Diagnóstico de la situación de los planes públicos de pensiones en Guatemala

Nº 2004-7

DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES PÚBLICOS DE PENSIONES DE GUATEMALA Fabio Durán Valverde

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO G

DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES PÚBLICOS DE PENSIONES DE

UATEMALA

362 D 948 Durán Valverde, Fabio Diagnóstico de la situación de los planes públicos de pensiones en Guatemala / FabioDurán Valverde. -- Guatemala: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2005. 40 p. ; (Cuadernos de Desarrollo Humano ; 2004-7). ISBN 99922-62-48-6. 1. Seguridad social - Guatemala. 2. Sistemas de previsión social - Guatemala. 3. Pensiones de jubilación. 4. Política social. 5. Condiciones financieras. I. Título

Autor Fabio Durán Valverde Edición y estilo Paola Ketmaier Diseño de portada Luis Fernando Monterroso Fotografías de portada Carlos Sebastian / Prensa Libre

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo de Guatemala (PNUD), y el apoyo técnico de la Fundación Friedrich Ebert. 2

Impreso en Guatemala por Artgrafic de Guatemala 1,000 ejemplares

Guatemala, julio de 2005 CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 7

Presentación La posibilidad de vivir una vida prolongada y saludable constituye uno de los elementos fundamentales del desarrollo humano. En las últimas décadas, en Guatemala han habido cambios importantes en materia demográfica que han propiciado un incremento gradual de la proporción de personas que sobreviven más allá de los 60 años de edad. Sin embargo, en la vejez se conjugan una serie de factores que pueden tornar a las personas más vulnerables a situaciones de riesgo social, económico y de salud. Poco más del 5% de la población total del país supera esa edad, pero más del 40% de la misma vive en situación de pobreza, en un contexto de creciente desarticulación de los mecanismos tradicionales de protección social basados en la familia y la comunidad. Aquí radica la importancia de la seguridad social, entendiéndola como “un mecanismo de solidaridad humana con el cual se contribuye al bienestar social y se sientan las bases para la estabilidad, el desarrollo económico, la unidad nacional y la paz”. A la fecha, no existe en Guatemala un sistema de seguridad social de cobertura universal que contribuya a liberar a las personas de la inseguridad económica en períodos de crisis, cuando disminuye su potencial productivo, y de la falta de acceso a servicios de salud. El principal esfuerzo en esta materia data de la década de los cuarenta, cuando se creó el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), cuyo programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia constituye la base del sistema previsional guatemalteco, tema que ha sido ya abordado en ediciones previas de la serie de Cuadernos de Desarrollo Humano. Ante las limitaciones que ha enfrentado el IGSS, varias instituciones públicas han desarrollado programas previsionales cuya finalidad es complementar las prestaciones concedidas por el IGSS. El presente estudio, realizado por el connotado especialista centroamericano en seguridad social Fabio Durán, se realiza en el marco de un proceso que, a solicitud del Congreso de la República por medio de la Comisión de Salud, apoyara el PNUD en coordinación con la la OPS/OMS, la Fundación Friedrich Ebert, la CEPAL y la OIT durante el año 2004, y constituye una primera aproximación al conocimiento de dichos programas públicos de previsión social y de las condiciones en que proporcionan beneficios a sus afiliados. Se adentra también en el examen de los desafíos que enfrenta el país para articular un sistema nacional de previsión social que involucre tanto al IGSS como a los fondos complementarios, y sugiere algunas áreas de reflexión que podrían ser consideradas para ir avanzando en esa dirección. El PNUD, por medio del Programa de los Informes Nacionales de Desarrollo Humano, pone este estudio a disposición de la sociedad guatemalteca, con el ánimo de aportar al debate y reflexión nacional sobre tan crítico tema.

Karin Slowing Umaña Coordinadora a.i. del Informe Nacional de Desarrollo Humano de Guatemala DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES PÚBLICOS DE PENSIONES DE GUATEMALA

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nยบ 2004 - 7

Contenido 1. INTRODUCCIÓN

2. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE PENSIONES

3. OCHO ASPECTOS CRÍTICOS DEL SNP GUATEMALTECO 3.1 Baja cobertura de los sistemas de base 3.2 Ausencia de mecanismos de articulación e integración 3.3 Falta de coordinación sectorial y supervisión: gestión sistémica 3.4 El financiamiento de planes complementarios: no controlado, ni acorde con la función de complementariedad 3.5 Disfuncionalidades en la acción protectora sistémica 3.6 Posición financiera y sostenibilidad, comprometidas 3.7 Percepción de crisis en los sistemas complementarios, por parte de lo “beneficiarios en curso” 3.8 Percepción del IGSS

13 13 15 18

4. CONCLUSIONES

5. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA 5.1 Reformas jurídicas 5.2 Mejoras en la gestión 5.3 Cobertura y evasión 5.4 Cobertura de grupos excluidos: pensiones no contributivas

35 35 36 36 36

BIBLIOGRAFÍA

19 21 25 31 32

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CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nยบ 2004 - 7

1. Introducción En el último cuarto de siglo, una cantidad importante de países en el mundo ha llevado a cabo algún tipo de reforma en sus sistemas de pensiones. América Latina sobresale como la región donde estas iniciativas han sido más intensas y profundas, que incluso superan las experiencias vividas en Europa central y oriental (Mesa-Lago, 2004). Las causas de la reforma son múltiples y diversas, pero en esencia se agrupan en torno al fin de mejorar el desempeño de los sistemas de protección social contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte. Un común denominador del proceso de creación y desarrollo de los programas públicos de pensiones en la región, es que la mayoría de las legislaciones ha ofrecido beneficios más allá de las posibilidades económicas y financieras de las entidades gestoras del aseguramiento. Aunque el diseño y creación de los sistemas de pensiones desarrollados en América Latina durante el siglo pasado se inspiró en las legislaciones de países social y económicamente más desarrollados, las características del entorno regional han marcado una evolución completamente diferente; o más aún, un desarrollo mucho más lento y problemático. En general, la escasa capacidad de respuesta ante las condiciones cambiantes del entorno en los órdenes económico, social y demográfico, ha implicado un retardo en relación con la experiencia de los países industrializados. Por ejemplo, con raras excepciones, los sistemas de pensiones latinoamericanos no ajustaron las edades mínimas para el retiro, a pesar del notable aumento experimentado en la longevidad de la población de la tercera edad. O bien, los ajustes no han correspondido a la realidad del cambio demográfico, obrando en dirección opuesta al incremento de la longevidad, con el consecuente desajuste actuarial y financiero.

Para la mayoría de los países en desarrollo, la experiencia de la maduración de los costos de los sistemas de pensiones es aún mucho más crítica, en virtud de que: i) la población envejece a un ritmo mucho mayor que el experimentado en los países industrializados; ii) las condiciones económicas imperantes han sido más difíciles, lo cual ha limitado las posibilidades de convertir a los sistemas de pensiones en generadores de ahorro nacional; iii) han existido mayores niveles de desigualdad social, lo cual ocasiona que un contingente importante de personas no posea la capacidad para contribuir al financiamiento de los sistemas de pensiones, generando situaciones de exclusión que impactarán finalmente los costos de la protección social en el largo plazo; y (iv) a diferencia de los países industrializados, ha existido una escasa diversificación de los instrumentos de protección social, en el sentido de que las opciones de protección han estado concentradas en la responsabilidad pública (esquemas públicos), y de este modo contra el necesario equilibrio entre la responsabilidad pública y la responsabilidad individual, en aras de la sostenibilidad a largo plazo. Además de los elementos anteriores, la falta de una visión integrada o articulada del desarrollo de los programas de pensiones de la seguridad social, ha dado origen a una multiplicidad de iniciativas sectoriales al interior de cada país, causando así fragmentación e inequidad. En efecto, algunos grupos, como los empleados públicos, han utilizado su mayor poder de negociación social para dotarse de programas de protección paralelos o sustitutivos de los programas generales gestionados por los institutos de seguridad social. Una característica común de este tipo de programas en casi toda Latinoamérica, es la falta de consideración de elementos técnicos de diseño que garanticen su sostenibilidad económica. Tal y como se demuestra en

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este documento, el sistema guatemalteco de pensiones no es la excepción. En este contexto, el presente documento tiene como objetivo brindar un panorama global de la situación de los planes públicos de pensiones en Guatemala, con énfasis en los denominados planes paralelos de pensiones vigentes en las instituciones públicas descentralizadas; y que para efectos de este estudio son tratados bajo la denominación de planes paralelos o complementarios. La parte medular del estudio está compuesta por un diagnóstico de los aspectos críticos que condicionan el accionar del sistema nacional de pensiones (SNP) guatemalteco, cuya atención puede convertirse en una valiosa guía para un futuro proceso de reforma integral del sistema. El diagnóstico es conciso pero profundo; sus señalamientos están basados en el análisis del sustento jurídico, diseño, estructura y funcionamiento del sistema, y complementados con entrevistas y sesiones de discusión con los actores claves participantes en el sector, tales como representantes de gestores de planes de pensiones, pensionados, cuadros técnicos de instituciones gestoras, y representantes de grupos sindicales, entre otros. A pesar de arribarse a un producto lo suficientemente sólido en términos de análisis y recomendaciones, es importante destacar las limitaciones a que estuvo sometida la realización del presente informe. Como se verá, la falta de un marco jurí-

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dico que garantice la transparencia en la gestión de planes de pensiones guatemaltecos cuyo financiamiento posee una fuerte base pública y, por lo tanto, cuya información posee un carácter público, ha impedido al autor obtener información básica relativa a la gestión y al desempeño, cuya disponibilidad hubiese permitido ahondar en análisis más completos. Como se menciona en las recomendaciones de política, la supervisión sistémica y la aprobación de medidas legislativas para garantizar el acceso a dicha información figuran entre las prioridades para el ordenamiento del SNP. El autor desea dejar constancia de su profundo agradecimiento a todas aquellas personas e instituciones que aportaron insumos para la realización del presente trabajo; en especial, a la Dra. Karin Slowing y Juan Alberto Fuentes, ambos del PNUD Guatemala, así como a Francisco Mendoza de la Fundación Friedrich Ebert de Guatemala. Las autoridades superiores y cuadros asesores técnicos del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) aportaron información y comentarios de gran utilidad los cuales han sido incorporados en este informe; en especial, el autor desea agradecer al actuario Carlos Raúl Sosa por su decidido apoyo en calidad de gerente del IGSS. Se agradece de igual manera la participación de la Lic. Feliza Loarca y la actuaria Liliana Vélez, quienes apoyaron la ejecución técnica del presente trabajo.

