en particulier les trois entreprises cotonnières présentes dans le pays (SOFITEX, FASOCOTON et SOCOMA) et une plantation de canne à sucre (SN SOSUCO), se procurent les engrais auprès des importateurs pour leurs propres activités agricoles et leurs agriculteurs sous-traitants. La quatrième chaîne

15 Agridis qui représente Hydro CI, SCAB qui représente Potasses d’Alsace, et STEPC CI qui représente Amefert, Chemefert and Sodegrain.

d’approvisionnement est celle du programme d’action national pour les engrais, qui prend la forme d’une subvention et où la distribution aux agriculteurs est effectuée par le Ministère de l’Agriculture et les organisations de producteurs. Figure 1. Chaîne d’approvisionnement des engrais du Burkina Faso

2.1.3 Le programme de subvention des engrais – Burkina Faso Le gouvernement du Burkina Faso n’a pas reconnu officiellement son programme de subvention des engrais. Les difficultés financières affrontées par les trois entreprises cotonnières du pays en 2005 et la crise alimentaire de 2008 ont convaincu le gouvernement d’entreprendre des actions pour soutenir la production de coton et des cultures alimentaires de base en facilitant l’accès aux engrais. Cette aide se compose de deux éléments : le premier est l’octroi d’une aide financière aux trois entreprises cotonnières pour l’achat d’engrais ; le deuxième est la mise en œuvre d’un « plan d’action pour les engrais » qui vise à accélérer la production alimentaire de base, principalement du maïs et du riz. L’objectif du plan d’action de soutien des engrais au Burkina Faso est d’« augmenter le niveau actuel de l’utilisation des engrais en réduisant son coût et en facilitant l’accès des agriculteurs à des engrais de qualité. » Dans ce « plan d’action pour les engrais » mené par l’Etat, il n’y a pas de lots d’engrais prescrits par agriculteur mais deux types d’engrais sont considérés : de l’azote, du phosphate et du potassium (NPK) à appliquer en fumure de fonds et de l’urée pour un épandage en couverture. Le programme de soutien des engrais a d’abord été lancé en 2008/09 avec un financement exclusif par le budget national. Il a été poursuivi en 2009/10 avec le soutien de la Banque africaine de développement en complément des fonds nationaux. Les importations totales d’engrais en 2009/10 se sont élevées à 145 000 mt, alors que la quantité actuelle d’engrais consommée au cours du programme national de subvention s’est élevée à 25 013 mt. Ainsi, les engrais subventionnés représentent environ 17 pour cent des engrais consommés au Burkina Faso. Le programme a été de nouveau mis en œuvre en 2010/11, financé uniquement par des fonds nationaux. Au moment de l’évaluation, l’Etat n’avait pas de stratégie de sortie du programme de subvention des engrais. Le dispositif et la mise en œuvre du plan d’action pour les engrais sont restés les mêmes depuis son lancement en 2008/09. Dans ce programme, des employés du Ministère de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources Halieutiques (MAHRH) déterminent, au niveau territorial de chaque province, les besoins en engrais pour tous les agriculteurs qui cultivent le maïs et le riz, estimés en multipliant la surface prévue des cultures par l’utilisation standard d’engrais recommandée par hectare. Ces estimations de quantité sont ensuite agrégées au niveau provincial, puis au niveau régional et enfin au niveau national par les bureaux centraux du MAHRH. Dans de nombreux cas, en raison de l’insuffisance de personnel de service et des problèmes logistiques, les besoins régionaux sont sous-estimés ou surestimés, ce qui mène à une mauvaise allocation des engrais subventionnés ; cela crée un surplus d’engrais subventionné dans certaines provinces, alors que d’autres provinces connaissent un déficit.

Figure 2. Structure schématique de la mise en œuvre du plan d’action pour les engrais au Burkina Faso

Après que le besoin d’engrais a été estimé, le MAHRH importe les engrais auprès de négociants internationaux ou à partir des pays frontaliers et le distribue en utilisant son propre personnel et réseau de distribution. Les engrais subventionnés sont distribués régionalement selon les besoins en engrais estimés pour chaque région. Les engrais sont livrés directement aux bureaux régionaux et reçu par un comité comprenant des employés régionaux des directions de l’agriculture, de l’économie et des finances, et de la chambre régionale de commerce. Chaque bureau régional est responsable du transport des engrais de la capitale régionale vers le chef-lieu de chaque province. Or, dans la majeure partie des cas, les bureaux provinciaux organisent le transport de leur part des engrais subventionnés vers le chef-lieu de province et répercutent ces coûts sur les agriculteurs. Une fois que l’engrais est disponible dans les provinces, les agriculteurs achètent, individuellement ou de manière groupée, les engrais subventionnés au Directeur Provincial de l’Agriculture (DPA). L’achat est généralement effectué en liquide et sans crédit. L’octroi de facilités de crédit par les fournisseurs a été largement abandonné étant donné les défauts de paiement et l’incapacité des

agriculteurs à rembourser le crédit lors de la première année de la mise en œuvre du programme. Si un agriculteur achète de l’engrais de manière individuelle, la quantité d’engrais qu’il ou elle peut acheter est basée sur la surface cultivée déclarée. L’agriculteur remplit un formulaire où il doit s’identifier et fournir les informations sur les cultures qu’il a l’intention de développer ainsi que la zone de plantation qui sera cultivée. Le formulaire est ensuite signé par un agent du DPA ; l’agriculteur amène le formulaire signé à la mairie pour le faire signer par les services du maire. Si les engrais subventionnés sont achetés par un groupe d’agriculteurs, le groupe se rend au DPA avec l’estimation de ses besoins. L’estimation est vérifiée par le chef de la zone territoriale où sont basés les agriculteurs. En cas de différend, le chef de zone effectue une estimation personnelle de la zone qui doit être cultivée par les agriculteurs. Une fois le consensus trouvé sur la zone, le groupe est autorisé à acheter la quantité correspondante d’engrais subventionnés. Il est de la responsabilité du groupe de distribuer les engrais parmi ses membres, proportionnellement à leurs besoins. Dans les cas où les quantités d’engrais sont mal allouées – certaines provinces recevant plus que leurs besoins et d’autres moins – une fois le fait établi, des accords sont passés pour réaffecter les produits subventionnés des zones excédentaires vers les zones déficitaires, faisant peser le coût de la réallocation des produits sur les agriculteurs. Cela cause également des retards dans la disponibilité des produits.

2.2 Ghana 2.2.1 Contexte national Le Ghana a une population d’environ 23,8 millions, dont 49 pour cent est concentrée dans les zones rurales. Le PIB par habitant est de 1 283 US $ et le pourcentage de la population vivant sous le seuil national de pauvreté est relativement faible, soit 28,5 pour cent. L’agriculture est un secteur économique essentiel au Ghana, représentant environ 32 pour cent du PIB du pays, 40 pour cent des revenus d’importation et 50 pour cent de l’emploi. Plus de 19 pour cent des terres cultivables sont mises en culture. La majorité du système agricole (90 pour cent des exploitations agricoles) est constituée de façon dominante par un grand nombre de petites exploitations agricoles pratiquant des cultures pluviales (d’en moyenne 2,00 ha) à la mécanisation minimale ou inexistante et, dans de nombreux cas, sur des terrains insignifiants. Ces petites exploitations agricoles produisent principalement des cultures alimentaires de base (manioc et autres racines, maïs, millet, banane plantain, riz et sorgho). L’agriculture intensive qui utilise des intrants modernes comme les engrais ou des semences hybrides est traditionnellement limitée à la production de cultures commerciales, de haute valeur, industrielles et d’exportation (cacao, coton, huile de palme, caoutchouc et sucre) et plus récemment de l’horticulture et des cultures arboricoles. L’utilisation d’engrais est de 7,3 kg/ha pour les terres cultivables et les cultures permanentes (la moyenne pour l’ASS est de 7,0 kg/ha) (FAOSTAT, 2011).

2.2.2 Structure du marché des engrais – Ghana Bien que le Ghana ait des gisements de phosphates, il n’y a pas de moyens de production d’engrais dans le pays ; ainsi, tout les engrais consommés par le Ghana sont importés de l’extérieur. Il existe cinq principales entreprises d’importation d’engrais au Ghana ; quatre d’entre elles sont affiliées à des entreprises internationales d’engrais (Yara Ghana Ltd., Wienco Ghana Ltd., Golden Stork and Dizengoff Ghana Ltd.), alors que Chemico Ltd. est une entreprise locale. Les cinq entreprises représentent ensemble environ 97 pour cent des engrais consommés dans le pays. Les 3 pour cent restants sont importés par de petits importateurs ou pénètrent dans le pays sous la forme d’aides en nature de KRII. De plus, Wienco, Chemico et Golden Stork ont également la capacité de faire des mélanges d’engrais. Par le passé, le Comité parapublic du Cacao du Ghana (COCOBOD), quelques exploitations et plantations commerciales (huile de palme, ananas et d’autres cultures commerciales) et la Banque pour le Développement Agricole importaient également des engrais, soit pour leurs clients, soit pour leur propre utilisation. Cependant, plus récemment, étant donné le besoin de ressources financières substantielles et la coordination en terme de temps et de logistique nécessaire pour importer des engrais, la plupart de ces organisations ont sous-traité presque toutes leurs opérations d’importation d’engrais aux principaux importateurs d’engrais, tout en maintenant leur système de distribution pour leurs propres opérations. Les importateurs sont situés dans la grande région d’Accra, alors que les grossistes sont traditionnellement situés dans les grands chefs-lieux régionaux. La plupart des distributeurs sont des hommes d’affaires indépendants qui utilisent leurs propres capitaux, empruntent auprès des banques et utilisent les lignes de crédit des importateurs pour leurs achats. Les détaillants sont de petites entreprises d’intrants, qui utilisent principalement leurs propres fonds et n’ont que rarement recours au crédit des grossistes. Ils vendent leurs produits aux agriculteurs par sacs de 50 kg ou en plus petites quantités en fonction des besoins des agriculteurs. Les détaillants sont installés dans les zones périurbaines des villes et des villages dans 158 districts du pays afin de procurer un accès facile aux agriculteurs ; toutefois, dans la plupart des cas, les magasins de détail restent encore à une distance considérable des exploitations. Le marché ghanéen des engrais comprend trois chaînes d’approvisionnement, qui se distinguent au premier niveau de la demande après l’importation. Dans la première chaîne d’approvisionnement, les cinq importateurs principaux importent des engrais sur la

base de leurs propres décisions d’approvisionnement et en réponse au programme de subvention de l’Etat. Les engrais importés sont vendus au travers de leur réseau de distribution affilié avec environ 25 grossistes référencés (situés principalement dans les capitales régionales) et environ 2 700 détaillants au niveau du district (Krausova et Banful, 2010) qui distribuent les engrais au niveau national à travers un réseau de magasins ruraux qui commercialisent des intrants agricoles. Ces détaillants vendent les engrais aux agriculteurs au prix de marché ou au prix subventionné prédéterminé fixé lors des négociations entre l’Etat et les importateurs.16 Dans la deuxième chaîne d’approvisionnement, le COCOBOD importe les engrais par l’intermédiaire de deux des importateurs principaux et les distribue aux cultivateurs de cacao à travers son propre réseau de distribution d’environ 70 magasins situés dans la principale région de production du cacao. Les cultivateurs de cacao peuvent aussi se procurer les engrais par des détaillants indépendants locaux. La troisième chaîne d’approvisionnement fournit les plantations de cultures commerciales de revenus. Ces exploitants de cultures commerciales importent les engrais par l’intermédiaire des quatre importateurs et le distribuent à travers leur propre réseau de distribution à leurs agriculteurs sous-traitants. Les importations totales d’engrais en 2009 s’élevaient à 335 180 tm. Sur ce total, l’engrais distribué par le secteur privé pour le programme de subvention de l’Etat représentait 88 000 tm, soit 26 pour cent du marché. Figure 3. Chaîne d’approvisionnement des engrais au Ghana

2.2.3 Le programme de subvention des engrais – Ghana En réponse à la crise alimentaire et pétrolière de 2007/08, le Gouvernement du Ghana (GoG) a introduit un programme global de subvention des engrais en 2009 s’adressant aux millions de petits exploitants agricoles qui produisent des cultures alimentaires de base. L’objectif déclaré du programme de subvention est d’« atténuer les effets de la crise alimentaire en augmentant l’utilisation des engrais. ». Les petits propriétaires exploitants des cultures d’exportation (par exemple les cultivateurs de cacao qui ont déjà bénéficié d’un programme de subvention par le COCOBOD) n’ont pas été exclus explicitement de la subvention s’ils produisent également des cultures alimentaires de base. Dans ce nouveau programme de subvention, le GoG a alloué un budget annuel17 aux subventions des engrais sur la base de la consommation d’engrais passée des petits propriétaires qui exploitent des cultures alimentaires de base. En 2009/10, la quantité d’engrais subventionné s’élevait à 26 pour cent du total des importations. Le reste des engrais importés était utilisé par les plantations et les exploitants de cultures commerciales. Originellement le programme de subvention des engrais du Ghana était ciblé sur les cultures vivrières, avec le recours aux bons d’achat, sans considérer qui exploitait les cultures, pourvu qu’elles soient bien exploitées au Ghana. Or, le programme de subvention de 2008/09 a affronté de nombreuses problématiques par rapport à ses modalités de mise en œuvre, et principalement par rapport au remboursement des bons d’achat d’intrants. De plus, les frais généraux et administratifs du système des bons d’achat étaient considérés trop élevés. Le personnel du Ministère de l’Agriculture a passé beaucoup de temps à gérer et contrôler le système de bons d’achat (allocation, autorisation et contrôle de la distribution et du remboursement des bons d’achat), lui enlevant beaucoup de temps pour ses autres tâches – ce qui a créé, en plus du temps perdu par les agriculteurs pour faire l’aller-retour entre leurs habitations et les bureaux du Directeur régional de l’agriculture (RDA) afin de recueillir les signatures d’autorisation, une situation qui a découragé de nombreux agriculteurs d’utiliser les bons d’achat. En raison de ces difficultés au cours de la première année de mise en œuvre, le système des bons d’achat a été remplacé par le système des lettres de transport en 2009/10. Les caractéristiques essentielles du dispositif du programme de 2010 sont l’élimination des bons 16 L’approche sur la distribution des engrais subventionnés a changé; en 2008 le Ministère de l’Agriculture a distribué des bons d’achat aux agriculteurs qui les utilisaient pour acheter les engrais auprès de leurs détaillants locaux. En 2010/11, une approche non-ciblée (sans bons d’achat) a été adoptée. 17 En 2011, le budget de subventionnement des intrants était de 69,8 millions GHC, soit environ 41 547 619 US $.

d’achat et la prise en considération de tous les agriculteurs (d’exploitations de petite, moyenne et grande taille) qui sont impliqués dans la production des nombreuses cultures qui utilisent les types d’engrais prévus dans le programme de subvention. Ainsi, il n’y a pas de mécanisme pour cibler des cultures ou des bénéficiaires spécifiques. Les types d’engrais prévus par le programme de subvention n’ont pas changé et sont ceux utilisés dans la production de cultures alimentaires ; ainsi, le programme est conçu pour attirer les agriculteurs (de petite, moyenne ou grande taille) qui développeront des cultures alimentaires. Il faut noter que cette caractéristique du dispositif est encore en phase avec les objectifs du programme de subvention. Ce nouveau système de lettres de transport a été conçu et mis en œuvre par le Ministère de l’alimentation et de l’agriculture (MOFA) en collaboration étroite avec les principales entreprises d’engrais, pour aboutir à l’allocation de quotas des différents types d’engrais à ces entreprises après les négociations sur les prix. Les entreprises doivent importer les engrais, s’occuper du passage en douane des marchandises dans les ports, payer tous les frais et livrer les quantités allouées des différents types d’engrais aux principaux distributeurs dans les régions et districts fixés. Grâce à ce système, les agriculteurs ont reçu en moyenne, en 2010, une subvention de 40 pour cent par sac de 50 kg d’engrais, pour tous les produits fertilisants éligibles. La procédure de lettre de transport fonctionne comme suit : le GoG invite les participants à l’appel d’offres pour l’approvisionnement des engrais pour le programme de subvention et négocie avec les importateurs les prix au détail nationaux auxquels l’engrais devra être vendu. Les prix considérés sont ceux de la livraison au détaillant par les importateurs. Le prix subventionné final négocié (prix au détail) entre l’Etat et l’importateur est établi en éliminant tous les coûts opérationnels de l’importation et de la distribution d’engrais (frais de manutention dans les ports, coûts de chargement et de transport et commissions et marges des différents acteurs de la chaîne d’approvisionnement). Tous ces coûts sont absorbés par les importateurs, et non par l’Etat. Les distributeurs achètent l’engrais auprès des importateurs au prix plein et le vendent aux détaillants au prix plein, ou le vendent directement aux agriculteurs au prix subventionné. La subvention estimée par sac de 50kg d’engrais est payée après les ventes et au moment de la présentation et de la vérification des lettres de transport au niveau du district et de la région en utilisant des formulaires particuliers.18 Pour recevoir le paiement des subventions, à la fin du mois, les grossistes/distributeurs et détaillants qui ont vendu aux agriculteurs, soumettent les lettres de transport et les formulaires complétés (désignés par les lettres A, B, C, D) sur les résultats des stocks (niveau initial des stocks, quantités vendues, niveau final des stocks) des engrais subventionnés au MOFA pour approbation et aux importateurs pour le paiement du montant subventionné. Les importateurs soumettent ensuite la documentation à l’Etat pour le paiement. Toutes les lettres de transport d’une entreprise d’importation sur une période donnée (généralement d’un mois) sont authentifiées par le Responsable du Bureau National pour l’engrais et par le Directeur des Services de vulgarisation agricole et vérifiées par le Trésor public avant que le montant dû ne soit payé à l’entreprise.

18 A cette étape, le responsable du bureau régional du MOFA vérifie et signe la lettre de transport pour enregistrer la quantité d’engrais livrée à un distributeur. La lettre de transport est vérifiée à nouveau et signée par le directeur régional de l’agriculture. Le distributeur livre ensuite l’engrais aux détaillants inscrits dans les différents districts avec les lettres de transport et factures nécessaires. Tous les détaillants d’engrais du pays doivent être inscrits auprès des services du MOFA du district. Le responsable du bureau du district (MOFA) contrôle lui aussi la lettre de transport et la signe. Lorsque l’engrais est réceptionné au niveau du district, la lettre de transport est agrafée à un formulaire « A ». A la fin de chaque mois, tous les agents remplissent le formulaire « A » en indiquant la quantité d’engrais vendue et la quantité restante de celui-ci (qui est vérifié et signé par le responsable du bureau du district pour les engrais et contresigné par le directeur de l’agriculture du district) et soumettent le formulaire « A » à leurs distributeurs. Les distributeurs transposent les quantités vendues par les différents agents du formulaire « A » au formulaire « B », qui est signé par le responsable du bureau régional et contresigné par le directeur régional. Le formulaire « B » est soumis par les distributeurs aux entreprises d’engrais et aux importateurs. Les résultats de vente mensuels des distributeurs dans chaque région sont indiquées par les entreprises d’engrais sur le formulaire « C », les ventes sur toutes les régions sont ensuite indiquées sur le formulaire « D ». Tous les formulaires complétés (formulaires A, B, C et D ainsi que les lettres de transport jointes) sont soumis au MOFA – Direction nationale des services de vulgarisation pour l’agriculture pour vérification du Responsable national du bureau des engrais et contre-signature du directeur. Après la vérification et le contrôle réussis d’une demande de paiement de la subvention par une entreprise, le montant considéré est approuvé pour la mise en paiement.

Figure 4. Structure schématique de la mise en œuvre du programme de subvention des engrais, après révision, au Ghana

Ce système de subvention basé sur les lettres de transport a de nombreux avantages sur le système des bons d’achat étant donné qu’il a éliminé certaines des problématiques et du manque d’efficacité rencontrés par le MOFA dans son approche de la subvention et de la livraison du produit, tout en procurant un meilleur accès aux engrais pour davantage d’agriculteurs. Les agriculteurs n’ont plus besoin de se rendre auprès des agents des services de vulgarisation pour obtenir les bons d’achat (avec le risque d’un refus) ou de faire la chasse aux RDA pour que leur bon d’achat soit signé et qu’ils puissent l’utiliser (avec le risque de devoir leur donner des pots-de-vin). Ils ne doivent plus gérer les problèmes liés par exemple aux difficultés d’obtention des bons d’achat auprès des agents des services de vulgarisation et pour trouver le directeur et faire signer leurs bons d’achat. Ils ne sont pas limités non plus dans l’achat d’une quantité d’engrais subventionnés déterminée par le bon d’achat et ne se trouvent plus dans l’incapacité d’acheter les engrais subventionnés s’ils n’ont pas reçu le bon. Au contraire, dans le système des lettres de transport, les agriculteurs peuvent acheter simplement les engrais subventionnés auprès d’un commerçant agricole, dans toutes les régions, à tout moment. De plus, le système des lettres de transport permet la participation d’un plus grand nombre de détaillants ; dans le système des bons d’achat, certains détaillants peuvent s’entendre avec les agents des services de vulgarisation pour obtenir une plus grande quantité de bons d’achat pour ce district ou cette zone, ce qui mène à l’exclusion du programme des autres détaillants et, de ce fait, empêche leur clientèle d’accéder aux engrais. Toutefois, comme noté précédemment, le nouveau système des reçus de transport a déplacé le risque et mis un poids administratif énorme sur le réseau des importateurs, des distributeurs et des commerçants agricoles, ce que reconnaît d’ailleurs le MOFA, mais qu’il justifie par l’intérêt d’un contrôle efficace du programme de subvention et par le besoin de minimiser les fraudes.

2.3 Malawi 2.3.1 Contexte national Le Malawi a une population estimée à environ 13,6 million, dont 88 pour cent vit en milieu rural. Le PIB par habitant est relativement bas (343 US $), et une très large part de la population (55 pour cent) vit en dessous du seuil national de pauvreté. 37 pour cent des terres cultivables sont en culture. Le maïs est la principale culture alimentaire de base, cultivée par plus de 95 pour cent des petits propriétaires terriens, et les principales cultures commerciales sont le café, le coton, le sucre, le thé et le tabac, qui sont généralement cultivés dans des plantations. L’agriculture est un secteur vital de l’économie, représentant 31 pour cent du PIB, 85 pour cent des revenus d’exportation et employant 85 pour cent de la population. La plupart des productions agricoles proviennent de petites exploitations agricoles ; 46 pour cent des petits exploitants possèdent moins de 1,00 ha de terre et pratiquent une agriculture pluviale, n’utilisant pas ou peu d’engrais et de semences hybrides. Le niveau d’engrais utilisé par hectare cultivé a baissé de 40kg/ha en 2006 à seulement 27 kg/ha en 2009 (donnée provenant des données de la FAO, 2009).

2.3.2 Structure du marché des engrais – Malawi Figure 5. Chaîne d’approvisionnement des engrais au Malawi

Le Malawi importe presque tout son besoin d’engrais auprès du marché international, par les ports de Beira et de Nacala au Mozambique et le port de Dar es Salaam en Tanzanie. Il existe aussi deux entreprises de mélange dans le pays. Le marché de l’engrais est constitué d’un réseau relativement développé de quatre chaînes d’approvisionnement à partir du premier niveau de la demande après celui de l’importation. Dans la première chaîne d’approvisionnement, les engrais sont importés par environ 20 importateurs qui distribuent les engrais à travers leurs propres détaillants/distributeurs (contrôlés ou détenus par leur société) à 400 dépôts de détail officiels, privés ou publics (magasins de coopératives d’agriculteurs, magasins détenus par des associations d’agriculteurs, etc.) et 170 commerçants agricoles indépendants qui sont installés pour la plupart en milieu rural. Dans la deuxième chaîne d’approvisionnement, les entreprises de mélange se procurent les engrais auprès des importateurs, mélangent les composés d’engrais et les vendent aux propriétés de thé et de café ainsi qu’aux agriculteurs, à travers un réseau de distribution privé. Dans la troisième chaîne d’approvisionnement, l’Association nationale des petits agriculteurs du Malawi (NASFAM), grande coopérative d’agriculteurs, se procure les engrais auprès des importateurs et les distribue à travers les magasins de détail de la coopérative. La quatrième chaîne d’approvisionnement est celle du programme national de subvention des engrais. L’Etat importe auprès du secteur privé et distribue à travers deux entités parapubliques, le Fonds de crédit renouvelable pour l’engrais pour les petits exploitants agricoles du Malawi (SFFRFM) et la Corporation pour le Développement agricole et la commercialisation (ADMARC). Les données sur les importations commerciales totales d’engrais pour 2008/09 (dernière année pour lesquelles les données sont disponibles) s’élevaient à 5 819 tm (IFDC). Or, selon le Ministère de l’Agriculture, 202 278 tm d’engrais ont été distribuées au cours du programme de subvention national en 2008/2009. Cela implique que presque 100 pour cent des engrais importés et distribués au Malawi est subventionné.

2.3.3 Le programme de subvention des engrais – Malawi Le programme actuel de subvention des engrais au Malawi, programme de subvention des intrants agricoles (AISP), a été lancé en 2005 avec comme objectif principal d’améliorer la sécurité alimentaire des foyers en augmentant la productivité et la production des petites exploitations grâce à un meilleur accès aux engrais et aux semences améliorées. Le programme est géré par le Ministère de l’agriculture et de la sécurité alimentaire (MoAFS) et mis en œuvre par deux entités parapubliques, SFFRFM et ADMARC, avec la participation du secteur privé. L’AISP a fonctionné pendant cinq années consécutives, et bien que les caractéristiques de base du programme soient restées inchangées depuis son origine, le dispositif d’octroi de la subvention et le niveau des opérations a évolué et il y a eu quelques changements au fil du temps (tableau 1). Tout d’abord, au cours des trois premières campagnes agricoles, le total de l’engrais subventionné dans le cadre de l’AISP a augmenté progressivement de 131 388 tm en 2005/06 à un pic de 216 553 tm en 2007/08 avant de retomber au niveau actuel de 161 495 tm pour la campagne agricole2009/10. De plus, le coût du programme a augmenté au fil du temps en raison de l’augmentation du prix des engrais sur le marché mondial ; entre 2007/08 et 2008/09, les prix des engrais ont augmenté de 242,7 pour cent pour le phosphate diammonique (DAP) et de 141,3 pour cent pour l’urée. Cela a presque doublé le coût total de l’AISP, de 16,35 milliards de Malawi Kwacha (MK) à 39,8 milliards MK pour la même période. Sur le marché local, le prix d’un sac de 50 kg d’engrais a augmenté en moyenne de 108,41 pour cent ; dans un effort visant peut-être à neutraliser cet impact, l’Etat a réduit le prix de rachat (par l’agriculteur) des engrais subventionnés de 11,1 pour cent de 900 MK en 2007/08 à 800 MK en 2008/09.19

Tableau 1. Principales caractéristiques du programme AISP, des campagnes agricoles 2005/06 à 2009/10 Variable

2005/06

2006/07

2007/08

2008/09

2009/10

Subvention totale (tm)

131 388

174 688

216 553

202 278

161 495

2,5

1,6

1 750

2 480

3 299

7 951

3 841

950

900

800

500

Prix des engrais sur le marché local (MK/50 kg)

2 700

3 430

4 199

8 751

4 341

Coût total du programme (en millions MK)

7 200

12 729

16 346

39 847

17 140

8,2

9,0

16,2

6,8

Total des exploitants agricoles bénéficiaires (millions) Valeur du bon d’achat (MK/sac de 50 kg) Prix de rachat (MK/sac de 50 kg)

Coût total du programme (% du budget national)

Pas de données

Minde, Jayne, Crawford, Ariga et Govereh (2008:20) basé sur des données de la Banque mondiale (2008). Source : Doward et Chirwa (2011).

Enfin, la quantité et le type d’intrants fournis grâce au programme a changé au fil du temps. Au cours du programme AISP (2005/06), 2,5 millions de petits exploitants cultivant le maïs (soit 50 pour cent des petits exploitants du pays) ont reçu une subvention de 65 pour cent sur 100 kg d’engrais, et 2,00 – 4,00 kg d’une semence de maïs d’une variété à pollinisation libre (VPL). Au cours du programme AISP (2008/09), plus de deux millions de petits exploitants ont reçu une subvention de 70 pour cent sur 100 kg d’engrais et une subvention de 100 pour cent sur 2,00 kg de semence de maïs hybride ou 4,00 kg de semence de maïs VPL. De plus, un million de foyers a également reçu des bons d’achat flexibles pour acheter des semences de maïs, de légumineuses ou de coton. Enfin, les producteurs de tabac, de thé et de café ont reçu eux-aussi des subventions pour les engrais, les cultivateurs de coton ont reçu des pesticides subventionnés et la plupart des petits exploitants ont reçu gratuitement des composants chimiques pour le stockage des céréales. Au cours du programme AISP (2009/10), 1,6 million de petits exploitants ont reçu une subvention de 88 pour cent sur 100 kg d’engrais ; ils ont aussi reçu une subvention pour 5 kg de semence de maïs hybride ou de 10 kg de semence de maïs à pollinisation libre. La valeur d’échange du bon d’achat pour les entreprises de semence (pour les semences de maïs hybrides) était de 1 500 MK. Les entreprises de semences pouvaient également appliquer de manière discrétionnaire un montant supplémentaire n’excédant pas 100 MK. Les mêmes agriculteurs sélectionnés recevaient, en plus, un bon d’achat de semences de légumineuses à échanger contre un paquet contenant l’un des produits suivants : haricots, niébé, pois perdrix, arachides ou soja. La taille du paquet de légumineuses variait. Les paquets de haricots certifiés et d’arachides étaient de 1,00 kg. Les paquets de soja, niébé et pois perdrix étaient de 1,2 kg, et les paquets de haricots non certifiés et d’arachide étaient de 1,5 kg. La valeur d’échange du bon d’achat de semences de légumineuses était, elle, standard et s’élevait à 350 MK.

19 Cette décision politique peut s’expliquer partiellement par l’environnement politique. La saison 2008/09 a été aussi la saison la moins

pluvieuse avant les élections politiques au Malawi, et il a pu être utile politiquement de réduire le prix de rachat bien que les prix des engrais aient atteint des records historiques.

En ce qui concerne l’approvisionnement des engrais requis, le MoAFS publie des appels d’offre s’adressant aussi bien aux entreprises publiques qu’aux entreprises commerciales pour assurer l’importation des engrais et leur livraison aux trois branches majeures du SFFRFM, situées dans le Nord (Mzuzu), dans le Sud (Blantyre) et dans les régions centrales (Lilongwe) du Malawi. Ensuite, l’ADMARC supervise la distribution des engrais par des transporteurs du secteur privé (qui sont choisis également parmi les participants des appels d’offre publics) jusqu’aux dépôts sélectionnés de l’ADMARC et du SFFRFM où les engrais sont vendus aux agriculteurs en échange des bons d’achat et du paiement du prix de rachat.20 Le MoAFS est responsable de l’organisation de l’impression et de la confection de tous les bons d’achat. Les responsables du développement agricole du district (DADO) du MoAFS, qui travaillent avec les chefs des communautés locales, sont chargés de la sélection des bénéficiaires puis de la distribution des bons achat. Les bons d’achat sont initialement alloués à chaque district selon une grille de distribution élaborée par le MoAFS. Les carnets de bons d’achat sont distribués à chaque district. Le Comité pour le développement de la zone décide ensuite combien de bons d’achat seront attribués à chaque village. Le Comité au niveau du village est chargé de développer des critères selon lesquels il est possible de cibler et d’identifier les bénéficiaires et fournissent les lignes directrices pour la sélection des bénéficiaires comme en particulier : (a) le bénéficiaire ne doit pas être bénéficiaire d’un programme similaire ; (b) le bénéficiaire doit avoir les moyens de se procurer les liquidités discrétionnaires nécessaires pour compléter le bon d’achat d’engrais ; et le bénéficiaire doit être un véritable agriculteur de la zone. La sélection effective des bénéficiaires a lieu au niveau des hameaux (zones de planification des programmes de vulgarisation). Le rôle de l’unité logistique du MoAFS dans la sélection des bénéficiaires et la procédure de distribution des bons d’achat consiste à mettre à jour les registres des familles agricoles utilisés par les DADO en inscrivant manuellement les noms des bénéficiaires pendant la procédure de sélection. Une fois la sélection terminée, l’unité élabore des registres de bénéficiaires sous forme électronique, qui sont utilisés par les DADO au moment de la distribution des bons d’achat. Figure 6. Structure schématique de la mise en œuvre du programme de subvention des intrants agricoles au Malawi

Legende : ADD : Divisions pour le Développement Agricole ADMARC : Corporation pour la commercialisation et le développement agricole AT : Autorités Traditionnelles CSO : Organisations de la Société Civile DADO : Responsables du District pour le Développement Agricole DC : Commissaires du District

FA : Assistants de terrain HQ : Bureaux Centraux LU : Unité Logistique MoAFS : Ministère de l’agriculture et de la sécurité alimentaire SFFRFM : Fonds de credit renouvelable pour l’engrais pour les petits exploitants agricoles du Malawi VDC : Comités de Développement de Village

20 Au cours de la saison 2007/08, des fournisseurs aussi bien publics que privés ont été sélectionnés pour la distribution des engrais, ne devant être retirés que lors de la saison suivante.

