ACADEMUS Jurídicas XI by Centro de Investigaciones Multidisciplinarias

Suplemento Ciencias Jurídicas - Es una publicación semestral del Centro de Investigaciones Multidisciplinarias CIM de la Universidad Autonóma de Querétaro, con arbitraje ciego, interno y externo. Suplemento Ciencias Jurídicas año 5 números IX - X Semestres enero - junio, julio - diciembre 2020. Publicación semestral por la Universidad Autónoma de Querétaro, por medio del Centro de Investigaciones Multidisciplinarias CIM (antes Instituto de Investigaciones Multidisciplinarias), con domicilio en Av. Río Moctezuma 249, Galería Herrera Ruíz, primer piso, campus San Juan del Río Qro. Editores responsables: Julio César Schara, Juan José Lara Ovando y Augusto Isla Estrada. Reserva de derechos al título exclusivo 04-2011-091210184000-102, ISSN: 2007-4662. No. de Registro, revista indexada por LATINDEX: 22090 Certificado de Licitud y contenido otorgado por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación (en trámite). Informes, correspondencia y suscripciones: Gerardo Servín Aguillón Coordinador de Investigación, Área Administración Pública de la Facultad de Derecho, e-mail gservin68@gmail.com Tel: 01 (442)192 12 00 ext. 5670 Centro de Investigaciones Multidisciplinarias CIM, Universidad Autónoma de Querétaro. Facultad de Ingeniería, Cerro de las Campanas s/n, col. Las Campanas C.P. 76010, Querétaro-México. Tel: 01 (442) 1921200 ext. 4802. Impresa por Talleres Gráficos de la Universidad Autónoma de Querétaro, con domicilio en Prol. Pino Suárez #467 Col. Ejido Modelo C.P. 76177, Querétaro-México.

DIRECTORIO

Dra. Margarita Teresa de Jesús García Gasca Rectora Dr. Javier Ávila Morales Secretario Académico Mtro. Luis Alberto Fernández García Secretaría Particular de Rectoría Dra. Teresa García Besné Secretaria de Extensión Universitaria Dra. Ma. G. Flavia Loarca Piña Directora de Investigación y Posgrado Dr. Eduardo Nuñez Rojas Director Facultad de Bellas Artes

CONSEJO EDITORIAL Y ARBITRAJE INTERNO M. en A.P. Ricardo Ugalde Ramírez Dr. José Enrique Rivera Rodríguez Dr. Mariano Palacios Alcocer Dr. Ricardo Anaya Cortés Dr. Jaime Cárdenas Gracia Dr. Santiago Nieto Castillo Dr. José Guadalupe Tafoya Hernández Dr. Mario I. Álvarez Ledesma Dr. Juan Ricardo Jiménez Gómez

Dra. Marcela Ávila Eggleton Directora Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

Dr. Andrés Garrido del Toral

Dr. Martín Vicanco Vargas Director Facultad de Contaduría y Administración

Dra. Gabriela Nieto Castillo

Mtro. Ricardo Ugalde Ramírez Director Facultad de Derecho

Dr. Gerardo Servín Aguillón

Dra. Ma. Margarita Espinosa Blas Directora Facultad de Filosofía Mtra. Laura Pérez Téllez Directora Facultad de Lenguas y Letras Dr. Javier Rolando Salinas García Director Facultad de Psicología

Dr. Enrique Rabell García

Dr. Raúl Ruíz Canizales

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CONSEJO EDITORIAL Y ARBITRAJE EXTERNO Dr. Sergio García Ramírez Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Dr. Luis F. Aguilar Villanueva Universidad de Guadalajara Dr. Gerardo Porfirio Hernández Universidad Autónoma de Chapingo Dr. Jesús Salvador Vázquez Vallejo Benemérita Universidad Autónoma de Puebla Dra. Teresita Rendón Huerta Barrera Universidad de Guanajuato Dr. Luis Gerardo Rodríguez Lozano Universidad Autónoma de Nuevo León Dra. Ma. Patricia Kurczyn Villalobos Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM Dr. José Manuel Lastra Lastra Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM Dr. Vicenç Aguado i Cudolà Universidad de Barcelona, España Dr. Henk Addink Universidad de Utrech, Holanda

Dr. José Carlos Rojano Esquivel Dra. Nohemí Bello Gallardo Dra. Gabriela Aguado Romero

Dr. Julio César Schara Director fundador del Centro de Investigaciones Multidisciplinarias

Dra. Alina del Carmen Nettel Barrera

Dr. Juan José Lara Ovando Coordinador del Centro de Investigaciones Multidisciplinarias

Mtro. Luis Octavio Vado Grajales

L.L.M. Raúl Jasso Velázquez Soc. Marcos Terán Peralta Corrección de Estilo

Mtra. Liliana Velázquez Ugalde

L.A.V. Daniela A. Otero Nieto L.A.V. Gabriela Piña Sandoval Diseño y Formación

Mtro. Rodrigo Chávez Fierro

L. en A. María Isaura Morales Pulido Asistente Editorial

Mtra. Xenia Paola Cárdens Álvarez

DIRECTORIO FACULTAD DE DERECHO U.A.Q

Mtro. Juan José Olvera López

Mtro. Martín Silva Vázquez

Mtro. Eugenio Castellanos Malo

Mtro. Sergio Arturo Guerrero Olvera

M. en A.P. Ricardo Ugalde Ramírez Director Dr. Edgar Pérez González Secretario Académico C.P. José Antonio Trejo Sánchez Secretario Administrativo Dr. Raúl Ruíz Canizales Jefe de la División de Investigación y Posgrado

Presentación

Discriminación en los Emprendimientos de las Mujeres Katya Ivette Salas del Ángel

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Política Fiscal en el Estado de Querétaro Marisol Anahí Bolaños Lira Raúl Ruíz Canizales

Razonabilidad y Política Pública Anticorrupción en México Amós García Montaño

Simplificación y Tecnología para la Eficiencia Gubernamental. Padrón de Proveedores Querétaro Alejandra Guevara Romero Enrique Rabell García

Ley de Extinción de Dominio y Violación de Derechos Humanos en México Angélica Patricia Monroy Frías Jesús Uribe Cabrera

El Big Data y su Aplicación en el Derecho Selma Guadalupe Morales Hernández Raúl Ruíz Canizales

Delimitación de Facultades en el Federalismo Fiscal Mexicano Bruno de la Garza Trejo Enrique Rabell García

Derechos Fundamentales y Garantías Procesales en la Responsabilidad Patrimonial del Estado de Querétaro Héctor Hugo Salinas Aguillón Gerardo Servín Aguillón

ARTE, LITERATURA Y SOCIEDAD

Escasez de Agua Diego Martínez Enríquez

Pandemia y sus Efectos Mentales Diego Martínez Enríquez

Enfermedades y Educación Diego Martínez Enríquez

Poesía Paula Muñoz Inclán

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Exposición “Musa del Siglo XXI” Amanda Quintana

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ACADEMUS Jurídicas, año 6 No. XI

PRESENTACIÓN

Estimados amigos, lectores y académicos, a pesar de encontrarnos en medio de la tercera oleada de la pandemia, hemos mantenido el esfuerzo de continuar editando nuestra revista dado que la educación y el trabajo en la academia universitaria no se detienen y los ánimos por emprender, continuar o concluir investigaciones persiste como un objetivo central de nuestra actividad al desentrañar nuevas posibilidades de ampliar en perspectivas más seguras nuestra acción profesional. La reciente edición (número XI) de nuestra revista, así como la anterior (número IX - X) así lo muestran, son los números producidos durante el lapso epidémico que vivimos, por lo que esperamos sean de utilidad y actualidad ya que nos indican los temas de interés en el área jurídica de nuestros días, a nivel local. Queremos agradecer al Mtro. Ricardo Ugalde Ramírez el acompañamiento durante los 5 años de existencia de la revista ACADEMUS, sección Jurídicas, ya que siempre se empeñó en tener un espacio de calidad para la producción de su área y en la que pudiera nutrir la participación de la población escolar y académica universitaria. Katya Ivette Salas del Ángel, desarrolla la participación de la mujer en las actividades económicas de forma independiente en virtud de la escasez estructural del empleo formal. El ensayo muestra algunos de los obstáculos que enfrentan mujeres en el emprendimiento, principalmente la discriminación en el marco regulatorio y su asociación con la desigualdad de género. Analiza los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el combate a la pobreza, la autonomía económica de las mujeres y la desigualdad económica de género a través de datos de CONEVAL e INMUJERES. Marisol Anahí Bolaños Lira y Raúl Ruíz Canizales, presentan un análisis de políticas públicas para aumentar los ingresos en el Estado de Querétaro y sus municipios. Revisan los antecedentes de la coordinación fiscal, los porcentajes de los ingresos federales a las participaciones que han aumentado con el transcurso del tiempo, analizan la Constitución Federal, el federalismo y la coordinación fiscal; asimismo, revisan la crisis fiscal y las políticas fiscales para el Estado de Querétaro. Amós García Montaño, a través del principio jurídico de razonabilidad en la evaluación de las políticas públicas que tiene como finalidad ponderar las acciones de emprendidas por el Estado en el ejercicio de los derechos humanos, el ensayo explica la adopción de políticas públicas desde criteriosrazonables, lo cual busca garantizar el cumplimiento de las obligaciones estatales, con ello, que el principio de razonabilidad se aplique en la elaboración de políticas públicas anticorrupción, análisis transversal entre los derechos humanos y el combate a la corrupción. Bruno de la Garza Trejo y Enrique Rabell García, abordan la limitación del sistema de planeación fiscal en México, la falta de claridad en la competencia fiscal en el federalismo lo cual repercute en las asignaciones presupuestales a las entidades federativas. El trabajo se desarrolla a través de las facultades tributarias contempladas en la Constitución Política de México, las limitaciones constitucionales a estas facultades, la problemática de repartición desigual y la necesidad de revisar los mecanismos de asignación del presupuesto de la federación hacia las entidades locales. Angélica Patricia Monroy Frías y Jesús Uribe Cabrera, revisan la extinción de dominio desde el marco constitucional, confrontan las violaciones de los derechos humanos con la ley de la materia, el riesgo que conlleva al derecho de la propiedad y la seguridad jurídica en México. Desarrollan la confrontación entre los derechos humanos con el artículo 22 constitucional y la Ley de Extinción de Dominio. Analizan resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y del Poder Judicial de la Federación de nuestro país. Alejandra Guevara Romero y Enrique Rabell García, destacan la Nueva Gestión Pública como una nueva política en el ejercicio de la actividad gubernamental, para aprovechar los recursos públicos frente a las demandas sociales e implementar este paradigma en el modelo burocrático. La Nueva Gestión Pública como una nueva herramienta administrativa es analizada desde la simplificación administrativa y el uso de tecnologías

Presentación

de la información en la carga regulatoria del Padrón de Proveedores de la administración pública en el Estado de Querétaro y mejorar los indicadores en la gestión pública. Selma Guadalupe Morales Hernández y Raúl Ruíz Canizales, presentan la importancia de la ciencia de datos y su aplicación en el derecho, con lo cual los estudiantes y profesionistas exploran la mejoría en la toma de decisiones frente al auxilio de la información con el derecho, presentando un estudio multi y transdisciplinario con la ciencia de las matemáticas. A través de la ciencia de los datos el abogado recopila, clasifica y emplea la información, convirtiéndose en un archivero de datos como una estrategia y optimizar los recursos en el ejercicio de la abogacía, sobretodo en el ejercicio de la vida profesional en la época poscovid. Héctor Hugo Aguillón Salinas y Gerardo Servín Aguillón, discuten los temas de derechos fundamentales y las garantías procesales de la Responsabilidad Patrimonial del Estado, ponen en evidencia la falta de certidumbre jurídica para la indemnización de la actividad irregular del Estado, toda vez que la normatividad establece procedimientos que hacen imposible que el administrado obtenga la indemnización de tal manera que no sufra detrimento en su patrimonio, análisis desde la teoría y sentencias del Poder Judicial de la Federación en nuestro país. La sección Arte, Literatura y Sociedad se nutre de tres participaciones distintas. La primera consta de tres breves comentarios de diversas fuentes hemerográficas sobre problemáticas de nuestros días en nuestra región, elaboradas por un joven académico Diego Martínez preocupado por ellas: la escasez de agua, problema histórico, hoy alarmante; los efectos mentales de la pandemia, que van más allá de lo distintivo (la muerte), ya que la preocupación es para los que seguimos atentos a ella, y; la discutible inquietud de las enfermedades que salen a la luz hoy día ante la posibilidad o no de continuar la educación con nuevos métodos tecnológicos a los que estamos poco habituados y escasos de recursos. La segunda presencia que tenemos son un poema y un cuento breve de una joven escritora sanjuanense, Paula Muñoz, antologada ya en ediciones promovidas por la Secretaria de Cultura estatal. La tercera participación es la reciente exposición plástica, “Musa del siglo XXI”, de Amanda Quintana, artista formada y radicada en San Juan del Río, egresada universitaria que empieza a destacarse a nivel nacional y cuenta ya con un par de exposiciones internacionales. En Musa del siglo XXI, la joven autora despliega las angustias, miedos, estrés de las mujeres que viven en tiempos de encierro pero que muestran su fortaleza como una virtud emocional que las ha mantenido y seguramente las hará superar este intenso período de soledad y reflexión. Gerardo Servín Aguillón Coordinador de Investigación, Área Administración Pública de la Facultad de Derecho.

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Musa del Siglo XXI Título de la obra: Yo Técnica: Acrílico sobre espejo Medidas: 13cmX40cm Autor: Amanda Quintana Hernández Año: 2021

Foto: Erich Schlegel

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Discriminación en los Emprendimientos de las Mujeres

Katya Ivette Salas del Ángel Universidad Autónoma de Querétaro

Resumen Los emprendimientos de las mujeres se han presentado como una alternativa en la generación de ingresos para impulsar la autonomía económica y ejercer sus derechos económicos, sociales y culturales. Sin embargo, los hallazgos revelan que el Estado, a través del marco regulatorio, fomenta la economía informal y discrimina a las mujeres en el emprendimiento, debido a que no considera la desigualdad en la generación de ingresos, el uso del tiempo, la división sexual del trabajo y la brecha tecnológica desde la perspectiva de género. Palabras clave: autonomía económica de las mujeres, derechos económicos, sociales y culturales, emprendimiento, generación de ingresos, género.

Abstract Women’s entrepreneurship has been pictured as an alternative in the generation of income to promote economic autonomy and exercise their economic, social and cultural rights. This study uses data from national surveys and the legal framework for entrepreneurship to examine how the regulatory framework has hindered the achievement of women’s economic autonomy. The findings reveal that the State, through the regulatory framework, encourages the informal economy and discriminates against women in entrepreneurship, because it does not consider inequality in income generation, use of time, the sexual division of labor and employment and technological gap from a gender perspective. Keywords: economic, social and cultural rights, entrepreneurship, gender, income generation, women’s economic autonomy

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Como respuesta a la escasez estructural de empleo formal, en los últimos años, algunas mujeres -principalmente de escasos recursos- han decidido participar en el desarrollo de actividades económicas de forma independiente como una fuente de generación de ingresos propios. De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2018), el trabajo independiente1, las microempresas y las pequeñas unidades económicas representan la mayor parte del empleo total. Este tipo de trabajo, independiente ha crecido en México tanto en hombres como en mujeres, no obstante, en muchos de los casos, cuando las mujeres incursionan en el mercado se enfrentan mayores obstáculos legales, económicos, administrativos, técnicos, entre otros, para llevar a cabo dicha actividad. Pese a esto, el autoempleo, a través del emprendimiento, se ha presentado como una vía de generación de ingresos para impulsar la autonomía económica, y así, acceder al ejercicio efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales, volviéndose un medio viable para la generación de recursos y la reducción de la brecha de género. Lo anterior es parte de las obligaciones del Estado mexicano respecto al derecho social, así como el cumplimiento de sus responsabilidades en materia de género, aplicando su perspectiva para garantizar a las mujeres medios eficaces para la consecución de los derechos en mención. Por tanto, este estudio tiene el propósito de examinar si el Estado promueve la igualdad de oportunidades y no discriminación en los emprendimientos de las mujeres. En este artículo se identifican algunos de los obstáculos que enfrentan las mujeres en el emprendimiento, principalmente, sobre la discriminación en el marco regulatorio para este y su asociación con la desigualdad de género. Cobra relevancia identificar el impacto diferenciado de la neutralidad de género en el marco regulatorio para el emprendimiento. Lo anterior proporcionará una aproximación del contexto actual de las acciones del Estado, en el ámbito jurídico, para el ejercicio del derecho al trabajo, en las formas atípicas del empleo -específicamente el autoempleo-, 1 La resolución de la 20ª Conferencia Internacional de Estadísticos del

Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) establece que: “Los trabajadores independientes son propietarios y controlan las actividades de la unidad económica para la que trabajan. Toman las decisiones estratégicas y operativas importantes sobre la unidad económica para la que realizan su trabajo y sobre la manera en que organizan su trabajo, no rinden cuentas ni son supervisados por otras personas, ni son dependientes de una sola unidad económica o persona para el acceso al mercado, las materias primas o los bienes de capital. Pueden trabajar por su cuenta o en colaboración con otros trabajadores independientes y pueden proporcionar o no trabajo a terceros” (OIT, 2018, p. 4).

lo que permitirá identificar factores que obstaculizan el desarrollo de las actividades económicas independientes de las mujeres. Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el combate a la pobreza Desde el enfoque de derechos, la pobreza consiste en la inaccesibilidad de los derechos humanos de una persona a un conjunto de capacidades básicas y oportunidades relacionadas con la elección libre sobre sus proyectos de vida. A partir de esta aproximación se puede comprender el problema de la pobreza desde dos vías, 1) como origen de violación y negación de derechos y 2) como derechos incumplidos o no realizados (Mancini, 2018, p. 45). Lo anterior promueve la eliminación de todas las formas que obstaculizan el ejercicio de los derechos, por lo que el vínculo entre derechos humanos y la pobreza se sostiene en la supresión de todas las formas de esta, en tanto que constituye en sí misma una violación o negación a los derechos humanos. En otras palabras, la pobreza es entendida como la privación de libertades básicas asociada a la violación de varios derechos, ya sea como transgresión a los derechos humanos en sí misma, causa o consecuencia de transgresiones a estos, violación de derechos específicos y como consecuencia o agravante de su vulneración (Mancini, 2018, p. 46). No todo incumplimiento de derechos es parte de la pobreza, sin embargo, al tratarse de los derechos humanos, tiene como principios la interdependencia e indivisibilidad, esto se refiere a que la afectación a un derecho particular supone simultáneamente la afectación de todos los demás. Específicamente, los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) son derechos humanos que guardan relación con la satisfacción de las necesidades básicas de las personas como son el trabajo, la alimentación, la salud, la vivienda, entre otros, reconocidos en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de las Naciones Unidas (1976). El ejercicio de estos derechos, busca solucionar problemas como la desnutrición, desempleo, precariedad laboral, marginación social, pobreza y desigualdad. En este sentido, los DESC tienen un vínculo con las personas que viven en situación de pobreza y vulnerabilidad, pues aquellos han sido constituidos para compensar las desigualdades materiales y eliminar las discriminaciones. De acuerdo con Mancini (2018) el establecimiento del vínculo entre pobreza y DESC ha tenido tres momentos

Discriminación en los Emprendimientos de las Mujeres

distintos. El primero, en el tránsito de la asistencia social a la ciudadanía laboral (p. 46). Las condiciones políticas de la región durante el siglo pasado no favorecían la emergencia de un Estado social de derechos, sino un modelo tradicional, desde el cual las prestaciones de DESC contenían componentes paternalistas y clientelares asociados únicamente al trabajo formal y a la integración social proveniente de la participación en el proceso productivo (Pisarello, 2003). El modelo de acumulación desarrollista, junto con el trabajo formal asalariado, subordinó el ejercicio de los DESC a la garantía de los derechos laborales, teniendo como consecuencia la desprotección del resto de la población no asalariada, formal ni trabajadora que, por lo tanto, no accedía a la ciudadanía a través del mercado laboral (Pisarello, 2003). Fue a partir del reconocimiento de los DESC como derechos humanos que el asistencialismo y la caridad social se transformaron en prestaciones sociales concretas correspondientes a derechos individuales (Abramovich y Courtis, 2002). El segundo momento del vínculo entre pobreza y DESC se dio a partir de la crisis estructural y la focalización de las políticas públicas en la década de los setenta. Debido a la crisis económica, la administración corporativista del Estado desapareció y la garantía de los DESC mediante el trabajo formal pasó al ejercicio de estos derechos por medio de políticas públicas focalizadas. Como resultado, no solo aumentó la pobreza, sino también las desigualdades sociales y la negación de las posibilidades de independencia para quienes estaban fuera del mercado de trabajo. Es decir, se transitó de un Estado social de derechos a un Estado social de deberes (Pisarello, 2003). Por último, el tercer momento tuvo lugar con la responsabilidad pública de los derechos humanos. Se planteó la necesidad del derecho positivo para darle exigibilidad real y material a los derechos humanos. En otras palabras, se trató de la fundamentación de los DESC en las constituciones nacionales para establecer obligatoriedad a los agentes estatales su cumplimiento, así como el reconocimiento de que las personas en situación de pobreza padecían una violación sistemática a sus derechos humanos (Mancini, 2018, p. 36). Mediante este enfoque, el logro del bienestar y el ejercicio de los derechos humanos dejaron de ser aspiraciones o derechos programáticos para convertirse en obligaciones constitucionales (Mancini, 2018, p. 37).

Esto supuso un cambio en la comprensión política del fenómeno de la pobreza, reconociendo que la definición, la interpretación y la aplicación de los DESC son producto de procesos políticos y, por lo tanto, están inmersos en relaciones de poder (Moser, 2004, p. 13). Enfoques analíticos para el combate a la pobreza Existen distintos enfoques de análisis para el combate a la pobreza. Mancini (2018) menciona que la perspectiva de derechos humanos dialoga, interdependiente y complementariamente, con otras visiones teóricas que intentan dar cuenta del fenómeno de la pobreza, especialmente, con la propia de desarrollo humano y el enfoque de capacidades2 (p. 32). Amartya Sen (1999) pone de relieve la importancia de la libertad y los derechos humanos para el combate a la pobreza. Enfatiza en el valor agregado del enfoque de derechos para el desarrollo en términos de reclamos y justiciabilidad (p. 19). Por un lado, el desarrollo pretende mejorar las capacidades y libertades de las personas, mientas los derechos humanos representan las demandas de los individuos sobre la conducta de los agentes estatales para facilitar o asegurar aquellas (Moser, 2004, p. 39). Este planteamiento teórico es fundamental para la atención al problema de la pobreza desde un enfoque de derechos, debido a que no solo se le vincula con la ausencia de libertad y capacidades, sino que su superación puede exigirse por medio de mecanismos normativos y legales específicos. La óptica de derechos, la perspectiva de desarrollo humano y el enfoque de capacidades convergen en el reconocimiento de la dignidad y la libertad como el valor primordial de la vida en sociedad, detrás del cual se encuentra el vínculo entre la pobreza y libertades básicas (Mancini, 2018, p. 39). Para estos tres enfoques el concepto de agencia supone especial relevancia, pues se trata de la capacidad de una persona para tomar decisiones, prever y elegir deliberadamente opciones de ser y actuar (Alsop y Norton, 2004, p. 4). En este sentido: [L]o que exigen estos enfoques es que las políticas sociales respeten la autonomía y la agencia de las personas que viven en situación de pobreza y apunten a empoderar a las personas para que adopten sus 2 Para Sen (1999) estas capacidades son concebidas como habilidades de las

personas para vivir una buena vida. Aplicó esta teoría en estudios de pobreza, donde la libertad de elegir es fundamental para el desarrollo de las personas.

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propias decisiones, alcancen su propio potencial, su sentido de la dignidad y su derecho a participar en las decisiones que afectan su vida. (Mancini, 2018, p. 40) En síntesis, con la ampliación de las capacidades y oportunidades mejora la libertad de elección de los individuos, mientras los derechos humanos se encargan de proteger dicha libertad. Así, la pobreza se puede definir, desde la perspectiva de las capacidades y desarrollo, como la falta de libertades básicas, o bien, como el no ejercicio de los derechos a esas libertades, desde el enfoque de los derechos humanos.

La autonomía para las mujeres significa “contar con la capacidad y con condiciones concretas para tomar libremente las decisiones que afectan sus vidas” (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], s.f., párr. 1). Los términos autonomía y empoderamiento se encuentran estrechamente ligados, a veces definidos como equivalentes. Aunque ambos conceptos se relacionan con la toma de decisiones, se pueden encontrar ciertas diferencias. La autonomía alude a la capacidad que tienen las personas para actuar de acuerdo con su propia elección y no con la de otros; es el resultado del empoderamiento y, a la vez, lo refuerza; la autonomía es relativa al contexto y al grado de desarrollo de una sociedad. El empoderamiento amplifica las voces de las mujeres y se expresa en la capacidad de incidencia política, mientras que la autonomía es el resultado de los cambios producidos en la sociedad tanto en la ampliación de sus espacios de libertad como en la reducción de las brechas de desigualdad. (CEPAL, 2015, p. 23).

Autonomía económica de las mujeres A partir de la convergencia entre la importancia de la agencia y la autonomía en el enfoque de derechos, la perspectiva de capacidades y la de desarrollo para el combate a la pobreza, se aborda el concepto de autonomía. El presente estudio parte del concepto de autonomía desde la perspectiva feminista de género que tiene como fundamento la libertad3, enmarcando aquella en el tema del poder, como algo por alcanzar porque no existe en la realidad. Desde la teoría feminista se plantea a la autonomía como histórica, es decir, debe ser analizada históricamente a partir de las condiciones de cada sujeto en la sociedad, tanto en espacios sociales como simbólicos. A partir de este enfoque, la autonomía no es parte de las personas como un hecho natural, sino que es un tipo de construcción de las personas, de las organizaciones, de las instituciones y de los movimientos sociales (Lagarde, 1999, p. 5). Estos procesos históricos varían en función del género, pues no es lo mismo el desarrollo de la autonomía para las mujeres que para los hombres. El género, por definición, es la construcción sociocultural de los diversos significados de ser hombres, mujeres o cualquier otra identidad entre estas, en un determinado contexto, considerando que las acepciones de género dependen de sus contextos geográficos, espaciales e históricos que se transforman en clave de estos. Por ello, la lucha por los derechos de las mujeres en las relaciones de opresión y dominación requiere impulsar su autonomía para el logro de la igualdad de género. 3 Se retoma la libertad por su relación con la dimensión material de la igualdad

que converge con la noción de libertad fáctica, en la medida que requieren un contenido mínimo de bienestar material para que las personas puedan ejercer sus derechos, autonomía y participación política.

Para Kabeer (1999) el empoderamiento se centra en el poder y la toma de decisiones a partir de tres dimensiones: a) los recursos; b) la agencia, referida a la habilidad para definir metas propias y seguirlas; por último, c) los logros, como el producto de la toma de decisiones (p. 3). Por su parte, Casique (2001) menciona que la autonomía se traduce en la libertad y capacidad de las mujeres de tener control, iniciativa y poder de decisión en cualquier ámbito de la vida, sin requerir la aprobación de ninguna persona, específicamente de su pareja. La autonomía tiene una relación con el control de los recursos económicos, intelectuales y de ideología. Por otro lado, la CEPAL divide el ejercicio de la autonomía en tres ámbitos: la autonomía en la toma de decisiones, la física y la económica. La primera se refiere a la participación de las mujeres en la toma de decisiones en su comunidad, en los poderes del Estado y las medidas para promover su participación en igualdad de condiciones. La autonomía física se expresa en la toma de decisiones sobre el propio cuerpo, específicamente en temas reproductivos de las mujeres y la violencia de género. Por último, la autonomía económica de las mujeres se refiere a la capacidad para generar ingresos y recursos propios a partir del acceso al trabajo remunerado en igualdad de condiciones (CEPAL, s.f.). Por su parte, Deere define el concepto a partir de cuatro elementos:

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1) La capacidad de generar ingresos y definir sobre sus usos; 2) la posibilidad de participar en decisiones del hogar referentes al ingreso generado por cada uno de sus miembros, incluyendo quien contribuye a la olla común, cuánto contribuye cada persona y cómo se utilizarán estos ingresos; 3) la capacidad de adquirir activos (o bienes) en su propio nombre, y de utilizar y disponer de estos según sus propios criterios; 4) posibilidad de participar en las decisiones del hogar referentes a la adquisición de activos con los ingresos de la olla común, y de cómo se van a utilizar y disponer dichos activos. (Deere, 2012, p. 16)

Otra dimensión asociada a la autonomía económica es la libertad de movimiento. Tepichin (2011) observa que la tensión entre trabajo productivo y no productivo afecta la libertad de movimiento y el uso del tiempo, por lo que no se trata solo de tomar una decisión, es necesario considerar dicha tensión en el diseño de las acciones públicas. Así́ pues, la libertad de movimiento significa ajustar y modificar los tiempos como consideren conveniente, desarrollando actividades del ámbito productivo o doméstico (p. 17). Para esto, además, se requiere consentimiento legítimo, que representa tener alternativas reales para las mujeres al momento de tomar decisiones (O’neill, 1993). A partir de lo anterior, y para los propósitos de esta investigación, se entenderá autonomía económica de las mujeres como la capacidad para decidir en el uso del tiempo, generar y controlar ingresos propios con libertad de movimiento para llevar a cabo sus actividades productivas con consentimiento legítimo. Desigualdad económica de género Como se estableció en los apartados previos, la autonomía económica se vincula con el ejercicio de los DESC para el combate de la pobreza desde la perspectiva de desarrollo, el enfoque de derechos y de capacidades. Particularmente, la autonomía económica de las mujeres es una de las vías para el logro de la igualdad de género, por tanto, es importante indagar sobre la generación de ingresos en los emprendimientos de las unidades económicas conformadas por mujeres en ejercicio de sus derechos económicos, sociales y culturales. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) considera que una persona se encuentra en situación de pobreza cuando

tiene, al menos, una carencia social4 y su ingreso no es suficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias. Una persona es vulnerable por ingresos cuando a pesar de presentar carencias sociales su ingreso es inferior o igual a la línea de bienestar5. Además, considera dos valores diferentes, línea de pobreza por ingresos6 y línea de pobreza extrema por ingreso7 (CONEVAL, s.f.). En este sentido, el derecho al trabajo como parte del ejercicio de los DESC, es indispensable para la generación de ingresos y un derecho fundamental en el desarrollo de las personas para lograr una vida digna. Por ello, la participación de las mujeres en el mercado laboral contribuye sustancialmente a su autonomía económica, ya que les permite generar ingresos y recursos propios para atender sus necesidades. Sin embargo, en muchas ocasiones el ejercicio de este derecho se ve limitado por la exclusión y la discriminación de género, en el acceso a bienes y servicios, así como a la distribución del ingreso y la riqueza. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) (Instituto Nacional de Estadística y Geografía [INEGI], 2019a), el 55.1% de las mujeres económicamente activas8 de 15 y más años de edad no tienen acceso a trabajos formales. Los porcentajes más altos se observan en los grupos de 15 a 19 años de edad (76.5%) y de 60 y más años (72.3%), además, el 7.7% de las mujeres económicamente activas de 15 y más años de edad están interesadas en trabajar, pero no tienen expectativa de lograrlo. Además, en México nueve de cada diez personas ocupadas tienen solo un empleo, de las cuales el 34.9% de las mujeres y el 36.8% de los hombres viven en situación de pobreza. Incluso, aunque tengan más de un trabajo, no necesariamente logran abatir su situación 4 Rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social,

calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación. 5 La línea de Bienestar es el valor monetario de una canasta de alimentos; bienes y servicios básicos. La canasta alimentaria se refiere al conjunto de alimentos cuyo valor monetario sirve para construir la línea de bienestar mínimo. 6 Valor monetario de una canasta de alimentos, bienes y servicios básicos. 7 Valor monetario de una canasta alimentaria. 8 La población económicamente activa (PEA), compuesta por la suma del total de personas ocupadas y el total de las personas desocupadas que se encuentran por encima de cierto límite de edad. Una persona está ocupada si trabajó a cambio de algún tipo de remuneración al menos una hora en la semana de referencia o si se encuentra bajo licencia temporal con altas posibilidades de retomar su puesto. Una persona desocupada puede: no haber trabajado a cambio de remuneración en el mes de referencia, estar buscando activamente un empleo, estar disponible para trabajar.

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de pobreza, ya que el 46.7% de los hombres y 44.5% de las mujeres están en situación de pobreza. Aunado a esto, el 59.4% de los hombres y el 55.3% de las mujeres se encuentran en carencia por acceso a la seguridad social9 (INEGI e Instituto Nacional de las Mujeres [INMUJERES], 2019).

ocupadas cuentan con la prestación de guardería en su empleo. Si bien el acceso al cuidado infantil no se considera dentro de la medición oficial de la pobreza, representa un aspecto importante de la economía del cuidado, además de tratarse de un derecho reconocido en la legislación sobre seguridad social.

La existencia de personas ocupadas en situación de pobreza y con carencias en el acceso a la seguridad social, son aspectos que guardan relación con la precariedad laboral, que, a su vez, obstaculizan el ejercicio efectivo del derecho a un trabajo decente10, impidiendo a la población contar con ingresos suficientes para llevar una vida digna. Uno de los temas centrales sobre las desigualdades de género en el mercado laboral son los ingresos que reciben las mujeres por su participación en las actividades productivas. Su fuente de ingresos puede ser directa (cuando se derivan del trabajo subordinado, trabajo independiente, jubilaciones e indemnizaciones y renta de la propiedad) o indirecta (cuando se trata de transferencias), donde la primera otorga un mayor poder de decisión y autonomía (CONEVAL, 2020).

De acuerdo con el enfoque de derechos, es necesario ampliar la protección, desarrollar capacidades y opciones de vida que promuevan la autonomía, poniendo en el centro a la igualdad. Sin embargo, aunque las mujeres en condiciones de pobreza cuentan con libertad formal para decidir sobre su vida, tienen que enfrentar una serie de obstáculos que impiden el ejercicio de sus derechos y proyectarse tanto libres como autónomas. En este sentido, el problema no es la falta de interés por ejercer sus libertades, sino la carencia del entorno adecuado para ello, de la insatisfacción de sus necesidades básicas que impide, a su vez, el ejercicio de sus derechos, así como contar con opciones que les permitan optar por un plan de vida propio que les lleve a alcanzar su autonomía.

De 2008 a 2018, la participación de las mujeres en los ingresos fue menor que la de los hombres, debido a la brecha de género en las percepciones laborales, en la participación económica y en la autonomía económica de las mujeres. Los ingresos monetarios de los hogares provienen principalmente de fuentes directas, no obstante, las mujeres dependen más de los ingresos de fuentes indirectas, situación que se agudiza en contextos de pobreza. Alrededor del 8% del ingreso de las mujeres sin esta condición provino de fuentes indirectas, mientras que para aquellas en situación pobreza representó alrededor de la tercera parte sus ingresos (CONEVAL, 2020).