2. Descripción general del sistema nacional de pensiones Guatemala posee un sistema nacional de pensiones (SNP) relativamente fragmentado. No se conoce con exactitud el número total de planes públicos de pensiones existentes en el país; sin embargo, este estudio revela la existencia de aproximadamente 15 fondos de pensiones. El SNP está compuesto básicamente por tres regímenes de base y un conjunto de regímenes denominados complementarios. Los regímenes de base son los siguientes: v Programa de invalidez, vejez y sobrevivencia (IVS) gestionado por el IGSS. v Programa de la Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado. v Plan de prestaciones y beneficios del Instituto de Previsión Militar (IPM). Los regímenes complementarios de los que se tiene conocimiento, y que se estudian en este trabajo, son los siguientes: 1. Fondo de prestaciones para los trabajadores del Banco de Guatemala, Superintendencia de Bancos y el Fondo de Regulación de Valores. 2. Plan de prestaciones del personal de la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC). 3. Plan de jubilaciones y prestaciones para el personal del Crédito Hipotecario Nacional (CHN). 4. Plan de jubilaciones de los empleados de la Municipalidad de Guatemala. 5. Plan de jubilaciones de la Empresa Municipal de Agua (EMPAGUA). 6. Plan de prestaciones del empleado municipal. 7. Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Quetzal. 8. Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla. 9. Régimen de previsión social del empleado de GUATEL.

10. Fondo de pensiones para el personal del Instituto Nacional de Electrificación (INDE). 11. Plan de pensiones de los trabajadores del IGSS. 12. Fondo de pensiones del Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola (ICTA). 13. Fondo de pensiones del Instituto Nacional de Transformación Agraria (INTA). El diagrama adjunto ilustra la estructura general del sistema e identifica los dos grandes componentes señalados anteriormente: los regímenes de base y los complementarios. Dentro de cada uno de estos componentes se establece una clasificación según el carácter contributivo o no del campo de aplicación, y de acuerdo con los programas que los conforman. La totalidad de planes cubren prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivencia, así como algunas prestaciones adicionales tales como ayuda para gastos funerarios y otras ayudas especiales. El IGSS es el gestor del régimen general del sistema; fue creado mediante el Decreto No. 295 del 25 de octubre de 1946 y abarca, además del régimen de pensiones IVS, el seguro de enfermedad, maternidad y accidentes (EMA). Se trata de una institución autónoma que opera bajo el control general del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS) y mediante la fiscalización de la Contraloría General de Cuentas de la Nación. El régimen general del sistema es el IVS, administrado por IGSS. Este seguro es muy joven, fue creado en febrero de 1977 y su afiliación es obligatoria para todos los trabajadores asalariados, aunque su cobertura es diferenciada según tamaño de la empresa; así, si se trata del departamento de Guatemala la afiliación patronal exige no menos de tres trabajadores, pero lo eleva a cinco

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Diagrama 1 Guatemala: estructura del sistema nacional de pensiones

Ocupacionales de instituciones públicas

Ahorro individual voluntario (AFO)

Ocupacionales del sector privado (voluntarios)

Regímenes complementarios

Seguro IVS (IGSS) Regimen general contributivo

Clases pasivas del Estado

Instituto de Previsión Militar No contributivos

Contributivos Regímenes de base

para el resto del país. El programa también cubre a los empleados del Estado que son pagados por planilla. Existe la afiliación voluntaria para los trabajadores que dejan de ser contribuyentes obligatorios y que han realizado contribuciones por al menos un año dentro de los 36 últimos meses.

Además del régimen general IVS, operan varios programas de seguridad social independientes en Guatemala. Desde hace 100 años existe el régimen de Clases Pasivas del Estado (régimen de pensiones), que protege a todos los funcionarios y empleados públicos en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial (incluyendo la Corte de Constitucionalidad y el Tribunal Supremo Electoral), las entidades descentralizadas autónomas, y aquellos que deseen de manera voluntaria afiliarse a este régimen. En 1966 se creó el IPM, el cual cuenta con un régimen de pensiones que cubre a las fuerzas armadas: oficiales, especialistas, empleados y sus respectivas familias.

En su mayoría, los planes públicos de pensiones complementarios se han constituido en los últimos 35 años, y su ampliación, consolidación y actualización legal se ha realizado prácticamente en los últimos 15 años. Nacen como iniciativas aisladas de grupos de empleados de instituciones autónomas, cuyo propósito fundamental es subsanar la insuficiencia de las prestaciones otorgadas por el IVS. Su creación se ampara principalmente en resoluciones ministeriales o leyes especiales. En la mayoría de los casos, estos planes paralelos de pensiones son dirigidos por juntas administrativas, normadas por reglamentos internos creados por los representantes de los trabajadores y patronos de las instituciones. Su diseño en términos de financiamiento, requisitos y beneficiosos es altamente generoso, tanto así que las tasas de reemplazo1 y las pensiones otorgadas por muchos de estos planes superan las concedidas por el régimen general IVS. En consecuencia, aunque éstos fueron creados con

El concepto “tasa de reemplazo” hace referencia a la proporción que representa la pensión otorgada, como porcentaje del salario reportado al momento del retiro. 1

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Tabla 1 Activos y pensionados del sistema de pensiones públicas según régimen, 2003 Activos

Pensionados

Activos / pensionados

Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado Plan de Prestaciones y Beneficios del Instituto de Previsión Militar (IPM)

840,414

137,503

6.1

117,507 10,641 1

66,524 3,787 1

1.8 2.8

Subtotal regímenes de base

968,562

207,814

4.7

5,823

2,380

2.4

1,097

343

3.2

227

464

0.5

2,336

731 2

12,0001 1,771 1

1,9601 8931

6.1 2.0

692

166

4.2

2,873

2,030

1.4

11,257

3,820

2.9

Programa

Plan de prestaciones del personal de la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) Fondo de prestaciones para los trabajadores del Banco de Guatemala, Superintendencia de Bancos y Fondo de Regulación de Valores Plan de jubilaciones y prestaciones para el personal de Crédito Hipotecario Nacional (CHN) Plan de jubilaciones de los empleados de la Municipalidad de Guatemala Plan de jubilaciones de los empleados de la Empresa Municipal de Agua (EMPAGUA) Plan de prestaciones del empleado municipal Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Quetzal Régimen de previsión social del empleado de GUATEL Fondo de pensiones para el personal del Instituto Nacional de Electrificación (INDE) Plan de pensiones de los trabajadores del IGSS Fondo de pensiones del Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola (ICTA) Subtotal regímenes complementarios Total

207

35,947

15,123

2.4

1,004,509

222,937

4.5

nd: información no disponible 1 Información de 1995, no se cuenta con información actual. 2 Dato a noviembre de 2004.

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carácter de “programas complementarios”, en la práctica ninguno de ellos lo es, convirtiéndose más bien en planes paralelos sustitutos o cuasisustitutos del régimen base. Con el transcurrir de los años, algunos regímenes de pensiones públicas han desaparecido, como el plan de pensiones para los trabajadores del Banco Nacional de Desarrollo Agrícola. En este caso, por ejemplo, el banco se fusionó con el Banco Rural, lo que dio origen a la liquidación del fondo de pensiones; no se cuenta con información sobre las condiciones en que fue liquidado este fondo, ni existe en Guatemala legislación que regule las condiciones en que puede ser liquidado un plan de pensiones. Evidentemente se trata de un vacío que ha de llenarse cuanto antes. La cobertura de los distintos programas que integran al sistema nacional de pensiones, ocupa un lugar de primera importancia entre los temas centrales de su desempeño. La tabla 1 muestra la información de pensionados y afiliados activos cotizantes (los trabajadores que están cotizando en el momento), así como la relación del número de activos por pensionado (activos dividido el número de pensionados), denominado índice de dependencia del sistema; esta información se muestra por régimen, subtotal de regímenes básicos y complementarios, y el gran total del SNP.

En el año 2004, el número de activos afiliados del sistema nacional de pensiones asciende a 1,004,509, de los cuales el 84% (840,414 afiliados) son del régimen de IVS del IGSS y el total de pensionados asciende a 222,937 del cual el 62% (137,503 pensionados) pertenece al régimen de IVS del IGSS, el 30% (66,524 pensionados) pertenece a las Clases Pasivas Civiles del Estado, y los regímenes restantes agrupan el 8% (ver tabla 1). La relación activos/pensionados, denominada también razón o índice de dependencia, representa el número de cotizantes que en un determinado momento existen por cada persona que se encuentra disfrutando de beneficios; en un sisteCUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 7

ma de pensiones de reparto, los activos cotizantes cubren con sus aportaciones los pagos que se van girando a favor de los pensionados y queda un pequeño excedente para conformar una reserva de seguridad. En consecuencia, cuando el índice de dependencia desciende (por ejemplo, ante una generación insuficiente de empleo o el proceso de envejecimiento demográfico), la capacidad financiera del plan de pensiones para honrar sus compromisos presentes y futuros tendería a verse afectada. Una disminución sostenida en este indicador ha sido una de las características imperantes en los países donde se han llevado a cabo reformas recientes en los sistemas de pensiones. En este sentido, el número total de pensionados representa el 22% del total de trabajadores activos, lo que significa que por cada pensionado existen 4.5 trabajadores activos; este mismo índice de dependencia es ligeramente más alto cuando se trata sólo de los regímenes de base, los cuales en conjunto cuentan con 4.7 trabajadores activos por cada pensionado existente en dichos regímenes; por el contrario, en los regímenes complementarios este índice es considerablemente menor, ya que sólo cuentan con 2.4 trabajadores activos por cada pensionado. El sistema nacional de pensiones tiene una cobertura aproximada del 23% de la población económicamente activa (PEA). Este índice se ubica entre los más bajos de Latinoamérica y representa quizá el principal problema del sistema guatemalteco de pensiones. La tabla 2 desagrega el total de pensionados según riesgo cubierto: invalidez, vejez y sobrevivencia, vigentes en cada programa del sistema nacional de pensiones. Contrario a una estructura típica con predominio de las pensiones por vejez, en el régimen del IVS, las pensiones de sobrevivencia (dependientes de personas fallecidas) son las que representan un peso relativo mayor (53% del total). Este interesante resultado parece vincularse con las dificultades que enfrentan los cotizantes del IVS para cumplir con los requisitos de una pensión por vejez, dada una historia laboral y contributiva muy irregular.