2.4 Nigéria 2.4.1 Contexte national Le Nigéria a une population estimée à environ 154,7 millions, dont 51 pour cent vit en milieu rural. Malgré un PIB par habitant relativement élevé de 1 222 US $, 34 pour cent de la population vit en dessous du seuil national de pauvreté. 41 pour cent des terres cultivables sont mises en culture. La plupart de ces terres sont utilisées pour la production de cultures alimentaires de base, de cultures commerciales et industrielles. Les principales cultures alimentaires de base sont le manioc, le maïs, le millet, le sorgho et les patates douces. Les principales cultures commerciales produites comprennent le cacao, le coton, l’huile de palme et le caoutchouc. Le secteur agricole représente environ 33 pour cent du PIB, 5 pour cent du commerce extérieur (le secteur de l’huile représente 95 pour cent) et environ 66 pour cent de l’emploi. La majeure partie de la production agricole provient de petites exploitations (généralement de moins de 2,00 ha), pauvres en ressources, qui pratiquent l’agriculture pluviale et n’utilisent pas ou très peu d’engrais ou de semences hybrides. Le niveau de l’utilisation d’engrais par hectare cultivé est de 8,4 kg/ha ; bien que cela soit au-dessus de la moyenne régionale de 7,5 kg/ha, il est considéré bas par rapport à d’autres régions en voie de développement au niveau mondial.

2.4.2 Structure du marché des engrais– Nigéria Le Nigéria importe presque tout son besoin en engrais auprès du marché international. Il existe trois importateurs principaux et 10-12 petits importateurs qui répondent aussi bien à la demande des Etats fédéral ou fédérés qu’aux demandes privées (exploitants de cultures commerciales, plantations et marché du secteur privé). L’un des importateurs principaux est Notore, qui détient l’usine d’engrais de la Compagnie nationale d’engrais du Nigeria (NAFCON), le seul producteur d’engrais à base d’azote du Nigéria et de l’Afrique de l’Ouest. Malgré des usines de fabrication d’engrais local au Nigéria pour l’urée et le NPK, les quantités produites sont encore relativement petites et, par conséquent, une grande partie des engrais consommés dans le pays est importée. Le marché nigérien de l’engrais comprend trois chaînes d’approvisionnement. La première est la chaîne d’approvisionnement standard basée sur le secteur privé, où les entreprises se procurent les engrais auprès de fournisseurs extérieurs et les vendent à travers un réseau de distribution du secteur privé bien développé, avec environ 30 grossistes et 40 000 détaillants installés dans les marchés locaux ou les zones semi-urbaines, qui vendent les engrais aux agriculteurs. La deuxième chaîne d’approvisionnement comprend les usines de mélange d’engrais, qui se procurent les composants de base des engrais auprès des importateurs, les mélangent, les emballent et les vendent à travers un réseau privé de grossistes et de détaillants. La troisième est la chaîne d’approvisionnement des engrais subventionnés où l’Etat charge le secteur privé de se procurer les engrais sur les marchés internationaux; l’Etat distribue l’engrais à travers des réseaux fédéraux et au niveau des Etats. Les importations d’engrais en 2009 se sont élevées à 600 000 – 800 000 tm ; sur ce total, les engrais distribués grâce au programme de subvention national ont représenté 464 000 tm, soit entre 58 pour cent et 77 pour cent du marché. Figure 7. Chaîne d’approvisionnement des engrais au Nigéria

2.4.3 Le programme de subvention des engrais – Nigéria

Le programme actuel pour les engrais a été lancé par le Gouvernement fédéral du Nigéria (FGN) à l’intérieur du Plan de stabilisation du marché des engrais initié en 1999. Le programme comprend l’implication des gouvernements des différents Etats et les organisations publiques pour l’approvisionnement, le transport et la distribution des engrais importés et produits sur le sol national, ainsi que la participation de NAFCON pour l’importation, la production et la distribution. L’objectif du programme pour les engrais du Nigéria est de faciliter l’accès des agriculteurs au bon moment à une quantité et qualité d’engrais appropriées à des prix compétitifs et abordables. Le Ministère fédéral de l’Agriculture n’est pas impliqué directement dans l’importation, mais il publie des appels d’offres pour les entreprises de mélange et les importateurs locaux chaque année et se procure les engrais auprès des soumissionnaires retenus. Chaque année, le FGN regroupe les commandes émanant des Etats et alloue à chacun d’eux des fonds pour couvrir 25 pour cent du coût de la livraison aux entrepôts des Etats, comme instrument de subvention des engrais. Ce coût est payé à la source (importateurs ou producteurs), en fonction des inscriptions au budget fédéral. Afin de rendre le programme de subvention des engrais viable financièrement, il a été prévu de créer un fonds renouvelable pour l’engrais, financé par les versements des Etats résultant des ventes d’engrais subventionné par le FGN (75 pour cent de la part non subventionnée du prix de l’engrais). En plus de la subvention du FGN, les Etats et les autorités des gouvernements locaux (LGA) peuvent ajouter à la quantité d’engrais subventionné par le FGN des achats directs effectués auprès des importateurs pour compléter leurs besoins et/ou ajouter une subvention supplémentaire. La participation des LGA s’élève généralement à 40-60 pour cent, pour un maximum de 85 pour cent si on additionne les subventions du FGN, de l’Etat et des LGA. De nombreux Etats ont aussi leurs propres usines de mélange d’engrais en vrac afin de subventionner l’engrais dans leurs sphères d’activité. Au cours du programme de subvention, le FGN commence les négociations avec les Etats et les fournisseurs entre septembre et novembre de l’année précédente, ce qui peut durer jusqu’à janvier de l’année suivante. Au cours de ces négociations, les prix et les quantités fournis sont déterminés pour chaque importateur sur la base de l’appel d’offres. Le prix négocié se base sur les prix du marché FAB à la période ou au moment de la négociation ; ainsi, le prix est fixé à ce moment-là pour les prochaines saisons de culture. Un seul prix est déterminé pour l’ensemble du Nigéria et pour chaque produit, ce qui signifie que les prix de livraison doivent être standardisés pour tous les sites de stockage des gouvernements d’Etat retenus. Tous les produits doivent être livrés avant la fin d’octobre de l’année du contrat. Les engrais subventionnés à livrer sont généralement remis à un représentant de l’Etat qui est responsable de la réception du produit auprès des entrepôts. Les engrais sont distribués aux agriculteurs à travers des comités établis aux niveaux de l’Etat, du gouvernement local et de la circonscription. Cela permet de s’assurer que les engrais atteignent les agriculteurs prévus comme bénéficiaires du programme de subvention. Le département coordonne le contrôle régulier des équipes constituées des Départements du Ministère afin d’assurer une distribution fluide et sans problème. Ces équipes suivent également le remboursement des recettes de vente par les Etats et par le Territoire de la Capitale Fédérale (FCT) En 2010, le FGN a annoncé qu’il se retirerait complètement de l’approvisionnement en engrais pour soutenir l’expansion du réseau privé de commerçants agricoles. Afin de faciliter une transition sans heurts et de s’assurer que les engrais arrivent bien aux bénéficiaires-cible, le FGM et certains gouvernements d’Etat ont lancé l’expérimentation d’un programme de bons d’achat en 2009. Essentiellement, cette politique du gouvernement a déplacé l’objectif du programme de subvention de l’approvisionnement au soutien des agriculteurs pour leur permettre d’acheter de l’engrais. S’agissant d’une nouvelle politique, le gouvernement a lancé initialement ce programme comme programme pilote de bons d’achat dans deux Etats, le Kano et le Taraba, en 2009/10. Le programme de bons d’achat a été étendu à deux autres Etats (Bauchi et Kwara) en 2010/11. Il est prévu pour la campagne agricole 2011/12 qu’un autre Etat (le Kaduna) soit ajouté, et, pour la campagne agricole 2012/13, le système de bons d’achat sera mis en œuvre sur l’ensemble du territoire. Le système de bons d’achat cible des cultures spécifiques (maïs, millet, riz, sorgho et graines de soja) et a deux objectifs : (a) garantir que les engrais atteignent les agriculteurs qui en ont le plus besoin, et (b) soutenir l’expansion d’un réseau d’approvisionnement et de distribution d’engrais du secteur privé dans les zones rurales de l’intérieur, en le rendant plus proche des agriculteurs. En outre, en complément de l’aide pour améliorer l’accès des agriculteurs aux intrants, le programme de bons d’achat prévoit la formation et l’assistance technique pour les agriculteurs et les commerçants agricoles. Les commerçants agricoles sont formés afin de servir comme agents d’information, qui présentent les nouvelles technologies et apprennent à leurs agriculteurs-clients comment utiliser ces technologies et intrants correctement. Presque 10.000 représentants de groupes d’agriculteurs, agents d’information, commerçants agricoles et instructeurs principaux ont été formés au cours du programme 2009. Lors du programme pilote de bons d’achat, les trois fournisseurs d’engrais et plus de 150 commerçants agricoles ont participé au programme. Les agriculteurs participant se sont vus octroyés des bons d’achat, échangeables auprès de commerçants agricoles certifiés du marché local dans leur circonscription de résidence. La sélection des bénéficiaires et les systèmes d’inspection sont en place pour repérer les fraudes et les abus et pour s’assurer que les engrais arrivent bien aux petits exploitants agricoles. La valeur du bon d’achat s’élevait à 2 000 N (soit environ 13 US $ en 2009) par sac de 50 kg, pour deux sacs de composé NPK et un sac d’urée dans le Kano et pour deux sacs de NPK et deux sacs d’urée au Taraba. Les agriculteurs devaient payer la différence entre la valeur du bon et le prix de marché. Les bons d’achat ont été alloués selon le volume de produits fertilisants demandé par les Etats au gouvernement fédéral et distribué par les fournisseurs à des commerçants agricoles spécifiques dans les différentes régions des gouvernements locaux.

Figure 8. Structure schématique du système de distribution des engrais subventionnés et non subventionnés au Nigéria

2.5 Rwanda 2.5.1 Contexte national Le Rwanda a une population estimée à environ 10 millions, dont 81 pour cent vit en milieu rural et 60 pour cent vit en dessous du seuil national de pauvreté. Le Rwanda a un PIB par habitant de 530 US $ et l’agriculture est un secteur économique crucial, qui contribue à 34 pour cent du PIB, 63 pour cent des échanges extérieurs et emploie 90 pour cent de la population active. 52 pour cent du territoire total est considéré adapté à la production agricole, dont 90 pour cent est situé sur des terrains en pente. Les principales cultures de base développées sont le manioc, la pomme de terre, le maïs, le riz, la patate douce et le blé, alors que les cultures commerciales sont le café et le thé. La plupart des terres agricoles appartiennent à des petits propriétaires avec une taille d’exploitation moyenne extrêmement petite de 0,3 ha, due à la forte densité de population de 355 habitants par kilomètres-carrés, la plus forte en ASS (Morris et al., 2009). Il y a donc des limites très sérieuses à l’accroissement de la production alimentaire par une agriculture extensive. Du fait de ces contraintes, toute augmentation de la production alimentaire doit impérativement passer par l’intensification de l’agriculture, ce qui implique une augmentation des rendements sur les mêmes zones de culture. De plus, la topographie du pays et les pluies saisonnières très importantes rendent le territoire propice à l’érosion des sols ; ainsi, les agriculteurs doivent mettre en œuvre des mesures de conservation des sols et reconstituer de façon permanente les éléments nutritifs de ces sols. Le niveau d’engrais utilisé par hectare cultivé est très faible, avec une estimation à 4,00-10 kg/ha par an.

2.5.2 Structure du marché des engrais Il n’existe pas d’usine nationale de fabrication d’engrais au Rwanda, mais seulement une petite usine de mélange d’engrais. La plupart des besoins d’engrais du Rwanda sont satisfaits par des importations secondaires des pays voisins (Tanzanie et Kenya) plutôt que par un approvisionnement direct en engrais auprès des opérateurs du commerce international. Cela est dû au faible besoin d’importation du pays, qui ne permet pas d’effectuer des économies d’échelle qui justifieraient l’usage de navires d’environ 25 000 tm tels qu’ils sont généralement utilisés pour le transport des engrais à partir des principaux pays producteurs. Il n’y a pratiquement pas d’importation d’engrais par des importateurs privés et tout l’approvisionnement et l’importation sont effectués par des organes publics, dont font partie les comités nationaux du thé et du café, et par des projets financés par des donateurs. Cependant, le secteur privé participe activement à la distribution des engrais, qu’ils soient subventionnés ou non. Le marché total des engrais du Rwanda est estimé à 33 442 tm et, sur ce total, les engrais distribués par le programme de subvention national en 2009/10 représentent 11 998 tm, soit 36 pour cent du marché. Le marché de l’engrais du Rwanda comprend deux chaînes d’approvisionnement. Dans la première chaîne d’approvisionnement, l’Etat importe l’engrais sur la base des besoins exprimés par les entreprises parapubliques de café et de thé. Ces entreprises

parapubliques importent directement ou reçoivent les engrais de l’Etat avant de les distribuer à travers leurs propres réseaux à leurs cultivateurs sous-traitants. Dans la deuxième chaîne, l’Etat importe des engrais pour subvenir aux besoins des agriculteurs qui participent au programme de subvention national et le distribue à travers un petit réseau de 40 commerçants agricoles. Les commerçants agricoles vendent l’engrais subventionné en échange d’un bon d’achat (dans le cas des cultivateurs de maïs et de blé), ou au prix des engrais subventionnés fixé par l’Etat (dans le cas des cultivateurs de riz et de pommes de terre). Figure 9. Chaîne d’approvisionnement des engrais au Rwanda

2.5.3 Le Programme de subvention des engrais – Rwanda En 2007, le Gouvernement du Rwanda a importé l’essentiel des engrais en utilisant ses propres ressources et en associant les commandes émanant des comités nationaux du thé et du café (entreprises parapubliques) et les engrais nécessaires aux cultures alimentaires. Ces engrais ont été vendus aux agriculteurs au coût réel de réception à l’arrivée dans le pays; les coûts de transport à l’intérieur du territoire (de la capitale de Kigali aux zones de production) ont été pris en charge (PA) par l’Etat. L’approvisionnement en engrais en 2007 a coïncidé avec le lancement du programme agricole actuel, le Programme d’intensification des cultures (CIP), qui prévoit une subvention directe pour les engrais. Les objectifs du CIP sont : d’augmenter la productivité des principales cultures alimentaires, d’encourager la hausse de la production alimentaire et de sauvegarder l’autosuffisance alimentaire nationale.21 Le premier CIP (2007) a été mis en œuvre comme programme pilote, au cours duquel 9 000 tm d’engrais ont été importées et distribuées par le Ministère de l’agriculture et des ressources animales (MINAGRI). Pour l’Etat, la leçon essentielle tirée du CIP 2007 a été la nécessité de diminuer progressivement l’implication du secteur public dans le marché de l’engrais et de promouvoir le développement d’un marché des engrais entraîné par le secteur privé. C’est pourquoi, au cours du CIP 2008, les objectifs ont été d’encourager les entreprises privées à remplacer les organes publics pour la distribution des engrais au détail, tout en continuant la politique nationale d’importation de l’essentiel de l’engrais, afin de réduire l’effet des prix mondiaux des engrais au niveau record qui prévalait à cette période. Ainsi, l’un des principaux objectifs de moyen terme du système de ventes aux enchères du CIP a été de stimuler la concurrence entre les distributeurs privés et d’encourager la maturité de ces distributeurs en termes de sens des affaires et de moyens financiers pour qu’ils puissent se procurer et distribuer les engrais de manière indépendante, offrant une stratégie de sortie à l’Etat. Cependant, l’Etat n’a pas élaboré de stratégie de sortie à ce jour.22 L’objectif principal du CIP (2009/10) a été de rendre les engrais facilement disponibles et accessibles pour les petits exploitants. Le dispositif du programme, qui était similaire au dispositif du CIP 2008, consistait en la vente aux enchères des engrais et à la mise en œuvre d’un programme de bons d’achat d’engrais. Au cours de la première étape, le CIP détermine la quantité d’engrais à importer. L’Autorité pour le développement agricole du Rwanda (RADA)23 signe des contrats avec des fournisseurs de service qui collaborent avec les gouvernements locaux pour estimer les besoins de semences et d’engrais et élaborer la liste correspondante des bénéficiairescibles aux niveaux des districts et des provinces. Les bénéficiaires-cibles éligibles sont les agriculteurs qui consentent à la

21 Le CIP comprend cinq interventions majeures qui forment ensemble un ensemble d’intervention stratégique qui vise à permettre aux petits exploitants agricoles d’augmenter leur productivité pour les principales cultures alimentaires de base. Ce sont : (1) la régionalisation des cultures ; (2) la consolidation de l’utilisation des terres ; (3) la subvention des semences ; (4) l’intensification des services de vulgarisation agricole ; et (5) la subvention des engrais. 22 Crop Intensification Program Evaluation Report, IFDC CATALIST Project, Mars 2010. 23 Le MINAGRI est le principal organe exécutif du programme de subvention. Il est chargé de la planification et de la coordination ainsi que de l’approvisionnement des engrais du programme. La RADA est le principal organe opérationnel. La RADA est une organisation publique qui opère sous la supervision du MINAGRI, mais avec une autonomie statutaire et financière. Par rapport au programme de subvention actuel, la RADA est chargée des opérations sur le terrain comme l’identification des agriculteurs-cibles, l’estimation des besoins nationaux de subventionnement de l’engrais, et fournit des services de vulgarisation sur les taux d’application d’engrais adéquat, les taux d’ensemencement et d’espacement ainsi que des méthodes de culture appropriées. Pour améliorer la performance de ces fonctions opérationnelles, la RADA utilise des fournisseurs de service contractuels, qui collaborent avec les représentants des services de vulgarisation du MINAGRI aux niveaux du secteur et du district pour fournir une assistance technique aux agriculteurs.

consolidation de l’utilisation des terres conformément aux exigences de régionalisation des cultures.24 Une liste des bénéficiairescibles est préparée et les surfaces individuelles de chaque agriculteur sont agrégées au niveau du district puis des provinces afin de calculer le besoin national total. Se basant sur les estimations des besoins, le MINAGRI publie un appel d’offres public et se procure les engrais auprès des pays voisins. Les commerçants privés et les distributeurs sont ensuite invités à participer à des enchères et présentent leurs offres pour acheter et vendre les engrais procuré par le MINAGRI. Pour qu’un commerçant ou un distributeur aient les conditions requises, ils doivent satisfaire les critères suivants : (a) avoir de l’expérience dans la commercialisation et la distribution des intrants agricoles ; (b) démontrer leur expérience en exhibant leur licence commerciale ; et (c) donner des preuves de leurs activités en tant que commerçants d’intrants agricoles. Il leur est aussi demandé d’avoir des relations avec la distribution avec au moins quatre revendeurs dans au moins une des zones ciblées pour la distribution des engrais subventionnés. Afin de faciliter le mécanisme de distribution et d’augmenter les chances de succès du programme, le MINAGRI organise également des ateliers de formation avec la RADA et l’IFDC pour les distributeurs sélectionnés et leurs commerçants agricoles associés afin de les sensibiliser au programme de subvention et de leur faire comprendre ses modalités de gestion et le rôle des différents acteurs. Les ateliers de formation développent aussi la capacité des distributeurs et des commerçants agricoles à participer à la mise en œuvre du programme, qui prévoit de donner des conseils techniques aux agriculteurs sur l’utilisation correcte des engrais. Ce processus de sélection et de formation crée un groupe de distributeurs potentiels qui pourra participer aux enchères. Les distributeurs qui se qualifient en satisfaisant tous les critères mentionnés précédemment sont informés par téléphone. La liste approuvée des distributeurs qualifiés est également publiée dans la presse écrite. Les commerçants et distributeurs sélectionnés participent à des enchères ouvertes sur la base d’un système d’offres électronique dans lequel chaque participant a environ trois minutes pour faire une offre d’achat ouverte sur un écran électronique ; l’appel d’offres est attribué au participant qui offre le prix d’achat le plus élevé pour une tonne métrique d’engrais. Les appels d’offres sont organisés par lots pour chaque zone de distribution. Afin que les marges de distribution puissent varier selon la zone (en fonction du différentiel entre les différents coûts de transport), la quantité totale d’engrais subventionnés est répartie en lots, en fonction des zones de distribution. Malgré le processus d’appel d’offres, les prix des engrais sont fixés à la même valeur sur tout le territoire par l’Etat. Les niveaux de prix sont déterminés sur la base des prix de revient majorés, le MINAGRI offrant une marge maximale au dessus du prix de réserve (ou prix plancher) de l’Etat. Ainsi, l’Etat définit le prix maximum de vente pour les distributeurs retenus, de sorte que, plus le prix d’achat offert par un distributeur candidat sera élevé, plus sa marge de profit sera faible. La troisième étape du processus implique la distribution des engrais subventionnés fournis à des entrepôts plus proches des agriculteurs. Lorsque les engrais entrent dans le pays, la RADA fait office de point de distribution central d’où les distributeurs sélectionnés récupèrent les quantités qui leur sont allouées en vue du transport vers leurs zones respectives de distribution. Il existe deux types de distributeurs : les distributeurs indépendants et les coopératives/ associations d’agriculteurs. Les distributeurs transportent les engrais des entrepôts centraux de la RADA à Kigali vers leurs entrepôts ruraux. Ils coordonnent à partir de là, la distribution aux commerçants agricoles. La quatrième étape est la distribution des engrais en utilisant le système des bons d’achat d’engrais électronique. La RADA confie les activités de traitement des bons d’achat à des fournisseurs de service qui délivrent les bons d’achat en fonction de la liste des bénéficiaires-cibles éligibles, établie précédemment. Les bons d’achat sont distribués aux agriculteurs éligibles au moment où ils viennent retirer la semence subventionnée par le CIP. Les agriculteurs doivent exhiber leur carte nationale d’identité, qui est scannée et permet la création d’un dossier électronique de l’agriculteur bénéficiaire, qui sera ensuite utilisé pour la fabrication et l’impression du bon. Au cours du CIP 2009, chaque bon d’achat donne droit à l’agriculteur à 50 kg de DAP et 25 kg d’urée, suffisant pour 0,5 ha. Si les terres sont regroupées par plusieurs agriculteurs afin de représenter 0,5 ha, le bon d’achat sera délivré seulement à l’un des agriculteurs. Pour acquérir l’engrais subventionné, l’agriculteur doit présenter au commerçant agricole le bon d’achat complété par de l’argent liquide qui couvre la partie non subventionnée du prix de marché en échange de l’engrais. Le transport du commerçant aux exploitations est de la responsabilité des agriculteurs et se fait généralement à vélo. Les commerçants agricoles présentent ensuite les bons d’achat reçus à la banque pour le paiement de la valeur nominale de chacun. En 2009A,25 seulement 26 pour cent de l’engrais vendu par le système d’enchères a été distribué par le CIP avec des bons d’achat pour les cultivateurs de mais et de blé (ces agriculteurs se sont vus octroyés 50 pour cent de réduction supplémentaire sur le prix des engrais subventionnés vendus par le CIP). Le reste des engrais subventionnés a été vendu par des distributeurs privés, à des prix plafonds fixés par l’Etat, principalement aux agriculteurs de riz et de pommes de terre.

24 La régionalisation des cultures se réfère à une pratique qui encourage les agriculteurs à abandonner la pratique traditionnelle de la diversification des cultures à des fins de sécurité alimentaire et à développer au contraire les cultures en fonction des conditions climatiques et du sol de la région. La consolidation de l’utilisation des terres se réfère à la pratique opérationnelle (et non pas physique) selon laquelle les groupes d’agriculteurs voisins se mettent d’accord pour développer la même culture sur leurs terres, en utilisant la même variété de semences fournie par l’agronome du gouvernement. 25 Le CIP a été mis en œuvre sur quatre saisons agricoles : 2007/08, 2008/09, 2009/10 et 2010/11. Les données et l’analyse se réfèrent aux périodes 2008/09 (désignée comme 2009A) et 2009/10 si cela n’est pas précisé autrement.

Figure 10. Structure schématique de la mise en œuvre du programme de subvention au Rwanda

2.6 Sénégal 2.6.1 Contexte national Le Sénégal a une population estimée à 12,5 millions, dont 51 pour cent vit en milieu rural. Le PIB par habitant est relativement élevé, à 1 042 US $ : cependant, 33 pour cent de la population vit en dessous du seuil national de pauvreté. L’agriculture constitue la principale source d’emploi pour 77 pour cent de la main d’œuvre et la grande majorité de ménages ruraux dépendent de l’agriculture qui est leur source principale d’alimentation et de revenus. Cependant, seulement 18 pour cent du territoire est mis en culture, et la contribution du secteur agricole au PIB est seulement de 17 pour cent, ce qui explique sans doute partiellement la proportion élevée de la population qui vit en dessous du seuil de pauvreté. La plupart des terres agricoles appartiennent à de petits propriétaires, avec une taille moyenne d’exploitation de 1,5 à 2,4 ha. Les principales cultures de base sont le maïs, le millet, le riz, le sorgho alors que les cultures commerciales sont la gomme arabique et la canne à sucre, le coton, l’arachide et les cultures horticoles. Le niveau d’engrais utilisé par hectare cultivé est extrêmement bas – seulement 2,3 kg/ha – très loin de la moyenne régionale de 7,5 kg/ha.

2.6.2 Structure du marché des engrais Bien que le Sénégal ait une base de ressources nationales pour la production d’engrais (principalement des gisements de phosphates), l’unique usine de production d’engrais du Sénégal, l’ICS-SENCHIM (en charge d’extraire le minerai et de commercialiser les produits phosphatés) produit de très petites quantités de produit mélangé pour le marché national.26 Par conséquent, le pays se procure l’essentiel de ses besoins en engrais par l’importation auprès des opérateurs du commerce international. Il existe cinq

26 L’usine de fabrication d’engrais du Sénégal, la SENCHIM, est une usine de mélange et une filiale des Industries Chimiques du Sénégal (ICS), entreprise de fabrication d’engrais. La majeure part de l’engrais produit au Sénégal est concentré sur la production d’acide phosphorique issu du minerai phosphate pour l’exportation, principalement vers l’Inde et le Japon.

principales entreprises d’importation au Sénégal qui distribuent les engrais à travers un maigre réseau de grossistes et de détaillants. Les exploitants de cultures commerciales qui cultivent le coton ou d’autres cultures commerciales se procurent également leurs engrais auprès des importateurs et distribuent le produit à leurs agriculteurs. L’Etat se procure les engrais nécessaires pour son programme de subvention auprès d’importateurs privés qui livrent les engrais aux entrepôts régionaux publics et privés, points de retrait pour les agriculteurs. Ainsi, le marché des engrais du Sénégal se compose de trois chaînes d’approvisionnement. Dans la première chaîne d’approvisionnement, les cinq importateurs principaux importent et fournissent les engrais à vendre aux agriculteurs à un maigre réseau de grossistes et de détaillants. Dans la deuxième chaîne d’approvisionnement, les exploitants de cultures commerciales se procurent les engrais auprès d’importateurs pour leur propre usage et/ou pour la distribution à leurs sous-traitants. La troisième chaîne d’approvisionnement, qui domine le marché des engrais du Sénégal, est celle liée au programme de subvention national des engrais, dans laquelle l’importation est réalisée par trois des cinq importateurs principaux et la distribution effectuée par le Ministère de l’Agriculture (MA). Les importations totales d’engrais pour la campagne agricole 2008/09 s’élevaient à 73 100 tm ; environ 78 pour cent a été fourni et distribué pour le programme de subvention de l’Etat. Figure 11. Chaîne d’approvisionnement des engrais au Sénégal

2.6.3 Programme de subvention des engrais – Sénégal L’actuel programme national de subvention du Sénégal pour les engrais a été mis en œuvre depuis l’année 2000 et est devenu encore plus important après la crise alimentaire de 2008. Il fut initié dans le cadre de l’engagement de l’Etat dans la Politique Nationale Agricole (PNA) revue pour revitaliser le secteur agricole. Le but du programme pour les engrais au Sénégal est de faciliter l’accès des agriculteurs au bon moment à une quantité et qualité d’engrais à des prix compétitifs mais abordables. Chaque année, la quantité d’engrais à subventionner est basée sur l’estimation des zones cultivées, les objectifs de production de l’Etat, les types de culture à planter et prend en compte, quand cela est possible, les besoins exprimés pour la campagne agricole à venir par les agriculteurs bénéficiaires qui sont principalement de petits exploitants produisant des aliments de base ou d’autres cultures. Par souci de simplicité, ces estimations sont augmentées de 1 ou 2 pour cent chaque année. Le niveau de la subvention (en termes de taux) varie en fonction du produit fertilisant et du prix du marché. Elle prévoit cependant de couvrir jusqu’à 50 pour cent du prix payé par les agriculteurs pour un sac de 50 kg. Il est également prévu que la subvention couvre jusqu’à 50 pour cent des besoins annuel totaux estimés ; en 2009, la quantité d’engrais fourni par le programme de subvention représentait environ 48 pour cent de l’estimation de la demande totale exprimée par les agriculteurs. L’Etat sénégalais n’est pas impliqué dans l’importation directe et dans la distribution des engrais pour le programme de subvention, mais au contraire dans l’approvisionnement auprès du secteur privé grâce à un procédé d’appel d’offres concurrentiel. L’appel d’offres définit le prix des engrais subventionnés et les quantités à importer et à distribuer au cours du programme de subvention, sur tout le territoire. Pour qu’une entreprise puisse participer à l’appel d’offres, elle doit être accréditée auprès de l’administration. Avant janvier de chaque année, l’administration accrédite les entreprises d’importation sénégalaises qui veulent participer à l’appel d’offres. Ces entreprises doivent remplir les conditions suivantes : (a) être légalement installée au Sénégal et en bon rapport avec l’administration ; (b) faire preuve de capacités financières et techniques afin de remplir les conditions du contrat ; et (c) avoir l’expérience de l’achat et de la distribution d’engrais et/ ou la capacité de développer et soutenir un réseau de distribution dans les zones rurales de l’intérieur. A la fin de janvier/février, le MA lance un appel d’offres pour les entreprises accréditées. L’appel d’offres spécifie les lots d’engrais, les quantités et les types d’engrais requis, le calendrier de livraison pour chaque lot (pas plus tard que mai) et le lieu de livraison spécifique dans chaque région. En réponse à l’appel d’offres, chaque entreprise participante doit soumettre une lettre d’intérêt et remplir les formulaires indiquant leurs équipements (stockage en zones rurales, transport, etc.), un formulaire

d’autorisation du fournisseur ou du fabricant international, les prix et un calendrier de livraison aux lieux indiqués dans l’appel d’offres, en garantissant la livraison par le dépôt d’une caution ou la stipulation d’une police d’assurance auprès d’une institution financière en cas de non-respect. L’offre de prix pour les engrais subventionnés des entreprises participantes prévoit la livraison aux entrepôts régionaux spécifiés dans l’appel d’offres, de sorte que le prix inclut les coûts de transport et de stockage. Le même prix doit être payé par tous les agriculteurs de toutes les régions du pays, dans la mesure où les entreprises choisies doivent fournir le même type d’engrais à toutes les régions sur la base de la pré-assignation des lots. De ce fait, les entreprises d’approvisionnement doivent estimer les coûts moyens de livraison et de stockage pour chaque lot avant de soumettre leur offre de prix. Après l’évaluation des offres, le MA assigne les lots aux offrants des prix les plus bas, pour chaque lot. Les lots sont répartis entre les différentes régions et livrés aux entrepôts situés dans des lieux spécifiques pour chaque région, comme indiqué contractuellement, prêts pour le retrait par les agriculteurs. Pour la livraison des produits subventionnés, le MA autorise la formation d’Autorités Administratives qui consistent en des comités aux niveaux national, régional, départemental et local, responsables du monitorage (supervision et contrôle) des opérations de ventes d’intrants, qui comprennent les campagnes de promotion et de commercialisation des engrais qui relèvent de leurs circonscriptions respectives. Dans chaque communauté rurale, un comité ad hoc est créé pour la durée de la campagne agricole afin d’allouer les engrais à chaque agriculteur. Le comité regroupe des représentants de différents groupes économiques et sociaux de la communauté et est organisé à l’initiative du représentant de l’Etat dans la région et/ou d’un représentant de département ; ce représentant assume généralement la direction du comité. Le rôle du comité commence à la réception par rapport à la commande. Le directeur du comité signe un reçu une fois que les produis ont été livrés et réceptionnés à l’entrepôt. Le reçu de livraison est l’un des documents essentiels pour la compagnie fournisseuse afin de réclamer sa part du prix subventionné auprès du Trésor. Une fois les engrais livrés à l’entrepôt, une annonce est faite demandant aux agriculteurs de se rapprocher du comité et de formuler la quantité d’engrais dont ils ont besoin, en fonction de leurs surfaces cultivées et de leurs cultures spécifiques. Le comité se réunit pour délibérer sur les critères d’éligibilité afin d’assigner les engrais aux agriculteurs de la communauté. Le critère de base est lié au fait que l’Etat veut faire bénéficier le plus grand nombre d’agriculteurs possible, sans égard à leurs moyens financiers ou aux surfaces cultivées. Généralement, les engrais subventionnés sont assignés sur la base du « premier arrivé- premier servi » étant donné le nombre de demandes attendues et la quantité d’engrais disponibles à un entrepôt régional donné. En se basant sur les demandes des agriculteurs, le comité délivre un document indiquant la quantité d’engrais subventionnés que l’agriculteur est autorisé à acheter et l’entrepôt où il peut retirer le produit (généralement l’entrepôt local). Figure 12. Structure schématique de la mise en œuvre du programme de subvention des engrais au Sénégal

Les agriculteurs peuvent acheter seulement la quantité d’engrais indiquée sur le document délivré par le comité. Au moment du retrait, ils doivent payer la part non subventionnée du prix et signer (endosser) le document délivré par le comité ainsi qu’un double du reçu donné par le fournisseur, qui doit le ramener au comité qui l’enregistrera comme justificatif de livraison de l’engrais du fournisseur à l’agriculteur. Le comité enregistre toutes les ventes effectuées pour chaque entrepôt d’un fournisseur, et ces bordereaux

d’enregistrement doivent être signés par le comité et le représentant du fournisseur à l’entrepôt. Ces bordereaux sont en termes d’importance en deuxième rang des documents qui seront exigés du fournisseur pour recevoir le paiement de la part subventionnée du prix des engrais par l’Etat. Le paiement de la subvention n’est pas effectué directement aux agriculteurs, mais aux fournisseurs qui sont remboursés. Les fournisseurs reçoivent seulement la part complémentaire pour les engrais vendus et non pas pour l’ensemble des engrais importés selon le lot assigné par le processus d’attribution du marché public. Pour que les fournisseurs puissent demander le remboursement des engrais vendus, ils doivent soumettre au MA le rapport de livraison du produit, signé par le directeur du comité accompagné de tous les reçus de vente délivrés par le comité de la communauté pour les engrais qui alloue une quantité donnée d’engrais aux agriculteurs bénéficiaires. Le MA vérifie et regroupe les informations fournies par les relevés du comité de communauté signés précédemment par le représentant du distributeur auprès de l’entrepôt de la communauté et du directeur du comité. Une fois que le MA a vérifié toute la documentation fournie et les justificatifs de vente, il émet une autorisation pour que le Trésor puisse procéder au paiement du fournisseur.

