Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009) Belinda Ramos Muñoz y Mario Sosa Velásquez

Cuaderno de Desarrollo Humano 2009/2010 - 5

321 RAM con

Ramos Muñoz, Belinda y Mario Sosa Velásquez Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009). –Guatemala. – Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010.

45 p. (Cuadernos de Desarrollo Humano; 2009/2010-5).

ISBN 978-9929-8025-6-8

1. Descentralización - Guatemala. 2. Gobierno - Guatemala. 3. Sociedad. 4. Participación política.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 5a. avenida 5-55 zona 14, Europlaza, torre IV, nivel 10. Tel 2384-3100 www.undp.org.gt Edición: Eva Sazo de Méndez, Ineditasa, con la colaboración de María Luisa de Gómez Diagramación: Rocío Acevedo, Estudio Púrpura Diseño de portada: Rocío Acevedo, con elementos del INDH 2009/2010 Impreso por: Serviprensa Número de ejemplares: 1,000 Guatemala, 2010

La realización de este documento fue posible gracias al apoyo financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID; Agencia Española para la Cooperación Internacional para el Desarrollo, Aecid; Agencia Noruega para Cooperación al Desarrollo, Norad; Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo, Asdi. El contenido aquí expresado es responsabilidad de sus autores y el mismo no necesariamente refleja las opiniones de las agencias y gobiernos cooperantes. Se permite la reproducción parcial o total de este documento, citando la fuente bibliográfica como corresponde. Se estimula el uso de este documento con fines de estudio, investigación o implementación de políticas públicas.

Contenido Presentación

Introducción

1. Antecedentes (1985-2002)

1.1 1.2 1.3 1.4

9 9 10 11

Bases jurídicas: Constitución de 1985 y Decreto 52-87 Nivel de implementación (1987-2002) Hacia un modelo participativo de la gestión pública: los Acuerdos de paz (1996) Reformas a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

2. Conformación y presencia territorial del SCDUR (2002-2009)

2.1 Presencia territorial y conformación durante el primer año de vigencia de las reformas (2002-2003) 2.2 Evolución de la conformación y presencia territorial (2003-2009) 2.3 Dificultades en la integración del SCDUR

3. Articulación y funcionamiento del SCDUR (2002-2009)

3.1 Los niveles superiores: el Conadur y los Corede 3.2 El nivel intermedio: los Codede 3.3 La base del sistema: los Comude y Cocode

18 19 21

4. Asignación presupuestaria e inversión pública mediante el SCDUR

4.1 4.2 4.3 4.4

Evolución de la asignación y ejecución presupuestaria (1993-2009) Inversión pública y extrema pobreza La participación ciudadana en la elaboración del presupuesto Balance de la asignación, inversión pública y ejecución presupuestaria mediante el SCDUR

13 15

23 27 29 31

5. La participación ciudadana en el SCDUR

5.1 La participación de la sociedad civil en los distintos niveles 5.2 La participación de las mujeres 5.3 La participación indígena

32 33 35

6. Consideraciones finales

Referencias bibliográficas

Siglas y acrónimos

Anexo

Estudio de caso El Codede de Totonicapán Consejos de desarrollo y participación ciudadana en San Cristóbal Acasaguastlán

42 42 43

Presentación El enfoque de desarrollo humano ha sido flexible y dinámico. El Informe sobre desarrollo humano 2010, La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano, celebra el vigésimo aniversario del lanzamiento del primer informe mundial, con una revisión de los conceptos e instrumentos de medición del enfoque y un análisis comparativo de las tendencias del desarrollo humano desde los años 70 del siglo XX. Define desarrollo humano como “la expresión de la libertad de las personas para vivir una vida prolongada, saludable y creativa; perseguir objetivos que ellas mismas consideren valorables; y participar activamente en el desarrollo sostenible y equitativo del planeta que comparten” (PNUD 2010). Refina la forma de medir el índice de desarrollo humano. Muestra que la relación entre crecimiento económico y desarrollo humano es compleja y todavía requiere más estudio. Asimismo plantea una reflexión sobre los roles de agentes estratégicos para el desarrollo humano, entre ellos, el Estado a través de sus políticas públicas. El INDH 2009/2010, Guatemala: hacia un Estado para el desarrollo humano, analiza el papel que ha jugado el Estado guatemalteco en la promoción del desarrollo humano durante los últimos 25 años. Se encuentra organizado en cuatro partes. La primera está dedicada a los aspectos conceptuales e históricos: el surgimiento del Estado moderno, la formación del Estado nacional guatemalteco (1821-1985) y las relaciones entre Estado y desarrollo humano. La segunda parte está orientada al análisis de la estructura, la burocracia y la política fiscal del Estado, así como a la medición de la densidad estatal en el territorio. La tercera parte enfoca el papel que el Estado ha desempeñado en la prestación de servicios de salud y de educación, en la garantía de los derechos a la seguridad y la justicia, en la promoción de la democracia, en la reducción de la pobreza y de las desigualdades que afectan a los pueblos indígenas y a las mujeres. Finalmente, en la cuarta se plantea una propuesta para la transformación del Estado guatemalteco hacia un Estado plural que promueve el desarrollo humano. Los Cuadernos de Desarrollo Humano son una línea editorial dedicada a ampliar y profundizar los temas tratados en cada Informe nacional de desarrollo humano (INDH). Se generan como subproductos del proceso de elaboración de un Informe,

ya que son trabajos de consultoría que, después de una revisión técnica con especialistas, se utilizan como insumos en su redacción, y, por una serie de características, son seleccionados para publicación en la serie de Cuadernos que acompañan al INDH. Su autoría corresponde a investigadores que contribuyen con perspectivas conceptuales y resultados empíricos al debate sobre temas de relevancia para al avance del desarrollo humano. En esta oportunidad, Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009), quinto número de la serie Cuadernos de Desarrollo Humano 2009/2010, amplía el análisis presentado en el INDH 2009/2010 sobre el papel que el Estado guatemalteco ha desempeñado en la promoción de la democracia a través del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (SCDUR). El estudio realizado por Belinda Ramos Muñoz, socióloga, y Mario Sosa Velásquez, antropólogo, está organizado de acuerdo a criterios temáticos y temporales. Parte de la revisión de antecedentes del Sistema, entre los cuales se encuentran las bases jurídicas iniciales en la Constitución Política de la República y el Decreto 52-87, los tropiezos de su puesta en marcha entre fines de los años 80 y principios de los 90, el papel de los Acuerdos de paz en el replanteamiento de los consejos de desarrollo y la reforma de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en 2002. Aborda el período 2002-2009 en dos secciones: una dedicada a la conformación y presencia territorial del SCDUR y otra a su funcionamiento y articulación entre sus diferentes niveles (comunitario, municipal, departamental, regional y nacional). Con esta base el estudio procede al análisis de la asignación presupuestaria e inversión pública por medio del SCDUR. Luego examina la participación ciudadana en los diferentes niveles del SCDUR y destaca las desigualdades de género que afectan la participación de las mujeres. Enfoca, asimismo, las relaciones entre el SCDUR y los pueblos indígenas, usando criterios de análisis como simetría y pertinencia culturales.1 Además de las conclusiones, el estudio incluye como anexo dos estudios de caso que muestran el funcionamiento del Codede de Totonicapán y del Comude de San Cristóbal Acasaguastlán, en contextos geográficos y etnoculturales muy distintos. Uno,

1 Algunos de los datos incluidos en estas secciones corresponden a 2010.

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en el occidente del país, en la comunidad lingüística k’iche’ y otro, en el oriente, en una zona ladina (mestiza, no indígena). Agradecemos a los especialistas que participaron en el taller de revisión técnica de la versión preliminar del trabajo que dio origen a este Cuaderno, en febrero de 2010, y a quienes contribuyeron con insumos específicos, así como a sus instituciones: Amílcar Burgos, Funcede; Mercedes Asturias de Castañeda; Jorge Escoto, PEL/Usaid; Miriam Chavajay, Oacnudh; Fernando Espinoza, PGL; Mauricio Benard, SCEP; Antonio de León, URL; Waleska Aldana, Segeplan. Nos complace poner a disposición del público la presente publicación, la cual constituye un aporte substantivo para la

comprensión del papel que el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural ha jugado como mecanismo de participación ciudadana en la formulación de políticas públicas, desde su concepción en la Constitución Política de la República de 1985 hasta su operación a finales de la primera década del siglo XX. Se expone como un valioso documento de consulta y debate para instituciones del Estado, el SCDUR, universidades y centros de investigación, medios de comunicación, partidos políticos, organizaciones sociales, el sector privado y personas interesadas en los mecanismos de participación ciudadana con que cuenta el Estado guatemalteco. Se espera que el documento contribuya a un proceso de reflexión-acción que contribuya al fortalecimiento del SCDUR como espacio de participación ciudadana orientado al desarrollo humano.

Linda Asturias de Barrios Coordinadora del Programa de Informes Nacionales de Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio

Introducción La década de los 80 estuvo marcada por el impulso a los procesos de democratización, privatización y modernización del Estado, a través de propuestas que incluyeron procesos de descentralización y participación ciudadana. Se cambió el modelo que tenía al Estado como principal promotor del desarrollo por otro en el que los agentes privados, la empresa y la iniciativa individual –la sociedad civil entendida en sentido liberal– se convierten en los principales protagonistas del desarrollo. En este entorno, los problemas y desafíos de la pobreza, la desigualdad y la gobernabilidad, acrecentados por las políticas de ajuste estructural, propiciaron el cambio del modelo de Estado desarrollista al de Estado subsidiario (PNUD, 2008: 414-418). En Guatemala, la Constitución Política de 1985 y la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto Número 52-87) sentaron las bases para la creación de uno de los sistemas latinoamericanos más avanzados y democráticos de planificación del desarrollo, mediante la participación ciudadana en la formulación de las políticas públicas. No obstante, hubo que esperar una década para que el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (SCDUR) fuese impulsado, con la firma de la paz (1996); y una década y media para que la participación ciudadana empezara a constituirse en horizonte posible como política pública, con la promulgación de las tres nuevas leyes de descentralización y participación ciudadana por parte del Congreso de la República (2002).2 El presente estudio tiene como objetivo general hacer un balance de los avances, limitaciones y alcances que ha tenido la política pública de participación ciudadana directa en la toma de decisiones en el SCDUR (niveles comunitario, municipal, departamental, regional y nacional), a partir de su primera instauración en 1987. En específico se persiguió: 1. Describir los antecedentes y los factores internacionales que dieron origen a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

2 3

2. Identificar y comparar la presencia y conformación de los consejos de desarrollo durante los períodos de conformación (2002/3) y actual (2008/9); establecer las dificultades en la integración del SCDUR y la forma como se ha comportado la asignación de los recursos financieros. 3. Efectuar un análisis cualitativo sobre el funcionamiento del SCDUR, que permita establecer: • la coherencia del funcionamiento real en relación con las funciones descritas en la Ley y las necesidades a las que responde; • los niveles del sistema en los que se promueve mayor participación ciudadana y que permiten el empoderamiento y la toma de decisiones de la ciudadanía; y • los factores limitantes y facilitadores del funcionamiento de los consejos de desarrollo. 4. Establecer las dinámicas de poder en la participación ciudadana al interno de los consejos de desarrollo. La recopilación, análisis e interpretación de los datos principales del estudio se realizó durante los meses de noviembre y diciembre de 2009, para lo cual se utilizaron métodos cuantitativos y cualitativos de investigación. Las fuentes de información principales fueron: documentos de entidades académicas, organismos internacionales, ONG e instituciones públicas; y estadísticas oficiales de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin), Instituto Nacional de Estadística (INE) y Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan). Además, se realizaron entrevistas semiestructuradas y abiertas a informantes clave y estudios de caso.3 Para efectos de este estudio, la participación ciudadana se refiere al conjunto de prácticas, acciones y procesos mediante los cuales individuos y grupos sociales, políticos, económicos y

Éstas son: Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (D.o 11-2002), Código Municipal (D.o 12-2002) y Ley General de Descentralización (D.o 14-2002). Para el efecto se hizo una revisión bibliográfica de diversos estudios de caso y se realizó trabajo de campo para documentar la experiencia del Consejo de Desarrollo Departamental de Totonicapán y del funcionamiento del sistema en el municipio de San Cristóbal Acasaguastlán, Departamento de El Progreso.