En suma, la efectividad del derecho al trabajo es un aspecto fundamental para la generación de ingresos, que en múltiples ocasiones tiende a la exclusión y a la discriminación en el ámbito laboral, en el acceso a bienes y servicios, y a la distribución del ingreso y la riqueza. Además, la participación de las mujeres en el mercado laboral contribuye sustancialmente a su autonomía económica, ya que les permite generar ingresos propios para atender sus necesidades.

Aunado a esto, la carencia de servicios de cuidado obstaculiza la participación económica de las mujeres, pues a causa de la división sexual del trabajo sigue recayendo en ellas las responsabilidades del trabajo doméstico y de cuidados. Los datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (INEGI, 2018) señalan que solo 15 de cada 100 mujeres 9 Para el estudio se considera que la población económicamente activa

asalariada y la población trabajadora no asalariada o independiente tiene todas y cada una de las siguientes prestaciones laborales: Servicio médico en el IMSS, ISSSTE, ISSSTE estatal o PEMEX; Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) o inscripción a una Administradora de Fondos para el Retiro (AFORE), e Incapacidad laboral con goce de sueldo. 10 El trabajo decente implica generar suficientes puestos de trabajo para responder a las demandas de la población. Es un requisito indispensable que sean empleos productivos y de calidad, y que los trabajadores los ocupen en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana (OIT, s.f.)

Trabajo informal y marco regulatorio para el emprendimiento Ante la ausencia de trabajos remunerados y formales en el mercado laboral, la exclusión económica y social, así como la incapacidad estatal para generar empleos para la población femenina, surgen emprendimientos de negocios como respuesta para la generación de ingresos. Sin embargo, en su mayoría se trata de trabajo informal, referida a las actividades económicas de los trabajadores y unidades económicas que no están cubiertas, o no lo suficiente, en la legislación, es decir, ya sea que ley no se aplique, que no se vele por su cumplimiento, o que desaliente este por ser inapropiada o por imponer costos excesivos (OIT, s.f.). En este sentido, generalmente las personas realizan actividades económicas informales debido a la necesidad de supervivencia. Las causas de la informalidad van más

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allá de evitar el cumplimiento de la legislación o no pagar impuestos, puede ser a causa de las barreras presentes durante la transición a la formalidad, con costos elevados de legalidad y procedimientos complejos, sobre todo para las personas que desconocen las normativas. Los grupos más vulnerables y marginados suelen llevar a cabo actividades en la economía informal debido a la discriminación por motivos de género, edad, origen étnico, entre otros. Específicamente, las mujeres llevan a cabo una doble jornada de trabajo, al ocuparse de las tareas del hogar y trabajo de cuidados, además de ser discriminadas en el acceso al desarrollo de los recursos humanos y económicos. En general, las mujeres no gozan de un salario estable, seguro y suficiente, sumado a que las posibles fuentes de trabajo generadas por estas también forman parte de la economía informal. Las unidades económicas conformadas por mujeres enfrentan mayores obstáculos para llevar a cabo sus emprendimientos. Lo anterior, en razón de la dificultad para acceder a financiamiento, emprendimiento y exportación, su concentración en ciertos sectores y ocupaciones de menor productividad, la sobrerrepresentación en el empleo informal, menores ingresos, carencia de seguridad y la protección social, así como el trabajo no remunerado y de cuidados, lo cual representa un obstáculo para la sostenibilidad de sus negocios (CEPAL, 2020). Por otro lado, la ley de mejora regulatoria establece en su artículo segundo que una regulación es: Cualquier normativa de carácter general cuya denominación puede ser acuerdo, circular, código, criterio, decreto, directiva, disposición de carácter general, disposición técnica, estatuto, formato, instructivo, ley, lineamiento, manual, metodología, Norma Oficial Mexicana, regla, reglamento, o cualquier otra denominación de naturaleza análoga que expida cualquier sujeto obligado. (Lineamientos de los Programas de Mejora Regulatoria, 2019, párr. 21) Asimismo, define como servicio “cualquier beneficio o actividad que los Sujetos Obligados, en el ámbito de su competencia, brinden a particulares, previa solicitud y cumplimiento de los requisitos aplicables” (Lineamientos de los Programas de Mejora Regulatoria, 2019, párr. 25). Para los efectos del presente artículo, se comprenderán dentro del marco regulatorio tanto las regulaciones como los servicios referidos en dicha ley.

A partir de ello, resulta indispensable evidenciar qué papel juega el marco regulatorio de las unidades económicas y cómo afecta de manera diferenciada a las mujeres. La informalidad para los emprendimientos, entre otras causas, es el resultado de la dificultad que tienen las personas para cumplir con regulaciones, tanto en la apertura como en la sostenibilidad de sus proyectos en la economía de mercado. En México, en 2016 el 20.2% de las unidades económicas consideraban que el marco regulatorio11 representaba un obstáculo para el logro de sus objetivos de negocio (INEGI, 2016). En este sentido, es el Estado el que propicia indirectamente la informalidad, imponiendo regulaciones excesivas e inapropiadas que limitan a las unidades económicas. Los datos arrojan que el lugar o medio para realizar trámites, pagos y solicitudes de servicios se concentran, principalmente, en dos canales, las oficinas de gobierno (40.3%) e internet (22.7%). Aunado a esto, el proceso de apertura tarda en promedio 32 días, además, durante el procedimiento pueden llegar a participar más de 10 dependencias federales, estatales y municipales, debiendo hacer trámites en cada una de ellas (INEGI, 2016). El exceso de trámites para obtener los permisos, las autorizaciones y los documentos necesarios para iniciar y operar una empresa con distintas dependencias tiene como consecuencia redundancias, retrasos y costos adicionales para las personas que emprenden un negocio. Esta problemática representa múltiples barreras para las mujeres que buscan emprender un negocio, debido a la neutralidad de género presente en el marco regulatorio. Principalmente, porque las mujeres dedican mayor tiempo que los hombres a los trabajos no remunerados, entre la población ocupada, las primeras destinan más horas a los quehaceres del hogar (18.9 semanales), lo que representa más del doble de tiempo que dedican los hombres a estas actividades (7.6 horas semanales) (INEGI e INMUJERES, 2019). Lo anterior significa que las mujeres cuentan con menos tiempo para realizar los trámites necesarios para la formalidad de sus emprendimientos que les permita acceder a otros derechos sociales, como la seguridad social. Por otro lado, el marco regulatorio tampoco considera la desigualdad en la generación de ingresos entre mujeres y hombres, por tanto, el coste de legalidad para la formalidad de los emprendimientos de las primeras es más elevado en relación con los segundos. Aunado a esto, el incremento de trámites que se realizan en línea 11 Realizar trámites, atender normas, licencias, permisos o inspecciones

gubernamentales.

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también obstaculiza los emprendimientos, puesto que la disponibilidad y el uso de las tecnologías de información y comunicación es distinta entre mujeres y hombres. Seis de cada diez hogares no disponen de computadora, debido, principalmente, a la falta de recursos económicos, además de la falta de conocimientos para usar dichos equipos (INEGI, 2019b). A partir de lo anterior, se hace evidente la discriminación indirecta de género en el marco regulatorio para los emprendimientos conformado por mujeres, pues no se considera la generación de ingresos, el uso del tiempo, la división sexual del trabajo ni la brecha tecnológica desde un enfoque de género. Esto se debe a que las mujeres no cuentan con las herramientas ni conocimientos necesarios para llevar a cabo los trámites vía remota, generándoles costos de asesoría y seguimiento para la realización de los trámites. Incluso la necesidad de acudir a las dependencias de gobierno se traduce en un obstáculo, por la ausencia o lejanía de dependencias, que no solo dificulta la realización de los procedimientos, sino que origina costos de traslado. En suma, la dificultad en el cumplimiento de las regulaciones y trámites no solo promueve indirectamente la informalidad, sino que es causa de la incapacidad real de cumplir con los requisitos para la transición a la formalidad. Aunque las mujeres tengan la intención, llevar a cabo los requerimientos legales, el exceso de regulación y trámites para iniciar, desarrollar y sostener sus emprendimientos, así como absorber el costo de los procedimientos, es difícilmente alcanzable. Análisis de género del marco jurídico para el emprendimiento Si bien es posible afirmar que en México un número importante de las discriminaciones legales, directas e indirectas, que afectan a las mujeres en la esfera económica y del empleo han sido eliminadas, todavía persisten importantes desafíos en los que es necesario avanzar. Por ello, se examinó de manera general el marco normativo sobre el emprendimiento a nivel federal, específicamente, la ley para el desarrollo de la competitividad de la micro, pequeña y mediana empresa, la ley de economía social y solidaria, así como la ley de desarrollo social. Los derechos comprendidos en el marco normativo de los emprendimientos deben tener coherencia jerárquicamente, pues tienen como punto de partida la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), que reconoce los derechos humanos de

Foto: Santiago Torres

Discriminación en los Emprendimientos de las Mujeres

todas las personas, así como la obligación del Estado de promover, respetar, proteger y garantizar estos derechos, se expresa la prohibición de la discriminación de cualquier tipo, fundamentada en la dignidad humana. La CPEUM, en su artículo cuarto, reconoce que la mujer y el hombre son iguales ante la ley. Asimismo, el artículo 25 constitucional establece el apoyo e impulso a las empresas del sector social de la economía bajo criterios de “equidad social, productividad y sustentabilidad”, señalando el establecimiento de los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social12. Pese al reconocimiento constitucional de la igualdad de género y la actividad económica del sector social, a nivel federal, la primera no se encontró definida de manera conceptual ni se propuso contribuir a lograrla en sus objetivos, tampoco se reconocieron como principios la no discriminación y la equidad. Aunque contiene la obligación de promover y fomentar la igualdad de oportunidades y trato entre hombres y mujeres, así como el pleno ejercicio de los derechos de las mujeres, no se define ninguno de estos conceptos. Así, las legislaciones carecen de preceptos que fomenten la transversalidad de la perspectiva de género en la actividad económica del sector social. En algunos preceptos legales, se identificó la clasificación de los sujetos para el acceso a acciones afirmativas, a niñas y niños, adultos mayores, personas con discapacidad, indígenas y mujeres, colocando a esta últimas como un grupo vulnerable. Esto es inapropiado, porque se deben reconocer de manera interseccional los derechos de las mujeres, es decir, en todas las dimensiones que las atraviesan, ya sea población infantil, adultos mayores, personas con discapacidad e indígenas, no el ser mujer como una condición de desventaja. La ausencia del reconocimiento explícito de la igualdad de derechos, la no discriminación y la equidad, la falta de definición, las insuficiencias conceptuales, doctrinarias y metodológicas, así como la discriminación indirecta contra las mujeres en el marco regulatorio, se presentan como obstáculos en los emprendimientos de estas, afectando así, la generación de ingresos propios, y, por tanto, su autonomía económica.

12 Ejidos,

organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

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Conclusiones Los emprendimientos de unidades económicas de mujeres se han presentado como una alternativa en la generación de ingresos para impulsar la autonomía económica y ejercer sus derechos económicos, sociales y culturales. Sin embargo, el Estado -a través del marco regulatorio- fomenta la economía informal, la precarización del empleo y la desigualdad económica. La falta de perspectiva de género en el marco jurídico y regulatorio para el emprendimiento ha obstaculizado la consecución de la autonomía económica de las mujeres debido a que los trámites para su realización no consideran la desigualdad en la generación de ingresos, el uso del tiempo, la división sexual del trabajo ni la brecha tecnológica. En definitiva, es necesario llevar a cabo las reformas necesarias para eliminar las discriminaciones legales que obstaculizan el tránsito a la formalidad, y así, garantizar el acceso a la oferta pública de las actividades de las unidades económicas conformadas por mujeres de forma segura, asequible y adaptada a sus necesidades. Del mismo modo, se debe profundizar en el conocimiento sobre la legislación en materia de igualdad de género, así como el reconocimiento del trabajo independiente como parte del derecho al trabajo para la efectividad en su ejercicio.

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Por último, a partir de los hallazgos se infiere que el ejercicio del derecho al trabajo se ha orientado únicamente al asalariado formal, sin reconocer otras formas de empleo como parte de este derecho. En este sentido, es pertinente indagar sobre la aportación de las teorías jurídicas en el derecho al trabajo desde las formas de empleo atípicas, cuestionando el binomio obrero-patronal del derecho social en México, a partir del principio de convencionalidad.

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20 Foto: María José Ferrant

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Política Fiscal en el Estado de Querétaro

Marisol Anahí Bolaños Lira Raúl Ruíz Canizales Universidad Autónoma de Querétaro

Resumen El presente ensayo presenta un análisis de políticas públicas para aumentar los ingresos del estado de Querétaro y sus municipios. En primer término, se presentan los antecedentes del federalismo fiscal en México, un análisis de los fondos que transfiere la Federación, así como su impacto y problemas de dependencia financiera que ocasiona en las entidades. Mediante el enfoque de Políticas Públicas, se presentan dos escenarios sin considerar la reforma a las leyes federales, en primer lugar, la utilización de una sobretasa al IVA y compartir el ISR en su base fiscal inferior. En el segundo escenario, se parte de la posibilidad de gravar actividades que no están prohibidas en el pacto fiscal, como el ambulantaje, comercio informal y tenencia vehicular. Palabras clave: administración pública, derecho constitucional, derecho fiscal, finanzas públicas, políticas públicas Abstract The purpose of this essay is to present an analysis of public policies to increase the own income of the state of Querétaro and its municipalities. First, the background to fiscal federalism in Mexico is presented, continued by the analysis of the funds transferred by the Federation, as well as its impact and financial dependence problems that it causes on entities are presented. Through the theoretical Public Policy approach, two scenarios are presented without considering reform to federal laws. A first scenario presents the use of a VAT added rate and sharing the Tax Income on its lower tax base. The second scenario is based on the possibility of taxing activities that are not prohibited in the Fiscal Coordination Law, such as street people vendors, informal trade and license of vehicular use. Keywords: public administration, constitutional law, fiscal law, public finance, public policies

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Un sistema federal estable debe caracterizarse por una adecuada distribución de competencias entre sus niveles de gobierno, así como el equilibrio en sus respectivas finanzas públicas. Un promedio común encontrado en la práctica fiscal es que la federación recaude entre el 60% y 75% de los ingresos totales nacionales, como Estados Unidos de América, Canadá o Alemania, inclusive Brasil y Argentina para Latinoamérica (Rabell, 2010). Por su parte, México presenta niveles inferiores en cuanto al equilibrio de su federalismo fiscal. En este caso, la Federación llega a recaudar el 90% del ingreso nacional como promedio histórico. El problema que esto representa consiste en la alta dependencia de las entidades federativas respecto de los fondos federales, con consecuencias financieras obvias, como la sujeción de utilizarlos en las áreas, temas o programas que marca la Federación en el caso de las aportaciones. Lo anterior, sin duda merma con creces la autonomía que deberían tener tanto las entidades como los gobiernos locales (municipios y alcaldías de la Ciudad de México). Mucho se ha insistido en la reforma al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, tanto en permitir mayor tributación a las entidades, como cambiar las fórmulas de los fondos principales para que exista mayor equidad entre las mismas. Inclusive, a la fecha hay un bloque de gobernadores denominado La Alianza, que demanda la revisión del reparto por considerarlo injusto, amenazando hasta con salir del pacto fiscal. La finalidad del presente trabajo no consiste en analizar y proponer qué reformas hacer o verificar si es justo o no el pacto fiscal para las entidades, ya que se parte de la base de que una reforma al pacto fiscal, en el mejor de los casos, sería a mediano plazo, tanto por las concesiones de la Federación, como los acuerdos necesarios entre entidades federativas y sus objetivos comunes del reparto, ya sean criterios de riqueza o pobreza. Por lo tanto, se parte del supuesto que no habrá reforma en el corto plazo y que son necesarias nuevas medidas de políticas fiscal a nivel estatal y municipal, no solo para poder recuperar lo perdido en fondos federales, sino para fortalecer en buen grado las finanzas propias. Al efecto, bajo un enfoque teórico de las etapas de las políticas públicas (Brewer y León, 1983), el cual comprende desde el estudio de la problemática, la generación de alternativas, la evaluación de las mismas, así como la selección e implementación de la mejor opción. Se analiza el caso de estudio particular del estado de Querétaro y sus ingresos para el año 2021, desarrollando las alternativas de nuevos ingresos, su evaluación y la propuesta

correspondiente. La hipótesis del trabajo señala que es posible, bajo las normas e instituciones actuales, aumentar los ingresos estatales sin que exista una carga excesiva o doble tributación de la población en general, dotando a la entidad de mayor autonomía. La metodología general, basada en el desarrollo de las políticas públicas, comprende el estudio de los antecedentes históricos y el análisis constitucional del Sistema de Coordinación Fiscal, ya que las normas y reglas actuales determinan las limitaciones en cuanto a las posibilidades de actuación de las entidades. Del mismo modo, se recurre al estudio de la problemática tanto en forma administrativa como financiera, así como la generación de alternativas con base en datos económicos y proyecciones para llegar a la conclusión correspondiente. La utilización de diversas disciplinas científicas es lo que caracteriza el enfoque de las políticas públicas, permitiendo un mejor conocimiento del problema para llegar a conclusiones más sólidas. De esta forma, los apartados de análisis y estudio que se presentan a continuación comienzan con el relativo a los antecedentes históricos de la coordinación fiscal, que comprende desde la segunda Ley de Coordinación Fiscal (1978), cuando se formalizó el Sistema y todas las entidades se adhirieron; el segundo apartado aborda el análisis constitucional sobre el reparto de facultades fiscales entre los tres niveles de gobierno, así como las normas propias de la coordinación fiscal; el tercero, sobre el gasto federalizado vigente, comprende la descripción de todo el gasto que la Federación transfiere, desde las participaciones y convenios de descentralización, hasta las aportaciones y ramos 25 y 23 que incluyen fondos también; el cuarto comprende el estudio analítico y cuantitativo de cada uno de los fondos federales para conocer su importancia y efectos en las entidades; el quinto contiene las alternativas fiscales para el estado de Querétaro, incluyendo dos alternativas que van desde la utilización de impuestos federales, hasta la generación de nuevos gravámenes que pueden aplicar las entidades sin contravenir las normas de la coordinación fiscal vigente; y, por último, las conclusiones donde se desarrollan argumentos para poder tomar una decisión fiscal adecuada y fortalecer las finanzas del estado y municipios. Antecedentes de la Coordinación Fiscal La primera Ley de Coordinación Fiscal se publica en 1954, como resultado de las dos primeras convenciones nacionales fiscales, el inicio de acuerdos para que la

Política Federal en el Estado de Querétaro

Federación comparta sus ingresos con los estados y la creación de la Ley de Ingresos Mercantiles. Sin embargo, en esta Ley no todas las entidades están coordinadas y existen tratos diferenciados. La segunda Ley de Coordinación Fiscal inicia su vigencia en enero de 1980. Mediante esta se crea formalmente el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, al cual todos los estados aceptan adherirse, aprovechando la creación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que sustituye al de Ingresos Mercantiles.

actividad económica de las entidades y su capacidad fiscal. En esta última reforma destacan los casos de los fondos General de Participaciones, Fomento Municipal y de Fiscalización. Finalmente, en el sexenio de Peña Nieto (2012-2018), las reformas son relativas a un nuevo Fondo de Petróleo para la Estabilización y Desarrollo, la fiscalización y rendición de cuentas, así como la disciplina financiera de las entidades y municipios. Análisis constitucional La Constitución y el federalismo

Por medio de la Coordinación, los estados reciben ingresos -llamados participaciones- que pueden utilizar en forma libre, a cambio de abstenerse de cobrar ciertas fuentes tributarias, para evitar la doble tributación a las personas. Los ingresos provienen de cierta cantidad de impuestos federales destinados a la participación, como el de ingresos (Impuesto Sobre la Renta, ISR) y ventas (IVA), que se designan a fondos (el Fondo General de Participaciones ha sido el más importante) que son repartidos a los estados de acuerdo a fórmulas relacionadas a población o capacidad fiscal. A lo largo del tiempo el porcentaje de ingresos federales a participaciones ha aumentado, se han agregado más fondos, igualmente, se han modificado las fórmulas, pasando de una situación de población a una de esfuerzo fiscal, a través de las distintas reformas. Las más significativas de estas últimas han sido las de los años 1990, 1995, 1997, 2009, 2011, 2014, 2016 y 2017. En particular, las reformas de 1995 y 1997 aumentan el porcentaje de ingresos federales (Fondo General de 18.1% al 20%) y permiten a los estados tener nuevos ingresos propios (ejemplo de automóviles y hospedaje). Con el nuevo milenio, destaca la celebración de la Primera Convención Nacional Hacendaria en febrero del 2004, promovida por el nuevo presidente Vicente Fox (2000-2006), como primer gobierno de transición del Partido Acción Nacional (PAN). Destaca de la Convención la conclusión de compartir el Impuesto al Valor Agregado entre los tres niveles de gobierno, sin embargo, a la fecha esta propuesta no ha sido ejercida por ninguna entidad federativa. Es en el segundo sexenio del PAN, bajo la presidencia de Felipe Calderón (2006- 2012), cuando se logran cambios trascendentales en cuanto a la fórmula de repartición de las participaciones libres, con la finalidad de afirmar el criterio de otorgar mayor importancia a la

Al establecer una federación, la Constitución mexicana contiene las reglas básicas del reparto de competencias entre los tres niveles de gobierno reconocidos. Se establecen las facultades federales en el artículo 73, el principio de las facultades no previstas a favor de las entidades en el artículo 124 y las competencias municipales en el 115, además del régimen especial de la Ciudad de México en el artículo 122. En materia fiscal y de ingresos públicos rigen principios similares. El primero de ellos se refiere a la concurrencia genérica, o igualdad en materia impositiva, a favor de la Federación y las entidades federativas, derivado de la soberanía de ambos órdenes de gobierno, conforme a los artículos 41 constitucional y 31 fracción IV, que establecen la obligación a los ciudadanos para contribuir a los ingresos del estado. Conforme a este principio, tanto la Federación como las entidades pueden cobrar y gravar cualquier actividad económica, sin importar que haya doble tributación (Garza, 1990, pp. 221-248). Sin embargo, el propio texto constitucional contiene una serie de reglas específicas que disminuyen esta concurrencia genérica, siendo estas: a. competencias exclusivas de la Federación, mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a favor de la Federación, contenidas en los artículos 131 y 73, fracción XXIX; b. restricciones expresas a la potestad tributaria a las entidades federativas, según los artículos 117 y 118; y, c. régimen especial a favor de los municipios, contenido en el artículo 115, el cual limita las capacidades de los gobiernos estatales. Esta situación no sucede en la Ciudad de México, por tener su régimen o estatuto especial conforme al artículo 122 constitucional.

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Coordinación La Constitución no establece ningún régimen general sobre la coordinación, lo cual es diferente a la concurrencia. La coordinación se puede dar por diversas razones, como evitar la doble tributación, mayor eficiencia en el cobro de ingresos públicos, impedir externalidades económicas o transferir recursos entre niveles de gobierno. La única excepción de coordinación en la Constitución se encuentra es el caso del artículo 73, fracción XXIX, base cinco, al establecer contribuciones especiales, sin embargo, es importante recalcar que dicha coordinación se da sobre los rendimientos de las contribuciones especiales. Dicho de otra forma, los estados no pueden cobrar directamente dichos ingresos, tampoco pueden decidir o establecer la tasa fiscal o tasa adicional, modos relativos a la base de dichas contribuciones, ni participar en la decisión sobre el porcentaje que les corresponde de dichas fuentes, dado que esta situación ya está contemplada en la propia Ley de Coordinación Fiscal. En cuanto al Sistema Nacional de Coordinación, su creación es el resultado de las dos leyes en la materia (1954 y 1980), como un acto unilateral de los poderes federales. Por tanto, al estar en ley secundaria, la Federación puede reformar o desaparecer el Sistema mediante reforma o abrogación legislativa. Por su parte, a las entidades federativas, en uso de su soberanía, les corresponde aceptar estar o salirse del mismo. La coordinación se formaliza en un convenio de coordinación o colaboración, más anexos únicos, en los cuales se define en forma particular los ingresos a recibir, las cuestiones administrativas, así como todas las fuentes y actividades que las entidades y municipios no pueden utilizar para gravar, como el caso del ISR y el IVA. Gasto federalizado vigente Participaciones De acuerdo al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP, 2019a), las participaciones, junto con los convenios de descentralización, conforman el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, representado por fondos federales que se otorgan sin condiciones a las entidades federativas y gobiernos locales. Las fuentes de ingreso (impuestos asignables), el número de fondos en particular, así como las fórmulas de distribución se encuentran mayoritariamente en la Ley de Coordinación Fiscal. Los fondos libres o participaciones son: a) Fondo General de Participaciones, b) Impuesto sobre

automóviles nuevos, c) Transferencia por comercio a municipios, d) Transferencia de ingresos petroleros a municipios, e) Fondo de Fomento Municipal, f) Ingresos a entidades por los impuestos especiales sobre producción y servicios, g) Ingresos a entidades por recaudación del impuesto sobre la renta, h) Fondo de Fiscalización a entidades, j) Cuotas de gasolina a entidades, k) Fondo de extracción de hidrocarburos a entidades, y l) Recursos provenientes de la Colaboración Administrativa. Las aportaciones condicionales Aunque sus reglas se encuentran dentro de la Ley de Coordinación Fiscal, las aportaciones condicionales no son parte del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, tampoco se encuentran incluidas en los convenios de coordinación con las entidades, y su programación es un acto discrecional anual dentro del Presupuesto de Egresos Federal. Estos recursos se encuentran mayoritariamente dentro de los ramos 33 y 25 del dicho presupuesto. Los fondos son: a) Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, b) Aportaciones para los Servicios de Salud, c) Aportaciones para la Infraestructura Social, d) Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, e) Aportaciones Múltiples a las entidades federativas, f) Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos a los estados, g) Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y Ciudad de México, y, h) Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas. Convenios de descentralización y reasignación Los convenios son acuerdos que las dependencias (secretarías federales) realizan con las entidades federativas para transferir recursos y dar cumplimiento a los diversos objetivos de los programas federales, como el Seguro Popular (Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal [INAFED], 2018). Protección social en la salud También forma parte de los convenios de descentralización. Ante el esfuerzo de contar con una administración universal de la salud se impulsaron los programas Seguro Popular y Dignificación, los cuales fueron adscritos a los sistemas de salud de las entidades federativas desde 2011.

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Ramo 23

Los recursos federales

El Presupuesto del año 2014 modifica el Ramo 23, bajo el nombre Provisiones salariales y económicas, el cual contiene diversos fondos tanto para uso de la Federación (como las cuestiones salariales para los trabajadores federales) como para gasto federalizado. Estos fondos no están sujetos a la Ley de Coordinación Fiscal ni a otra norma que establezca cierta institucionalidad (Albarrán, 2019).

El gasto federalizado Como se puede apreciar, las participaciones contenidas en el Ramo 28 representan la fuente de ingresos más importante para las entidades federativas, proporcionando el 47.9% del total del gasto en cuestión, de acuerdo a lo programado en el Presupuesto de Egresos en 2020 (Tabla 1). Cabe destacar, que, de los múltiples fondos, el General de Participaciones es el más importante, ya que representa el 34.4% del total del gasto. Sin embargo, al incluir el resto de los fondos, las cantidades asignadas a las entidades varían respecto a la proporción del General, ya que se utilizan fórmulas diferentes, como el favorecer a municipios fronterizos, así como entidades que son productoras de petróleo.

Tabla 1. Gasto Federalizado (millones de pesos)

Nota: a.: Incluye el Ramo 25 Previsiones para los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de adultos. b.: No incluye los recursos que transfieren a la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural. c.: Se refiere a los recursos correspondientes al Derecho extraordinario sobre exportación de petróleo crudo (FEIEF), así como Fondo Metropolitano, Fondo Regional y otros subsidios que se entregan a las entidades federativas para impulsar el desarrollo regional. Elaboración a partir de: Centro de Estudios de Finanzas Públicas, en “Análisis del Gasto Federalizado”, 2020.

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En cuanto a las aportaciones, destacan las relativas a los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de adultos -que incluye tanto el ramo 33 como el 25en su mayor parte es nómina de maestros, y representa el 22.9% del total del gasto en 2020, siendo el segundo en importancia. Además, tienen un lugar importante los Servicios de Salud, con 5.2% del total, que si se junta con Protección Social de la Salud (3.7%) consiguen un 8.9%. El de Fortalecimiento a los Municipios (4.4%), en conjunto con el de participaciones, referido a Fondo de Fomento Municipal (1.7%), alcanzan 6.1% del total directo destinado a los gobiernos locales. Es importante subrayar que las aportaciones tienen que ser utilizadas en los temas señalados, educación, salubridad, infraestructura, seguridad pública, etc., lo cual condiciona el gasto -y los recursos- de las entidades, ya que las reglas estipulan sus aportaciones, siendo estas las que más acentúan la dependencia de los estados y sus gobiernos locales. Los convenios de descentralización y reasignación cuentan con un importante 6.3% del total en 2020, sin embargo, al no haber reglas fijas o fórmula de reparto, su asignación depende de la capacidad política y administrativa de cada entidad federativa. Al final, el Ramo 23 disminuye su importancia histórica, al reducirse a 0.8% del total, dividido entre varios programas. La crisis fiscal Durante el año 2020 se han intensificado los problemas del federalismo fiscal, ante la baja en la recaudación federal por efectos de la crisis económica y del Covid-19, así como la propuesta de Presupuesto de Egresos para el 2021. Según el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2019a), del total del gasto federalizado para 2021, se prevé una reducción de 5.5% menos (108.521 millones de pesos). En cuanto a las Participaciones del Ramo 28 del Presupuesto de Egresos, su reducción es del 6.4% real. Por su parte, las disminuciones en las aportaciones son de -1% al Ramo 33 y del -1.8% al Ramo 25. Las mermas principales son al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun), Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) y Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) equivalente a $10,200 millones de pesos. Lo que representa menos recursos para desarrollo regional, saneamiento financiero, registros públicos y sistemas de recaudación, así como el financiamiento de obras y acciones en materia de infraestructura para combatir la pobreza extrema y rezago social.

Por otro lado, los convenios de descentralización presentan una disminución del 23.1% para 2021. La baja se debe principalmente a la eliminación de convenios de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, así como los asignados a la Protección Social en Salud (Seguro Popular). Por su parte, el Ramo 23 -que son provisiones salariales y económicas (Ibarra, 2013, p. 38)-, deja en cero los fondos metropolitanos, regional y de subsidios para seguridad pública de los municipios (Fortaseg). Siendo estas afectaciones la justificación para salir o revisar el pacto fiscal en México. Políticas fiscales para el estado de Querétaro Con base en la disminución de los fondos federales las entidades tienen que ser afectadas en sus presupuestos estatales, en razón del grado de dependencia hacia los ingresos de los primeros. En este sentido, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2019b) encuentra que, en promedio, los ingresos propios de todas las entidades federativas representan tan solo el 11% del total de sus ingresos (siendo 5% a impuestos estatales). Del total de sus ingresos, las participaciones representan 30.9%, las aportaciones 54% y el resto son comprendidos por los diversos fondos y convenios (CEFP, 2017, pp. 6-12). En el mismo sentido, Camila Ayala Espinosa (2020), encuentra en datos de la Cuenta Pública de 2017 que el 86.9% de los ingresos de las entidades provinieron de la Federación. En el caso de Querétaro, conforme a la Ley de Ingresos de 2021, los recursos federales ascienden a 87.9% del total del presupuesto, denotando la fuerte dependencia y justificando con ello la necesidad de diseñar nuevas políticas públicas fiscales que fortalezcan los ingresos propios de la entidad. Por tanto, se elimina el escenario de las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, con base a su complejidad, tanto en la relación con la propia Federación, así como los retos para que las entidades federativas puedan llegar a un acuerdo. De esta manera, quedan dos escenarios de políticas públicas correspondientes a la utilización de impuestos federales y la creación de gravámenes estatales y/o municipales. Utilización de impuestos federales Esta alternativa tiene que ser consensuada con la Federación, sin embargo, no es necesaria la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal, ya que es omisa en cuanto a las propuestas de utilizar el IVA y el ISR. Así, se debe

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llegar a un acuerdo sobre la propuesta en los convenios de colaboración y los anexos de los mismos, quedando, por tanto, una decisión que no afecte o importe a las demás entidades federativas.

opción es la regulación, que inclusive varios municipios ya intentan hacer. En esta regulación se busca crear una tasa, tarifa o cuota única, que pueda ser cobrada como licencia o permiso.

En cuanto al IVA se proponen dos escenarios que comprenden agregar al 16% de la tasa del IVA un .05% o 1% para establecerse de 16.5% o 17% en el estado. Para tener idea de la cantidad a recaudar se utiliza información histórica presentada por Meléndez (s.f.), donde se observa la cantidad de impuestos federales recaudados en las entidades federativas. El promedio histórico de los últimos cinco años para Querétaro es de 1% de la recaudación nacional. De la Ley de Ingresos de la Federación 2021 (2020), se toma el dato de la recaudación de IVA nacional, y de esa cantidad total, se aplica el 1% de pronóstico para la recaudación en Querétaro de IVA. Dicha suma se eleva en un .05% y 1% respectivamente, lo cual podría recaudar o tocar para la entidad (Tabla 2).

El municipio de Querétaro (s.f.), mediante la Dirección de Inspección de Comercio y Espectáculos, reporta en su registro de 11 mil a 18 mil ambulantes, por lo que se usa el promedio histórico de los últimos años. En otros municipios se aplican criterios similares, donde se contabilizan los municipios metropolitanos, dando un total de 19,180 ambulantes en el estado. De diversas notas de El Economista (Carriles, 2016a; Carriles, 2016b; El Economista, 2017; Estrella, 2016; González, 2016; Hernández, 2017; Patiño, 2016a; Patiño, 2016b; Patiño, 2016c; Quino, 2016), puede utilizarse 200 pesos diarios como promedio de ventas, al cual aplicar una cuota fija representada por el 1%, siendo éste, $40 pesos al mes. El criterio de 1% queda a discusión, ya que representa un nivel de tasa bajó para este grupo de la población (Tabla 2).

En el caso del ISR no aplica la sobretasa por la dificultad de la progresividad del impuesto, pero es posible dividir la base. Con base en los datos de la Secretaría de Hacienda (2020), que presenta los deciles de ingreso por tramo del ISR, se verifica que al decil más bajo le corresponde el 1% de la recaudación nacional de ISR.

El comercio informal se caracteriza por ser fijo y establecido, sin embargo, por diversas cuestiones no está regularizado en términos fiscales. La idea es gravar estos comercios de manera similar al gravamen del pequeño contribuyente, ya sea por medio de un impuesto o licencia de funcionamiento.