2.7 Tanzanie 2.7.1 Contexte national La Tanzanie a une population estimée à 43,7 millions, dont 74 pour cent vit en milieu rural. Le PIB par habitant est de 527 US $, et 35 pour cent de la population vit en dessous du seuil national de pauvreté. L’agriculture est un secteur économique crucial, qui contribue à 29 pour cent du PIB, 14 pour cent du commerce extérieur et emploie 77 pour cent de la main d’œuvre. Seulement 11 pour cent des terres cultivables sont mises en culture. La plupart des exploitations agricoles appartiennent à de petits exploitants propriétaires, avec une taille moyenne d’exploitations inférieure à 3,0 ha. Les principales cultures de base sont le manioc, la banane, le maïs, la canne à sucre, le thé et le tabac. Le niveau d’engrais utilisé par hectare de terre cultivée est d’environ 6,0 kg/ha en Tanzanie.

2.7.2 Structure du marché des engrais La Tanzanie se procure presque tout son besoin en engrais auprès de fournisseurs extérieurs. Il existe six importateurs, qui ont chacun installé leurs entrepôts, de manière stratégique, au niveau régional ou au niveau des districts, ou nommé, en alternative, des agents de distribution contractuels. Ces entrepôts ou ces agents vendent directement les engrais aux agriculteurs ou aux 2 345 commerçants agricoles établis sur tout le territoire, qui vendent les engrais aux agriculteurs. Les exploitants de cultures commerciales importent leurs engrais auprès des principaux importateurs pour leurs propres besoins ou pour le distribuer à leurs sous-traitants à travers leur propre réseau de distribution. L’Etat importe et distribue également les engrais du programme de subvention par l’intermédiaire des sociétés privées d’importation. Figure 13. Chaîne d’approvisionnement des engrais en Tanzanie

Le marché de l’engrais de la Tanzanie comprend deux chaînes d’approvisionnement principales. Dans la première chaîne, l’engrais est importé par environ six importateurs sur la base de leurs propres décisions d’approvisionnement et des besoins du programme de subvention national. Les engrais sont distribués par l’intermédiaire de leurs entrepôts propres ou contractuels aux commerçants agricoles indépendants qui sont pour la plupart installés en milieu rural. Ces commerçants indépendants vendent l’engrais aux agriculteurs au prix du marché en échange d’argent liquide ou au prix subventionné (en échange des bons d’achat complétés par de l’argent liquide). La deuxième chaîne d’approvisionnement comprend les exploitants de cultures commerciales qui importent

par l’intermédiaire d’importateurs et utilisent leurs propres réseaux de distribution pour livrer l’engrais à leurs agriculteurs. Les importations totales d’engrais en 2009/10 se sont élevées à 263 390 tm ; sur ce total, la quantité d’engrais acheté et distribué par le secteur privé dans le cadre du programme de subvention national a été de 151 000 tm, soit 57 pour cent du marché.

2.7.3 Le programme de subvention des engrais – Tanzanie Le gouvernement de la Tanzanie (GoT) a introduit le programme actuel de subvention des engrais, le Dispositif national de bons d’achats d’intrants agricoles (NAIVS), en 2008. Les objectifs du NAIVS sont : (a) d’assurer que les intrants subventionnés soient accessibles pour les agriculteurs ciblés ; (b) d’augmenter l’efficacité des procédures de gestion de la subvention grâce à une clarté et une transparence accrue lors de la sélection des agriculteurs, de l’allocation des subventions et des procédures de remboursement ; (c) de renforcer les capacités des commerçants agricoles en terme d’accès aux crédits liés aux intrants et de compétences managériales liées au secteur ; et (d) d’assurer une utilisation appropriée des intrants en vue d’augmenter la production des cultures et la productivité. Les autres objectifs sont ; (a) de faciliter l’utilisation de l’engrais dans les zones à fort potentiel ; (b) de compenser le coût croissant des engrais ; (c) de stimuler la production afin de réduire le prix des denrées alimentaires ; et (d) de stimuler le développement d’un réseau de distribution privé. En 2007, un programme pilote a été réalisé dans deux districts ; en 2008, il a été étendu à 53 districts, visant 700 000 bénéficiaires. En 2009/10, le programme a été étendu à 57 districts et visait 1,5 – 2 millions de bénéficiaires. Figure 14. Structure schématique de la mise en œuvre du Dispositif national de bons d’achat d’intrants agricoles (NAIVS) en Tanzanie

Le lot d’engrais subventionnés est composé d’un sac de 50 kg d’urée et d’un sac de 50 kg de DAP en plus de semences de maïs, riz ou sorgho améliorées, et est mis en œuvre grâce à l’utilisation de bons d’achat. Une fois le bon d’achat délivré à l’agriculteur, il est de la responsabilité de chaque agriculteur de se mettre en relation avec un commerçant agricole qui puisse lui fournir l’intrant souhaité à un lieu et à une période qu’ils établissent ensemble. Les intrants sont vendus au prix de marché ; le bon d’achat représente 50 pour cent du prix de marché de l’engrais. L’agriculteur présente donc le bon d’achat au commerçant agricole et paie la différence entre la valeur nominale du bon et le prix de marché avant de prendre possession de l’engrais. Le commerçant agricole demande, quant

à lui, le remboursement du bon d’achat en le déposant auprès de la Banque nationale de microcrédit (NMB). La NMB effectue les paiements aux agriculteurs pour une valeur égale à la valeur nominale des bons d’achat. La NMB vire le montant donné sur le compte du commerçant agricole en utilisant les fonds qui ont été virés par le Ministère de l’Agriculture sur un compte dédié au remboursement des bons d’achat. La NMB vérifie l’authenticité du bon d’achat, enregistre la transaction et informe le MoA de la transaction accomplie. Le programme de subvention NAIVS a de nombreuses caractéristiques propres aux subventions favorables au marché. En particulier, les engrais subventionnés ciblent des agriculteurs bénéficiaires en utilisant des bons d’achat d’intrants, alors que l’importation et la distribution de l’engrais subventionné sont gérés par le secteur privé en réponse à la communication par le GoT de la quantité et de la valeur de bons d’achat d’intrants qui seront distribués. Au moment de cette évaluation, le programme NAIVS n’a pas de stratégie de sortie. Le programme triennal (de 2008/09 à 2010/11) de subvention des engrais devait finir en décembre 2011. Il était question que le principal donateur (la Banque Mondiale) mette fin à son soutien en 2011, et que le GoT prévoit, alors, de prolonger le programme de subvention en le finançant par le budget national. Selon le dispositif du programme, les petits exploitants agricoles qui ont participé au programme entre 2008/09 et 2010/11 ne seront pas éligibles pour participer à un futur programme de subvention des engrais soutenu par l’Etat. On espère en effet qu’ils auront tiré suffisamment de bénéfices de leur participation au programme et qu’ils pourront commencer à acheter les engrais au prix plein du marché et les utiliser correctement.

2.8 Zambie 2.8.1 Contexte national La Zambie a une population estimée à 13 millions, dont 64 pour cent vit en milieu rural. La Zambie a un PIB par habitant de 1.253 US $, et 68 pour cent de la population vit en dessous du seuil national de pauvreté. L’agriculture représente 19,7 pour cent du PIB, 20 pour cent du commerce extérieur et emploie 85 pour cent de la main d’œuvre. Seulement 3 pour cent des terres cultivables sont cultivées. La principale culture de base est le maïs et les principales cultures commerciales sont le coton, le sucre et le tabac. Le niveau d’engrais utilisé en Zambie par hectare cultivé est de 50 kg/ha (avec une augmentation récente par rapport au niveau d’environ 11 kg/ ha, avant les subventions).

2.8.2 Structure du marché des engrais La Zambie importe presque tout son besoin en engrais du marché international par les ports de Beira et de Nacala au Mozambique et de Durban en Afrique du Sud. Il existe une usine de fabrication, la Nitrogen Chemicals of Zambia (NCZ), détenue par l’Etat. La NCZ produit en général en dessous de ses capacités ; par exemple, lors de la campagne agricole 2007/08, la NCZ devait produire 80 000 tm de Composé D, mais est seulement parvenue à en produire 32 000 tm. Il existe 13 sociétés d’importation qui importent soit des engrais parfaitement finis soit des composants élémentaires pour le mélange. Les exploitants de cultures commerciales sont les cibles principales des importateurs/fournisseurs mais les producteurs et les distributeurs ont également construit un réseau de détail d’environ 100 commerçants agricoles / revendeurs, principalement situés dans les grandes villes et répartis de manière très clairsemée sur tout le pays, afin de fournir les agriculteurs. Généralement, il y a seulement de trois à cinq commerçants agricoles desservant un district ; ils ne sont généralement pas spécialisés dans la distribution d’engrais ou d’intrants (les ventes d’engrais sont saisonnières et représentent seulement une partie de leur offre), et sont généralement situés dans les grandes villes. Le marché des engrais en Zambie comprend donc quatre chaînes d’approvisionnement. Dans la première chaîne d’approvisionnement, les importateurs fournissent l’engrais aux agriculteurs à travers un réseau de grossistes et de détaillants. Dans la deuxième chaîne, la NCZ fabrique les engrais et les vend principalement aux grossistes et détaillants locaux, tout en fournissant également le programme de subvention national d’engrais. Dans la troisième chaîne, les exploitants de cultures commerciales se procurent les engrais auprès des importateurs pour leur propre utilisation ou pour la distribution à leurs sous-traitants. La quatrième chaîne est liée au programme national de subvention des engrais où l’importation est effectuée par le secteur privé alors que la distribution est gérée par le Ministère de l’Agriculture. La consommation totale d’engrais en Zambie s’est élevée à 191 172 tm en 2009/10, dont 100 000 tm, soit 52 pour cent du marché, représentait les engrais subventionnés, distribués par l’Etat.

Figure 15. Chaîne d’approvisionnement des engrais en Zambie NCZ

Importateurs d’engrais internationaux

Grossistes

Exploitants de cultures commerciales

Détaillants

Agriculteurs

2.8.3 Le programme de subvention des engrais – Zambie Entre 1964 et 1992, les subventions étaient délivrées aux agriculteurs par des coopératives agricoles détenues par l’Etat. En 1992, les subventions furent supprimées lors des larges réformes entreprises sur le secteur agricole. Elles ont été cependant réintroduites en 2002 dans le cadre du Programme de soutien des intrants pour les agriculteurs (FISP). Les objectifs principaux étaient les suivants : (a) augmenter la participation du secteur privé dans l’approvisionnement en intrants agricoles pour les petits agriculteurs, en réduisant l’implication de l’Etat ; (b) améliorer l’accès des petits agriculteurs aux intrants agricoles ; (c) représenter un mécanisme de partage du risque pour les petits agriculteurs afin de couvrir une partie des coûts visant à améliorer la productivité agricole ; et (d) faciliter le processus d’organisation des agriculteurs, de dissémination des connaissances et de la création d’institutions rurales qui contribuent au développement du secteur agricole. Les objectifs déclarés ne comprennent pas la sécurité alimentaire ni l’augmentation de la production agricole. Le premier FISP (2002) a ciblé 125.000 petits exploitants avec un lot d’engrais composé de quatre sacs de 50kg de composé D et de quatre sacs de 50 kg d’urée (soit huit sacs de 50kg d’engrais au total). Les agriculteurs ont également reçu des sacs de 20 kg se semences de maïs hybrides, qui faisaient partie du lot d’intrants. Un lot est censé couvrir 1,0 ha de culture de maïs. Pour le FISP (2009/10), le lot d’intrants a été réduit par deux et se composait de deux sacs de 50 kg de composé D, deux sacs de 50 kg d’urée et un sac de 10 kg de semences de maïs, ce qui a permis de porter le nombre de bénéficiaires cibles à 500 000. La part représentée par la subvention a augmenté de 50 pour cent en 2005 à 80 pour cent en 2008 avant de baisser de nouveau à 50 pour cent en 2009. Le secteur privé est impliqué dans l’importation mais pas dans la vente d’engrais pour le FISP. Le Ministère de l’Agriculture et des Coopératives (MACO) est l’organe responsable de la mise en œuvre et de la distribution du FISP avec une structure élaborée allant des bureaux centraux de Lusaka (la capitale) jusqu’au niveau des villages. Les importateurs des engrais subventionnés sont sélectionnés par un appel d’offres national. Les entreprises sélectionnées importent les engrais et les vendent à l’Etat au prix convenu. Avant les changements effectués en 2009 par rapport au calendrier d’élaboration du budget, le processus d’approvisionnement commençait en avril, après l’approbation du budget par le parlement. Avant cela, le MACO pouvait entreprendre des opérations de préparation des appels d’offre, mais ne pouvait pas passer d’accords avec des fournisseurs ou des transporteurs d’intrants. Le MACO a constaté que ne commencer le processus d’appel d’offres qu’après avril créait de sérieuses contraintes de temps dans la mesure où les intrants devaient être livrés aux agriculteurs en octobre au plus tard pour des plantations en novembre. En 2009, le calendrier a été changé pour l’élaboration du budget ; le budget de l’année sera désormais présenté en octobre de l’année précédente et approuvé avant décembre. Le budget de 2010 a donc été présenté en octobre 2009 et non pas en janvier 2010. Le Bureau de coordination du programme FISP (PCO) organise un atelier de travail d’une journée dans chacune des neuf provinces de la Zambie, chaque année, avant la distribution des intrants aux agriculteurs. L’objectif de cet atelier est de fournir les grandes lignes du programme à tous les acteurs impliqués dans le FISP, à tous les niveaux du pays, afin de s’assurer que toutes les procédures et les indications soient suivies pendant et après le programme FISP. Le PCO fournit toute la documentation, notamment un manuel de mise en œuvre, des bons d’entrée et de sortie de stocks, permettant la gestion des intrants, des bons d’achat et de sortie de marchandises, et des feuilles d’analyse des coûts des transporteurs et des entrepôts. Les coordinateurs provinciaux pour l’Agriculture (PACO) sont chargés de s’assurer de la bonne mise en œuvre du FISP dans leur province respective grâce à un contrôle régulier et des mesures de suivi, et soumettent les informations mises à jour régulièrement au PCO .

Figure 16. Structure schématique de la mise en œuvre du programme de soutien aux intrants agricoles en Zambie

Legende : CAC DAC DACO PACO PCO

Comités agricoles de la communauté Comité agricole du district Coordinateur agricole du district Coordinateur agricole de la province Coordinateur du programme

Le MACO sélectionne les fournisseurs et les transporteurs des engrais subventionnés par appel d’offres chaque année. Les transporteurs livrent les intrants aux districts donnés, auprès des principaux entrepôts à travers le pays. Les responsables du MACO au niveau du district sont chargés de la sélection et de la contractualisation avec les transporteurs locaux d’intrants dans chaque district. Les transporteurs locaux doivent remplir les conditions suivantes pour pouvoir participer à l’appel d’offres : être physiquement présents dans le district ; faire preuve d’expériences crédibles dans le transport ; démontrer leur capacité financière à assurer des services de transport ; et être enregistré auprès du Registre des entreprises et des comités en charge des appels d’offre de la province et du district. Les transporteurs locaux d’intrants apportent les engrais subventionnés dans les zones du district désignées pour le distribuer aux coopératives et organisations d’agriculteurs. Tous les intrants sont distribués aux représentants des coopératives et des organisations d’agriculteurs. Ce sont ces derniers qui effectuent tous les paiements et non pas les agriculteurs individuels. Les coopératives sélectionnées et les autres organisations d’agriculteurs déposent le pourcentage de la subvention accordée par l’Etat pour les engrais et la semence de maïs auprès d’une banque donnée ou d’une institution financière désignée par l’Etat et paie le coût correspondant aux engrais aux commerçants agricoles. Le comité agricole du district (DAC) travaille avec les responsables des services de vulgarisation pour l’agriculture et les comités agricoles de la communauté (CAC) afin de disséminer aux coopératives et aux agriculteurs individuels les informations du FISP relatives aux procédures de candidature et à l’acquisition d’intrants du FISP. Les CAC et les responsables des services de vulgarisation agricole mettent à jour et tiennent le registre des agriculteurs ; ils reçoivent les candidatures des coopératives et des organisations d’agriculteurs ; ils élaborent et transmettent des recommandations au DAC indiquant quels agriculteurs et quelles coopératives/

organisations d’agriculteurs sont éligibles pour bénéficier du FISP ; ils reçoivent une liste de candidatures ratifiée par le DAC ; ils informent les coopératives/organisations d’agriculteurs du résultat de leur demande ; et ils contrôlent la distribution et l’utilisation des intrants au niveau du village. Les critères de sélection des agriculteurs bénéficiaires spécifient qu’ils doivent appartenir à une coopérative ou à toute autre organisation d’agriculteurs reconnue. Les coopératives/ organisations d’agriculteurs sélectionnent les agriculteurs participants en se basant sur les critères suivants: les agriculteurs doivent avoir la capacité de cultiver de 1.0 -5,0 ha de maïs et de payer 40 pour cent du coût des intrants, et ne doivent pas être bénéficiaires d’autres programmes. En ce qui concerne la procédure de retrait des intrants subventionnés par les coopératives et organisations d’agriculteurs, le DAC informera les CAC des coopératives sélectionnées. Le représentant de la coopérative soumet une liste de petits agriculteurs sélectionnés au Coordinateur agricole du district (DACO), qui donnera ensuite pouvoir à la coopérative (ou à l’organisation d’agriculteurs) de déposer la partie non subventionnée du prix de l’engrais et des semences de maïs auprès d’une banque donnée ou d’une institution financière nommée par l’Etat. Le représentant de la coopérative ramènera au DACO le bordereau original de dépôt comme preuve des fonds déposés. Le DACO délivre un formulaire d’autorisation de retrait (ATC) des intrants au représentant de la coopérative, qui l’utilisera pour retirer les intrants auprès du responsable de l’entrepôt. Le DACO fournira également une liste des membres des coopératives approuvées au responsable de l’entrepôt. L’ATC spécifiera le montant déposé, les quantités et les types d’intrants à retirer et le point de retrait. Le responsable du dépôt donnera les intrants au transporteur assigné afin de le livrer au site de la coopérative. Le responsable de l’entrepôt informera le DACO sur la remise des intrants par un reçu de remise des intrants. Le responsable de l’entrepôt délivrera également à chaque transporteur local des bons de marchandises qui accompagneront les intrants pour s’assurer qu’ils seront livrés aux bons destinataires. Le dispositif original du FISP prévoyait la nécessité d’écarter les agriculteurs du programme ou d’établir une sortie progressive, après qu’ils ont eu accès à des intrants subventionnés pendant trois ans. La subvention de l’Etat devait baisser de 75 pour cent la première année à 25 pour cent la troisième année. On espérait que les agriculteurs auraient reconstitué des fonds propres suffisants, avant la quatrième année, pour pouvoir compter sur eux-mêmes. Cependant, ce principe de sortie progressive semble avoir été mis de côté. Le MACO exige maintenant que les coopératives écartent elles-mêmes les agriculteurs qui ont bénéficié du programme pendant trois ans. Ce principe est ignoré par les coopératives comme le prouve le fait que la capacité à sortir du programme après trois ans n’est pas un aspect essentiel des critères de sélection.

Section 3. Analyse de la performance des programmes de subvention des engrais en Afrique 3.1 Performance du programme de subvention – Burkina Faso 3.1.1 Accessibilité et disponibilité des engrais Accessibilité des engrais Accessibilité physique En plus du coût de transport des engrais du bureau régional au chef-lieu de province, les agriculteurs doivent supporter le coût de transport du chef-lieu de province à leur habitation ou exploitation agricole. Ce coût supplémentaire de transport des engrais subventionnés, du bureau régional jusqu’à l’exploitation, peut représenter jusqu’à 1 000 CFA, ce qui augmente le coût des engrais subventionnés pour l’agriculteur (les coûts de transport vers l’exploitation ne sont pas pris en compte quand le taux de subvention est établi). Cependant, la subvention des engrais donne aux agriculteurs un meilleur accès aux engrais chimiques qu’auparavant et permet à ceux qui les utilisaient déjà d’augmenter leur utilisation. En ce qui concerne la distance que les agriculteurs doivent parcourir pour avoir accès aux intrants subventionnés, bien que les engrais subventionnés soient distribués par le MA dans les chefs-lieux de province, ces villes sont généralement à des distances considérables des exploitations agricoles. La plupart des agriculteurs doivent parcourir au moins 30 km pour acheter les engrais subventionnés. Ce long trajet signifie des coûts supplémentaires pour les agriculteurs (relatifs au transport et aux repas), augmentant le prix des engrais subventionnés d’une moyenne de 500 CFA par sac de 50 kg. Cet élément dissuade de nombreux agriculteurs qui pourraient bénéficier des engrais subventionnés de se rendre dans les chefs-lieux de province pour accéder aux engrais subventionnés.

Taux de la subvention D’après le tableau 2, le programme d’action pour les engrais du Burkina Faso a été efficace pour améliorer l’accès des agriculteurs aux engrais, réduisant le prix des engrais d’une moyenne estimée à 19 pour cent du prix de marché entre 2008 et 2010. Le prix de marché est celui déterminé par les autres importateurs qui vendent les engrais sur le marché ouvert. Le programme a rendu l’urée plus accessible que les composés NPK en termes de réduction des prix.

Tableau 2. Prix des engrais au Burkina Faso: 2008-2010 (US $) Prix des engrais Types d’engrais

Prix de marché moyen au niveau national

2008

2009

2010

Subvention ou prix subventionné

2008

2009

(US $/sac de 50 kg)

Subvention en pourcentage du prix de marché

2010

2008

2009

(US $/sac de 50 kg)

2010

(%)

NPK

31,6

30,0

27,6

27,9

26,5

24,4

Urée

40,6

38,6

35,5

30,1

28,6

26,3

Moyenne

36,1

34,3

31,6

29,0

27,5

25,4

Sources : Les prix des engrais et les subventions ont été estimés sur la base des rapports des consultants locaux. Les taux de change utilisés sont les principaux taux annuels indiqués sur le site web http://www.exchangerate.com.

Disponibilité des bons d’achat Le programme de subvention du Burkina Faso n’a pas recours à des bons d’achat d’intrants ou à d’autres instruments permettant de cibler les bénéficiaires, bien qu’il soit conçu pour augmenter l’accessibilité des engrais pour les petits agriculteurs. Les engrais subventionnés sont distribués par des réseaux officiels du gouvernement central aux gouvernements de province. En conséquence, les agriculteurs exploitant des cultures commerciales, qui sont plus proches des chefs- lieux de province et des grandes villes et ont généralement les moyens de payer le prix de marché des engrais, ont un accès plus facile aux intrants subventionnés que les petits agriculteurs du milieu rural, qui ne peuvent avoir accès aux engrais que lorsque leurs prix sont subventionnés.

Disponibilité des engrais Disponibilité des engrais au niveau national Au Burkina Faso, la consommation nationale d’engrais est estimée à 145 000 tm par an, alors que le programme d’action pour les engrais ne prévoit de fournir qu’une partie de cette quantité. Le tableau 3 montre que le programme n’a pas atteint les objectifs fixés pour les années allant de 2008 à 2010, ce qui peut être attribué à des contraintes budgétaires et/ou à la volatilité des prix des engrais sur le marché international et à d’autres augmentations relatives aux coûts logistiques. Cependant, bien que le pourcentage des engrais subventionnés fournis soit en baisse par rapport à la quantité prévue, le programme de soutien des engrais augmente la disponibilité générale des engrais sur le marché national.

Tableau 3. Consommation des engrais subventionnés au Burkina Faso, 2008-2010 2008

2009

2010

Quantité d’engrais subventionnés prévue (tm)

18 472,87

34 097,82

38 883,42

Quantité réelle d’engrais subventionnés fournie/ consommée (tm)

15 169,67

29 062,27

25 013,92

0,82

0,85

0,64

Quantité réelle d’engrais subventionné en pourcentage de la quantité prévue (%)

Source : Rapport du consultant local. Note : La quantité prévue et réelle des engrais subventionnés est utilisée pour le maïs et d’autres céréales.

Toutefois, il semblerait que la quantité d’engrais subventionnés disponible ne soit pas suffisante pour satisfaire les besoins des agriculteurs. On estime que plus de la moitié des agriculteurs prévus n’ont jamais bénéficié du programme de subvention des engrais en raison d’une faible quantité fournie et d’une demande d’engrais subventionnés très élevée. En voici les raisons : tout d’abord, lors de la détermination de la quantité d’engrais que le programme de subvention doit fournir, l’Etat ne prend pas en compte les besoins réels des agriculteurs. Au lieu de cela, la décision de l’Etat est basée sur des estimations arbitraires faites par les directeurs de

district de l’agriculture. Ces estimations arbitraires font que l’Etat ne satisfait qu’une partie des besoins réels, n’ayant par les moyens en termes de personnel et de logistique de mieux estimer les besoins réels en engrais dans les provinces. De plus, l’allocation des engrais subventionnés dans les différentes provinces est faite en fonction du niveau de fonds publics disponibles et de considérations budgétaires, ce qui conduit parfois à de mauvaises allocations des engrais entre les différentes provinces. Cela cause des problèmes non seulement de disponibilité dans les provinces déficitaires, mais aussi d’augmentation du coût des engrais subventionnés, étant donné que les agriculteurs des provinces déficitaires doivent supporter des coûts supplémentaires pour le transfert des engrais en provenance des provinces excédentaires. Enfin, les provinces excédentaires peuvent ne pas avoir suffisamment d’engrais pour combler les déficits des régions déficitaires ; même quand elles en ont suffisamment, ces excédents risquent de n’être disponibles que tard dans la campagne agricole, quand les provinces se rendent compte de leurs excédents et de leurs déficits. Deuxièmement, il y des problèmes de mauvaise allocation des engrais entre les agriculteurs. Les demandes d’engrais des agriculteurs, basées sur leurs cultures et leurs surfaces de culture, ne sont la plupart du temps pas satisfaites, en particulier lorsqu’ils ne sont pas capables de présenter des justificatifs de leur demande, l’employé régional de l’agriculture, qui est chargé de la distribution, n’ayant pas les moyens de confirmer leurs assertions. Par conséquent, les agriculteurs se voient généralement alloués des quantités inférieures à celles demandées. Dans de rares cas, certains agriculteurs reçoivent une quantité supérieure à celle demandée et vendent les engrais excédentaires aux autres agriculteurs en réalisant un profit, augmentant ainsi le coût des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres qui sont la population cible du programme. Un autre problème affectant la disponibilité est la qualité des engrais distribués par le programme de subvention. Certains affirment que la qualité des engrais subventionnés est mauvaise, étant donné que les rendements observés sont plus faibles que ceux obtenus avec d’autres engrais. Certains agriculteurs émettent l’idée que les engrais subventionnés ont été altérés. La plupart des agriculteurs pensent cependant que le problème vient de la formule. Le programme pour les engrais fournit une seule formule de NPK et d’urée et la formule de NPK généralement recommandée pour la production de riz est également utilisée pour le maïs et d’autres céréales. Ainsi la fourniture d’engrais inadaptés par le programme de subvention dissuade également les cultivateurs de céréales d’utiliser les engrais subventionnés.

Ponctualité des livraisons En termes de délais, en plus des problèmes décrits précédemment, on note également des retards dans le transfert des engrais des bureaux centraux du MA aux bureaux régionaux ou provinciaux. Ces retards de livraison ont un effet sur la production des récoltes et les rendements, car les engrais ne sont pas appliqués au bon moment et parfois même pas appliqués du tout.

3.1.2 Impact sur le secteur privé Expansion du réseau de distribution du secteur privé Malgré l’existence au Burkina Faso d’une entreprise nationale de production d’engrais (la CIPAM), l’Etat est impliqué dans l’acquisition, l’importation et la distribution. Le secteur privé n’est pas autorisé à participer à l’acquisition et à la distribution des engrais subventionnés. Ceci est probablement dû à son incapacité à fournir et distribuer la quantité nécessaire pour le programme de soutien aux engrais; le système de commercialisation privée des engrais se compose d’un maigre réseau d’importateurs, de grossistes et de détaillants qui fournissent principalement les gros agriculteurs situés dans des zones de production accessibles. Le MAHRH se procure les engrais directement auprès d’opérateurs internationaux ou des pays voisins et le distribue à travers les filières publiques, utilisant ses propres personnel et réseau de distribution, plutôt que d’utiliser le réseau existant et de le renforcer au cours du programme de subvention afin de mieux servir les petits exploitants agricoles. Dans ce processus, l’Etat a choisi de l’écarter complètement et de créer un système parallèle. Ainsi, le dispositif du programme et ses modalités de mise en œuvre ont tous deux contribué à limiter et même à affaiblir le développement d’un système de distribution privé. Bien que le programme de soutien aux engrais représente une fraction relativement petite du marché (jusqu’à 28 pour cent pour les trois années considérées dans ce rapport), l’exclusion du secteur privé de la distribution des engrais subventionnés empêche l’expansion d’un réseau de distribution plus proche des petits agriculteurs pauvres pour lesquels le besoin du produit est majeur. Le tableau 4 fournit un résumé de la performance du programme de subvention au Burkina Faso.

Tableau 4. Résumé de la performance du programme de subvention au Burkina Faso Burkina Faso Soutient-il le développement de la distribution par le secteur privé ?

Notes positives

L’Etat est impliqué dans la distribution

L’Etat n’émet pas d’appels d’offre pour l’importation

Structure du marché : il existe un marché parallèle qui évince potentiellement les importateurs et les distributeurs privés

Dispositions de paiements ; l’Etat autofinance ses importations et sa distribution

Augmente-t-il l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs petits/pauvres ? Le taux de subvention est clair et bien défini : 19% du prix du marché

Pas d’octroi de bons d’achat pour les agriculteurs petits/ pauvres

Services complémentaires : Il y a des services de vulgarisation Le programme ne propose pas de facilités de crédit complémentaires

+ -

Restrictions indirectes pour les agriculteurs “pas pauvres” : Les types d’engrais subventionnés se limitent à ceux utilisés par les agriculteurs petits/pauvres La quantité maximale d’engrais par agriculteur est limitée Il y a une préinscription/sélection des bénéficiaires

+ + +

Il réduit les distances entre le détaillant et l’exploitation agricole

Augmente-t-il la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs petits/pauvres ? Il augmente la quantité d’engrais subventionnés

Les produits ne sont normalement pas livrés en temps voulu aux détaillants. Il y a une mauvaise allocation des engrais

Le programme a-t-il une stratégie de sortie ? Il n’y a pas de stratégie de sortie écrite

Total des notes positives

0 7

3.2 Performance du programme de subvention – Ghana 3.2.1 Accessibilité et disponibilité des engrais Accessibilité des engrais Accessibilité physique Dans le système des lettres de transport, les agriculteurs achètent les engrais subventionnés auprès du commerçant agricole le plus proche. La distance entre l’agriculteur et ce point de distribution le plus proche est réduite au minimum étant donné qu’aucun commerçant agricole n’est exclu de la participation au programme de subvention. Les frais supplémentaires principaux que les agriculteurs doivent couvrir (en dehors du prix des engrais subventionnés) sont le transport des engrais du commerçant agricole jusqu’à leur exploitation. Toutefois, les agriculteurs font part de plusieurs observations à prendre en compte pour améliorer l’accessibilité : rendre l’engrais disponible en quantités appropriées et au bon moment ; contrôler les distributeurs et les détaillants pour s’assurer qu’ils vendent les engrais subventionnés au prix correct ; fournir de l’aide aux agriculteurs pour accéder aux marchés et vendre leur production, car ils doivent faire face à des pertes substantielles après les récoltes, en cas de surproduction due à l’usage des engrais subventionnés.

Taux de la subvention Au Ghana, le programme de subvention a été efficace pour augmenter l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs en réduisant le prix en moyenne de 32,5 pour cent en 2008 et 40,5 pour cent en 2010 (tableau 5), bien que ces pourcentages ne correspondent pas à la réduction prévue de 50 pour cent du prix de marché.

Tableau 5. Prix des engrais au Ghana : 2008-2010 (US $) Fertilizer Prices Fertilizer Products

Moyenne nationale de marché

2008

2009

2010

Prix subventionné

2008

Subvention en pourcentage du prix de marché

2009

2010

2008

Prix (US $/sac de 50 kg)

2009

2010

(%)

NPK (15:15:15)

33,70

30,56

30,77

23,36

18,31

18,88

30,7

40,1

38,6

Autres NPK

33,70

30,56

30,77

23,36

18,31

18,88

30,7

40,1

38,6

Urée

34,70

29,17

27,97

23,36

18,31

17,48

32,7

37,2

37,5

Sulfate d’ammonium

26,26

22,32

23,78

16,82

12,68

12,59

35,9

43,2

47,1

Moyenne

32,09

28,15

28,32

21,73

16,90

16,96

32,5

40,2

40,5

Sources : a. MOFA (2010), Agriculture in Ghana: Facts and Figures 2009, SRID – MOFA, avril, Accra.

b. Agricultural Extension Services Directorate, MOFA, Accra. Note : Les taux de change utilisés sont les principaux taux de changes mensuels – GHC 1,07/US$ pour 2008, GHC 1,42/ US $ pour 2009 et GHC 1,43/US $ pour 2010. Les taux de change mensuels ont été obtenus à partir du BOG Statistical Bulletin, Table 25: Interbank Foreign Exchange Rates, http://www.bog.gov.gh/index1.