3. Ocho aspectos críticos del SNP guatemalteco En esta sección se exponen los hallazgos más relevantes del diagnóstico. El trabajo hace énfasis en aspectos de diseño, gestión y situación financiera general de los programas de pensiones. Los análisis se han agrupado en torno a ochos aspectos considerados como críticos. La división usada no es totalmente excluyente, porque en la mayoría de los casos cada uno de los aspectos se encuentra relacionado directa o indirectamente con los restantes. De igual manera, se señala la conveniencia de que las soluciones o medidas correctivas tomen en cuenta una combinación de ellos de una manera integral.

es válida para la seguridad social de Guatemala, también es cierto que prevalecen condiciones en la gestión de los programas del IGSS que no favorecen el alcance de metas más elevadas en materia de cobertura, y sobre todo en lo que se refiere al escaso desarrollo de las funciones de control contributivo y a las falencias de los sistemas de información que apoyan esta función y las de afiliación y recaudación. Existe suficiente evidencia estadística que demuestra que en el país aún hay un considerable espacio para incrementar la cobertura de la seguridad social a grupos asalariados y no asalariados con suficiente capacidad contributiva.

La situación se ve agravada por un empeoramiento de los índices de cobertura desde mediados de los años noventa. Aunque el número de cotizantes ha crecido en términos absolutos, ha caído la proporción de la fuerza de trabajo cubierta.

En este punto en particular, es importante destacar que dada la etapa de transición demográfica que afronta Guatemala en la actualidad, ubicada en la categoría de “transición demográfica moderada” de acuerdo con la tipología usada por el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE), el país podrá disfrutar en las próximos 30 o 35 años del denominado “bono demográfico”. Este concepto se refiere a un cierto período de tiempo donde la personas en edad de trabajar crecerán en una proporción mayor que las personas en edad de retiro y, en consecuencia, la razón de dependencia tenderá a descender; es decir, durante las próximas décadas, Guatemala gozará de una posición demográfica privilegiada en la que, de forma potencial, habrá cada vez más personas en edad de cotizar que personas en edad de jubilación. Sería lamentable no aprovechar esta ventaja relativa que ofrece el contexto demográfico guatemalteco en términos de las políticas de extensión de cobertura.

A nivel internacional, se reconoce que muchos de los problemas de baja cobertura se explican por las desfavorables condiciones estructurales del mercado laboral que muestran casi todas las economías en desarrollo. Aunque esta posición

En tanto el peso relativo de las personas en edad de trabajar (15-64 años) se incrementará de 53% a 61% durante el período 2005-2025, con una ganancia de 15 puntos porcentuales, la misma ganancia para la proporción de mayores de 65

3.1 Baja cobertura de los sistemas de base El campo de aplicación del régimen general IVS, administrado por el IGSS, es la población asalariada de Guatemala y, en condiciones favorables, se esperaría que el programa alcanzara a la mayor proporción posible de la fuerza de trabajo. Sin embargo, cerca del 80% de la PEA guatemalteca no goza de protección previsional, situación que parece representar el mayor reto de corto y mediano plazo que afronta la sociedad guatemalteca en materia de seguridad social.

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Tabla 2 Número de pensionados por riesgo, 2003 Regímenes Programa IVS del IGSS Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado Plan de prestaciones y beneficios del IPM

Invalidez

Vejez

Sobrevivencia

Total

12,618 4,125 nd

51,937 50,481 nd

72,948 11,918 nd

137,503 66,524 nd

Subtotal regímenes de base

Plan de prestaciones del personal de la USAC Fondo de prestaciones para los trabajadores del Banco de Guatemala, Superintendencia de Bancos y Fondo de Regulación de Valores Plan de jubilaciones y prestaciones para el personal del CHN Plan de jubilaciones de los empleados de la Municipalidad de Guatemala Plan de jubilaciones de los empleados de EMPAGUA Plan de prestaciones del empleado municipal Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Quetzal Régimen de previsión social del empleado de GUATEL Fondo de pensiones para el personal del INDE Plan de pensiones de los trabajadores del IGSS Fondo de pensiones del ICTA

204,027 57

1,752

571

2,380

201

343

410

464

1,784

2,336

577

731

nd nd

139

166

125 165 nd

1,317 2,872 nd

588 783 nd

2,030 3,820 nd

Subtotal regímenes complementarios

12,270

Total

216,297

nd: información no disponible

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Gráfica 1 IVS/IGSS: cobertura como porcentaje de la fuerza de trabajo 1995-2003 25 24 23 22 21 20 19 18 % de cobertura

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2003

24.1

22.3

22.6

21.5

20.6

años sólo será de cinco puntos porcentuales. Esta situación es un factor muy favorable, dado que brinda un amplio margen de acción para desarrollar hoy, políticas y reformas sustanciales en los programas de pensiones con impacto a largo plazo, lo que permitirá atenuar el impacto futuro del envejecimiento demográfico. En el marco de este panorama, es notorio que en el caso de Guatemala los principales problemas del sistema nacional de pensiones no están asociados al envejecimiento demográfico, ni a la maduración de los programas de pensiones; como demuestran las cifras, dada la estructura demográfica actual del país, se esperaría que al menos durantes las próximas tres o cuatro décadas, la presión demográfica actúe en sentido favorable. Es importante que el SNP haga un máximo aprovechamiento de este “bono demográfico”.

3.2 Ausencia de mecanismos de articulación e integración El SNP guatemalteco no posee un apropiado nivel de articulación. Por una parte, no existen mecanismos de integración y articulación vertical entre los planes de base y los planes complementarios. Como se anteriormente, estos planes han surgido como iniciativas particulares de grupos de empleados del sector público, cuyas condiciones para el acceso a los beneficios no son uniformes, ni guardan ninguna relación de integración vertical con las prestaciones del régimen general IVS. Óptimamente, un sistema general de pensiones ha de funcionar como un engranaje con funciones bien determinadas y articuladas para cada una de sus piezas, de forma tal que pueda lograr sus objetivos lo más eficiente posi-

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Tabla 3 Indicadores de la estructura por sexo y edad de la población Indicadores demográficos

Año 1950

2005

2025

2050

% de población 0-14 años 15-64 años 65 años y más

45 53 3

43 53 4

34 61 5

23 68 9

Relación de dependencia (por cien) Edad mediana de la población Índice de masculinidad (por cien) Relación viejos/jóvenes (por cien)

89 18 102 6

90 18 95 10

65 23 96 15

46 32 97 40

FUENTE: Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE). Relación de dependencia = población de 0 a 14 años + población de 65 años y más x 100 población de 15 a 64 años Índice de masculinidad = población masculina x 100 población femenina Relación viejos/jóvenes = población de 65 años y más x 100 población de 0 a 14 años

ble. Un sistema articulado transmite los incentivos correctos para el fortalecimiento de los regímenes base, los cuales tienen una importante función redistributiva entre los cotizantes de ingresos altos hacia aquellos de ingresos bajos; favorecen el ahorro de los trabajadores activos en planes complementarios y/o voluntarios de pensiones; y, puede eliminar, hasta cierto grado, la incertidumbre respecto al beneficio a recibir al momento de la jubilación o pensión.

La tabla 4 proporciona cifras que ilustran esta situación. Los requisitos y beneficios de una pensión por vejez varían de forma notoria de un plan a otro, tanto dentro de una misma categoría de planes como entre categorías distintas. El problema intrínseco para el SNP no es la amplia gama de opciones, sino más bien, la no articulación entre los planes base y los complementarios. Por ejemplo, la edad mínima de retiro en el régimen IVS es de 62 años, mientras esta condi-

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 7

ción se reduce a 40 años en el plan de la Empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla; es decir, un plan complementario puede garantizar un beneficio de pensión de “jubilación” al menos 22 años antes de alcanzar la edad mínima de retiro en el régimen general del IGSS. Un fenómeno similar sucede con las tasas de reemplazo: la tasa mínima en el fondo de prestaciones del Banco de Guatemala, Superintendencia de Bancos y Fondo de Regulación de Valores es del 80%, mientras que la correspondiente en el IVS es tan sólo del 50%. Este tipo de disimilitudes entre los requisitos y beneficios de los planes básicos y complementarios se traduce en una disfuncionalidad en la acción protectora sistémica, un aspecto que se ahondará más adelante en este informe. Otro elemento que evidencia la falta de integración de los distintos planes del SNP es que no se cuenta con los mecanismos necesarios para

Tabla 4 Beneficio y requisitos para pensión por vejez Pensión mínima

Pensión máxima

Plan de pensiones

Requisito de años cotizados

Edad mínima de retiro

Tasa de reemplazo mínima

Requisito de años cotizados

Edad máxima de retiro

Tasa de reemplazo máxima

Programa IVS del IGSS Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado Plan de prestaciones y beneficios del IPM Plan de prestaciones del personal de la USAC Fondo de prestaciones para los trabajadores del Banco de Guatemala, Superintendencia de Bancos y Fondo de Regulación de Valores Plan de jubilaciones y prestaciones para el personal de CHN Plan de prestaciones del empleado municipal Plan de jubilaciones de los empleados de la Municipalidad de Guatemala Plan de jubilaciones de los empleados de EMPAGUA Plan de la Empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla Plan de la Empresa Portuaria Quetzal Régimen de previsión social del empleado de GUATEL Fondo de pensiones para el personal del INDE Plan de pensiones de los trabajadores del IGSS Fondo de pensiones del ICTA

15 10

62 50

50 36.9

40 30

62 65

80 1001

20 2

50 2

30 2

100 2

100

15 2

40 2

15 2

60 2

85 2

100

55 2

15 2

16 2

65 2

10 2

100

Las pensiones no serán menores de Q.774.00 ni mayores de Q.5,000.00 mensuales. Información de 1997, no se cuenta con información actual. 3 La ley no establece edad mínima ni máxima de retiro. 1 2

DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES PÚBLICOS DE PENSIONES DE GUATEMALA

que opere el principio de portabilidad de los derechos de pensión; en otras palabras, la configuración actual del sistema no otorga ninguna atención al tema de la movilidad del empleo. En consecuencia, un individuo que se retira de una institución pública que cuenta con su propio plan “complementario” de pensiones, pero que aún no ha consolidado el derecho a la pensión, no puede transferir de un plan a otro el valor de los derechos en formación.