A partir de un nuevo convenio de colaboración, puede cederse el decil más bajo de la tributación del ISR a la entidad, aplicando el 1% a la recaudación de ISR en la entidad, dato obtenido por la misma vía anterior. De acuerdo Meléndez (s.f.), en promedio, a Querétaro le corresponde históricamente el 1.8% de la recaudación nacional de ISR aplicado a la cantidad total nacional de dicho impuesto obtenida de la Ley de Ingresos de la Federación (2020), y a este resultado, el 1% de la base fiscal en Querétaro (Tabla 2).

Con datos de la Dirección de Inspección y Comercio, de las cámaras patronales respectivas (Cámara Nacional de Comercio [CANACO], Cámara Nacional de la Industria de Transformación [CANACINTRA] y colegios de profesionistas (Federación de Colegios y Asociaciones de Profesionistas del Estado de Querétaro [FECAPEQ]), se utiliza el número total de unidades económicas, de las cuales, se estima que el 5% se encuentra en la informalidad. Dicho porcentaje, obtenido de las fuentes mencionadas, alcanza una cifra de 150,000 unidades económicas, con ventas diarias que promedian 600 pesos, al cual aplicar una tarifa de 0.5% y 1%, generando dos escenarios posibles (Tabla 2).

Nuevos ingresos locales Para incrementar los ingresos propios de la entidad, los cuales pueden y deben ser compartidos con los municipios, se presenta la opción de gravar el ambulantaje, el comercio informal, así como regresar el cobro de la tenencia vehicular. El ambulantaje es una actividad que presenta muchas controversias, lo cierto es que sigue existiendo y no hay intenciones de desaparecerlo, por lo que su mejor

La tenencia es otra fuente de ingresos que las entidades pueden cobrar desde hace varios años, aunque en algunos casos renunciaron a ella. En el caso de Querétaro, el padrón estatal asciende a 450,000 vehículos aproximadamente, sin contar los camiones de pasajeros. Para efectos del cálculo pertinente, se utiliza como cuota el promedio histórico correspondiente al cobro de 800 pesos por vehículo (Instituto Queretano del

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Transporte [IQT], s.f.). De lo anterior se debe subrayar que es una media, y que la tenencia tiene que ser un impuesto con tasa progresiva (Tabla 2). Tabla 2. Recaudación de nuevos ingresos estatales

Conclusiones El presente trabajo inició con la interrogante de cuál puede ser el margen de acción de las entidades federativas en materia de política fiscal, descontando la posibilidad de una reforma inmediata o a mediano plazo de la Ley de Coordinación Fiscal. Se estableció como hipótesis de trabajo que las actuales reglas en materia fiscal sí dan una oportunidad a las entidades y municipios para aumentar sus recursos, sin la necesidad de reformar la ley mencionada. La importancia de aumentar los recursos locales proviene no solo de la obvia falta de recursos para las políticas y programas estatales, sino del fuerte grado de dependencia hacia los recursos federales que limita la acción de las entidades, demostrada por el alto porcentaje de los recursos federales, de 87.9% en Querétaro para 2021. De ahí, la generación de políticas fiscales nuevas para poder aumentar los recursos propios. En el escenario que depende de acordar un nuevo convenio de colaboración, se parte de la idea de compartir los impuestos federales. En el caso del ISR, se trata de ocupar el nivel más bajo de la base, la cual representa el 1%, y en el caso del IVA, añadir una tasa de 0.5% (Federal 1) o 1% (Federal 2). Estas políticas, más las estatales, ocasionarían que los recursos propios de este último aumentaran en 23.3% o 30.2% respectivamente, conforme a la Tabla 2. En el caso de no ser posible ningún acuerdo con la Federación, quedaría a la soberanía estatal gravar las actividades de ambulantaje, comercio irregular y

Foto: César Ortíz

tenencia vehicular. En el escenario Estatal 1 se utiliza un gravamen del 0.5% al comercio informal, lo cual aumentaría los ingresos propios en 8.48%, mientras que en el escenario Estatal 2, dicha carga fiscal sería de 1%, logrando un incremento de recursos del 8.73%. En ambos casos, dichos acrecentamientos representarían una cantidad importante que permitiría al nuevo gobierno sexenal cumplir parte de sus nuevas promesas. El reto consiste en tener la voluntad política para aplicar estas propuestas fiscales. Aunque son dos escenarios, como se puede apreciar, en realidad son múltiples combinaciones, ya que es posible ir por una del ámbito federal y otra del ámbito estatal en diversos grados, o sólo las federales o solo las estatales. La decisión final no puede apreciarse desde el análisis técnico. El analista financiero, en forma fría, optaría por aplicar todas sin considerar el costo político. Si el criterio fuera la justicia social, entonces todas las propuestas en su conjunto abonarían a una mayor progresividad del sistema, menos la del IVA. Esto, en razón de que es un principio conocido que para que exista justicia social debe existir progresividad en las tasas, y en el caso del IVA, esto no se cumple, sin embargo, al incluir dicho impuesto en conjunto con los demás, la propuesta termina siendo progresiva. Por otro lado, la utilización de la base del ISR no afecta su progresividad y es neutral en cuanto al nivel de tributación general, ya que utiliza una base que ya paga impuestos.

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En cuanto a los ingresos locales, la idea es agrandar la base fiscal. En el caso de los ambulantes y el comercio informal, no se elevaría la tributación de las personas en el Estado, solo de estos grupos que no tributan. Se aplicaría una tasa muy baja de tributación, en consideración de su situación y nivel económico, lo cual representaría el tramo más bajo de tributación del ISR. En cuanto a la tenencia vehicular, su efecto es progresivo por el solo hecho de que las personas que no tienen vehículo son las de más escasos ingresos en el estado. Además, su diseño debe ser progresivo para no afectar a estas familias y que contribuyan más aquellas de mayores recursos económicos. En los casos de los nuevos impuestos locales, sus ingresos podrían destinarse a programas o fideicomisos específicos que ayuden diversas causas sociales, lo que aumentaría su legitimación, así como transparencia en su recolección y uso. La decisión final corresponde al gobernante con base en el grado de necesidades que hay, de recursos públicos a utilizar y el cálculo político de la afectación a las personas que sufrirían estos nuevos cobros. Por lo que respecta a los municipios, en todos los casos cabría la participación de estos, en transferencia de recursos o la administración de los mismos, así como en compartir los ingresos de forma correspondiente. Esto debería llevar a una reforma a la ley estatal de coordinación fiscal para poder tener el mejor arreglo institucional posible y garantizar así, más recursos propios o estatales a los municipios. Referencias Albarrán, E. (16 de septiembre de 2019). El polémico Ramo 23 del PPEF recibirá más recursos en el 2020. El Economista. https://www.eleconomista.com.mx/ economia/El-polemico-Ramo-23-del-PPEF-recibiriamas-recursos-en-el-2020-20190916-0081.html Ayala, C.(2020).Entidades del País con elevada dependencia financiera. El Economista. https://www.eleconomista. com.mx/estados/Entidades-del-pais-con-elevadadependencia-de-la-Federacion-20190226-0036.html Brewer, G. & Leon, P. (1983). The Foundations of Policy Analysis. The Dorsey Press.

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Arte, literatura y sociedad

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Razonabilidad y Política Pública Anticorrupción en México.

Amós García Montaño Universidad Autónoma de Querétaro

Resumen Se plantea la aplicación del principio jurídico de razonabilidad en la evaluación de políticas públicas como un mecanismo para determinar y ponderar la incidencia que puede tener un conjunto particular de acciones emprendidas por el Estado en el ejercicio de los derechos humanos de la sociedad. En el caso mexicano, la fase temprana de ejecución de la Política Nacional Anticorrupción presenta un escenario pertinente para hacer uso de dicho principio en la práctica. Palabras clave: Administración pública, anticorrupción, corrupción, poder judicial, políticas públicas, México, razonabilidad.

Abstract The application of the legal principle of reasonableness in the evaluation of public policies is proposed as a mechanism to determine and weigh the impact that a particular set of actions undertaken by the State may have in the exercise of society’s human rights. In the Mexican case, the early phase of execution of the National Anticorruption Policy presents a pertinent scenario to make use of this principle in practice. Keywords: Anticorruption, corruption, reasonability, public policy, Mexico, public administration, judiciary.

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En sociedades hiperpluralistas, donde predomina cada vez más la polarización y la división de opiniones, se asoma el reto de construir comunidades donde puedan presentarse múltiples concepciones individuales razonables simultáneamente, sin caer en el riesgo de romper los niveles básicos de convivencia. No obstante, el individualismo se ha identificado como uno de los elementos distintivos de la modernidad. Echeverría lo define como: La constitución de la persona que se impone a través, e incluso en contra, de todas aquellas fuentes de socialización concreta del individuo — unas tradicionales, otras nuevas— que son capaces de generar para él identidades comunitarias cualitativamente diferenciadas y en interioridad. (Echeverría, 1991, p. 472) No es motivo del presente ensayo profundizar sobre la relevante contribución que las identidades comunitarias brindan a la constitución de cada persona. Más bien, el texto tiene origen en la reflexión sobre las implicaciones del ejercicio desatendido de la noción de individualismo anteriormente señalado, planteando que la razonabilidad como principio jurídico y de convivencia, así como un enfoque de derechos humanos en su práctica, se erigen como alternativa viable y deseable para el ejercicio de una acción pública orientada a la construcción de sociedades justas y estables. Si bien, la corrupción en México es uno de los problemas que más consenso genera en torno a la necesidad de la disminución de sus efectos negativos, es también uno de los que más diversidad de posturas reúne alrededor de los mecanismos para abordarlo, las causas que lo generan, así como –en una amplia expresión– el papel que juegan tanto el Estado como la ciudadanía para atacarlo. Se trata de un asunto que confronta posiciones, cuya dificultad para reunir voluntades en un mismo sentido ha impedido avanzar en su resolución. En ese sentido, el presente documento la pertinencia de adoptar políticas públicas razonables, orientadas mediante consenso entrecruzado a garantizar el progresivo cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de derechos humanos, tomando para ello el caso de la política anticorrupción mexicana. Para ello, el trabajo se compone de cinco partes: la primera de ellas haciendo un acercamiento hacia el concepto

de razonabilidad y la pertinencia de su abordaje; a continuación, se presenta al enfoque basado en derechos humanos como una postura que puede contribuir a cristalizar la noción de razonabilidad en la evaluación de la política pública anticorrupción; posteriormente, se plantea una breve descripción del escenario actual de combate institucionalizado a la corrupción; la cuarta sección del texto describe el trazo normativo e institucional en México para la elaboración de política pública anticorrupción, así como de la generación de los indicadores para la medición de tales acciones. Finalmente, se presenta un breve conjunto de conclusiones emanadas del autor. Conceptualizando la razonabilidad. Los intereses individuales en conflicto La reflexión parte del supuesto de que los individuos legítimamente actuamos motivados por nuestros propios intereses. Independiente de la calidad moral del mismo, el interés particular –de acuerdo a Hegel– no debe ser minimizado ni reprimido, sino puesto en consonancia con lo universal, lo cual se logra gracias a nuestra relación con el Estado. A través de él, lo universal llega a ser nuestro interés particular (Hegel, 2000, p. 36). No obstante, si se asume que la libertad es aquel escenario donde el individuo –entre otros factores– se desenvuelve sin ser minimizado o reprimido, tal libertad sólo puede alcanzarse cuando el individuo es reconocido como tal. A partir de las reflexiones de Marcuse sobre el pensamiento de Hegel, tal reconocimiento es otorgado cuando el sujeto ha dado pruebas de mostrar su poder sobre los objetos de su voluntad, mediante la apropiación. El acto de la apropiación se completa cuando otros individuos lo aprueban o “reconocen” (Blanch, 2014, p. 235). En esa búsqueda de reconocimiento, la libertad individual suele derivar en formas de individualismo bruto, en lucha competitiva de vida o muerte contra la libertad de los demás. Dentro de los postulados del liberalismo político, Rawls considera que el enfrentamiento entre individuos se explica por la controversia sobre el modo de expresar óptimamente los valores de libertad e igualdad entre ellos. Bajo esa noción, el filósofo estadounidense plantea su concepto de justicia como equidad como un intento de lidiar entre estas dos tradiciones para aproximarlas y reconciliarlas bajo principios básicos que sirvan de orientación para que las instituciones esenciales realicen ambos valores (p. 236).

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Por lo tanto, tales principios básicos deben estar inmersos (implícita o explícitamente) en las leyes que regulan a la sociedad, mismas que –retomando a Hegel– se erigen como las instituciones de lo racional. Tales instituciones forman la Constitución, la cual es la base firme del Estado, de la confianza y de la disposición de los individuos para su funcionamiento. Hegel, así, presenta la soberanía del Estado como el único principio capaz de producir la unidad (Hegel, 2000, p. 313). . El Estado como fin o como origen del consenso

preservado y contenido asimismo en el interés y la finalidad de otro.

No obstante, Marcuse asume que los mecanismos inherentes de la sociedad son incapaces de producir ningún interés común, dada la sucesión ininterrumpida de conflictos irreconciliables que se presenta cuando interactúan los intereses particulares. Desde su visión, lo universal tiene que ser impuesto en contra de la voluntad de los particulares. Más que resultado supremo de la manifestación armónica de las voluntades individuales, el Estado emerge, así como una “relación necesaria y objetiva”, esencialmente independiente de necesidades subjetivas (Hegel, 2000, p. 173).

Al respecto, Marcuse sostiene que el Estado de derecho es la única forma política adecuada de la sociedad moderna para la regulación consciente de los antagonismos sociales. El Estado debe presentarse como una fuerza situada por encima de los intereses particulares –pero salvaguardándolos–, que transforme el conglomerado anárquico de los individuos en una sociedad racional. El Estado de derecho, por lo tanto, se plantea como instrumento de transformación (p. 180).

Ferrara –en su alusión a Rawls– introduce la noción de hiperpluralismo cuando describe la posibilidad de escenarios sociales caracterizados por la presencia de conflictos irreconciliables. Hablar de sociedades hiperpluralistas, en ese sentido, refiere a un conjunto ciudadanos libres e iguales que permanece profundamente dividido por doctrinas religiosas, filosóficas y morales, algunas de las cuales son razonables y susceptibles de suscitar un consenso entrecruzado, y algunas de las cuales son solo parcialmente razonables y manifiestan solo una aceptación incompleta1 (p. 176). Desde el pensamiento de Rawls, es precisamente la noción de consenso entrecruzado la que permitiría sustentar la unidad social, entendiéndolo como una forma de determinar la estructura básica de la sociedad en la que los ciudadanos procuran dirimir el desacuerdo identificando argumentativamente un conjunto común de valores políticos (Blanch, 2014, p. 95). En dicha concepción descansa –en gran parte– la disposición política de los individuos que describe Hegel, cuando refiere a la confianza y la conciencia de que el interés sustancial y particular de cada quién debe estar 1 El desarrollo de Ferrara parte de analizar la noción de pluralismo razonable de

Rawls, la cual describe como la presencia simultánea en el espacio público de una sociedad liberal-democrática, de una pluralidad de concepciones razonables comprehensivas. No obstante, dado que múltiples sociedades contemporáneas escapan a dicho marco de razonabilidad, Ferrara considera pertinente introducir el concepto de hiperpluralismo para la comprensión de tales escenarios.

Planteando al Estado como la realidad de la voluntad sustancial hegeliana –y en sintonía con la búsqueda de alcanzar el consenso entrecruzado de Rawls–, una de las tareas fundamentales de éste es dominar los intereses en conflicto de sus miembros, convirtiendo la competencia en un interés positivo del universal y eliminando el carácter destructivo de dicho elemento competitivo (Marcuse, 2010, pp. 171-172).

Cabe señalar que si bien todos los Estados son “Estados jurídicos” por fundar su actuación en un conjunto de mandatos –esto es, el ordenamiento jurídico–, sólo algunos de ellos incorporan normas e instituciones específicas que permiten considerarles como “Estados de derecho”. Para ser considerados como tales, los Estados deben contar con una constitución que limite al poder político a través de una serie de instituciones específicas, con la finalidad de proteger derechos individuales fundamentales (Salazar, 2020, p. 35). Lo jurídico y el Estado de derecho: La necesaria razonabilidad Hablar en términos de Estado de derecho en el ámbito jurídico refiere, hoy en día, tanto al mantenimiento de un orden jurídico, como la búsqueda de fines sociales y el desarrollo de la democracia. En un Estado de derecho, al Poder Judicial corresponde desempeñar una de las funciones primordiales de la actividad jurídica: garantizar el respeto de los derechos fundamentales de las personas frente al poder del Estado, erigiéndose así en conquista irreversible del sistema democrático, en una de las formas más eficaces de resguardar la coexistencia social pacífica, asegurando el amparo de las valoraciones, creencias y estándares éticos compartidos por conjuntos de personas, aun minoritarios, en cuya protección se

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interesa la comunidad para su convivencia armónica (Santiago, 2018, p 9). Si, como lo menciona Bidart Campos, el principio de legalidad y el orden jurídico se sustentan en que “nadie puede ser obligado a hacer lo que la ley ‘justa’ —o razonable— no manda, ni privado de lo que prohíbe” (Bidart, 1999, hoja 133), en la idea de justicia la razonabilidad es una exigencia implícita. Es la mejor forma de determinar objetivamente: El contenido esencial de un derecho fundamental, […] asumiendo un parámetro para evaluar la razonabilidad de la norma restrictiva. [La razonabilidad abre la posibilidad] al examen de la legitimidad del proceder legislativo en materia regulatoria de derechos fundamentales, por parte de los Tribunales Constitucionales, como una forma de excluir de las disposiciones todo rastro de arbitrariedad. (Vargas, 2009, p. vi) La razonabilidad, entonces, puede entenderse como un estándar axiológico, un módulo de justicia que nos ayuda a determinar lo axiológicamente válido del orden jurídico, según las circunstancias del caso y en función de todos los valores (Rendón Huerta Barrera, p. 49). Por su parte, Peters señala - al explorar la noción de razonable – que el concepto puede representar una rendija para definir lo fundamental de la acción positiva del Estado en cuanto a sus obligaciones de derechos humanos. La razonabilidad, indica, tiene un rol dual, dado que sirve como mínimo y como tope a la vez de las medidas a implementar por parte del Estado (Peters, 2018, p.67). De acuerdo a González –en alusión a Atienza–, la razonabilidad consiste en interpretar o aplicar enunciados jurídicos en general, de forma tal que sean plausibles, sin excluir la posibilidad de que puedan ser aplicados como una noción específica, un concepto particular en cierto tipo de argumentaciones. Señala, además, que lo razonable en el Derecho es una noción de contenido, que no se agota en éste, porque también sirve de sustento al análisis del proceso cognitivo para la obtención de un conocimiento razonable. Pero, “dando seguimiento a lo planteado por el jurista español, en la razonabilidad no sólo es trascendente el contenido, sino también la vía de la consecución del resultado dado que éste será el que justificará en cierta medida el sentido de la resolución (González, 2013, p. 12).

La ciencia y el consenso entrecruzado De acuerdo a Hegel, el Estado –y, por ende, el Poder Judicial– ha de tomar la defensa de la verdad objetiva y de los principios de la vida ética. Dado que el marco de la opinión pública contiene “los eternos principios sustanciales de la justicia”, el Estado debe practicar una “indiferencia infinita” frente al opinar, al tratarse de contenido subjetivo. No obstante, tiene la obligación de intervenir frente al opinar de malos principios, puesto que ellos se convierten en una existencia empírica que devora a toda la realidad (Hegel, 2000, pp. 324-235). Para conocer de la verdad y racionalidad objetivas pensadas, el Poder Judicial dispone de la ciencia. Si bien – atendiendo a Hegel– las ciencias comparten con el Estado el mismo elemento de forma, ellas no se encuentran en modo alguno en el terreno del opinar y de los pareceres subjetivos (pp. 373-374). Su exposición consiste en la expresión de la significación y del sentido inequívoca, y no caen bajo la categoría de aquello que constituye la opinión pública. Por lo tanto, es en el ámbito de la ciencia pura donde Hegel sitúa a la verdad y a la razón, mucho más allá de la agitación política y social (p. 171). En un marco de Estado de derecho, que –como se ha señalado– tiene como finalidad última la protección de derechos humanos fundamentales, se configura para los actores jurídicos la necesidad de acercarse a la ciencia y a otras disciplinas, en donde puedan apoyarse para la interpretación del derecho, su aplicación en la acción y la toma de decisiones. Al día de hoy, existen múltiples técnicas que se utilizan por distintas instituciones de derechos humanos a nivel internacional –según lo registra Urueña– diseñadas para apoyar la comprensión y la determinación del cumplimiento de un Estado respecto a los estándares de los derechos humanos adoptados por las sociedades (Ureña, 2014, p. 86). Como ejemplo, se plantea el ejercicio de desarrollo de indicadores de derechos humanos, los cuales –de acuerdo al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos [ACNUDH]– se entienden como:

[Aquellas] informaciones concretas sobre el estado o la condición de un objeto, un acontecimiento, una actividad o un resultado que pueden estar relacionados con las normas de derechos humanos; que abordan y reflejan principios e intereses en materia de derechos humanos y que se utilizan para evaluar y vigilar la promoción y

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protección de los derechos humanos. (ACNUDH, 2012, p.19) Sirva la revisión de la definición del ejemplo dado para observar que, en el desarrollo de varias de las herramientas técnicas aludidas previamente, hay las que contemplan precisamente a los derechos humanos como aquellos principios e intereses que las y los ciudadanos identifiquen como valores políticos comunes, a partir de los cuales se construya la estructura básica desde la cual puedan dirimir sus desacuerdos2 (Horkheimer y Adorno, 2018, p. 129); es decir, aquella que les permita trabajar en lo fundamental -lo razonable– para el conjunto social. Pertinencia del enfoque basado en derechos humanos para abordar la corrupción. Adopción de una definición de corrupción Al estudiar el fenómeno de la corrupción, Vázquez define a ésta como: La violación limitada de una obligación por parte de uno o más decisores con el objeto de obtener un beneficio personal extraposicional del agente que lo(s) soborna o a quien extorsiona(n) a cambio del otorgamiento de beneficios para el sobornante o el extorsionado que superan los costos del soborno o del pago o servicio extorsionado. (Vázquez, 2006, p. 132) Por otra parte, en su reflexión sobre la ciencia que denominó dexiología (de dexis: mordida), Zaid propuso una definición de esta acepción mexicana de corrupción que coincide en aspectos relevantes con la anteriormente señalada. Para el autor, éste fenómeno refiere a todo “pago en lo particular a quien es dueño de 2 El autor está consciente de la advertencia planteada por Adorno y Horkheimer

respecto a los peligros implícitos en la instrumentalización de la naturaleza a través de las herramientas técnicas planteadas por la ciencia moderna, al presuponer que la relación con la naturaleza sea abordando a ésta como mero substrato abstracto y manipulable. Efectivamente, la razón ilustrada aprehende la naturaleza a través de conceptos universales que suelen abstraer aspectos cualitativos en favor de su organización en un sistema lógico, constituyendo los hechos supuestamente objetivos que la ciencia moderna ve y en los que basa su concepción de conocimiento. Pero dichos autores también rescatan – a través de su alusión a Kant y a Sade – que gran parte de los riesgos aludidos encuentran explicación en la tendencia de la Ilustración a la radicalidad, que lleva a que el “entendimiento sin guía de otro” ocupe el lugar de la razón, pasando a actuar de modo autorreferente, formal, definiendo sus acciones con autoridad propia. De tal manera, para evitar caer en tendencias radicalistas, la eventual adopción de herramientas técnicas para la determinación y evaluación de aquellos principios que constituyan la base para el entendimiento y el consenso entrecruzado de la sociedad, deberá contemplar necesariamente que dichas herramientas consideren como elemento transversal el involucramiento y participación más amplia y profunda posible de sectores sociales. Ello amerita abordarse con mayor detenimiento en trabajos posteriores.

un poder oficial que puede usar para bien o para mal de quien hace el pago” (Zaid, 2004, p. 218). Lo relevante, puntualiza, es que la persona que ejerce dicho poder oficial actúa como dueño del mismo, por lo que asume la facultad de usar tal carácter de manera discrecional. Al estudiar diversos casos de políticas anticorrupción nacionales en distintas partes del mundo, Hussmann señala que tales esfuerzos se enfrentan a grandes retos para alcanzar con éxito sus objetivos (2007, p 12). Al respecto, Salazar expone que la corrupción debilita los sustentos normativos que facilitan la convivencia social y da pie a un incremento de las desigualdades y la vulneración de derechos en las sociedades donde se registra (2020, p. 11). Encuentros entre el combate contra la corrupción y los derechos humanos En ese sentido, Peters (2018) agrega que aquellos Estados caracterizados por una corrupción galopante constituyen un peligro estructural permanente para el ejercicio de los derechos humanos, configurándose así – conforme al derecho internacional– responsabilidad por la omisión de cumplir con sus obligaciones de prevenir y proteger (p. 41). La literatura relativa al combate a la corrupción ha desarrollado sinergias y puntos de encuentro con los derechos humanos, al determinar de manera cada vez más contundente los vínculos entre ambas luchas. Como señala Peters, dado que la corrupción es la antítesis del imperio de la ley –condición necesaria para el respeto de los derechos humanos– la corrupción constituye en sí la negación de la idea de los derechos humanos (p. 28). En ese sentido, la misma autora señala que aquellos estados caracterizados por una corrupción galopante constituyen un peligro estructural permanente para el ejercicio de los derechos humanos, configurándose así, conforme al derecho internacional, responsabilidad por la omisión de cumplir con sus obligaciones de prevenir y proteger (p. 41). El Estado debe emplear todos los medios apropiados y aplicar el máximo de los recursos de que disponga para cumplir progresivamente con sus obligaciones de derechos humanos, particularmente los de corte económico, social y cultural. En particular, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales [DESC] de las Naciones Unidas ha enfatizado ampliamente el concepto de “realización progresiva”, para lo cual ha instado a los Estados a generar datos que permitan dar

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cuenta de los progresos en distintos períodos de tiempo (CDESC, 1989). La idea se retoma en su voto particular del Amparo en revisión 566/2015: La obligación de progresividad en el goce de los derechos sociales y su consecuente prohibición de regresividad deben ser evaluadas [a través de datos], de lo contrario se corren grandes riesgos de realizar el análisis respectivo a través de un ejercicio dogmático carente de sustento. (p. 28) Al respecto, que una conducta corrupta pueda configurarse como causal jurídica de violaciones a derechos humanos enfrenta enormes complejidades. No obstante, Peters (2018) sugiere utilizar los procedimientos de monitorización y evaluación a través de datos para plantear la determinación de posibles violaciones establecidas en tratados internacionales por parte de un Estado que adopta una política anticorrupción evidentemente deficiente frente a la corrupción galopante (p. 48). Con relación a la obligación de progresividad, ésta contempla la formulación y ejecución de políticas públicas razonables enfocadas hacia un incremento paulatino en el goce de derechos. Al hablar de la aplicación del principio de razonabilidad para analizar las políticas públicas, Cossío Díaz considera que: Se podrían obtener elementos para construir un test de razonabilidad y se podría argumentar que una política pública únicamente puede considerarse razonable si el Estado logró acreditar que se encuentra utilizando el máximo de sus recursos disponibles para ir mejorando progresivamente el goce del derecho en cuestión. Tanto en el derecho de los derechos humanos, como en el derecho en materia anticorrupción, el Estado tiene una serie de obligaciones preventivas y procedimentales. El Estado puede solventar responsabilidades en los dos ámbitos si ejecuta medidas razonables encaminadas a la erradicación o disminución de los fenómenos negativos. Al respecto, en la determinación del cumplimiento de compromisos estatales se presenta un considerable margen de discrecionalidad o apreciación – especialmente en el área de derechos económicos, sociales y culturales –, que jurídicamente se intenta acotar a través de la aplicación del principio de razonabilidad en las políticas públicas. Se configura así la necesidad de acercarse a otras disciplinas, para apoyar a operadores jurídicos en la

aplicación del derecho, su aplicación en la acción y la toma de decisiones. En ese sentido, los indicadores en derechos humanos son –al día de hoy– uno de los conjuntos más amplios de herramientas que se utilizan por distintas instituciones de derechos humanos a nivel internacional; según lo registra Urueña (2014, p.86); para determinar si un Estado está cumpliendo o no, con los estándares exigidos por el derecho internacional de los derechos humanos. El escenario actual en México del combate a la corrupción El siglo XXI ha significado un proceso de transición democrática en México a partir de la victoria del Partido Acción Nacional frente al hegemónico Revolucionario Institucional (PRI) en el año 2000. No obstante, las expectativas generadas por el arribo de la democracia, la sociedad no sólo no percibió una disminución en los niveles de corrupción, sino que – incluso – agravó su percepción sobre el fenómeno al verlo fusionarse con problemas tales como el crimen organizado y el narcotráfico (Nieto, 2013, p. 131). La lucha contra la delincuencia organizada, más que lograr éxito en el incremento de los niveles de seguridad de la población, ha sido factor para que sea la propia ciudadanía viva de manera más directa la violencia y la corrupción. Las élites políticas han perdido el control de tales fenómenos, a la par de que grupos mafiosos han logrado ejercer cada vez más autonomía y tenido al alcance más opciones en el menú de líderes políticos de diferentes partidos a corromper (p.140). En este contexto, entre 2015 y 2016 se promulgaron diversas reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [CPEUM], así como cambios en la legislación secundaria para la creación en México del Sistema Nacional Anticorrupción [SNA] como instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. En paralelo a la implementación de este marco institucional a nivel nacional, se estableció el mandato para la armonización de las leyes en las Entidades Federativas para la instauración de Sistemas Locales Anticorrupción. Al día de hoy el artículo 1o de la CPEUM establece la obligación para todas las autoridades - en el ámbito de sus competencias – de promover, respetar, proteger

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Coordinador [CC] deberán ser implementadas por todos los Entes públicos. Tales políticas deberán ser fruto de las opiniones y propuestas emanadas del Comité de Participación Ciudadana [CPC] (Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 2016), órgano coadyuvante a las labores del Comité Coordinador e instancia de vinculación con las instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil vinculadas a tareas anticorrupción. En ese sentido, la primera propuesta formal de Política Nacional Anticorrupción (PNA) en México se presentó en diciembre de 2019, previo proceso de consulta pública ejecutado en 2018 por el CPC. Los integrantes del CC aprobaron el documento en mayo de 2020, mismo que tiene como objetivo principal: y garantizar los derechos humanos. Ello representa el establecimiento de una orientación fija para la administración pública de los distintos niveles de gobierno, consistente en ejercer sus funciones con obligaciones propias de derechos humanos. Implica, por tanto, la implementación de políticas públicas basadas en principios de derechos humanos. No obstante, en las reformas normativas anticorrupción anteriormente señaladas, las obligaciones de derechos humanos señaladas en el artículo 1 de la Constitución no son explícitas ni en el artículo 113 de nuestra Carta Magna –que da sustento al SNA – ni en la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción [LGSNA]. En ese sentido, no es manifiesta la incidencia que tendrán en el ejercicio de los derechos humanos el nuevo conjunto de instituciones, estrategias y acciones en materia anticorrupción, incluyendo las eventuales políticas públicas en la materia. Indicadores en derechos humanos: hacia la razonabilidad en la política anticorrupción mexicana. Responsabilidades alrededor de la adopción de la Política Nacional Anticorrupción La legislación mexicana contempló la creación de un Comité Coordinador (CC) como instancia responsable de sentar las bases para coordinar el trabajo de los integrantes del SNA, además de ser el órgano responsable de diseñar, promover y evaluar las políticas de combate a la corrupción a nivel nacional (Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción, 2018). Conforme al artículo 6o de la Ley General del SNA, las políticas públicas que establezca el Comité

Asegurar la coordinación de acciones de todos los entes públicos que integran el Estado mexicano y el involucramiento de los distintos sectores de la sociedad con la finalidad de asegurar un control efectivo de las distintas manifestaciones de la corrupción en todos los niveles de gobierno.3 (Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, 2020, pp. 13-14) La ejecución de la PNA estará en función del programa de implementación (o programas) correspondiente que, para tal efecto, apruebe el CC, mismo que deberá contemplar los ejes, objetivos y prioridades establecidos en el documento (Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, 2020, p. 194). En paralelo, entre los pasos siguientes a la aprobación del documento se encuentra la identificación, diseño y desarrollo de indicadores para la evaluación de la Política (Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, 2020, p. 199). Al respecto, según el artículo 21, fracción X, la Comisión Ejecutiva (CE) de la Secretaría Ejecutiva (SE) del SNA – a partir de las opiniones y propuestas del CPC– es la entidad responsable de generar la metodología para medir y dar seguimiento al fenómeno de la corrupción (Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 2016). No obstante, a la fecha – febrero de 2021– no se conoce aún alguna propuesta de indicadores que pudiesen ser contemplados en la etapa de evaluación 3 Cabe señalar que de este objetivo principal se desprenden 4 objetivos

específicos: 1) Combate a la impunidad; 2) Control de la arbitrariedad; 3) Involucramiento de la sociedad y 4) Fortalecimiento de puntos de contacto entre gobierno y sociedad.