Disponibilité des bons d’achat Le programme de subvention actuel du Ghana n’a pas recours à des bons d’achat; il utilise un système de lettres de transport, qui ne crée aucune discrimination entre les grands agriculteurs/ de cultures commerciales et les petits agriculteurs/ de cultures vivrières. De plus, il ne fournit pas de facilités de crédit aux petits agriculteurs. Ainsi, il rend les engrais commerciaux plus accessibles aux gros agriculteurs /de cultures commerciales qui ont sans doute davantage les moyens de les acheter et néglige la population des agriculteurs-cibles prévue (petits agriculteurs/de cultures vivrières), en raison de leur manque de fonds et d’accès au crédit pour payer la partie non subventionnée du prix des engrais.

Disponibilité des engrais Disponibilité des engrais au niveau national Au Ghana, la quantité d’engrais demandée par les petits agriculteurs, bénéficiaires prévus du programme de subvention pour la production de cultures alimentaires de base, était initialement estimée à 50 pour cent de la demande totale d’engrais du pays. Le tableau 6 montre que lorsque le programme de subvention a été lancé en 2008, il prévoyait de fournir davantage que la quantité demandée. Or, le programme n’est pas parvenu à atteindre la quantité prévue (60 pour cent de la demande totale) que le programme de subvention devait fournir – ni l’estimation de 50 pour cent de la demande totale pour les petits agriculteurs – ce qui peut être attribué à des contraintes budgétaires et/ou à la volatilité des prix sur le marché international des engrais et à d’autres augmentations des coûts de logistique. Cependant, bien que le pourcentage et la quantité des engrais subventionnés fournis aient diminué par rapport à la quantité prévue, le programme de soutien aux engrais augmente la disponibilité générale des engrais sur le marché national.

Tableau 6. Consommation des engrais subventionnés, 2008-2010 2008

2009

2010

100 000

200 000

300 000

Quantité d’engrais subventionnés prévue (tm)

60 000

80 000

100 000

Quantité réelle d’engrais subventionnés fournie/consommée (tm)

43 200

73 000

88 000

Quantité réelle en pourcentage de la quantité prévue d’engrais subventionnés(%)

72,0%

91,3%

88,0%

Quantité réelle d’engrais subventionnés en pourcentage de la demande totale (%)

43,2%

36,5%

29,3%

Estimation de la demande potentielle totale d’engrais du pays (tm)

Source : Agricultural Extension Services Directorate, MOFA, Accra.

L’incapacité du programme à fournir la quantité correcte d’engrais subventionnés pour la population d’agriculteurs ciblée a été accentuée suite aux changements de fonctionnement du programme de subvention, passant des bons d’achat au système des lettres de transport, car la nouvelle approche ne prévoit pas de mécanisme ciblé et rend les engrais subventionnés disponibles à tous les agriculteurs, qu’ils soient gros ou petits, exploitants de cultures commerciales, semi-commerciales, ou vivrières. Cela désavantage les exploitants des cultures vivrières, étant donné leur manque de ressources financières et d’accès au crédit pour pouvoir accéder aux engrais, même s’ils sont abordables et disponibles. De ce fait, bien que la nouvelle approche du programme de subvention soit sans doute rentable pour l’Etat, car elle réduit le coût de fonctionnement du programme et augmente probablement la quantité/ disponibilité des engrais subventionnés (augmentant ainsi l’efficacité et l’efficience de la gestion du programme), elle diminue l’efficacité des opérations effectuées par le secteur privé et ne fournit pas de manière efficace les engrais subventionnés à la population d’agriculteurs et aux cultures ciblées.

3.2.2 Impact sur le secteur privé Expansion du réseau de distribution du secteur privé Le secteur privé a participé au programme de subvention des engrais depuis son commencement en 2008, et participe encore davantage avec le nouveau système des lettres de transport qui permet la participation de la majeure partie des commerçants agricoles. Les entreprises privées d’importation importent l’engrais du programme en réponse aux appels d’offres de l’Etat et distribuent les produits à travers leur réseau de grossistes et de détaillants. Quelques témoignages attestent que le programme de subvention a accéléré les ventes d’engrais par le secteur privé. Cependant, de nombreux obstacles, reportés ci-dessous, ont eu pour effet de limiter l’expansion du réseau de distribution privé :

•• Etant donné que le programme de subvention représente une proportion substantielle du marché (50 pour cent), les importateurs sont dissuadés d’importer davantage que la quantité subventionnée d’engrais ou d’investir afin d’étendre leurs réseaux de distribution et de fournir les engrais aux agriculteurs qui veulent et peuvent l’acheter au prix de marché.

•• Les détaillants sont exclus des discussions entre l’Etat et les importateurs relatives au dispositif du programme de subvention et aux négociations sur les prix. Cette pratique les met en position de faiblesse puisqu’ils ne peuvent pas s’assurer que leurs coûts soient pris en compte lorsque les marges sur les prix de détail sont fixées au cours des négociations. Cela conduit à des marges faibles sur les prix de détail ce qui réduit l’incitation et la capacité des détaillants à étendre leur réseau de distribution et à le rendre plus proche des agriculteurs.

•• Le groupe de détaillants qui peut participer à la distribution des engrais subventionnés est limité à ceux qui sont affiliés au réseau d’importateur-grossiste qui participe aux négociations sur les prix avec le GoG. L’exclusion des autres détaillants augmente la concentration dans le réseau de distribution pour l’approvisionnement en engrais subventionnés.

•• Le nouveau système des lettres de transport demande de gérer beaucoup de paperasses; une grande part de la charge administrative a été transférée au secteur privé. Par exemple, les grossistes/distributeurs, qui vendent directement aux agriculteurs et aux détaillants, assument tout le risque de garder les engrais subventionnés invendus et supportent des coûts opératoires pour valider la documentation correcte et l’envoyer aux importateurs une fois les engrais vendus aux agriculteurs. Les distributeurs retirent les engrais auprès des entrepôts des importateurs, paient le prix plein des engrais et organisent leur propre transport vers les districts. Si les engrais sont vendus aux détaillants, ils sont vendus au prix de marché ; le risque est reporté sur les détaillants. Si les engrais sont vendus directement aux agriculteurs, ils sont vendus au prix subventionné. A la fin du mois, le distributeur remplit les formulaires appropriés et les fait signer au niveau du district et de la région (ce qui demande sans doute de nombreux trajets et des pots-de-vin pour les fonctionnaires de l’Etat) avant de les envoyer à l’importateur. L’importateur rembourse le distributeur du montant équivalent à la subvention (40 pour cent du prix de marché) en plus d’une indemnité pour le transport et d’une commission. (Au contraire, dans le système des bons d’achat précédent, c’étaient les importateurs qui supportaient le risque ; c’est-à-dire que les grossistes/distributeurs et détaillants payaient seulement la moitié du coût de la quantité d’engrais achetée aux importateurs. Une fois les engrais vendus, ils envoyaient les bons d’achat aux importateurs pour le remboursement par l’Etat.) Ces activités et leurs coûts opératoires associés peuvent annuler les marges des grossistes et des détaillants, qui avaient été fixées par rapport au prix subventionné au cours des négociations entre l’importateur et l’Etat.

•• La lourdeur des procédures de remboursement de la subvention (le nombre de formulaires à remplir et des démarches à accomplir, l’indisponibilité des responsables pour la vérification et la signature des formulaires complétés par les détaillants) pèse énormément sur les détaillants et crée des points d’engorgement pour tout le système. Si le signataire désigné du MOFA n’est pas disponible, la signature des documents est retardée à tous les niveaux suivants.

•• Il y a des retards dans le remboursement de la subvention au secteur privé par l’Etat ; cela peut prendre un an ou plus en raison des procédures bureaucratiques et/ou du manque de fonds publics. Cela crée un lourd poids financier pour le secteur privé

(ce qui diminue ses fonds de roulement et augmente ses charges d’intérêt sur le capital emprunté) et le dissuade de participer au futur programme de subvention. Les programmes de subvention des engrais du Ghana se caractérisent par l’importation et/ou la distribution par le secteur privé. Or, l’un des problèmes majeurs concerne les retards de paiement de l’Etat aux importateurs, qui compromettent la trésorerie de ces importateurs. Même si une institution financière a été désignée pour effectuer les paiements pour le compte de l’Etat, il y a encore des retards dus à la vérification bureaucratique des bons d’achat dans les bureaux du MOFA et à de longues procédures bancaires. Il en résulte l’exaspération des importateurs, qui sont exposés ainsi à des pertes de change provoquées par les retards de paiements, généralement effectués en monnaie locale. Bien que ces pertes potentielles aient dû normalement être prises en compte dans le prix négocié avec l’Etat, cet élément d’inefficacité du programme peut être problématique. Cela augmente également le coût du capital et du produit pour les importateurs et les commerçants agricoles, tout en réduisant leur capacité entrepreneuriale à financer l’approvisionnement en engrais pour la prochaine saison de plantation. Ce problème doit être résolu car il affectera la volonté du secteur privé de participer aux programmes de subvention des engrais.

•• Le programme de subvention des engrais du Ghana a déstabilisé le marché des engrais commerciaux/ non subventionnés en rendant les engrais subventionnés accessibles aux agriculteurs qui ont les moyens d’acheter les engrais non subventionnés ; par conséquent, ces agriculteurs plus riches achètent les engrais subventionnés et la quantité totale d’engrais vendue par le secteur privé est réduite, le poussant à réduire à son tour son réseau de distribution. Cela indique que le système de pilotage et de ciblage est inadapté. De plus, le personnel du MOFA ne comprend pas parfaitement la mise en œuvre du programme de subvention alors que le faible niveau d’alphabétisation parmi les détaillants réduit la rapidité des procédures de documentation. Le tableau 7 offre un résumé de la performance du programme de subvention au Ghana.

Tableau 7. Résumé de la performance du programme de subvention au Ghana Ghana Soutient-il le développement de la distribution par le secteur privé ?

Notes positives

L’Etat n’est pas impliqué dans l’importation et la distribution

Il n’y a pas de procédure d’appel d’offres : négociation entre l’Etat et l’importateur sur le prix national/ détermination avec peu d’importateurs

Structure du marché ; le marché national est concentré

Dispositions de paiement ; paiements tardifs de la subvention aux importateurs

Augmente-t-il l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs petits/pauvres ? Le taux de la subvention est clair et bien défini : 40% du prix de marché

Il n’y a pas d’octroi de bons d’achat pour les agriculteurs pauvres/petits

Investissements complémentaires : ʶʶ Il y a des services de vulgarisation ʶʶ Le programme n’est pas relié à des facilités de crédit complémentaires

+ -

Restrictions indirectes pour les agriculteurs « non pauvres » : ʶʶ Les types d’engrais subventionnés se limitent à ceux utilisés par les agriculteurs petits/pauvres ʶʶ La quantité maximale d’engrais par agriculteur n’est pas limitée. ʶʶ Il y a une préinscription/sélection des bénéficiaires

+ +

Augmente-t-il la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs petits/pauvres ? Il augmente la quantité d’engrais subventionnés disponible

Il augmente la distance entre le détaillant et l’exploitation

Les produits sont normalement livrés à temps aux détaillants

Le programme a-t-il une stratégie de sortie ? Il n’y a pas de stratégie de sortie écrite

Total des notes positives

0 7

3.3 Performance du programme de subvention – Malawi 3.3.1 Accessibilité et disponibilité des engrais Accessibilité des engrais Taux de la subvention Le programme de subvention du Malawi a été efficace pour réduire le prix de marché des engrais; ainsi, le programme a rendu les engrais plus accessibles pour les petits agriculteurs. En fait, les prix des engrais ont été réduits de 91 pour cent par rapport au prix de marché grâce à la subvention (tableau 8).

Tableau 8. Principales caractéristiques principales du programme AISP (Malawi), des campagnes agricoles 2005/06 à 2009/10 Variable

2005/06

2006/07

2007/08

2008/09

2009/10

Subvention totale (tm)

131 388

174 688

216 553

202 278

161 495

s.o.

1 750

2 480

3 299

7 951

3 841

950

900

800

500

Prix de l’engrais sur le marché local (MK/50 kg)

2 700

3 430

4 199

8 751

4 341

Prix sur le marché international : DAP (US $/tm)

$344

$1 179

∆=+242,7%

Prix sur le marché international: urée (US $/tm)

$298

$719

∆=+141,3%

7 200

12 729

16 346

39 847

17 140

8,2

9,0

16,2

6,8

Foyers recevant un ou plusieurs bons d’achat d’engrais (%) Valeur du bon d’achat (MK/sac de 50 kg) Prix de rachat (MK/sac de 50 kg) Taux de la subvention (%)

Coût total du programme (millions MK) Coût total du programme (% budget national)

Pas de données

Adapté de Minde, Jayne, Crawford, Ariga et Govereh (2008) basé sur des données de la Banque Mondiale (2008).

L’AISP a permis d’atténuer pour les agriculteurs pauvres du Malawi le souvenir des prix élevés des engrais, connu pendant les cinq dernières années, en élevant la valeur du bon d’achat afin de maintenir au même niveau le prix de rachat (de la part non subventionnée), voire même parfois de le réduire. Cela a été particulièrement visible entre 2007/08 et 2009/10 quand les prix des engrais sur le marché international ont augmenté de 242,7 pour cent pour le DAP et de 141,3 pour cent pour l’urée. Sur le marché local, le prix d’un sac d’engrais de 50 kg a augmenté en moyenne de 108,41 pour cent, alors que l’Etat a réduit le prix de rachat de 11,1 pour cent de 900 MK en 2007/08 à 800 MK en 2008/09.

Disponibilité des bons d’achat En raison de contraintes budgétaires, le programme de subvention du Malawi (AISP) vise uniquement les petits agriculteurs pauvres. La question qui fait débat, à savoir comment définir l’agriculteur pauvre et un agriculteur « non pauvre » est laissée à l’appréhension de chaque communauté, qui se met d’accord et sélectionne les bénéficiaires. Chaque bénéficiaire sélectionné et inscrit reçoit trois bons d’achat, qui lui permettent d’acheter les engrais subventionnés et les semences de maïs améliorées auprès des points de vente indiqués. Les bons d’achat sont distribués à travers le système des services de vulgarisation du Ministère de l’Agriculture, et les engrais sont distribués à travers un réseau dense de 920 dépôts-marchés ADMARC dans tout le pays. Environ 60 pour cent des petits exploitants agricoles a reçu au moins un bon d’achat d’engrais au cours des cinq dernières campagnes agricoles (Tableau 9). Au fil des années, le programme a augmenté en taille comme le montre la proportion des petits exploitants agricoles qui ont pu accéder aux bons d’achat subventionnés ; le pourcentage est passé de 54 pour cent en 2007 à 65 pour cent en 2009.

Tableau 9. Accessibilité des bons d’achat d’engrais subventionnés au Malawi, de 2005/06 à 2009/10 Variable

2005/06

2006/07

2007/08

2008/09

2009/10

Total de la subvention (tm)

131 388

174 688

216 553

202 278

161 495

Foyers recevant un ou plusieurs bons d’achat d’engrais (%)

s.o.

Services complémentaires Le programme de subventions du Malawi comprend des engrais, des semences améliorées et des services de vulgarisation. Ces éléments ont donné confiance aux petits agriculteurs pauvres pour utiliser les engrais – et les utiliser de manière plus efficace et plus productive. Le programme n’offre pas cependant de facilités complémentaires de crédit pour aider les agriculteurs à obtenir des prêts pour payer la part non subventionnée des engrais. Ces facilités de crédit ne sont sans doute pas indispensables dans la mesure où le taux de la subvention est très élevé ; certaines années, la subvention représente plus de 90 pour cent du prix des engrais sur le marché ouvert. L’autre service complémentaire manquant (actuellement développé dans le cadre du Green Belt Development Programme) est l’irrigation. Dans les mauvaises années, la sécheresse réduit la production et les rendements, ce qui amoindrit de manière importante les bénéfices du programme de subvention pour les petits agriculteurs pauvres.

Restrictions directes et indirectes pour les agriculteurs « non pauvres » Le programme exclut directement les agriculteurs « non pauvres » pendant le processus de sélection des bénéficiaires. Grâce à l’examen ouvert de la communauté pour déterminer qui doit être inscrit ou non sur la liste des bénéficiaires, les agriculteurs « non pauvres » sont exclus. De manière indirecte les agriculteurs « non pauvres » sont également dissuadés (publiquement ou en privé) d’accéder aux engrais subventionnés car le programme applique les règles suivantes : •• Il limite la subvention à un seul sac de 23:21:0 + 5S et à un sac d’urée. •• Il réduit les ventes des engrais subventionnés aux dépôts ADMARC, où les agriculteurs doivent se mettre en rang pendant qu’on vérifie encore une fois leurs noms en faisant l’appel publiquement.

Disponibilité des engrais Disponibilité des engrais au niveau national Depuis l’introduction de l’AISP, la quantité totale d’engrais utilisés a augmenté régulièrement d’année en année, entraînée par les engrais subventionnés (Tableau 10). La consommation d’engrais a augmenté de plus de 300 000 tm, ce qui est peut-être une indication du succès de l’AISP pour satisfaire la demande potentielle d’engrais, même sans une couverture totale de cette demande. Dans l’ensemble, le programme de subvention a été efficace pour rendre les engrais subventionnés de plus en plus disponibles pour les agriculteurs pauvres (Tableau 10), malgré la volatilité des prix sur le marché international, qui a beaucoup pesé sur le Trésor et a augmenté le déficit budgétaire du pays.

Tableau 10. Disponibilité des engrais subventionnés au Malawi, de 2005/06 à 2009/10 Variable

2005/06

2006/07

2007/08

2008/09

2009/10

Estimation de la demande potentielle totale du pays

547 000

Quantité réelle d’engrais subventionnés

131 388

174 688

216 553

202 278

161 495

24,0

31,9

39,6

37,0

29,5

Quantité réelle d’engrais subventionnés en pourcentage de la demande totale

Ponctualité des livraisons La disponibilité des engrais subventionnés est également déterminée par les temps de livraison des intrants agricoles sur le marché et la mise à disposition des bons d’achat aux bénéficiaires, quand ils sont prévus. La gestion du temps est primordiale pour une utilisation efficace des engrais et des semences au début de la campagne agricole. Pour les engrais, la gestion du temps pour la disponibilité des intrants dépend : du temps d’élaboration des appels d’offre pour les achats d’intrants ; des livraisons des fournisseurs aux entrepôts ; de la mise en place des personnels et des lieux de stockage pour les marchés d’intrants; des contrats de remboursement de la subvention avec les détaillants ; et de la mise en place par les détaillants des personnels et lieux de stockage des points de vente des intrants pour le secteur privé. Dans l’ensemble, la ponctualité de la délivrance des bons d’achat et de la livraison

des engrais aux bénéficiaires a augmenté d’année en année au cours des différents programmes, alors que la première année n’avait pas été très efficace de ce point de vue.

3.3.2 Impact sur le secteur privé Du début au milieu des années 2000, le secteur privé des engrais a montré une forte croissance au Malawi, avec un nombre de détaillants privés d’engrais actifs dans le pays estimé à 1000 en 2005 (IFDC, 2008). Avec le lancement de l’AISP pour la campagne agricole 2005/06, quelques effets de réduction ont été enregistrés sur les ventes au détail d’engrais du secteur privé. Dorward et al. (2008) rapportent que les ventes commerciales d’engrais par les détaillants privés ont chuté d’un total estimé à 186 354 tm en 2003/04 à 117 719 tm en 2006/07. Il est difficile d’obtenir des estimations mais on suppose que les ventes commerciales d’engrais ont chuté d’environ 20-30 pour cent en 2005/06 et de 30-40 pour cent en 2006/07. Il est en outre inévitable qu’un programme de subvention si large ait des effets de réduction sur le marché de détail privé des engrais. Comme dans le cas du Burkina Faso et du Ghana, l’effet de réduction au Malawi est à la fois direct et indirect. L’effet de réduction direct concerne les fuites en faveur des agriculteurs qui auraient normalement les moyens d’acheter les engrais aux prix du marché auprès des revendeurs commerciaux et qui ont bénéficié du programme de subvention. Une autre cause de réduction directe est le rétrécissement du réseau de distribution privé en raison de la migration des petits commerçants agricoles, qui étaient auparavant liés aux principaux importateurs et qui fournissent maintenant le marché le plus lucratif et sans tracas : le programme de subvention. L’effet de réduction indirect est lié au fait que de nombreuses activités de distribution d’engrais menées par des ONG ont diminué après le lancement de l’AISP. Cela a eu un effet de réduction car beaucoup des engrais vendus par le secteur privé étaient sponsorisés par les différentes ONG qui mettent en œuvre des programmes de sécurité alimentaire au Malawi, suite aux crises alimentaires récurrentes. D’autre part, les importateurs d’engrais ont clairement bénéficié de la hausse des volumes d’importation suite au programme de subvention et de leur part de plus en plus importante dans les activités d’importation de l’AISP (Tableau 11). Les importateurs sont sélectionnés par une procédure d’appel d’offres ouvert ; certains des importateurs sélectionnés sont aidés par l’Etat qui facilite leur accès aux prêts et aux monnaies étrangères pour financer leurs lots d’importation.

Tableau 11. Implication du secteur privé dans les importations et les ventes d’engrais pour l’AISP, Malawi, de 2005/06 à 2008/09 2005/06

2006/07

2007/08

2008/09

Livraisons des engrais subventionnés des marchés publics confiés au secteur privé (tm)

70 000

99 386

97 845

162 784

Livraisons des engrais subventionnés des marchés publics confiés au secteur privé (%)

Vente au détail d’engrais par le secteur privé (%) Rapport national, Malawi (2011).

Stratégie de sortie Le programme de subvention du Malawi n’a pas de stratégie de sortie, et n’a pas non plus de stratégie de sortie progressive des agriculteurs qui ont bénéficié du programme. Ainsi, le programme risque de créer un groupe d’agriculteurs dépendants de la subvention et affaiblit le développement entrepreneurial des petits agriculteurs. Le tableau 12 offre un résumé de la performance du programme de subvention au Malawi.

Tableau 12. Résumé de la performance du programme de subvention au Malawi Malawi Soutient-il le développement de la distribution par le secteur privé ?

Notes positives

L’Etat est impliqué dans la distribution

L’Etat émet un appel d’offres pour l’importation

Structure du marché: il y a un marché parallèle qui évince potentiellement les importateurs et les distributeurs du secteur privé

Dispositions de paiement : l’Etat émet des lettres de crédit pour les importateurs

Augmente-t-il l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs petits/pauvres ? Le taux de la subvention est clair et bien défini: plus de 50% du prix de marché

Des bons d’achat sont octroyés aux agriculteurs petits/ pauvres

Investissement complémentaire : ʶʶ Il y a des services de vulgarisation ʶʶ L e programme n’est pas relié à des facilités de crédit complémentaires

+ -

Restrictions indirectes pour les agriculteurs “pas pauvres” : ʶʶ Les types d’engrais subventionnés se limitent à ceux utilisés par les agriculteurs petits/pauvres ʶʶ La quantité maximale d’engrais par agriculteur est limitée à 2 sacs ʶʶ Il y a une préinscription/sélection des bénéficiaires

+ + +

Augmente-t-il la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs petits/pauvres ? Il augmente la quantité d’engrais subventionnés

Il réduit la distance entre le détaillant et l’exploitation

Les produits ne sont pas livrés en temps voulu aux détaillants

Le programme a-t-il une stratégie de sortie ? Il n’y a pas de stratégie de sortie écrite

Total des notes positives

0 10

3.4 Performance du programme de subvention – Nigéria 3.4.1 Accessibilité et disponibilité des engrais Taux de la subvention D’après le tableau 13, le programme de subvention du Nigéria a été efficace pour augmenter l’accessibilité des agriculteurs aux engrais, en réduisant le prix de marché de 25-75 pour cent au cours de la période 2007-2009, grâce à l’intervention de l’Etat. Le prix du marché réel est déterminé au cours des négociations du FGN avec les importateurs privés, dans le cadre du programme de subvention.

Tableau 13. Prix des engrais au Nigéria : 2007-2009 (US $) Prix des engrais Types d’engrais

Prix moyen sur le marché national

2007

2008

2009

Subvention ou prix subventionné

2007

(US $/sac de 50 kg)

2008

2009

Subvention en pourcentage du prix de marché

2007

(US $/sac de 50 kg)

2008

2009

(%)

NPK

18,50

33,88

34,00

13,87

25,35

25,50

25,0

Urée

20,50

29,60

24,90

15,37

22,20

18,70

25,0

Moyenne

19,50

31,74

29,50

14,60

23,77

22,10

25,0

Sources : Les prix des engrais et les subventions ont été estimés sur la base d’évaluations précédentes de l’IFDC et mis à jour à travers une communication personnelle avec les experts locaux. Les taux de change utilisés sont les principaux taux de change annuels indiqués sur le site http://www.exchangerate.com.

Disponibilité des bons d’achat Jusqu’à 2011, le programme de subvention nigérian n’avait pas de système de bons d’achat pour octroyer la subvention aux petits agriculteurs pauvres. De ce fait, n’importe quel agriculteur pouvait acheter les engrais subventionnés, et l’on rapporte que seulement 23 pour cent des engrais subventionnés étaient livrés aux petits agriculteurs pauvres (IFDC, 2008). Il n’y avait pas de mécanismes, tels que les bons d’achat ou d’autres systèmes, pour octroyer la subvention aux petits agriculteurs pauvres.

Services complémentaires Un service de vulgarisation du Ministère de l’Agriculture existe pour les petits agriculteurs pauvres. Cela devrait permettre, en théorie, aux agriculteurs d’utiliser les engrais de manière appropriée afin d’obtenir des gains de productivité maximaux. Le programme ne prévoit cependant pas de subvention supplémentaire pour les semences améliorées, ni de facilité de crédit ou d’équipement d’irrigation. Or, les semences améliorées sont efficaces avec l’ajout d’engrais ; l’accès au crédit permet aux petits agriculteurs de faire face aux problèmes de liquidité qu’ils connaissent ; et le soutien à l’irrigation protège la production contre les effets de la sécheresse. Ainsi, le manque de soutien à ces services complémentaires, en subventionnant uniquement les engrais, n’est peut-être pas très efficace pour affronter les contraintes auxquelles le programme doit apporter des solutions.

Restriction directe et indirecte sur l’accès aux engrais subventionnés pour les agriculteurs « non pauvres » Le programme cible les agriculteurs pauvres directement grâce au processus de sélection des bénéficiaires. Le programme ne vend que des engrais utilisés pour la production vivrière, préoccupation majeure des petits agriculteurs. La sélection des bénéficiaires et la limitation des engrais subventionnés aux types utilisés par les petits agriculteurs pauvres empêchent, dans une certaine mesure, l’accès aux engrais subventionnés par les agriculteurs « non pauvres ». Toutefois, le programme ne limite pas la quantité d’engrais qu’un agriculteur peut acheter. Cela rend l’accès au programme possible pour les agriculteurs « non pauvres », comme ceux-ci peuvent s’entendre avec les agriculteurs pauvres pour obtenir des engrais par leur intermédiaire.

Disponibilité des engrais Disponibilité des engrais au niveau national La disponibilité en termes de quantités doit être évaluée en plus de l’accessibilité du coût pour déterminer l’efficacité du programme à livrer les engrais. Le tableau 14 présente les données de base pour évaluer l’efficacité du programme par rapport à la disponibilité des engrais subventionnés. Au Nigéria, la quantité totale d’engrais nécessaire est estimée à plus de 2 millions tm, alors que le programme de subvention prévoit de ne fournir qu’une partie de cette quantité (environ 10 pour cent) avec l’intention d’en faire bénéficier principalement les petits agriculteurs dédiés aux cultures vivrières. Le tableau 14 montre que la quantité d’engrais subventionné a diminué et que le programme n’a pas été efficace pour atteindre les objectifs établis pour les années allant de 2007 à 2009. La quantité réelle fournie au cours du programme de subvention a presque atteint la quantité prévue, du fait de la réduction de celle ci.

Tableau 14. Consommation d’engrais subventionnés au Nigéria, 2007-2009 2007 Estimation de la demande totale potentielle pour tout le pays (tm)

2008

2009

2,004,000

2,124,000

2,520,000

Quantité prévue d’engrais subventionnés (tm)

211,200

260,000

160,000

Quantité réelle d’engrais subventionnés fournie/consommée (tm)

118,904

226,636

148,425

Quantité réelle en pourcentage de la quantité prévue d’engrais subventionnés (%)

Quantité réelle d’engrais subventionnés en pourcentage de la demande totale (%)

Source : Rapport du consultant local. Note : La quantité prévue et réelle des engrais subventionnés est utilisée pour le maïs ou d’autres céréales.

Lors de la détermination de la quantité d’engrais à fournir pour le programme de subvention au Nigéria, les besoins des agriculteurs ne sont pas une considération de premier ordre. C’est, en revanche, le budget disponible qui détermine la quantité à fournir pour le programme. Ainsi, la quantité que le budget peut couvrir est celle qui est généralement fournie au cours du programme de subvention. Pourtant, l’Etat n’a pas été capable de livrer 100 pour cent des quantités prévues d’engrais subventionnés, couvrant 56, 87 et 93 pour cent de ses objectifs (soit 6, 10 et 6 pour cent de l’estimation de la demande totale d’engrais) entre 2007 et 2009. Cela implique que, bien que le programme ait été efficace pour rendre les engrais plus abordables en termes de prix, il n’a pas été efficace

pour assurer que la quantité prévue d’engrais subventionnés soit disponible pour les agriculteurs en termes de quantité, en particulier si l’on considère que cette quantité n’est pas supérieure à 10 pour cent de la demande totale estimée. Ainsi, le manque d’efficacité pour rendre les engrais subventionnés disponibles pour les petits agriculteurs annule l’efficacité de l’accessibilité pour un grand nombre de la population agricole. D’après le rapport national, plus de 80 pour cent des agriculteurs ont reçu moins d’un sac de 50 kg d’engrais subventionnés au cours des années examinées. Cette quantité d’engrais, reçue par les agriculteurs dans le cadre du plan de subvention présent, ne peut pas avoir un impact significatif sur les rendements et la production. De plus, les engrais subventionnés étant transférés des autorités fédérales aux autorités locales, il y a des fuites d’engrais hors du programme vers le marché noir, où il est vendu à un prix non subventionné, sur le marché national ou hors du pays. Ces fuites réduisent la quantité d’engrais disponible pour la population agricole prévue. En conséquence, certains agriculteurs peuvent recevoir moins que la quantité d’engrais optimale pour leur surface de plantation et leurs cultures, alors que d’autres peuvent ne pas en recevoir du tout. Le processus de distribution du programme de subvention offre également des possibilités de détournement par les fonctionnaires de l’Etat, ce qui représente un obstacle supplémentaire pour la quantité d’engrais subventionnés disponible pour la population agricole prévue.

Ponctualité des livraisons Il y a eu des retards dans le remboursement du secteur privé par l’Etat pour la partie subventionnée, ce qui a affecté la ponctualité des livraisons. Les retards de paiement créent aussi une contrainte financière pour les importateurs et diminuent leur capacité à fournir les engrais pour les campagnes agricoles suivantes. Cela dissuade donc les importateurs de continuer à participer au programme.

3.4.2 Impact sur le secteur privé Le FGN a autorisé la participation du secteur privé au programme de subvention en se procurant les engrais subventionnés auprès d’importateurs privés, sur la base de négociations entre le FGN et les importateurs. Cependant, ce processus n’est pas transparent et ne permet pas au réseau de distribution privé de participer à la distribution des engrais subventionnés. Cela a créé certaines distorsions de marché, en évinçant le secteur privé du marché. En ce qui concerne l’importation, les négociations avec les importateurs ne sont pas transparentes et la préférence est donnée à certaines sociétés d’importation en fonction de leur influence politique sur les fonctionnaires de l’Etat fédéral ou des Etats. Cela réduit la concurrence et dissuade les importateurs qui pourraient avoir les capacités de participer au programme de subvention de participer. En ce qui concerne l’exclusion du secteur privé de la distribution des engrais subventionnés, le secteur privé a été évincé en raison de la vente des engrais subventionnés sur le marché noir, à des prix qui sont généralement inférieurs au prix de marché et au dessus du prix subventionné. Cela a réduit les ventes d’engrais du secteur privé. Cela signifie également que les bénéficiaires prévus des engrais subventionnés, les petits agriculteurs pratiquant une agriculture vivrière, qui n’ont les moyens d’acheter les engrais qu’au prix subventionné, n’ont pas un meilleur accès aux engrais subventionnés. Au contraire, les engrais sont achetés par des exploitants de cultures commerciales - catégorie qui voudrait et serait capable d’acheter les engrais au prix de marché. Une raison essentielle de cette distorsion est que le programme de subvention n’est pas ciblé. Ainsi, le secteur privé a été exclu du fait des ventes illicites des engrais subventionnés et découragé d’investir dans le développement de son réseau de distribution. La quantité totale d’engrais qui aurait été consommée dans le pays dans un autre contexte a également été réduite. Enfin, la constitution d’un réseau de distribution fédéral, soutenu par les Etats, pour distribuer les engrais subventionnés décourage encore plus les investissements du secteur privé dans le réseau de distribution au détail. Le fait que le programme de subventions compte pour 70 pour cent du marché des engrais décourage encore plus le développement du réseau de distribution privé.

Stratégie de sortie Le programme de subvention nigérian n’a pas de stratégie de sortie et n’a pas non plus de programme de sortie progressive pour les agriculteurs qui ont bénéficié du programme. En conséquence, le programme risque de créer un groupe d’agriculteurs dépendants de la subvention et affaiblit le développement entrepreneurial des petits agriculteurs.

Tableau 15. Résumé de la performance du programme de subvention au Nigéria Nigéria Soutient-il le développement de la distribution par le secteur privé ?