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étnicos, intervienen en el proceso de formulación de políticas con el propósito de incidir en el control y distribución de los recursos, decisiones o beneficios para el logro de sus aspiraciones, necesidades y demandas. Es una relación de poder, a través de la cual una pluralidad de actores se encuentran y confrontan, ejerciendo su capacidad de decisión para orientar los recursos en función de sus aspiraciones. Como marco de referencia para el análisis se utilizó el enfoque metodológico para el proceso de formulación de políticas propuesto por Stein, E., et ál (2006), y el informe Barómetro de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica y República Dominicana (2009). Se parte de las premisas metodológicas siguientes: a) la complejidad de los procesos de formulación y ejecución de políticas públicas; b) el énfasis en el funcionamiento real del SCDUR, más que en la norma que lo rige; c) la importancia de los procesos, estructuras y relaciones de poder; y d) el predominio del análisis cualitativo.4 El enfoque se centra en el funcionamiento real del SCDUR, los procesos, factores, características, actores y relaciones de poder que

intervienen; así como en la importancia que tiene la participación ciudadana en el proceso de formulación de políticas para el logro del desarrollo. El cuaderno está organizado en seis apartados. Se inicia con una recuperación de los antecedentes del SCDUR durante el período 1985-2002, resaltando sus bases jurídicas y políticas y su nivel de implementación. El segundo apartado se enfoca en la conformación y presencia territorial de los consejos a partir de la vigencia de las reformas a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (LCDUR, 2002), destacando las dificultados de integración del sistema. El apartado tercero trata del funcionamiento del sistema en sus niveles, identificando sus debilidades y fortalezas, y las relaciones de poder que intervienen en el mismo. En el cuarto apartado se realiza un breve análisis de la asignación, ejecución e inversión pública mediante el sistema. El numeral cinco se enfoca en la participación ciudadana a través del sistema, sus alcances y limitaciones como política pública para el logro del desarrollo. Finalmente, el estudio incorpora un conjunto de conclusiones.

La mayoría de los datos cuantitativos usados en tablas provienen de fuentes de información de Segeplan y la SCEP.

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1. Antecedentes (1985-2002) 1.1 Bases jurídicas: Constitución de 1985 y decreto 52-87 Los consejos de desarrollo constituyen un sistema de coordinación entre las instituciones públicas y privadas para la formulación de políticas orientadas al desarrollo, en todos los niveles de la organización política administrativa del país. Se fundamentan en la Constitución Política de la República 1985, en donde está contenido el mandato que obliga al Estado a promover el desarrollo nacional y regional, la descentralización política, administrativa, financiera y económica, y la participación de las comunidades en la ejecución de los programas de salud. Lo referido a la descentralización se encuentra en los artículos 119, 224 y 257 de la Constitución. Los artículos 225, 226, 228 y 231 hacen referencia directamente a la instauración de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (CDUR), en los niveles nacional (para la organización y coordinación de la administración pública, la formulación de políticas de desarrollo urbano y rural, y el ordenamiento territorial), regional, departamental y en la región metropolitana; y el artículo 229 se relaciona con el aporte financiero del gobierno central a los departamentos para su funcionamiento. El desarrollo del marco jurídico del SCDUR y de la participación ciudadana como política pública, se produce dos años más tarde con la promulgación por el Congreso de la República de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (LCDUR).5 En el decreto de creación se estipula “que de conformidad a la concepción del Estado es indispensable crear un sistema nacional para asegurar, promover y garantizar la participación de la población en la identificación de problemas y soluciones y la ejecución de programas y proyectos de desarrollo”, y que estos esfuerzos “deben ser orientados a superar las desigualdades sociales y económicas existentes entre las diferentes regiones del país y entre el área urbana y el área rural”. También señala como función del sistema, la promoción de la organización y participación efectiva de la población en el desarrollo integral del país, mediante la identificación de necesidades, la formu-

lación de propuestas de solución y su priorización en la ejecución. Además, amplía los niveles de conformación del SCDUR de tres a cinco, contemplándose la instauración de consejos municipales y locales.

1.2 Nivel de implementación (19872002) Desde el inicio, el nuevo modelo de administración pública plasmado en la Constitución, con sus posteriores desarrollos legislativos, tuvo demasiados detractores. El ataque al SCDUR provino de diversos frentes. Para los sectores opuestos al gobierno de entonces, los consejos de desarrollo aparecían como un instrumento del partido gobernante, la Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG), para perpetuarse en el poder a partir de las elecciones municipales de 1988 y presidenciales de 1990. El rechazo de la izquierda vino por su parecido con las Coordinadoras Interinstitucionales, expresión de la política contrainsurgente. Por otro lado, la política de organización de la población y la constitución de los consejos locales de desarrollo desplegada en el territorio nacional por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural, creó una disputa fuerte por el control de la población rural entre el poder civil y el militar; y aumentó el temor de la derecha a que los consejos de desarrollo pudieran transformarse en focos de movilización social o base de apoyo a la guerrilla (Arancibia, 1999:151; Alcántara y Carrillo, 2005:111; Dardón y Chávez, 2003:4). En mayo de 1988, los consejos locales de desarrollo fueron suspendidos por la Corte de Constitucionalidad, a raíz de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Jorge Serrano Elías. El argumento se sustentaba en que los artículos relativos a los consejos locales violaban la autonomía municipal. El Ministerio de Desarrollo fue perdiendo funcionalidad durante los siguientes gobiernos, hasta ser finalmente suprimido en 1995, durante el gobierno interino de Ramiro de León Carpio, y sustituido por la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), a la que se trasladan las funciones de dirección del sistema6 (Dardón y Chávez, 2003: 5-6).

5 D.o 52-87. 6 Entrevista realizada el 17 de diciembre de 2009 a José A. De León Escribano, Subsecretario Ejecutivo para la Descentralización (2004-2005), Director General para la Descentralización en el año 2004.

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Su reactivación parcial en el nivel intermedio se dio con la creación del Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC) en 1993, que le inyectó recursos estatales para la inversión en obras de infraestructura. Esto estimuló el interés de gobernadores, alcaldes y coordinadores regionales para su funcionamiento. Sin embargo, la reactivación no fue uniforme ni integral, sino sólo de algunos consejos departamentales estratégicos en función productiva y relacionada con las zonas de conflicto. Los consejos no llegaron a funcionar como instancias de deliberación y decisión, sino que habitualmente se limitaron a recibir gestiones de las autoridades locales, departamentales y nacionales, según fuera su ámbito. Por otro lado, los representantes de los consejos provenientes de instituciones públicas y de la sociedad civil no se vieron motivados a participar en las reuniones, pues no tenían posibilidad de intervenir en la aprobación de proyectos del FSDC (Alcántara y Carrillo, 2005:111).

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1.3 Hacia un modelo participativo de la gestión pública: los Acuerdos de paz (1996) La participación ciudadana como política pública tuvo un impulso importante con los Acuerdos de paz, los cuales aportaron un marco político general de respaldo al proceso de descentralización y la participación ciudadana en materia de planificación del desarrollo. En particular, el Acuerdo de Querétaro (1991) estipula que para el fortalecimiento de la democracia funcional y participativa es necesario garantizar y promover la participación de la sociedad civil en la formulación, ejecución y evaluación de políticas del gobierno en los diferentes niveles administrativos. El Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas (Aidpi, 1995) plantea el derecho de los pueblos indígenas, en el marco de la autonomía municipal, a decidir sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en particular con relación a la educación, salud, cultura e infraestructura; y les

reconoce el derecho a la creación y dirección de sus propias instituciones, y al ejercicio libre de sus derechos políticos. Para esto se planteó la institucionalización de la representación de los pueblos indígenas en los distintos niveles. Por su parte, el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria (Asesa, 1996), establece un modelo de desarrollo participativo de la gestión pública, en el que todos los sectores de la sociedad deben involucrarse en la definición de políticas para el logro de mayor justicia social y el desarrollo. En su capítulo 1, relativo a la democratización y el desarrollo participativo, estipula que: “para profundizar una democracia real, funcional y participativa, el proceso de desarrollo económico y social debe ser democrático y participativo y abarcar: (a) la concertación y el diálogo entre los agentes del desarrollo socioeconómico, (b) la concertación entre estos agentes y las instancias del Estado en la formulación y la aplicación de las estrategias y acciones de desarrollo, y (c) la participación efectiva de los ciudadanos en la identificación, priorización y solución de sus necesidades.” Los Acuerdos de paz le dieron un papel fundamental a los CDUR: “para asegurar, promover y garantizar la participación de la población en la identificación de las prioridades locales, la definición de los proyectos y programas públicos y la integración de la política nacional de desarrollo urbano y rural”; esto es: como un instrumento fundamental para la gobernabilidad democrática (Asesa, 1996). El Asesa estipula además la necesidad de restablecer los Consejos Locales de Desarrollo, promover una reforma de la LCDUR para ampliar el espectro de sectores participantes y asegurar el debido financiamiento del sistema. Se reconoce igualmente la importancia de la participación activa de las mujeres en el desarrollo económico y social, y el gobierno se compromete a tener en cuenta la situación específica de las mujeres y a incorporar este enfoque en las políticas públicas. Otro aspecto importante es el compromiso adquirido por el gobierno para mejorar la administración de los recursos e inversiones públicas mediante su descentralización, desconcentración y desburocratización, así como propiciar que el sistema contribuya a la definición y seguimiento de la política fiscal, en el marco de su mandato de formulación, y de las políticas de desarrollo.