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de la PNA o de los programas de implementación. Ello, dado que los principales datos para la evaluación se someterán a un proceso de diálogo y consulta pública (Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, 2020, p. 202). En ese sentido, se plantea la pertinencia de efectuar una reforma al artículo 9 de la LGSNA, encaminada a incorporar un enfoque basado en derechos humanos dentro de las tareas del CC relativas a la aprobación de la metodología de indicadores para la evaluación de la PNA y el diseño de tales instrumentos de medición. Conclusión La inevitable convivencia en las sociedades de los distintos intereses de los individuos genera retos notables para la manutención de niveles de estabilidad relativamente aceptables en ellas. La búsqueda del interés particular en cada persona suele oponerse en la búsqueda del otro, ante lo cual surge la discusión sobre cuáles podrían ser aquellos elementos que los integrantes de la sociedad puedan aludir como básicos, cuestiones que sean indiscutibles al momento de determinar los objetivos que la sociedad como unidad desee alcanzar. En el marco de la modernidad y el Estado de derecho, los derechos humanos se han presentado como aquellos principios y valores compartidos que quienes integran una sociedad tendrían como referencia para la construcción de un consenso entrecruzado. Ello no deja de representar un elevado nivel de complejidad para la actuación de diversos actores en el ámbito jurídico, pues aún para la determinación de los elementos fundamentales de los derechos humanos en cada sociedad pueden presentarse distintas concepciones, posiblemente opuestas entre sí. Ello se observa en la multiplicación de escenarios sociales hiperpluralistas, en los que las posiciones encontradas rompen cualquier posibilidad de consenso. En esta búsqueda de excluir de sus disposiciones todo rastro de arbitrariedad, en el ámbito jurídico es de gran pertinencia el acercamiento a herramientas técnicas que – atendiendo las precauciones y advertencias relativas a los riesgos implícitos en la instrumentalización de la naturaleza – la ciencia y distintas herramientas técnicas desarrolladas para tal efecto pueden ayudar a los actores en el ejercicio del principio de razonabilidad, dada su relevancia para determinar lo axiológicamente válido

del orden jurídico según las circunstancias del caso y la diversidad de valores. De esta manera, a través de resoluciones sustentadas adecuadamente en la aplicación del principio de razonabilidad, el Poder Judicial se presenta como un actor relevante en la construcción del consenso entrecruzado que asegure la durabilidad de una sociedad. Para facilitar su labor, se observa pertinente que el diseño, elaboración, ejecución y evaluación de la política pública incorpore un enfoque basado en derechos humanos y la elaboración de indicadores con esa perspectiva sean una práctica frecuente y normada en México. El caso de la aún joven PNA presenta un escenario adecuado para impulsar e implementar esta visión. Referencias Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. (2012) Indicadores de Derechos Humanos: Guía para la medición y la aplicación. Organización de las Naciones Unidas. https://www. ohchr.org/documents/publications/human_rights_ indicators_sp.pdf Amparo directo en revisión 1498/2012. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. México, Distrito Federal. Voto recurrente. 4 de julio de 2021. http://www2.scjn.gob.mx/juridica/engroses/VotosOld/ VotoPub/12014980.010-1660.DOC Amparo en revisión 566/2015. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. México, Distrito Federal. Acuerdo. https://www.scjn.gob.mx/ sites/default/files/listas/documento_dos/2017-01/AR566-2015-170118.pdf Bidart Campos, G. (1999). Manual de la Constitución Reformada [Tomo I]. https://iij.ucr.ac.cr/wp-content/ uploads/bsk-pdf-manager/2017/06/Control-deRazonabilidad.pdf Blanch, D. (2014). Alessandro Ferrara, El horizonte democrático. El hiperpluralismo y la renovación del liberalismo político. Foro Interno, 14, pp. 233-236. https:// revistas.ucm.es/index.php/FOIN/article/view/46938 Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción. (2020). Política Nacional Anticorrupción. Sistema Nacional Anticorrupción, 2020. https://www.sesna.gob. mx/wp-content/uploads/2020/02/Pol%C3%ADticaNacional-Anticorrupci%C3%B3n.pdf

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Delimitación de Facultades en el Federalismo Fiscal Mexicano

Bruno de la Garza Trejo Enrique Rabell García Universidad Autónoma de Querétaro

Resumen El federalismo fiscal mexicano se desarrolla en el marco normativo de las finanzas públicas, la coordinación cooperativa entre los diferentes órdenes de gobierno se presenta como el medio de acción que posibilita el cumplimiento armónico de los intereses gubernamentales. El presente trabajo aborda una limitación plenamente identificada en el sistema de planeación fiscal de la federación, la falta de claridad en la delimitación competencial en su acepción normativa. Esta situación repercute directamente en la asignación presupuestal, acotando el margen de acción de las entidades subnacionales por la vía del ingreso. Derivado de ello se plantean dos criterios a considerar, y el avance en su cumplimiento representará un progreso en el modelo del federalismo fiscal. Palabras clave: administración pública, competencias tributarias, facultades tributarias, federalismo fiscal.

Abstract Mexican fiscal federalism is developed within the regulatory framework of public finances, cooperative coordination between the different levels of government is presented as the means of action that enables the harmonious fulfillment of government interests. This work addresses a fully identified limitation in the federation’s fiscal planning system, the lack of clarity in the delimitation of competence in its normative meaning. This situation has a direct impact on budget allocation, limiting the scope for action of sub-national entities through income. Derived from this, two criteria are proposed to be considered, and progress in their fulfillment will represent progress in the model of fiscal federalism. Keywords: public administration, fiscal federalism, tax competition, taxation powers.

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El sistema federal, surge como una forma de organización que delimita las facultades y responsabilidades en un Estado democrático. Esta configuración permite el funcionamiento óptimo en lo que ha sido descrito por algunos autores (Rovira, 1996; Mendoza, 2013 & De la O, 2016) como la coordinación cooperativa, que posibilita el cumplimiento de los principios de eficiencia y subsidiariedad que lo fundamentan. La asignación competencial que se vincula a su vez con los niveles burocrático, institucional y territorial (Astudillo, 1999, pp. 8-13), resulta en una elaborada red de relaciones a nivel inter e intergubernamental, y se constituye en un proceso dinámico ante la ausencia de una estructura específica de organización. De forma general, se expresa que la importancia del federalismo radica en su capacidad para alcanzar y preservar el equilibrio en la federación. Al direccionarse sobre la línea donde convergen el federalismo con las finanzas públicas, se habla del “federalismo fiscal”, este se encarga de establecer la delimitación de facultades en cuanto a la ejecución del gasto, y surge como la rama específica que expresa las potestades tributarias del gasto en los diferentes niveles de gobierno. Esta labor resulta sumamente compleja, y como se analiza más adelante, presenta una serie de vaguedades a cavilar (Mandujano, 2010, p. 12). A primera vista, el marco jurídico nacional se remite al artículo 124 constitucional, que en apariencia provee de una delimitación concreta en cuanto a la distribución de competencias, recordando ese federalismo dual1 implementado en los Estados Unidos de América a finales del siglo XVIII. Sin embargo, al analizarlo detenidamente, surge una falta de especificidad dentro de la supuesta “rigidez” del sistema (Serna, 2016, p. 47) y que hace referencia a los artículos 40, 41, 73, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121 y 122 para complementar su interpretación. El marco normativo nacional, dispone de una serie de relaciones que comúnmente se clasifican de acuerdo a su delimitación competencial por nivel de gobierno, 1 El concepto de federalismo dual (Fernández, 2003) aparece por primera

ocasión en la Constitución federal estadounidense de 1787, surge como un acuerdo donde la soberanía establecida entre los estados y el poder central -en plena igualdad- resultan en una relación de exclusión recíproca, la que limita la posibilidad de ejecutar sus en cooperación, y les impide realizar con efectividad sus funciones de gobierno. Para Faya (1988), el federalismo en México continúa bajo el paradigma dual, el que confronta a la federación con los estados a través de una serie de facultades exclusivas que fungen como desincentivo para la cooperación, imposibilitando alcanzar la consolidación en materia política y económica.

en forma expresa se encuentran algunas facultades y prohibiciones para la federación y sus entidades, Carpizo (1972), menciona ocho principios en los que clasifica las competencias: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)

Facultades atribuidas a la federación; facultades atribuidas a las entidades federativas; facultades prohibidas a la federación; facultades prohibidas a las entidades federativas; facultades coincidentes facultades coexistentes facultades de auxilio; y facultades que emanan de la jurisprudencia. (p. 91)

Como se pude observar, el modelo del federalismo fiscal mexicano presenta una multiplicidad de elementos conceptuales y teóricos que fueron desarrollados durante su evolución histórica. El establecimiento de una federación proveniente de un gobierno de tradición centralista, generó una problemática que ha sido retomada en la actualidad, la necesidad de determinar cuál es el grado de distribución de competencias o de potestad tributaria que tienen (efectivamente) la federación, los estados y los municipios. Los diversos esfuerzos realizados durante el siglo XX en la materia, se centraron en conseguir un nuevo “federalismo fiscal”2, el que se ocupó principalmente de reorientar las facultades administrativas para el establecimiento de una organización tendiente al cumplimiento de los principios de descentralización y subsidiariedad, sin embargo, aún después de pasadas dos décadas del nuevo siglo, no se cuenta con una legislación clara al respecto que dé solución a la problemática. El presente trabajo trae a discusión un tema tan estudiado como es la delimitación competencial en el federalismo fiscal, la metodología, se basa en el análisis de la revisión histórica y constitucional que se aborda, y permite confrontar su planteamiento teórico con la facticidad al exponer una serie de limitaciones que, en consecuencia, generan algunas implicaciones concretas de connotación negativa para el desarrollo de la economía mexicana en su conjunto. Integrando un estudio con seis apartados: el segundo referente a los antecedentes históricos; el tercero aborda las facultades 2 La corriente del nuevo federalismo fiscal surge con la necesidad de incentivar

a las entidades locales a lograr una mayor recaudación, lo que implica necesariamente un cambio estructural en distribución de competencias. En México se tomó en cuenta el nivel de crecimiento económico, la población y recaudación de las entidades federativas para esta nueva reconfiguración en la asignación, y se materializa con las reformas de 2007 y 2013 en la Ley de Coordinación Fiscal.

Delimitación de Facultades en el Federalismo Fiscal Mexicano

tributarias del marco normativo nacional; el cuarto plantea la limitante constitucional; el quinto aborda la problemática de la distribución subnacional; y el sexto desarrolla las conclusiones finales del estudio. Antecedentes El momento histórico en el cual se ubica el inicio del federalismo en México, se remonta al texto plasmado en el artículo 5º del Acta Constitutiva de la Federación de 1824: “La nación adopta para su gobierno la forma de república representativa popular federal” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [CPEUM], 1824, art. 5º), y que enunciaba en forma expresa a los estados que la conformaban en el artículo 7º, la delimitación territorial. Si bien, este concepto parece plenamente inspirado en el derecho positivo estadounidense, obedece a una serie de necesidades particulares del contexto mexicano de la época. Este primer esfuerzo duró un lapso cercano a los 11 años, hasta el establecimiento de una república centralista en 1835. El concepto de la república federal sería retomado por la Constituyente de 1857 en el artículo 40, y posteriormente, para 1917, se mantendría casi sin modificaciones como forma de organización entre las partes que conforman la federación. La normatividad en materia tributaria plantea un escenario distinto. Al respecto, en Aspectos Constitucionales del Federalismo Fiscal Mexicano, Serna de la Garza (2017) expone que: A diferencia del régimen general de distribución de competencias del sistema federal mexicano, cuya base constitucional se encuentra en el artículo 124 de la norma fundamental, en materia tributaria la Constitución general de la República no establece una delimitación clara y precisa entre los poderes tributarios de la Federación y de las entidades federativas. (p. 281) Refiriendo, además, al sistema de concurrencia entre los poderes tributarios de los niveles de gobierno, como un modelo de Constitución (desde versión liberal redactada en 1857) con similitud al de Estados Unidos, la que, además tampoco establecería una clara delimitación en los campos tributarios de la unión y de los estados, integrando un sistema con imprecisiones de diseño desde su conformación.

Esta falta de claridad en la delimitación competencial bajo el régimen de la CPEUM de 1917, se genera en el siguiente contexto: el modelo de planeación fiscal que durante la primera parte del siglo XX (posterior a la promulgación de la Constitución de 1917) fortaleció las finanzas públicas y propició el crecimiento de la república, para la década de 1980 amainó como consecuencia de una mayor apertura de los mercados a nivel internacional. El proceso de globalización exigió una mayor eficiencia para poder competir con los mercados globales. El cambio estructural; teóricamente; se lograría mediante un proceso de descentralización de competencias, que, solo vería su materialización a través de un marco normativo con una clara delimitación de funciones y responsabilidades para cada nivel de gobierno. En el México postrevolucionario el sistema de planeación hacendaria transitó por algunas adaptaciones, destacando los siguientes eventos: la reforma al artículo 73 en 1943, la promulgación de la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles y su Convenio de Coordinación en 1948, la creación de la Dirección y Comisión de Desarrollo Regional (de la entonces Secretaría de la Presidencia) en 1975 y la Ley de Coordinación Fiscal en 1980. Acontecimientos que constituyeron la base para el diseño e implementación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal [SNCF] (Rowland & Caire, 2001, p. 14). El progreso normativo en el modelo del federalismo fiscal vigente, es resultado de las Convenciones Fiscales de 1925, 1933 y 1947, y de la Convención Nacional Hacendaria de 2004, que fueron celebradas con el objetivo de lograr impulsar un desarrollo económico con mayor dinamismo, así como un reparto de los ingresos más justo, esto, a través de la redefinición de responsabilidades de gasto para la provisión de bienes y servicios públicos hacia los gobernados (Tepach, 2004, p. 28). Derivado de la necesidad de contar con un sistema de armonización hacendaria que extendiera sus capacidades, históricamente limitadas a la función recaudatoria, se plasma el avance normativo que precedió al SNCF. El 22 de diciembre de 1978 se aprobó la Ley de Coordinación Fiscal, que entraría en vigor para 1980, y en su primer artículo expresa:

Artículo 1o.- Esta Ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades

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federativas, así como con los municipios y demarcaciones territoriales, para establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. (p. 1) De su primer artículo se puede advertir la base de la que parte el SNCF: la coordinación cooperativa entre la federación y las entidades, la determinación de las participaciones de los ingresos federales hacia las haciendas públicas locales, así como la institución de reglas y organismos que en colaboración administrativa orienten sus funciones a la eficiencia tributaria a través de la delimitación competencial, todo esto preservando la soberanía local. Para la incorporación de las entidades al sistema, el art. 1º en su párrafo tercero refiere: “La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con las entidades que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta Ley.” (LCF. 1978, p. 1), y se considera la incorporación de las 32 entidades federativas mediante el convenio de adhesión, el que entraría en vigor desde el 28 de diciembre de 1979. Además, la LCF (1978) consideró la colaboración administrativa entre las Entidades y la Federación en su artículo 13, destacando la delimitación para las siguientes funciones: “Registro Federal de Contribuyentes, recaudación, fiscalización y administración, que serán ejercidas por las autoridades fiscales de las Entidades o de los Municipios cuando así se pacte expresamente “(LCF 1978, art 13). De ello, que los Convenios de Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal se constituyeran como los instrumentos normativos para la armonización del sistema tributario, apoyando la consolidación de la Política Fiscal. De este modo el SNCF a través de los elementos que lo integran, se ha configurado en un sistema de asignación y distribución de los ingresos federales, coordinando las funciones administrativas-fiscales, compensando los gravámenes reasignados de las Entidades a la Federación, la concurrencia fiscal, y adicionando la figura de los fondos federalizados. Los últimos avances en la materia se presentaron en la década de 1990, con una serie de reformas que incluyeron un variado número de fondos de asignación

y compensación, y una restructuración en la distribución de las funciones de gasto y potestades (Sempere & Sobarzo, 1998, p. 74). Facultades tributarias El federalismo mexicano se integra como un sistema solidario que comparte soberanías con la intención de fortalecer y conservar la unidad nacional, su evolución se encuentra íntimamente ligada a la doctrina económica, ya que se ocupa de la regulación de las relaciones de intercambio entre sus partes, y manifiesta su acepción positiva en el derecho constitucional. El artículo 40 de la CPEUM establece que: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental. Esta concepción aún vigente, fundamenta la base del sistema federal en México, establece la descentralización como elemento total en la configuración organizacional de los anteriormente señalados estados libres y soberanos, y a su vez, se desagrega en competencias específicas en función de los sujetos implicados, ya sea en el área administrativa, económica o política. Al hablar de distribución de competencias resulta relevante retomar el artículo 124 constitucional, el contenido versa sobre la subordinación de la federación y las entidades a la referida distribución de competencias dentro de un ordenamiento territorial, fenómeno expresado en el paradigma de una organización jurídica que emplea la técnica constitucional. El señalamiento en el caso nacional es referente a las limitaciones del marco normativo en materia de federalismo fiscal, que propician el desarrollo de una serie de centralismos que se oponen a los fines y objetivos del propio federalismo (Cabrero, 2010, p. 169). Para el posterior análisis es relevante la definición de facultades tributarias por nivel de gobierno, clasificadas en la tabla 1:

Delimitación de Facultades en el Federalismo Fiscal Mexicano

Tabla 1 Facultades tributarias Federación →

Estados →

Municipios →

Concurrentes con entidades subnacionales

Exclusivas

Exclusivas con participación en los ingresos subnacionales

Exclusivas por prohibiciones a las entidades federativas

Art. 32. Fracc. IV, y Art. 73. Fracc. VII, XX

Art. 73. Fracc. XXIX incisos 1 a 4, Art. 118 fracc. I, y Art. 131.

Art. 73. Fracc. XXIX inciso 5.

Art. 117. Fracc. III a VII, Art. 118 fracc. I.

Concurrentes con la federación

Explicitas

Prohibidas por la Con-

Art. 21. Fracc. IV, Art. 40, Art. 41, Art. 115. Fracc. VI y VII, y 124.

Art. 117 fracc. IX y Art. 124

Art. 117. Fracc. I a VIII, y Art. 118. Fracc. I a III.

Concurrentes con entidades federativas

Explicitas

Prohibidas por Leyes

Art. 31. Fracc. IV, y Art. 115. Fracc. II.

Art. 115. Fracc. IV.

1), constitucionalmente el Art. 73, Fracc. XXIX, Incisos I al IV (CPEUM), establece la competencia de la federación, pero en el Art. 73, Fracc. VII, “para imponer las contribuciones del presupuesto”, se establece la potestad del congreso para imponer las cargas tributarias que se requieran para cumplir con las necesidades del presupuesto, es decir, se determinan atribuciones específicas en la Fracción XXIX, pero la Fracción VII opaca la claridad en cuanto delimitación. Retomando el Art. 124, de forma expresa establece que: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias”. Pudiendo; de este modo; incurrir en concurrencia fiscal.

stitución

A nivel municipal, el Art. 115 constitucional dota a las entidades locales de la libre administración de su hacienda pública (ingreso, egreso, y administración), sin embargo, a través del sistema de distribución vigente, los ingresos a los que puede acceder son relativamente reducidos, y el margen de acción que se le confiere en ley queda limitado por los recursos monetarios para su ejecución (Arcudia, 2012, p. 236).

Art. 115. Fracc. II, Art. 117. Fracc. VIII, y Art. 131.

Fuente: Elaboración propia a partir de CPEUM, México, 5 de febrero de 1917. La primera cuestión identificada es que, debido a su diseño y naturaleza, la Constitución no contempla un esquema concreto de distribución de competencias para cada nivel de gobierno y las disposiciones existentes resultan no ser congruentes en la aplicación e interpretación de acuerdo a las necesidades particulares de las entidades locales; aunado a esta situación, cabe señalar que los criterios jurisprudenciales limitan la capacidad de llevar a cabo el federalismo en México. Para el caso, sería adecuado transitar hacia una delimitación normativa que procure la integración de la coordinación fiscal con la hacendaria.

De lo anterior se puede determinar dos criterios, el primero, en función de la necesidad del establecimiento normativo a nivel constitucional de un esquema que delimite las atribuciones que le correspondan a cada nivel de gobierno, y el segundo, en el que se propone una adaptación en la interpretación normativa que se ajuste de forma estricta a las disposiciones constitucionales. El problema o limitación que se presenta en el federalismo fiscal en México, se genera como consecuencia de esta ausencia en la definición de facultades, lo que se puede observar –de manera concreta; es el proceso en el que, en función del diseño, la Federación impone la carga tributaria, realiza la recaudación, y distribuye a las entidades federativas, lo cual se replica en los estados y municipios. Así, al ceder funciones; teóricamente sin ceder soberanía; en búsqueda de una mayor eficiencia, el resultado es la reproducción de un centralismo multiplicado (García, 2017; Cabrero, 2010).

La limitante constitucional En el aspecto normativo resaltan algunas precisiones en relación con la distribución de competencias (Figura

En este mismo sentido, cabe mencionar que la federación distribuye la mayor parte de los ingresos principalmente a través de dos fondos específicos: el fondo general de participaciones (Ramo 28), y el

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fondo general de aportaciones (Ramo 33). Aunado a la problemática y debido a la falta de especificidad en cuanto a la asignación competencial (establecimiento de cargas tributarias en la norma), se presenta una falta de claridad en la aplicación de los recursos. Esta situación es persistente, y se consigna a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria [LFPRH] (2006), que en su artículo 58 establece: Las adecuaciones presupuestarias se realizarán siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las dependencias y entidades, y comprenderán: I.

Modificaciones a las estructuras: a) Administrativa; b) Funcional y programática; c) Económica; y d) Geográfica II. Modificaciones a los calendarios de presupuesto, y III. Ampliaciones y reducciones líquidas al Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes. […] Del que se observa, establece la posibilidad de realizar modificaciones en la asignación de los recursos económicos contemplados en el presupuesto3, lo que compromete la factibilidad de la operación, además de desmerecer el complejo trabajo de planeación hacendaria, circunstancia que es iterativa en los diferentes niveles de gobierno. La propuesta a este respecto se orienta en torno a la delimitación, por medio de un marco normativo constitucional que no deje espacio para la interpretación. Problemática de la distribución subnacional El aspecto final a considerar es una situación que recientemente (siglo XXI) ha dado como resultado una manifiesta inconformidad con el federalismo fiscal; se trata de la asignación de recursos de la federación hacia las entidades locales. El discurso sostiene la implicación de un modelo de repartición desigual, en el que se identifica la siguiente situación: del total de la recaudación de los impuestos federalizados, aproximadamente el 80% se consideran 3 Esta disposición normativa abre la puerta a realizar ajustes unilaterales, ex-

cesivos y desproporciona-dos en el presupuesto por los ejecutores del gasto público.

Delimitación de Facultades en el Federalismo Fiscal Mexicano

recursos asignados a la federación y el resto se direcciona a las entidades federativas, éstas, a su vez, aplican la misma fórmula a los municipios. La evidencia empírica respalda el argumento y se puede observar en la Tabla 2, 3 y 44:

Tabla 4. Recursos Asignados a Municipios por Entidad Federativa 2010-2016. Participación dentro del total de los Egresos (porcentaje)

Tabla 2. Ingresos Federalizados por Entidad Federativa 20102016. Participación dentro del total de los ingresos (porcentaje) Entidad Federativa/ Año

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Promedio nacional

83.31

81.42

83.89

83.97

84.28

84.94

86.04

CDMX

56.5

53.1

56.8

56.4

52.2

55.3

Jalisco

90.4

91.8

87.8

87.1

89.9

88.4

89.4

Nuevo León

73.9

67.8

53.1

78.4

77.7

71.1

Querétaro

86.2

86.7

86.2

84.6

85.9

85.4

Tabla 3. Ingresos Propios por Entidad Federativa 2010-2016. Participación dentro del total de los ingresos (porcentaje)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Promedio nacional

10.05

9.92

11.01

10.62

11.19

11.24

11.15

CDMX

39.3

41.1

43.2

40.2

41.2

45.5

43.3

Jalisco

6.7

10.5

8.6

9.3

9.7

8.3

10.7

14.3

11.8

14.5

17.9

15.7

17.2

11.1

12.6

13.8

13.2

14.1

14.6

Nuevo León Querétaro

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Promedio nacional

13.70

16.50

14.20

13.20

16.30

17.00

16.50

CDMX

32.2

33.4

32.3

36.5

35.4

34.1

33.4

Jalisco

17.2

18.2

16.7

17.5

16.5

19.8

Nuevo León

11.8

13.1

12.5

15.7

14.8

15.4

Querétaro

16.8

20.6

18.3

15.5

14.6

18.9

Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas [CEFP] (2018) Finanzas Públicas de las Entidades Federativas 2016. https://www.cefp.gob.mx/ publicaciones/documento/2018/cefp0242018.pdf

Entidad Federativa/ Año

Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas [CEFP] (2018) Finanzas Públicas de las Entidades Federativas 2016. https://www.cefp.gob.mx/ publicaciones/documento/2018/cefp0242018.pdf

4 La Tabla 2 presenta por entidad federativa, los ingresos federalizados, La tabla

3 por ingresos propios (de las Entidades) y la tabla 4 por recursos asignados a los municipios, medidos anualmente para el periodo comprendido de 2010 a 2016. La información corresponde a la Ciudad de México, Nuevo León y Jalisco como entidades más significativas por densidad poblacional. El Estado de Querétaro se incluye como entidad local.

En la tabla 4 correspondiente a los recursos de los municipios se puede precisar una situación particular, por la naturaleza de sus funciones5 incurren en un elevado nivel de gasto, pero a la vez, poseen un restringido nivel de recaudación. Como `solución´ al incremento en la demanda de recursos se establecen los impuestos cedulares, figura que resulta ineficiente ya que su aplicación es discrecional; lo que los vuelve una medida impopular; y en consecuencia pocas entidades los aplican en la actualidad: Chihuahua, Guanajuato, Guerrero, Nayarit, y Oaxaca. De esta forma se han expuesto las limitantes del federalismo fiscal en su acepción normativa. Desde el diseño e instrumentación para la asignación del recurso se puede observar la falta provisión de los mecanismos requeridos para el fortalecimiento y crecimiento orgánico de las entidades locales, impidiendo alcanzar el principio de eficiencia, y de forma indirecta, orientando el modelo de federalismo hacia un paradigma de centralismos replicados. Conclusiones A través del presente trabajo se han patentizado las múltiples tareas que quedan pendientes en el ejercicio del federalismo fiscal mexicano, los retos en materia de delimitación competencial se presentan como la oportunidad de realizar las acciones necesarias para lograr un verdadero federalismo cooperativo. En ese 5 En la Constitución mexicana, los municipios se encargan en forma exclusiva

de la provisión de los servicios públicos dispuestos en el Art. 115 Fracción IV.

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sentido, el desempeño integral de las entidades locales como ‘parte de un todo’ (conformando la unidad), dependerá de la orientación normativa plasmada en el orden constitucional, que deberá conferir a los estados y municipios no solo la facultad administrativa en materia competencial, sino una clara delimitación de funciones para el desempeño de su quehacer público, propiciando la congruencia entre el planteamiento teórico, la concepción normativa, y los mecanismos de asignación del recurso para la completa realización de sus funciones. Se identificó el hecho de que la federación posee la atribución de establecer las cargas tributarias que considere necesarias en materia presupuestal (lo que genera un desequilibrio en la planeación programática fiscal), provocando incertidumbre y falta de certeza en las entidades locales en materia de planeación fiscal.

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De lo anterior advertimos los siguientes criterios: I. Existe la necesidad de delimitar las facultades y competencias entre los diferentes niveles de gobierno. II. Se requiere la revisión de los mecanismos de asignación del presupuesto de la federación hacia las entidades locales. Lo anterior para obtener una mayor claridad en la aplicación del recurso, y para lograr un funcionamiento armónico del sistema con una distribución más justa y equitativa, --a su vez-- propicie una gestión más eficiente y con un mayor margen de acción en el cumplimiento de sus funciones. Por último, es imperativo atender presente la siguiente cuestión: la coordinación cooperativa que plantea el federalismo fiscal como medio para la obtención de la eficiencia y, por ende, una forma de distribución más justa, es el medio que optimiza el uso del recurso para la provisión de bienes y servicios públicos; de este modo, al fortalecer a las entidades locales, se fortalece a la federación; teniendo como principales beneficiarios a los gobernados.

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Delimitación de Facultades en el Federalismo Fiscal Mexicano

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Simplificación y Tecnología para la Eficiencia Gubernamental. Padrón de Proveedores Querétaro

Alejandra Guevara Romero Enrique Rabell García Universidad Autónoma de Querétaro

Resumen El advenimiento de la Nueva Gestión Pública originó que los gobiernos nacionales diseñaran e implementaran herramientas tendientes al aprovechamiento de los recursos públicos, ello para enfocar sus esfuerzos en atender esta demanda social. El fenómeno impactó en la estructura del modelo burocrático, precediendo a una nueva forma de gestionar la administración pública, bajo tres valores fundamentales: la eficacia, la eficiencia y la economía. El cambio de paradigma ha transitado a través de la simplificación administrativa y las tecnologías de la información, resultando en la reducción de las tareas administrativas, la carga regulatoria, así como el mejoramiento de los procesos que involucran directamente a las autoridades con los particulares, es decir, los trámites. Palabras clave: administración pública, carga regulatoria, eficiencia, simplificación, tecnologías y trámites.

Abstract The arrival of the New Public Management led national governments to design and implement tools aimed at making the most of public resources, in order to focus their efforts on meeting this social demand. The phenomenon made an impact on the structure of the bureaucratic model, preceding a new way of managing public administration, under three fundamental values: effectiveness, efficiency and economy. The paradigm shift has gone through administrative simplification and information technologies, resulting in the reduction of administrative tasks, the regulatory burden, as well as the improvement of processes that directly involve the authorities with individuals. Keywords: efficiency, public administration, procedures, regulatory burden, simplification and technologies.

Simplificación y Tecnología para la Eficiencia Gubernamental. Padrón de Proveedores Querétaro

El presente artículo se centra en los trámites, que son una de las principales relaciones que tienen los gobiernos con los particulares. La ley General de Mejora Regulatoria, en su segundo artículo, apartado XXI, define un trámite como cualquier solicitud que realizan los particulares ante una autoridad para cumplir una obligación o con la finalidad de obtener una resolución (Ley General de Mejora Regulatoria, 2018). En el texto, se analizó el trámite de alta al Padrón de Proveedores, que consiste en un registro de aquellas personas físicas o morales que buscan ofertar sus servicios en el sector público. El alta puede ser solicitada ante las Oficialías Mayores en cada Poder del Estado, los Ayuntamientos y Entidades Públicas en general. En algunas ocasiones, existen factores por los cuales los trámites pueden catalogarse como difíciles para su realización, como son: el costo económico que su tramitación puede representar a las personas, los traslados del particular a las oficinas donde se requieren, tiempo invertido en solicitarlo y la espera para su resolución, incluso aquellos relacionados con la presentación de requisitos de forma presencial. Estos factores pueden ser perjudiciales para la prestación de servicios públicos ya que, de no atenderlos de manera adecuada, la ciudadanía podría interpretarlos como ineficiencia por parte de las autoridades gubernamentales; es decir, gasto económico innecesario en procedimientos manuales, actos de corrupción o de incumplimiento y niveles altos de desconfianza en las instituciones. Por tal motivo, las administraciones públicas han buscado aprovechar la oportunidad que ofrecen la simplificación y las tecnologías de la información para erradicar estas conductas y fomentar la cooperación entre los sectores público, privado y social. A lo largo de este análisis, se busca responder una pregunta típica en materia de eficiencia administrativa, como es ¿implementar tecnologías de la información implica una mejora necesaria al servicio público?, y por ende ¿cuál es el impacto económico al implementar acciones de simplificación administrativa y tecnologías de la información, particularmente al trámite de alta al Padrón de Proveedores?, interrogantes que, para resolverse, será necesario conocer la carga regulatoria actual del trámite.

Al ser la simplificación administrativa y el uso de tecnologías de la información los ejes de mi estudio, la hipótesis es corroborar si la aplicación de estas herramientas impacta positivamente en la eficiencia del trámite, y, por consiguiente, incide en la carga regulatoria que genera su ejecución. Se realiza una breve reseña de los antecedentes teóricos en materia de simplificación administrativa y gobierno electrónico, su conceptualización a través de organismos internacionales quienes permearon estas prácticas en los gobiernos a nivel mundial, además de catedráticos e investigadores en administración pública y tecnologías de la información. Se considera la metodología del Programa de Simplificación de Cargas Administrativas (Simplifica), que permite conocer el impacto económico que genera actualmente en el Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro y en el Municipio de Querétaro la prestación del trámite, al estimar el costo de la carga regulatoria mediante la medición del tiempo empleado, adicionalmente, emite recomendaciones para optimizar el procedimiento. El artículo contiene en un primer apartado el marco teórico considerado en la presente investigación, en un segundo apartado se exponen los antecedentes del estudio para conocer el costo del trámite en estudio y enseguida se hace un análisis del costo actual del trámite y la aplicación de herramientas de simplificación para facilitar su tramitación. La revisión de estos elementos, servirá para hacer una propuesta de mejora integral del mismo, que incluya la reducción de la carga regulatoria que permita al gobierno cumplir con los principios de eficacia y eficiencia. Por último, el apartado de conclusión donde se verificará la hipótesis planteada y se resolverán las preguntas de investigación. Marco Teórico En la década de los ochenta se planteó una reforma administrativa, que permitió el tránsito de la administración pública tradicional a la Nueva Gestión Pública. Este modelo incorporaba elementos de economía, eficacia, eficiencia en las operaciones administrativas, la reestructuración administrativa, el uso de tecnologías de la información, la gestión de calidad, sistemas de medición y de evaluación de desempeño, con el fin de modernizar y mejorar el servicio público (Samoggia, 2007, p. 165).

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El cambio de paradigma se conforma de instrumentos de gestión que ofrece a los entes de gobierno opciones para resolver problemas administrativos y acordes a las prioridades de cada gobierno (Cejudo, 2013, p. 41), en esta investigación, la simplificación y las tecnologías de la información.

Las fases incluyen: 1) publicación y difusión de la información; 2) transacción de información y datos; 3) uso de ventanilla única; 4) diseño de los portales desde la perspectiva del ciudadano; 5) portal gubernamental de usos múltiples, y 6) transparencia informativa total. (Silcock, 2002, p. 93).

Según Martin-Retortillo (1998), la simplificación administrativa debe abarcar tres ámbitos: a) la simplificación normativa; b) la simplificación orgánica; y, c) la simplificación procedimental, es decir, hacer más simples las regulaciones, las estructuras institucionales y los procedimientos de las autoridades (p. 13).

La inclusión de las nuevas tecnologías de la información a la gestión pública permite a las administraciones de gobierno contar con espacios únicos o portales electrónicos para proveer de más y mejores trámites a los ciudadanos.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico [OCDE] ha realizado estudios enfocados en la simplificación de trámites y servicios, definiéndola como “el instrumento que fomenta la innovación, incrementa el emprendimiento y mejora la gobernanza pública, ya que crea herramientas más efectivas para implementar la regulación” (OCDE, 2019, p. 16). La evolución de la administración pública planteó a los gobiernos nuevas formas de realizar los procedimientos, los esfuerzos debían enfocarse en agilizar y optimizar recursos, por lo que se implementaron las tecnologías de la información, TIC, para así transitar hacia la transformación digital del aparato burocrático. A este fenómeno se le denominó gobierno electrónico, que es el “uso de las TIC en los órganos de la administración para mejorar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública” (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo [CLAD], 2007, p. 239). En relación al gobierno electrónico, Montargil (2011) señala que existen cuatro fases de flujo de información en la comunicación entre los ciudadanos y el sector público, ello con base al modelo de Gobierno Electrónico propuesto por la firma Gartner en el año 2000, estas son: a) la información; b) la interacción; c) la transacción y, d) la transformación (p. 70). Por su parte, Rachel Silcock plantea seis fases de desarrollo del gobierno en atención a la transparencia gubernamental, mediante el cual se puede evaluar el grado de avance que en materia de gobierno electrónico presenta la administración pública.