3.3 Falta de coordinación sectorial y supervisión: gestión sistémica De acuerdo con la legislación vigente, el IGSS es la entidad encargada de autorizar y regular el funcionamiento de todos los planes de pensiones, tanto públicos como privados, existentes en el país. Es decir, en teoría la función de supervisión y rectoría recae en dicha institución; sin embargo, en la práctica la labor del IGSS se limita básicamente a verificar el cumplimiento de requisitos de inscripción inicial de los fondos (estudio de factibilidad y reglamentación propuesta), y a exigir comunicaciones cuando se producen ciertos cambios reglamentarios. Y aún en esta laxitud, todo parece indicar que tan limitada función no está siendo llevada a cabo de manera concluyente; ni pareciera estar normada de modo adecuado.

Además, el IGSS no aplica una supervisión sistémica como tal, de modo que, básicamente, todo el SNP de Guatemala no cuenta con una verdadera supervisión sistémica. Ésta es una carencia importante en la conformación institucional del sistema. Por otra parte, no existen mecanismos ni instancias públicas o privadas para la coordinación sectorial, aunque existe la percepción por parte de los gestores de los planes de pensiones

respecto a la necesidad de establecer alguna instancia de coordinación sectorial. En este contexto, el vacío de la función de modulación está siendo llenado con fallos de la Corte de Constitucionalidad, lo que representa un riesgo evidente para el sistema: el desconocimiento técnico y doctrinario en materia de seguridad social por parte de los tribunales constitucionales, palpable en los recientes fallos de la Corte, puede producir interpretaciones que atenten contra la sana gestión de los programas, en términos de disposición de instrumentos. Un plan de pensiones que no cuente con instrumentos para realizar ajustes en sus niveles de financiamiento, requisitos y beneficios, está condenado a la bancarrota inminente. Un ejemplo del riesgo que conlleva esta situación es la reciente sentencia de la Corte de Constitucionalidad, que argumentando criterios jurídicos de “derechos adquiridos”, obligó a la administración del plan de pensiones de los empleados del IGSS, a restablecer un reglamento anteriormente derogado, en virtud de que su modificación se considera lesiva a los “derechos adquiridos”. Es evidente que esta interpretación es técnicamente cuestionable, pues en materia de derecho de la seguridad social, tratándose de planes que operan bajo el concepto de “beneficio definido”2 se distingue de forma clara entre situaciones de “expectativas de derecho” o “derechos en formación” y “derechos consolidados”. La técnica y la doctrina de la seguridad social consideran la posibilidad de ajustes en los perfiles de beneficios y requisitos, como válvulas de escape para hacer frente a requerimientos de estabilización económica y demográfica, dentro de ciertos límites razonables. Así, lo único que no debería ser afectado o sufrir modificación es el derecho consolidado, es decir, un derecho adquirido en función del cumplimiento pleno de los requisitos y bene-

En un plan de pensiones de “beneficio definido” están previamente definidos los niveles de beneficio, de modo que existe una especie de promesa a favor del cotizante, en el sentido de que se reconocerá una prestación si se cumplen los criterios de aseguramiento vigentes (régimen de requisitos). 2

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 7

ficios que originan el “riesgo” asegurable (por ejemplo, cumplir una edad mínima de retiro y un número mínimo de cotizaciones). Por el contrario, cuando los requisitos no se han llenado a plenitud, nos encontramos frente a una expectativa de derecho (fase de acumulación de derechos del afiliado), la cual se traduce en “derechos en formación” (no consolidados). Cabe destacar que aunque Guatemala no es signataria del Convenio 102, Norma Mínima de Seguridad Social3 de la OIT, en dicha norma se establece expresamente la posibilidad de ajustes en los perfiles de beneficios y requisitos para las personas cuyos derechos se encuentran en formación. Evidentemente, dentro de ciertas condiciones de gradualidad en la aplicación de cualquier cambio en la expectativas de derecho, para evitar modificaciones abruptas. Asimismo, es de esperar que frente al reto de un país de adherirse en algún momento a la Norma Mínima, sería conveniente que las condiciones constitucionales estén adecuadamente alineadas de manera previa. De igual manera, las interpretaciones de la Procuraduría de los Derechos Humanos y de la Corte de Constitucionalidad, también han incidido sobre decisiones de aseguramiento que ponen en entredicho la autonomía del IGSS y, a su vez, ponen en peligro la sostenibilidad de los programas. Específicamente, la interpretación de la Corte respecto a la imposibilidad de afectar las condiciones de derechos en formación, atenta contra la sostenibilidad del sistema y su natural ajuste estructural a mediano y largo plazo; se puede afirmar que despoja a las instituciones gestoras de planes de pensiones, de los instrumentos actuariales necesarios para su gestión en el mediano y largo plazo. Otros aspectos constitucionales de notable importancia tienen que ver con las posibles interpre-

taciones respecto a la rectoría sectorial por parte del IGSS, e interpretaciones respecto a lo que son propiamente iniciativas privadas de previsión social y su confusión con programas de seguridad social. Todo parece indicar que las interpretaciones constitucionales están dejando a las autoridades del sistema financiero sin la posibilidad de injerencia en lo relativo a la supervisión del riesgo financiero sistémico de las entidades que se están dedicando a la actividad privada de gestión de planes de ahorro personal, donde la Corte de Constitucionalidad aduce que por razones legales se trata de actividades sujetas al ámbito exclusivo del IGSS. Éste es un tema sobre el cual habría que ahondar ante una posible propuesta de reforma, pero en todo caso, requiere una adecuada interpretación y una solución explícita a nivel jurídico; es claro que la existencia de riesgos jurídicos representa un freno para el desarrollo de las iniciativas privadas de previsión personal, que no deben confundirse con las normas previsionales que atañen a los programas de seguridad social.

3.4 El financiamiento de planes complementarios: no controlado, ni acorde con la función de complementariedad En estrecha relación con las disfuncionalidades en la acción protectora del SNP tratadas anteriormente, se observan notables problemas en el tema de financiamiento y gestión financiera. El nivel de financiamiento de los planes complementarios es siempre superior que el del régimen de base del IGSS, lo cual contradice su carácter complementario, o bien, refuerza su carácter sustitutivo. Otro aspecto crítico tiene que ver con la fuente de financiamiento: en todos los casos, los aportes patronales superan ampliamente los de los trabajadores, llevando el compromiso de

El cuerpo detallado del Convenio 102 de la OIT puede ser consultado en la página web de dicha institución, en la sección relativa a convenios internacionales: http://www.ilo.org/public/spanish/standards/norm/whatare. 3

DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES PÚBLICOS DE PENSIONES DE GUATEMALA

Tabla 5 Tasa de cotización según parte contribuyente Regímenes

Trabajador

Patrono

Total

1.83 Contribución del 9 al 15% dependiendo del nivel salarial 81

3.67 10.00

5.50

Programas de base Programa IVS del IGSS Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado

Plan de prestaciones y beneficios del IPM

Entre 20 y 25%1

Programas complementarios

Plan de Prestaciones del personal de la USAC Fondo de prestaciones para los trabajadores del Banco de Guatemala, Superintendencia de Bancos y Fondo de Regulación de Valores Plan de jubilaciones y prestaciones para el personal del CHN Plan de jubilaciones de los empleados de la Municipalidad de Guatemala Plan de jubilaciones de los empleados de EMPAGUA Plan de prestaciones del empleado municipal Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Quetzal Régimen de previsión social del empleado de GUATEL Fondo de pensiones para el personal del INDE Plan de pensiones de los trabajadores del IGSS Fondo de pensiones del ICTA nd: información no disponible. * Información de 1997.

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 7

El no El no

8.65 4.50

16.70 17.50

25.35 22.00

4.70

16.00

20.70

7.00 9.1 1

12.00 13 1

3.00

9.00

12.00

2.5 1

101

12.51

5.53 3.00 3.21

8.59 6.00 9.64

14.12 9.00 12.85

trabajador contribuye trabajador contribuye 5.00 3.9 1

financiamiento público a niveles que no guardan ninguna relación razonable con el nivel de financiamiento destinado por el Estado y los patronos para financiar el régimen IVS u otros programas sociales de igual o mayor orden de prioridad. Los aportes patronales o estatales a los planes complementarios forman parte de los costos de administración de las instituciones gestoras, los que a su vez integran los costos de producción en el sector público, los cuales deben ser cubiertos por la población en general que no goza de beneficios similares, ya sea mediante más impuestos o tarifas de servicios públicos más elevadas. De igual manera, aunque el Estado no haya adquirido un compromiso formal de financiamiento, por tratarse de instituciones públicas, en situaciones especiales tiene que disponer de fondos adicionales para cumplir con los derechos individuales consolidados ante estos programas complementarios. Por ejemplo, con la aprobación de la Ley del Fondo de Tierras, el INTA desapareció; en este caso, la no existencia del concepto de separación patrimonial del valor de los fondos de pensiones respecto a la entidad gestora madre, en ese entonces el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), comenzó a utilizar los recursos del fondo de pensiones de esa institución para el pago de prestaciones laborales del personal retirado a través de la figura denominada “retiro voluntario”, lo que finalmente provocó el agotamiento del fondo. Esta decisión originó que los jubilados organizados en la Asociación de Jubilados del Instituto Nacional de Transformación Agraria después de varios años de gestiones, lograran que en el año 2002 se emitiera un Acuerdo Gubernativo en el que se establece que el MAGA se hace cargo del pago de las pensiones de los jubilados del INTA. El desglose de las fuentes de financiamiento de los regímenes públicos de pensiones se muestra en la tabla 5. Cabe señalar que a excepción de los trabajadores protegidos por los otros regí-