1.4 Reformas a la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural 7

A pesar de los compromisos adquiridos por el gobierno en los Acuerdos de paz, las reformas legislativas requeridas para viabilizar la participación ciudadana en el proceso de formulación 7

de políticas no se concretaron hasta el año 2002, cuando el Congreso de la República aprobó reformas al Código Municipal, elaboró la Ley General de Descentralización y reformó la LCDUR. Ello como resultado de fuertes presiones internas y externas, mediando los préstamos aprobados por la reunión del Grupo Consultivo en Washington (febrero, 2002), que orillaron al gobierno y fuerzas políticas legislativas a dar paso a una dinámica de planificación y administración pública novedosa (Dardón y Chávez, 2003:8). En su artículo 17, la Ley General de Descentralización define la participación ciudadana como el proceso por medio del cual una comunidad organizada, con fines económicos, sociales y culturales, participa en la planificación, ejecución y control integral de las gestiones del gobierno nacional, departamental y municipal, para facilitar el proceso de descentralización. Por su parte, el Código Municipal establece un conjunto de derechos ciudadanos de los vecinos, entre los que se encuentran la participación activa y voluntaria en la formulación, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas municipales y comunitarias, la auditoria social y las consultas a vecinos. En cuanto al SCDUR, la nueva legislación lo define como el espacio de relación y encuentro ciudadano multiétnico, multilingüe y pluricultural, que permite a todos los habitantes del país su participación propositiva en la toma de decisiones para la organización, coordinación y planificación del desarrollo integral de sus comunidades, municipios, departamentos, regiones y la nación (Art. 2, Reglamento de la LCDUR, Acuerdo Gubernativo No. 461-2002). Su naturaleza es la de ser el medio principal de participación de la población maya, xinca y garífuna y la no indígena, en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo, tomando en cuenta principios de unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca (Art. 1, LCDUR). Su objetivo es organizar y coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional, pública y privada (Art. 3, LCDUR). A diferencia del enfoque de la Ley de 1987, orientado a constituir a los consejos de desarrollo como instrumento de las políticas públicas emanadas del Estado, la Ley de 2002 pone énfasis en la participación ciudadana en el proceso de formulación de políticas públicas en concordancia con el proceso de descentralización y la nueva corriente municipalista y de fortalecimiento del poder local. De igual manera, establece cinco niveles de funcionamiento: nacional, regional, departamental, municipal y comunitario, y amplía el número de sectores participantes.

D.o 11-2002.

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2. Conformación y presencia territorial del SCDUR (2002-2009)

2.1 Presencia territorial y conformación durante el primer año de vigencia de las reformas (2002-2003) Las principales dificultades en la conformación del SCDUR se dieron sobre todo en los niveles comunitarios, debido a que éste era inexistente. Aunque en algunas comunidades hubo apertura al nuevo sistema, en otras se generaron procesos de resistencia, especialmente en las comunidades indígenas, dado el choque con formas de organización preexistentes, como los comités pro mejoramiento y las alcaldías indígenas. Otros factores que limitaron la implementación del SCDUR en los niveles locales durante los primeros años fueron el desconocimiento de las leyes, la falta de información sobre su funcionamiento, la desconfianza de la población en las instituciones y autoridades municipales, la ausencia de dinámicas de participación en muchas comunidades, el miedo a la participación debido a la represión de los períodos anteriores, y la indecisión y actitud reacia de los gobiernos municipales; ello, en un contexto de conclusión de gestiones municipales, que no apostaron a estas instancias como forma de fortalecerse políticamente, ante las elecciones 2003 (Thillet, 2004; CONGECOOP, 2009).

A pesar de los factores anotados anteriormente, en el primer año (de abril 2002 a mayo 2003) se habían conformado 2,802 Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural (Cocode) y 126 Consejos Municipales de Desarrollo Urbano y Rural (Comude), esto es el 38% de los consejos municipales para un total de 331 municipios, conforme a los datos de la Unidad de Evaluación, Análisis y Seguimiento de Proyectos de la SCEP (2003). La presencia territorial de los Cocode fue bastante variable por región..8 Las de mayor peso porcentual fueron la nororiental (III), mayoritariamente ladina, y la noroccidental ( VII), mayoritariamente indígena, pues en su conjunto contenían el 42% del total de los Cocode para mayo de 2003.9 No obstante, la que mayor nivel de conformación presentaba era la región VIII (Petén), pues tenía conformados el 39% de sus Cocode. Por el contrario, fueron las regiones VI y I, las que menores niveles de conformación de Cocode tuvieron, pues en la primera solamente se organizó el 6.9% de las comunidades, y en el departamento de Guatemala no se conformó ningún Cocode ni Comude. Siguiendo con los datos de la la SCEP (2003), para mayo de 2003, en la región II se había constituido el 18% de los Cocode; en la Región III, el 17.3%; en la IV, el 14.5%; en la V, el 16%; en la VI, el 6.9%; en la VII el 16.3%; y en la VIII el 39.1%. Gráfica 1

Evolución del nivel de conformación de los Comude por región ( en porcentaje) 2003 2009

100.0

100

100.0

97.4 89.0

82.4

88.7

80.0

70 58.3

60 Porcentaje

En contraste con las décadas de los 80 y 90, cuando no se dieron las condiciones políticas necesarias, a partir del 2002 una mayor voluntad política por organizar el sistema desde sus bases, aunado al apoyo de la cooperación internacional, propiciaron que el SCDUR se empezara a articular en sus distintos niveles desde que el 24 de abril de 2002 entrara en vigencia la nueva Ley. El principal impulso para la organización de las comunidades devino no obstante, de la experiencia organizativa y el liderazgo comunitario, articulado a la incidencia de múltiples ONG nacionales e internacionales, y a una sociedad civil fortalecida por su participación en procesos anteriores, como en las negociaciones de los Acuerdos de paz a través de la Asamblea de la Sociedad Civil (ASC).

58.8 52.6

37.8

34.3

28.8 25.0

20 10 0

0.0 Región I Región II Región III Región IV Región V Región VI Región VII Región VIII

Fuente: SCEP (mayo 2003), Segeplan (noviembre 2009).

La presencia territorial se refiere a la forma cómo se distribuyen los Consejos de desarrollo en el territorio; mientras que el nivel de conformación se relaciona con el número de Cocode y Comude que hay en cada unidad político-administrativa (departamento, región).

El país se divide en ocho regiones: I. Metropolitana, corresponde al departamento de Guatemala; II. Norte, integrada por Alta y Baja Verapaz; III. Nororiente, incluye Izabal, Chiquimula, Zacapa y El Progreso; IV. Suroriente, compuesta por Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa; V. Central, integrada por Chimaltenango, Sacatepéquez y Escuintla; VI. Suroccidente, incluye San Marcos, Quetzaltenango, Totonicapán, Sololá, Retalhuleu y Suchitepéquez; VII. Noroccidente que abarca Huehuetenango y El Quiché; y VIII. Petén que corresponde a dicho departamento.

Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Los mayores niveles de conformación de los Comude (gráfica 1) se produjeron en las regiones orientales del país (III y IV ), con población mayoritariamente ladina, y Norte (II), mayoritariamente indígena, en las que más de la mitad de sus Comude estaba conformados en mayo del 2003.

2.2 Evolución de la conformación y presencia territorial (2003-2009) El cambio de gobierno en el 2004 trajo consigo un contexto político más favorable para el avance en la conformación y presencia territorial del SCDUR. En el ámbito normativo, le da nuevo impulso la Política Nacional de Descentralización (2005). En la misma, se reitera la importancia de la participación ciudadana, con énfasis en los pueblos indígenas, las mujeres y los jóvenes, en la planificación democrática del desarrollo; el compromiso del gobierno de continuar impulsando acciones coordinadas para fortalecer los consejos y dotarlos de capacidades técnicas y políticas; y entre sus cinco ejes estratégicos, el fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil y de los CDUR mediante acciones específicas. Estas acciones son: 1) asesorar y capacitar a sus integrantes, y 2) proporcionar recursos para su funcionamiento en los niveles nacional, regional y departamental (SCEP, 2005: Política nacional de descentralización). Para finales del 2006, los niveles superiores del SCDUR estaban constituidos en su totalidad, esto es: el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (Conadur), conforme al marco legal, los ocho Consejos Regionales de Desarrollo (Corede) y los 22 Consejos Departamentales (Codede) estaban integrados, con acreditación de representantes gubernamentales y no gubernamentales. También se habían conformado 286 Comude, lo que representaba un grado de conformación del 86%, teniendo en cuenta la existencia de 332 municipios; y 12,819 Cocode, lo que representaba aproximadamente el 56% de las comunidades urbanas y rurales organizadas, teniendo como referencia un número aproximado de 23,000 comunidades existentes en el país (Castillo, 2006). Para noviembre del 2009, según datos manejados por la Segeplan y la SCEP, había conformados en el país 14,689 Cocode, lo que representa el 53.70% de las comunidades urbanas y rurales organizadas, teniéndose en cuenta la existencia de 27,356 lugares poblados en el país (véase tabla 2). Aunque el crecimiento ha sido importante con relación al año 2003, la cifra de Cocode legalmente constituidos (con personalidad jurídica), es

de aproximadamente 10,000, conforme a la información proporcionada por la SCEP para el Informe Presidencial (SCEP, 2009). Esto es, el 36.55% de los lugares poblados contaban con Cocode legamente constituidos a finales de 2009. Con relación a los Comude, para noviembre del 2009 se había conformado el 88.88% del total de 333 municipios en el país. Como se puede observar en la gráfica 1, seis de las ocho regiones del país no tenían conformados todos los Comude. Los mayores niveles se presentan en la región II (Alta y Baja Verapaz), IV ( Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa), y VIII (El Petén). La conformación de nuevos Comude y su funcionamiento puede variar a lo largo del tiempo. Así, por ejemplo, la región de Nororiente (III), que mostraba el nivel de conformación más alto en el año 2003, fue superada o igualada por el avance de las demás regiones, con la excepción de la región V. Esta última región, conformada por los departamento de Chimaltenango, Sacatepéquez y Escuintla, detenta el menor nivel de conformación de Comude a finales de 2009, de acuerdo con los datos proporcionados por la SCEP y Segeplan. La tabla 2 presenta una relación más detallada de las Oficinas Municipales de Planificación (OMP), Comude y Cocode conformados por departamento a noviembre de 2009. 10 Conforme a los datos disponibles, los departamentos con menores niveles de conformación de Comude son El Progreso, Chimaltenango y Quetzaltenango. Existen también municipios cuyos Comude se conformaron, pero no estaban funcionando. Los departamentos con menor nivel de conformación y funcionamiento de los Comude para finales de 2009 son Chimaltenango, Quetzaltenango, El Progreso, Escuintla y Zacapa, como se puede apreciar en la gráfica 2. Solamente seis departamentos tenían todos los Comude organizados y funcionando: Alta Verapaz, Baja Verapaz, Jalapa, Totonicapán, Suchitepéquez y Retalhuleu. Entre los departamentos de menor conformación de Cocode destaca Totonicapán, pues solamente tiene el 16.75% de sus comunidades organizadas en Cocode. El caso de Sololá, con un nivel de conformación que supera el 100% de las comunidades, posiblemente esté reflejando un mayor número de lugares poblados existentes con relación a los computados por el INE, o bien la conformación de varios Cocode en un mismo lugar poblado. En términos generales, aproximadamente la mitad de las comunidades urbanas y rurales del país están organizadas en Cocode a finales de 2009, conforme a los datos de la Segeplan, la SCEP y el INE, sistematizados en la tabla 2.