Notes positives

Les autorités locales sont impliquées dans la distribution

L’Etat émet un appel d’offres pour l’importation

Structure du marché : il existe un marché parallèle qui évince potentiellement les distributeurs privés

Dispositions de paiement : l’Etat ne facilite pas l’accès au crédit pour l’importation et paie les importateurs en retard

Augmente-t-il l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs petits/pauvres ? Le taux de la subvention est défini: de 25 à 75% du prix de marché *

Il n’y a pas d’octroi de bons d’achat pour les agriculteurs petits/ pauvres **

Investissement complémentaire : ʶʶ Il y a des services de vulgarisation ʶʶ L e programme n’est pas relié à des facilités de crédit complémentaires

+ -

Restrictions indirectes pour les agriculteurs “pas pauvres” : ʶʶ Les types d’engrais subventionnés se limitent à ceux utilisés par les agriculteurs petits/pauvres ʶʶ La quantité maximale d’engrais par agriculteur n’est pas limitée ʶʶ Il y a une préinscription/sélection des bénéficiaires

+ +

Augmente-t-il la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs petits/pauvres ? Il augmente la quantité d’engrais subventionnés

Il réduit la distance entre le détaillant et l’exploitation

Les produits ne sont généralement pas livrés à temps aux détaillants en raison des retards de paiement de l’Etat aux importateurs

Le programme a-t-il une stratégie de sortie ? Il n’y a pas de stratégie de sortie écrite

Total des notes positives

* Le taux de la subvention varie selon les Etats de 25 à 75 %. ** L’évaluation est basée sur le programme de subvention de 2010, avant le programme actuel.

3.5 Performance du programme de subvention – Rwanda 3.5.1 Accessibilité et disponibilité des engrais Accessibilité des engrais Accès physique Certains éléments indiquent que le CIP n’a pas été efficace pour réduire la distance parcourue par les agriculteurs pour accéder aux engrais subventionnés. Aucun des distributeurs participants à l’appel d’offres n’avait de réseau de commerçants agricoles, malgré les indications contraires données au cours de la procédure. Ainsi, au moment de la distribution des engrais, ils n’ont pas réussi à atteindre les exploitations en raison de réseaux de commerçants agricoles faibles ou inexistants. Ils ont en revanche livré l’engrais dans leurs entrepôts ruraux dans les zones de production, qui sont encore à des distances considérables des exploitations. La responsabilité du transport des engrais jusqu’à l’exploitation était laissée aux agriculteurs.

Taux de la subvention Au Rwanda, le programme CIP a été efficace pour améliorer l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs en réduisant le prix de 72 pour cent en 2006 et de 50 pour cent en 2007, 2008 et 2009. Cette bonne performance est due au dispositif du programme de subvention, où l’Etat fixe le prix sur la base du coût majoré, qui offre une marge maximale par rapport au prix de réserve de l’Etat.

Disponibilité des bons d’achat Le gouvernement du Rwanda a mis en place un système de bons d’achat précis sur base de données électronique pour que l’engrais soit ciblé sur une population d’agriculteurs donnée. Le processus de remboursement du bon d’achat est simple et relativement transparent, ce qui réduit les coûts opératoires et les occasions de détournement. Une fois que l’agriculteur a échangé le bon d’achat avec le commerçant agricole, le commerçant agricole le soumet simplement à la banque indiquée pour le paiement. Aucune signature, de comité de district ou régional, n’est requise. Le processus est centralisé sous le contrôle du RADA (organe autonome du MINAGRI) qui a sous-traité de nombreux services auprès de prestataires de service indépendants. Cela ajoute du professionnalisme et de l’objectivité au processus, qui réduisent les retards et l’incidence de la corruption. Malheureusement, le système n’a pas été mis en œuvre avec succès, ce qui a affecté l’efficacité en termes de livraison des bons d’achat aux agriculteurs. Cela a résulté de différents problèmes liés au système de bons d’achat – l’impression des bons d’achat demandant beaucoup de temps ( l’impression de 500 bons d’achat pouvait demander 42 heures, ce qui a créé de longues files d’attente pour les agriculteurs), et certaines zones rurales manquaient d’équipements suffisants de distribution d’électricité et de communication et d’information (TIC).27

Services complémentaires Une raison essentielle de cette bonne performance a été la condition posée par le CIP 2007-2009 que les bons d’achat d’engrais soient utilisés en association avec des semences améliorées. De plus, une équipe des services de vulgarisation, chargée des relations publiques, a été prévue dans la mise en œuvre du programme de bons d’achat, avec pour mission de sensibiliser au programme et d’assurer une utilisation correcte des engrais et des autres intrants. De plus, le CIP a mis en relation les agriculteurs avec neuf institutions de microcrédit. Ainsi, certains agriculteurs ont accès au crédit pour les aider à payer les 50 pour cent restant du prix de marché demandé pour obtenir les engrais subventionnés. Cependant, on note que certains agriculteurs ont du mal à rembourser le crédit suite à des échecs de culture dus à des problèmes météorologiques et, étant donné qu’il n’y a pas d’instruments financiers de gestion du risque pour se couvrir contre ce risque, il y a un haut niveau de défaut de paiement sur les prêts. Une autre caractéristique du dispositif du programme CIP est que le programme de subvention des engrais est mis en œuvre dans le cadre d’une offre technique complète, qui combine l’utilisation des semences améliorées, les engrais et la mise à disposition de services de vulgarisation pour assurer l’utilisation correcte des techniques agricoles et prévoit des incitations économiques (mises en relation avec des prestataires du secteur privé) pour inciter les agriculteurs à utiliser les lots recommandés d’intrants.

Disponibilité des engrais Disponibilité des engrais au niveau national Tableau 16. Disponibilité de l’engrais subventionné au Rwanda, 2007-2009 2007

2008

2009

Quantité prévue d’engrais subventionnés (par bons d’achat) (tm)

7 132

6 200

13 500

Quantité réelle d’engrais subventionnés (par bons d’achat) (tm)

7 077

6 189

13 442

99,2

99,8

99,6

Quantité réelle en pourcentage de la quantité prévue d’engrais subventionnés (%) Source : Rapport national du Rwanda, Tableau 5, Page 23.

Les données du tableau 16 indique que chaque année, depuis que le programme de subvention a été lancé en 2007, la quantité réelle d’engrais importée pour la distribution dans le système de bons d’achat a augmenté et est légèrement inférieure à la quantité programmée avec une moyenne de 99,5 pour cent de la quantité prévue. En 2007, la quantité réelle d’engrais subventionnés fournie par le programme de bons d’achat a été de 7 077 tm ; la quantité prévue s’élevait à 7 132 tm et le programme a atteint un nombre de foyers agricoles estimés à 67 400. En 2008, la quantité réelle d’engrais fournie par le programme de bons d’achat s’élevait à 6 189 tm ; la quantité prévue était de 6 200 tm et le programme a atteint un nombre de foyers agricoles estimés à 58 943. En 2009, la quantité réelle de l’engrais fourni par le programme de bons d’achat s’élevait à 13 442 tm ; la quantité prévue était de 13 500 tm et le programme a atteint un nombre de foyers agricoles estimés à 128 019.28 Cette augmentation de la quantité totale des engrais subventionnés fournis par le programme de bons d’achat (2007 et 2009) révèle une amélioration de la capacité du programme à augmenter la disponibilité des engrais subventionnés pour le programme de bons d’achat et sur le marché du Rwanda. 27 Rapport d’évaluation du programme d’intensification des cultures (Crop Intensification Program Evaluation Report), Projet IFDC CATALIST, mars 2010. 28 Ces estimations proviennent du rapport national du Rwanda; le calcul est basé sur un taux de subvention de 75 kg/ 0,5 ha et une possession de terre moyenne de 0,7 ha par foyer agricole.

Toutefois, la quantité d’engrais subventionnés disponible pour la distribution dans le programme ne reflète pas la quantité réellement vendue aux enchères. Par exemple, dans le CIP 2009A, 14 324 tm d’engrais subventionnés était disponible pour la distribution par le programme (Morris et al, 2009). De cette quantité, 7 404 tm ont été vendues aux enchères et 1 063 tm ont été vendues sur la base de contrats complémentaires, avec un total de 6 000 tm restant en stock à la fin de décembre 2009.29 En termes de nombre de bénéficiaires, au cours du CIP 2008/09, 29 261 bons d’achat ont été distribués, représentant environ 4 500 tm d’engrais. Le nombre d’agriculteurs bénéficiaires s’élevait à 87 000 cultivateurs de maïs et de blé, moins des 100 000 agriculteurs ciblés, selon le rapport d’évaluation du CIP 2008-2009 (IFDC, mars 2010) ; cela indique que, bien que le programme ait été très efficace pour fournir la quantité prévue d’engrais subventionnés, et ait donc augmenté sa disponibilité sur le marché national, il n’a pas été efficace pour atteindre la population cible.

3.5.2 Impact sur le secteur privé L’objectif principal du recours aux enchères par le CIP est de soutenir le développement d’un réseau de commercialisation et de distribution des engrais géré par le secteur privé. Cependant, certaines des premières expériences indiquent que le programme n’a pas contribué à cet objectif. La première raison tient à ce qu’aucun des neuf distributeurs participant au programme n’avait un réseau de commerçants agricoles. De plus, les participants retenus regroupaient des hommes d’affaires aux expertises différentes (coopératives de producteurs, commerçants en engrais, entrepreneurs). Ces hommes d’affaires avaient tous de l’expérience dans l’importation d’engrais, mais peu ou pas d’expérience dans la distribution d’engrais. Ainsi, nombre d’entre eux ont sous-estimé les coûts de distribution, ont surenchéri lors des enchères et ont subi des pertes. Le tableau 17 offre un résumé de la performance du programme de subvention au Rwanda.

Tableau 17. Résumé de la performance du programme de subvention au Rwanda Rwanda Soutient-il le développement de la distribution par le secteur privé ?

Notes positives

L’Etat est impliqué dans l’importation

L ‘Etat émet un appel d’offres pour la distribution

Structure du marché: distribution ouverte /marché national de détail

Dispositions de paiements; l’Etat autofinance ses importations et finance les distributeurs

Augmente-t-il l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs petits/pauvres ? Le taux de subvention est clair et bien défini : 50% du prix du marché

Des bons d’achat sont octroyés aux agriculteurs petits/ pauvres *

Services complémentaires : ʶʶ Il y a des services de vulgarisation ʶʶ L e programme est relié à des facilités de crédit complémentaires

+ +

Restrictions indirectes pour les agriculteurs “non pauvres” : ʶʶ Les types d’engrais subventionnés se limitent à ceux utilisés par les agriculteurs petits/pauvres ʶʶ La quantité maximale d’engrais par agriculteur est limitée ʶʶ Il y a une préinscription/sélection des bénéficiaires

+ + +

Augmente-t-il la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs petits/pauvres? Il augmente la quantité d’engrais subventionnés

Il ne réduit pas efficacement la distance entre le détaillant et l’exploitation

Les produits sont généralement livrés à temps aux détaillants

Le programme a-t-il une stratégie de sortie ? Il n’y a pas de stratégie de sortie écrite **

Total des notes positives

* En raison des retards d’impression des bons d’achat, les agriculteurs ont un accès en retard aux bons d’achat et aux engrais. ** L’Etat doit encore élaborer une stratégie de sortie.

29 It is not clear why there is a discrepancy between figures reported for CIP 2009A by Morris et al. (2009) and the Rwanda country report.

3.6 Performance du programme de subvention – Sénégal 3.6.1 Accessibilité et disponibilité des engrais Taux de la subvention D’après le tableau 18, le programme de subvention sénégalais a été efficace pour augmenter l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs en réduisant le prix de 50 pour cent du prix de marché entre 2008 et 2010, comme prévu. Dans ce cas, le prix de marché est celui fixé lors du processus d’appels d’offre de l’Etat pour le programme de subvention.

Tableau 18. Prix des engrais au Sénégal : 2008-2010 (US $) Prix des engrais Types d’engrais

Prix moyen sur le marché national

2008

2009

2010

Subsidy or Subsidized Price

2008

Prix (US $/sac de 50 kg)

2009

Subsidy as Percentage of Market Price

2010

2008

Prix (US $/sac de 50 kg)

2009

2010

(%)

NPK (15:15:15)

44,20

36,00

36,45

21,20

18,00

18,23

48,0

50,0

Autres NPK

31,25

30,82

31,18

15,62

15,36

15,59

50,0

49,8

50,0

Urée

31,25

27,54

27,87

15,63

13,77

13,93

50,0

Moyenne

35,57

31,45

31,83

17,48

15,71

15,91

49,3

49,8

50,0

Sources : Les prix des engrais et les subventions ont été estimés sur la base d’évaluations précédentes de l’IFDC et mis à jour suite à une communication personnelle avec des experts locaux. Les taux de change utilisés sont les principaux taux de change indiqués sur le site http://www.exchangerate.com.

Disponibilité des bons d’achat Le programme de subvention du Sénégal n’a pas de mécanisme de ciblage, ni de la population agricole bénéficiaire, ni du type d’engrais. Comme décrit précédemment, tous les agriculteurs peuvent se rendre auprès du comité local de distribution, une fois les engrais livrés auprès des entrepôts régionaux et demander la quantité d’engrais nécessaire, en fonction du type et de leurs surfaces de culture. Bien que le comité soit sensé donner la priorité aux petits agriculteurs, ce processus ne fonctionne pas correctement, étant donné que les membres du comité ne connaissent pas parfaitement la population qu’ils doivent servir, ce qui mène à une mauvaise allocation des engrais et contribue à l’inefficacité de la mise à disposition de la subvention.

Services complémentaires Le Ministère de l’Agriculture offre des services de vulgarisation aux petits agriculteurs pauvres. Le programme a également un dispositif complémentaire d’aide au crédit. Les services de vulgarisation donnent des formations et des avis compétents aux agriculteurs pour une meilleure utilisation de l’engrais et des gains de production maximaux. De plus, l’accès au crédit répond aux contraintes financières que connaissent les petits agriculteurs pauvres pour se procurer les engrais. Cependant, le programme ne prévoit pas de subvention supplémentaire sur des semences améliorées ou sur des systèmes d’irrigation. Or, les semences améliorées réagissent bien à l’ajout d’engrais et le recours à l’irrigation protège la production contre les effets de la sécheresse. Ainsi, sans le soutien à ces deux services supplémentaires, les subventions uniquement pour les engrais ne sont peut-être pas aussi efficaces qu’elles pourraient l’être pour traiter les difficultés auxquelles le programme doit apporter des solutions.

Restriction directe et indirecte de l’accès aux engrais subventionnés pour les agriculteurs « non pauvres » Le programme cible les agriculteurs pauvres de manière directe à travers le processus de sélection des bénéficiaires. Le programme ne vend que des engrais utilisés pour les productions vivrières, préoccupation majeure des petits agriculteurs pauvres. La sélection des bénéficiaires et la limitation des engrais subventionnés aux types utilisés par les petits agriculteurs pauvres empêchent, dans une certaine mesure, l’accès aux engrais subventionnés pour les agriculteurs « non pauvres ». Toutefois, le programme ne limite pas la quantité d’engrais qu’un agriculteur peut acheter. Cela rend l’accès du programme possible pour les agriculteurs « non pauvres », si ceux-ci s’entendent avec les agriculteurs pauvres pour obtenir des engrais par leur intermédiaire.

Disponibilité des engrais Disponibilité des engrais au niveau national Au Sénégal, la quantité d’engrais nécessaire pour les petits agriculteurs (les bénéficiaires prévus) était estimée originellement à 120 000 tm pour tout le pays. Le tableau 19 montre que le programme de subvention, qui prévoyait de fournir au moins 50 pour cent de la demande des petits agriculteurs, n’est pas parvenu à atteindre ses objectifs entre 2008 et 2010. Bien que les quantités prévues d’engrais subventionnés à fournir aient augmenté de 50 à 58 pour cent de la demande totale des agriculteurs entre 2008 et 2010, le programme n’est pas parvenu à livrer 100 pour cent de ses prévisions, couvrant 97, 72 et 78 pour cent de ses prévisions (soit 48, 42 et 45 pour cent de la demande totale d’engrais des petits agriculteurs) respectivement pour les années 2008, 2009 et 2010. Cela implique que, bien que le programme ait été efficace pour rendre les engrais plus abordables en termes de prix, il n’a pas été efficace pour assurer la bonne quantité d’engrais subventionnés pour les petits agriculteurs. Le manque d’efficacité pour rendre les engrais disponibles pour les petits agriculteurs remet donc en cause l’efficacité de l’accessibilité, du moins pour une partie de la population agricole visée. De plus, du fait des retards de paiement de l’Etat au secteur privé pour la part subventionnée, la ponctualité de la livraison est affectée, dans la mesure où ces retards pèsent financièrement sur l’importateur ; cela provoque aussi des retards dans l’achat et la livraison des engrais pour la campagne agricole suivante. Cela a des effets sur les rendements et la production, les engrais n’étant pas appliqués au bon moment, voire même pas appliqués du tout.

Tableau 19. Consommation des engrais subventionnés au Sénégal, 2008-2010 2008

2009

2010

Estimation de la demande totale d’engrais du pays (tm)

120 000

Quantité prévue d’engrais subventionnés (tm)

60 000

69 000

Quantité réelle d’engrais subventionnés fournie/ consommée (tm)

58 000

50 000

54 000

Quantité réelle d’engrais subventionnés en pourcentage de la quantité prévue (%)

97,0

72,3

78,3

Quantité réelle d’engrais subventionnés en pourcentage de la demande totale (%)

48,3

41,6

45,0

Source : Evaluation précédente de l’IFDC et communication personnelle pour les mises à jour.

Disponibilité et ponctualité des livraisons De plus, le comité local de distribution doit assigner les engrais aux agriculteurs de la manière la plus équitable, sur la base du « premier arrivé, premier servi », tout en prenant en considération la surface de terre qui sera cultivée par un agriculteur donné (éléments que le comité n’a pas les moyens de vérifier). Cela implique que certains agriculteurs peuvent recevoir plus d’engrais que nécessaire pour leur surface de culture alors que d’autres peuvent se retrouver sans engrais du tout (surtout si l’on considère que la quantité subventionnée importée couvre généralement moins de 50 pour cent de la demande exprimée par les petits agriculteurs). Pour rendre les choses encore pires, ce processus de distribution donne la possibilité aux fonctionnaires d’obtenir une quantité excédentaire d’engrais en surestimant la quantité nécessaire pour une exploitation donnée. Cet engrais excédentaire est généralement vendu avec une marge sur le marché noir, parvenant à quitter le pays notamment vers les pays voisins ; le processus limite encore plus la quantité d’engrais disponible pour la population agricole visée, bien que le programme améliore sa disponibilité en termes de coût.

3.6.2. Impact sur le secteur privé Le secteur privé est autorisé à participer à l’importation des engrais pour le programme de subvention au Sénégal, sur la base d’un processus d’appel d’offres. En revanche, la distribution s’effectue par les réseaux officiels de l’Etat, et la participation du secteur privé n’est pas autorisée. Cette organisation a créé de nombreuses distorsions sur le marché qui ont découragé l’expansion du réseau privé de distribution. Tout d’abord, le processus d’appel d’offres n’est pas transparent. Généralement, les participants ne sont pas évalués de manière objective, mais le processus d’évaluation et de décision est soumis à l’influence politique, dans la mesure où la préférence est donnée aux importateurs privés qui ont un poids politique vis-à-vis du gouvernement. Les entreprises qui représentent les fabricants d’engrais ou les fournisseurs internationaux ne sont pas autorisées à participer. Cette disposition réduit la concurrence au niveau des importateurs et crée de nombreuses occasions de détournement. En outre, les importateurs participants sont agacés par les nombreuses démarches administratives en vue d’obtenir l’autorisation de paiement du Trésor public et par les retards de paiement de l’Etat pour les engrais subventionnés. De plus, étant donné que le programme de subvention représente 80 pour cent du marché des engrais, cela laisse une part limitée du marché au secteur privé. Les importateurs sont donc peu incités à investir dans le développement d’un réseau de distribution au détail. Ce manque d’incitation est exacerbé par un troisième facteur qui limite aussi le développement du secteur de la vente au détail en milieu rural : la distribution des engrais subventionnés par des comités locaux

et des représentants des différentes administrations locales, ainsi que l’utilisation d’entrepôts publics pour le stockage et la vente aux agriculteurs. Enfin, la subvention n’est pas ciblée par l’utilisation d’un mécanisme de bons d’achat ou de tout autre mécanisme de ciblage. Au contraire, la sélection se fait sur la base du « premier arrivé, premier servi » et est menée sur la base de critères d’éligibilité établis par les comités locaux - procédure qui ouvre la voie à des détournements et à l’allocation des engrais subventionnés à ceux qui n’en profiteront pas le plus. Le tableau 20 offre un résumé de la performance du programme de subvention au Sénégal.

Tableau 20. Résumé de la performance du programme de subvention au Sénégal Sénégal Soutient-il le développement de la distribution par le secteur privé ?

Notes positives

Les autorités locales sont impliquées dans la distribution

L’Etat émet un appel d’offres pour l’importation

Structure du marché : il existe un marché parallèle qui évince potentiellement les distributeurs privés

Dispositions de paiements : l’Etat facilite l’accès au crédit pour l’importation

Augmente-t-il l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs petits/pauvres ? Le taux de subvention est clair et bien définis: 50% du prix du marché

Il n’y a pas d’octroi de bons d’achat pour les agriculteurs petits/ pauvres

Investissement complémentaires : ʶʶ Il y a des services de vulgarisation ʶʶ Le programme est relié à des facilités de crédit complémentaires

+ +

Restrictions indirectes pour les agriculteurs “pas pauvres” : ʶʶ Les types d’engrais subventionnés se limitent à ceux utilisés par les agriculteurs petits/pauvres ʶʶ La quantité maximale d’engrais par agriculteur n’est pas limitée ʶʶ Il y a une préinscription/sélection des bénéficiaires

+ +

Augmente-t-il la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs petits/pauvres ? Il augmente la quantité d’engrais subventionnés

Il réduit les distances entre le détaillant et l’exploitation agricole

Les produits sont normalement livrés à temps aux détaillants

Le programme a-t-il une stratégie de sortie ? Il n’y a pas de stratégie de sortie écrite

Total des notes positives

3.7 Performance du programme de subvention – Tanzanie 3.7.1 Accessibilité et disponibilité des engrais L’objectif du programme de subvention des engrais en Tanzanie peut être résumé ainsi : développer le système d’approvisionnement privé d’intrants ; réduire la pauvreté ; et atteindre la sécurité alimentaire au niveau des foyers et au niveau national. Le Ministère de l’Agriculture a complété le programme de subvention avec des terrains de démonstration pour les agriculteurs pour apprendre à utiliser l’engrais et les autres intrants. Environ 1 200 terrains de démonstration ont été installés en Tanzanie au cours du programme 10/2009.

Accessibilité des engrais Accès physique La distance parcourue par les agriculteurs pour accéder aux engrais a baissé d’une moyenne de 40 km avant 2008/09 à une moyenne de 5,0 km en 2009/10. Cela est dû à la stratégie délibérée du programme de subvention des engrais d’informer les commerçants agricoles référencés sur le programme de bons d’achat et de les encourager à situer de manière stratégique les points de vente d’intrants pour les rendre plus accessibles aux agriculteurs.

Taux de la subvention Le programme de subvention des engrais a augmenté l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs en réduisant le prix de 50 pour cent entre les années 2008/09 et 2009/10. En réalité cela a été le cas depuis que le programme de subvention a été lancé en 2007/08 ; cela représente, même si le dispositif du programme de subvention de la Tanzanie a changé, le montant de la subvention qui a toujours été de 50 pour cent du prix de marché des engrais. Toutefois, les agriculteurs bénéficiaires doivent payer les 50 pour cent restants du prix de marché pour avoir accès aux engrais subventionnés, et le programme de subvention ne comprend pas de facilités de crédit pour les agriculteurs. Ainsi, l’amélioration de l’accessibilité, en termes de réduction des prix permise par le programme, ne bénéficie qu’aux agriculteurs qui ont déjà leurs propres fonds ou l’accès au crédit pour leurs investissements agricoles. En conséquence, bien que le programme de subvention ait augmenté l’accessibilité du prix des engrais pour les agriculteurs, il est probable que ces bénéfices ne profitent pas à tous les bénéficiaires visés (tous les bénéficiaires visés ne sont peut-être pas capables de payer 50 pour cent du prix de marché) ; et ceux qui peuvent payer les 50 pour cent pour accéder aux engrais pourraient ne pas récolter tous les bénéfices économiques de l’utilisation des engrais.

Disponibilité des bons d’achat Le Comité national de pilotage du dispositif de bons d’achat (NVSC) élabore les lignes directrices et supervise la mise en œuvre du programme de subvention des engrais. Le comité est présidé par le Secrétaire permanent de l’agriculture et se compose de représentants du Ministère des Finances, du Ministère de l’Agriculture, d’organisations nationales d’agriculteurs, de producteurs et d’importateurs d’engrais et d’organisations de la société civile (OSC). La Section des intrants agricoles du Ministère de l’Agriculture fait office de secrétariat du NVSC. Le secrétariat coordonne les activités du projet et facilite sa mise en œuvre. En ce qui concerne la distribution des bons d’achat aux bénéficiaires, il est basé sur les régions (régions du sud et du nord et région de l’ouest) et est centré sur les cultivateurs de maïs et de riz. Le ciblage au niveau des foyers se fait en utilisant les critères suivants : l’agriculteur doit vivre dans le village et être un cultivateur à plein temps de maïs et de riz ; l’agriculteur ne doit pas posséder plus de 1 ha de terres ; l’agriculteur doit vouloir utiliser les intrants fournis sur ces cultures et suivre les pratiques recommandées ; et l’agriculteur doit vouloir et être capable de payer 50 pour cent du prix de marché pour les engrais. La priorité est donnée aux foyers dirigés par une femme et aux foyers qui n’ont pas ou très peu utilisé d’engrais et de semences améliorées pour cultiver ces cultures au cours des cinq dernières années. Le programme de bons d’achat est mis en œuvre comme suit. Tout d’abord, la demande nationale d’intrants agricoles (engrais et semences) basée sur l’utilisation passée est estimée par le Secrétariat régional du dispositif de bons d’achat (RVS) et transmis au NVSC. Le RVS informe également les districts sur leur allocation et commence le processus d’allocation ultérieure des bons d’achat aux circonscriptions et aux villages par les autorités administratives locales. Au niveau du district, le Comité du district pour les bons d’achat (DVC), qui se compose de représentants des groupes d’agriculteurs, de commerçants agricoles et d’OSC, collabore avec le forum de district du NAIVS pour allouer les bons d’achat aux circonscriptions et aux villages. Au niveau du village, le Comité de village pour les bons d’achat (VVC) est responsable de la sélection des agriculteurs bénéficiaires et, après décision du conseil du village, délivre les bons d’achat aux agriculteurs bénéficiaires. Le VVC contrôle également l’utilisation des engrais par les bénéficiaires et fournit des rapports réguliers au conseil du village et à l’administration, informations qui remontent ensuite jusqu’au NVSC.

Services complémentaires Les commerçants agricoles ont été formés par le Programme de renforcement des commerçants agricoles de la Tanzanie (TASP) et ont reçu également un soutien financier pour acheter les intrants ; 2 702 commerçants agricoles ont été formés en 2009/10 et ont participé au programme. Le programme de subvention a donc été efficace pour augmenter la disponibilité et l’accessibilité des engrais et a contribué à l’expansion d’un réseau de distribution plus proche des agriculteurs.

Disponibilité des engrais Disponibilité des engrais au niveau national En 2008/09, la demande nationale d’engrais en Tanzanie était estimée à 385 000 tm. L’estimation de la demande des agriculteurs bénéficiaires visés s’élevait à 130 000 tm (c’est-à-dire la quantité d’engrais qui devait être fournie par le programme de subvention des engrais), mais la quantité réelle de 141 050 tm a dépassé cet objectif. En 2009/10, la quantité réelle d’engrais fournie par le programme de subvention (151 000 tm) représentait 76 pour cent de la quantité prévue (200 000 tm), et le programme a atteint 80 pour cent (1 119 596) des foyers agricoles au lieu des 1,5 millions de bénéficiaires prévus. L’augmentation de la quantité totale d’engrais subventionnés fournie au cours du programme entre 2008/09 (141 050 tm) et 2009/10 (151 000 tm) indique une amélioration de la capacité générale du programme de subvention à satisfaire la demande d’engrais subventionnés de la population. Dans l’ensemble, le programme de subvention a effectivement augmenté la quantité d’engrais subventionné disponible pour les petits exploitants agricoles et pour le marché. Toutefois, alors que la quantité réelle d’engrais subventionnés dépassait la

quantité prévue en 2008/09, la quantité réelle fournie en 2009/10 a été inférieure à la quantité prévue. Cette baisse peut être liée à l’expansion rapide du programme entre 2008/09 et 2009/10 passant de 11 à 20 régions (Tableau 21), à des contraintes budgétaires et à la volatilité du prix des engrais sur le marché international.

Tableau 21. Disponibilité des engrais subventionnés en Tanzanie, en 2008/09 et 2009/10 2008/09

2009/10

Estimation de la demande totale (tm)

385 000

Quantité prévue d’engrais subventionnés (tm)

130 000

200 000

Quantité réelle d’engrais subventionnés (tm)

141 050

151 000

Quantité réelle d’engrais subventionnés en pourcentage de la quantité prévue (%)

108

Quantité réelle d’engrais subventionnés en pourcentage de la demande totale (%)

Ponctualité des livraisons Bien que le programme de subvention ait augmenté l’accessibilité et la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs, il n’est pas parvenu à rendre les livraisons ponctuelles, en raison d’un retard de délivrance des bons d’achat. En particulier, la délivrance tardive des bons d’achat aux agriculteurs et la mauvaise connaissance voire le manque total d’informations et de compréhension sur le programme de bons d’achat par les différents acteurs ont été les problèmes majeurs. Ces éléments ont contribué à l’écart entre la quantité prévue et la quantité effective des engrais subventionnés. De plus, certains témoignages révèlent des cas où le monitorage, la coordination et la gestion du programme aux niveaux de la région, de la circonscription et du village n’auraient pas été appropriés. Les membres des comités de gestion du village ne se sont pas impliqués de manière sérieuse ou n’ont pas assumé leurs responsabilités par rapport à la sélection des bénéficiaires qui remplissaient les conditions et à leur suivi. Il en résulte un enregistrement peu fiable du nombre de bénéficiaires et peu de données sur les zones où les engrais ont été utilisés (nombre d’hectares) et sur les rendements. Les membres des comités au niveau du district n’ont pas prêté suffisamment d’attention à la coordination, au monitorage et à l’évaluation des comités pour les bons d’achat, ce qui a permis la sélection de commerçants agricoles malhonnêtes.

3.7.2 Impact sur le secteur privé Les caractéristiques favorables au marché du programme de subvention NAIVS ont eu un impact positif sur le réseau de distribution privé. En 2005/06, il y avait à peine plus de 500 commerçants agricoles en Tanzanie. En 2008/09, 1 684 commerçants agricoles ont été formés et impliqués dans la distribution des engrais subventionnés. En 2009/10, 2 702 commerçants agricoles ont suivi des formations sur l’utilisation et la commercialisation des intrants agricoles, et 2 345 commerçants agricoles ont été impliqués dans la distribution des intrants. Ainsi, le programme de subvention des engrais en Tanzanie a contribué à l’expansion d’un réseau de distribution privé plus proche des agriculteurs. Ce résultat impressionnant peut être attribué au recours exclusif au secteur privé pour l’importation et la distribution d’engrais pour le programme de subvention et aux investissements complémentaires faits pour les commerçants agricoles (formation et accès au crédit). Le ministère de l’Agriculture est responsable de la mise en œuvre, mais l’activité la plus consommatrice de temps est la sélection des agriculteurs bénéficiaires. Une fois les bons d’achat délivrés aux agriculteurs sélectionnés, la procédure d’échange du bon d’achat et de paiement aux commerçants agricoles est une procédure simple, en une seule étape. Aucune signature supplémentaire ou démarche auprès de différents fonctionnaires n’est nécessaire. Les deux principales entités du secteur privé qui soutiennent ce processus sont les commerçants agricoles et la Banque nationale de microcrédit (NMB). Les commerçants agricoles sont informés de l’intention de l’Etat de délivrer des bons d’achat aux agriculteurs et sont encouragés à entreposer les intrants dans des endroits stratégiques auxquels les agriculteurs pourront accéder sans trop de difficulté. En 2009/10, 3 000 commerçants agricoles référencés ont été sélectionnés pour participer à la fourniture d’intrants pour les agriculteurs avec des bons d’achat. L’Etat s’est ensuite associé à un projet en cours, TASP, mis en œuvre par le CNFA, avec un financement de l’Alliance pour une révolution verte en Afrique (AGRA), pour offrir des formations et un soutien financier aux commerçants agricoles référencés. Les commerçants agricoles suivent des formations sur leur rôle dans la mise en œuvre du système de bons d’achat par rapport à leur liens avec les agriculteurs d’une part, et avec la banque commerciale participante d’autre part (dans ce cas la NMB). Les commerçants agricoles référencés reçoivent également de l’aide par rapport à leurs besoins en fonds de roulement de court terme à travers un programme de garantie du crédit mis en œuvre par l’AGRA à travers la NMB. Ainsi, le projet s’occupe, de manière directe ou avec d’autres partenaires comme l’AGRA, de former les commerçants agricoles, de faciliter une offre d’intrants appropriée pour atteindre les agriculteurs et de répondre aux besoins des commerçants agricoles en fonds de roulement de court terme. Le tableau 22 offre un résumé de la performance du programme de subvention en Tanzanie.

Tableau 22. Résumé de la performance du programme de subvention en Tanzanie Tanzanie Soutient-il le développement de la distribution par le secteur privé ?