La República de Corea y Japón son dos de los gobiernos que destacan en la prestación de servicios en línea, apostando por plataformas electrónicas, la de contratación pública, KONEPS y Geps.go.jp, respectivamente, integran el procedimiento desde el registro único de los proveedores, la licitación, la contratación hasta la inspección (UN, 2020, p. 49), lo que ha permitido la interacción de las entidades públicas con los distintos proveedores de servicios. Antecedentes En México, se encuentra en el sexenio de Miguel de la Madrid uno de los antecedentes más importantes de acción gubernamental con la finalidad de implementar una estrategia de simplificación administrativa. Por medio de un acuerdo específico se requirió a las dependencias y entidades federales para reducir y agilizar los procedimientos y trámites con los que contaban. Derivado de esta acción, en las subsecuentes administraciones se realizaron actuaciones similares, que enfocaron sus esfuerzos a la simplificación de los trámites relacionados con el sector económico. En el año 2016, se reforma el artículo 134 constitucional relativo a la obligación del uso eficiente de los recursos públicos por parte de los entes públicos y, posteriormente se reforma el artículo 25, donde la política pública de mejora regulatoria se convierte en una obligación a nivel nacional, procediendo en la publicación de la Ley General de Mejora Regulatoria el 18 de mayo de 2018. La adición de la política pública en la Constitución mexicana impulso el fortalecimiento del órgano dedicado a fomentar las acciones para el mejoramiento de la administración pública, que en la actualidad

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es denominado la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria, CONAMER, a nivel nacional, y en el Estado de Querétaro, la Comisión Estatal, que tienen como función esencial la simplificación de regulaciones, trámites y servicios. El Programa Simplifica creado por la CONAMER, es una herramienta que permite identificar los costos que representan para los gobiernos los trámites y servicios, basado en una metodología que mide el tiempo y lo monetiza. Este modelo considera desde el momento en que una persona solicita un trámite, hasta que recibe una respuesta por parte de la autoridad, obteniendo la carga regulatoria.

Querétaro, que ejecuta la Secretaría de Administración, representa $984,040.60 de los $11,722,945,628 que se obtuvo del total de trámites estudiados (Archila et al., 2019, p. 66). En este sentido, se destaca que la administración pública tiene la obligación de mejorar su actuación constantemente, siendo importante la atención de sus procedimientos, concretamente, encontramos un área de oportunidad en el Padrón de Proveedores, ya que es un proceso en el que intervienen todos los entes públicos de forma independiente y ello puede derivar en el beneficio del sector económico. Análisis

En el año 2020, el Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro fue evaluado bajo esta metodología. El diagnóstico realizado a 380 trámites y servicios correspondientes a 39 dependencias y entidades paraestatales, concluyó que estos generan un costo económico social de $6,834,078,626, lo que representa un 2.04% del PIB Estatal (Archila et al., 2019, p. 13). El Costo Económico Social se compone de dos variables, la primera refiere al tiempo que los usuarios tardan en acumular los requisitos del trámite y, la segunda, corresponde al tiempo en que la autoridad emite la resolución de la solicitud. Consecuencia de lo anterior, es la identificación dentro del diagnóstico de un trámite que se repite en el Sector Central del Poder Ejecutivo y que se replica en sus Entidades Paraestatales, a saber, el alta y refrendo al Padrón de Proveedores, donde la sumatoria de ellos generó un Costo Económico Social para el ejercicio fiscal 2019 de $ 543,811.28 (CONAMER, 2020, p. 30). La estimación es parcial, dado que el diagnóstico realizado no midió a 32 de las 36 Entidades Paraestatales existentes, las cuales no fueron evaluadas al no contar con la información inscrita en el Registro Estatal de Trámites y Servicios del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro. Este trámite no es exclusivo del Poder Ejecutivo, sino que las municipalidades tienen la responsabilidad de sistematizar un procedimiento para el registro de sus proveedores, bajo este contexto, el Municipio de Querétaro aplicó al Programa Simplifica en agosto de 2019. El trámite de Inscríbete al Padrón de Proveedores y Refrendo al Padrón de Proveedores del municipio de

¿Cuál es la carga regulatoria del Padrón de Proveedores? En Latinoamérica, la simplificación administrativa se ha materializado en programas tendientes a la reducción de la carga regulatoria, que se define como el “costo económico medido a través del tiempo que le dedica la sociedad a cumplir con las obligaciones gubernamentales, ya sea para cumplir con una regulación, atender una inspección, verificación o visita domiciliaria o, en su caso, realizar un trámite” (CONAMER, 2020, p. 10). El trámite que motivó la presente investigación es el alta y refrendo al Padrón de Proveedores del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, que acorde al Registro Estatal de Trámites y Servicios, existen 5 inscritos, en el Sector Central a cargo de la Oficialía Mayor (OM), y en las Entidades Paraestatales, a cargo del Instituto Queretano del Transporte (IQT), la Comisión Estatal de Infraestructura (CEI), el Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado de Querétaro (CECYTEQ), y el Centro de Capacitación, Formación e Investigación para la Seguridad del Estado de Querétaro (CECAFIS). Adicionalmente, se contabilizará la información del Municipio de Querétaro, que se utilizará para representar a los Ayuntamientos, y estimar el costo a nivel estatal y municipal. La información indispensable para hacer el análisis conforme a la metodología Simplifica, se divide en 3 secciones, a) datos de identificación del trámite, entre los que se encuentra qué sujeto puede solicitar el trámite, si existe alguna modalidad que implique la solicitud de un requisito distinto para la tramitación, la frecuencia y vigencia; b) el tiempo de resolución del trámite, para conocer las actividades que realiza la autoridad para dar contestación a la solicitud, incluyendo el tiempo

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que destina en ellas y, c) la información sobre los requisitos del trámite, que es un listado detallado con la documentación requerida. En función de lo señalado, se genera una base de datos utilizada para contabilizar y monetizar el tiempo de acumulación de requisitos y de la obtención de resolución, lo que permitirá conseguir la carga regulatoria del trámite evaluado, información que, para efectos de este estudio, se actualizará a los datos del año 2020.

que no perciben los particulares hasta que obtenga la respuesta a su trámite, suponiendo que necesita cumplir con dicha obligación para continuar con sus funciones (CONAMER, 2020, p. 59), es por lo anterior, que en la Tabla 2 se muestra la información general obtenida en este apartado: Tabla 2 Resultados generales resolución del trámite

Con base en lo anterior, y al documento anexo del Diagnóstico Simplifica para el Estado de Querétaro, la primera variable a analizar es el tiempo que tarda una persona en juntar la información necesaria para solicitar el trámite, obteniendo el valor de la acumulación de requisitos. La Tabla 1 contiene la información general que se obtuvo en este apartado, como a continuación se muestra: Tabla 1 Información acumulación de requisitos del Padrón de Proveedores Nota: elaboración propia a partir de aCONAMER,2020. b CONAMER, 2019. Por último, con la información de la Tabla 1 y 2, se calcula el costo agregado de cada variable, que es el resultado de multiplicar la frecuencia por el costo unitario de cada una, y posteriormente se realiza la sumatoria para obtener la carga regulatoria. Por consiguiente, se responde la pregunta de ¿cuál es el costo del trámite actualmente? Siendo un total de $16,408,319.86 que integra 6 padrones de proveedores distintos únicamente. Con base en lo anterior, se observa que la acumulación de los requisitos es la variante que más cuesta en la carga regulatoria, situación que no exenta a las autoridades de buscar nuevos procedimientos para la gestión y prestación del servicio público. Nota: aCONAMER,2020. bCentro de Capacitación, Formación e Investigación para la Seguridad del Estado de Querétaro [CECAFIS], 2021. cColegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado de Querétaro [CECYTEQ], 2021. dComisión Estatal de Infraestructura [CEI], 2021. eInstituto Queretano del Transporte [IQT], 2021. f Unidad de Transparencia del Poder Ejecutivo [UTPE], 2021.g Municipio de Querétaro, 2021. hCONAMER, 2019.

Aplicación de la simplificación y tecnología al Trámite de Padrón de Proveedores. La pandemia de COVID-19 ha generado cambios importantes en la sociedad, los gobiernos se han visto obligados a emitir medidas de distanciamiento social y cuarentena para detener la propagación del virus, lo que representó un reto para las relaciones de autoridad con los particulares.

La segunda variable es la resolución de la dependencia, que está relacionado con el tiempo y dinero

Consecuencia de ello es que las soluciones digitales se convirtieron en acciones vitales para abordar el

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aislamiento y mantener a las personas informadas, conectadas, así como para el mantenimiento del servicio público y la prestación de trámites y servicios.

de ellos son presentados únicamente por las personas morales, descartando el formato predeterminado para sustituirlo por un formulario electrónico.

Una de las estrategias adoptadas es el uso de las plataformas electrónicas que permiten la interacción en línea con las personas, así como para la aplicación a los programas creados, sobre todo, en materia social y de reactivación económica.

Reducción de tiempo de respuesta

Con el fin de atender la realidad actual del Estado y propiciar sugerencias específicas para la disminución del costo de la carga regulatoria de trámite de Padrón de Proveedores, es que desarrollo una propuesta de simplificación administrativa que tendrá como principales objetivos: la eliminación de requisitos, la reducción del tiempo de respuesta y la digitalización del procedimiento. Eliminación de requisitos La eliminación de requisitos se refiere a suprimir todos los requerimientos que no están relacionados con el fin del trámite, que en este caso es la obtención de un registro para ser proveedor en el sector público. Derivado de la revisión realizada, se encontró que se pueden llegar a solicitar hasta 35 documentos distintos, donde 1 es presentado por las personas físicas, 3 por las personas morales, y los restantes tanto físicas como morales. La investigación permite afirmar que todos cuentan con un formato para la solicitud del trámite, y que los requisitos esenciales y comunes en todos ellos son los documentos que permiten la identificación del solicitante, estos son, la identificación oficial, la escritura pública o acta constitutiva y el poder notarial. Por ese motivo, se clasifican los requisitos en aquellos que son contenidos por otros y se pueden fusionar, y los que no se consideran congruentes para el cumplimiento de la finalidad del trámite. Ejemplo de ello es el requisito del acta de nacimiento, la CURP y la identificación oficial, siendo que la credencial emitida por el Instituto Nacional Electoral cuenta con los tres elementos, es que así se genera una reducción de la documentación. Siguiendo la misma lógica se procede a la eliminación de requerimientos, resultando en la solicitud de 7 requisitos para la obtención del trámite, de los cuales 2

Las actividades que realiza la Oficialía Mayor para emitir el empadronamiento son cuatro, estas son, la revisión de requisitos, análisis técnico de la información, dictamen de resolución y la validación del trámite (CONAMER, 2020). En total, tardan hasta 14 días naturales, equivalente a 10 días hábiles, los cuales se reparten en 3 días hábiles equitativamente para las actividades señalas con anterioridad, con excepción de la validación del trámite, para lo cual destinan un día. Con la automatización del proceso, se estima la reducción de las actividades internas para la resolución del trámite, considerando un día hábil para la revisión de requisitos, el análisis técnico y la validación del trámite, respectivamente, esto es, un equivalente de 1.4 días naturales por actividad. Teniendo en cuenta que los requisitos se redujeron a 7, los cuales se refieren a la identificación del proveedor y el cumplimiento en sus obligaciones fiscales, la revisión y el análisis de los documentos que hace la autoridad es más rápido, asimismo, la validación se refiere a la firma del documento de alta en el registro. Digitalización del procedimiento La digitalización impacta en la entrega de los requisitos y la reducción del tiempo de respuesta, la cual se plantea mediante la sistematización del trámite en línea, la cual se divide en las siguientes etapas: 1) Etapa de levantamiento de información, 2) Etapa de revisión de documentación, 3) Diseño en la Plataforma y generación de expediente electrónico, 4) Interoperabilidad, 5) Multiusuarios con conexión concurrente y 6) Capacitación. La presente administración pública estatal, que inició en el año de 2016, presentó la Plataforma de trámites en línea del Estado de Querétaro, cuyo objetivo principal es contar con un portal único que a través de un sistema se gestionen los trámites y servicios del Poder Ejecutivo, portal donde se generaría el trámite en línea.

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Padrón de Proveedores único. La administración pública estatal en relación al Poder Ejecutivo se divide en el Sector Central, que concentra al Gobernador y sus Dependencias, los Órganos Desconcentrados, que son las unidades administrativas creadas para la atención de programas prioritarios, brindando el apoyo técnico necesario a la Dependencia a la cual está adscrita y, por último, las Entidades Paraestatales, que actualmente son 36. Con la intención de conocer cuántos padrones de proveedores existen y la coincidencia de empadronados en ellos, se realizó un análisis de las páginas oficiales de las Entidades Paraestatales, obteniendo que 16 Entidades Paraestatales cuentan con un Padrón de Proveedores publicado en el apartado de transparencia. Es por lo anterior, que se procedió a hacer una comparación entre los padrones de proveedores encontrados con el de Oficialía Mayor, ello a través del Registro Federal de Contribuyentes, que es un dato que proporciona el formato de transparencia, obteniendo lo siguiente:

Por esa razón, se propone que exista un Padrón Único de Proveedores en el Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, que sea administrado por la Oficialía Mayor y se comparta a las demás Entidades Paraestatales y los Municipios, ello, sin afectar los procedimientos de contratación pública que cada uno realice conforme a sus atribuciones. Los documentos que integraría el expediente electrónico del proveedor serán la Identificación oficial, la constancia de situación fiscal, la opinión del cumplimiento de obligaciones fiscales, los estados financieros, la opinión positiva de cumplimiento de obligaciones Instituto Mexicano del Seguro Social, la escritura pública y el poder notarial. Resultado de lo anterior, los valores iniciales de medición de la carga regulatoria cambiarían, empezando por la frecuencia, al proponer un Padrón Único de Proveedores está será de aproximadamente 3,337 registros, que contemplan a Oficialía Mayor y los no coincidentes de la Entidades Paraestatales y el Municipio de Querétaro.

Tabla 3 Comparación de registros entre Padrones del Poder Ejecutivo

Análogamente, el costo de acumulación se reduce correlativamente al tiempo de reunir únicamente 7 documentos y del mismo modo el tiempo de resolución por parte de la autoridad, que multiplicados por la nueva frecuencia generan una nueva carga regulatoria como a continuación se muestra:

Nota: Elaboración a partir de. aOM, 2021. bAIQ,2021. b CECAFIS, 2021. bCECYTEQ, 2021. bCEI, 2021. b CETQRO, 2021. bCOBAQ, 2021. bCONALEP, 2021. b ICATEQ, 2021. bIQM, 2021. bIQT, 2021. bPFEQ, 2021. b PEPMADU, 2021. bSESEA, 2021. bUNAQ, 2021. bUPQ, 2021. bUTEQ, 2021.

Tabla 4 Comparativa de estimación de carga regulatoria

Derivado de la Tabla 3, se observa que el total de registros, tanto de inscripción como de refrendo, conjuntaron un total de 2,249 empadronamientos en el Sector Central y las restantes 16 Entidades Paraestatales suman un total de 1,605 registros, de los cuales solo el 29% es diferente a los contenidos en Oficialía Mayor. De forma semejante, se realizó el mismo ejercicio con el Municipio de Querétaro, que conjunta 884 registros (Municipio de Querétaro, 2021), de los cuales 432 empadronados son distintos a los de Oficialía Mayor, teniendo un porcentaje de coincidencia del 51%.

Nota: El cálculo de la carga regulatoria simplificada fue conforme al documento emitido por CONAMER, denominado SIMPLIFICA. Un método para medir y reducir las cargas regulatorias. https://www.gob.mx/cms/uploads/ attachment/file/566623/Libro_Simplifica_portal.pdf. Conclusión La presente investigación planteó la problemática que pueden enfrentar las autoridades en la aplicación de los trámites y servicios, además de la afectación

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que puede ocasionar a los particulares, así como la importancia de que la administración pública destine tiempo a actividades para actualizarse constantemente a la realidad que los rodea, para así eficientar sus procesos y generar valor público. La hipótesis del artículo tiene como finalidad el corroborar si el uso de las TICs y la simplificación impactan positivamente en la eficiencia del trámite, incidiendo a su vez en la carga regulatoria, la cual se confirma en el análisis del presente. Como se observó, se propone una mejora en la organización de la administración al centralizar el trámite, acción que beneficia a los recursos utilizados por los distintos entes públicos, y que, con base en la información recopilada en los portales oficiales, es viable para el Poder Ejecutivo a través de la actual plataforma de trámites y servicios. Favorece en la reducción de la carga regulatoria en la medida que a los particulares mediante un solo registro pueden participar en los procesos de contratación pública de los diferentes entes públicos, evitando la presentación de diferentes documentos en distintas oficinas e integrando el expediente electrónico del trámite, que puede ser usado en otros procedimientos. El marco teórico sentó las bases para la materialización de la propuesta, ya que en materia de simplificación y TICs es una constante la innovación para la mejora de la actuación de la autoridad, sea en procedimientos internos como aquellos en los que interactúa con los particulares. Con base en lo anterior, se contestan las interrogantes planteadas en la introducción del artículo, la primera pregunta pretendió conocer si las TICs implican una mejora en el servicio público, esta se responde de manera positiva, dado que el eficientar este proceso a través de un Padrón Único de Proveedores en línea, proyecta una reducción del tiempo de respuesta de hasta un 70% a la autoridad. La simplificación propuesta genera certidumbre y eficiencia en el registro de los proveedores, ya que la autoridad debe facilitar al particular el cumplimiento de sus obligaciones, observando que esta premisa no se cumple actualmente, es así, que al centralizar el registro se evita la duplicidad de funciones en los procesos previos a la contratación pública.

La segunda pregunta, enfocada en el impacto económico de las TICs en el trámite, se respondió estimando el costo que produce la adopción de esquemas de simplificación, en consecuencia, la Tabla 4 de la investigación corroboró que, las acciones propuestas pueden reducir de hasta un 51% de la carga regulatoria de un trámite, empero, esta es una estimación parcial en virtud de que no todas las Entidades Paraestatales se evaluaron. La eficiencia en la administración pública es un parámetro que permite medir la calidad de la gestión pública, por lo que el aprovechamiento del recurso público debe hacerse de forma adecuada, que es lo que busca la propuesta formulada, hacer más con menos. En conclusión, la inclusión de tecnologías de la información en el gobierno, sea de manera interna o externa, realizada mediante un correcto diseño, implica menos gasto de recursos públicos, es decir, eficiencia gubernamental, además, permite la simplificación de los procedimientos, por ende, el mejoramiento en la prestación de los trámites y servicios permite que los gobiernos enfoquen sus esfuerzos en la generación de nuevas políticas públicas en beneficio de la sociedad. Referencias Aeropuerto Intercontinental de Querétaro, S.A. de C.V. (16 de marzo 2021). Fracción XXXI. Padrón de Proveedores y Contratistas. http://aiq.com.mx/portal_aiq.php. Decreto por el que se expide la Ley General de Mejora Regulatoria y se derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. (2018). Estados Unidos Mexicanos. https://www. dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5523172&fec ha=18/05/2018. Silcock, R. (2001) What is E-government. [Qué es el Govierno-E] Parliamentary Affairs 54(1). pp. 88–101. https://doi.org/10.1093/pa/54.1.88 Cejudo, G. (2013). La Nueva Gestión Pública. Una introducción al concepto y a la práctica. En Cejudo, Guillermo (Comp.), Nueva Gestión Pública. Grupo Editorial Siglo XXI. https://docplayer.es/49513483Nueva-gestion-publica-guillermo-m-cejudo.html Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. (2007) Carta Iberoamericana del Gobierno Electrónico. https://clad.org/wp-content/

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Arte, literatura y sociedad

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Ley de Extinción de Dominio y Violación de Derechos Humanos en México

Angélica Patricia Monroy Frías Jesús Uribe Cabrera Universidad Autónoma de Querétaro

Resumen Este artículo presenta un análisis documental sobre la figura de la institución de extinción de dominio, misma que se ubica en la ley nacional de la materia, vigente en los Estados Unidos Mexicanos, el propósito de esta investigación fue el poder determinar las violaciones que genera a los derechos humanos y fundamentales, principalmente, de los terceros de buena fe, derivada de su particular construcción jurídica. Concluyendo que la acción de extinción de dominio no puede ejercerse sin que exista, una sentencia condenatoria de responsabilidad penal, y con ello se pueda evitar un régimen de excepción, con una figura híbrida, multifactorial y sujeta a supuestos procesales diversos, civiles, penales y administrativos. Palabras clave: Derechos humanos, extinción de dominio, garantías, presunción de inocencia, propiedad, seguridad jurídica.

Abstract This article presents a documentary analysis on the figure of the institution of extinction of dominion, same that is located in the national law of the matter, in force in the United Mexican States, the purpose of this investigation was to be able to determine the violations that it generates to the human and fundamental rights, mainly, of the third parties of good faith, derived from its particular legal construction. Concluding that the action for termination of ownership cannot be exercised without a conviction of criminal responsibility, and thus a regime of exception can be avoided, with a hybrid, multifactorial figure and subject to various procedural assumptions, civil, criminal and administrative. Keywords: Human rights, extinction of domain, guarantee, property, presumption of innocence, legal security.

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El presente trabajo parte de cuestionar cómo la creación de la institución de la extinción de dominio, tal como se concibe en la actual ley nacional de la materia, después de la reforma al artículo 22, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que le antecede, e implementación, traen aparejada una sistemática violación a derechos humanos fundamentales, que ponen en riesgo, de manera particular, el derecho a la propiedad, en especial, de los terceros de buena fe. Si bien es cierto, que dicha figura jurídica halla su justificación en la necesidad de reducir la capacidad financiera y de operación de los grupos delincuenciales organizados, también lo es que la misma vulnera los derechos de terceros y su seguridad jurídica. En este mismo orden de ideas, se busca hacer notar que la creación de esta disposición legal nace a contra natura de la doctrina jurídica y matizada de una amplia discrecionalidad, para su implementación, y posterior destino de los bienes sujetos a la extinción, donde los terceros, apenas podrán ejercer una defensa vulnerada en sus derechos, y donde la indemnización de las víctimas no es una preocupación nodal. El supuesto que orienta la intención de este trabajo es acreditar, que el artículo 22 constitucional y la ley reglamentaria en materia de extinción de dominio, son violatorios de derechos humanos, específicamente de las garantías de seguridad jurídica y del derecho al debido proceso, por lo que se refiere a las formalidades esenciales del procedimiento, de la presunción de inocencia, y de los derechos establecidos en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Así las cosas, en la Convención contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas (Naciones Unidas [UN], 1988), se menciona, entre otros aspectos, la necesidad de establecer medidas, conforme al derecho interno, para ejercer un efecto disuasivo en lo referente a la comisión organizada de estos delitos, según el artículo 3, punto 6; a plazos prolongados de prescripción, de acuerdo al artículo 3, punto 8; a aportar la totalidad o parte de los bienes a la lucha contra el tráfico y el uso indebido de estupefacientes, y sustancias sicotrópicas, como dice el artículo 5, punto 5. Incluso, a considerar la posibilidad de invertir la carga de la prueba respecto del origen lícito de los bienes sujetos a decomiso, pero si es compatible con los principios de derecho interno y a la naturaleza de los procedimientos judiciales, como afirma el artículo 5, punto 7 (pp. 14-15, 17-18). Por lo que se refiere a la Convención contra la delincuencia organizada y transnacional y sus protocolos (Naciones Unidas, 2004), aborda aspectos relativos a la penalización del producto del delito, a la responsabilidad penal, civil y administrativa, a la sanción, incautación, decomiso y disposición de bienes, así como a la acreditación de su origen lícito, pero todo de conformidad con el ordenamiento interno, como los disponen los artículos 6, 10, 12 y 14 (pp. 8, 11, 13 y 16). Como puede observarse, los tratados internacionales de los que México forma parte, constituyen antecedentes de la reforma constitucional del artículo 22, en que se fundamenta la norma reglamentaria consecuente, y establecen que ésta debe ser de acuerdo con el ordenamiento y procedimientos propios, aspecto que, de manera ninguna, caracteriza a los aludidos procesos legislativos

Antecedentes El surgimiento de la figura de extinción de dominio, se da en México en el contexto de la creciente violencia, derivada de la delincuencia organizada en el país, y de la vulneración de las instituciones. Es precisamente, durante el gobierno del presidente Felipe Calderón, 20062012, que se implementa el programa Cero Tolerancia, para hacer frente al problema de la delincuencia organizada. La importancia de este problema se ha recuperado en documentos internacionales, como la Convención de Viena, sobre el derecho de los tratados, además de otras convenciones relevantes, en materia de delincuencia organizada, y corrupción. El artículo 27, señala, de manera relevante para el presente tema, que un “Estado parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno, como justificación del incumplimiento del tratado” (United Nations, [UN], 1969, hoja 10).

Con estos presupuestos, el 18 de junio de 2008, se publicó la reforma al artículo 22 constitucional. En la exposición de motivos se prevé la extinción de dominio como una excepción a la confiscación de bienes. En voz del legislador, se buscó una figura más novedosa y menos complicada que permita al Estado aplicar a su favor, bienes respecto de los cuales existan datos que los involucren con actividades delictivas (Cortés Berumen, 2008, hoja 1). Así las cosas, se crea la figura de extinción de dominio, más que como un régimen de excepción, como un eufemismo de la confiscación, al ser una institución que vulnera derechos humanos y fundamentales, dado que atropella las bases doctrinarias del derecho privado, penal y administrativo, sus principios y ordenamientos,

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como consecuencia de la naturaleza con la que fue dotada por el legislador. El referido artículo 22 constitucional en vigor, considera como no confiscación, la aplicación de bienes a favor del Estado, cuyo dominio se declare extinto en sentencia. Dicha acción se ejercitará por el Ministerio Público en un procedimiento de naturaleza civil, autónoma de la penal, sobre todo producto y accesorio de los bienes, para que la autoridad disponga de ellos, mediante su monetización, enajenación o destrucción Constitución de los Estados Unidos Mexicanos [CPEUM], 1917). Consecuentemente, con ello nace la institución de la extinción, que en el artículo 3 se define como la pérdida de los derechos que tenga una persona en relación con los bienes, por sentencia de la autoridad judicial, sin contraprestación, ni compensación alguna para su propietario poseedor, respecto de la delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos de conformidad con la Ley Nacional de Extinción de Dominio ([LNED], 2019, p. 2). Naturaleza de la institución de extinción de dominio La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la acción de extinción de dominio se ejercitará a través del Ministerio Público y mediante “un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal” (1917, hoja 72). Tal circunstancia así establecida, no deviene, por su sólo planteamiento, en una acción pura y llana de naturaleza civil, a la que deban atribuírsele todas las consecuencias propias que de ella derivan. Es decir, no por un acto meramente legislativo y pragmático para el logro de las intenciones extintivas de dominio de la ley reglamentaria correspondiente, la acción transmuta su naturaleza a civil, con todo lo que doctrinariamente implica, toda vez que no puede desvincularse de su origen, esto es, está íntimamente relacionada con hechos delictivos de diversa naturaleza. Es decir, las acciones de derecho civil son propias de las relaciones entre civiles o particulares, en un plano de igualdad, sin la intervención del Estado como persona de derecho público. Su finalidad es resarcitoria, y en ningún caso busca castigar penalmente.

Dicho de otra manera, si bien, por disposición constitucional, la figura jurídica de la extinción de dominio es un procedimiento autónomo respecto del procedimiento penal, de manera ninguna significa, aunque así se establezca, que la institución misma de extinción de dominio sea autónoma de la materia penal, en el citado artículo 22 constitucional. Dado que, precisamente esta materia, es la que le da origen y sustento, de forma inusitada, respecto de las auténticas instituciones civiles. Lo que no puede traducirse, con toda lógica, como emanada de una mera construcción mental, toda vez que encuentra su fundamento en los diferentes ordenamientos en los que se describen los tipos penales de los que surge primero la acción penal, y ligada a ésta, la civil. Esto es, en todo ordenamiento penal se encuentran los hechos ilícitos que dan lugar a la extinción de dominio, y son precisamente ellos los que justifican el inicio y la conclusión de los procedimientos de extinción. Así, con la aparente autonomía que la Constitución le otorga a la acción de extinción de dominio, se pretende dotar a este procedimiento con reglas procesales civiles, condición que no la convierte, per se, en una acción propia del derecho civil, cuyo objeto es regular las relaciones entre particulares, y no la pretensión del Estado de extinguir el dominio y los derechos de estos particulares sobre sus bienes. Por lo que, la acción de extinción de dominio sólo la puede ejercer el Estado. No les es permitido a los particulares, su objeto persigue intereses de orden público. Esta abstracción mental, que separa la causa de la consecuencia, podría parecer inocua, pero no lo es. Y no lo es porque está teñida de discrecionalidad y subjetividad en la implementación de los elementos del procedimiento de extinción de dominio. Esto es, se busca que un procedimiento civil tenga origen en una acción penal, luego que se conduzca como civil, aunque no tenga esa naturaleza, dado que las partes, el Ministerio Público, representante del Estado, por un lado, y el particular, por otro, no están en una relación de igualdad o coordinación, sino de supra-subordinación del segundo al primero. Es de observarse que aun cuando la extinción de propiedad derive del ejercicio de la acción de extinción de dominio, mediante una sentencia, no es equiparable a una acción de derecho civil, aunque esta se siga de acuerdo a las reglas de los procedimientos civiles, ya que ésta tiene una finalidad resarcitoria para volver la situación al estado anterior al hecho que motivó el perjuicio, y no de castigar penalmente a quien lo

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provocó (Deconceptos, s.f., párr. 2). Esto es, se aplican reglas de derecho privado y se soslaya el origen penal. Lo anterior es de suma importancia, toda vez que siendo considerado un procedimiento autónomo, distinto e independiente del procedimiento penal, como ya se apuntó antes, y ejercido por el Ministerio Público, debe tener su origen en procedimientos penales, de los cuales haya obtenido información relativa a los hechos que sustentan la acción o de cualquier otro que se haya iniciado con anterioridad o simultáneamente, como se establece en el artículo 8, párrafo 3 de la LNED (2019, p. 6). Tal circunstancia, evidentemente, convierte al procedimiento civil en uno accesorio del procedimiento penal, pero que no sigue la suerte de éste último, el principal, dado que éste no es un presupuesto procesal para el procedimiento civil, ni tampoco el hecho de que recaiga en el procedimiento penal, una sentencia condenatoria por el delito que se persigue. De manera que, no se ha acreditado plenamente la responsabilidad del imputado, y consecuentemente, tampoco sobre los bienes involucrados, hasta ese momento. Incluso, los bienes tienen el carácter de pruebas en el procedimiento penal, mientras que ya son objeto de un procedimiento de extinción civil. Es decir, los bienes pueden ser extinguidos o no, con independencia de la responsabilidad penal resultante. Así las cosas, la acción de extinción de dominio no se funda en una sentencia que determine la responsabilidad penal, sino en un “hecho ilícito” que se presuma, como lo establece en la ley de extinción, en la información que obtenga el Ministerio Público, con base en diferentes fuentes de información oficial, como se establece en el artículo 16 de la LNED (2019, p. 8). En efecto, de acuerdo a esta ley, son los elementos esenciales de la acción de extinción de dominio, la existencia de un hecho ilícito y no tipo penal, la existencia de algún bien de origen o destinación ilícita, el nexo causal de estos dos elementos, y el conocimiento que tenga el titular, del destino del bien al hecho ilícito o que sea producto del ilícito, a menos que estuviera impedido para conocerlo. Presupuestos todos que no han tenido la oportunidad de ser debidamente probados ante la autoridad jurisdiccional penal correspondiente, y en una sentencia condenatoria, como debiera ser, en cumplimiento de las formalidades esenciales de todo procedimiento. De cualquier forma, por hecho se entiende el delito, en el conjunto de sus elementos (Carvallo, 1995, p.