En mayo de 2010 se aprobaron las reformas del Código Municipal que establecen que las OMP se convierten en Direcciones Municipales de Planificación con carácter obligatorio.

Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Cocode conformados

Comude funcionando

Comude no conformados

Número de municipios 2009

Nivel de conformación de Comude (%) 2009

Número de lugares poblados por departamento (2002)

Nivel conformación de Cocode (%) 2009

Guatemala

760

82.35

2,119

35.87

Alta Verapaz

2015

100.00

2,313

87.12

Baja Verapaz

504

100.00

722

69.81

El Progreso

218

62.50

764

28.53

Zacapa

354

70.00

697

50.79

Chiquimula

490

90.90

1,015

48.28

Izabal

781

100.00

1,430

54.62

Jutiapa

761

100.00

1,321

57.61

Jalapa

443

100.00

605

73.22

Santa Rosa

494

92.86

1,692

29.20

Sacatepéquez

197

86.67

408

48.28

Escuintla

495

100.00

1,496

33.09

Chimaltenango

360

62.50

1,001

35.96

Quetzaltenango

660

62.50

1,042

63.34

San Marcos

1224

93.10

2,131

57.44

Totonicapán

118

100.00

705

16.74

Suchitepéquez

425

100.00

1,337

31.79

Retalhuleu

269

100.00

612

43.95

Sololá

511

94.73

480

106.46

Quiché

1096

90.47

1,600

68.50

Huehuetenango

1701

87.50

2,064

82.41

Petén

813

100.00

1,802

45.12

TOTAL

326

296

14,689

281

333

88.88

27,356

53.70

Departamento

Comude conformados

Conformación y funcionamiento de OMP, Comudes y Cocode por departamento (2009)

OMP conformadas

Tabla 2

Fuente: SCEP y Segeplan (noviembre, 2009), INE (2002) para lugares poblados.

Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Gráfica 2

Comudes conformados y funcionando a finales de 2009 (en porcentaje)

100

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

94.7

94.1

92.9 91.7

90.9 85.7

84.4

82.8 82.4

81.3

80.0 70.0

69.2

En porcentajes

62.5

58.3

56.3

40 30 20 10 Chimaltenango

Quetzaltenango

El Progreso

Escuintla

Zacapa

izabal

Sacatepequez

Guatemala

San Marcos

Huehuetenango

Quiché

Chiquimula

Petén

Santa Rosa

Jutiapa

Sololá

Retalhuleu

Suchitepequez

Jalapa

Totonicapán

Baja Verapaz

Alta Verapaz

Fuente: Segeplan (noviembre, 2009)

2.3 Dificultades en la integración del SCDUR La integración y el funcionamiento de los consejos han tenido diversas dificultades desde su primer año de instalación. De acuerdo a la tabla 2, el 88.88% de los Comude se encontraba constituido a finales del 2009. De esos Comude, el 94.93 % estaba funcionando, aunque conforme a entrevista a técnicos de la SCEP, aproximadamente el 65% operaba adecuadamente. Entre las principales dificultades identificadas en el proceso de integración de los consejos se encuentran: la discrecionalidad en la convocatoria a los distintos sectores por parte de las autoridades responsables, lo que implica que algunos consejos, sobre todo municipales, no se lleguen a conformar; y la no incorporación y acreditación de los diversos actores que la ley establece, en los distintos niveles del sistema. Especialmente, en el nivel comunitario se identifica la integración producto de procesos antidemocráticos, como el nombramiento de representantes por los presidentes de los consejos municipales –los alcaldes-, y no por procesos participativos y de asamblea, como estipula la ley.

A partir de los datos del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo (Siscode) de Segeplan, de finales del 2009, se puede determinar que ninguno de los Corede y Codede tenían integrados todos los sectores estipulados en la ley, especialmente los de la sociedad civil. Algunos Codede no cuentan con representantes o todos los representantes de los pueblos indígenas, de las asociaciones de la micro, pequeña y mediana empresa, de los trabajadores y de las mujeres, entre otros sectores. Aquellos menos acreditados son los que corresponden a la Coordinadora de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif ), las organizaciones guatemaltecas no gubernamentales, y las universidades, tanto la pública como las privadas. Destaca además la baja presencia, y en varios casos la ausencia de los secretarios generales departamentales de los partidos políticos en los Corede y los Codede, lo que está asociado a que formalmente estas organizaciones pueden participar con voz, pero sin voto.11 La situación de no acreditación y participación de los distintos sectores en los consejos es más crítica en el nivel regional debido, según entrevistas a técnicos de la Segeplan, a la falta de recursos humanos y financieros que impiden que el sector público designe representantes. Según la misma fuente,

11 Conforme a los datos reportados por el Siscode el 21 de diciembre de 2009, el total de los representantes integrados a los Codede asciende a 969, de los cuales 22 corresponden a los gobernadores, 21 a Segeplan, 408 a entidades públicas designadas por el gobierno, 323 a alcaldes municipales, 33 a los pueblos indígenas, 14 a la micro, mediana y pequeña empresa, 24 a las organizaciones campesinas, 11 al Cacif, 18 representantes de las organizaciones de los trabajadores, 20 de las cooperativas, 11 de las ONG, 18 representantes de las mujeres, 13 representantes de la Universidad de San Carlos de Guatemala (Usac), 11 de la universidades privadas, y 22 representantes de los partidos políticos. El Codede con el mayor número de miembros es el de Huehuetenango, que cuenta con 76 miembros, y el de menor número el de Guatemala, que cuenta con 25 representantes. (Portal del Siscode/Segeplan, Disponible en: http://sistemas.segeplan.gob.gt/siscodew/ddpgpl$modulo.indice. Fecha de consulta: 21 de diciembre de 2009).

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la situación financiera afecta a todo el SCDUR, ya que no se cuenta con partidas presupuestarias para el funcionamiento de los consejos de desarrollo. De acuerdo con la LCDUR, de conformidad con el artículo 229 de la Constitución Política de la República, cada Corede y Codede debe presentar al Minfin los requerimientos financieros para su funcionamiento, en el marco de la política financiera del Estado. Para el financiamiento del funcionamiento de los Comude, la Ley estipula que su forma será decidida por cada corporación municipal, tomando en cuenta la disponibilidad de sus recursos (Art. 21 LCDUR). Los datos muestran también asimetrías en el número de representantes de cada sector. En el nivel departamental destacan las diferencias en el número de representantes de las entidades públicas designadas por el organismo ejecutivo, contando en promedio con 19 representantes; sin embargo existe una variabilidad de 41 representantes entre el Codede que menor número tiene (Guatemala), y el que mayor número cuenta (Petén), teniendo designados respectivamente 2 y 43 representantes del sector público, conforme a la información que al 21 de diciembre de 2009 aparece en el portal del Siscode/Segeplan. Aunque esta situación no contraviene la legislación vigente en la materia, pues la Ley no establece ni un máximo ni un mínimo de entidades públicas pese a tipificar aquellas que pueden tener presencia ,12 lo que sí muestra es cierta “arbitrariedad” en el número de las designaciones de entidades gubernamentales en este nivel del sistema, situación que se repite en el nivel de los Corede. A esta situación se le agrega una alta rotación del personal designado por el Ejecutivo, lo que hace más variable e inestable la participación gubernamental en los consejos de desarrollo. Aunque existe variabilidad en la acreditación y participación de la sociedad civil, ésta no suele ser tan grande como la del sector gubernamental, en cuanto que la Ley establece con claridad el número de representantes para cada sector u organización. La tendencia general observada en los consejos de desarrollo es una mayor representación del sector público en el nivel intermedio, en comparación con la sociedad civil. Aunque el fenómeno de la presencia de entidades gubernamentales es congruente con procesos de desconcentración del Estado, especialmente en las cabeceras departamentales, hay que recordar que el sistema nace para fortalecer la descentralización eco12

nómica, política y administrativa y la planificación democrática del desarrollo. Por ende, para fortalecer el Sistema es necesario también fortalecer la participación ciudadana. Como ejemplo puede tomarse al Codede de Sacatepéquez. Éste cuenta para diciembre de 2009 con 34 miembros titulares gubernamentales y nueve miembros de la sociedad civil, lo que implica una relación de un miembro de la sociedad civil por cada cuatro del sector gubernamental. En este nivel se invitan como miembros de apoyo, con voz pero sin voto a: diputados representantes de las distintas bancadas, el Sistema Nacional de Prevención y Control de Incendios Forestales (Sipecif ), la Secretaría de Comunicación de la Presidencia (SCSPR), la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesán), el Consejo Nacional para la Protección de la Antigua (CNPAG), el Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural (Corede), el Instituto Nacional de Estadística (INE), la Procuraduría de Derechos Humanos (PDH), el Ministerio Público (MP), el Registro de Información Catastral (RIC), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), el Viceministerio de Apoyo Comunitario del Ministerio de Gobernación (VAC), el Comité Nacional de Alfabetización (Conalfa), la Procuraduría General de la Nación (PGN) y la PNC (Segeplan, 2009b). La situación de presencia de entidades no debidamente acreditadas y no contempladas en la Ley, no es específica de los casos anteriores, sino que parece constituirse en una generalidad del sistema en su nivel intermedio. Además, esta dinámica se ha observado y documentado en el nivel municipal. La situación de los Comude y Cocode, es de gran variabilidad. En general la integración de los Cocode ha tenido restricciones por la cultura autoritaria y patriarcal predominante, las divisiones internas de las comunidades, la ausencia de experiencia de participación ciudadana, el miedo a la participación y la desconfianza hacia las instituciones, entre otros factores. Pese a que se da una evolución positiva, no ha sido constante, y muestra alteraciones de un gobierno a otro, dependiendo de su convocatoria, integración y funcionamiento, en gran medida del liderazgo de los alcaldes municipales. Sobre todo en los primeros años, hubo una auto-organización importante de Cocode, promovida o apoyada por ONG, instancias del gobierno central, y la cooperación internacional, la que aún sigue apostando fuerte por este nivel del sistema.13 Sin embargo, en

Conforme al inciso d, del artículo 9 de la LCDUR, los Codede se integran por un representante de cada una de las entidades públicas que designe el Organismo ejecutivo. Por su parte, el artículo 8 del Reglamento de la LCDUR, relativo a la designación de representantes del sector público en los consejos de desarrollo, indica que en los niveles regional y departamental, donde haya capacidad instalada, además de los representantes titular y suplente de los Ministerios de Estado, se pueden designar representantes de las siguientes entidades públicas: Instituto de Fomento Municipal, Consejo Nacional de Áreas Protegidas, Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres, Instituto Nacional de Bosques, Fondo de Inversión Social, Fondo Nacional para la Paz, Secretaría Presidencial de la Mujer, Fondo de Tierras, Fondo de Desarrollo Indígena e Instituto Guatemalteco de Turismo. A finales de 2009 se encuentran apoyando el sistema: el Programa Alianza con la Sociedad Civil (PASOC- PNUD), Plan Internacional, Japan International Cooperation Agency-Jica, Intervida, Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (Asdi), la Secretaría Presidencial de la Mujer (Seprem), la Fundación Soros, el Foro Nacional de la Mujer, la Fundación Centroamericana para el Desarrollo (Funcede), la Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica (Fundemuca), la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Aecid), la Cooperación Canadiense, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), la Segeplan, la SCEP, Merck Corps, la Agencia de Cooperación Internacional de Corea (KOICA), y la Fundación DEMUCA. (SCEP, 2009: Instituciones gubernamentales y no gubernamentales que apoyan el sistema de consejos de desarrollo).