Notes positives

L’Etat n’est pas impliqué dans l’importation et la distribution

L’Etat émet un appel d’offres pour l’importation

Structure du marché: il y a un marché ouvert

Dispositions de paiement: les commerçants agricoles référencés ont accès à des facilités de crédit

Augmente-t-il l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs petits/pauvres ? Le taux de subvention est clair et bien défini : 50% du prix du marché

Des bons d’achat sont octroyés aux agriculteurs petits/ pauvres

Investissement complémentaire : ʶʶ Il y a des services de vulgarisation ʶʶ Le programme ne propose pas de facilités de crédit complémentaires

+ -

Restrictions indirectes pour les agriculteurs “pas pauvres” : ʶʶ Les types d’engrais subventionnés se limitent à ceux utilisés par les agriculteurs petits/pauvres ʶʶ La quantité maximale d’engrais par agriculteur est limitée ʶʶ Il y a une préinscription/sélection des bénéficiaires

+ + +

Augmente-t-il la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs petits/ pauvres ? Il augmente la quantité d’engrais subventionnés

Il réduit les distances entre le détaillant et l’exploitation agricole

Les produits sont généralement livrés à temps aux détaillants

Le programme a-t-il une stratégie de sortie ? Il y a une stratégie de sortie écrite

Total des notes positives

3.8 Performance du programme de subvention – Zambie 3.8.1 Accessibilité et disponibilité des engrais Accessibilité des engrais Taux de la subvention Le programme de subvention des engrais a augmenté l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs en réduisant le prix des engrais d’un minimum de 50 pour cent entre 2002/03 et 2009/10. En réalité, le taux de la subvention a augmenté de 60 pour cent, au cours des campagnes agricoles 2006/07 et 2007/08, à 80 pour cent au cours de la campagne agricole 2008/09 avant de redescendre à 50 pour cent lors de la campagne agricole 2009/10 (Tableau 23). Les agriculteurs bénéficiaires doivent payer les 50 pour cent restants du prix de marché pour avoir accès aux engrais subventionnés et le programme de subvention ne prévoit pas de facilités de crédit complémentaires pour les agriculteurs.

Disponibilité des bons d’achat La subvention zambienne ne vise pas les agriculteurs pauvres mais plutôt ceux qui ont les capacités productives d’utiliser au mieux les subventions. Ainsi, n’importe quel agriculteur peut acheter des engrais subventionnés.

Tableau 23. Taux de la subvention en Zambie, de 2002/03 à 2009/10 Campagne agricole

Taux de subvention (%)

2002/03

2003/04

2004/05

2005/06

2006/07

2007/08

2008/09

2009/10

Sources : MACO, FISP Implementation Manual, divers.

Services complémentaires Il existe des services de vulgarisation offerts par le Ministère de l’Agriculture pour les petits agriculteurs pauvres. Le programme propose également une subvention supplémentaire sur les semences améliorées et offre des facilités de crédit en passant par les coopératives agricoles. L’accès aux semences améliorées et aux services de vulgarisation améliore l’efficacité et le rendement de l’utilisation des engrais pour des gains de productivité maximaux. De plus, l’accès au crédit répond aux contraintes financières supportées par les petits agriculteurs pauvres pour se procurer les engrais. Le programme ne prévoit pas, cependant, de subvention supplémentaire pour l’irrigation. Or, le soutien à l’irrigation protège la production contre les effets de la sécheresse. Sans ce type de soutien, les gains de production escomptés grâce aux subventions pour les engrais seuls, peuvent être sérieusement réduits par la sécheresse dans cette région d’Afrique qui est très exposée à celle-ci.

Disponibilité des engrais Disponibilité des engrais au niveau national Dans l’ensemble, le programme de subvention est efficace pour fournir une offre d’engrais appropriée pour les petits exploitants agricoles. En comparaison avec la période 1991-2001, l’engrais subventionné par l’Etat a augmenté de plus de 50 pour cent, d’une moyenne annuelle de 42 505 tm à 66 345 tm au cours de la période 2002-2010. La quantité d’engrais fournie par le programme a augmenté de 48 000 tm en 2002/03 à 100 000 tm en 2009/10. Le FISP couvre maintenant environ 50 pour cent des petits agriculteurs de petite taille dans le pays. Deux conditions ont permis au gouvernement zambien d’augmenter les subventions sans problématiques majeures : (a) le passage de la Banque Mondiale et des autres donateurs d’accords conditionnés à un soutien financier direct ; et (b) l’annulation de la dette dans le cadre de l’initiative « Pays Pauvres Très Endettés » (PPTE) a signifié davantage de ressources financières pour l’Etat zambien.

Ponctualité des livraisons Bien que le FISP ait été efficace pour fournir une quantité appropriée d’engrais aux agriculteurs de petite taille, la ponctualité de la livraison est un problème majeur. L’évaluation de la Banque Mondiale du FSP 2007/08 signale que beaucoup d’agriculteurs ont reçu les intrants en retard – après le début de la saison des pluies. En réalité, 63 pour cent des bénéficiaires du FSP ont reçu les intrants en novembre, 31 pour cent les ont reçus en décembre et 2 pour cent les ont reçus très tard, en janvier. Ceci va à l’encontre des objectifs du MACO qui étaient de livrer tous les intrants subventionnés au niveau du district avant la fin septembre.

3.8.2 Impact sur le secteur privé Le secteur privé importe 100 pour cent des besoins en engrais du programme de subvention de la Zambie en fonction des appels d’offre de l’Etat : des transporteurs privés transportent les engrais pour le compte de l’Etat vers les zones rurales et livrent les engrais aux coopératives et organisations d’agriculteurs sélectionnées. Le réseau de distribution privé n’est pas impliqué dans la distribution. Le programme de subvention des engrais représentant 50 pour cent du marché des engrais, la distribution d’une grande quantité d’engrais subventionnés par les réseaux officiels de l’Etat a rendu le secteur privé réticent à étendre son réseau de distribution ; les acteurs privés ne veulent pas prendre le risque de rester avec des stocks invendus dans le cas où les agriculteurs préfèreraient attendre les engrais subventionnés. Cette peur a été confirmée par l’impact du programme de subvention au niveau de la vente au détail. Xu et al. (octobre 2008) signalent un effet de sortie du marché privé de 75 pour cent des grosses opérations agricoles des zones accessibles caractérisées par un grand nombre de détaillants privés, les agriculteurs pouvant acheter les engrais au prix du marché choisissant au contraire d’acheter les engrais subventionnés, moins coûteux. Ainsi, en plus d’évincer le secteur privé, le programme de subvention des engrais n’atteint pas les agriculteurs dédiés aux cultures vivrières, qui n’ont pas les moyens d’acheter les engrais au prix du marché. Cependant, les auteurs ont également constaté que dans les zones reculées, peu desservies par le secteur privé, la distribution d’engrais subventionnés a eu tendance à encourager la demande d’engrais commerciaux, et a, par conséquent, augmenté et encouragé les activités du secteur privé. En ce qui concerne les effets du programme par rapport au renforcement des capacités, le rapport national sur la Zambie a signalé que seulement deux compagnies ont eu des contrats pour fournir l’urée depuis le début du FISP, et seule l’entité parapublique Nitrogen Chemicals of Zambia Limited a fourni le composé D après les deux premières années du programme. Le tableau 24 offre un résumé de la performance du programme de subvention en Zambie.

Tableau 24. Résumé de la performance du programme de subvention en Zambie Zambie Soutient-il le développement de la distribution par le secteur privé ?

Notes positives

L’Etat est impliqué dans la distribution

L’Etat émet un appel d’offres pour l’importation

Structure du marché : il existe un marché parallèle qui évince potentiellement les importateurs et les distributeurs privés

Dispositions de paiement : le secteur privé s’autofinance

Augmente-t-il l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs petits/pauvres ? Le taux de subvention est clair et bien défini : 60% du prix du marché

Il n’y a pas d’octroi de bons d’achat pour les agriculteurs petits/ pauvres

Investissement complémentaire: ʶʶ Il y a des services de vulgarisation ʶʶ L e programme est relié à des facilités de crédit complémentaires

+ +

Restrictions indirectes pour les agriculteurs “pas pauvres” : ʶʶ Les types d’engrais subventionnés se limitent à ceux utilisés par les agriculteurs petits/pauvres ʶʶ La quantité maximale d’engrais par agriculteur est limitée à 4 sacs ʶʶ Il y a une préinscription/sélection des bénéficiaires

+ + +

Augmente-t-il la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs petits/pauvres ? Il augmente la quantité d’engrais subventionnés

Il réduit les distances entre le détaillant et l’exploitation agricole

Les produits sont normalement livrés en temps voulu aux détaillants

Le programme a-t-il une stratégie de sortie ? Il n’y a pas de stratégie de sortie claire *

Total +ve scores

* Bien que le programme ait été élaboré pour une duré de trois ans, il est toujours en cours.

Tableau 25. Résumé de l’analyse de la performance des huit programmes nationaux de subvention des engrais Pays

Rôle de l’Etat

Rôle du secteur privé

Bons d’achat d’intrants (Oui/Non)

Autres caractéristiques

Année de lancement de la subvention

Notes

Burkina Faso

Achète auprès des importateurs Stockage Vente au détail

Transport

Non

Services de vulgarisation Pas de soutien au crédit Pas de quantité limite Inscriptions avant la campagne agricole

2008/09

Ghana

Négocie les prix Paie les importateurs sur la base des lettres de transport

Importation Vente de gros Transport Stockage Vente au détail

Non

Pas de quantité limite par bénéficiaire Inscriptions avant la campagne agricole Services de vulgarisation Pas de crédit

2009

Malawi

Achète auprès des importateurs Stockage Vente au détail Distribue les bons d’achat

Importation Transport

Oui

Subventionnement des semences améliorées Services de vulgarisation Pas de soutien au crédit Quantité limitée Inscriptions avant la campagne agricole

1997/98

Nigéria

Achète auprès des importateurs Stockage Vente au détail

Importation Transport

Non

Services de vulgarisation Pas de soutien au crédit Pas de quantité limite Inscriptions avant la campagne agricole

2002

Rwanda

Importation Vente de gros

Achète auprès des importateurs Stockage Vente au détail

Oui

Services de vulgarisation Pas de soutien au crédit Pas de quantité limite Inscriptions avant la campagne agricole

2007

Sénégal

Achète auprès des importateurs Stockage Vente au détail

Importation Transport

Non

Services de vulgarisation Soutien au crédit Pas de quantité limite Inscriptions avant la campagne agricole

2005

Tanzanie

Paie les importateurs sur la base des bons d’achat Distribue les bons d’achat

Importation Vente de gros Transport Stockage Vente au détail

Oui

Subventionnement des semences améliorées Services de vulgarisation Soutien au crédit Quantité limitée Inscriptions avant la campagne agricole

2008

Zambie

Achète auprès des importateurs Stockage Vente au détail

Importation Transport

Non

Subventionnement des semences améliorées Services de vulgarisation Soutien au crédit Quantité limitée Inscriptions avant la campagne agricole

2003

Section 4. Analyse comparée des programmes de subvention des engrais en Afrique “les plus favorables et les moins favorables au marché” La partie précédente a fourni un premier niveau d’analyse des huit programmes nationaux de subvention de cette étude. Elle s’est achevée sur une liste des programmes, notés en fonction de leur ouverture au marché. Sur cette liste, les programmes du Rwanda et de la Tanzanie apparaissent, en raison de leurs dispositifs, plus favorables au marché que les autres programmes de subvention, alors que les programmes du Burkina Faso, du Ghana et du Nigéria apparaissent moins favorables au marché. Le Malawi, le Sénégal et la Zambie ont des résultats mitigés, mais leur note et les caractéristiques de leurs dispositifs se rapprochent de celles des programmes de subvention moins favorables au marché. En conséquence, l’étude a réparti les programmes de subvention en deux groupes : les programmes de subvention plus favorables au marché (Rwanda et Tanzanie) et les programmes de subvention moins favorables au marché (Burkina Faso, Ghana, Malawi, Nigéria, Sénégal et Zambie). Cette partie effectuera une analyse comparée de la performance basée sur les informations qualitatives sur les deux groupes de programme de subvention, en vue d’identifier certaines des meilleures pratiques et leçons apprises pour une meilleure gestion et mise en œuvre des programmes de subvention. L’approche retenue est la suivante. Tout d’abord, l’analyse développe une série d’hypothèses tirées de l’analyse individuelle des programmes nationaux de subvention, en ce qui concerne le rapport existant entre, d’une part, les caractéristiques du dispositif et les modalités de mise en œuvre, et, d’autre part, la performance en termes: d’expansion potentielle du secteur privé ; d’amélioration de la disponibilité et de l’accessibilité des engrais ; et d’existence d’une durée explicite et d’une stratégie de sortie. Elle compare ensuite les caractéristiques essentielles du dispositif et les modalités de mise en œuvre des programmes plus favorables au marché avec celles des programmes moins favorables au marché, et leurs effets respectifs sur les indicateurs de performance, en les confrontant aux hypothèses. On s’attend à ce que, dans la majorité des cas, les conclusions de l’analyse des programmes de subvention plus favorables au marché confortent les hypothèses en raison des caractéristiques fondamentales de leur dispositif. Toutefois, l’analyse comparée n’a pas pour objectif d’analyser si les programmes de subvention plus favorables au marché ont de meilleures performances que les programmes de subvention moins favorables au marché, grâce à de meilleurs dispositifs et modalités de mise en œuvre. Cela s’avèrerait difficile dans certains cas, car certains des programmes de subvention des deux groupes ont des caractéristiques et/ou modalités de mise en œuvre similaires. La création des deux groupes de programmes de subvention, fournit en revanche une base de comparaison sur laquelle il est possible d’identifier les principales différences et similarités en termes de dispositif, de mise en œuvre et donc de performance, et d’énoncer les leçons essentielles et les meilleures pratiques qui peuvent améliorer la mise en œuvre des programmes de subvention en ASS.

4.1 Expansion potentielle du marché privé des engrais Dans cette sous-partie, nous mettons l’accent sur les caractéristiques essentielles des programmes plus favorables au marché, comparés aux programmes moins favorables au marché, et leurs effets associés en termes de soutien au développement d’un marché privé d’approvisionnement des engrais. La décision d’importer et de distribuer les engrais subventionnés par l’Etat ou par le secteur privé, ainsi que les dispositions pour l’approvisionnement des engrais subventionnés, sont deux caractéristiques du dispositif qui ont un impact sur le développement du marché. Nous formulons l’hypothèse selon laquelle l’importation et la distribution par le secteur privé des engrais subventionnés et le recours à un appel d’offres ouvert et transparent pour l’importation et la distribution privées de l’engrais conduiront à l’expansion du marché privé des engrais. L’analyse comparée des conclusions tirées des programmes favorables au marché (qui prévoient l’importation et la distribution par le secteur privé et un appel d’offres) avec celles des programmes de subvention moins favorables au marché confirme cette hypothèse.

Comparaison de l’importation et de la distribution des engrais subventionnés par le secteur privé ou par l’Etat Si l’on considère les programmes de subvention favorables au marché, on note qu’en Tanzanie, l’importation et la distribution des engrais subventionnés par le secteur privé ont eu un impact positif sur le réseau de distribution privé : le nombre de commerçants agricoles en Tanzanie a augmenté de 500 en 2005/06 à plus de 2 000 en 2009/10. Ce résultat est sans doute dû aussi aux investissements dans des mesures complémentaires (formation des commerçants agricoles, accès au crédit) qui ont accompagné la mise en œuvre du programme de subvention. La situation au Rwanda est plus compliquée ; le gouvernement investit pour développer et étendre le réseau de distribution privé à travers la formation des commerçants agricoles et la mise en relation avec les institutions financières, mais ces efforts doivent encore porter au développement du réseau de distribution privé, en particulier au-delà des principales villes. Ainsi, le gouvernement importe directement et accorde les droits de distribution à des détaillants privés sélectionnés, tout en augmentant les capacités de distribution en utilisant le réseau de distribution du Ministère de l’Agriculture. En comparaison, à l’exception du Ghana, les programmes de subvention moins favorables au marché ne permettent pas du tout

l’implication du secteur privé dans l’importation et la distribution des engrais (par exemple le Burkina Faso), ou l’autorisent seulement pour l’importation (Nigéria, Malawi, Sénégal, Zambie). Cette pratique évince du marché le secteur privé dans ces pays, car il ne peut concurrencer les engrais subventionnés, et a un impact négatif sur les ventes du secteur privé. L’importation et la distribution privées des engrais subventionnés – principale caractéristique du dispositif des programmes de subvention favorables au marché – est donc une caractéristique essentielle à prendre en compte afin d’améliorer la performance des programmes de subvention. Cependant, certains problèmes liés à la mise en œuvre de ce principe de base du dispositif peuvent amoindrir ses effets positifs et doivent être pris en considération pour améliorer la performance des programmes de subvention. Dans les cas où le secteur privé autofinance ses importations (ce qui est le cas aussi bien pour les programmes de subvention favorables au marché que pour ceux moins favorables au marché), on note des retards dans les paiements de l’Etat au secteur privé pour les livraisons ; cela pèse financièrement sur le secteur privé et le dissuade de participer au programme de subvention lors des campagnes agricoles suivantes. De plus, bien que ce principe du dispositif n’induise pas de restrictions de l’Etat sur qui peut participer au marché, les importateurs peuvent toujours exclure une partie du secteur privé. C’est le cas au Ghana où les importateurs excluent les commerçants agricoles des négociations sur les prix avec l’Etat. Cette pratique met en difficulté les commerçants agricoles qui ne peuvent pas assurer la protection de leurs marges ; ainsi, cette pratique affaiblit le réseau de vente au détail. Les commerçants agricoles sont également dissuadés de participer en raison des règles qui rendent leur participation difficile même quand ils la souhaitent vivement (par exemple, l’obligation d’être affilié à un importateur). Cela conduit à une concentration accrue du marché au niveau de la vente au détail, étant donné que seuls les détaillants affiliés sont autorisés à participer au programme de subvention. Il y a donc des leçons importantes à en retirer pour améliorer le dispositif des programmes de subvention favorables au marché : (a) cette caractéristique (le recours au secteur privé) doit comprendre un mécanisme qui règle le problème des retards de paiement aux importateurs et aux commerçants agricoles ; et (b) les représentants du secteur privé, à tous les niveaux de la chaîne d’approvisionnement des engrais, doivent être présents dans toutes les discussions avec l’Etat concernant l’élaboration et la mise en œuvre du programme de subvention. La Tanzanie et le Malawi fournissent deux exemples d’une bonne pratique potentielle, en ce qui concerne un mécanisme pouvant régler le problème des retards de paiement. Afin d’alléger les problèmes de disponibilité (y compris en devises étrangères) que connaissent les importateurs privés pour une importation rapide des engrais, l’Etat remet des lettres de crédit aux importateurs locaux par l’intermédiaire de sa banque centrale. Cette solution est préférable à celui du Ghana où les importateurs doivent utiliser leurs propres réseaux internationaux pour financer le fonds de roulement nécessaire à l’importation des engrais du programme de subvention, et doivent ensuite faire face aux retards de paiement de l’Etat. Il faut ici mettre l’accent sur deux problèmes. Premièrement, le manque de soutien aux importateurs locaux qui n’ont pas de réseaux internationaux les exclut techniquement de l’approvisionnement du programme de subvention. Deuxièmement, les retards de paiement de l’Etat pour l’approvisionnement des engrais du programme de subvention réduit les fonds de roulement des importateurs privés. Cela affaiblit leur position financière pour d’autres importations ou d’autres activités menées sur la même période, élément qui augmente le coût de l’emprunt (valeur temporelle de l’argent), et par conséquent le coût des engrais subventionnés, puisque les importateurs auront tendance à répercuter ces coûts supplémentaires lors des négociations suivantes sur les activités et les prix du programme de subvention.

Dispositions pour l’approvisionnement des engrais subventionnés Le recours à un appel d’offres ouvert et transparent pour faire appel aux services du secteur privé pour le programme de subvention des engrais est supposé avoir un impact positif sur le développement du marché privé, car il fait participer, plutôt qu’il n’exclut, les importateurs privés potentiels à l’importation des engrais subventionnés, et peut, potentiellement, encourager la concurrence sur les prix entre les importateurs privés. Les programmes de subvention favorables au marché ainsi que presque tous les programmes moins favorables au marché, excepté ceux du Ghana et du Burkina Faso, prévoient ce type de dispositions pour l’approvisionnement (c.-à-d. un appel d’offres pour l’approvisionnement en engrais). Or, les conclusions de l’analyse comparée ne confirment pas dans les faits cette hypothèse ; les conclusions montrent que pour les deux types de programmes, favorables et moins favorables au marché, le recours à un appel d’offres pour l’approvisionnement des engrais subventionnés a un impact négatif sur le développement du secteur privé. Pour les deux groupes de programmes de subvention, les raisons en sont les suivantes ; premièrement, l’autorisation à participer à l’appel d’offres du gouvernement n’est pas transparente ou objective, mais au contraire limitée à des entreprises d’importation données, et les soutiens politiques jouent un rôle majeur dans l’attribution des autorisations à participer à l’appel d’offres. Cette pratique crée un risque et une incertitude sur les entreprises qui remporteront le marché d’une année sur l’autre et réduit de ce fait la motivation à investir dans le réseau de distribution. Deuxièmement, l’exclusion de certaines entreprises d’importation non admises à participer réduit la concurrence dans le système d’importation et de distribution et encourage la concentration et la collusion, puisque le marché a tendance à se regrouper autour des entreprises auxquelles sont attribués les marchés publics, et de leurs grossistes et détaillants associés. En conséquence, beaucoup d’importateurs, de grossistes et de détaillants qui n’ont pas accès aux engrais subventionnés sont évincés du marché, du fait d’une concentration très forte. Enfin, le système d’appel d’offres conduit à un retard des livraisons d’engrais aux agriculteurs, à cause de procédures bureaucratiques menant à une

confirmation tardive des vainqueurs de l’appel d’offre et aux retards de paiements qui s’en suivent. Les importateurs qui remportent l’appel d’offres attendent de recevoir la confirmation de l’Etat avant de faire leurs commandes et d’importer les engrais. Cela cause des retards lors de l’achat des engrais, qui se répercutent jusqu’à l’exploitant final. Ainsi, l’impact général des ces dispositions d’approvisionnement a été négatif sur le développement d’un marché privé des engrais en ASS. Cette situation n’est d’ailleurs ni inhabituelle ni spécifique à l’ASS. Les appels d’offre pour les approvisionnements publics sont utilisés régulièrement par tous les Etats du monde ; idéalement, l’approche générale devrait se caractériser par des appels d’offres ouverts, la mise en concurrence effective des soumissionnaires et la transparence des procédures, sans exclusion ni favoritisme liés au soutien politique. Cependant, comme dans le cas des appels d’offres pour les engrais en ASS, le recours aux appels d’offres est souvent, dans le monde entier, entaché de nombreux abus. Etant donné que le recours au système d’appels d’offres est une pratique très enracinée dans la gestion des programmes de subvention des engrais en ASS, il est préférable d’améliorer le système actuel plutôt que de proposer une nouvelle alternative. Il est donc recommandé que de meilleures pratiques et des règles du jeu justes soient introduites à cette fin et appliquées par les Etats d’ASS lors du recours aux appels d’offres. En alternative, si cela est possible, les gouvernements doivent envisager de se désengager complètement de l’approvisionnement direct des engrais pour leur programme de subvention. Ils peuvent transférer cet effort au secteur privé et concentrer leurs ressources et leurs énergies sur l’amélioration du pouvoir d’achat des agriculteurs, en créant des environnements propices à l’augmentation des investissements du secteur privé dans leurs activités. Une des meilleures pratiques à cet égard provient de la Tanzanie, où le gouvernement n’achète pas les engrais directement auprès des importateurs, mais fournit, au contraire, aux agriculteurs pauvres des bons d’achat avec lesquels ils peuvent acheter des engrais sur le marché ouvert, approvisionné par le système du secteur privé. Toutefois, une disposition relativement similaire au Ghana requiert certaines modifications. Il n’y a pas, au Ghana, de marchés publics pour l’approvisionnement des engrais subventionnés. Au lieu de cela, le gouvernement prévoit une allocation budgétaire annuelle pour subventionner les engrais sur la base de la consommation d’engrais passée des petits producteurs de cultures alimentaires de base ; cela détermine la quantité des engrais subventionnés qu’il faut importer. L’Etat et les importateurs engagent des négociations pour déterminer le prix national des engrais et la subvention (déterminant le prix des engrais subventionnés), en prenant en considération des marges et un profit raisonnable pour les importateurs. Les importateurs prennent ensuite leur décision sur la quantité d’engrais qu’ils importeront. Or, ce système d’approvisionnement a échoué, en proie aux mêmes problèmes d’exclusion que dans le système d’appel d’offres; seulement un petit nombre d’importateurs sélectionnés est impliqué dans la détermination du prix/négociation (la sélection est faite par l’Etat), imposant les prix au reste des entreprises (collusion). Cette imperfection doit être prise en compte pour que cette approche puisse être considérée comme une bonne pratique.

4.2 Disponibilité et accessibilité des engrais pour les agriculteurs pauvres Dans cette sous-partie, nous mettons l’accent sur les caractéristiques principales des programmes plus favorables au marché comparés aux programmes moins favorables au marché et leurs effets associés sur la disponibilité et l’accessibilité des engrais pour les agriculteurs pauvres.

Taux de la subvention L’hypothèse retenue est que le taux de la subvention peut être un instrument pour promouvoir l’utilisation de l’engrais si elle est constante et prévisible, puisqu’elle peut améliorer la capacité des agriculteurs à épargner le montant complémentaire nécessaire pour acheter l’engrais. Elle peut également être utilisée dans la stratégie de sortie pour faire sortir les agriculteurs du programme avec une réduction progressive du montant de la subvention. Par exemple, un ajustement progressif du taux de la subvention peut être utilisé de manière innovante, comme en Tanzanie, pour écarter progressivement les bénéficiaires de la subvention des engrais. Dans ce cas, les agriculteurs pourraient recevoir un taux de subvention de 50 pour cent pour la première année par exemple, de 25 pour cent pour la seconde année et de 10 pour cent pour la troisième année avec l’intention délibérée de les écarter complètement du programme lors de la quatrième année. Les conclusions de l’analyse comparée par rapport à cette hypothèse sont mitigées. Aussi bien les programmes de subvention plus favorables au marché que ceux moins favorables au marché réduisent le prix des engrais en utilisant un taux de subvention variable ou fixe, même si cela se fait avec des différences de proportions et de taux, tout en augmentant la quantité d’engrais disponible sur le marché, surtout pour les petits agriculteurs qui n’auraient pas, autrement, accès à celui-ci. En Tanzanie et au Rwanda (les programmes favorables au marché), le taux de subvention est fixe et la disponibilité des engrais subventionnés pour les bénéficiaires prévus est élevée, ces programmes atteignant plus de 80 pour cent des agriculteurs visés dans ces pays. En revanche, au Sénégal (programme de subvention moins favorable au marché), le taux de subvention est lui aussi fixe mais les conclusions de l’analyse suggèrent que le programme n’est pas parvenu à atteindre la majeure partie des bénéficiairescibles. Au Malawi et au Zambie (programmes de subvention moins favorables au marché), le taux de subvention a flotté autour des 60 pour cent, avec des pointes certaines années jusqu’à 90 pour cent dans le cas du Malawi, et le pourcentage des bénéficiaires-cibles a été supérieur à 50 pour cent dans ces deux pays. Les conclusions sont donc mitigées, mais dans l’ensemble, elles ne semblent pas

confirmer l’hypothèse. Des recherches supplémentaires sont nécessaires pour établir si le taux de la subvention est une caractéristique du dispositif essentielle pour améliorer la performance des programmes de subvention.

Recours aux bons d’achat pour cibler les bénéficiaires sélectionnés (petits agriculteurs pauvres) En ce qui concerne l’utilisation d’un mécanisme de ciblage (bons d’achat d’engrais ou coupons), l’hypothèse retenue est que le recours aux bons d’achat d’intrants pour cibler les agriculteurs pauvres aura un impact positif pour améliorer l’accessibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres. Les bons d’achat donnent droit aux bénéficiaires à une réduction du prix équivalente à la valeur nominale du bon, et plus important encore, ils améliorent l’accès aux produits subventionnés pour le bénéficiaire prévu. En distribuant des bons d’achat, le programme de subvention augmente la probabilité que les bénéficiaires visés accèderont effectivement aux engrais subventionnés. De plus, les bons d’achat échangés peuvent permettre de connaître la quantité d’engrais subventionnés qui ont été distribués, dans la mesure où les bons d’achat limitent le nombre de sacs d’engrais qu’un agriculteur peut acheter. L’analyse comparée des programmes de subvention favorables au marché et des programmes de subvention moins favorables au marché montre que les conclusions confortent l’hypothèse. Les programmes de subvention moins favorables au marché, qui n’ont pas recours aux bons d’achat d’intrants, sont confrontés au problème de l’exclusion du secteur privé, étant donné que les engrais subventionnés ont été rendus disponibles à des agriculteurs qui auraient eu les moyens de payer le prix de marché (fuites). Cependant, les programmes de subvention plus favorables au marché ont aussi connu des problèmes dans l’utilisation des bons d’achat d’intrants. Il s’agit, premièrement, du problème de la contrefaçon des bons d’achat, comme cela fut le cas certaines années au Malawi, au Ghana et en Tanzanie, en raison d’une mauvaise sécurisation des bons. Afin de résoudre ce problème, le gouvernement de la Tanzanie a investi davantage pour améliorer la sécurisation des bons, alors que le gouvernement du Ghana a complètement remanié son système de bons d’achat pour le système actuel des lettres de transport. Au Malawi, la sécurisation des bons a été améliorée ; le gouvernement s’est également lancé dans une campagne d’éducation de masse et a eu recours à la police pour gérer les problèmes des bons contrefaits. Deuxièmement, le système de délivrance et de gestion des bons d’achat est trop lourd et bureaucratique. Il requiert trop de personnes et trop d’étapes, ce qui crée de nombreuses occasions de détournement. Troisièmement, la mise en œuvre du système de bons d’achat pèse, dans certains pays, sur les destinataires-mêmes de la subvention, obligeant les agriculteurs à suivre des procédures aux étapes multiples pour obtenir, valider et échanger les bons d’achat auprès des différents acteurs (fonctionnaires du district agricole ou de la région, employés des services de vulgarisation et détaillants). Quatrièmement, le système des bons d’achat pèse aussi sur le système privé, qui doit gérer une importante documentation papier et effectuer de nombreuses démarches pour valider puis se faire rembourser les bons d’achat par le gouvernement (par exemple, au Malawi et en Tanzanie). Cette procédure est lourde et retarde le paiement de la subvention au destinataire final, ce qui s’ajoute au coût de participation au programme. Cela implique des frais de gestion et menace les marges, mais aucun des programmes ne prévoit le remboursement des ces frais. Dans certains cas, le poids administratif de la mise en œuvre du système de bons d’achat a été purement et simplement transféré au secteur privé sans compensation, comme dans le cas du Ghana. Cinquièmement, même si le programme de bons d’achat est mis en œuvre de manière adéquate (distribution adéquate des bons), la disponibilité des produits subventionnés est insuffisante. En d’autres mots, il y a discordance entre le nombre de bons d’achat et la quantité d’engrais disponible sur le marché pour honorer ces bons d’achat. Ce fut le cas au Ghana au cours des deux premières années du programme, où le nombre de bons d’achat distribués était supérieur à la quantité disponible des produits subventionnés ; il en résulta que certains bons d’achat ne furent pas réclamés (IFPRI/ Banful report, 2010). Il est manifestement nécessaire de simplifier la distribution des bons d’achat et des produits subventionnés pour la rendre plus impartiale et plus transparente. Les meilleures pratiques à cet égard proviennent du Rwanda et de la Tanzanie. La leçon essentielle à tirer ici est que les bons d’achat sont une caractéristique importante du dispositif des programmes de subvention dans la mesure où ils améliorent la possibilité de cibler les bénéficiaires prévus. Cependant, si le système de bons d’achat d’intrants n’est pas mis en œuvre correctement, il peut compromettre la performance du programme de subvention.

Services complémentaires En ce qui concerne la mise à disposition de services complémentaires aux agriculteurs, l’hypothèse retenue est que la mise à disposition de services complémentaires aura un impact positif sur l’amélioration de l’accessibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres. En donnant aux agriculteurs les moyens de payer la part non subventionnée du prix des engrais, le programme de subvention augmente l’accessibilité pour les agriculteurs pauvres. De la même manière, en offrant des services de vulgarisation pour les agriculteurs, le programme de subvention fait connaître la disponibilité des engrais et améliore les connaissances des agriculteurs sur les bénéfices et l’emploi correct des intrants. Cela augmente la probabilité que les agriculteurs pauvres utilisent de l’engrais, qui est devenu plus accessible (dans le sens où il est plus facile d’utilisation). En général, les conclusions de l’analyse comparée confirment l’hypothèse. Aussi bien le Rwanda que la Tanzanie (les programmes de subvention favorables au marché) ont offert des facilités de crédit pour aider les agriculteurs à payer la part non-subventionnée par les bons d’achat d’engrais, et ils ont obtenu de hauts niveaux d’accessibilité (les engrais subventionnés ont atteint plus de 80 pour cent des agriculteurs visés dans ces pays). Parmi les programmes moins favorables au marché, seul le Sénégal a offert une facilité de crédit aux agriculteurs, alors qu’en

Zambie, l’accès au crédit ne s’effectue qu’à travers les coopératives. Toutefois, alors qu’aucune information ne permet d’affirmer que le programme du Sénégal est parvenu à atteindre un large pourcentage des bénéficiaires visés, plus de 50 pour cent des bénéficiaires ont été atteints en Zambie. Ces résultats impliquent que prévoir une facilité de crédit dans un programme de subvention améliore l’accessibilité. La principale ressource des services de vulgarisation, aussi bien dans les programmes de subvention favorables au marché et moins favorables au marché, est le personnel du Ministère de l’Agriculture. Même lorsque les services de vulgarisation font partie du dispositif de subvention, ils sont fournis par le Ministère de l’Agriculture. Le Rwanda fait exception, car le fournisseur des services de vulgarisation est une entité séparée du Ministère, faisant partie du programme de subvention et payé par celui-ci. En conséquence, la couverture et la qualité des services de vulgarisation offerts par les programmes de subvention a varié en fonction du niveau préexistant de ces services. Dans certains pays où les services de vulgarisation ne fonctionnent pas, en général, dans les zones rurales, les programmes de subvention ont réellement amélioré la situation en délivrant des messages de vulgarisation, comme dans l’exemple du Burkina Faso, grâce à la distribution de brochures aux bénéficiaires, leur expliquant comment utiliser les engrais. Inversement, dans les cas où le système de vulgarisation fonctionnait déjà et devait compléter le programme de subvention, comme au Malawi ou en Zambie, la mise en œuvre de services de vulgarisation a été difficile, selon certaines sources. Cela résulte de ce que le personnel de vulgarisation du Ministère de l’Agriculture avait également la responsabilité de mettre en œuvre le programme de subvention. La tendance étant de donner la priorité au programme de subvention, le personnel des services de vulgarisation a mis toute son énergie sur les activités liées à la gestion de la subvention et aux besoins logistiques du programme, délaissant ainsi les autres activités liées aux services de vulgarisation. Ainsi, bien que les conclusions pour le Rwanda indiquent que la part des services de vulgarisation a joué un rôle important pour améliorer les rendements et la productivité, il n’y a pas d’informations suffisantes, dans l’ensemble, pour statuer sur l’importance d’inclure des services de vulgarisation dans les programmes de subvention.