887). Para él, el término hecho tiene un sentido amplio, comprensivo de todos los elementos del tipo penal. Y así también, con esa acepción se emplea en el derecho mexicano, como se puede observar en el Artículo 16 constitucional, relativo al acto de molestia, y que debe ser fundado y motivado. Por lo tanto, considerando al hecho como parte o como un todo, no deja de ser insuficiente para incoar, debidamente, el procedimiento de extinción de dominio, en los términos de la ley reglamentaria del artículo 22 constitucional, porque se desprenden de investigaciones incipientes y no conclusivas, y sin las formalidades esenciales. Además, la vinculación de la acción de extinción de dominio con la persecución del delito, de acuerdo a las leyes penales, apenas es relativa, toda vez que ambos procedimientos dependen, en principio, de la calificación del hecho ilícito, desvinculado de la responsabilidad del imputado, por lo que para los juzgadores, civil y penal, la independencia aquí, sólo puede entenderse como el papel de un juez en la determinación sobre la extinción de dominio respecto de bienes involucrados en la comisión de delitos establecidos en el artículo 22 constitucional. Pero, por otro lado, existe un juez que habrá determinar sobre la responsabilidad penal. Ambos jueces tendrán jurisdicción independiente, pero estarán totalmente vinculados por lo que hace a la determinación preliminar del delito, a la conservación o no de la prueba, todo mediante resoluciones interprocesales, y a su acreditación o no en sentencia, aunque la falta de ésta última no será un obstáculo, indebidamente, para concretar la extinción de los bienes, ya que no es presupuesto de procedencia para el procedimiento específico de extinción, como se establece en la ley de la materia, reglamentaria del artículo 22 constitucional. Así, en el artículo 16 se determina que los bienes pueden estar sujetos a la disposición o asignación anticipada. A la venta anticipad en el artículo 2, fracción XXI, o bien, concederse el uso, depósito o comodato, como lo dispone el artículo 231, mediante causas que se aducen justificadas, y con una serie de estimaciones subjetivas de los bienes que se observan en el artículo 2, fracción XI, y que quedan al arbitrio del Gabinete Social de la Presidencia de la República, de acuerdo al artículo 229 (LNED, 2019, p. 48). También se podrá proceder a la destrucción de bienes o destinarse a favor de dependencias, como se menciona en los artículos 232 y 233. Para el remoto caso de improcedencia de la acción de extinción de dominio, se devolverán los bienes con sus accesorios, deducidos los gastos de administración y enajenación

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que generen, según los 214 y 237. En caso de venta anticipada, se pagará el importe más los rendimientos, y en caso de destrucción, se hará sobre la base del avalúo al momento del aseguramiento, como dice artículo 238 (LNED, 2019, p. 51). Por lo tanto, lo dicho hasta aquí, hace patente otra vertiente de la naturaleza de la institución de la extinción de dominio, que se deduce del derecho administrativo, es decir, de las normas que rigen las relaciones entre la administración y los particulares (De Pina Vara, 1993, p. 228). En este contexto y como figura jurídica de derecho administrativo, se crea el procedimiento de extinción de dominio, como un régimen de excepción en el Artículo 22 constitucional. Si bien, la justificación de esta institución se halla en la necesidad de crear una figura que se pretendió, por el poder legislativo, más novedosa y menos complicada en su aplicación, que permita al Estado aplicar a su favor bienes (Cortés Berumen, 2008). No obstante, como ya se apuntó antes, también creó, con el régimen de excepción de extinción de dominio, un paquete de reformas en diferentes materias, afectando a la delincuencia, a través de la economía del crimen, para dar lugar a una figura jurídica de naturaleza diversa, multifactorial, híbrida, toda vez que deviene de la integración de consideraciones de procedimientos penales, civiles y administrativos. Es una institución, que se encuentra desprovista del carácter punitivo del derecho penal, pero se vincula a éste, en la medida en que está sujeta a la verificación de los hechos ilícitos de los delitos que comprende, lo que le brinda sus perfiles civiles y penales. Y es el Estado, a través de los órganos correspondientes, el que dispone, en sentencia ejecutoriada o durante el procedimiento, de los bienes sujetos a extinción, lo que la dota de su matiz de derecho administrativo. Su finalidad es, entonces, distinta de la que se persigue en los juicios seguidos de cada procedimiento, de forma independiente, por lo tanto, los principios procesales que deban regir una institución singular, no pueden ser aplicados de forma arbitraria, y sin equidad jurídica. Extinción de dominio y derechos humanos Con el presupuesto ontológico en mano, de la extinción de dominio, como una institución con una naturaleza diversa, no se le pueden atribuir, sin dejar de ser discrecional en la decisión, sólo las reglas o principios procesales de alguna de las materias que

conforman su núcleo sustancial, para hacerla menos complicada en su aplicación, ya que un criterio de ese tipo, se tiene como efecto, la violación de los derechos humanos de los titulares de los bienes sujetos al procedimiento de extinción, particularmente, de los terceros, por lo que se refiere al principio de presunción de inocencia y de buena fe, pero sobre todo, a la disposición de bienes, durante el procedimiento de extinción, sin que medie sentencia condenatoria en ese sentido, tanto en el juicio principal o penal, como en el de extinción de dominio, en contravención plena de lo dispuesto en el artículo 14 constitucional. Lo anterior, respecto a las formalidades esenciales del procedimiento, es decir, de la seguridad jurídica. Lo anterior, ya que la sentencia también es, desde luego, presupuesto de las garantías judiciales, como se establece en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Así, las garantías judiciales deben observarse en todas las instancias procesales (Caso del Tribunal Constitucional, 2001, hoja 2). Por lo que hace al principio de presunción de inocencia, se ha pretendido hacer nugatoria su aplicación en el procedimiento de extinción de dominio, por considerar que es sólo privativo del procedimiento penal y no del civil, invocando la disposición contenida en el artículo 20 constitucional, apartado B, fracción primera, relativo a los derechos de toda persona imputada, esto es, a que “se presuma su inocencia, mientras no se declare su responsabilidad, mediante sentencia, emitida por el juez de la causa”. Este argumento se torna falaz y engañoso, toda vez que el procedimiento de extinción de dominio no es un procedimiento auténticamente civil, ni por los sujetos que actúan, el tipo de relación que se guarda entre ellos, y los fines que se persiguen. Aquí está la potestad soberana del Estado, representado por el Ministerio Público, el cual tiene el ejercicio de la acción de extinción, en una relación de supra-subordinación, y con fines sancionadores, y no resarcitorios, en un plano de igualdad entre particulares, como es propio del procedimiento civil ordinario. La interdependencia entre ambos procedimientos es muy amplia y, sobre todo, lo es fundamental, por lo que su autonomía es tan relativa que, apenas es un nombre. Esto es así, porque para que un procedimiento de extinción pueda iniciarse, se requerirá la información obtenida, sobre el hecho ilícito, no la acreditación del

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mismo, como debiera suponerse, por parte de Ministerio Público, y determinada por el juez, en sentencia firme. Así, están vinculados mediante resoluciones interprocesales, hasta que se determine o no la responsabilidad del imputado. Lo mismo ocurrirá para el caso de que el juez penal ordene la conservación de bienes, en calidad de pruebas. No se puede, por lo tanto, con todos los elementos objetivos que caracterizan, en la realidad, al procedimiento de extinción de dominio, negar a los demandados y sobre todo, a los terceros de buena fe, el ejercicio al derecho humano de presunción de inocencia, porque, de otro modo, se está dejando en total estado de indefensión a los vinculados a este procedimiento, violando su derecho a la propiedad. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha afirmado que, en el principio de presunción de inocencia, subyace el propósito de las garantías judiciales, al afirmar la idea de que una persona es inocente hasta que su culpabilidad sea demostrada. Por lo tanto, en el artículo 8.2 se exige que una persona no pueda ser condenada, mientras no exista prueba plena de su responsabilidad penal. Si obra contra ella prueba incompleta o insuficiente, no es procedente condenarla, sino absolverla. Asimismo, ha determinado, con toda claridad, que el derecho a la presunción de inocencia es un elemento esencial para la realización efectiva del derecho a la defensa y acompaña al acusado durante toda la tramitación del proceso, hasta que, una sentencia condenatoria que determine su culpabilidad, quede firme. (Corte IDH, Cuadernillo de jurisprudencia, 2020, p.215). Además, en cuanto a su alcance, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resulto que debe proteger en cualquier materia, respecto de actos privativos (Tesis 2ª. XXXV/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, mayo de 2007, p.1186). Además, a partir de la reforma constitucional del 10 de junio de 2011 se estableció un nuevo bloque constitucional, integrado tanto por la CPEUM, como por los instrumentos internacionales de derechos humanos de los que el Estado mexicano es parte. Se incorporó también el principio pro persona como rector de la interpretación y aplicación de las normas jurídicas, en aquello que favorezca y brinde mayor protección a los derechos humanos de las personas.

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En este marco, la Declaración Universal de los Derechos Humanos señala, en su artículo 11: Toda persona acusada de delito, tiene derecho a que se presuma su inocencia, mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa. Por lo que hace al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 14 establece que toda persona acusada de un delito tiene el derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley. Por su parte, La Convención Americana de Derechos Humanos establece en su artículo 8, de las Garantías Judiciales, que toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y tiene derecho a que se presuma su inocencia, de conformidad con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2020).

corresponde probarla”, de acuerdo al artículo 807 del Código Civil Federal (CCF, 1928). Además, la carga de la prueba debe estar a cargo del Ministerio Público, con base en este principio fundamental del derecho, en donde se establece que debe probar quien acusa. Es decir, el Ministerio Público, debe demostrar que una persona comete las omisiones de informar a la autoridad que en un bien de su propiedad se lleva a cabo un ilícito penal, y también demostrar que tuvo conocimiento de esos actos ilícitos en su bien, ya que como lo establece el ordenamiento sustantivo civil federal, en el artículo 257, se requiere prueba plena para destruir la buena fe (Código Civil Federal [CCF], 1928, p. 30). Luego, con la disposición contenida en la redacción de artículo 15 la ley reglamentaria, se parte de otro presupuesto indebido: la presunción de culpa, y se viola el derecho humano del principio de buena fe (LNED, 2019). Conclusiones

Por lo que hace a los terceros, en especial de buena fe, son titulares de derechos principales o accesorios que eventualmente pueden verse involucrados, a través de sus bienes o derechos, en el procedimiento de extinción de dominio. Es la persona que, en principio, no tiene relación con la situación, pero puede verse afectada. El principio de buena fe se define como modelo de conducta social exigible a la persona, en el tráfico jurídico y en el ejercicio de sus derechos. (Moreno García, 1993, p. 266). Si bien la constitución, en su artículo 22 establece la garantía del acceso a los afectados, a los medios de defensa adecuados para acreditar la procedencia legítima del bien sujeto al procedimiento, no existe un equilibrio entre la acción de extinción de dominio y las garantías constitucionales. Toda vez que, de acuerdo al artículo 15 de la ley reglamentaria de esta disposición constitucional, se puntualiza que: “Se presumirá la Buena fe en la adquisición y destino de los Bienes”. Luego afirma en el artículo 25, fracciones I y IV que, para gozar de esta presunción, la parte demandada y la o las personas afectadas, deberán acreditar el origen y la licitud del bien, sin que esto merezca mayor notoriedad, dado que con ello se acredita el proceder conforme a derecho. (LNED, 2019). Sin embargo, por lo que hace a las fracciones V a VII del artículo 25, se exige, además, la acreditación de supuestos negativos que, de ninguna manera, están obligados a probar (LNED, 2019). Primero, porque es claro que “el que afirma la mala fe del poseedor le

Con todos los argumentos vertidos hasta aquí, se comprueba la sistemática violación de los derechos humanos, por la aplicación de la institución de la extinción de dominio, y se arriba a las siguientes conclusiones. El artículo 22 de la CPEUM y su reglamentaria, LNED, vulneran los derechos humanos consagrados en la propia Constitución y en los tratados internacionales. Violan las garantías judiciales y el derecho a la propiedad establecida en la Convención Americana de los Derechos Humanos, en los artículos 8 y 21, de la Convención Interamericana de Derechos Humanos (2004). Violan el derecho a la presunción de inocencia, que se encuentra reconocido, en prácticamente todos los instrumentos internacionales de derechos humanos, de los que México es Estado parte, como la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Organización de Estados Americanos, s.f.), en el artículo XXVI, de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, (1948). La Declaración Universal de Derechos Humanos, en el artículo 11 (Naciones Unidas, s.f.). El Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, en el artículo 14 (Naciones Unidas, 1966). Con lo dispuesto por el artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos (s. f.), y la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (s.f.), con carácter obligatorio, el alcance e interpretación de este principio se ha hecho extensivo, en el sentido de su aplicación, en todas las materias, por ser un elemento esencial para la realización efectiva del derecho de defensa.

Ley de Extinción de Dominio y Violación de Derechos en México

Se viola la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus protocolos, también conocida como Convención Palermo, en su artículo 12, inciso 8 (Naciones Unidas, 2004, p. 13). A ella se le atribuye la regulación de la acción de extinción de dominio, y que prevé expresamente, que las disposiciones que autorizan al Estado el decomiso o la incautación de bienes de procedencia ilícita o utilizados en la comisión de delitos por parte de la delincuencia organizada, no deben interpretarse en perjuicio de los terceros de buena fe. Asimismo, se viola la Convención contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, al establecer sanciones que no son compatibles con el ordenamiento interno, como lo establece este instrumento internacional, en el artículo 6 (Naciones Unidas, 1988, p. 19). Lo anterior, dado que el procedimiento de extinción de dominio se ejerce en México, en contravención a las formalidades del procedimiento, establecidas en la Constitución, en el artículo 14 y, a los derechos humanos consagrados en el Artículo 1, de esta carta magna. Finalmente, la acción de extinción de dominio no puede ejercerse sin que exista, de antemano, una sentencia condenatoria de responsabilidad penal, para que pueda proceder respecto de cualquier justiciable y, con todas las garantías judiciales. De lo contrario, lo que se obtiene con este procedimiento, es un auténtico eufemismo de la confiscación, y no un régimen de excepción, con una figura híbrida, multifactorial y sujeta a supuestos procesales diversos, civiles, penales y administrativos.

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El Big Data y su Aplicación en el Derecho

Selma Guadalupe Morales Hernández Raúl Ruiz Canizales Universidad Autónoma de Querétaro

Resumen El Big Data (BD) o ciencia de datos es un campo poco explorado que puede eficientizar procesos, mejorar la toma de decisiones y la calidad de servicios, actualizar y crear modelos de trabajo, entre muchos otros. Por lo que se propone que los estudiantes e investigadores del Derecho se formen y capaciten en esta materia. Es una tarea grande, pero con el acompañamiento de profesionales especializados y la facilitación de infraestructura adecuada es más que plausible, no se requiere de conocimientos en matemáticas extraordinarios o super computadoras. Sólo se necesita de los instrumentos necesarios, paciencia y mucha curiosidad. Palabras clave: Big Data, ciencia de datos, Derecho, estrategia de datos, minería de datos, visualización de datos.

Abstract Big Data or data science is a little explored field that can streamline processes, improve decision-making and the quality of services, update and create work models, among many others. Therefore, it is proposed that students and researchers of Law be trained and study this matter. It is a big task, but with the accompaniment of specialized professionals and the provision of adequate infrastructure it is more than plausible, it does not require extraordinary knowledge in mathematics or super computers. It only takes the necessary instruments, patience and a lot of curiosity. Keywords: Big Data, data science, Law, data strategy, data mining, data visualization.

El Big Data y su Aplicación en el Derecho

Las matemáticas se encuentran en todos los ámbitos de la ciencia, por lo que ésta se ayuda de sus avances. No es de sorprender que el Derecho también se beneficie con los desarrollos matemáticos. Es así como hoy en día podemos encontrar a las matemáticas en espacios netamente jurídicos como en los cálculos de pensiones e indemnizaciones, o en el cómputo de sentencias. Pero también se encuentran en espacios multi y transdisciplinarios como en el campo de la contabilidad o del comercio.

la democratización de dichos avances. En parte se debe a la popularidad del internet y de las nuevas formas de certificación académica a distancia. Esto preparó, en cierta medida, a los centros educativos para la nueva normalidad poscovid. La brecha se redujo para incorporar las actividades académicas al espacio digital y, aunque parecía imposible, las Facultades de Derecho continuaron con la formación de sus estudiantes y aún con pandemia éstos continuaron graduándose y nuevos fueron admitidos.

En estos espacios las matemáticas cobran protagonismo y dejan de ser un instrumento secundario. No sólo sirven para procesamiento de información, sino para su análisis e interpretación. De esta forma campos como la estadística se convierten en un recurso muy grande y de fácil acceso, relativamente. Es necesario contar con un amplio bagaje que permita su aprovechamiento, ya que, aunque las fuentes de información y los recursos se encuentren en medios públicos, las competencias necesarias para su aprovechamiento son difíciles de adquirir. Por lo que las Facultades de Derecho deben incluir en su ‘currícula’ las bases necesarias para que los estudiantes puedan acceder al mundo competitivo, multi y transdisciplinario de la ciencia de las matemáticas.

La digitalización de los espacios educativos llegó para quedarse, por lo que es imperativo aprovechar el impulso e integrar a los planes de estudio herramientas que los preparen para el nuevo mundo competitivo en esta nueva normalidad. Así pues, la estadística no constituye por sí misma la respuesta a esta área de oportunidad, la presente propuesta es respecto a una de sus subramas que brinda mayor luz a esta cuestión, El BD (Big Data), o Ciencia de Datos, permitirá a las universidades reducir la brecha tecnológica que aqueja a sus investigadores, profesores y profesionistas en general.

Sin embargo, la ciencia de las matemáticas no implica necesariamente a las ciencias duras, como ocurre en el campo de la estadística. Es aquí donde el Derecho se cruza con la sociología, antropología, política, criminología e incluso con la psicología. Las interconexiones han estado presentes desde sus inicios, pero avanzan a un ritmo más lento en comparación con el de las ciencias duras. En parte se debe a que, de todos los campos científicos, las ciencias sociales son de las menos relacionadas con la tecnología, o al menos con los avances tecnológicos, los cuales parecen quedar relegados a instrumentos de difusión de la información. La estadística, como rama de las matemáticas, permite acceder a recursos sociales y a recursos científicos para explotar las interconexiones. Los recursos sociales aportan los espacios, contextos humanos y las teorías necesarias para su abordaje; los recursos científicos duros proporcionan herramientas para potencializar los procesos y resultados. Una de las principales razones por la que no se puede acceder a estas herramientas es la brecha tecnológica que existe entre las ciencias. Las ciencias sociales solían permanecer al margen, sin embargo, poco a poco se han incorporado recursos tecnológicos que permiten

Sin embargo, el BD es un campo de la estadística relativamente nuevo, tiene su origen en 1962 cuando John W. Tukey en su célebre obra The Future of Data Analysis (Tukey, 1962) utilizó la expresión análisis de datos. Comenzó como una descripción de la relación entre la cantidad de información y los datos que ésta arroja que se convirtió en el hito que cambiaría la forma de hacer ciencia en el siglo XXI. A partir de ese momento su desarrollo fue en todas las ciencias, indirectamente. Poco a poco, por medio de la estadística, se ha ido incorporando a la búsqueda, gestión y análisis de información. Así es como paulatinamente surgió su amplio campo de aplicación y las personas dedicadas a implementarlo. Los científicos de datos son los profesionales dedicados a esta cuestión, pero no son, necesariamente, matemáticos o estadistas, pueden provenir de todos los campos del saber. Definitivamente, las matemáticas son un elemento importante, pero no definitivo, ya que existen numerosas herramientas diseñadas para auxiliar a los científicos de datos. También es una actividad colaborativa, es decir, en general, para trabajar con BD se requiere de un equipo de colaboradores que reúnan todas las habilidades para llevar a cabo el proyecto. El tamaño del equipo varía dependiendo de la empresa que se propongan, así como puede haber equipos muy numerosos también pueden existir equipos con pocos integrantes. Debido a que es muy difícil reunir todas las

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competencias necesarias para su ejecución en una sola persona, por más capaz y talentosa que sea. Otra parte importante es la tecnología de la que se disponga para su implementación. Las universidades son semilleros científicos, por lo que es menester contar con la infraestructura necesaria a fin de que los investigadores y estudiantes tengan los recursos básicos para llevar a cabo los proyectos. Existen bases de datos de uso público, así como softwares libres que están a disposición de quien guste y pueda utilizarlos. Incluso, bases de datos como las del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), o las que se encuentran en los informes de instituciones son fuentes de información de primera mano que pueden explotar científicos de datos mexicanos, en especial jurídicos. Por lo que el principal medio que deben garantizar los centros educativos es la disposición y calidad de equipos de cómputo y muchos de estos ya cuentan con ellos. Debido a esto es que el primer obstáculo para la formación de científicos de datos jurídicos no son las matemáticas o la infraestructura, sino el conocimiento técnico especializado necesario para relacionarlo con el Derecho. Cabe aclarar que ser un científico de datos no implica distanciarse de alguna actividad netamente jurídica; por el contrario, la ciencia de datos puede ser un complemento muy enriquecedor en múltiples ámbitos jurídicos. Por lo que el presente artículo pretende aproximar a los universitarios jurídicos al BD para que se interesen en explorarlo y puedan entender, a grandes rasgos, qué es, cómo funciona, cuáles son sus aplicaciones en el Derecho y qué necesitan para convertirse en científicos de datos jurídicos. ¿Qué es Big data? Como se mencionó anteriormente el BD es una rama de la estadística cuyos principales objetivos son recopilar, clasificar y emplear información. El propósito es, como su nombre lo indica, obtener datos ya que estos no son sinónimo de tener información. La información no constituye por si misma un mensaje, no dice nada, es necesario procesarla e interpretarla para poder escudriñar sentido alguno. Por lo que el BD se encarga de trabajar la información para hacerla significativa, pero no incluye todos los tipos de información, precisa de un tipo específico ya que aparte de la estadística también pertenece al campo de la computación. La información que arrojan los sistemas computacionales es la materia prima para la minería de datos, que es el proceso de

extracción de datos. Esta se obtiene de los sistemas de ingeniería de datos, que se encargan de la producción y mantenimiento de los sistemas de datos (Smith, 2019). Lo anterior puede parecer difícil de asimilar, ya que el proceso de recolección de datos se complejiza en diversos procesos. Por lo que existen múltiples enfoques teóricos y distintas formas de clasificación. En realidad, la forma en la que se organicen los pasos del BD depende del campo de aplicación, de los recursos a disposición, del tamaño del proyecto y más importante aún, de lo que se pretende lograr. Pero para propósitos pedagógicos de este artículo, hemos seleccionado y agrupado los pasos más importantes para posibles aplicaciones jurídicas, para conocer los pasos completos se sugiere revisar a Pierson (2017). Los que consideramos introductorios son los siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Estrategia de datos Minería de datos Limpieza de datos Enriquecimiento de datos Visualización de datos Aprendizaje de máquinas

Para entender lo anterior y también ahondar en los términos más comunes en el tema, usemos el siguiente ejemplo: Un sistema de datos es como un archivero en un despacho de abogados. En él se guarda la información de los clientes, si hay pocos clientes no habrá problemas para encontrar lo que has guardado ahí, pero con forme pase el tiempo olvidarás lo que has guardado y, peor aún, al incrementar el número de clientes será más difícil localizar lo que puedas necesitar. La información dentro del archivero es solo eso, información almacenada en un espacio que se mantiene en conjunto solo porque está dentro de este sistema de datos. El esfuerzo por mantener al archivero en pie y alimentarlo con información es la ingeniería de datos, que se encarga de que todo siga funcionando y sea lo más eficiente posible. Pero ¿cómo se puede aprovechar la información dentro del archivero? Para responder esta pregunta primero hay que identificar qué es lo que se quiere lograr, es decir, identificar el problema y cuáles son los objetivos por cumplir. Una vez identificado esto es posible desarrollar una estrategia de datos la cual nos permitirá optimizar recursos para alcanzar con eficiencia y eficacia los resultados planeados. En segundo lugar,

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podemos llevar a cabo la minería de datos, la cual cosiste en la extracción de datos. Posteriormente se deben explorar los datos, es importante recalcar el aspecto exploratorio, ya que es solo una aproximación para entender qué datos fueron recopilados, porque es imposible revisarlos todos debido a su enorme volumen. En el caso de nuestro archivero esto quiere decir que no vamos a leer pormenorizadamente los documentos, probablemente revisaremos cuántos paquetes de expedientes tenemos, de qué materias, en qué fechas, cuáles siguen activos, etcétera.

sistema de aprendizaje aplicado a las computadoras en el que se colocan los parámetros descubiertos en el paso anterior para que el software, automáticamente reaccione y realice una acción programada. En el caso del archivero, imaginemos que una vez visualizado, las personas encargadas del despacho decidieron digitalizarlo y dividir al personal por materia. Para esto utilizaron un software que también organiza los expedientes por materia, entonces hicieron grupos de trabajo que eran proporcionalmente más numerosos para las materias con más carga de trabajo.

El tercer paso consiste en limpiar los datos. Este paso es de suma importancia ya que nos permitirá enfocarnos en la información que sí es importante y evitará que se desperdicien recursos valiosos como el tiempo. Para llevarlo a cabo se establecen parámetros que deben cumplir los datos para ser utilizados, como, por ejemplo, respecto al archivero que hemos comentado; que los expedientes sean de clientes activos o que estén vigentes. El cuarto paso es enriquecer los datos, después de hacer una revisión de tus datos limpios puede que falten algunos, tal vez notes que un expediente no está completo y haya que solicitar copia certificada, o puede ser que en otro falten elementos constitutivos de la acción. En fin, pueden ser múltiples las razones por las cuales tu información está incompleta, pero ahora ya lo sabes así que puedes enriquecer o complementar. Este paso es más fácil después de una adecuada limpieza de datos porque ya sabrás exactamente qué buscar. Este paso también sirve para hacer una búsqueda más profunda, imagina que al revisar tu información descubres que tu fundamentación legal es deficiente en varios casos similares, entonces puedes buscar una sola jurisprudencia aplicable para todos ellos. El resultado será la obtención de datos clasificados y completos.

Así programaron al software basados en su experiencia previa, pero con una novedad: el aprendizaje de máquinas. Entonces, cuando la carga de trabajo varía entre distintas materias, el programa automáticamente asignará la mayor carga de trabajo a los grupos de trabajo más numerosos. Como se puede apreciar, en un inicio se programó en un sentido, pero, posteriormente, basado en eso el software tomó una decisión, autónomamente, eso es aprendizaje de máquinas o machine learning.

El quinto paso es visualización de datos, esta consiste en ordenar los datos por conjuntos para hacerlos sencillos de apreciar. Deben ser presentados de forma clara y breve para que cualquier persona que conozca del tema logre entenderlos. Puede ser por medio de gráficas, tablas, esquemas, entre otros. La finalidad es que se visualice aquello que fue planteado en los objetivos aplicado a la información. Para el ejemplo del archivero podemos pensarlo como un informe en el que se notifique a las personas que trabajan en el despacho cuántos casos tienen activos, cuántos cerraron, dónde, quiénes son las partes, etcétera. Como sexto paso se puede implementar el aprendizaje de máquinas o machine learning que es un

Estos se pueden considerar la totalidad de pasos elementales para el BD, sin embargo, existe otro que es importante para la comunicación de resultados, por lo que se puede considerar como complementario a la visualización de datos, es el storytelling. Se puede entender como “contar historias” (Galiana, 2019), es una forma de transmisión de mensaje a través de una narrativa lineal que permita dar sentido a los datos. Puede ser a partir de los objetivos planteados al inicio del proyecto y permite al investigador compartir sus hallazgos, posibles aplicaciones e implicaciones de los resultados. Constituye una ventaja competitiva ya que implementarlo significa interpretar los datos a un nivel elevado y presentarlos lo más simplificado posible para que cualquier persona pueda utilizar la información con entendimiento suficiente. Los datos Como ya se explicó, el BD gira en torno a los datos. Estos son información que se produce con el uso de sistemas computacionales, los cuales pueden ser estructurados, no estructurados y semiestructurados (BBVA API Market, 2020). La diferencia consiste en qué tanto están estructurados de acuerdo con una base de datos, es decir, qué tan difícil será armonizarlos con tus procesos. Conocer qué tipos de datos tienes y cuáles necesitas recopilar es importante para economizar procesos. Sin embargo, aunque sean más deseables los datos no estructurados puede que sea

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imposible recopilarlos así debido a que se requiere de softwares especializados dedicados a la recopilación y/o sistematización de información. Esto implica conocimientos en programación, no necesariamente muy avanzados, pero adquirirlos puede ser complicado para estudiantes y científicos sociales ya que consiste en una doble carga realizar el trabajo en su área y también capacitarse en otro campo completamente diferente. Aunque sería deseable que todos los científicos de datos supieran programar no es necesario, ya que para eso existe el trabajo colaborativo. Por medio de colaboraciones con otros expertos es posible ampliar el campo de estudio y aplicación, por lo que un equipo de ciencias sociales puede asociarse con ingenieros en programación o contratar sus servicios para conseguir la tecnología que puedan necesitar. También es posible acceder a softwares sin ser programador, ya que existen algunos de libre acceso que requieren de habilidades mínimas de programación. Asimismo, existen bases de datos públicas a las que se puede acceder, las hay especializadas, internacionales, regionales y nacionales. Por lo que no hay obstáculos para los científicos sociales que quieren trabajar con BD. Sin embargo, hay que tener cuidado con las fuentes de datos, ya que pudieran haber sido recopiladas en espacios geográficos o contextos distintos a los que pretendíamos. Por tanto, para evitar sesgos es conveniente revisar la fuente de información y tener una limpieza de datos adecuada. Los datos se construyen con cada interacción con el mundo digital (Rybkin, 2018) ya que dejan una huella en las compañías con las que contratamos servicios. Esto es con las apps que tenemos en el teléfono, incluso la información que recopilan los dispositivos inteligentes como refrigeradores y lavadoras (el internet de las cosas) alimenta las bases de datos de BD. Esta información es discriminada por medio de machine learning para poder dar respuesta rápida a usuarios y proveedores. Desde el momento en el que se brinda el servicio se generan patrones que son leídos por el software y cuando se reúne se convierte en información y ésta, a su vez, cuando se agrupa y sistematiza, se convierte en datos. Las aplicaciones para su recopilación suelen ser comerciales, como para detectar patrones de compra (en qué temporada se compra más un determinado producto), grupos de compradores (distinguir a los compradores por grupo etario) o patrones de venta (cuáles son las mejores rutas comerciales o qué

mercancía circula más). Todos los días los usuarios de internet nos encontramos con publicidad que está dirigida específicamente a nosotros basada en nuestro consumo de medios digitales, edad, ubicación, etcétera. Esto hace al comercio más efectivo y también puede ser utilizado para asuntos no relacionados con la compra-venta de servicios o productos. Como por ejemplo el tránsito vehicular, si se analizan los datos relativos a vehículos involucrados en accidentes de tránsito se puede tener una idea de dónde ocurren y así modificar esos espacios. También sirve para incrementar o modificar requisitos a las empresas para vender sus autos, quizá a través de una certificación. De igual forma brinda conocimiento sobre dónde deben de colocarse topes, semáforos, oficiales de tránsito, entre otros. Esto permite una aplicación de recursos más eficiente, ya que se colocan proporcionalmente de acuerdo con su grado de utilidad. Otra aplicación para que la ciencia de datos pueda salvar vidas consiste en datos respecto a la salud y la seguridad. En cuanto a la primera, permite brindar información para saber qué enfermedades padece más una población, o qué campaña de vacunación aplicar, incluso en qué zonas y momentos proporcionar mayores o menores servicios de salud. Respecto a la seguridad, puede utilizarse para prevenir la violencia doméstica al detectar los patrones que conducen a esta y accionar políticas públicas para su prevención. De todos los espacios, las políticas públicas son de los más estrechamente vinculados con el BD. Las políticas públicas siempre han dependido de la información contextual específica para su aplicación. En este sentido, si se maximiza la información, su especificidad, causalidad y características, entonces, el diseño de políticas públicas es más preciso, por tanto, más asertivo. Del mismo modo ocurre con la legislación, se puede auditar cualquier ley a través de BD y la información ya existe, los juzgados y tribunales recopilan datos relativos a su actividad por lo que no es descabellado pensar en nuevos usos para esa información. En contexto poscovid es especialmente pertinente ya que reunir a grandes grupos de personas, acudir de puerta en puerta o visitar lugares se han convertido en prácticas de riesgo, por lo que la administración pública y los agentes del Estado no pueden recabar información de forma tradicional. Desafortunadamente, también se ha perdido la cercanía física con los espacios públicos

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y estos se han digitalizado, lo que aísla a las personas. Si bien tiene sus ventajas, para quienes tienen acceso a los medios digitales, los beneficios no son generales. Se recrudecen las problemáticas de los sectores de la población que se encuentran aislados, en estos casos es vital accionar respuestas a través de BD para que se atiendan con atención a su interseccionalidad sin desgastar a la administración pública. Parece contradictorio hablar de estrategias de datos que surgieron como herramientas comerciales que sean aplicables a contextos sociales, pero no es así. Existen aproximaciones como el gobierno de datos que provee de mecanismos o candados para un adecuado uso del BD. Consiste en la responsabilidad en la toma de decisiones y en la aplicación de mecanismos de control. Una de las razones para implementarlo es debido a la necesidad de una interpretación de los datos, es decir, a pesar de la rigidez científica en la obtención de estos, finalmente es necesaria la subjetividad humana que les dé sentido (Devins et al, 2017). Por lo que son necesarios estos mecanismos de control. Estos son similares a los que encontramos en las sociedades mercantiles, por lo que los estudiosos del Derecho están familiarizados. De hecho, en la organización entorno al BD existen muchos elementos de estas sociedades, por lo que es sencillo dimensionar las posibles variables en torno a las formas de organización para el gobierno de datos. Así, podemos apreciar que la currícula en las universidades cuenta con elementos introductorios para entender el BD. Las asignaturas que guardan una relación directa con este tema son sociedades mercantiles, Derecho comercial e informática jurídica, obviamente. Sin embargo, también cabe en materias como Derecho administrativo, o en otras de contenido social como Derecho a la seguridad social. Las aplicaciones del BD son relativas a todos los campos de la actividad jurídica. Incluso la administración de las universidades se puede beneficiar de su implementación. Por tanto, el principal objetivo de este artículo es difundir las posibles aplicaciones e incentivar a la implementación de tecnologías de BD para dar respuesta a problemáticas sociales pre y poscovid. Como se ha sugerido a lo largo del texto, otra ventaja del BD, poco mencionada consiste en la posibilidad de la democratización de la toma de decisiones y de la capacidad de incidencia desde la sociedad, así como de la transparencia en la actividad pública. Cualquier

persona con manejo de BD tiene la capacidad de medir la actividad de cualquier gobierno o institución, ya sea nacional o internacional. Aún más, cualquiera tiene la capacidad de generar soluciones. Estas soluciones no se pretenden unilaterales y verticales, sino controladas por el gobierno de datos en un sentido ético y profesional. El BD tiene la posibilidad de dar voz a la alteridad en la que viven distintos sectores. Así mismo una administración eficiente implica mejor distribución de recursos, por lo que el BD también es una herramienta para la atención a la pobreza y, posiblemente, para su disminución. En espacios comunitarios también cobra relevancia ya que permite llevar a cabo acciones que beneficien a los miembros de un espacio, ya sea en temas políticos, ambientales, de seguridad o de salud. Puede servir para fundamentar acciones colectivas y probar cuestiones como el interés legítimo. Así pues, los elementos corporativos del BD pueden ser utilizados con fines sociales y los juristas son agentes estratégicos para llevarlo a cabo. Conclusiones El BD es una herramienta poderosa que ha revolucionado al mundo de la información y, por tanto, al de la toma de decisiones. La ciencia tampoco se ha quedado atrás ya que todos los días se desarrollan nuevas aplicaciones y tecnologías para llevarlas a cabo, la cantidad de información digital se incrementa exponencialmente para alimentar a este monstro tecnológico. El Derecho no puede quedarse rezagado, las numerosas ventajas de utilizarlo y sus beneficios son tan grandes como lo deseen los científicos jurídicos. Puede parecer lejano a su campo de estudio, pero tanto estudiantes como profesionistas cuentan con las bases necesarias para aproximarse a su aplicación, por lo que es recomendable que las facultades lo incorporen a sus planes de estudio para enriquecer la formación de los futuros abogados, funcionarios públicos, profesores e investigadores. También, debido al papel de Derecho como espacio de incidencia y de mejora social es una excelente área para la aplicación del BD, no solo por su potencial para eficientizar espacios, sino por su utilidad para la democratización y transparencia en la toma de decisiones, así como para su horizontalidad. Si bien puede parecer riesgoso, esto se protege a través del gobierno de datos y, al llevarse a cabo con el método científico, cualquier persona puede seguir el proceso, incluso replicarlo. Por

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estas razones exhortamos a los juristas a hacer uso de la tecnología y capacitarse en la materia. Finalmente, el contexto poscovid presenta nuevos desafíos, los cuales deben ser atendidos de nuevas formas y las herramientas digitales se presentan como una opción viable, económica, democrática y plural. El espacio digital ha sido preponderantemente anglocentrado, lo que consiste en una brecha para los jóvenes latinoamericanos en general, pero también representa un espacio relativamente inexplorado que necesita de nuevos enfoques. Las universidades y los espacios profesionales requieren del BD, pero éste también necesita a las personas que los han de ejecutar, ya que, después de todo, los datos son lo que los científicos hacen de ellos.

Smith, A. (4 de Julio de 2019). 7 Fundamental Steps to Complete a Data Analytics Project. Data iku: https:// blog.dataiku.com/2019/07/04/fundamental-stepsdata-project-success Suthakar, U., Magnoni, L., Smith, D., Khan, A., & Andreeva , J. (2016). An efficient strategy for the collection and storage of large volumes of data for computation. Journal of Big Data, 1-17. Tukey, J. W. (1962). The Future of Data Analysis. The Annals of Mathematical Statistics, 33(1), 1-67.

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Derechos Fundamentales y Garantías Procesales en la Responsabilidad Patrimonial del Estado de Querétaro

Héctor Hugo Aguillón Salinas Gerardo Servín Aguillón Universidad Autónoma de Querétaro

Resumen La responsabilidad patrimonial del Estado es una respuesta a la actividad irregular de las autoridades, por lo que, la indemnización por los daños ocasionados es reclamados vía administrativa, sin embargo, el procedimiento, el órgano administrativo que conoce de la reclamación y la especialización del derecho administrativo con otras ramas del derecho, no garantizan que la indemnización sea satisfactoria, incumpliendo con los derechos fundamentales de garantía patrimonial del lesionado. Palabras Clave: Actividad administrativa irregular, derecho administrativo, derechos fundamentales, indemnización, responsabilidad patrimonial del estado.