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muchos casos la conformación de los Cocode no ha surgido de procesos democráticos, sino que se heredaron prácticas y figuras autoritarias de periodos anteriores. Existen casos en los que no se han conformado los órganos de coordinación, en los que el presidente de los Cocode no es el alcalde comunitario, elegido por la comunidad, así como gran variabilidad de los miembros que forman parte de este órgano. En algunos lugares, los Cocode hacen referencia simplemente a la persona designada por el alcalde, en otros casos al órgano de coordinación, en otros se les llama comités. En algunas comunidades existe una dualidad de autoridades: los presidentes de los Cocode y los alcaldes comunitarios. Excepcionalmente los Cocode hacen referencia a la comunidad organizada, como estipula la ley. Así por ejemplo, en el caso de San Cristóbal Acasaguastlán, documentado en este estudio (véase anexo 1), los presidentes de los Cocode suelen ser líderes locales, pues la figura de los alcaldes comunitarios o auxiliares fue suplantada hace algunos años por éstos. Los Cocode de este municipio se conforman por representantes de distintos sectores o áreas, siendo variable tanto el número como los sectores organizados. Otros casos que documenta el desplazamiento de autoridades comunitarias, son los de los municipios de la región Norte (San Juan Ixcoy, San Pedro Soloma, Santa Eulalia, San Miguel Acatán, San Rafael La Independencia y Santa Cruz Barillas) y de la región Huista (Concepción Huista, Jacaltenango, Nentón, San Antonio Huista y Santa Ana Huista), en el departamento de Huehuetenango. Conforme a la encuesta realizada por el Centro de Estudios y Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala (Ce-

dfog) en el año 2008 a los consejos comunitarios de estos municipios, el 71% no cuenta con la presencia o participación de alcaldes comunitarios. En el resto de los Cocode entrevistados (o sea en el 29% de los consejos), el alcalde comunitario cumple la función de presidente en el 43% de los Cocode, en el 12% cumple la función de vicepresidente, en el 11% de tesorero, en el 19% de secretario y en 24% de vocalía. Esto es: en la mayoría de las comunidades de los municipios mencionados los alcaldes comunitarios no participan ni tampoco presiden los Cocode, sino que se han ido imponiendo otras figuras o liderazgos (Ramos y Sosa, 2010:62). Igualmente hay una gran variabilidad en el número de integrantes y sectores incorporados a los Comude. Así, mientras que a finales del 2009 no se habían conformado Comude en 38 municipios del país, como indican los datos estadísticos, también se pueden encontrar experiencias de conformación y funcionamiento con amplia participación de las comunidades a través de sus representantes, de las entidades estatales con presencia en los municipios y de la sociedad civil organizada, como igualmente se documenta para el caso del municipio de San Cristóbal Acasaguastlán, El Progreso. Para sintetizar, en términos generales se puede decir que a ocho años de implantación del SCDUR en sus cinco niveles, cuantitativamente su evolución ha sido positiva, sobre todo en los niveles comunitarios, donde anteriormente no había experiencia organizativa de participación en la institucionalidad del Estado. No obstante, la conformación, integración y presencia territorial de los consejos no ha sido un proceso continuo, sino fluctuante y variable a lo largo del tiempo y territorio del país.

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3. Articulación y funcionamiento del SCDUR (2002-2009) Formalmente, el SCDUR constituye un espacio de coordinación interinstitucional, integrado y articulado en sus diferentes niveles para la planificación coordinada (entre el sector público y la sociedad civil) de la administración pública, a partir del diagnóstico, priorización y diseño de políticas de desarrollo y programas presupuestarios, desde las comunidades hasta el nivel nacional; de tal forma que el Organismo Ejecutivo pueda formular una mejor y más adecuada política de desarrollo, teniendo en cuenta las prioridades y necesidades priorizadas en los distintos ámbitos de la organización del sistema (Art. 6 inciso e, LCDUR). Para que el SCDUR funcione, se dé la planificación democrática y se formulen políticas de desarrollo concertadas, es necesario que coexistan varias condiciones, que al mismo tiempo el sistema debe promover en sus niveles. 14 Entre las más relevantes cabe destacar: a) la organización y efectiva participación ciudadana en todos los niveles, lo que implica una cultura política de participación democrática, confianza en las instituciones, así como ciertos niveles de cooperación y articulación entre las organizaciones civiles y movimientos sociales; b) la existencia de competencias técnicas y gerenciales del recurso humano que participa directamente en el sistema, tanto de la sociedad civil como de las entidades gubernamentales, para la formulación de programas y políticas de desarrollo, elaboración de presupuestos, y el ejercicio de la auditoría social; c) la dotación de recursos del Estado en sus niveles para el funcionamiento y la inversión pública, lo que implica también transparencia de los procesos, la existencia de criterios técnicos y políticos definidos para la inversión, y de programas y políticas públicas de mediano y largo plazo; así como d) grados de descentralización de la administración pública y de coordinación interinstitucional, esto es: que efectivamente haya un traspaso de competencias, funciones, recursos y poder de decisión, del gobierno central a las entidades descentralizadas, y un trabajo coordinado entre las distintas entidades del sector público para el logro del desarrollo en todos los niveles. Sin embargo, la mayoría de estas condiciones no se han logrado establecer, o se dan parcialmente, de tal forma que el SCDUR ha tenido muchas limitaciones para cumplir con su funcionalidad y objetivos contemplados

14 15

en la Ley, y por tanto para constituirse en un instrumento que potencie la gobernabilidad democrática. En todos los niveles del sistema se debe fomentar y concienciar sobre la equidad de género y la identidad y derechos de los pueblos indígenas, considerando sus cosmovisiones, formas de organización, herencia cultural y experiencia administrativa. Estos principios, que suponen acciones y políticas específicas en el marco del SCDUR, tampoco se están cumpliendo plenamente, como se aborda en el epígrafe 5. Desde que el nuevo SCDUR se empieza a constituir en el año 2002, los niveles que han tenido un mayor funcionamiento son los locales (Cocode y Comude), y el intermedio (Codede), mientras que el nivel regional ha tenido dificultades, y el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (Conadur) no empezó a funcionar sino hasta 2006. Ello ha restado integralidad al sistema, y ha limitado en gran medida su finalidad de planificación del desarrollo desde la base al nivel nacional.

3.1 Los niveles superiores: el Conadur y los Corede El Conadur reactivó su funcionamiento en 2006, durante el gobierno de Oscar Berger, tras varios años sin operar. En ese año el nivel superior del SCDUR llevó a cabo tres reuniones ordinarias y una extraordinaria, producto de las cuales se aprobó un reglamento interno y se constituyeron varias comisiones de trabajo15, las que en gran medida por el inicio del año electoral 2007, nunca llegaron a funcionar. Una nueva reactivación del Conadur se produjo en 2008, durante el gobierno de Álvaro Colom (2008-2011), de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE). En este período, la primera reunión del Conadur se produjo a finales de 2008, y básicamente se orientó a la información sobre la integración del órgano. En 2009 el Conadur normalizó su funcionamiento, reuniéndose en cuatro ocasiones, una de ellas de carácter extraordinario para la aprobación de la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral, y otra

Ver funciones en la LCDUR y su reglamento. Éstas fueron: de Descentralización y Gestión Territorial, de la Mujer, de la Niñez y la Adolescencia, de Análisis Presupuestario, de Multiculturalidad, y de Seguridad (Castillo, 2006).

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para la aprobación del presupuesto 2010. De la misma forma, se crean nueve comisiones de trabajo, aunque a finales de 2009 solamente estaban activas cuatro.16 Entonces, uno de los mayores avances del sistema es que el Conadur ha empezado a funcionar, lo que constituye sin duda un paso positivo. No obstante, el Conadur no ha sido un espacio mediante el cual se den insumos para la generación de políticas públicas de largo plazo, a partir de los insumos de los niveles inmediatos, como tipifica la Ley, sino más bien un instrumento para informar y validar políticas ya formuladas en otros espacios, como la política de reducción de la pobreza auspiciada por el Banco Mundial, la política de desarrollo rural de la Mesa de Diálogo, o las políticas económicas de los consecutivos gobiernos. Este foro se ha caracterizado también por adolecer de una visión compartida de desarrollo nacional, con dificultades para definir una agenda consensuada para el desarrollo, y por la escasa presencia e incidencia de los niveles base del sistema y la sociedad civil en la toma de decisiones.

con diferentes intereses y recursos: gobiernos locales a través de los alcaldes; gobierno central representado por los gobernadores –presidentes de los Codede-; sector público a cargo de las Unidades Técnicas Departamentales (UTD/Segeplan) y la SCEP; el Congreso mediante los diputados distritales; el sector privado de las empresas constructoras y las ONG; la sociedad civil organizada; entre otros. Figura 1

Presupuesto síntesis PFP

El nivel con más dificultades del SCDUR ha sido el regional, especialmente a partir de 2002, que se le quita la potestad administrativa del fondo financiero, el que pasa directamente a ser administrado por los Codede. Aunque todos los Corede se han constituido, en la práctica no han tenido funcionalidad, como tampoco recursos para funcionar. En términos generales su actividad ha sido muy limitada, y por tanto, no cumplen con los objetivos, funciones y atribuciones que estipula la ley y su reglamento.