Planification rigoureuse des besoins d’engrais par l’Etat En ce qui concerne l’amélioration de la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres, l’hypothèse retenue est qu’une planification rigoureuse du gouvernement par rapport aux besoins d’engrais augmentera la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres. La quantité des produits subventionnés peut ne pas être au niveau de la quantité prévue (c’est-à-dire la quantité d’engrais subventionnés réelle peut être inférieure à la quantité prévue) en raison de contraintes ne dépendant pas du programme, mais une meilleure planification permettra de réduire les fuites et de limiter la mauvaise allocation entre les régions (c.-à-d., entre les zones excédentaires et déficitaires). Une planification rigoureuse implique une estimation annuelle des besoins en engrais, prenant en considération le nombre de bénéficiaires visés, la zone cultivée et les types de cultures, plutôt qu’une simple augmentation des estimations annuelles en appliquant un pourcentage donné. Les conclusions confortent l’hypothèse. Les programmes de subvention favorables au marché, où l’Etat s’est lancé dans une planification rigoureuse, ont amélioré la disponibilité des engrais subventionnés et il y a eu moins de mauvaises allocations entre les régions excédentaires et déficitaires. Les programmes de subvention favorables au marché du Rwanda et de la Tanzanie, qui ont pris en compte à différents niveaux la détermination du nombre des agriculteurs visés, l’estimation de leurs besoins en semences et en engrais, la sélection des bénéficiaires en fonction de critères donnés et l’élaboration d’une liste de bénéficiaires éligibles, a donné de bons résultats en termes d’amélioration de la disponibilité des engrais pour les agriculteurs pauvres ; au Rwanda, par exemple, la planification rigoureuse du gouvernement a permis à 87 pour cent des agriculteurs visés de recevoir les engrais. Les programmes de subvention moins favorables au marché où la planification de l’Etat n’a pas été systématique et rigoureuse, ont donné des résultats moins bons, comme une quantité d’engrais subventionnés bien inférieure aux besoins réels des agriculteurs visés et une mauvaise allocation des engrais subventionnés entre les différentes régions. Au Burkina Faso, par exemple, l’Etat ne prend pas en compte les besoins réels des agriculteurs en termes de surfaces et de types de culture pour déterminer la quantité d’engrais subventionnés. Au contraire, l’estimation se base sur des estimations arbitraires faites au niveau du district, sur le niveau des fonds publics disponibles et sur des considérations budgétaires. Ainsi, le programme de subvention ne satisfait qu’une partie des besoins réels et plus de la moitié des agriculteurs prévus n’ont jamais bénéficié du programme de subvention au Burkina Faso, en raison de la faible quantité d’engrais fournie par rapport à la demande d’engrais subventionnés. De la même manière, au Nigéria, plus de 80 pour cent des agriculteurs ont reçu moins de l’équivalent d’un sac de 50 kg d’engrais subventionnés au cours des différentes années. D’autres conclusions provenant de l’étude du Burkina Faso concernent la mauvaise allocation des engrais subventionnés entre les différentes provinces car les besoins réels de ces provinces basés sur la surface à cultiver et les types de culture ne sont pas pris en compte pour l’estimation des besoins d’engrais par région. Parmi les programmes de subvention moins favorables au marché, le Malawi fait exception, avec la planification et la mise en œuvre rigoureuses du programme de subvention par l’Etat. Cela a donné des résultats semblables à ceux des programmes de subvention plus favorables au marché ; environ 60 pour cent des petits exploitants agricoles du Malawi ont reçu au moins un bon d’achat d’engrais entre 2005/06 et 2009/10, et, pendant cette période, le nombre de foyers ayant reçu un ou plusieurs bons d’achat d’engrais a augmenté de 54 pour cent en 2007 à 65 pour cent en 2009. Les conclusions de l’analyse indiquent donc qu’une planification proactive et rigoureuse des besoins en engrais est une caractéristique importante du dispositif à prendre en compte pour améliorer la performance des programmes de subvention.

Toutefois, il est important de réfléchir au coût considérable qu’impliquent une planification et une gestion rigoureuses de ces programmes favorables au marché. Une analyse des coûts et des bénéfices est nécessaire pour évaluer si les bénéfices, en termes d’augmentation de la production, compensent les coûts de gestion. Il faut également analyser si les coûts totaux des programmes de subvention sont inférieurs au coût de l’importation des aliments produits grâce au programme.

Restrictions indirectes à la participation des agriculteurs « non pauvres » Ces restrictions à la participation des agriculteurs « non pauvres » impliquent: une présélection et inscription des bénéficiaires; des types d’engrais subventionnés limités à ceux utilisés par les petits agriculteurs pauvres et pour la production de denrées alimentaires de base ; et des limitations sur la quantité maximale d’engrais par agriculteur. En ce qui concerne la présélection et l’inscription des bénéficiaires, l’hypothèse retenue est que la présélection et l’examen des bénéficiaires ainsi que l’élaboration d’une liste exclura effectivement les agriculteurs « non pauvres ». C’est en particulier le cas quand cela est fait au niveau de la communauté, dans la mesure où les agriculteurs « non pauvres » estimeront qu’il y aurait un coût social à leur participation au programme, et, ainsi, s’excluront sans doute eux-mêmes des programmes. En ce qui concerne la mise en place de limitations sur les types d’engrais à subventionner à ceux utilisés par les agriculteurs pauvres, l’hypothèse retenue est qu’en limitant les types d’engrais qu’il prévoit, le programme de subvention encourage les gros agriculteurs qui exploitent des cultures commerciales (et utilisent donc des types d’engrais différents) à s’auto-exclure du programme, en réduisant ainsi les fuites du programmes vers les « non pauvres » et en augmentant l’accessibilité pour les petits agriculteurs pauvres. En ce qui concerne les limitations sur la quantité maximale d’engrais par agriculteur, l’hypothèse retenue est que limiter la quantité maximale qu’un agriculteur peut acheter aura un impact positif sur l’accessibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres. Par exemple, si la quantité maximale qu’un agriculteur peut acheter grâce au programme de subvention est de deux sacs de 50 kg, cela dissuadera les gros agriculteurs de participer au programme, étant donné qu’ils ont besoin d’acheter de plus grandes quantités que celles offertes ou autorisées par le programme de subvention. Si cette limitation n’est pas mise en place, il existe un risque que les agriculteurs non pauvres achètent soit directement une grande quantité d’engrais pour eux-mêmes, soit qu’ils utilisent les petits agriculteurs qui iraient acheter de plus grandes quantités pour leur compte. Cela pourrait réduire potentiellement les quantités réellement disponibles pour les agriculteurs pauvres. Dans l’ensemble, les conclusions confortent l’hypothèse, bien qu’il n’y ait pas de différence entre les conclusions sur les programmes favorables au marché et sur ceux moins favorables au marché. Les programmes favorables au marché (par exemple, au Rwanda et en Tanzanie) mais aussi les programmes de subvention moins favorables au marché (par exemple, au Malawi, au Sénégal et en Zambie) ont créé des listes de bénéficiaires ou registres d’agriculteurs, et posé des limites sur les types et les quantités d’engrais ; ces programmes ont montré une meilleure accessibilité que les programmes qui ne le faisaient pas. Toutefois, les programmes favorables au marché ont montré relativement moins de problèmes d’accessibilité et de fuites que ceux moins favorables au marché. En outre, les programmes qui ne prévoient pas de limite à la quantité d’engrais subventionnés qu’un agriculteur peut acheter ont rencontré ces problèmes (notamment les programmes moins favorables au marché du Ghana et du Nigéria). L’analyse du Ghana a montré que certains détaillants dissimulaient des stocks d’engrais subventionnés et les vendaient plus tard dans la campagne agricole à des prix de marché aux mêmes agriculteurs ou à d’autres opérateurs qui les faisaient ensuite sortir clandestinement hors des frontières, vers le Burkina Faso. De la même manière, il a été rapporté au Nigéria que des agriculteurs sans scrupules achetaient des engrais subventionnés et les revendaient à un prix supérieur au prix subventionné mais inférieur au prix de marché. Ainsi, les résultats indiquent que limiter la quantité d’engrais qu’un agriculteur bénéficiaire peut acheter lors de chaque campagne agricole, comme cela est pratiqué au Malawi, en Tanzanie et en Zambie, limite les fuites et encourage une répartition équitable des engrais subventionnés entre les plus pauvres, tout en freinant les tendances à des comportements sans scrupules sur le marché des engrais. Cependant, étant donné la similarité des conclusions tirées de l’étude des programmes de subvention favorables au marché et de ceux moins favorables au marché, on peut conclure également que ces restrictions indirectes seules ne suffisent pas à barrer l’accès aux engrais subventionnés aux agriculteurs « non pauvres » ; ces mesures doivent être complétées par d’autres instruments comme les bons d’achat pour réduire les fuites. Des recherches complémentaires sont nécessaires pour arriver à une conclusion sur l’étendue des fuites en regard des coûts de contrôle de ces fuites et des dispositions institutionnelles qu’il faudrait mettre en place pour les réduire efficacement.

Accès physique aux engrais subventionnés – Distance aux engrais subventionnés / aux points de distribution En plus de la réception ponctuelle du bon type d’engrais au bon moment, la distance que les agriculteurs doivent parcourir pour obtenir les engrais subventionnés est un élément important pour déterminer l’accessibilité du produit pour les agriculteurs pauvres. L’hypothèse retenue est que la distribution des engrais subventionnés par les commerçants agricoles privés réduit la distance que les agriculteurs doivent parcourir pour obtenir le produit. Les conclusions de l’analyse confortent cette hypothèse ; les programmes de subvention plus favorables au marché ont utilisé le réseau des commerçants agricoles pour distribuer les engrais subventionnés, alors que les programmes moins favorables au marché ont généralement utilisé les réseaux de distribution du Ministère de l’Agriculture ou d’autres entités publiques pour vendre les engrais subventionnés. Considérant que les réseaux de commerçants agricoles pénètrent

plus profondément dans les zones rurales que les réseaux publics, les programmes de subvention favorables au marché ont amélioré l’accessibilité pour les agriculteurs (5-10 km) alors que les agriculteurs des programmes de subvention moins favorables au marché ont dû parcourir de plus longues distances (20-30 km) jusqu’aux bureaux du Ministère de l’Agriculture dans les chefs-lieux de province ou de district pour obtenir les engrais. Parmi les programmes de subvention moins favorables au marché, le Malawi et la Zambie font figure d’exception. Dans le cas du Malawi, l’Etat a recours à une entreprise publique, l’ADMARC, qui a un large réseau en milieu rural, qui peut rivaliser avec celui du secteur privé, voire même dans certains cas le surpasser. En Zambie, l’Etat a engagé des transporteurs (comme prévu dans le programme de subvention) pour livrer les engrais aux agriculteurs et aux coopératives d’agriculteurs. Cependant, les résultats indiquent que l’amélioration de l’accessibilité physique des engrais subventionnés est facilitée par le recours à un réseau de commerçants agricoles privés plutôt qu’aux réseaux de distribution publics.

4.3 Durée Une durée explicite du programme de subvention signifie soit une date explicite pour la réalisation complète du programme soit la sortie d’un groupe de bénéficiaires après leur participation au programme pendant une période de temps donnée. L’hypothèse retenue est que l’expression d’une durée ou d’une stratégie de sortie améliorera la performance générale du programme de subvention, car cela encourage l’Etat à fixer les objectifs et les cibles qu’il veut atteindre en un temps donné. Cela réduira également le risque d’enracinement d’un syndrome de dépendance chez les bénéficiaires et de diminution de leurs capacités entrepreneuriales. Nous émettons l’hypothèse que les programmes de subvention favorables au marché auront, plus probablement que les autres, une durée et une stratégie de sortie explicites, pour la raison suivante : en impliquant le secteur privé dans le programme de subvention, l’Etat reconnaît implicitement que le programme finira par être supprimé, c’est pourquoi il doit s’assurer que le secteur privé n’est pas affaibli par son exclusion du programme (cela assure qu’il y aura encore un système en place pour distribuer les engrais une fois le programme terminé) Seuls les deux programmes de subvention favorables au marché (de la Tanzanie et du Rwanda) donnent des indications sur la durée et la stratégie de sortie. En Tanzanie, les petits exploitants agricoles ne sont autorisés à participer au programme que pendant trois ans, après lesquels ils doivent « sortir ». On s’attend à ce qu’ils aient suffisamment profité de leur participation au programme pour être capable d’acheter des engrais au prix du marché et de les utiliser correctement. La stratégie au Rwanda consiste à stimuler la compétition entre les distributeurs privés et à leur offrir formations et assistance jusqu’à ce qu’ils soient suffisamment préparés et qu’ils puissent se procurer les engrais de manière indépendante, offrant ainsi une stratégie de sortie à l’Etat. Aucune stratégie de sortie n’a donc été élaborée. Aucun des programmes de subvention moins favorables au marché n’a de durée ou de stratégie de sortie. Toutefois, certains pays révisent leur programme, par exemple le Malawi, le Nigéria et le Rwanda, et se dirigent vers l’élaboration de programmes d’une durée de trois à cinq ans, pour prendre en compte les évaluations faites et les changements possibles. Cela s’oppose à des dispositifs à durée indéterminée. Se basant sur ces quelques retours d’expérience, l’étude conclut que l’explicitation d’une durée et l’élaboration d’une stratégie de sortie sont des éléments à prévoir dans les programmes de subvention. Les résultats de l’analyse comparée révèlent donc certaines similitudes et différences entre les programmes de subvention plus favorables et moins favorables au marché en termes d’impact sur la performance, pour finalement aboutir à des enseignements utiles et permettre l’identification des meilleures pratiques.

Section 5. Recommandations et voie à suivre La partie précédente a présenté les principales conclusions en ce qui concerne la performance des huit programmes de subvention des engrais en ASS et a identifié les enseignements et les meilleures pratiques qui peuvent s’en déduire pour l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de subvention en ASS. Cette partie proposera un ensemble de recommandations pour la mise en œuvre réussie d’un programme de subvention des engrais, qui pourra servir de référence et donner une orientation aux responsables publics pour élaborer et mettre en œuvre leurs programmes de subvention de manière à contribuer au développement durable du marché dans le moyen-long terme.

5.1 Conclusions générales Dans l’ensemble, les programmes de subvention ont été bénéfiques pour augmenter la disponibilité des engrais sur le marché et leur utilisation dans les pays considérés dans cette évaluation. En raison de leur dispositif et de leur mise en œuvre, les programmes favorables au marché ont pu améliorer la disponibilité et l’accessibilité des engrais pour les petits agriculteurs pauvres et soutenir le développement d’un marché de l’approvisionnement des engrais par le secteur privé, davantage que les programmes moins favorables au marché. Toutefois, aussi bien les programmes favorables au marché que ceux moins favorables au marché, n’ont pas atteint pleinement tous les effets attendus, pour améliorer la disponibilité et l’accessibilité et développer les marchés privés d’engrais, du fait de certains défauts de leur conception et/ou de leur mise en œuvre.

Malgré les bénéfices potentiels des instruments de ciblage, ils n’atteignent pas toujours leur objectif d’affecter la subvention à une population spécifique, ni ne favorisent le rôle du secteur privé pour la distribution des produits subventionnés, si le programme et les instruments de ciblage sont mal conçus ou mal gérés. Au Ghana, par exemple, au cours de l’ancien programme de subvention qui recourait aux bons d’achat d’intrants, le programme de subvention n’était pas conçu pour cibler la subvention sur une population agricole donnée. Au contraire, il était conçu pour cibler et assurer/confirmer la livraison des produits subventionnées à des régions spécifiques par les distributeurs et pour la vérification des paiements aux importateurs. De plus, le programme de bons d’achat n’a pas contribué au développement du vaste réseau de détaillants déjà existant, ce qui a exclu de nombreux détaillants de la gestion des bons d’achat, en particulier ceux qui n’étaient pas affiliés au réseau de l’importateur-distributeur qui participait au programme. Enfin, même si les bons d’achat ont été délivrés, les agriculteurs n’ont pas pu les échanger étant données l’indisponibilité des produits et l’impossibilité pour les détaillants ne participant pas au programme de recevoir le bon d’achat. Les conclusions suggèrent que l’implication directe de l’Etat dans l’importation et la distribution des engrais subventionnés a créé des distorsions de marché, qui ont elles mêmes permis des détournements, en résultat d’interventions politiques, dans la plupart des cas au bénéfice des moins nécessiteux et en négligeant la population cible. La plupart des programmes n’ont pas de stratégie de sortie, ou s’ils en ont, ne les ont pas appliquées. Cela comprend les programmes qui ont été mis en œuvre comme mesure d’urgence pour répondre aux prix internationaux élevés résultant de la crise alimentaire et pétrolière de 2007/08. Bien qu’ils aient une durée implicite (c’est-à-dire jusqu’à ce que les prix s’améliorent ou retrouvent leur niveau d’avant la crise), ils se sont poursuivis indéfiniment, créant ainsi une dépendance pour la population agricole et des incertitudes pour le secteur privé. Il existe un problème général de retards dans la procédure de mise en œuvre qui découle des retards de l’Etat lors de l’approbation des budgets nationaux de financement des programmes. En conséquence, les fournisseurs d’engrais (importateurs, grossistes et détaillants) des programmes sont payés en retard et cela affecte négativement leurs opérations commerciales. Les retards de financement mènent aussi à des retards de livraison des bons d’achat (si prévus), mais surtout à des retards de livraison des engrais subventionnés. Cette situation va à l’encontre du but des programmes de subvention qui sont d’augmenter ou de limiter la baisse de l’utilisation des engrais qui pourraient résulter de sa non disponibilité au bon moment et/ou au bon endroit. Aucun des deux types de programmes n’a été efficace pour rendre les engrais disponibles à la population rurale des zones reculées du pays, malgré des efforts spécifiques entrepris sur ce point. On peut prendre l’exemple du programme de bons d’achat du Ghana, qui était ciblé sur un type d’engrais subventionné et sur certaines régions reculées du pays afin d’assurer l’approvisionnement de l’engrais subventionné dans ces zones-là. Parmi les raisons essentielles figure le manque d’infrastructures et d’autres services qui détermine des coûts élevés de distribution des intrants ; ces coûts élevés sont répercutés sur les agriculteurs et réduisent la demande, et de ce fait l’offre dans ces zones. Une subvention ciblée bien gérée est préférable pour assurer l’accessibilité des engrais subventionnés pour la population prévue et réduire la fuite de produits subventionnés sur le marché ouvert. Cependant, la disponibilité n’est pas garantie. C’est-à-dire que, même si la distribution des engrais subventionnés est relativement efficace et que les agriculteurs ont accès à des liquidités immédiates ou au crédit pour payer la part non-subventionnée des engrais, la plupart des programmes de subvention ont connu le risque de ruptures de stock en raison de l’écart entre les quantités prévue et réelle des engrais subventionnés. Presque tous les programmes de subvention ont été étudiés et mis en œuvre par le personnel existant du Ministère de l’Agriculture. Sans personnel supplémentaire, les programmes de subvention ont mis beaucoup de pression sur le personnel du MoA, ce qui a compromis leur performance générale. A l’exception du Rwanda et de la Tanzanie, les Ministères de l’Agriculture et les comités des différents niveaux (régional, du district et du village) ont utilisé beaucoup de temps et de ressources pour mettre en œuvre les programmes de subvention, en particulier : le temps et les frais liés aux réunions au niveaux régional, du district et de la région ; le temps passé par les employés des services de vulgarisation pour inciter les agriculteurs à comprendre et participer au programme ; le temps passé au niveau des villages pour élaborer les listes et sélectionner les agriculteurs. Souvent, ce travail supplémentaire est effectué sans compensation financière, ce qui incite à des détournements et compromet la qualité de la mise en œuvre.

5.2 Conclusions Les huit programmes de subvention de cette étude ont été mis en œuvre dans le cadre d’une stratégie générale de développement agricole, ou dans le cadre d’une réponse d’urgence pour éviter une rapide diminution de l’utilisation des engrais (et donc de la production agricole) résultant de la crise alimentaire et pétrolière de 2007/08 ; cette crise ayant en effet provoqué une augmentation spectaculaire du prix des intrants sur le marché international. Que ces programmes de subvention aient été mis en œuvre dans le cadre d’une stratégie générale de développement agricole ou dans celui d’une réponse à l’urgence des prix alimentaires et pétroliers, ils ont d’importantes implications politiques, sociales et économiques. Il est donc raisonnable de considérer que l’efficacité et la rentabilité des programmes de subventions, l’efficacité de l’utilisation des produits subventionnées et la durabilité globale n’étaient pas les préoccupations fondamentales lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des programmes de subvention. Par conséquent,

l’efficacité, l’efficience et la durabilité ne devraient pas être utilisées pour évaluer la performance de ces programmes. Toutefois, si les gouvernements sont impliqués dans la poursuite de la mise en œuvre de ces programmes, les concepts d’efficacité et d’efficience doivent être pris en compte au niveau de la conception et de la mise en œuvre pour une stratégie soutenable sur le long terme. Les programmes de subventions peuvent accroitre leur efficacité, leur efficience et leur durabilité en adoptant des caractéristiques favorables au marché ou SMART. Certains gouvernements ont clairement essayé de mettre en œuvre des subventions favorables au marché en introduisant au moins certaines des caractéristiques de base des subventions SMART. Cependant, bien que certains programmes aient des caractéristiques SMART et soient favorables au marché, les conclusions de l’étude révèlent que les résultats n’ont pas été aussi prometteurs que prévus. Les raisons peuvent être attribuées au fait que la plupart des pays d’Afrique, et en particulier ceux qui ont fait des efforts pour mettre en œuvre des subventions SMART, n’ont pas les conditions macro et micro-économiques adaptées pour permettre le développement d’un marché concurrentiel afin de rendre le fonctionnement des programmes de subvention efficace et efficient et de contribuer ainsi au développement des marchés des intrants et des produits agricoles. Du fait de ces mauvaises conditions, il est peu probable que les résultats du programme puissent être durables sur le long-terme et se poursuivre après la fin du programme.

5.3 Recommandations Les Etats ont tendance à considérer les subventions pour les engrais comme une dépense nécessaire et récurrente. Or, il faut changer cette vision des programmes de subvention. Plutôt que de les considérer comme des dépenses, les Etats doivent penser les programmes de subvention en termes d’investissement pour le secteur agricole, qui contribue à rendre ce secteur autonome. Si l’Etat accepte que les subventions soient une part du budget national dans le futur proche, il doit rendre cette dépense aussi productive que possible. Les programmes de subvention doivent donc être conçus dans le but d’augmenter l’efficacité et l’efficience et donc la profitabilité de l’utilisation des engrais pour cultiver le maïs et d’autres cultures de base, ce qui améliorerait la durabilité de ces programmes. Tout d’abord, les programmes de subvention doivent être conçus comme mesures temporaires avec une stratégie de suppression et une combinaison d’investissements et de dépenses. Les dépenses se réfèrent, dans ce contexte, à l’élaboration et à la mise en œuvre du programme de subvention même, alors que les investissements se réfèrent aux mesures qui améliorent l’efficacité du programme de subvention sur le long terme (en opposition aux mesures visant des effets à relativement court ou moyen terme). Pendant les premières années du programme, les dépenses sont sensées être plus élevées que les investissements ; au contraire, dans les dernières phases du programme, il devrait y avoir une inversion avec des investissements importants et des dépenses plus faibles, voire même s’approchant de zéro. Les dépenses doivent se concentrer sur l’élaboration d’un programme de subvention efficace pendant la phase initiale et sur la délivrance de la subvention-même, tout en créant un environnement politique et public qui facilitent la croissance de l’agriculture et du marché des engrais. Le programme évoluant au cours des années, les dépenses sont sensées se réduire presqu’à zéro, c’est-à-dire à un niveau de maintenance du programme de subvention, pour accorder la subvention aux nouveaux agriculteurs qui adoptent tardivement les engrais ou à ceux qui restent à un faible niveau de ressources et ont besoin d’un soutien à long terme. Au contraire, les investissements devraient être orientés vers l’établissement de bonnes conditions (physiques) pour que le secteur privé réduise ses coûts opératoires, développe ses activités et rapproche le marché des engrais des agriculteurs et pour que ceux-ci fassent une meilleure utilisation des produits subventionnés. Le programme étant mis en œuvre sur plusieurs années, le niveau des investissements augmente et doit se stabiliser au niveau nécessaire pour maintenir les investissements effectués (c’est-à-dire les investissements sur les infrastructures routières et leur maintenance, le développement du personnel dédié à la vulgarisation et à la recherche, la formation des commerçants agricoles et des agriculteurs, etc.). Ce concept est illustré par la figure 17.

Figure 17. Tendances des dépenses et des investissements

Le scenario représenté ci-dessus s’accomplirait en mettant en œuvre quelques-uns des éléments indiqués dans les recommandations suivantes : Recommandations générales; l’Etat doit se retirer de l’implication directe dans l’importation et la

distribution des engrais. Il doit au contraire offrir un soutien au pouvoir d’achat des agriculteurs pauvres et mettre en place des contrats pluriannuels avec le secteur privé, bénéfiques à toutes les parties, pour l’importation et la distribution des engrais du programme de subvention. L’Etat doit se retirer de l’implication directe dans l’importation et la distribution des engrais. Au contraire, il doit favoriser une concurrence ouverte pour l’importation et la distribution des engrais avec le minimum de réglementation publique et se concentrer sur l’offre d’incitations financières et économiques pour le développement du marché. L’Etat doit notamment offrir aux agriculteurs le soutien au pouvoir d’achat nécessaire pour accéder aux engrais, tout en permettant le développement des activités d’importation et de distribution du secteur privé et l’expansion de ces marchés conformément aux réglementations publiques. L’Etat doit décider le niveau de soutien à apporter aux petits exploitants agricoles et allouer les fonds nécessaires pour la subvention. Une fois décidé le montant de ces financements, l’Etat doit négocier le prix de la subvention avec les fournisseurs d’engrais pour éviter une situation dans laquelle les opérateurs relèvent les prix des engrais pour profiter du programme de subvention. Une fois l’accord trouvé, l’Etat doit également cibler la subvention grâce à l’utilisation de bons d’achat pour atteindre le plus grand nombre d’agriculteurs bénéficiaires. Il est important que l’Etat connaisse bien les coûts tout au long de la chaîne d’approvisionnement pour négocier correctement le prix plafond avec le secteur privé pour l’importation et la distribution, et prenne en compte ce prix au moment de l’établissement du niveau de la subvention en fonction des fonds alloués. Cela implique que l’Etat doit s’impliquer pour comprendre les coûts potentiels des différents segments de la chaîne d’approvisionnement, de façon à engager des négociations mieux informées et plus favorables, tout en permettant au secteur privé de maintenir une marge raisonnable de profit. L’Etat doit mettre en place des contrats pluriannuels avec les importateurs avec des négociations sur des prix variables – à ajuster en fonction des taux de change sur le marché international – pour effectuer la répartition entre les entreprises d’importation et assurer la livraison des engrais à certaines régions ou provinces, avec une large participation des distributeurs nationaux et des détaillants. Ces contrats pluriannuels auront les avantages suivants : (a) ils permettent aux entreprises du secteur privé sous contrat de planifier correctement leurs activités futures ; (b) les entreprises sous contrat se sentiront beaucoup plus sûres, ce qui est une forme d’incitation pour soutenir l’expansion et l’investissement dans le réseau de distribution et de détail ; (c) ces contrats réduiraient les coûts supportés annuellement par l’Etat pour gérer le processus d’approvisionnement et libère les ressources humaines très sollicitées pour d’autres activités du Ministère de l’Agriculture ; et (d) les efforts de l’Etat se concentreraient sur une meilleure gestion et mise en œuvre du programme de bons d’achat. De plus, le contrat doit être à “double sens » et l’Etat doit s’engager à mettre en œuvre des mesures publiques pour l’amélioration de l’efficacité de la subvention comme par exemple : investir dans les infrastructures pour augmenter l’offre d’engrais ; offrir des services complémentaires comme les services de vulgarisation pour augmenter les rendements (la productivité) et la production agricole et des garanties financières pour améliorer l’accès au crédit des agriculteurs et des commerçants agricoles ; et une assistance technique pour les commerçants agricoles et les agriculteurs pour encourager l’offre et la demande d’engrais, afin que l’entreprise sous contrat soit encouragée à approvisionner également les régions où il n’était pas rentable de distribuer les engrais avant que ces mesures d’amélioration ne soient mises en place. Sans cela, les entreprises ne distribueront pas les produits subventionnés dans ces régions et ne rempliront pas les conditions du contrat.

Autres recommandations Les programmes de subvention doivent prévoir des services complémentaires. Le programme de subvention doit prévoir des services complémentaires pour rendre les engrais accessibles et leur utilisation plus efficace. Cela implique des mesures complémentaires qui concernent aussi bien l’offre et la demande des intrants et des productions agricoles. L’efficacité du mécanisme de ciblage dépendra des mesures qui complètent le programme de subvention pour permettre aux agriculteurs pauvres de payer la part non-subventionnée du prix des engrais et ne sera efficace, dès lors, que si le secteur privé a la capacité de livrer les engrais au bon endroit et au bon moment. Le cas de la Zambie a révélé que les petits agriculteurs les plus riches ont eu plus de possibilités de bénéficier du programme de subvention, non pas parce que le projet de subvention s’est écarté de son objectif pour cibler les agriculteurs plus riches, mais parce que, même lorsque le niveau de la subvention s’élevait à 50 pour cent ou plus (80 pour cent en 2008), le haut niveau de pauvreté en milieu rural empêchait la plupart des agriculteurs d’acheter les intrants subventionnés. Le programme de subvention doit donc être complété par un programme de soutien public au crédit (garanties au crédit, assurance sur les récoltes, etc.) pour les agriculteurs ; ou, en alternative, il doit prévoir un programme de « subvention pour travaux publics » qui permette aux agriculteurs de compléter le montant du bon d’achat et d’avoir un meilleur accès aux engrais. Au cours de ces programmes, l’intention est de cibler les foyers les plus pauvres en offrant des bons pour acheter les engrais sur le marché en quantité limitée (suffisamment importante pour l’utilisation et l’intérêt des petits agriculteurs, en échange d’un travail dans les programmes de travaux publics, mais suffisamment petite pour ne pas intéresser les agriculteurs plus gros et plus riches). De plus, le secteur des engrais étant une activité très intensive en capitaux, les entreprises privées d’engrais à tous les niveaux de la chaîne d’approvisionnement voient souvent leurs activités freinées par un faible fonds de roulement dû à des taux d’intérêt élevés et des conditions collatérales très sévères imposées par les banques. Les programmes de subvention des engrais qui impliquent le secteur privé dans l’importation et la distribution doivent donc intégrer un dispositif pour améliorer l’accès au crédit pour les importateurs, les grossistes et les détaillants de sorte qu’ils pourront fournir les engrais du programme de subvention en respectant les délais. De plus, les programmes de subvention doivent intégrer des activités de recherche et des services de vulgarisation et investir dans ces domaines. Le programme de subvention doit prendre en compte le fait que l’utilisation des engrais est seulement un moyen pour augmenter la productivité des récoltes et que des augmentations substantielles de la productivité ne peuvent être réalisées que grâce à un ensemble d’éléments techniques qui créent les conditions favorables pour que chaque élément de cet ensemble agisse au mieux. L’utilisation conjointe des variétés de semences améliorées et des engrais ainsi que l’offre de services de vulgarisation augmente l’efficacité en créant les conditions favorables pour atteindre pleinement les rendements potentiels correspondant aux déterminants physiques et génétiques. Comme dans le cas du CIP au Rwanda, le programme devrait prendre en compte le fait que les dispositions institutionnelles pour proposer des ensembles de solutions techniques aux agriculteurs comptent tout autant que les incitations économiques à adopter les lots d’engrais. Ainsi, il est essentiel de renforcer les services de vulgarisation nationaux avec des prestataires de service privés sous contrat afin de rapprocher les services de vulgarisation des agriculteurs. De plus, il est nécessaire d’investir dans l’accès au marché, qui comprend des équipements d’après-récolte et des infrastructures commerciales. L’une des raisons majeures de l’inefficacité des programmes de subvention des engrais est le manque ou l’inadéquation des investissements dans les services d’après-récolte et les infrastructures commerciales. Cela est généralement le cas dans de nombreux programmes agricoles en Afrique, qui impliquent la promotion de l’utilisation des intrants pour augmenter la productivité. Lorsque les surplus commercialisables augmentent (du fait de l’augmentation de la productivité), l’inadaptation des équipements et des services complémentaires d’assistance commence à apparaitre. Cela peut provoquer des frustrations et une certaine démotivation à utiliser les technologies qui augmentent la productivité. Selon certaines sources, c’est déjà le cas au Rwanda, où des discussions avec les principaux informateurs révèlent certains problèmes qui contrarient les efforts du programme de subvention des engrais, comme par exemple : un manque d’équipements de battage du grain, de séchage et d’infrastructures de stockage adaptés au niveau des exploitations ; un faible accès aux technologies de transformation ou génératrices de valeur ajoutée ; un faible accès à la commercialisation ; et d’importantes pertes après-récolte en raison d’infestation par les déchets ou les insectes. Le manque d’équipements de battage et de séchage appropriés limite la production de graines propres ; les agriculteurs se plaignent d’avoir obtenu des prix plus bas à cause de graines sales. Dans certaines zones du Malawi, où l’on signale que les agriculteurs font la queue pendant plus de deux jours, le problème n’était pas l’arrivée tardive des engrais mais le manque d’espace de stockage dans certaines zones où la capacité des entrepôts est faible. Par conséquent, le SFFRFM a été obligé de rénover/agrandir les bâtiments pour stocker les engrais dans les zones reculées. Enfin, la subvention devrait fonctionner de manière à profiter aux agriculteurs, en particulier en autorisant le secteur privé à mener et développer des activités « comme il le fait d’habitude » sans interférence négative de la part de l’Etat. Cela implique que la subvention doit être mise en place pour le compte des agriculteurs, et non pour celui du secteur privé, mais permet au secteur privé de mener ses activités comme il le fait d’habitude. Les gouvernements doivent donc se concentrer sur le développement des politiques et d’un environnement réglementaire qui faciliteront l’expansion de l’importation et de la distribution par le secteur privé. Ces actions rendront les engrais subventionnés accessibles et disponibles pour les agriculteurs ciblés au bon endroit et au bon

moment, tout en permettant aux secteurs privés de la distribution et de la vente au détail d’avoir des marges de profit raisonnables. Cela rendra le marché plus durable et incitera le secteur privé à poursuivre ses activités et à les développer, plus près des agriculteurs.