menes de base, a saber, Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado y el plan del IPM, todos los demás planes de pensiones que protegen empleados de instituciones públicas están obligados a contribuir al régimen IVS, lo cual genera una dualidad de contribución y protección, de forma que las prestaciones que otorgan estos regímenes a sus pensionados se complementan o adicionan a las que suministra el IGSS a través de dicho programa. Los niveles de aportación que realizan tanto los trabajadores como los patronos a los planes de pensiones complementarios son considerablemente mayores que los niveles de aportación que realizan al programa de IVS. La tabla 5 muestra claramente que la mayor parte del financiamiento de estos regímenes está a cargo del patrono, destacando los regímenes del IPM, la USAC, el Banco de Guatemala y el CHN, que realizan aportaciones patronales del 16% o más, en contraste con el régimen general IVS, el cual recibe las aportaciones patronales más bajas de todo el sistema nacional de pensiones, con un financiamiento total (cuota o prima) de tan sólo el 3.67% del salario de los trabajadores. Tratándose de planes cuyos gestores son las propias instituciones públicas u órganos conexos, o bien, donde la protección adquiere un carácter público por tratarse de gestores públicos, prevalece un principio de subsidariedad implícita ante ciertas contingencias: el Estado finalmente aparece como responsable directo y garante de última instancia. Dada esta situación, una pregunta crítica es ¿bajo qué condiciones deben ser tomadas las decisiones de diseño y financiamiento de los planes especiales de pensiones?

3.5 Disfuncionalidades en la acción protectora sistémica El análisis de la información concerniente a los beneficios y requisitos de los planes paralelos revela que existen significativas disfuncionalidades

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en la conformación estructural del sistema. Si bien los fondos de instituciones autónomas se han creado con un carácter de “programas complementarios”, en la práctica ninguno de ellos lo es. La cobertura vertical de estos programas (v.g. tasas de reemplazo o beneficio que ofrecen) normalmente es superior que la cobertura que ofrecen los sistemas de base, y no pareciera estar regulada o controlada, ni parece ser vista como un problema por los gestores y beneficiarios, independientemente de los graves problemas de sostenibilidad que ello implica. Un principio básico cuando se diseña un sistema de pensiones es que los regímenes de base contributivos deben otorgar las prestaciones de mayor cuantía, pues esta condición legitima su obligatoriedad, y genera los incentivos necesarios para que los requisitos y beneficios que se fijen en éstos definan la acción protectora de los restantes regímenes. En este contexto, el objetivo de los planes complementarios sería procurar prestaciones adicionales a las que ofrecen los citados regímenes de base contributivos. Este criterio es usual cuando los planes complementarios son obligatorios a todos los trabajadores del país o, al menos, a los trabajadores asalariados.

6 muestra la tasa de reemplazo efectiva y un acercamiento a la “pensión promedio” de los distintos planes públicos de pensiones. La tasa de reemplazo se define usualmente como el beneficio que en promedio reciben los trabajadores al pensionarse, calculado como un porcentaje del salario promedio final con base en el cual se cotizó. Dado que la mayoría de los gestores de planes públicos de pensiones se negaron expresamente a suministrar al autor de este informe la información financiera detallada requerida para calcular directamente la pensión promedio, hubo que recurrir a una aproximación: se calculó la relación gasto en pensiones como porcentaje del salario medio cotizable estimado; en algunos casos, fue necesario estimar la masa salarial y los salarios medios, con base en los ingresos globales y las tasas de cotización vigentes. Sin embargo, como se puede advertir, esta metodología da una adecuada aproximación a las tasas de reemplazo y suficiente información como para arribar a conclusiones útiles.

No obstante, es usual que los planes complementarios no sean generales, sino que únicamente favorezcan a ciertos grupos de trabajadores, por lo que es factible que su acción protectora se desvirtúe. Y como ocurre en Guatemala, el Estado se compromete a financiar esquemas de beneficios que no guardan proporción con las aportaciones, y cuyos desequilibrios tendrán en última instancia que sufragarse con los impuestos y contribuciones pagados por toda la población.

La menor tasa de reemplazo en el sistema nacional de pensiones es la correspondiente al INDE, que alcanza el 14%; le sigue el plan de jubilaciones de los empleados de la Municipalidad de Guatemala, el de los trabajadores del IGSS, el régimen de IVS y las empresas portuarias Santo Tomás de Castilla y Quetzal, con tasas de reemplazo que oscilan entre el 22 y el 28%; también destacan el régimen de la Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado y el plan de prestaciones del personal de la USAC por sus altas tasas de reemplazo: 92% y 79%, respectivamente.

Precisamente, las discrepancias en términos de las tasas globales de contribución explican, en parte, el hecho de que los programas de pensiones complementarios ofrezcan mejores beneficios y, en el caso de algunos de estos programas, requisitos más accesibles y prestaciones mucho más generosas que el programa de IVS. La tabla

La pensión promedio mensual más baja es la del régimen de IVS, equivalente a 386 quetzales, y en segunda instancia, se ubica la otorgada por el plan de jubilaciones de la Municipalidad de Guatemala con 489 quetzales. Las pensiones promedio más altas corresponden al régimen del Banco de Guatemala y afines, y al de la USAC.

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 7

nd: información no disponible

Tabla 6 Pensión media, salario promedio y tasa de reemplazo, según programa, 2003 Pensión media mensual (Q.)

Programa

Pensión Reemplazo Veces la media / salario pensión Salario mensual promedio cotizable promedio (US$) (%) del IGSS

Programas de base 386

1,693

1.0

Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado

1,549

193

1,688

4.0

Plan de prestaciones y beneficios del IPM

1,8701

233

2,801 1

4.8

Plan de prestaciones del personal de la USAC

3,697

461

4,660

9.6

Fondo de prestaciones para los trabajadores del Banco de Guatemala, Superintendencia de Bancos y Fondo de Regulación de Valores

4,376

546

10,985

11.3

Plan de jubilaciones y prestaciones para el personal del CHN

2,318

289

4,696

6.0

Plan de jubilaciones de la Municipalidad de Guatemala

530

1,777

1.4

Plan de jubilaciones de los empleados de EMPAGUA

6501

1,3721

1.7

Plan de prestaciones de los trabajadores 1,6291 de la Empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla

203

6,2281

4.2

Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Quetzal

2,552

318

8,996

6.6

Régimen de previsión social del empleado de GUATEL

Fondo de pensiones para el personal del INDE

731

5,305

1.9

1,073

134

4,129 1

2.8

3,309

Programa IVS del IGSS

Programas complementarios

Plan de prestaciones del empleado municipal

Plan de pensiones de los trabajadores del IGSS Fondo de pensiones del ICTA

nd: información no disponible. * Datos estimados con base en información de años anteriores, actualizados con la inflación.

DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES PÚBLICOS DE PENSIONES DE GUATEMALA

La última columna de la tabla 6 expresa el número de veces que representa una pensión promedio de cualquier plan respecto a la pensión promedio del IVS; se trata de un indicador que mide cuánto más o menos generoso es el beneficio de un plan de pensiones en comparación con el del IGSS. Por ejemplo, la pensión promedio mensual del fondo de prestaciones para los trabajadores del Banco de Guatemala, Superintendencia de Bancos y Fondo de Regulación de Valores es 11.3 veces mayor que la pensión promedio del régimen de IVS y la pensión promedio del plan de la USAC es 9.6 veces mayor, lo cual habla del carácter sustitutivo que en realidad presentan los regímenes complementarios, y de las inequidades vigentes. Los afiliados a los regímenes de pensiones públicas obtienen el derecho a recibir pensión por invalidez cuando se comprueba su incapacidad física o mental para seguir desempeñando su trabajo habitual. La tabla 7 muestra los requisitos y beneficios de la pensión de invalidez que otorgan los diferentes planes de pensiones del país.

Cuando la invalidez proviene de una enfermedad, la mayoría de los regímenes exige el requisito de dos o tres años de cotización, pero si la invalidez es resultado de un accidente no se exige tiempo mínimo de cotización, a excepción de los regímenes de IVS, de la Municipalidad de Guatemala y de la EMPAGUA. La mayoría de los regímenes concede pensiones por invalidez del 50% o más de los salarios de los trabajadores, siendo los más generosos los regímenes de Clases Pasivas Civiles del Estado, USAC, CHN, Empresa Portuaria Quetzal y GUATEL, quienes otorgan pensiones de hasta el 100% del salario del afiliado. Por último, los planes públicos de pensiones otorgan pensiones de sobrevivencia a la esposa o cónyuge e hijos menores de edad o incapacitados, y en algunos casos a los padres, hermanos, nietos y sobrinos, al fallecer un afiliado activo o un pensionado. La tabla 8 muestra los requisitos

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 7

y beneficios de las pensiones por sobrevivencia y el tipo de beneficiarios que tienen derecho a ellas. De acuerdo con la tabla, algunos regímenes exigen un mínimo de años cotizados de parte del afiliado para otorgar pensiones de sobrevivencia a sus beneficiarios, en tanto que otros no contemplan un tiempo mínimo de cotización. En algunos regímenes el monto de las pensiones de sobrevivencia es del 100% de la pensión que percibía el pensionado fallecido o de la que le correspondería percibir al trabajador activo fallecido, en tanto que en otros regímenes el monto de la pensión es equivalente a un cierto porcentaje fijo en relación con el salario del trabajador cotizante o al monto de la pensión del pensionado fallecido; en cualquier caso, el monto total de la pensión es distribuido entre los beneficiarios. Otros programas sólo otorgan pensiones de sobrevivencia a los beneficiarios de los pensionados fallecidos y no a los beneficiarios de los trabajadores que fallecen. La información contenida en este apartado vuelve a evidenciar la heterogeneidad de los planes de pensiones públicas del país en cuanto a los requisitos obligatorios y beneficios esperados en el otorgamiento de pensiones por IVS, y la carencia de un enfoque integrador que garantice una acción protectora sistémica ordenada y regida por criterios de equidad. Efectivamente, esta heterogeneidad genera brechas e inequidades importantes en en cuanto a los beneficios que reciben los afiliados.