3.2 El nivel intermedio: los Codede El nivel que mayor funcionamiento ha presentado es el departamental, debido principalmente a que en el mismo se elabora el Listado Geográfico de Obras, que pasa a formar parte del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP/Segeplan), y del Programa de Inversión Física y Financiera, incluido en el Presupuesto General del Estado; y especialmente porque conforme al Decreto 66-2002 del Congreso de la República, es el único que recibe y administra los fondos para la inversión pública mediante el SCDUR. Es así que este nivel adquiere un gran dinamismo, con un alto perfil político, en especial cuando se discute, elabora y aprueba el plan de inversiones anuales del departamento, en los primeros meses de cada año. También es el nivel de mayor articulación de las redes en el proceso de formulación de políticas en el que convergen distintos actores

En este marco, los Codede han tenido debilidades en el cumplimiento de sus funciones establecidas en la ley, especialmente aquellas relativas al apoyo del funcionamiento de los Comude y los Cocode, la organización y promoción de la participación ciudadana, la planificación del desarrollo, el ordenamiento territorial y la promoción de la descentralización y desconcentración de la administración pública. Sus mayores esfuerzos se han centrado en torno a la ejecución de los fondos. Carecen del seguimiento de planes de desarrollo departamentales de mediano y largo plazo, como estipula la ley; así como de capacidades técnicas y gerenciales, situación agravada por una alta rotación del recurso humano, lo que ha incidido en que las diferentes comisiones de trabajo constituidas hayan tenido resultados limitados en sus propósitos. Los Codede se han caracterizado por una alta politización e instrumentalización por parte de los partidos políticos. Ello ha implicado -entre otros aspectos- negociaciones con algunos

Éstas son: de Agenda Estratégica, de Presupuesto, de Ética y Transparencia, de Fortalecimiento Institucional (conformadas y activas); de Auditoría Social, de Evaluación de Gobernadores, de Desarrollo Productivo Urbano y Rural, Indígena y Campesino, de Estrategia de Seguridad Ambiental, de la Mujer (conformadas) (SCEP, 2009, Informe presidencial).

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partidos y diputados de la oposición -principalmente en torno al presupuesto- para un mayor control de este espacio por el Organismo Ejecutivo. 17 Igualmente, el funcionamiento del SCDUR se ha visto limitado por una débil articulación entre la entidad política (SCEP) y la técnica (Segeplan), cuando ambas deberían trabajar de forma coordinada. En el nivel departamental, esta situación se da entre las Secretarías y Unidades Técnicas Departamentales (UTD), dirigidas éstas últimas por funcionarios de la Segeplan, que aplican los criterios técnicos en el proceso de priorización de los proyectos y obras, y los gobernadores y directores ejecutivos, sobre los que la SCEP tiene cierta incidencia política.18 Dependiendo de los liderazgos, en esta relación de poder se impone uno u otro criterio. Existe también un desequilibrio entre la representación gubernamental y la de la sociedad civil. Así, según el monitoreo realizado por la SCEP a la participación ciudadana en nueve consejos (Alta Verapaz, Jalapa, El Progreso, Jutiapa, Santa Rosa, Suchitepéquez, Baja Verapaz, Retalhuleu y Petén), durante el segundo semestre del 2009, el nivel de participación en los Codede de las instituciones del gobierno es del 65%, y de la sociedad civil del 35%.19 Del mismo modo, los factores anteriormente mencionados, junto a los rechazos de proyectos priorizados por las comunidades y los Comude, que no pasan los criterios técnicos y políticos de los Codede, ha conllevado el desestímulo de la participación de algunos alcaldes en este nivel. Otras irregularidades identificadas por el monitoreo de la SCEP a mediados del 2009, fueron: la participación de entidades y actores no contemplados en la Ley y no debidamente acreditados, la elaboración de reglamentos propios para la eje-

18 19

21 22

cución de fondos y el establecimiento de estructuras informales de funcionamiento. Para revisar el funcionamiento de los Codede, la SCEP tomó durante los años 2008 y 2009 diversas medidas, como: la elaboración de manuales de funciones, la institucionalización de procesos de selección y contratación de los equipos territoriales de apoyo, mediante procesos de evaluación para garantizar las competencias requeridas en cada puesto, la creación de la Coordinación de Delegaciones Territoriales y las Comisiones Multidisciplinarias.20 De la misma manera la Segeplan estableció la Dirección de Enlace con Delegaciones (departamentales y municipales) como unidad del Despacho Superior y la Delegación Tipo. Además, se han realizado algunas acciones positivas en materia de fortalecimiento del SCDUR, en dicho nivel, como el inicio en el año 2009 del Diplomado en Fortalecimiento a los Consejos de Desarrollo, impulsado por la Comisión de Fortalecimiento Institucional del Conadur, cuya responsabilidad es del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en coordinación con Segeplan y la SCEP, y demás instituciones que integran la Comisión, cumpliendo así una de las funciones estipuladas en la legislación, relativas a la capacitación del recurso humano. Del mismo modo, a partir de 2010 la Segeplan emprende un ambicioso programa de elaboración de planes de desarrollo en los niveles municipal y departamental, con actores de estos ámbitos, con la finalidad de dar mayor coherencia e integralidad entre el plan y la inversión pública.21 Por su parte, la SCEP como ente rector del SCDUR ,22 no ha tenido continuidad en su política, estructura y recursos humanos

Es así, por ejemplo, que para el ejercicio fiscal 2009 la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado contempla un aporte extraordinario a los Codede de Q 320 millones, para la realización de inversiones en los departamentos. Otras iniciativas, como la creación de los Foros de Gobernadores “para el traslado de lineamientos de política presidencial” (Insumos de la SCEP para el Informe presidencial, Segeplan 2009), o la utilización de los mismos para la implementación de la Política de Cohesión Social, han sido algunas de las acciones del gobierno de la UNE para la reapropiación de este espacio. Entrevistas a Mauricio Benard, Director de la Dirección de Consejos de Desarrollo de la SCEP, 4 diciembre del 2009; y a José A. De León Escribano, Director General para la Descentralización (2004), 17 de diciembre de 2009. Sin embargo, conforme a dicho monitoreo, existen diferencias significativas entre los datos arrojados por los departamentos; por ejemplo en El Progreso la participación de la sociedad civil fue del 89%, y en Retalhuleu fue del 80%, mientras en los departamentos como Santa Rosa y Suchitepéquez fue del 11%, respectivamente. Ello sugiere que la alta participación ciudadana en los primeros consejos se debió a la celebración de reuniones del consejo en el marco Gobernando con la Gente, lo que representó mayor afluencia de la sociedad civil para solicitar proyectos directamente al gobierno central, mediante el espacio de los Codede. Conforme al análisis realizado a partir de los datos aportados por el Siscode/ Segeplan, el 17% de la integración de los Codede corresponde a miembros de la sociedad civil al momento de este estudio ( Visita realizada el 21 de diciembre de 2009 al portal del Siscode/ Segeplan: http://sistemas.segeplan.gob.gt/siscodew/ddpgpl$modulo.indice). La Coordinación de Delegaciones Territoriales se creó con el fin “de desarrollar y promover, bajo el principio de participación activa y corresponsable, con los Directores Ejecutivos de los Consejos de Desarrollo planes, programas y proyectos adecuados para el funcionamiento de sus respectivos departamentos o regiones. Así como, velar por el fortalecimiento y equipamiento de las Delegaciones Territoriales”. Durante 2008 y 2009 se crearon 19 Comisiones Multidisciplinarias, con el propósito de conocer la situación real de las obras de arrastre del período 2004-2008, y proponer soluciones para concluirlas en el corto plazo; y “brindar asesoría in situ a los equipos departamentales de los Consejos de Desarrollo y fortalecerlos en materia de planificación, evaluación y capacitación, brindando apoyo y asesoría técnica, jurídica, financiera y de supervisión de los proyectos en ejecución”. (Insumos de la SCEP para el Informe Presidencial, Segeplan 2009). Consulte planes de desarrollo en http://www.segeplan.gob.gt/2.0/index.php?option=com_content&view=article&id=79&Itemid=149. Conforme a la Ley del Organismo Ejecutivo son funciones de la SCEP: a) Colaborar con el Presidente de la República en la coordinación del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema de Consejos Regionales y Departamentales, así como en la formulación de políticas de desarrollo urbano y rural; b) Dar seguimiento, para garantizar su ejecución, a proyectos prioritarios que le encomiende el Presidente de la República; c) Ejercer la dirección ejecutiva del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema de Consejos Regionales y Departamentales, a efecto de coordinar la ejecución de proyectos y políticas aprobados por éste. (Artículo 11 de la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97).

Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

y financieros, para impulsar el proceso de descentralización y el fortalecimiento de los consejos de desarrollo. Su fortaleza institucional ha dependido en gran medida de los recursos de la cooperación internacional. La finalización de programas como los de Tinamit y Municipios Democráticos de la Unión Europea (UE), y la falta de voluntad política para impulsar el sistema y la política de descentralización del Estado, ha ocasionado que la SCEP haya ido perdiendo liderazgo para el cumplimiento con su mandato de impulsar y fortalecer el SCDUR, lo que se expresa en aspectos tales como: alta fluctuación de los cargos del ente coordinador, especialmente en el nivel de Secretario y de las direcciones, ausencia de una política clara de fortalecimiento de los consejos y de la participación ciudadana, así como la carencia de recursos humanos y financieros destinados a este fin.

3.3 La base del sistema: Comude y Cocode Los niveles del SCDUR que mayor diversidad presentan en su funcionamiento son los locales. En primer lugar un porcentaje importante de Comude y otro aún más alto de Cocode no han llegado a constituirse; de ahí que el funcionamiento del SCDUR se ve limitado por el mismo hecho que la mitad de las comunidades del país no está organizada y participando en este espacio. Por otro lado, muchos Comude simplemente se han ido conformando para solventar requisitos de la ley para acceder a los fondos departamentales, pero en la práctica no se ha reunido periódicamente. Mientras, la dinámica de trabajo de los Cocode ha dependido en gran medida de la existencia de proyectos aprobados y en ejecución para las comunidades. Como en el nivel intermedio (pero con la diferencia que el municipio es una entidad con gobierno propio, regido por la autonomía) los niveles base del SCDUR han sido un espacio de politización e instrumentalización por los diferentes partidos políticos, tanto durante el período electoral, como posterior a éste, cuando hacen gobierno. Dada la baja presencia de los partidos políticos en los territorios, su éxito electoral radica en gran medida de las capacidades que los intermediarios/operadores políticos -generalmente los diputados distritales- tengan para establecer redes y alianzas con los líderes locales, a través de la negociación y consecución de recursos para los municipios y las comunidades, siendo los recursos y proyectos de los consejos de desarrollo, que finalmente se aprueban en el Congreso, un eje central en torno al cual se articula el funcionamiento del SCDUR desde la base hasta el nivel nacional. 23