Abstract The patrimonial responsibility of the State it´s an answer to the irregular activity from authorities, the compensation of induced damages is demanded through an administrative route, however, the procedure, the administrative body, that acknowledge the claim and the administrative law, does not guarantee that the compensation will be satisfying, flouting with fundamental rights of the patrimonial guarantee of the disadvantaged. Keywords: Irregular administrative activity, administrative law, fundamental rights, compensation, patrimonial responsibility of the State.

Derechos Fundamentales y Garantías Procesales en la Responsabilidad Patrimonial del Estado de Querétaro

El derecho administrativo es dinámico en todos los aspectos, es un conjunto de normas que abarca cada vez más espacios que regulan el interés general, lo cual se realiza desde el acto, procedimientos y resoluciones administrativas. Las normas procesales tienen un impacto mayor en virtud que las acciones u omisiones de las autoridades afectan la esfera de los administrados, por ello, el Poder Judicial de la Federación en reiteradas ocasiones ha dictado sentencias que van integrando los precedentes y criterios de lo que se denomina los derechos fundamentales en el procedimiento administrativo. Las legislación administrativa cambia con la finalidad de dar certeza y seguridad jurídica al administrado, desde lo federal se ha modificado para que el administrado acceda a medios de impugnación o reclamación por la actuación de los servidores públicos en los diferentes organismos, lo mismo sucedió en lo estatal al replicar la vigencia de legislación en el ámbito administrativo, sin embargo, no tienen el mismo resultado y protección procesal para los derechos fundamentales como se observará en el desarrollo de este trabajo. La responsabilidad patrimonial del Estado es una legislación que regula las indemnizaciones por la actividad irregular del Estado, es una respuesta a las obligaciones de México frente a la Convención Americana de los Derechos Humanos, asimismo, la normatividad constitucional en el artículo 109 último párrafo, ordena que las leyes establecerán las bases, límites y procedimientos, de ahí que valdría la siguiente pregunta ¿Cuáles son las garantías procesales que el Estado mexicano debe cumplir para indemnizar a los particulares por responsabilidad patrimonial del Estado? Acto administrativo y orden público El acto administrativo es la voluntad por medio del cual se exterioriza la administración pública, es unilateral y ejecutiva que crea situaciones jurídicas en los administrados, para satisfacer las necesidades de orden público e interés colectivo (Velázquez, 2018, p.146). Este acto es una declaración unilateral para equilibrar lo público y los derechos fundamentales, es decir, la administración pública al dictarlo modifica el ámbito jurídico del administrado con la cual tiene en la balanza el interés social y el espacio jurídico del administrado, que puede llegar afectar los bienes y derechos jurídicos.

A su vez, tiene como objetivo salvaguardar el bien común, el interés social, el interés colectivo, en pocas palabras, busca estabilizar lo aceptable desde lo público con los derechos fundamentales. Este equilibrio es lo esencial en la actuación de la autoridad con la importancia que el acto administrativo será regulado por la norma jurídica, tanto en su contenido como en el procedimiento. De igual manera, se materializa la administración pública que cumplirá con los requisitos y elementos que son necesarios para que tenga validez, sobretodo porque los efectos son crear, modificar, extinguir en los administrados algún bien jurídico, y en caso contrario, es necesario proceder a impugnar el acto a través de los medios señalados en la ley. Cuando el acto administrativo carezca o sea insuficiente cumplir jurídicamente, se salvaguarda la protección de los derechos del administrado y deja insubsistente el acto a fin de restituir el goce de los derechos. Lo anterior conforme a jurisprudencia 2015057. (Corte de suministro de energía eléctrica con motivo de un acto materialmente administrativo emitido unilateralmente. Efectos del amparo concedido contra la orden relativa, 2017) El Estado mexicano conforme a la Convención Americana de los Derechos Humanos (CADDHH, 1969) implementará medios de impugnación contra actos que restringen o violen los derechos de los administrados, se obliga a incorporar en el sistema jurídico los mecanismos legales para defender este tipo de actos, mediante recursos sencillos, rápidos y efectivos, debiendo garantizar el cumplimiento por las autoridades cuando sea procedente el recurso. Los derechos fundamentales gozan de una dualidad en nuestro sistema jurídico, por un lado un aspecto subjetivo que es el más estudiado desde la doctrina tanto nacional como en el derecho comparado y que ha permeado en mayor razón el desarrollo jurídico , y por otro lado, también como elementos objetivos en las leyes procesales administrativas desarrollado hasta en las últimas décadas y resolver casos que difíciles en el pasado, principalmente por el alto grado de presencia política en la administración pública. Hoy en día la teoría alemana de los derechos fundamentales incorporó a las personas públicas o privadas no gubernamentales, también llamados derechos de multidireccionalidad, debido a las relaciones jurídicas de derechos protegidos, por lo que,

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deberá haber una ponderación de derechos frente a la colisión de los mismos, pues bien, en Alemania a través del Drittwirkung también llamada Horizontalwirkung de los derechos fundamentales que se traduce como la eficacia horizontal de los derechos fundamentales, tomando en consideración que el problema se plantea en cuanto a la eficacia de éstos en las relaciones horizontales, así llamadas a las relaciones en que no hay relación de poder, y entre las que estarían, en principio, las relaciones establecidas entre particulares, supuestamente iguales, por lo que, esta teoría mantiene en el radar de vigilancia a todo poder gubernamental o no, aquellos actos de particulares en situación dominante, presión o subordinación (sindicato, cámaras empresariales o colegios) también se encuentran dentro de la regulación de los derechos fundamentales. Lo anterior de conformidad con la tesis aislada (Común) 166676. (Derechos fundamentales. Son susceptibles de analizarse, vía amparo directo interpuesto contra la sentencia definitiva que puso final al juicio, en interpretación directa de la Constitución, aun cuando se trate de actos de particulares en relaciones horizontales o de coordinación) La protección a estos derechos además de reparar los daños causados, previenen y evitan situaciones de riesgo innecesarios, por ello, es obligación del Estado la vigilancia y supervisión permanente tanto de la autoridad como de la actualización del orden jurídico; asimismo, la actividad legislativa ayuda a la convivencia armónica de los gobernados, la realización y optimización de las políticas públicas del Estado, además de garantizar la vigencia y protección de derechos. La protección y vinculación normativa se extienden en toda la Constitución y demás ordenamiento jurídico, pero de igual manera, se precisa que no son absolutos ni uniforme en todos los casos, son derechos que inmediatamente son aplicables sin necesidad prima facie de un desarrollo legislativo ni menos un reconocimiento de la administración pública (Ruíz et al, 1994, p. 192). Frente a la protección constitucional de los derechos fundamentales, es importante señalar que en México la figura de la comisión legislativa se ha dictado en diversas resoluciones por el Poder Judicial de la Federación con criterios controversiales, sobretodo tratándose de temas de derechos fundamentales, toda vez que conforme a la tesis aislada 2016424 se dijo que la omisión se origina cuando exista un mandato constitucional que establece de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o

parcialmente. Continúa señalando, que es importante aclarar que autoridades distintas al Congreso de la Unión también podrían estar constitucionalmente obligadas a emitir normas generales, abstractas e impersonales, de ahí que incluya a las autoridades administrativas formalmente. (Omisiones legislativas. Su concepto para el juicio de amparo, 2018) En caso de no existir un mandato constitucional que establezca con toda claridad el deber de legislar habría omisión, dando relevancia a la actuación de la autoridad y no al mandato constitucional. No hay razón para seguir con este criterio jurídico de dar a la ley una supremacía por encima de la Constitución, ya que será suficiente que exista el bien jurídico protegido en la constitución, para que se proceda a la protección de los derechos fundamentales como lo expresa el autor español Ruíz Manteca y otros, con ello se evitará el privilegio que se ha dado, históricamente al legalismo y sus excesos, evitar la discrecionalidad y los caprichos de los órganos legislativos y constitucionalizar el ejercicio de los derechos es una tarea pendiente. No debemos pasar por alto, que la Constitución no obra con permiso de las leyes, sino que las leyes obran con permiso de la Constitución; de ahí que la eficacia de ésta no puede encontrarse a expensas de la discrecionalidad, voluntad o capricho de los órganos legislativos. Por su parte, el orden público no constituye una noción que pueda configurarse a partir de la declaración formal contenida en una ley. Por el contrario, ha sido criterio constante de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que corresponde al juzgador examinar su presencia en cada caso concreto, de tal suerte que se perfila como un concepto jurídico indeterminado de imposible definición cuyo contenido sólo puede ser delineado por las circunstancias de modo, tiempo y lugar que prevalezcan en el momento en que se realice la valoración. En todo caso, para darle significado, el juzgador debe tener presentes las condiciones esenciales para el desarrollo armónico de la comunidad, es decir, las reglas mínimas de convivencia social; en la inteligencia de que la decisión que se tome en el caso específico no puede descansar en meras apreciaciones subjetivas, sino en elementos objetivos que traduzcan las preocupaciones fundamentales de la sociedad, siempre buscando no obstaculizar la eficacia de los derechos de tercero, de conformidad con la tesis aislada 177560 (Orden jurídico. Un concepto jurídico indeterminado que se actualiza en cada caso concreto, atendiendo a las reglas mínimas de convivencia social, 1956)

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La regulación normativa en el derecho administrativo comienza a cambiar a finales de los años noventa, por lo que comienzan las reformas tanto institucionales como en las leyes, disminuyendo la discrecionalidad que daba pauta a tener una alta presencia política frente a omisiones normativas, por lo que, los medios de impugnación en materia administrativa tanto en el país como en las entidades federativas implementan los procedimientos, sobre todo frente a la reforma constitucional del artículo 116, fracción V, relativa aquellos tribunales que diriman las controversias entre la administración pública y los particulares. Frente a este panorama, en el ámbito federal, entra en vigencia el primero de junio de 1995 la Ley Federal de Procedimiento Administrativo ([LFPA], 1994) la cual señala en el artículo primero, que las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública centralizada, organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo (p. 1). Con fecha 28 de febrero de 2009 comienza una nueva etapa normativa para el derecho administrativo en nuestro Estado con la vigencia de la Ley de Procedimientos Administrativos del Estado de Querétaro ([LPAEQ], 2008) cuyo artículo primero dice que esta ley es de orden público; tiene por objeto regular actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública estatal y municipal, así como de sus órganos descentralizados, fideicomisos y organismos constitucionales autónomos (p. 2). El objeto de ambas leyes, es que la autoridad administrativa conozca, revise y resuelva una afectación o perjuicio en la esfera jurídica de los administrados, en cumplimiento a las obligaciones de nuestro país frente al derecho internacional como lo establece la CADDHH. LPAEQ excluye aquellos actos que aun siendo dictados por una autoridad tienen regulación especial, ya sea porque la naturaleza del acto como en el caso del juicio político no es acto administrativo, sino político; asimismo, por que los actos tienen una norma y naturaleza específica como aquellos referentes a las materias fiscal, agraria, laboral, electoral, actos de la Universidad Autónoma de Querétaro, o bien, actos del ministerio público en ejercicio de funciones constitucionales.

En relación a la responsabilidad de los servidores públicos no tiene competencia la LPAEQ en el ámbito estatal; lo mismo sucede a nivel federal, en virtud que las sanciones por faltas administrativas no aplica la LFPA como lo indica el artículo primero párrafo tercero, además que, con la vigencia del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley General de Responsabilidades Administrativas, ambas publicadas el 18 de julio de 2016, en el Diario Oficial de la Federación se sancionan las conductas por responsabilidades de los servidores públicos de los diferentes niveles de gobierno. El principio de legalidad es el derecho fundamental que más se incumple por la autoridad administrativa en lo concerniente a los elementos y requisitos señalados en el artículo cuarto de la LPAEQ (2008), sea por omisión o irregularidad en su señalamiento en el acto administrativo y su notificación; asimismo, esta ley contempla el recurso de revisión como medio de impugnación, cuya sentencia será declarar la validez, nulidad, legalidad o ilegalidad del acto (hoja 4). Los actos administrativos cuando son puestos a revisión son analizados para evitar abusos y excesos por la autoridad. Al respecto, Ponciano Arriaga señaló que con el artículo 14 constitucional se quería evitar la manera bárbara y salvaje con que en México se hacen las prisiones, esa especie de furor canino que con toda clase de autoridades maltratan y atropellan a los ciudadanos (Ovalle, 2007, p. 82). Es obligación para las autoridades cumplir con la norma jurídica, por lo que a través de este derecho se establecen los requisitos fundamentales que deben satisfacer los actos administrativos, en caso contrario, cuando la autoridad no se ajuste a la ley han excedido su actuación contra la legalidad, y con ello, las consecuencias para su validez. No es factible otorgar la legalidad a los actos de las autoridades, cuando estas señalen que el sustento legal del acto administrativo son facultades implícitas en el orden jurídico, el límite de las facultades está expresamente contempladas en las normas jurídicas, es un abuso por parte de la autoridad no ajustarse a las facultades expresas para salvaguardar la subordinación jerárquica y la reserva de la ley. Los requisitos del acto administrativo hasta antes de la LFPA no existían en un marco jurídico en materia administrativa, por lo que, se requería acudir a la doctrina para saber cuáles eran los elementos, que, si bien se aceptaron de manera indicativa por los estudiosos del

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derecho administrativo como Gabino Fraga, Andrés Serra Rojas o Miguel Acosta Romero, no había una regulación expresa para la seguridad y certeza jurídica. Esos elementos doctrinarios son los sujetos, voluntad, objeto, motivo, fin y la forma, sin embargo, no eran suficientes, se necesitaba de una ley que estableciera con plenitud jurídica los requisitos de legalidad. Frente a la problemática planteada y ante la necesidad de tener un procedimiento uniforme en materia administrativa, se establece en el artículo 3, los elementos y requisitos del acto administrativo que regulan los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada; asimismo, los organismos descentralizados de la administración pública paraestatal (LFPA, 1994, p. 2). Esta misma situación se observó en el Estado de Querétaro, donde antes de la vigencia de la LPAEQ cada ley tenía su propio medio de impugnación y que tenían diferentes denominaciones como recurso de revisión, reconsideración, reclamación, revocación, etc., y contemplaban de manera exclusiva para cada uno el trámite correspondiente, sin embargo, no expresaban los requisitos que debería tener el acto administrativo, ello hacía remitir a las garantías constitucionales del proceso contempladas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal y se aplicaban criterios de los tribunales federales que establecían el alcance de estos artículos, para establecer los parámetros jurídicos en la legalidad del acto administrativo. Esta misma ley contempla en el artículo cuarto y en trece fracciones, los requisitos y elementos del acto administrativo, con la limitación expresa de que la autoridad no podrá exigir más requisitos o formalidades que los señalados ahí, o bien, disponer de menores plazos o términos que los previstos en dicho ordenamiento. Los medios de impugnación en materia administrativa tienen una regulación específica y propia, se puede acudir en vía de recurso ante la autoridad que emite el acto para que resuelva el superior jerárquico, o bien, opcionalmente acudir ante los tribunales administrativos para interponer el juicio de nulidad. Esta doble opción es propia de este derecho, ya que a través del recurso lo que se busca es que la autoridad que emite el acto revise sus propias resoluciones, que tenga la oportunidad de conocer y analizar los actos de sus subalternos y conocer aquellos que se realiza erróneamente o de manera irregular.

A través de los recursos se tienen dos ventajas, primero el eficaz control de legalidad de la actuación de la autoridad administrativa; y segundo, el recurso administrativo permite a la autoridad lavar en casa la ropa sucia, pues es inconcebible la cantidad de resoluciones absurdas, dolosas o arbitrarias que se emiten, que sonrojarían a la misma administración de ser llevada ante un tribunal (Margáin, 1985, p. 19). La naturaleza del recurso es que los gobernados tengan un medio de impugnación por la falta de elementos o requisitos, que sea accesible su trámite y que no requiera más formalidades que aquellas que una autoridad administrativa pueda revisar y determinar que el acto cumple o no con lo contemplado en la ley. Es importante señalar que la regulación actual para el recurso de revisión contemplado en la LPAEQ es rígida, formalista, existencialista y por demás desnaturaliza el recurso administrativo, en razón que tiene una regulación procesal para una instancia jurisdiccional en lugar de una instancia administrativa de revisión de los actos administrativos a cargo de la autoridad que ordena o ejecuta el acto.1 Es conocido que las autoridades no cumplen con la ley, la mayoría de las veces en cada escrito que firma y entrega, lo hace como un simple escrito lo cual trae consecuencias jurídicas para la administración pública, dado que hay actos que deben contemplar requisitos y elementos para su legalidad. Frente a esta situación, el administrado impugnará a través del recurso administrativo que corresponda, en el caso de Querétaro se denomina de revisión, medio poco utilizado en razón que la naturaleza jurídica de los recursos consiste en tramitar ante el superior jerárquico de la autoridad que se impugna quien, a su vez, será responsable de emitir la resolución, lo cual conlleva subsanar los errores cometidos por su subalterno y ratificar el acto. Derivado de lo anterior, el gobernado prefiere acudir ante una instancia jurisdiccional y promover el juicio de nulidad ante el tribunal administrativo, donde obtiene mejores resultados para sus intereses jurídicos, pero 1 Véase artículos 29 al 43 y 109 al 120 de la ley en cita, como ejemplos del formalismo

del trámite del recurso de revisión y que se equipara más a una instancia jurisdiccional que a un medio de impugnación frente a una instancia administrativa. Debemos recordar que los recursos administrativos se crearon para facilitar a los particulares la defensa de sus derechos y no para confundirlos y entorpecer su defensa, y que el algunos casos, se convierte en trampas procesales para los gobernados. En el recurso administrativo deberá dirimir más cuestiones o situaciones de hecho que de derecho, deberá estar libre de tecnicismos y confusiones procesales para los gobernados.

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principalmente, hay una resolución por parte de una autoridad jurisdiccional, que en el mejor de los casos es imparcial, con experiencia para decidir el derecho.

de la administración pública central, descentralizada y órganos autónomos, lo cual deberá tener un marco jurídico adecuado.

Garantías en los procedimientos administrativos del Estado de Querétaro

Hasta antes de la unificación de los procedimientos administrativos tanto a nivel nacional como estatal, para impugnar las resoluciones administrativas cada ley incorporaba en su contenido los medios de defensa que en su mayoría difieren en denominación y plazos, pero se caracterizó por regular procedimientos accesibles, cortos y sin rigor legal; por lo que, transitamos de varios procedimientos a la unificación, pero también se desnaturalizó el desahogo de procesos de justicia para el administrado a resoluciones de legalidad.

La CADDHH (s.f.) de conformidad con el artículo 25 obliga a implementar un sistema legal ante jueces o tribunales con recursos judiciales accesibles y efectivos, ello para que sea susceptible de autocontrol jurisdiccional a través de los mecanismos ordinarios previstos. En el Estado de Querétaro se implementó en la LPAEQ (2008) el recurso de revisión, o bien, el juicio de nulidad en la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro. La LPAEQ es un ordenamiento que protege el interés legítimo de grupos sociales a través de los intereses difusos, asimismo, sistematiza y unifica el marco jurídico administrativo de los procedimientos en esta materia, a saber, el recurso, las visitas de verificación o inspección, imposición de sanciones, negativa ficta y suspensión del acto, entre otros. En estas leyes se observan derechos procesales de los administrados considerados como fundamentales, es decir, se protegen no únicamente derechos de goce (objetivos), sino de acceso jurisdiccional (procesales). La justicia administrativa es más que solución de conflictos administrativos, es más que instrumentos procesales, abarca todas las instituciones jurídicas para resolver las controversias que surgen entre los órganos administrativos con los particulares, incluyendo los órganos jurisdiccionales administrativos. El Poder Ejecutivo vigila y salvaguarda el orden público e interés general y frente a esta obligación primordial, la justicia administrativa soluciona los conflictos que se presentan con la administración pública y los administrados. Esta justicia se integra de órganos, procedimientos y tribunales que tienen como finalidad resolver las controversias que surgen por las autoridades administrativas, no abarcando aquellos conflictos que nacen entre estás. La constante y amplia actividad gubernamental en la esfera jurídica del Estado, conlleva abarcar cada vez objetivos sociales a cargo

El administrado se encuentra en situación vulnerable, frente a la burbuja administrativa, hay un acelerado crecimiento en la actuación administrativa y se requiere cuidar lo público alejados de actos autoritarios. Esta gran actividad compleja y constante de la administración pública determina la creación de nuevas leyes, las cuales regulan la actuación de éstas y que el administrado no se encuentre en estado vulnerable frente a lesiones patrimoniales en los derechos y bienes. Que las acciones u omisiones de la administración pública sean revisables para restaurar los daños, requieren de normas especializadas que se ensamblen tanto a la naturaleza de quien origina el daño, como de los entes jurídicos afectados por la conducta. La ley que regula la responsabilidad patrimonial del Estado es de los avances más trascendentales para México en el derecho administrativo, influenciado tanto por la legislación española, para resarcir los daños ocasionados por la actividad irregular del Estado. En el año 2015 se incorporó en el último párrafo del artículo 109 constitucional esta responsabilidad, para ser indemnizado por alguna lesión causada por los poderes públicos, organismos autónomos, administraciones públicas centralizadas y paraestatales. Ejemplo de lo anterior es la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Querétaro (LRPEQ, 2009), que fija las bases y procedimientos para reconocer el derecho de indemnización consecuencia de la actividad administrativa irregular. Es importante señalar que antes de la vigencia de esta ley, los daños y perjuicios que se ocasionaban por el Estado se tramitaban vía civil cuya naturaleza era subjetiva y subsidiaria.

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Para hacer efectivo este derecho fundamental de indemnización, se sustenta en los siguientes supuestos normativos: Primer Supuesto. Actividad administrativa irregular. Comprende la deficiencia en la prestación de servicios, cuando se realiza de manera defectuosa, anormal o ilegal sin atender las normas o parámetros señalados en la ley o reglamentos y el particular no tiene la obligación de soportar la lesión. Asimismo, se excluyen de esta responsabilidad los casos donde el daño es producto del funcionamiento regular o lícito de la actividad pública. Segundo Supuesto. Directa y objetiva. No se toma en consideración la negligencia, dolo o la intencionalidad del servidor público al causar la lesión, se demanda directamente al Estado sin necesidad de acudir a demandar primero al servidor público y recae sobre los daños causados a los bienes y derechos. Se centra en los actos propios de la administración de manera anormal o ilegal. Por responsabilidad directa significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la responsabilidad objetiva es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración. Lo anterior de conformidad con la jurisprudencia 169424. (Responsabilidad patrimonial del estado objetiva y directa. Su significado en términos del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos) Tercer Supuesto. Indemnización. Se demostrará la actividad administrativa irregular, el daño en los bienes y derechos de los particulares, la no obligación de soportar ese daño, la indemnización será conforme a las bases, límites y procedimientos que fijen las leyes, que recaerá por alguna lesión en la persona, la moral, o bien, la muerte, debiendo la lesión ser real y evaluable en dinero.

Cuarto Supuesto. Daño por acción u omisión. Incumplimiento de un deber, es decir, la acción u omisión en el servicio y que cause directamente un daño en el patrimonio del particular. Quinto Supuesto. Nexo causal. Entre la actuación administrativa irregular del Estado (acción u omisión) y la lesión patrimonial, que la causa productora del daño sea identificable, deberá probar fehacientemente la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado. Con motivo de lo anterior, a continuación, se analizará de manera indicativa algunos problemas de esta ley en el Estado, lo cual significan restricciones a las garantías procesales del administrado, limitando el acceso a la reparación efectiva de los daños que no está obligado a soportar. El procedimiento para reclamar la indemnización es mediante reclamación que deberá formularse dentro de los treinta días naturales siguientes a aquél en que se hubiese producido la lesión, por lo que, el plazo en días naturales trasgrede el principio garantista de protección al administrado, toda vez que restringe lo que en materia procesal es la certeza y seguridad en la audiencia. El plazo es para el administrado, para reclamar la indemnización, ello establece discriminación procesal, toda vez que para equilibrio procesal en igualdad de oportunidades el plazo deberá ser en días hábiles. El escrito de reclamación se presenta ante la contraloría interna u órgano de control de la dependencia a la que se atribuya la responsabilidad patrimonial, debiendo cumplir este escrito con la LPAEQ, pero luego ya no dice nada respecto al procedimiento, por lo que, se deberá aplicar las disposiciones contenidas en la Ley de Enjuiciamiento de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro (sic), el Código Fiscal del Estado de Querétaro, el Código Civil del Estado de Querétaro y los principios generales del derecho. Esta disposición incumple la CADDHH, ya que la reclamación no es accesible y sencilla, es confusa y contra garantista al buen despacho de la justicia para los administrados. Asimismo, el escrito de reclamación se presenta conforme a la LPAQ, pero en la supletoriedad no aparece este ordenamiento, siendo por demás incongruente la omisión. En el caso que la responsabilidad patrimonial del Estado sea derivada de un acto administrativo, se

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puede observar que hay dos procedimientos diferentes que avanzan paralelamente, la nulidad del acto y la indemnización por el daño patrimonial, no siendo omiso señalar la debida precaución de iniciar ambos procedimientos, máxime que la nulidad o anulabilidad del acto administrativo, no presume por sí misma, derecho a la indemnización. En el supuesto de impugnar el acto administrativo, se tiene la opción de interponer el recurso de revisión o el juicio de nulidad, el primero ante la autoridad administrativa, y el segundo, en el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Querétaro. En la segunda hipótesis, relativa a reclamar la indemnización por la actividad administrativa irregular, es una instancia obligatoria que deberá agotarse sine qua non, toda vez que, las resoluciones que se dictan por la indemnización de responsabilidad patrimonial del Estado a través de la reclamación, podrán ser impugnadas mediante el juicio de nulidad. En este orden de ideas, debemos señalar que este tribunal conoce de los juicios de nulidad por actos administrativos y las impugnaciones de las resoluciones por la responsabilidad patrimonial del Estado a cargo de los órganos internos de control, se promueve ante este tribunal, sin la opción de decidir de manera optativa la reclamación o el juicio de nulidad. Ni flexible y sencilla la justicia administrativa. Las contralorías internas u órganos internos de control de las dependencias, tienen tareas específicas de vigilancia, control de la administración pública; así como, sanciones de los servidores públicos por faltas administrativas no graves, por lo que, frente a esta nueva competencia se encuentran rebasados para resolver estos temas. A través de esta responsabilidad se revisan derechos, obligaciones, precedentes, argumentos e interpretaciones que derivan obligaciones, daño moral, daños y perjuicios, interés público, indemnización, dictámenes periciales, nexo causal de responsabilidad, concurrencia de responsabilidades, concurrencia de la ley federal y estatales, así como, derecho administrativo, penal, civil, laboral, fiscal, tributario, responsabilidades, constitucional, entre otros.

dice que los entes públicos que pudieran incurrir en responsabilidad patrimonial, deberán proponer en su presupuesto de egresos del año que corresponda, una partida en los términos de esta Ley. Se advierte que individualiza la obligación para aquellos entes que pudieran incurrir en responsabilidad, sin embargo, la ley señala que es una responsabilidad del Estado, es decir, abarca las funciones públicas de administrar, legislar y decidir el derecho, sean del sector central, o bien, paraestatal; por lo que, al indicar pudiera está dejando a discreción del ente público decidir si considera la partida presupuestal, cuando el mandato constitucional es puntual la obligación para el Estado, sin distinción ni excepción. Es de señalar que, las erogaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial estarán señalados en el presupuesto de egresos del año que corresponda, lo que implica que se cubrirán hasta la disponibilidad de ese ejercicio fiscal, sin embargo, la cuantificación de la indemnización se calcula a la fecha en que la lesión efectivamente se produjo, o la fecha en que cesaron cuando sea de carácter continuo. Entonces, ¿Dónde queda la efectividad de los medios de impugnación? Contrariamente, a la legislación del Estado de Querétaro, la Ley federal es garantista y cumple con el contenido del artículo 109 constitucional, ya que las indemnizaciones también se cubren por disponibilidad presupuestal del ejercicio fiscal, pero obliga a los entes públicos a fijar en el presupuesto los montos que no hayan sido pagados en el ejercicio inmediato anterior. Además, se fija un porcentaje del gasto para la indemnización, es decir, de la suma total de los recursos comprendidos en los respectivos presupuestos aprobados de los entes públicos federales, no podrá exceder del equivalente al 0.3 al millar del gasto programable del Presupuesto de Egresos de la Federación, para el ejercicio fiscal correspondiente. Para la cuantificación de la indemnización, esta ley federal establece una regla que en la ley estatal no se contempla, y que a continuación se indica:

La principal razón de esta ley es cumplir con la obligación de las indemnizaciones por la actividad administrativa irregular del Estado, sin embargo, esta normatividad no obliga a todos los entes públicos a contemplar una partida presupuestal para cubrir las posibles indemnizaciones a que hubiere lugar, ya que

a. En todo caso deberá actualizarse la cantidad a indemnizar al tiempo en que haya de efectuarse el cumplimiento de la resolución por la que se resuelve y ordena el pago de la indemnización; y b. En caso de retraso en el cumplimiento del pago

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de la indemnización procederá la actualización de conformidad con lo dispuesto en el Código Fiscal de la Federación. Estos dos supuestos normativos son trascendentales para protección eficaz de los derechos fundamentales del gobernado en los daños ocasionados por el Estado, hipótesis omisas en la legislación estatal, y que es clave para reintegrar la reparación del daño objetiva, es decir, que la indemnización cubra en su totalidad el daño causado. En otro supuesto normativo, esta responsabilidad es extracontractual, lo que significa que no hay acuerdo para fijar y cubrir la indemnización, la responsabilidad no se origina de las voluntades de las partes, pues bien, la ley tiene como finalidad la indemnización por los daños, además de ser objetiva, lo cual implica que la reparación del daño es simplemente, que el objeto cosa o bien jurídico quede cubierto sin menoscabo del patrimonio del particular. En el caso de los daños que se producen a la persona, la indemnización tiene como fundamento lo dispuesto para riesgos de trabajo en los términos de la Ley Federal del Trabajo, lo cual deja en situación desproporcional dado que no existe una relación laboral al ser una responsabilidad extracontractual, además que esta regulación se aplica para los trabajadores de México en los términos del artículo 123 apartado “A” constitucional, con ello se desnaturaliza la finalidad constitucional. Es necesario recordar que en la legislación española la indemnización se determina de manera casuística, con ello se asegura que la ley no es el instrumento para establecer los parámetros de la indemnización, para estos supuestos la legislación no señalará las reglas para la indemnización, sino que será resultado de los peritajes y el daño ocasionado objetivamente, para cada caso. Por último, La LRPEQ (2009) no concuerdan con una justicia administrativa garantista y accesible para la protección de los derechos fundamentales, por lo que a continuación se indican estas causas y posibles debates del tema: 1. Ausencia de alguna figura delictiva especial para sancionar aquellos actos contrarios a esta ley, debiendo adicionar la tipificación de conductas contrarias a este ordenamiento. (Art. 8); 2. La cuantificación de la indemnización deberá

fijarse en la fecha que se efectúa el pago, con las actualizaciones fiscales. (Art. 9); 3. En el caso de daños personales, tanto los dictámenes y gastos médicos no se calcularán por la Ley Federal del Trabajo, en virtud que no existe una relación laboral, la indemnización es por daño patrimonial extracontractual, según el caso. (Art. 11); 4. Por constituir una obligación extracontractual, la indemnización en caso de muerte, deberá calcularse por una regla exclusiva para esta Ley, no conforme a la legislación civil. (Art. 11); 5. El cómputo para la reclamación de indemnización deberá cambiar a días naturales y se presenta ante los órganos de control interno conforme al procedimiento de la LPAEQ. (Art. 12 y 13); 6. Analizar la acreditación del daño causado al patrimonio cuando no se pruebe la relación causaefecto, toda vez que incorpora requisitos y variables por demás técnicos e imposibles de probar jurídicamente, lo que lleva a un legalismo extremo sin razón jurídica. (Art. 15); 7. Los titulares de los órganos que dicta la resolución administrativamente -contralor- deberá tener experiencia en daños y perjuicios, derecho administrativo, ciencia y técnica, fuerza mayor, caso fortuito, obligaciones, por lo que, deberá analizarse incorporar este procedimiento de responsabilidad ante el Tribunal de Justicia Administrativa. (Art. 16); 8. Adicionar como opción en caso que la propuesta anterior no proceda, acudir ante las contralorías u órganos internos de control, o bien, impugnar mediante el juicio de nulidad del acto administrativo y/o la indemnización ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Querétaro. (Art. 18); 9. Ampliar el plazo para el derecho a reclamar indemnización, que la prescripción no sea treinta días, sino de seis meses, desde que se produce la lesión o cesaron los efectos lesivos. (Art. 19). A manera de conclusión, se dice que el acto administrativo en México es nuevo su estudio dentro del derecho administrativo, hace 30 años no existía una ley que estableciera los elementos y requisitos para su regulación, los asuntos se resolvían políticamente y no desde el derecho, sin embargo, los medios de

Derechos Fundamentales y Garantías Procesales en la Responsabilidad Patrimonial del Estado de Querétaro

impugnación fortalecieron la legalidad de dichos actos, aun cuando en Querétaro exista el grave problema de que el procedimiento tenga una naturaleza jurisdiccional, no adecuando los parámetros procesales a las autoridades administrativas, que son quienes desahogan y resuelven el recurso. El legislador aprueba una ley estatal de responsabilidad patrimonial del estado, completamente diferente a los objetivos planteados en la Constitución Federal, no cumple con los alcances jurídicos planteados en el artículo 109, así mismo, incumple las obligaciones de garantizar los derechos del administrado a través de recursos sencillos, accesibles y efectivos. La LRPEQ es un instrumento jurídico trascendental en la justicia administrativa, que en cumplimiento a la CADDHH se implementó el medio de impugnación para la indemnización de los daños ocasionados por la actividad irregular del Estado, lo cual, llevó a una especialización procesal administrativa, sin embargo, en el presente trabajo quedo demostrado que hay diferencias con la ley federal, lo cual hace concluir que la ley estatal deberá tener una nueva discusión al interior de proceso legislativo para el garantismo del derecho administrativo local y los derechos fundamentales.