Intégrer le programme de subvention au marché privé des engrais déjà existant. Les pays qui ont actuellement une chaîne d’approvisionnement différenciée et séparée pour le programme de subvention des engrais doivent intégrer cette chaîne à la chaîne traditionnelle d’approvisionnement gérée par le secteur privé. Le secteur privé doit assumer seul la responsabilité d’importer et de distribuer les engrais, qu’ils soient subventionnés ou non ; il doit donc être capable de vendre les engrais sur le marché avec ou sans subvention. Le rôle de l’Etat devrait être de fournir un soutien au pouvoir d’achat des agriculteurs en utilisant des bons d’achat d’intrants. Si le pays a un faible réseau de distribution (comme dans le cas du Burkina Faso), l’Etat doit soutenir les commerçants en : (a) agissant comme garant financier ou délivrant des lettres de crédit pour l’importation des engrais (comme dans le cas du Malawi) ; (b) encourageant les importateurs à vendre leurs engrais par enchères ouvertes aux détaillants, à l’inverse d’une approche par sélection non publique ; (c) renforçant le réseau privé d’importation et de distribution en soutenant et en investissant dans la formation, la vulgarisation et les facilités de crédit (comme dans le modèle du Rwanda) ; (d) et surtout, en investissant dans l’amélioration des conditions afin que le secteur privé des engrais s’étende et fournisse les engrais là et au moment où l’on en a besoin ; et (e) en prévoyant des programmes de formation pour un noyau d’importateurs et en les mettant en relation avec les opérateurs internationaux et les institutions financières.

Impliquer de manière appropriée les organisations représentatives des agriculteurs et les associations de commerçants d’engrais de l’élaboration

à la mise en œuvre du programme. Le programme de subvention doit être conçu de manière à permettre l’implication des agriculteurs, des importateurs et des commerçants agricoles dans l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de subvention. Le dispositif doit prévoir des activités de renforcement des capacités pour le secteur privé, et principalement : (a) la formation au management pour améliorer l’accès au crédit et pour obtenir de meilleures conditions de crédit ; et (b) la formation technique des commerçants agricoles de manière à ce qu’ils puissent servir de facto d’agents de vulgarisation et donner des conseils aux agriculteurs sur les intrants à utiliser et comment les appliquer. Ces négociations doivent être transparentes et doivent aussi inclure les principales banques/ institutions financières.

Les programmes de subvention doivent prévoir un mécanisme de ciblage (bons d’achat d’intrants). Le recours à des instruments de ciblage (bons d’achat) est préférable à leur absence, car il est peu probable autrement que la subvention atteigne la population visée par les programmes de subvention : les petits exploitants agricoles et les agriculteurs de subsistance. Il est également souhaitable d’éviter des effets de réduction en contrecoup sur les engrais commerciaux en rendant les engrais subventionnés disponibles et plus accessibles pour les exploitants de cultures commerciales, qui ont les moyens de payer les prix de marché. Bien que la mise en œuvre d’un programme de subvention des engrais ciblé ait un coût élevé, la présence d’un mécanisme de ciblage est essentielle pour éviter les deux écueils principaux des programmes de subvention : (a) l’exclusion du secteur privé ; et (b) la livraison des engrais subventionnés aux agriculteurs qui ont les moyens d’acheter les engrais au prix de marché aux dépens des agriculteurs aux ressources limitées, qui tireraient le maximum d’avantages du programme de subvention et en ont le plus besoin dans une perspective d’efficacité et d’équité. Or, les mécanismes de ciblage ne sont efficaces que s’ils ciblent une population d’agriculteurs donnée comme instrument de soutien à l’achat plutôt que s’ils ciblent un produit et/ou une région particulière. De plus, la distribution des bons d’achat doit être ouverte et transparente afin d’atteindre un pourcentage élevé de la population bénéficiaire. Introduire un système de bons d’achat là où aucun système n’existe aura l’avantage de réduire le poids de l’importante opération logistique qui pèse sur l’Etat en partageant certaines de ces responsabilités avec le secteur privé. L’Etat doit confier la gestion et la mise en œuvre de tout le programme de subvention, y compris le programme de bons d’achat, à une entité autonome (mais pas indépendante) du Ministère de l’Agriculture, comme cela a été fait au Rwanda (RADA), et en Tanzanie (NVSC), afin d’augmenter la probabilité que le programme soit efficace. De cette manière, le programme de subvention réduit les interférences avec le travail courant des employés du ministère. Pour mettre en œuvre le programme de subvention et la délivrance et la distribution des bons d’achat, l’Etat doit établir une entité autonome (en utilisant une procédure transparente) qui est responsable de la sélection des bénéficiaires, de la délivrance des bons d’achat aux agriculteurs et de la gestion du système de bons d’achat. Cette entité sera autonome, mais pas indépendante du Ministère de l’Agriculture. Cette unité autonome doit élaborer et mettre en œuvre un programme de sensibilisation de tous les acteurs, qui doit être maintenu tout au long de la mise en œuvre du programme. Les acteurs doivent être sensibilisés grâce à des réunions initiales pour s’assurer qu’ils sont au courant du programme de subvention et savent comment il fonctionne, et les bénéficiaires doivent être impliqués dans le processus de planification dans la mesure du possible. Après les consultations initiales, les acteurs doivent restés informés sur le déroulement de la mise en œuvre du programme de subvention, grâce à des diffusions radiophoniques, des brochures, etc.

La sélection des bénéficiaires ne doit pas être faite sur la base de documents politiquement sensibles comme le nombre d’électeurs inscrits, car cela ouvrirait la voie à des interventions politiques clientélistes ou d’exclusion et pèserait inutilement sur les équipes chargées des inscriptions. Il est préférable que l’Etat établisse un département décentralisé chargé des statistiques démographiques ; bien qu’il soit au début assez lourd de remplir des listes de familles dans chaque district, une fois complétée, cette liste devra seulement être mise à jour chaque année. Confier la responsabilité de la gestion et de la mise en œuvre du programme de subvention à une unité autonome du Ministère de l’Agriculture devrait améliorer la transparence du programme, et ainsi la confiance dans le programme et son soutien. Les parties prenantes développeraient un sentiment d’appropriation et apprécieraient la contribution du programme à la sécurité alimentaire nationale, ce qui augmenterait leur volonté de défendre le programme contre les fuites et d’autres formes de corruption, puisqu’il y aurait un intérêt national partagé à ce que le programme réussisse.

Prévoir des mesures pour résoudre les goulots d’étranglements dus aux retards de paiement de la part subventionnée du prix des engrais

par l’Etat. La raison habituelle des retards de paiement de l’Etat est que le budget n’est pas approuvé dans les temps en raison du manque de fonds publics; les revenus budgétaires étant généralement moins élevés que les dépenses, les Etats doivent compter sur des prêts ou des dons pour financer les programmes de subvention. Cette situation rend la plupart des programmes de subvention peu durables d’un point de vue financier et budgétaire. Si les contraintes budgétaires n’étaient pas un problème, une solution possible, instaurée par le gouvernement de la Zambie, est de changer le calendrier d’élaboration du budget de manière à ce que le budget d’une année donnée soit présenté et approuvé avant décembre de l’année précédente. On note que ce changement a amélioré la ponctualité de la livraison des intrants lors des années suivantes de la mise en œuvre du programme de subvention de la Zambie. Toutefois, si ce n’est pas une option viable, l’Etat doit identifier une source de paiement alternative afin de garder de la trésorerie et de maintenir le flux des approvisionnements en engrais. Par exemple, l’Etat pourrait demander un prêt bancaire garanti par un partenaire de développement (ou toute autre institution qui est acceptable pour la banque) pour combler ce vide financier ; cela réduirait les risques et les coûts financiers pour les acteurs du secteur privé qui participent au programme de subvention. L’Etat pourrait rembourser le prêt dès que le budget est approuvé et que les fonds sont libérés. Toutefois, ce processus doit être bien géré pour éviter une escalade de la dette publique intérieure, qui pourrait dissuader les investissements privés au détriment du programme de subvention.

Prévoir dans les programmes de subvention une stratégie de sortie progressive pour soutenir la durabilité. Le programme de subvention doit renforcer les capacités entrepreneuriales des bénéficiaires en les faisant participer pendant une période de temps déterminée, après laquelle ils doivent être évalués et référencés, soit comme petits agriculteurs commerciaux soit comme bénéficiaires à signaler pour d’autres programme de protection/d’assistance sociale. Cela permettra que les agriculteurs utilisent leurs droits de bénéficiaires et leurs privilèges de manière efficace ; la stratégie évitera de créer un syndrome de dépendance chez les agriculteurs et un déséquilibre budgétaire, en vue d’assurer la durabilité des résultats du programme.

5.4 Voie à suivre Suite à la déclaration de Abuja en 2006 pour les engrais et une révolution verte en Afrique, engagement politique des dirigeants africains pour mettre fin à la dégradation des terres et améliorer la productivité des cultures, en portant l’utilisation des engrais à au moins 50 kilogrammes par hectare (kg/ha) de terre cultivable, avec un élan nouveau provoqué en 2007/2008 par l’envolée des prix des denrées alimentaires, des carburants et des engrais, de nombreux Etats d’Afrique Sub-saharienne (ASS) ont réintroduit des subventions des engrais en vue d’augmenter la production de denrées alimentaires Alors que les prix des carburants et des engrais ont baissé depuis, ceux des denrées alimentaires ne se sont que stabilisés et restent à des niveaux supérieurs aux prix d’avant 2007. Il est donc probable, dans un futur proche, que les Etats africains continueront à subventionner la consommation d’engrais par la population agricole. Or, certains analystes craignent que la résurgence des subventions des engrais nuise aux efforts et aux réalisations accomplis dans le secteur privé pour le développement d’un marché de l’approvisionnement des engrais en ASS. Afin d’intervenir et de soutenir de manière objective les pays d’ASS pour l’élaboration et la mise en œuvre réussies de leurs politiques et programmes de subvention des engrais, l’Agence de planification et de coordination (NPCA) de l’UA-NEPAD, avec le soutien de la FAO, de l’IFDC) et de l’AGRA, ont commandé cette étude : Mise en œuvre des programmes de subvention des engrais en Afrique subsaharienne : options pratiques et politiques. Ainsi, cette étude n’a pas pour objectif d’établir si des subventions doivent être ou non mises en œuvre. L’attention est mise sur l’identification des leçons apprises et sur les meilleures pratiques en ce qui concerne le dispositif, les modalités de la mise en œuvre et la gestion de ces programmes afin de définir un ensemble des caractéristiques essentielles pour des programmes de subvention des engrais mis en œuvre efficacement. Ces conclusions peuvent être utilisées comme références ou pour donner une orientation aux responsables publics lorsqu’ils conçoivent et mettent en œuvre leurs programmes de manière à contribuer au développement d’un marché durable sur le moyen et long terme. Les problèmes essentiels abordés sont : (a) l’efficacité en termes de disponibilité et d’accessibilité des engrais subventionnés ; (b) l’impact sur le réseau de distribution privé ; et (c) l’existence d’une stratégie de sortie. Ainsi, l’étude a : (a) analysé les caractéristiques essentielles des dispositifs et les modalités de mise en œuvre de huit programmes de subvention en ASS et les facteurs les influençant ; (b) analysé les effets de ces caractéristiques de conception et de mise en œuvre sur la performance (« l’ouverture au marché ») des programmes de subvention en termes de (i) disponibilité et accessibilité des engrais pour les petits exploitants agricoles pauvres et (ii) développement du marché intérieur d’approvisionnement des engrais du secteur privé. Les résultats principaux sont ; (a) une série de leçons apprises et de meilleures pratiques sur la conception et la mise en œuvre des programmes en ce qui concerne l’amélioration de l’accessibilité et de la disponibilité des engrais subventionnés pour les agriculteurs pauvres et le soutien au développement d’un marché privé des engrais ; et (b) des recommandations pour améliorer la mise en œuvre des programmes de subvention des engrais en ASS. Dès sa finalisation, l’étude sera présentée à la direction de la NPCA par l’équipe technique qui formulera ses recommandations pour les prochaines étapes de la dissémination et l’utilisation des conclusions et des recommandations. Il est prévu que la NPCA divulgue le document auprès de ses partenaires : la FAO, l’IFDC et l’AGRA avec les actions de suivi nécessaires. En ce qui concerne les recommandations de l’équipe technique pour les prochaines étapes, l’équipe propose d’organiser une rencontre de concertation entre les experts du NEPAD, de l’IFDC de la FAO et de l’AGRA, les experts de l’équipe de pilotage et les acteurs nationaux principaux des programmes de subvention des engrais dans les pays respectifs afin de discuter des actions suivantes, sans s’y limiter : 1. Comment pouvons-nous transmettre au mieux les leçons apprises, les meilleures pratiques identifiées et les recommandations aux différents pays. 2. Comment pouvons-nous traiter les problèmes restés en suspens et qui requièrent des recherches ultérieures, en particulier : (a) l’impact des programmes de subvention au niveau de l’exploitation (impact sur les rendements, la production et les revenus des agriculteurs) ; et (b) l’analyse du coût/ bénéfice macro-économique des programmes de subvention. 3. La promotion d’une évaluation par pairs et de l’apprentissage par confrontation entre différents pays des expériences des décideurs politiques, du secteur privé et des organisations d’agriculteurs.

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Références bibliographiques Banful, A.B. 2009. Operational Details of the 2008 Fertilizer Subsidy in Ghana – Preliminary Report, Ghana Strategy Support Program Background Paper 18, IFPRI. Bumb, B., M. Johnson and P. Fuentes. 2011. Policy Options for Improving Regional Fertilizer Markets in West Africa, IFRPI Discussion Paper 01084. Crawford, E., T. Jayne and V. Kelly. 2006. Alternative Approaches for Promoting Fertilizer Use in Africa, Agriculture and Rural Development Discussion Paper 22, Banque mondiale, Washington, D.C. Crawford, E., V. Kelly, T.S. Jayne and J. Howard (Eds.). 2003. Input Use and Market Development in Sub-Saharan Africa, Special Issue, Food Policy, 28(4): 277-419. Dorward, A. and E. Chirwa. 2011. The Malawi Agricultural Input Subsidy Programme: 2005-6 to 2008-9, International Journal of Agricultural Sustainability (IJAS), 9 (1). p. 232-247. Gregory, I. 2006. The Role of Input Vouchers in Pro-Poor Growth, parties provenant d’un article d’analyse générale préparé pour le Sommet africain des engrais. Kelly, V., and E. Crawford. 2010. “Panacea or Pandora’s Box: Fertilizer Subsidy Impacts and Recommendations for Improving Subsidy Performance,” Présentation à l’USAID, Washington, D.C. Kelly, V., and E. Crawford. 2007. Policies and Actions to Stimulate Private Sector Fertilizer Marketing in Sub-Saharan Africa, Agricultural Management, Marketing and Finance Occasional Paper No. 15., FAO, Rome. Minde I., T. Jayne , E. Crawford, J. Ariga and J. Govereh. 2008. Promoting Fertilizer Use in Africa: Current Issues and Empirical Evidence from Malawi, Zambia, and Kenya, ReSAKSS Working Paper No. 13 Morris, M., L. Ronchi and D. Rohrbach. 2009. “Building Sustainable Fertilizer Markets in Africa,” prepare pour la présentation à la conference “Towards Priority Actions for Market Development for African Farmers,” Nairobi, Kenya, 13-15 mai. Morris, M., V. Kelly, R. Kopicki and D. Byerlee. 2007. Fertilizer Use in African Agriculture: Lessons Learned and Good Practice Guidelines, Banque mondiale, Washington, D.C. Wanzala, M., B. Bumb and R. Groot. 2009. “Fertilizer Markets in Africa: Challenges and Policy Responses,” Article présenté à la conference ILRI/AGRA “Towards Priority Actions for Market Development for African Farmers,” Nairobi, Kenya, 13-15 mai. Wiggins, S., and J. Brooks. 2010. “The Use of Input Subsidies in Developing Countries,” Global Forum on Agriculture, Policies for Agricultural Development, Poverty Reduction and Food Security, OCDE, Paris.

Annexe 1 Tableau A1. Programmes de subvention des engrais dans huit pays africains : caractéristiques essentielles Caractéristiques par pays Justification de l’Etat pour le programme de subvention

N°. d’agriculteurs/ foyers agricoles (fa) visés

Lot d’engrais subventionnés

Cultures ciblées (cultures alimentaires et commerciales)

Burkina Faso ʶʶ Fournir un soutien financier aux trois entreprises de coton pour acheter les engrais ʶʶ Augmenter la production d’aliments de base, maïs et riz principalement, de 17%

468 630 fa

ʶʶ Sans objet

ʶʶ Maïs, riz, haricots, coton

956 241 fa

ʶʶ Sans objet

ʶʶ Aliments de base (maïs, riz) – toutes les cultures doivent recevoir en moyenne une subvention de 40% sur le prix d’un sac de 50 kg d’engrais

1 600 000

ʶʶ 50 kg d’engrais à épandre en fumure de fonds ou 50 kg d’engrais à épandre en couverture ʶʶ 2 kg de semences hybrides ou 4 kg de VPI

ʶʶ Maïs (bons d’achat d’engrais ou de semences) ʶʶ Tabac, café, thé (bons d’achat d’engrais) ʶʶ Semences de légumineuses et de coton (bons d’achat flexibles)

Sans objet

ʶʶ 25% du prix d’un sac de 50 kg est subventionné et payé par le FGN. L’Etat et les gouvernements locaux peuvent ajouter en plus, à leur discrétion, une subvention complémentaire pour une subvention totale maximale qui oscille entre 75% et 85% sur un sac de 50 kg d’engrais..

ʶʶ Principalement les cultures alimentaires et les cultures commerciales exploitées par les petits agriculteurs

128 019 fa

ʶʶ 100 kg d’engrais à épandre en fumure de fonds ʶʶ Blé, maïs (réduction supplémentaire et 50 kg d’engrais à épandre en couverture de 50% du prix plafond subventionné ʶʶ L’Etat a distribué 30 kg de semences de maïs par le système des enchères sur (hybride ou VPI) ou 100 kg de semences de les engrais) blé aux agriculteurs participants qui n’ont pas ʶʶ Riz et pommes de terre (prix plafond de semences subventionné par le système des enchères sur les engrais)

Sans objet

ʶʶ La plupart des cultures alimentaires de base et des cultures commerciales exploitées par les petits agriculteurs doivent recevoir une subvention de 50% en moyenne sur chaque sac de 50 kg

Ghana ʶʶ Faciliter l’accès et encourager l’utilisation des engrais par les petits agriculteurs pour augmenter la production alimentaire

Malawi ʶʶ Assurer la sécurité alimentaire des foyers les plus pauvres (c.-à-d., permettre aux agriculteurs pauvres de produire une part plus importante de leurs propres besoins alimentaires) ʶʶ Réduire le coût des importations alimentaires

Nigéria ʶʶ Rendre les engrais accessibles aux petits agriculteurs à un prix raisonnable et augmenter la production alimentaire

Rwanda ʶʶ Supprimer l’implication du gouvernement dans la distribution des engrais au détail et accroître l’implication du secteur privé ʶʶ Protéger les agriculteurs contre les prix élevés des engrais au niveau international

Sénégal ʶʶ Redynamiser le secteur de l’agriculture afin de produire sur le territoire national les aliments nécessaires pour la population urbaine en hausse ʶʶ Augmenter l’utilisation des engrais et la sécurité alimentaire

Tanzanie ʶʶ Développer le système privé d’approvisionnement en intrants, réduire la pauvreté et atteindre la sécurité alimentaire au niveau national et au niveau des foyers

1 499 596 agriculteurs

ʶʶ 50 kg d’urée ʶʶ 50 kg de DAP ʶʶ Semences améliorées de maïs ou de riz

ʶʶ Maïs, riz

ʶʶ 50 kg d’engrais à épandre fumure de fonds ʶʶ 50 kg d’urée ʶʶ 5 kg de semences de maïs hybride

ʶʶ Maïs hybride

Zambie ʶʶ Améliorer l’accès et l’utilisation des engrais par les petits exploitants agricoles pour augmenter la production et l’offre alimentaire nationale

500 000

Tableau A2. Programmes de subvention des engrais dans huit pays africains : modalités de mise en œuvre Modalités de mise en œuvre par pays Approvisionnement

Distribution

Bénéficiaires-cibles (bons d’achat d’intrants) ou subvention pour tous

Burkina Faso ʶʶ Approvisionnement direct par l’Etat

ʶʶ Distribution exclusivement publique

ʶʶ Pas de bénéficiaires-cible ʶʶ Subvention pour tous payée à la source

ʶʶ Distribution par le réseau de distribution du secteur privé (agents inscrits et détaillants indépendants)

ʶʶ Auto-sélection, c.-à-d. si les agriculteurs peuvent financer les 60% du prix de marché des engrais ʶʶ Tant que le stock est suffisant ʶʶ Pas de bénéficiaires-cible ʶʶ Subvention pour tous payée à la source

Ghana ʶʶ Approvisionnement public par des importateurs privés à un prix négocié précédemment ʶʶ Pas de publication d’appel d’offres

Malawi ʶʶ Approvisionnement public par un appel d’offres au secteur privé

ʶʶ Entreprises détenues par l’Etat (SFFRFM, ADMARC) ʶʶ Bons d’achat d’intrants distribués par l’Etat à des familles données

Nigéria ʶʶ Approvisionnement public sur la base de contrats avec le ʶʶ Distribution auprès des dépôts publics aux secteur privé, basé sur un appel d’offres et des propositions niveaux national et local d’approvisionnement de lots d’engrais subventionnés

ʶʶ Pas de bénéficiaires-cibles

Rwanda ʶʶ Approvisionnement de l’essentiel des engrais par l’Etat

ʶʶ Enchères du MINAGRI ouvertes aux offres des entreprises qualifiées du secteur privé

ʶʶ Bons d’achat d’intrants distribués par l’Etat aux agriculteurs sélectionnés

Sénégal ʶʶ Approvisionnement public sur la base de contrats avec le ʶʶ Distribution par des comités locaux au niveau de ʶʶ Bons d’achat octroyés par les comités des secteur privé, basé sur un appel d’offres et des propositions la communauté, qui assignent les engrais aux communautés locales indiquant les quantités d’approvisionnement de lots d’engrais subventionnés agriculteurs de la manière la plus équitable, sur la (nombre de sacs assignés) pouvant être achetées à base du premier arrivé, premier servi un prix subventionné auprès d’un entrepôt local

Tanzanie ʶʶ Approvisionnement par des importateurs du secteur privé

ʶʶ Distribution par le réseau de distribution privé (commerçants agricoles inscrits et formés)

ʶʶ Bons d’achat d’intrants distribués par les autorités aux agriculteurs sélectionnés

Zambie ʶʶ Approvisionnement public sur la base de contrats avec le ʶʶ Coopératives et associations d’agriculteurs secteur privé, basé sur un appel d’offres et des propositions d’approvisionnement de lots d’engrais subventionnés

ʶʶ Petits exploitants agricoles

Subvention des engrais (% du prix de marché pour un sac d’engrais de 50 kg)

Critères de sélection des bénéficiaires

ʶʶ Petits exploitants agricoles cultivant du riz, du maïs, des haricots, du coton, qui n’ont pas les moyens de payer la part non subventionnée du coût d’un sac de 50 kg d’engrais ʶʶ Toutes les catégories d’agriculteurs qui utilisent des engrais composés, urée et sulfate d’ammonium pour exploiter des cultures alimentaires de base ou commerciales. ʶʶ Une autre subvention pour le cacao cible exclusivement les producteurs de cacao qui ne pourraient pas acheter d’engrais autrement ʶʶ Choisis par les autorités locales

26%

Evaluée à 40% du prix, en moyenne, pour un sac de 50 kg d’engrais

92%

ʶʶ Membres de familles pauvres qui ne pourraient pas acheter d’engrais autrement ʶʶ Choisis par les autorités locales ʶʶ Non ciblé sur un segment de la population agricole; toutefois, l’Etat a testé des bons d’achat dans différents Etats et pourrait commencer à mettre en œuvre un programme de bons d’achat sur tout le territoire en 2012 pour que les engrais soient ciblés sur les petits agriculteurs

Subvention de 25% du FGN et de 40%- 60% supplémentaires et optionnelles par les Etats et les autorités locales, pour une subvention potentielle totale maximale de 85% sur le prix d’un sac de 50 kg

ʶʶ Petits exploitants agricoles de blé et de maïs ʶʶ Agriculteurs détenant des semences améliorées à utiliser avec les engrais subventionnés ʶʶ Agriculteurs avec des bons d’achat qui leur octroie une réduction supplémentaire de 50% sur le prix subventionné plafond du système d’enchères sur les engrais

Le bon donne une réduction de 50% sur 50 kg d’urée et 100 kg de DAP (suffisants pour 1 ha)

ʶʶ Les critères prévoient l’équité en fonction de l’estimation des bénéficiaires prévus au niveau de la communauté locale, de la disponibilité des engrais auprès des entrepôts locaux et sur la base du premier arrivé premier servi ʶʶ Mécanisme de ciblage effectué par les comités locaux pour assigner les engrais aux agriculteurs sur la base du premier arrivé, premier servi, en prenant en compte l’estimation du nombre des agriculteurs par zone, de manière équitable et en fonction de la quantité d’engrais disponible

Le bon doit couvrir jusqu’à 50% du prix d’un sac d’engrais de 50 kg, pour le nombre de sacs assignés à un agriculteur

ʶʶ L’agriculteur doit être un agriculteur à plein temps qui cultive du maïs et du riz et vit dans le village ʶʶ L’agriculteur ne doit pas posséder plus d’un ha de terre ʶʶ L’agriculteur doit vouloir utiliser les engrais fournis sur ces cultures et suivre les pratiques agricoles recommandées ʶʶ L’agriculteur doit vouloir et pouvoir payer la part non subventionnée du prix de marché des engrais ʶʶ La priorité est donnée aux familles dont le chef est une femme et aux familles qui n’ont pas ou peu utilisé d’engrais et de semences améliorées pour cultiver ces cultures dans les cinq dernières années

50%

ʶʶ Accès aux intrants complémentaires, principalement le terrain

50%

Sigles et acronymes Général AGMARK . . . . . . . . . . . . . . Fonds de développement du marché agricole (programme CNFA au Kenya) AGRA. . . . . . . . . . . . . . . . . . Alliance pour une révolution verte en Afrique ASS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Afrique subsaharienne AT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Autorités traditionnelles CATALIST. . . . . . . . . . . . . . Catalyser l’accélération de l’intensification agricole pour la stabilité sociale et environnementale CFA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Communauté financière africaine CNC. . . . . . . . . . . . . . . . . . Certificat national de conformité CNFA. . . . . . . . . . . . . . . . . . Réseau de citoyens pour les affaires étrangères CONACE. . . . . . . . . . . . . . . Commission nationale pour le contrôle des engrais DAP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Phosphate diammonique DC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Préfet de district FA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Assistant de terrain FAB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Franco à bord FAFS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cadre pour la sécurité alimentaire en Afrique FAO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture FSP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programme de subvention des engrais ha. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hectare HSGIC. . . . . . . . . . . . . . . . . Comité des Chefs d’État et de Gouvernement chargé de la mise en œuvre du NEPAD IFDC. . . . . . . . . . . . . . . . . . Centre international pour le développement des engrais IFPRI. . . . . . . . . . . . . . . . . . Institut international de recherche sur les politiques alimentaires kg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . kilogramme LU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Unité logistique MK. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Malawi Kwacha MSU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Université de l’Etat du Michigan NEPAD . . . . . . . . . . . . . . . . Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique NPCA. . . . . . . . . . . . . . . . . . Agence de planification et de coordination du NEPAD NPK. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Azote, phosphore et potassium ONG. . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisations non gouvernementales OSC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisations de la société civile PIB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Produit intérieur brut PPTE. . . . . . . . . . . . . . . . . . Pays pauvres très endettés ReSAKSS . . . . . . . . . . . . . . . Système d’analyse régionale stratégique et d’aide à la connaissance SG2000 . . . . . . . . . . . . . . . . Programme Sasakawa-Global 2000 SMART . . . . . . . . . . . . . . . . (Subvention) Spécifique, Mesurable, Atteignable, orientée aux Résultats, respectant des Temps de mise en œuvre SOAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . Ecole d’études orientales et africaines TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Technologie de l’information et de la communication tm. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . tonne métrique UA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Union africaine VPL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Variété à pollinisation libre

Burkina Faso CIPAM. . . . . . . . . . . . . . . . . Compagnie industrielle de production agricole et marchande MAHRH . . . . . . . . . . . . . . . Ministère de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources Halieutiques DPA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Directeur Provincial de l’Agriculture (MAHRH) SOCOMA . . . . . . . . . . . . . . Société cotonnière du Gourma SOFITEX. . . . . . . . . . . . . . . Société des fibres textiles

Ghana COCOBOD. . . . . . . . . . . . . Comité du cacao du Ghana GHC . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ghana Cedi (monnaie) MOFA. . . . . . . . . . . . . . . . . Ministère de l’alimentation et de l’agriculture RDA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Directeur régional de l’agriculture SRID . . . . . . . . . . . . . . . . . . Division des statistiques, de la recherche et de l’information (MOFA)

Malawi ADD . . . . . . . . . . . . . . . . . . Divisions pour le développement agricole (ADMARC) ADMARC . . . . . . . . . . . . . . Corporation pour la commercialisation et le développement agricole AISP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programme de subvention des intrants agricoles DADO. . . . . . . . . . . . . . . . . Responsables du district pour le développement agricole (ADMARC) MK. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Malawi Kwacha MoAFS. . . . . . . . . . . . . . . . . Ministère de l’agriculture et de la sécurité alimentaire NASFAM. . . . . . . . . . . . . . . Association nationale des petits agriculteurs du Malawi SFFRFM. . . . . . . . . . . . . . . . Fonds de crédit renouvelable pour l’engrais pour les petits exploitants agricoles du Malawi VDC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comités de développement du village

Nigéria FCT. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Territoire de la capitale fédérale FGN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gouvernement fédéral du Nigéria LGA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Autorités publiques locales NAFCON . . . . . . . . . . . . . . Compagnie nationale d’engrais du Nigéria

Rwanda CIP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programme d’intensification des cultures MINAGRI. . . . . . . . . . . . . . Ministère de l’agriculture et des ressources animales RADA. . . . . . . . . . . . . . . . . Autorité pour le développement agricole du Rwanda (MINAGRI)

Sénégal ICS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Industries chimiques du Sénégal MA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ministère de l’Agriculture PNA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politique nationale agricole SENCHIM. . . . . . . . . . . . . . Société de commercialisation des productions des Industries chimiques du Sénégal

Tanzanie DVC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comité de district pour les bons d’achat NAIVS. . . . . . . . . . . . . . . . . Dispositif national de bons d’achat d’intrants agricoles NMB . . . . . . . . . . . . . . . . . . Banque nationale de microcrédit NVSC. . . . . . . . . . . . . . . . . . Comité national de pilotage du dispositif de bons d’achat RVS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Secrétariat régional du dispositif de bons d’achat TASP . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programme de renforcement des commerçants agricoles de la Tanzanie VVC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comité de village pour les bons d’achat

Zambie ATC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Autorisation de retrait CAC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comités agricole de la communauté CSO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bureau central des statistiques (MACO) DAC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comité agricole du district DACO. . . . . . . . . . . . . . . . . Coordinateur agricole du district FISP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programme de soutien aux intrants agricoles FSRP . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projet de recherche sur la sécurité alimentaire (MSU) MACO. . . . . . . . . . . . . . . . . Ministère de l’agriculture et des coopératives NCZ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nitrogen Chemicals of Zambia PCO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bureau de coordination du programme PACO. . . . . . . . . . . . . . . . . . Coordinateur agricole de la province

ImprimĂŠ juin 2013