El funcionamiento de los niveles inferiores del sistema ha estado muy marcado por el tipo de liderazgo de las comunidades locales. Ha habido liderazgos que han fomentado la participación ciudadana como un mecanismo para el fortalecimiento del poder local, la autonomía y la planificación del desarrollo, mientras que otros han tenido un perfil más autoritario y personalista. Desde 2002, se han dado diversas experiencias positivas –tanto de municipios en los que gobierna el partido oficialista, como en municipios gobernados por la oposición– de funcionamiento democrático de los niveles base del sistema; en donde los gobiernos locales han promovido la participación ciudadana. Estas experiencias han articulado: voluntad política del gobierno municipal, niveles de organización social importantes, y apoyo externo de instituciones estatales o de la cooperación internacional. Son los casos por ejemplo de San Juan Sacatepéquez y San Cristóbal Acasaguastlán (El Progreso) del partido oficial, o los casos de Colotenango (Huehuetenango) e Ixcán (El Quiché), de partidos de oposición. Sin embargo, muchas de estas experiencias y dinámicas no han logrado perdurar o ser sostenibles con los cambios de gobierno. En algunos casos, porque no ha habido continuidad en el funcionamiento de estos niveles del sistema, mientras que, cuando la ha habido, la mayoría de los nuevos representantes ediles han hecho “tachón y cuenta nueva” de procesos emprendidos anteriormente. En ocasiones se eligen nuevos coordinadores de los Cocode, imponiéndose figuras afines al alcalde municipal, como estrategia propia de las comunidades para abrirse posibilidades de gestión, y/o bien como extensión del poder y autoridad del gobierno municipal en las comunidades. A veces, se ha dado duplicidad de Cocode en una misma comunidad: el del alcalde en funciones y el de otros líderes comunitarios no afines. Esto ha dado como resultado la división política de las comunidades, el cambio de la correlación de fuerzas y el beneficio con proyectos a comunidades afines al gobierno municipal, en detrimento de otras. Ha exacerbado conflictos históricos de las comunidades, acrecentando en ocasiones procesos de ingobernabilidad en los ámbitos locales, en poblaciones con altos niveles de pobreza y exclusión. Son los casos, por ejemplo, de Nebaj (El Quiché), San Antonio Huista y Nentón (Huehuetenango). En este contexto, no es extraño que gran parte de los Cocode y Comude no se reúnan periódicamente, conforme a la Ley, y que sus reuniones no obedezcan a una agenda de trabajo ni a un plan de desarrollo elaborado participativamente, con insu-

Un mayor desarrollo del funcionamiento del sistema político y de los consejos de desarrollo se puede encontrar en Ramos y Sosa (2010).

Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

mos de todos los actores del municipio, y tomando en cuenta las necesidades priorizadas en las comunidades. Esto al menos hasta finales de 2009. El funcionamiento de consejos, conforme a las entrevistas realizadas, ha estado en parte mediado por relaciones de poder en cada ámbito local, así como por la dinámica que impone el SCDUR a la formulación de proyectos anuales; y no por la meta de construir un plan de desarrollo municipal, que contribuya al desarrollo local y la formulación de la política departamental, regional y nacional de desarrollo a mediano y largo plazo.

ficación participativa. Existen no obstante excepciones, como San Cristóbal Acasaguastlán (El Progreso) o Ixcán (Quiché), donde a partir de los apoyos de ONG, organismos internacionales o entidades gubernamentales, han construido planes estratégicos, a los que se les ha dado cierta continuidad. Muchas otras experiencias de elaboración de planes de desarrollo han quedado engavetadas. Quedan por verse la continuidad por los sucesivos gobiernos, de los esfuerzos de planificación estratégica participativa en los niveles municipal y departamental que desde el 2009 desarrolla la Segeplan.

Tanto los Cocode como los Comude han tenido dificultades para cumplir las funciones asignadas en la Ley. En muchos casos, la alta rotación del recurso humano, en ocasiones debido al prebendarismo, ha requerido la necesidad permanente de capacitación, pese a los esfuerzos habidos. Del mismo modo, el proceso de planificación municipal se ha enfrentado a dificultades debido a las limitadas capacidades gerenciales para la participación en la toma de decisiones en procesos de plani-

Así, los niveles locales, pese a las diversas experiencias positivas, han presentado debilidades. Estas están relacionadas con el funcionamiento general del sistema político guatemalteco, en especial la centralización y burocratización de procesos políticos y administrativos, la escasa institucionalización de los partidos políticos, los pocos avances en la descentralización política, económica y administrativa y la ausencia de una carrera de servicio civil municipal, entre otros factores.

Tabla 3

Principales debilidades del funcionamiento y articulación del SCDUR

Generales • Falta de comunicación y coordinación entre los niveles. • Permeabilidad de los intereses particulares y privados. • Falta de articulación entre las políticas nacionales y los objetivos de los consejos a nivel territorial. • Débil coordinación entre la SCEP y la Segeplan.

Niveles regional y departamental • Desproporcionalidad en la representación y acreditación de los miembros acreditados de gobierno y sociedad civil. • Asistencia irregular y alta rotación de miembros acreditados de gobierno. • Limitada visión intermunicipal, micro regional, y regional del desarrollo.

• Ausencia de criterios para la distribución del aporte a los consejos de desarrollo. • Falta de presupuesto para el funcionamiento del sistema. • Dificultades en la transparencia de la ejecución de los proyectos. Fuente: Elaboración propia con base en investigación documental y entrevistas a informantes clave.

Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Niveles municipal y comunitario •

Ausencia de incentivos para la participación.

•

Débil formación técnica y política de los integrantes.

•

Falta de cultura de concertación, y de debate y de respeto a la participación plural.

•

Ausencia de recurso humano cualificado para articular el planpresupuesto.

•

Falta de información y formación para que la sociedad civil realice auditoría social

4. Asignación presupuestaria e inversión pública mediante el SCDUR El financiamiento del SCDUR es un eje central en torno al cual ha girado en gran medida la dinámica y características de su funcionamiento. Constituye un importante porcentaje de la inversión pública para el desarrollo: en 2007 representó el 10% de la inversión programada; el 11% para 2008; y el 13% para el el 2009 y el 2010 (Segeplan, 2008 y 2009a). Su importancia está relacionada también con que permite la elaboración de presupuestos participativos: tomando en cuenta las necesidades priorizadas de las comunidades rurales y urbanas para la orientación de la inversión pública, y la participación de la sociedad civil organizada en todos los niveles del sistema.

4.1 Evolución de la asignación y ejecución presupuestaria (1993-2009) De 1993 a 2002, el financiamiento del SCDUR se realizó mediante el Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC). El 10 de abril de 2003, el FSDC fue sustituido por el Fondo Departamental para el Desarrollo y la Paz (Fodepaz). Sin embargo, el Acuerdo Gubernativo 234-2003 que dio vida al Fodepaz, fue derogado el 30 de abril de ese mismo año. Desde esa fecha se carece de una normativa que regule el destino y el procedimiento para la distribución de los recursos que cada año se asignan a los Codede ( Vera y Linares, 2007:110). El aporte que reciben los Codede se establece en el Decreto 662002 del Congreso de la República, que reforma el artículo 10

de la Ley del IVA (D.o 27-92). En él se estipula que 3.5 puntos porcentuales del 12% del IVA deben asignarse íntegramente al financiamiento de la paz y el desarrollo, mediante la ejecución de programas y proyectos de educación, salud, infraestructura, introducción de servicios de agua potable, electricidad, drenajes, manejo de desechos, o a la mejora de los servicios establecidos. Además, se fija que el 1% de ese porcentaje debe destinarse a los programas y proyectos de infraestructura de los Codede, y se les da la responsabilidad de administrar los recursos, por lo que el Minfin debe trasladárselos directamente a través del Banco de Guatemala, cada año. Además, el financiamiento de los Codede cuenta con el 20% de las regalías generadas por la explotación y venta de petróleo nacional y la participación de los hidrocarburos, administrados por la SCEP.24 Según el art. 6 de la Ley del Fondo para el Desarrollo Económico de la Nación (Fonpetrol), los Codede, en coordinación y cooperación con los gobiernos locales, deben destinar estos fondos al desarrollo del interior del país y el estudio y desarrollo de fuentes nuevas y renovables de energía, a infraestructura, desarrollo rural, energías renovables, turismo sostenible e inversión social. Para el funcionamiento de los Consejos se cuenta también con fondos propios de los municipios y con las transferencias del gobierno central, destinados al funcionamiento de las municipalidades y la inversión pública, como se puede apreciar en la tabla 4.

Art 5, Reglamento de la Ley del Fondo para el Desarrollo Económico de la Nación (Acuerdo Gubernativo No. 195-2009). Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Gráfica 3 2

Porcentaje de la asignación presupuestaria de los Cocode con relación al Producto Interno Bruto (PIB) 1993-2008

0.60

0.53

0.50

0.42

0.44

0.51

0.44

0.31

0.40 0.30

0.23

0.03

0.40

0.37

0.11

0.00

1993

0.39

0.21

0.20 0.10

0.43

0.42

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Con base a cifras del Banguat y Minfin.

Para el ejercicio fiscal 2010, la asignación presupuestaria a los Codede asciende a Q. 1,877.9 millones, misma cantidad presupuestada para el año 2009, conforme a la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal dos mil nueve (Decreto 72-2008). La asignación a los CDUR ha tenido un comportamiento positivo, triplicándose en el 2009 la cantidad que se presupuestó para el 2003, que corresponde a Q 536.8 millones. No obstante, según la gráfica 3, con relación al PIB, los mayores aportes se dieron a finales de la década de los 90 y en los primeros años del presente siglo, desde 1998 al 2001, o sea antes de las reformas de 2002. Tuvo una caída brusca en el 2003, y no recuperó los niveles de estos años sino hasta el 2008. Tanto la asignación como la ejecución presupuestaria de los fondos de los Codede ha encontrado diferentes escollos, rela-

Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

cionados con el nivel de recaudación tributaria, que ha implicado ajustes al presupuesto y recortes para los Codede; así como la normativa del Minfin de la entrega de recursos con base en el avance físico de las obras, lo que produce atrasos en la entrega de los aportes. En esta línea, para diciembre del 2008, la ejecución financiera de los CDUR era de Q384 millones, lo que supone un 28% de su asignación presupuestaria. Del total de obras programadas, el 85% tenía convenios firmados, pero solamente el 68% contaba con recursos para su ejecución. Además, la ejecución presupuestaria fue muy desigual por departamento. Alta Verapaz y Baja Verapaz no habían ejecutado ni el 10% de su asignación presupuestaria, y solamente Jutiapa y Santa Rosa, tenían un nivel de ejecución mayor al 50%, como se puede apreciar en la tabla 5.