Naciones Unidas. (s.f.). Convención Americana de los Derechos Humanos [CADDHH]. https://www.oas. org/dil/esp/tratados_b-32_convencion_americana_ sobre_derechos_humanos.htm Ley de Procedimientos Administrativos del Estado de Querétaro [LPAEQ]. (9 de diciembre de 2008). Poder Legislativo del Estado de Querétaro. http:// legislaturaqueretaro.gob.mx/app/uploads/2016/01/ LEY068.pdf Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Querétaro [LRPEQ]. (31 de julio de 2009). Poder Legislativo del Estado de Querétaro. http://legislaturaqueretaro.gob. mx/app/uploads/2016/01/LEY077.pdf Ley Federal de Procedimiento Administrativo [LFPA]. (4 de agosto de 1994). H. Congreso de la Unión. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ pdf/112_180518.pdf Leyes del Estado de Querétaro. (s.f.). Poder Legislativo del Estado de Querétaro. http://legislaturaqueretaro. gob.mx/leyes/ Leyes Federales Vigentes. (s.f.) Leyes Federales de México. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

Referencias Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. [CPEUM]. (1917). http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/1_110321.pdf Corte de suministro de energía eléctrica con motivo de un acto materialmente administrativo emitido unilateralmente. Efectos del amparo concedido contra la orden relativa § Plenos de circuito. Tesis: PC II.S.E. J/3 A (10a.) [2015057]. (1 de septiembre de 2017). https://www.mgps.com.mx/wp-content/ uploads/2017/10/Administrativo2.pdf Derechos fundamentales. Son susceptibles de analizarse, vía amparo directo interpuesto contra la sentencia definitiva que puso final al juicio, en interpretación directa de la Constitución, aun cuando se trate de actos de particulares en relaciones horizontales o de coordinación § Gaceta Tomo XXX. Tesis: I.3o.C.739 C [166676]. (agosto de 2009).

Margáin, E. (2008). El recurso administrativo en México. Porrúa. Omisiones legislativas. Su concepto para el juicio de amparo § Tesis 1ª XX/2018 (10ª) [2016424] (16 de marzo de 2018) Ovalle, J. (2017). Garantías constitucionales del proceso. Oxford. Ruíz, R., Hernández, A. y Fernández, J. (1994). Introducción al derecho y derecho constitucional. Trotta. Semanario Judicial de la Federación. https://sjf.scjn.gob. mx/SJFHome/Index.html Vargas, L. (2016). Responsabilidad patrimonial del estado. Instrumento eficaz de justicia. Porrúa. Velázquez, F. (2018). Derecho administrativo sancionador mexicano. Bosch.

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Escasez de Agua

Diego Martínez Enríquez

El pasado 22 de marzo se celebró el Día Mundial del Agua, así que no fue casualidad que las redes sociales y los diferentes espacios informativos se inundarán de publicaciones o noticias relacionadas al vital líquido. Esta celebración fue adoptada por la Organización de las Naciones Unidas [ONU] en 1993. En 2021 el lema fue: “Valoremos el agua”, para nadie es un secreto que una de las dificultades por las que atraviesa la humanidad es la falta de suministro del agua o el difícil acceso a ella que sufren poblaciones enteras. Ante tal situación la ONU ha emprendido diversas estrategias, por ejemplo, declarar el Decenio Internacional de Acción ‘Agua para la Vida’ 2005-2015, mediante el cual logró mejorar el acceso al vital liquido a alrededor de 1.3 billones de personas. En 2010 reconoció el derecho humano al saneamiento y al agua, estableciendo puntos como poder utilizar entre 50 y 100 lts. de agua al día por persona, poder acceder a ella de manera asequible, costo no mayor al 3% del ingreso, y aceptable, la fuente no deberá encontrarse a más de 1 km y que el agua pueda ser recogida en una distancia que no supere los 30 minutos (ONU, 2020a). De manera más reciente se estableció al período 20182028 como Decenio Internacional para la Acción «Agua para el Desarrollo Sostenible», así mismo se incluyó el tema del agua en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, específicamente el objetivo 6 identificado como agua limpia y saneamiento. Sin embargo, ante el tamaño del reto, los esfuerzos parecen insuficientes, eso puede deducirse de las palabras del secretario general de la ONU, Antonio Guterres, quien reconoce avances, pero advierte que tendrán que cuadruplicar esfuerzos para atender el problema (ONU, 2021). Las palabras de Guterres hacen más sentido cuando se les contextualiza con datos que reflejan la situación, a nivel internacional, de la escasez de agua. En 2019 aproximadamente 2200 millones de personas no tenían acceso a agua potable (UNICEF, 2019). Para 2016 se calculó que, por cinco centros de salud, dos de ellos no tenían acceso agua, jabón o desinfectante, además en 2017 se determinó que 3000 millones de personas no contaban con las instalaciones y medios necesarios para poder lavarse las manos, práctica clave en la actualidad

para detener la cadena de contagios de COVID-19 (ONU, 2020b, pp. 36-37). En 2019, unos 297 000 niños que aún no habían cumplido los cinco años, murieron por diarrea estrechamente relacionada con la escasez de agua (ONU, 2020a). El pasado reciente arroja datos preocupantes de la situación, lamentablemente el futuro tampoco parece muy promisorio, se estima que para el 2030, lejos de cumplir con el objetivo de la Agenda, la escasez de agua genere el desplazamiento de 700 millones de personas (ONU, 2020b, p. 11). Dicho lo anterior, es normal que cada vez gane más terreno el tema referente al “Día Cero” concepto que suele aplicarse al punto en donde la cantidad de agua obligará a un abastecimiento racionado (Dirección General de Divulgación de la Ciencia), muy cerca de llegar a esto estuvo la Ciudad del Cabo, en Sudáfrica durante marzo de 2018, pero logró esquivar la situación reduciendo sensiblemente su consumo (López, 2018). El problema de la escasez de agua y el “Día Cero” no es ajeno a México, país que, de acuerdo con el Instituto de Recursos Mundiales [IWR], se ubica en el puesto 24; segundo lugar del continente americano, el primero perteneciendo a Chile que está en la posición 18; a nivel mundial en cuanto al estrés hídrico, concepto utilizado para referirse a la situación en la cual la demanda de agua sobrepasa la disponibilidad. Ya de forma interiorizada las entidades que presentan mayor índice de estrés hídrico son: Baja California Sur, Guanajuato, la Ciudad de México, Aguascalientes, Estado de México y Querétaro (Lara, 2019). De acuerdo con Manuel Perló Cohen, experto del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, con respecto al problemática de la escasez de agua y la llegada del “Día Cero” a México, no es momento para las tendencias catastrofistas, pero si es necesario que los gobernantes tomen con seriedad la problemática y que empiecen a fijar posturas que conduzcan soluciones sustentables y equitativas (López, 2018).

Arte, literatura y sociedad

Referencias Dirección General de Divulgación de la Ciencia, UNAM (s.f.). Estrés hídrico: ¿nos estamos quedando sin agua? www.fundacionunam.org.mx/ecopuma/estreshidrico-nosestamos-quedando-sin-agua/ Lara, R. (2019). Los estados de México que se acercan al ‘Día Cero’ del agua. Milenio. www.milenio.com: milenio.com/estados/los-estados-de-mexico-que-seacercan-aldia-cero-del-agua López, R. (2018). El Día cero en México está lejos si tomamos conciencia. Gaceta UNAM. www.gaceta. unam.mx: gaceta.unam.mx/crisis-agua-dia-cero/ Naciones Unidas. [ONU]. (2020a). Agua. un.org/es/ global-issues/water Naciones Unidas. [ONU]. (2020b). Informe de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. New York. https:// unstats.un.org/sdgs/report/2020/The-SustainableDevelopment-Goals-Report2020_Spanish.pdf Naciones Unidas. [ONU]. (2021). Mensaje del Secretario General con ocasión del Día Mundial del Medio Ambiente 2021. www.onu.org.mx: onu.org.mx/ mensaje-del-secretariogeneral-en-ocasion-del-diamundial-del-agua/ UNICEF. (18 de junio de 2019). 1 de cada 3 personas en el mundo no tiene acceso a agua potable. www. unicef.org: unicef.org/es/comunicados-prensa/1-decada-3-personasen-el-mundo-no-tiene-acceso-aagua-potable

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Pandemia y sus Efectos Mentales

Diego Martínez Enríquez Centro de Investigaciones Multidisciplinarias Universidad Autónoma de Querétaro La propagación e infección de la COVID-19 no solo ha generado una preocupación por los gobiernos para intentar controlarla o los ciudadanos (buena parte de ellos) por hacer lo posible para no contagiarse, también se han desarrollado nuevos problemas, quizás más riesgosos, que dado el desconocimiento y el estigma que aún cargan al aceptarse y diagnosticarse ponen en vilo los esfuerzos por contener la presente situación crítica. Se tomarán dos ejemplos: México y España. A diferentes ritmos, ambos países han sido severamente afectados. En términos generales y aproximados, el país europeo se ha visto más afectado en contagios dado que registra casi 3.18 millones de casos confirmados, mientras que la nación americana registra 2.17 millones de contagios acumulados. Sin embargo, la tendencia de afectación se revierte en las muertes, España registra un poco más de 70 mil decesos (Agencia EFE, 2021a, párrs. 1 y 2), mientras tanto México tiene un acumulado de más de 190 mil muertes a causa de la COVID-19 (Moreno, 2021, párr. 2) Las cifras describen la situación lamentable por la que se atraviesa, agudizada por el acaparamiento internacional de vacunas y los repuntes en países como Italia e Irak. (Agencia EFE, 2021b). Los indicadores visibilizan la agudeza del fenómeno, pero existen otras situaciones que no tienen una atención pública y fundamental, mismas que de seguir así pueden derivar en otras crisis, cuyo reconocimiento o no conviene a los gobernantes y empresarios –que durante años lo han ignorado y hoy es muy difícil hacerle frente- o se ocultan para evitar etiquetas sociales incómodas. El fenómeno ignorado es: la salud mental, misma que se ha deteriorado severamente a consecuencia de las medidas de confinamiento impuestas por ambos países y que prácticamente, entre idas y vueltas, tienen ya un año. Con respecto a España, aún no se ha podido arrojar una base de datos confiable y sólida que demuestre cual es el daño generado a la salud mental por el confinamiento. A pesar de lo anterior, y a decir de Gustavo Diex (director del Instituto Nirakara), lo que puede de

deducirse es que las empresas están observando estrés, ansiedad y depresión en sus trabajadores. Por otra parte, Ana García de la Torre (experta en Salud Laboral y Medio Ambiente) está segura que elementos como temor al contagio o pensar en lo difícil de la situación económica individual y colectiva, tiene una correlación directa con la siniestralidad laboral. La experta lanza una frase perfecta: “lo que no se ve no puede prevenirse” (Sánchez-Silva, 2021, párr. 4). Es justo mencionar que algunas empresas como el Metro de Madrid o el banco Santander han puesto en marcha programas de atención psicológica y programas de comunicación y motivación, lo anterior quizás sea provocado por la observación de lo que técnicamente se denomina como Niebla Mental, de acuerdo con Isabel Aranda (perteneciente Colegio Oficial de la Psicología de Madrid), son episodios en los cuáles los humanos tienen dificultad para enterarse, recordar o tomar decisiones, todo lo cual repercute en la decadencia del trabajo y desgaste generalizado (Sánchez-Silva, 2021, párs. 8 y 9). Por otra parte, en México, tampoco hay cifras reales de personas que han visto mermada su salud mental a consecuencia del confinamiento. De acuerdo con María Elena Medina Mora, jefa del Departamento de Psiquiatría y Salud Mental de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), las principales enfermedades mentales son: la depresión, la ansiedad, la epilepsia, las demencias y la esquizofrenia. Mismas que a pesar de no tener certeza cuantitativa, se puede esperar que a consecuencia del presente escenario generen un aumento en la demanda de servicios de salud mental (Forbes Staff, 2020, párr. 10). Ese aumento en la demanda caerá en un sistema de salud que lejos de preocuparse, evidencia que la atención y financiamiento para el tratamiento de la salud mental tiene una constante: a la baja. No se trata como un padecimiento prioritario y la sintomatología queda sin detectarse o diagnosticarse, los recursos captados son de apenas 2.4% del presupuesto total destinado a la

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salud. Toda esta crítica situación se mantiene a pesar de que la OMS (Organización Mundial de la Salud) revelará que 20% de niños y adolescentes, a nivel global, tienen por lo menos una enfermedad mental o que estos padecimientos reducen entre 10 y 15 años la esperanza de vida (Forbes Staff, 2020, párs. 21-25). Referencias Agencia EFE. (2021). COVID-19: España supera los 70 mil muertos por coronavirus. Informador. https://www.informador.mx/internacional/COVID19-Espana-supera-los-70-mil-muer tos-porcoronavirus-20210303-0064.html Agencia EFE. (2020). Italia se blinda ante un fuerte repunte de casos de Covid-19. Diario de Sevilla. https://www.diariodesevilla.es/mundo/Italia-blindafuerte-repunte-Covid-19_0_1555046464.html Forbes Staff. (2020). Pandemia agrava problemas de salud mental en mexicanos. Forbes. forbes.com. mx/noticias-pandemia-agrava-problemas-de-saludmental-en-mexicanos/ Sánchez-Silva, C. (2021). La pandemia silenciosa: la salud mental de los trabajadores empeora a gran velocidad. El País. https://elpais.com/ economia/2021-02-25/la-pandemia-silenciosa-lasalud-mental-de-los-trabajadores-empeora-a-granvelocidad.html Moreno, T. (2021). México acumula 194 mil 710 muertes por covid-19. El Universal. https://www.eluniversal. com.mx/nacion/coronavirus-14-de-marzo-mexicoacumula-194-mil-710-muertes-por-covid-19?amp

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Enfermedades y Educación

Diego Martínez Enríquez Centro de Investigaciones Multidisciplinarias Universidad Autónoma de Querétaro El presente contexto de pandemia ha causado un vuelco en todos los aspectos de la vida laboral, familiar, profesional e incluso académica. Vivir en la pandemia da la impresión de que se trata de una situación extraordinaria, lo cual es comprensible a nivel personal o generacional. Sin embargo, la humanidad ha hecho frente situaciones similares o incluso peores al largo del devenir histórico, tan solo en el siglo XX, por hablar de las pandemias más famosas, se pueden mencionar la Fiebre Española, el VIH/SIDA o la Influenza AH1N1 – cuyo epicentro fue México-. Igualmente se puede hacer alusión a brotes esporádicos de enfermedades concretas que no llegaron a epidemias o pandemias pero que igualmente impactaron en diversas sociedades, por ejemplo, la poliomielitis en Estados Unidos. Tomando como punto de referencia este último caso, es interesante poder establecer un paralelismo entre algunas de las consecuencias que sufrió la sociedad estadounidense con respecto al tema educativo y algunas que se viven el día de hoy. Lógicamente cada fenómeno, como el brote de una enfermedad, cae en una época concreta en la cual las sociedades cuentan con diferentes grados de desarrollo tecnológico. Partiendo de lo anterior, será conveniente situarse en la primera mitad del siglo XX, cuando los brotes de poliomielitis azotaban a Estados Unidos cada verano (Kurlander, 2020, párr. 6). Las actividades sociales como ir al parque, nadar o asistir a un cumpleaños quedaban restringidas. En 1952 se conoció un brote particularmente violento en el que se registraron 57,628 casos y poco más de 3000 muertes. (Ochmann & Roser, 2017, párrs, 9 y 27) El contagio y muertes a causa de la poliomielitis no fueron algo menor, para 1953 se estima que los dos asuntos que más miedo causaba a los estadounidenses eran la presencia de dicha enfermedad y la guerra nuclear (Marin, 2021, párr. 7). Un par de décadas antes, el tema educativo ya estaba entre las principales preocupaciones a atender, dado que para evitar contagios se tomó la

decisión de cerrar las aulas. En Chicago durante 1937, se ensayó una interesante alternativa educativa cuya dinámica es amargamente familiar. El plan arrancó el 13 de septiembre y consistía en clases breves de 15 minutos a través del radio, los horarios y distribución de asignaturas se anunciaban en el periódico y generalmente tenían este orden: lunes, miércoles y viernes se recibirían clases de ciencias y ciencias sociales, mientras que martes, jueves y sábado se impartiría inglés y matemáticas. El contenido de las clases fue preparado por equipos de profesores supervisados por directores, expertos en las asignaturas, así como personal que guiaba a los docentes en temas como la articulación, el vocabulario y el rendimiento general. (ELRADIOESCUCHA, 2021, párrs. 5 y 6) El plan era ambicioso y se estima que llegó a unos 318,000 estudiantes que cursaban de 3º a 8º, el contexto socioeconómico jugo a favor del plan, puesto que se calculaba que el 80% de los hogares ya contaba con radio. En este programa de ´´Educación Radiofónica´´ siete emisoras radiofónicas donaron tiempo para las clases, que iniciaban con algunos anuncios e indicaciones de gimnasia. (ELRADIOESCUCHA, 2021, párrs. 2 y 3) Parece sorprendente que algunas conclusiones de este programa sean parecidas a las actuales, por un lado, se echa mano de la tecnología que está al alcance para atender el servicio educativo, por otro lado, las desigualdades se hacen evidentes: hoy no hay equipos de cómputo, o no existen suficientes por familia, o quizás están en mal estado, no hay recursos para pagar internet, éste tiene mala recepción, o las casas implemente no dan abasto en espacio para que los educandos puedan prestar suficiente atención a su clases, ayer -1937- no todos los hogares contaban con radio, las lecciones se entrecruzaban para los estudiantes de la misma familia que cursaban diferentes grados y solo había un aparato, la recepción de señal impedía escuchar con claridad, etc. (Marin, 2021, párrs. 26 y 27)

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Si bien los brotes de poliomielitis no pueden compararse en nada con respecto al número de contagiados y muertes que ha dejado la COVID-19, se espera que el desenlace de ambas enfermedades sea más menos parecido, en 1955 se anunciaba que la vacuna inyectable de Jonas Salk había sido todo un éxito en el combate a la polio, que por cierto padeció el presidente estadounidense de la época Franklin D. Roosevelt, y con ello comenzó un camino sin retroceso de control de la enfermedad, hoy nuevamente son las vacunas las anheladas soluciones al contexto actual, pero la mutación del virus y el salvaje acaparamiento internacional parecen entorpecer el andar. Referencias ELRADIOESCUCHA. (2021). USA: Niños siguiendo las clases por la radio durante la epidemia de polio de 1937. El Radioescucha. https://elradioescucha. net/2021/01/26/usa-ninos-siguiendo-las-clases-porla-radio-durante-la-epidemia-de-polio-de-1937/ Kurlander, C. (2020). Las lecciones de la mortal epidemia de polio para el coronavirus. El País. https://elpais. com/ciencia/2020-04-06/las-lecciones-de-la-mortalepidemia-de-polio-para-el-coronavirus.html Marin, J. (2021). ¿Cómo se enfrentaron los colegios a otras pandemias?. La Vanguardia. https:// www.lavanguardia.com/historiayvida/historiacontemporanea/20200912/33224/como-enfrentaroncolegios-anteriores-pandemias.html Ochmann, S., & Roser, M. (2017). Polio. Our World In Data. https://ourworldindata.org/polio

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Poesía

Paula Muñoz Inclán

Buenos días, Gregorio

Tornasol

Cinco y algo de la madrugada, mis ojos se abren pero no se abren, mi mente se acerca y se aleja de una gran verdad de mi vida y de otra, como un insecto bajo la lluvia. Recuerdo mis sueños, me aferro a ellos, los escribo. Lo cierto de mi vida sigue ahí, subsecuente, en cada hora subsecuente, mientras yo sigo volando como un insecto.

La que no se haya tumbado en un sillón y roto con las patas un jarrón, que tire la primera piedra. Pero una piedra pesada, una que mate. La que no haya sido una niña cansada. La que no haya sido una vez una niña en su casa. La que de niña no se haya tumbado a descansar en un sillón de su casa, que me rompa en la cabeza un jarrón. Pero uno pesado. La niña que no se canse nunca, la niña que no se relaje nunca. Aquel jarrón tenía una pintura tornasol. Blanca, y encima del blanco, lo que yo veía en la calle desde la azotea cuando llovía y el pavimento brillaba. Más especial que el arcoíris. Tan fijo y transparente, el arcoíris. Tal vez no tenía por qué cansarme y tal vez nunca me he cansado. Una niña que nunca se ha cansado reposa en el sillón más pequeño de su casa. Yo cómo iba a saber que, aun sin caber, meterme en el sillón se parecía a lo que iba a sentir en brazos de un cabrón que habla: “me gusta mucho tenerte así”. La que no se haya tumbado en un sillón y roto con las patas un jarrón. La que no haya pensado que el jarrón valdría lo mismo si recogían los pedazos y los pegaban. La niña que haya crecido sin haber visto el tornasol de gasolina en el asfalto desde la azotea de su edificio, que consiga un jarrón. Una jarrita de té en la mesa de servicio de la sala de un departamento, en un pueblo al que llamen ciudad. Una jarrita de té, de un juego de té color blanco de fondo pero con un efecto tornasol. Y me lo siempre en la cabeza. Aunque, si lo pienso, quizás, a mi madre, igual que a quienes fabricaron la jarrita, no le importaba que, aquello que rompí, encima del blanco, se llamaba tornasol.

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Exposición “Musa del Siglo XXI”

A lo largo de la historia la mujer ha sido pieza clave en el arte, la venus del paleolítico, que eran pequeñas figuras femeninas de hueso, piedra, madera, etc. símbolo de fertilidad y abundancia. Después en la antigua Grecia podemos observar cuerpos femeninos perfectos con cánones de belleza idealizados, cuerpos sin defectos, perfectamente proporcionados. En la edad media la mujer se pintaba con una representación moral, mujeres virtuosas, santas, donde el enfoque recaía en los rostros agraciados; seguido viene el renacimiento donde las curvas representaban la parte erótica, asentando los pechos, caderas, piernas, dejando de lado un poco el carácter mitológico, moral o religioso. La representación de la mujer en el arte a lo largo de la historia va de la mano con su valor en la sociedad, pasó siempre aludiendo a un alma bella, inspiradora, de ahí la denominación musa, palabra griega que significa mujer hermosa inspiradora de la pintura, música y poesía. Así a lo largo de los años y con la creación de nuevas corrientes artísticas la mujer sigue siendo protagonista, representada de mil formas y hoy en día hablar de la mujer podría ser un tema complicado para muchos por la desigualdad de género, la violencia que se vive en el país, los prejuicios, las luchas, entre tantas otras cosas. Es por ello que la obra muestra rostros femeninos en distintos momentos naturales de la vida, tristes, felices, sufriendo, gozando, pero una forma un tanto abstracta que es como hoy puedo visualizar la palabra mujer.

Amanda Quintana Artista plástica versátil con experiencia en la planificación y desarrollo de obra artística. Su trayectoria le ha llevado a exponer en diferentes estados de la Républica,Europa y Cuba. Inauguración Miércoles 04 de agosto 2021 / 14:00 hrs Permanencia al día 03 de septiembre 2021 Galería “Gilberto Herrera Ruíz” edif P Campus San Juan del Río, Qro.

Musa del Siglo XXI Título de la obra: Amanda Técnica: Técnicas mixtas sobre lienzo Medidas: 40cmX60cm Autor: Amanda Quintana Hernández Año: 2021

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Arte, literatura y sociedad

Musa del Siglo XXI

Dr. Juan José Lara Ovando haciendo entrega del merecido Reconocimiento a la expositora Amanda Quintana en la ceremonia de inauguración dentro de la Galería “ Gilberto Herrera Ruíz”.

Musa del Siglo XXI Título de la obra: Sin título Técnica: Técnicas mixtas sobre lienzo medidas: 22cm autor: Amanda Quintana Hernández año: 2021 costo: $600

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Título de la obra: Bailarina Técnica: Técnicas mixtas sobre papel gvarro Medidas: 21.5X31.5cm autor: Amanda Quintana Hernández año: 2020 Costo: $800

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Musa del Siglo XXI Título de la obra: En el mar Técnica: Acrílico sobre madera medidas: 50cmX50cm Autor: Amanda Quintana Hernández Año: 2020 Costo: $1200

Musa del Siglo XXI Título de la obra: Osiris Técnica: Técnicas mixtas sobre lienzo Medidas: 30cmx40cm Autor: Amanda Quintana Hernández año: 2021 Costo: $800 Musa del Siglo XXI Título de la obra: Sin título Técnica: Acrílico sobre lienzo Medidas: 30cmX40cm Autor: Amanda Quintana Hernández año: 2021 Costo: $900

Musa del Siglo XXI Título de la obra: Candy Técnica: Acrílico sobre madera Medidas: 55cmX55cm Autor: Amanda Quintana Hernández año: 2021 costo: $1300

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ACERCA DE LOS AUTORES

Marisol Anahí Bolaños Lira Licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma de Querétaro, Diplomado en Administración Pública Estatal y candidata a Maestra en Administración Pública Estatal y Municipal por la misma Universidad. Profesionalmente he desempeñado cargos en la administración pública: Dirección de Atención Ciudadana, Coordinadora del Centro Municipal de Mediación, Directora de Gobierno y Coordinadora Jurídica de la Dirección de Inspección Única de la Secretaría de Movilidad, Desarrollo Urbano y Ecología en Municipio de Corregidora Querétaro. Amós García Montaño Licenciado en Relaciones Internacionales y Maestría en Economía y Políticas Públicas (ITESM). Subdirector en el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE); promotor en la Defensoría de los Derechos Humanos de Querétaro (DDHQ). Actual actividad académica y profesional: Estudiante del Doctorado en Ciencias Jurídicas en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro; Docente en el ITESM, Campus Querétaro. Bruno de la Garza Trejo Economista con Especialidad en Derecho Fiscal, Máster en Dirección y Gestión Financiera, y Maestría en Ciencias Económico Administrativas. Alejandra Guevara Romero Licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma de Querétaro. Se desempeñó como Asesor Jurídico de la Secretaría de Desarrollo Sustentable y Jefa de Mejora Regulatoria en el Municipio de Corregidora, logrando el posicionamiento del municipio en materia de mejora regulatoria, obteniendo el 3er lugar en la evaluación realizada por el Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria. Actualmente, es Jefa del Departamento de Normatividad de la Comisión de Mejora Regulatoria del Estado de Querétaro y Maestranda en Administración Pública Estatal y Municipal de la Facultad de Derecho en la Universidad Autónoma de Querétaro. Teléfono: (442) 2323243. Correo electrónico: alejandra_guevara@outlook.com. Angélica Patricia Monroy Frías Lic. en Derecho por la UNAM. Lic. en Comunicación por la UNAM. Especialidad en Derechos Humanos por la Universidad de Córdoba, Argentina. En proceso de titulación de la Maestría en Derecho, y de las Especialidades de Derecho Privado y Corporativo, todas en la UAQ. Selma Guadalupe Morales Hernández Estudió en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro la Licenciatura, Maestría en Ciencias Jurídicas y actualmente cursa el Doctorado en el mismo programa. Sus campos de estudio son en descolonización del Derecho y en migración. Profesora en la misma casa de estudios. Correo: selma.morales@uaq.mx Diego Martínez Enríquez Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Autónoma de Querétaro (UAQ). Se desempeñó la función de profesor adjunto en el Colegio de Bachilleres del Estado de Querétaro (COBAQ), y actualmente ejerce la docencia a nivel medio superior en el Instituto Lausanne y Preparatoria Cuauhtémoc, específicamente en las áreas de ciencias sociales y humanidades

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Paula Muñoz Inclán Periodista de formación por la Universidad Autónoma de Querétaro cuenta con estudios en Filosofía del Lenguaje y Análisis de Discurso por la Universidad de Buenos Aires y se desempeña como profesora de Español y escritora. Cuentos y poemas de su autoría han sido publicados en antologías como Poesía en sí, de la Escuela Normal Superior del Estado de Querétaro y en revistas de proyección internacional como Tierra Adentro del INBA. Enrique Rabell García Doctor en Administración Pública por la Universidad de Indiana, Maestro en Administración con especialidad en Finanzas por la Universidad Autónoma de Querétaro y Master en Administración Pública por el Instituto Universitario Ortega y Gasset e INAP, España, Madrid. Profesor de tiempo completo, Líder del Cuerpo Académico en Constitucionalismo y Poder Público, Coordinador en la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro, México. Investigador I del Sistema Nacional de Investigadores, CONACYT. Teléfono: (442) 3465163. Correo electrónico: erabell@mail.com Raúl Ruíz Canizales Licenciado en Derecho, con Especialidad en Administración. Pública, Maestría en Administración Pública con Maestría y Doctorado en Derecho, todos por la Facultad de Derecho de la UAQ. Jefe de la División de Investigación y Posgrado de la Facultad de Derecho desde 2015, profesor investigador de Tiempo Completo (PTC nivel VII). Miembro del SNI del Conacyt / Correo: raul.canizales@hotmail.com Katya Ivette Salas del Ángel Licenciada en Derecho por la Universidad Anáhuac de Querétaro, maestra en Políticas Públicas y Género por FLACSO México, actualmente doctorante en Ciencias Jurídicas en la Universidad Autónoma de Querétaro. Mención Honorífica en el primer Premio Nacional de Investigación “Derechos Humanos de las Mujeres y la Igualdad de Género” Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG) de la Cámara de Diputados. Publicaciones: Zaremberg G., Salas, K. y López D. (2019). Buscando brújula: Política de transversalidad de género en el nivel municipal en México (2006-2018). En Marchas y contramarchas en las políticas locales de género: dinámicas territoriales y ciudadanía de las mujeres en América Latina (227-253). CLACSO. Héctor Hugo Salinas Aguillón Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Querétaro, y con 17 años como servidor público en diversas dependencias tanto estatales como municipales, actualmente empleado en Gobierno del Estado de Querétaro, con experiencia en la docencia de 9 años como docente en la Licenciatura en Derecho en la universidad CESBA del Bajío Campus Querétaro, impartiendo diferentes materias de Derecho, con teléfono 4421527942, correo electrónico hugo1981salinas@gmail.com. Gerardo Servín Aguillón Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Querétaro, miembro del Cuerpo Académico Consolidado “Constitucionalismo y Poder Público en México”. Especialista en temas de Derecho Natural, Humanismo, Ética y desobediencia Civil. Así mismo, Derecho Constitucional y Derecho Administrativo. Docente y Servidor Público. Actualmente es Coordinador de Investigación el área de Administración Pública de la Facultad de Derecho de la UAQ. Jesús Uribe Cabrera Dr. en Derecho por la UAQ. Maestro en Administración Pública Estatal y Municipal por la UAQ. Maestro en Derecho Electoral por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Especialidad en Derecho Administrativo por la Universidad de Salamanca.

Arte, literatura y sociedad

GUÍA DE AUTORES

ACADEMUS Guía de Autores 2020 La presente guía tiene el propósito de orientar a los autores en el proceso de redacción de los trabajos académicos y de investigación que deseen someter a consideración del Comité de Arbitraje de esta revista. Por lo que es necesario cumplir con los lineamientos aquí expuestos. Bases 1. ACADEMUS. Revista de la Universidad Autónoma de Querétaro extenderá a los autores acuse de recibo de sus colaboraciones dentro de los siguientes 15 días hábiles a la recepción del artículo por medio de correo electrónico. ● La recepción de los trabajos se realiza por medio de la liga: https://forms.gle/mBgnzptECuJ3AySd8 Deberá rellenar el formulario y atender los elementos de cada una de las secciones. Para clarificar dudas, enviar correo a: academuscim@gmail.com. 2. Características del escrito ● Formato .doc, espacio interlineado 1.5, párrafo justificado, diseño de página: espaciado antes y después 0 pt, tamaño carta, fuente Arial, tamaño 11. ● Extensión: entre 15 a 20 cuartillas. Incluye: o o o o

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Nombre del autor o autores Institución a la que pertenecen. Título o cabeza del texto deberá ser de entre 5 a 12 palabras. Las referencias teóricas, metodológicas e históricas con que se sustente el trabajo, se consideran obligatorias e insertan mediante citas textuales y de paráfrasis, utilizando las normas del Estilo APA, 7ª Edición dentro del texto. Ver en https://apastyle.apa.org/style-grammar-guidelines/citations/ Debe iniciar con un sumario o resumen del contenido de 8 a 12 líneas en español e inglés. Incluye 5 a 7 palabras clave de identificación temática del texto, ordenadas alfabéticamente, en español e inglés. La redacción deberá apegarse a la norma del Estilo de la American Psychological Association (APA, 7ª Edición). Ver en https://apastyle.apa.org/style-grammar-guidelines/paper-format/ Las citas, notas al pie y referencias deben presentarse conforme al Estilo APA, 7ª Edición; citas dentro del texto y Referencias al final; Notas al pie, solo para aclaraciones o ampliaciones pertinentes al tema. Ver https://apastyle.apa.org/ para su correcta aplicación.

3. Para ser considerado como artículo aprobado para publicación se someterá al siguiente proceso: a. El Comité Editorial evaluará la posibilidad de publicación de los trabajos de acuerdo con la estructura de los números. b. El documento se turnará a Corrección de Estilo, para verificar que no exista plagio, que no se haya publicado antes y que cumpla con el Estilo APA; una vez revisado se regresa al autor para correcciones, en caso de haberlas. Verificar en: https://apastyle.apa.org/ c. Una vez que el autor realice las correcciones, siempre y cuando se hayan cumplido, el documento se turna al Consejo de Arbitraje Editorial, integrado por especialistas y otras autoridades intelectuales en la materia, quienes revisarán y dictaminarán sobre el mismo, y cuyo resultado será informado a sus autores.

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ACADEMUS Jurídicas, año 6 No. XI

o Si se acepta, el Consejo de Arbitraje Editorial se reserva el derecho de realizar la corrección de estilo correspondiente, así como la posibilidad de cambiar, organizar e introducir títulos y subtítulos –en caso de ser necesario–, para facilitar la comprensión del texto. d. Se entregará carta constancia de publicación, una vez que la revista esté lista para imprenta, los tiempos pueden variar según el mismo proceso de diseño. 4. Además, en un archivo independiente en extensión .doc, se requiere una sinopsis curricular (NO CURRICULUM) de los autores, de aproximadamente 7 líneas, que registre nombre completo del autor, lugar y año de nacimiento, estudios, experiencia profesional, publicaciones, actual actividad académica, profesional, de investigación o de creación artística y literaria, y teléfono, correo electrónico o algún otro contacto, y demás datos que considere necesario destacar. 5. Para la sección Arte, literatura y Sociedad se recibe cuento, capítulo de novela, crónica, poesía, ensayo literario, teatro, crítica de arte, entrevista y reseña de libro con una extensión de entre 7 a 12 cuartillas. Las ilustraciones que se envíen serán en formato: .jpeg, medida de 1000 megapixeles en su lado más pequeño. Resolución de 300dpi., con pie de foto o imagen y referencia iconográfica. 6. Las referencias se anotarán en orden alfabético y deberá contener todos los elementos de una ficha bibliográfica, NO SE SEPARA POR TIPO DE FUENTE. Ver en: https://apastyle.apa.org/style-grammarguidelines/references/ NOTA: Evite utilizar guías o manuales del estilo APA elaborados por instituciones o universidades. Siempre deberá recurrir al sitio web oficial de APA Style: https://apastyle.apa.org/ o solicitar la guía de autores completa del CIM.

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