3.6 Posición financiera y sostenibilidad, comprometidas De acuerdo con el análisis de la información más reciente, del total de regímenes públicos de pensiones, seis tienen problemas severos de financiamiento, ya que sus gastos representan más del 100% de sus ingresos, lo que significa que no son financieramente viables y que existe un fuerte

Tabla 7 Beneficios y requisitos para pensión por invalidez Mínimo de años cotizados En caso de accidente

En caso de enfermedad

Porcentaje sobre el salario para el cálculo de la pensión

Programa IVS del IGSS

50-75 1

Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado

100

Plan de prestaciones y beneficios del IPM

75 4

Régimen

Programas complementarios

Programas complementarios Plan de prestaciones del personal de la USAC

50-100 2

Fondo de prestaciones para los trabajadores del Banco de Guatemala, Superintendencia de Bancos y Fondo de Regulación de Valores

Plan de Jubilaciones y prestaciones para el personal del CHN

100

Plan de prestaciones del empleado municipal

Plan de jubilaciones de los empleados de la Municipalidad de Guatemala

Plan de jubilaciones de los empleados de EMPAGUA

Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla

70 4

Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Quetzal

100

Régimen de previsión social del empleado de GUATEL

100 4

Fondo de pensiones para el personal del INDE

Plan de pensiones de los trabajadores del IGSS

60-80 3

Fondo de pensiones del ICTA

50% en caso de invalidez total y 75% en caso de gran invalidez. 50% como mínimo por invalidez parcial y 100% en caso de invalidez total y gran invalidez. 3 60% en caso de invalidez total y 80% en caso de gran invalidez por accidente. 4 Información de 1997, no se cuenta con información actual. 1 2

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Tabla 8 Beneficios y requisitos para obtener una pensión por sobrevivencia

Régimen

Beneficiarios

Mínimo de años cotizados del afiliado

Beneficios

Programa IVS del IGSS

Esposa, hijos menores de 18 años, y madre y padre que no sean pensionados en este plan.

Pensión del 100% de la que percibía el causante o la que le correspondería percibir por invalidez total o por vejez.

Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado

Cónyuge, hijos menores de 18 años o incapacitados, padres, hermanos y nietos o sobrinos.

Viudez: 100% de la pensión que por jubilación correspondiere al causante. Orfandad: 50% distribuido entre los hijos. Padres: 100% de la pensión que correspondiere al causante.

Plan de prestaciones y beneficios del IPM

Viuda, hijos menores de edad o mayores incapacitados y padres.

90% del sueldo en los últimos 24 meses en caso de un trabajador activo, y 90% de la pensión que disfrute el pensionado al momento del fallecimiento.

Plan de prestaciones del personal de la USAC

Cónyugue, hijos menores de 21 años o incapacitados, padres mayores de 60 años.

El monto de la pensión será del 40% del sueldo.

Fondo de prestaciones para los trabajadores del Banco de Guatemala, Superintendencia de Bancos y Fondo de Regulación de Valores

Los beneficiarios señalados por el causante al momento de su inscripción al fondo o en cualquier fecha posterior.

El monto de la pensión será del 80% del salario base del miembro del fondo al momento de su fallecimiento, en el caso de un pensionado será del 100% de la pensión que percibía.

Plan de jubilaciones y prestaciones para el personal del CHN

Viuda o viudo e hijos menores de edad de jubilados o trabajadores que satisfagan los requisitos mínimos de jubilación.

Pensión del 100%, 50% para la viuda o viudo y 50% para los hijos.

Plan de prestaciones del empleado municipal

Los beneficiarios designados por el trabajador o jubilado municipal.

0.5

No hay pensión, sólo indemnización.

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 7

Régimen

Beneficiarios

Mínimo de años cotizados del afiliado

Beneficios

Plan de jubilaciones de los empleados de la Municipalidad de Guatemala y de EMPAGUA

Cónyuge, hijos menores de 18 y padres de los pensionados.

Viudez: 100% de la pensión por jubilación que correspondía al causante. Si hay hijos, 50% para la viuda y 50% para los hijos.

Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla

Esposa, hijos menores de edad y padres.

100% del salario base en caso de fallecimiento del trabajador activo.

Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Quetzal

Cónyuge, hijos menores de edad o incapacitados y padres de los trabajadores solteros beneficiarios de pensión por invalidez, siempre que hayan prestado cinco años de servicio como mínimo.

Pensión del 100% del salario del trabajador activo o de la pensión por vejez que percibía el pensionado fallecido. La distribución de la pensión es del 50% para el cónyuge y 50% para los hijos menores o incapacitados.

Régimen de previsión social del Esposa, hijos menores o empleado de GUATEL incapacitados y padres.

Pensión del 85% de la que percibía el pensionado fallecido o de la que le hubiere correspondido por vejez.

Fondo de pensiones para el personal del INDE

Viuda del miembro activo: 75% de la pensión que le hubiere correspondido al fallecido por su tiempo de servicio. Huérfanos del miembro activo: pensión temporal equivalente al 10% del último salario devengado por el fallecido. El cónyuge de pensionado por edad e invalidez tiene derecho a una pensión del 85% de la pensión que percibía por el fallecido.

Plan de pensiones de los trabajadores del IGSS

Cónyuge e hijos menores de edad al fallecer un trabajador activo, y cónyuge al fallecer un pensionado.

Esposa, hijos menores de 18 años, madre y padre que no sean pensionados en este plan.

Pensión del 100% de la que percibía o correspondía percibir al causante por invalidez total o vejez, distribuida entre los beneficiarios.

DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES PÚBLICOS DE PENSIONES DE GUATEMALA

Régimen

Beneficiarios

Beneficios

Fondo de pensiones para el per- Esposa o conviviente e sonal del INTA hijos menores de edad o incapacitados.

Pensión igual al 100% de la pensión establecida.

Fondo de pensiones del ICTA

Viuda del miembro activo: pensión del 75% del último salario que el miembro fallecido haya devengado. Huérfanos del miembro activo: pensión temporal equivalente al 10% del último salario devengado por el miembro fallecido. El cónyuge de un pensionado por edad o por invalidez tiene derecho a una pensión del 85% de la pensión que percibía el pensionado fallecido.

Cónyuge e hijos menores de edad en caso de fallecimiento de un trabajador activo, y cónyuge en caso de fallecimiento de un pensionado.

desequilibrio actuarial, en algunos casos difícil de corregir a menos que se tomen estrictas medidas de ajuste. En este sentido, los regímenes que parecen tener una mejor expectativa de sostenibilidad son el fondo de pensiones del ICTA y el fondo de prestaciones de los trabajadores del Banco de Guatemala4 (ver tabla 9).

Mínimo de años cotizados del afiliado

Cabe destacar que el total de gastos del SNP resulta mayor que el total de ingresos que el sistema genera. Cuando se analiza el cociente de reservas (monto de la reserva entre el monto de los gastos totales de un año) de los regímenes de pensiones, se comprueba la no viabilidad financiera ni actuarial de algunos de ellos, como por ejemplo el plan de prestaciones de la USAC, que tiene un cociente de reservas de 1.03, lo

cual significa que la reserva con que cuenta sólo alcanzaría para financiar aproximadamente durante un año el gasto de dicho plan; sólo con este indicador ya se evidencia el severo desequilibrio actuarial que padece. Los regímenes que cuentan con un cociente de reservas más alto son el fondo de prestaciones de los trabajadores del Banco de Guatemala y afines, y el fondo de pensiones del ICTA, los cuales son de 21.2 y 44.6, respectivamente. El total de ingresos del SNP representa aproximadamente el 1.13% del PIB, del cual, el 0.93% proviene de los regímenes básicos y sólo el 0.20% de los complementarios. En lo que respecta a los gastos, éstos representan el 1.29% del PIB,

En el caso del Banco de Guatemala, algunos informantes, entre los que se encuentra un ex miembro de la junta directiva del Banco, argumentaron que su situación financiera privilegiada se explica por dos inyecciones de fondos realizadas en el pasado de forma extraordinaria, con recursos del propio Banco; sin embargo, este hecho no pudo ser documentado por falta de voluntad de los gestores del plan para suministrar información financiera. 4

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 7

Tabla 9 Ingresos y egresos anuales por programa, 2003 (millones de quetzales) Ingresos

Egresos

Egresos / ingresos (porcentaje)

Programas base

1,822.96

2,156.26

1.18

Programa IVS del IGSS

1,270.60

724.40

0.57

Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado

452.20

1,339.80

2.96

Plan de prestaciones y beneficios del IPM

100.151

92.061

0.92

Programas complementarios

408.87

373.21

0.91

Plan de prestaciones del personal de la USAC

114.16

127.46

1.12

Fondo de prestaciones para los trabajadores del Banco de Guatemala, Superintendencia de Bancos y Fondo de Regulación de Valores

84.12

24.01

0.29

Plan de jubilaciones y prestaciones para el personal del CHN

5.19

14.13

2.72

Plan de jubilaciones de los empleados de la Municipalidad de Guatemala y EMPAGUA

16.09

Plan de jubilaciones de los empleados de EMPAGUA

Plan de prestaciones del empleado municipal

23.701

16.57 1

0.70

Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla

17.21

18.92

1.10

Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Quetzal

23.43

14.27

0.61

Régimen de previsión social del empleado de GUATEL

25.20

65.00

2.58

Fondo de pensiones para el personal del INDE

39.20

23.21

0.59

Plan de pensiones de los trabajadores del IGSS

59.90

53.30

0.89

Fondo de pensiones del ICTA

2.40

0.26

0.11

2,231.83

2,529.47

1.13

Régimen

Total

nd: información no disponble. 1 Datos estimados con base en información de años anteriores, actualizados según la inflación.

DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES PÚBLICOS DE PENSIONES DE GUATEMALA

Tabla 10 Reservas de los regímenes de pensiones públicas, 2003 Reserva

Cociente de reservas (reserva / egresos)

4,420.00

6.10

Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado

Plan de prestaciones y beneficios del IPM

Plan de prestaciones del personal de la USAC

130.69

1.03

Fondo de prestaciones para los trabajadores del Banco de Guatemala, Superintendencia de Bancos y Fondo de Regulación de Valores

508.33

21.17

Plan de jubilaciones y prestaciones para el personal del CHN

77.54

5.49

Plan de jubilaciones de los empleados de la Municipalidad de Guatemala

Plan de jubilaciones de los empleados de EMPAGUA

Plan de prestaciones del empleado municipal

Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla

Plan de prestaciones de los trabajadores de la Empresa Portuaria Quetzal

47.76

3.35

Régimen de previsión social del empleado de GUATEL

353.10

5.43

Fondo de pensiones para el personal del INDE

100.67

4.34

Plan de pensiones de los trabajadores del IGSS

180.20

3.38

11.60

44.62

Régimen Regímenes básicos Programa IVS del IGSS

Regímenes complementarios

Fondo de pensiones del ICTA nd: información no disponible.

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 7

Tabla 11 Ingresos y egresos de los regímenes públicos de pensiones como porcentaje del PIB Ingresos

Egresos

Regímenes básicos

0.93

1.10

Programa sobre protección relativa a Invalidez, Vejez y Sobrevivencia del IGSS

0.65

0.37

Ley de Clases pasivas Civiles del Estado

0.23

0.68

Plan de Prestaciones y Beneficios del Instituto de Previsión Militar

0.05

Regímenes complementarios

0.20

0.19

Todos los regímenes

1.13

1.29

Régimen

de los cuales el 1.10% de los egresos lo consumen los regímenes básicos; este último indicador ubica a Guatemala entre los países con más baja inversión en seguridad social previsional de todo el continente americano. La última evaluación actuarial del IVS disponible (Durán, 2001) concluye que, de acuerdo con las estimaciones y proyecciones preparadas, hacia el año 2012 el costo del programa será superior a la prima cotizada del 5.5%, dando lugar a la aparición de un déficit de operación a partir del año 2019, y a un agotamiento de las reservas hacia el año 2032. Por lo tanto, la situación financiera del programa puede interpretarse como holgada en el corto plazo; no obstante, el autor del estudio enfatiza la necesidad de tomar las medidas pertinentes para extender la solidez financiera del programa a través de cambios programáticos introducidos con la debida antelación. Un aspecto que debe destacarse respecto a estas proyecciones actuariales es que las mismas parten del supuesto de que se mantendrán los actuales niveles de beneficios en el IGSS, de manera que cualquier política que tendiese a incrementar los exiguos montos de pensión que ofrece el IVS implicaría un cambio radical en las proyecciones financieras y demográficas, y por ende, una acortamiento del escalón de equilibrio.

3.7 Percepción de crisis en los sistemas complementarios, por parte de los “beneficiarios en curso” La credibilidad de un plan o programa de pensiones depende, entre otros factores, de una gestión autónoma, independiente y apegada a los mejores criterios técnicos; reglas claras en los requisitos, beneficios y mecanismos de revalorización de las prestaciones; el pago puntual de las pensiones en curso; el desarrollo de mecanismos administrativos que permitan generar y transmitir la mayor cantidad de información relevante para el afiliado y otros participantes (transparencia); y las disposiciones de seguridad jurídica y financiera que puedan crearse para enfrentar situaciones especiales (liquidación, fusión, intervención, etc.). La ausencia total o parcial de alguno de estos elementos puede minar la confianza y legitimidad de los planes de pensiones, tanto a nivel de los ciudadanos comunes, en tanto son quienes pagan los impuestos y contribuciones al Estado, como de todos aquellos que participan directamente como cotizantes activos o beneficiarios de un plan en particular.

DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES PÚBLICOS DE PENSIONES DE GUATEMALA

En las sesiones de análisis y discusión que el autor y los representantes del PNUD y la Fundación Friedrich Ebert sostuvieron con los representantes de los pensionados y de organizaciones sindicales, éstos expresaron una percepción de crisis en el financiamiento de los programas complementarios de pensiones, con exclusión manifiesta (por sus representantes) del plan de pensiones del Banco de Guatemala. Los señalamientos incluyeron desde la existencia de problemas de gestión, intromisión política en decisiones de carácter técnico (principalmente gestión de inversiones), falta de autonomía en la gestión de los fondos, hasta una administración deficiente en materia de inversiones del fondo. Pese a que la presencia o grado de incidencia de estos elementos varía de un plan a otro, en términos generales, los gestores las interpretan como las causas más inmediatas de la crisis que experimentan los planes paralelos de pensiones. Sin embargo, las causas del desajuste financiero y actuarial son varias.

Un tema que preocupa sobremanera a los actuales pensionados de estos planes es la ausencia de una política periódica de revalorización de la pensiones. Aunque estos programas complementarios conceden tasas de reemplazo sumamente elevadas, es común que dentro de sus regulaciones no establezcan ningún mecanismo para el ajuste periódico de las pensiones, en respuesta a la pérdida de poder de compra que se experimenta con el transcurrir del tiempo. El descenso paulatino en la capacidad de gasto de los pensionados genera un sentimiento de desprotección e inseguridad económica, convirtiendo la extensión de la vida en una preocupación latente; todo lo cual representa un contrasentido frente a los objetivos de protección social que persigue cualquier plan de pensiones. Por otro lado, también quedó al descubierto que algunos planes complementarios no poseen personería jurídica propia, lo cual implica que los fondos constituidos no poseen independencia patrimonial respecto a las instituciones que los patrocinan, lo cual no sólo es riesgoso desde el punto de vista de la gestión de los fondos respectivos, sino que atenta contra los principios

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de la autonomía que deberían caracterizar su gestión. Esta situación refleja el relativo desorden que prevalece en el marco jurídico del sistema de pensiones, y se explica por el hecho de que la mayoría de estos planes fueron creados mediante acuerdos ministeriales o leyes específicas nacidas de intereses circunstanciales o específicos, al margen de un marco jurídico ordenador. Cabe señalar que algunos planes complementarios ya fueron clausurados, principalmente debido a disolución o traslado por procesos de privatización de las instituciones. La no disposición de fondos para cubrir los beneficios de la población actualmente pensionada genera incertidumbre y temor por parte de los jubilados. El problema es serio en virtud de que con el cierre de instituciones, el Estado no está asumiendo su papel de garante como patrocinador de los respectivos planes; en ese sentido, existen procesos abiertos de demandas judiciales contra el Estado para garantizar el pago de los derechos adquiridos (efectivamente consolidados) por parte de estos grupos. Frente a este panorama, los representantes de algunas organizaciones señalaron, entre otras cosas, la necesidad de organizarse para elaborar una propuesta de reforma al SNP que permita asumir una posición de bloque para el sector laboral, así como contrarrestar posibles propuestas privatizadoras del sistema.

3.8 Percepción del IGSS Estas percepciones están documentadas a partir de reuniones con el gerente del IGSS y con los consejeros técnicos. En general, se perciben enormes dificultades para llevar adelante los cambios del IGSS hacia la modernización. La reciente dotación de autonomía al IGSS, parece espuria, en virtud de los acuerdos de la Procuraduría de los Derechos Humanos, de los Tribunales de Trabajo y de la Corte de Constitucionalidad, quienes han incursionado en decisiones sobre aseguramiento y gestión de beneficios. Un tema crítico, tratado anteriormente

en la sección relativa a falta de coordinación sectorial y supervisión (gestión sistémica). Otra de las dificultades se refiere a las interpretaciones del concepto de “derechos adquiridos”, las que parecen impedir al IGSS de hacer

las reformas reglamentarias. Asimismo, que algunas de las disposiciones de tales entidades impactan sus costos fuertemente sin el correspondiente financiamiento, y ponen en peligro la sostenibilidad del régimen general de pensiones a su cargo y la propia imagen general del sistema.

4. Conclusiones El estudio presenta un diagnóstico conciso sobre los aspectos críticos que enfrenta el SNP guatemalteco, con especial énfasis en la gestión de los denominados planes públicos de pensiones paralelos o complementarios. Estos planes han nacido como un mecanismo de protección económica complementaria, básicamente para funcionarios de instituciones autónomas, pero la generosidad de los requisitos y beneficios otorgados por ellos los han convertido en la realidad en programas sustitutos o cuasi-sustitutos del programa base y, al mismo tiempo, ha socavado su sostenibilidad económica futura. La combinación de un diseño técnica y actuarialmente inconsistente y una gestión guiada por intereses cortoplacistas, ha terminado en un resultado lógico: casi todos estos planes se encuentran en una posición financiera y actuarial comprometida y requerirán ajustes drásticos en el corto o mediano plazo. Otros elementos críticos también han sido expuestos. Preocupa sobremanera la baja tasa de cobertura que tiene el régimen público de pensiones de base general, el IVS administrado por el IGSS, que ronda el 20% de la PEA. Desde el punto de vista de posibilidades de progreso social y combate a la pobreza, el futuro envejecimiento de la población generará más pobreza entre los ancianos hoy desprovistos de cobertura. Asimismo, se ha expuesto la falta de integralidad y articulación del sistema; la ausencia de una entidad responsable de regular y supervisar el funcionamiento de éste; la pérdida de herramientas de gestión por parte de los administradores de los planes de pensiones, debido a las sentencias de

la Corte de Constitucionalidad; entre otras situaciones más. A continuación se comentan algunas apreciaciones de fondo, a modo de conclusiones sustanciales, derivadas tanto del informe escrito como de otras actividades que se cumplieron en este proceso. v

Poca atención política y pública al problema. Contrario a la irrefutable evidencia expuesta en este diagnóstico rápido, las autoridades políticas y el público en general, no parecen poseer percepción clara sobre la dimensión de la problemática que aqueja el SNP. La desprotección previsional actual de casi un 80% de los trabajadores activos y sus implicaciones a futuro, es un motivo suficiente para que se inicie, de forma inmediata, un proceso de reforma amplio e integral del SNP.

Falta de conciencia de los problemas de sostenibilidad por parte de los gestores y trabajadores protegidos: confusión. Con pocas excepciones, quienes administran los planes paralelos de pensiones así como los trabajadores protegidos por éstos, no tienen conciencia de la crítica situación financiera que atraviesan o están por enfrentar sus planes de protección. Probablemente es una actitud producto del desconocimiento técnico en materia actuarial, pero también es justo señalar que deja entrever una visión cortoplacista por su parte. Desafortunadamente, los efectos negativos de una crisis inminente es en muchas oportunidades la única forma de concientizar a los interesados, en cuanto a la urgencia de tomar me-

DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES PÚBLICOS DE PENSIONES DE GUATEMALA

didas correctivas. El ejemplo reciente ha sido la situación experimentada por el plan de prestaciones del personal de la USAC, donde los ajustes a los beneficios otorgados por el plan habrán de impulsarse a corto plazo mediante acciones de choque, en medio de una posición financiera sumamente frágil y del rechazo que lógicamente este tipo de medidas afrontará por parte de los beneficiarios y cotizantes (empleados y ex empleados de la USAC). v

Inequidades en las prestaciones. Este tema se puede abordar desde diferentes ópticas. No existe equidad entre las aportaciones y beneficios. El financiamiento de los planes complementarios de pensiones no es equitativo respecto de quienes pagan impuestos y contribuciones al Estado, pues usan parte de estos recursos (a través del aporte patronal e inyecciones de fondos adicionales) para pagar generosas pensiones a un reducido grupo de trabajadores. El estudio evidenció planes complementarios que exigen una contribución por parte del patrono estatal de hasta un 17.5% del salario cotizado, que luce enorme frente a la exigua contribución que recibe el régimen general IVS. La inequidad también se da entre los distintos grupos protegidos, dada la multiplicidad de requisitos y beneficios que caracterizan estos planes. Desarrollo no ordenado del SNP: graves problemas de coordinación y articulación. La estructura del SNP es ambigua pues la división sustancial entre los regímenes de base y los complementarios no se cumple. No existe una adecuada integración vertical de las prestaciones, las tasas de reemplazo y los montos de pensiones otorgados por los planes complementarios superan a los concedidos por el IVS. Es factible, por ejemplo, que un funcionario público reciba una pensión total que supera el 150% de la base de cálculo (aunque sin derecho a ajuste anual). No se cumple con el principio de portabilidad de derechos, negando la posibilidad de transferir derechos en formación de un lugar de trabajo a otro.

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 7

Ausencia de regulación y supervisión de planes complementarios: transparencia, sostenibilidad y derechos individuales. El IGSS no está cumpliendo de forma cabal su rol de entidad fiscalizadora del SNP. Se ha limitado a la observancia de los trámites iniciales de inscripción de los planes alternativos de pensiones, pero no lleva a cabo una supervisión sistemática. En este contexto, los planes complementarios han crecido de una forma desordenada y no siempre respetando los mejores criterios técnicos, tanto para su diseño como para la definición del conjunto de beneficios. La transparencia y la difusión oportuna de información relevante para las partes involucradas, es un tema que se encuentra en pendiente. En un marco de inaceptable discreción, los gestores de estos programas restringen el acceso a la información estadística básica ligada con aspectos cruciales de la administración que están ejecutando, la cual sin duda alguna, es de carácter público, y por ende, debe obedecer sin lugar a duda a criterios de transparencia y fiscalización y controles ciudadanos.

Baja cobertura: necesidad de extender la cobertura de todos los planes, especialmente los de base. Cuando un régimen público de pensiones básico, como el IVS, tiene una cobertura de tan sólo un 20% de la PEA, sin duda alguna se está frente a uno de los desafíos más importantes de cualquier sistema de pensiones. Pese a las tendencias del mercado laboral, en términos del crecimiento continuo del sector informal, Guatemala tendrá en las próximas décadas la oportunidad de beneficiarse del “bono demográfico”, en el sentido de que la población en edad de trabajar aumentará más rápidamente que la población en edad de retiro. Si la cobertura no crece, se acumulará un pasivo social, con un valor actuarial de grandes magnitudes que habrá de financiar las futuras generaciones o ser pagado mediante una mayor tasa de pobreza y costo social.

Oportunidad para hacer ajustes estructurales. Una visión optimista frente a la problemática

expuesta de los regímenes públicos del SNP guatemalteco, es que dadas las condiciones actuales se abre una extraordinaria oportunidad de llevar a cabo una reforma integral del sistema de pensiones. Aprovechando toda la

gama de experiencias internacionales de reforma en esta materia, Guatemala como país tiene la oportunidad de configurar una reforma que capture los elementos esenciales que distinguan sus condiciones y situación particular.

5. Recomendaciones de política Con base en los aspectos que integran el diagnóstico de la situación de los planes públicos de pensiones en Guatemala y las conclusiones señaladas en la sección anterior, se formula un conjunto básico de recomendaciones de política para enfrentar los desafíos cruciales del sistema. Estas acciones y estrategia se agrupan en torno a cuatro grandes temas: i) reformas jurídicas, ii) mejoras en la gestión, iii) aumento de la cobertura y control de la evasión, y, iv) cobertura de los grupos excluidos.

Con base en esta ley marco es factible articular un verdadero SNP, cumpliendo tareas tales como: definición de roles, portabilidad de aportes y beneficios entre planes, beneficios y requisitos acordes con los del los planes del primer pilar, creación de instancias responsables para autorizar el diseño de prestaciones de los planes de pensiones (v.g. tasa de reemplazo razonable versus esquema objetivo de revalorización), o bien, la constitución de una dependencia reguladora y supervisora del sistema.

5.1 Reformas jurídicas

En este último aspecto, el citado organismo técnico de regulación y supervisión del sistema, tendría que contar con todos los instrumentos y facultades jurídicas que le permitan cumplir con total independencia y autonomía sus funciones. Estas funciones estarían básicamente ligadas con: mantener un marco regulatorio que permita el funcionamiento ordenado del SNP y defina claramente el rol de los participantes; regular, autorizar, fiscalizar y supervisar los planes, fondos y regímenes autorizados por leyes generales o especiales; velar por la seguridad de los recursos que administran las entidades supervisadas; y, velar por la seguridad jurídica de los derechos y beneficios consolidados en los diferentes programas de pensiones.

Un aspecto crucial que no puede dejar de señalarse en cuanto al ámbito jurídico, es la necesidad de que Guatemala suscriba el Convenio 102 de la OIT, el cual contiene la Norma Mínima de Seguridad Social. Se trata de un instrumento que brindaría al país una sombrilla para proceder con el resto de reformas, en el contexto de un nuevo marco constitucional (el de la Convenio 102) que cuenta ya con varias décadas de desarrollo a nivel internacional. En adición, el SNP guatemalteco requiere del diseño y aprobación de una “ley marco de pensiones”, con el propósito fundamental de contar con un marco regulatorio integral de los objetivos, estructura, articulación, coordinación, supervisión, coherencia y sostenibilidad financieraactuarial del sistema en sentido general, y de los programas o planes que lo integran.

En el tema concreto de los planes públicos complementarios de pensiones, se tiene que normar el perfil de beneficios y el financiamiento estatal que reciben. Los ajustes al perfil de requisitos y beneficios es una acción impostergable, pues es

DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES PÚBLICOS DE PENSIONES DE GUATEMALA

la única vía para corregir el déficit financieroactuarial que aqueja a estos planes, para evitar su bancarrota inminente.

5.2 Mejoras en la gestión La gestión eficiente es un principio rector de cualquier SNP. El desempeño debe mejorar en aspectos claves como la administración del sistema de información, para que sea oportuno y útil en el análisis y toma de decisiones de los distintos agentes que participan en el sistema (gestores, cotizantes, pensionados, entidades reguladoras, fondos de inversión, etc.). Resulta fundamental la eliminación de las barreras en el acceso a la información relativa a la gestión (lo único confidencial ha de ser la información a nivel individual); el propósito de mantener asegurados con un nivel apropiado de conocimiento sobre las situación del plan en que contribuyen y las alternativas que otros pueden ofrecer; el uso de tecnología administrativa y financiera para reducir los costos de transacción y los costos indirectos; y la tramitación oportuna de las pensiones. Las inversiones de las reservas, además de las regulaciones que puedan establecerse vía ley o reglamento, exigen labores continuas de supervisión y control. Ciertamente, el funcionamiento de unidades internas para tales propósitos es indispensable (por ejemplo, comisiones de inversión y unidades de análisis de riesgo), pero también es necesario desarrollar los mecanismos e instancias competentes para efectuar la supervisión externa de las inversiones de las reservas de todos los planes, de base y complementarios. 36

5.3 Cobertura y evasión El desafío en este tema inicia con el fortalecimiento del marco jurídico para el control contributivo y la evasión de cuotas, y mejoras en la gestión de ingresos (especialmente del IGSS). No

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obstante, un mandato legal no resolvería totalmente el problema de la baja cobertura, debido al alto porcentaje de trabajadores no asalariados, su empleo inestable y remuneraciones reducidas, y las dificultades para el registro, cobro y control del cumplimiento de sus obligaciones contributivas. No debe perderse de vista, sin embargo, la fuerte evidencia en el sentido de que en Guatemala existe un importante sector de la población activa que, teniendo capacidad contributiva, no está afiliada al sistema. Por lo tanto, la discusión no debiera cerrarse en el relativo al gran tamaño del sector informal. Por lo tanto, resulta crucial desarrollar mecanismos o modalidades de aseguramiento acordes a las necesidades y condiciones de la población excluida, sea asalariada o independiente. Para el control efectivo de la evasión tendrán que adoptarse medidas como: la figura de delito en materia de seguridad social, sanciones y multas más severas al patrimonio de los evasores, un servicio de inspección dotado de más recursos, aplicación de la tecnología informática para la pronta detección de los patronos morosos, y el desarrollo de una cultura contributiva puntual como parte de la responsabilidad social atinente a la actividad empresarial.

5.4 Cobertura de grupos excluidos: pensiones no contributivas Éste es un desafío común a otras muchas naciones de la región. El impulso de políticas y programas de protección no contributiva para grupos pobres sin capacidad de pago de cuotas es un componente central en toda reforma integral de un sistema de pensiones. En América Latina, Argentina, Brasil, Costa Rica y Uruguay cuentan con programas de pensiones asistenciales, no contributivas, focalizadas a ancianos pobres sin derechos contributivos.

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