Tabla 5

Obras programadas, convenios firmados y con recursos, y ejecución financiera de los Codede, noviembre de 2008

Departamento

Número de obras programadas

Costo obras programadas (millones de quetzales)

Convenios firmados

Convenios con recursos

Ejecución financiera (millones de quetzales)

Ejecución financiera (%)

Guatemala

150

184

138

134

Alta Verapaz

156

146

Baja Verapaz

Izabal

Zacapa

168

163

138

Chiquimula

124

El Progreso

Jalapa

Jutiapa

Santa Rosa

Sacatepéquez

Chimaltenango

110

Escuintla

Sololá

102

Totonicapán

148

125

Quetzaltenango

140

129

112

Suchitepéquez

Retalhuleu

154

San Marcos

137

112

Huehuetenango

107

Quiché

182

154

135

Petén

101

TOTAL

2465

1265

2107

1669

384

85.48

67.71

PORCENTAJE

28.36

Fuente: Elaboración propia con base a datos de la SCEP (2008). Situación de obras Codede, diciembre 2008.

Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

El desconocimiento de la legislación relacionada con la inversión pública y la falta o deficiencia de procesos de evaluación y seguimiento de contratos y ejecución de obras representan otras carencias en el proceso de ejecución presupuestaria e inversión pública a cargo de los Codede. El monitoreo a los proyectos de arrastre del período 2004-2008, realizado por la Comisión Multidisciplinaria de los Consejos de Desarrollo de la SCEP, identifica los problemas siguientes: a) convenios y contratos con plazos de ejecución vencidos; b) fianzas vencidas y falta de resolución de ambiente; c) carencia de constancia de publicación en Guatecompras; d) nombre de proyectos que no coinciden en diferentes documentos; e) ausencia de supervisión y seguimiento de proyectos; y f ) incumplimiento en el pago de los aportes de las unidades responsables de la ejecución. Además, dicha Comisión detecta diversos problemas en proyectos específicos de los Codede, como destrucción, abandono y falta de denuncia ante el MP. 25 Los problemas anotados son similares a los detectados a finales del 2003, por un monitoreo realizado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (Cien) y el Programa de Sociedad Civil de la USAID a la ejecución de obras de infraestructura por los consejos de desarrollo. Conforme a dicho monitoreo en octubre del 2003, sólo se contaba con un avance en la ejecución de obras del 56%; sin embargo, únicamente el 16.7% había sido completado, el 52.1% se encontraba en ejecución, el 23.6% no había sido ejecutado y el 7.6% se encontró abandonado, concluyéndose que los grados de ejecución de los consejos de desarrollo eran poco adecuados. El estudio establece entre sus conclusiones que no se estaba cumpliendo con el ciclo apropiado para la aprobación de obras, ausencia de criterios válidos para su aprobación final, falta de acceso a la información sobre las obras y su ejecución, y un índice de calidad de las obras de poco rendimiento. El informe señala igualmente que la reprogramación de obras que realiza el Congreso debido a la baja ejecución presupuestaria resta fuerza a los procesos de descentralización y puede afectar el nivel de ejecución, dado que las obras no priorizadas por las comunidades no cuentan con el compromiso de la población para su realización. Por otra parte, destaca el impacto negativo sobre el gasto público que tienen los intereses políticos partidistas de diputados y gobernadores (USAID-Cien, 2003). Con la finalidad de evitar reducciones en las asignaciones presupuestarias y atrasos en la ejecución de obras, para el año 2009 la Ley del Presupuesto General del Estado estableció en su artículo 65 que los rubros asignados a los Codede, y las obras y proyectos que integran el Programa de inversión física, transferencia e inversión financiera no podrán disminuir25

Tabla 6

Fondos entregados por el Ministerio de Finanzas a los Codede, noviembre 2009

Departamento

Guatemala

Fondos (millones de quetzales)

Porcentaje

239.1

67.9

Alta Verapaz

24.2

Baja Verapaz

13.1

27.1

Izabal

27.8

51.0

Zacapa

29.8

Chiquimula

37.6

El Progreso

33.7

56.7

Jalapa

29.3

60.9

Jutiapa

38.5

57.4

Santa Rosa

35.4

63.7

Sacatepéquez

25.9

47.5

Chimaltenango

40.1

66.2

Escuintla

54.3

63.2

Sololá

41.6

60.2

Totonicapán

30.4

41.4

Quetzaltenango

36.5

73.6

Suchitepéquez

36.2

63.6

Retalhuleu

22.9

36.4

San Marcos

55.6

61.5

Huehuetenango

52.8

46.9

Quiché

65.6

54.1

Petén

76.7

60.3

Fuente: SCEP (2009). Transferencia a los departamentos de la República de Guatemala, Ejercicio fiscal 2009.

Comisión Multidisciplinaria, SCEP (2009). Matriz de las principales debilidades comunes encontradas en los proyectos de arrastre y los proyectos 2009 en los Codede.

Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

se, transferirse o cambiar su finalidad; y que los presidentes de dichos consejos deberán adquirir de inmediato las asignaciones establecidas por el Minfin, teniendo éste la obligación de transferirlas dentro de los 15 días calendario siguientes a su requerimiento. Sin embargo, la baja recaudación fiscal para el año 2009 ha producido reducciones presupuestarias, así como atrasos en las asignaciones a los Codede. Para el mes de noviembre del 2009, el Minfin solamente había transferido el 54.44% de los recursos a los Codede.26 Quetzaltenango, Guatemala y Chimaltenango son los departamentos con mayores recursos transferidos, mientras que Alta Verapaz y Baja Verapaz son los que menores transferencias de recursos recibieron para la ejecución de obras, como se indica en la tabla 6.

4.2 Inversión pública y extrema pobreza Aunque la normativa establece claramente cuál es el monto de la asignación presupuestaria, y los proyectos y programas que pueden ser financiados, hay un vacío legal en los criterios para establecer los techos presupuestarios a los Codede. Ello no significa que no se apliquen criterios de inversión pública. Conforme a la información aportada en entrevistas por la Segeplan, para el año 2009 se tomaron en cuenta los siguientes criterios: población, pobreza, seguridad alimentaria y capacidad de ejecución. La inversión pública mediante el aporte a los Codede ha tendido a centrarse en las obras de infraestructura y las áreas urbanas de los municipios. Aunque en general muchas comunidades del país han sido beneficiadas en los últimos años con

Gráfica 4

proyectos de los fondos de los consejos de desarrollo y de los municipios, las comunidades rurales han sido las menos beneficiadas. El análisis realizado por Monterroso-Rivas sobre la composición de las inversiones realizadas mediante el aporte a los Codede durante el período 2004-2007, señala que el 79% de las mismas se orientó a la infraestructura, el 19% a la inversión social y el 2% al fomento productivo. No obstante, en el rubro de inversión social –que incluye los proyectos cuya finalidad es de índole social– predominan las obras de infraestructura: la construcción y remodelación de escuelas (89%), construcción y remodelación de centros de salud (8%) y construcción de canchas deportivas (2%). El estudio menciona algunos ejemplos específicos de proyectos emprendidos por los Codede, como el adoquinamiento de calles, la remodelación de parques, mercados o edificios públicos y la construcción de salones comunales y canchas deportivas. De su análisis sobre la composición de las inversiones concluye: “Esto no solo demuestra la falta de coordinación con las políticas del gobierno central, sino que plantea serias dudas sobre la eficiencia y eficacia de la inversión pública realizada por este nivel de gobierno en materia de disminución de la pobreza” (Monterroso-Rivas, 2009:159-160). La revisión de los proyectos programados para el ejercicio fiscal 2010, muestra igualmente que la mayoría de ellos están relacionados con la construcción, ampliación, mantenimiento y mejoramiento de obras de infraestructura, siendo limitados los proyectos productivos o de formación. Entre las obras de infraestructura se encuentran: caminos rurales, carreteras, centros de salud, escuelas, institutos de bachillerato, instalaciones deportivas y recreativas, mercados, puentes, redes de alumbrado

Extrema pobreza e inversión pública mediante los Codede*

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Petén

Quiché

Huehuetenango

San Marcos

Retalhuleu

Suchitepequez

Quetzaltenango

Totonicapán

Sololá

Escuintla

Chimaltenango

Sacatepequez

Santa Rosa

Jutiapa

Jalapa

El Progreso

Chiquimula

Zacapa

izabal

Baja Verapaz

Alta Verapaz

Guatemala

Inversión 2009 (%)

Población en extrema pobreza 2006 (%)

Fuente: Encovi (2006), Minfin (2009). * El porcentaje de población en extrema pobreza en un departamento está calculado sobre el total de personas en el país en dicha condición.

El D.o 28-2009, emitido por el Congreso de la República en septiembre de dicho año, reforma el artículo 20 de la Ley del Presupuesto, permitiendo nuevamente la reprogramación de obras de los Codede.

Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Tabla 7

Inversión programada mediante los Codede para los años 2008 y 2009 y extrema pobreza 2006, por departamento

Departamento

Inversión programada 2008 (millones de quetzales)

Inversión programada 2009 (millones de quetzales)

Incremento (%)

Distribución de la inversión programada 2008 (%)

Distribución de extrema pobreza (%)

Guatemala

183.9

351.7

14.5

18.7

0.7

Alta Verapaz

73.9

95.1

5.8

5.1

20.0

Baja Verapaz

39.2

48.2

3.1

2.6

2.7

Izabal

42.7

54.4

3.4

2.9

3.2

Zacapa

70.6

83.7

5.6

4.4

2.1

Chiquimula

39.4

50.4

3.1

2.7

4.8

El Progreso

31.8

59.2

2.5

3.2

0.6

Jalapa

35.8

48.1

2.8

2.6

3.2

Jutiapa

44.3

66.9

3.5

3.6

2.4

Santa Rosa

43.5

55.5

3.4

2.7

1.7

Sacatepéquez

42.7

54.4

3.4

2.9

0.7

Chimaltenango

45.9

60.6

3.6

3.2

5.1

Escuintla

54.5

85.8

4.3

4.6

1.6

Sololá

49.9

68.9

4.0

3.7

5.4

Totonicapán

39.1

49.5

3.1

2.6

4.0

Quetzaltenango

58.8

73.3

4.7

3.9

3.6

Suchitepéquez

46.1

56.8

3.6

3.0

3.2

Retalhuleu

43.5

62.7

3.4

3.3

1.3

San Marcos

69.1

90.3

5.5

4.8

9.2

Huehuetenango

64.2

112.5

5.1

6.0

11.1

Quiché

73.9

121.1

5.8

6.5

10.1

Petén

69.9

127.7

5.5

6.8

3.3

TOTAL

1263.4

1,877.9

100

Fuente: SCEP (2008 y 2009), con base a datos del Minfin, y ENCOVI (2006), para extrema pobreza.

Distribución de la inversión programada 2009 (%)

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o eléctricas, sistemas de agua potable, alcantarillados, sistemas de aguas residuales, terminales de buses, entre otras. Existe un conjunto de proyectos que se refieren a la dotación de equipo a diversos centros, como: aljibes, techo mínimo, estufas mejoradas, láminas a comunidades, mobiliario, equipo, maquinaria y vehículos. Por otro lado, en relación con el desarrollo de las personas, se identifican tres proyectos para la formación de las mujeres, uno relativo a la alfabetización alternativa para mujeres de las distintas mancomunidades de Huehuetenango, otro para la capacitación a mujeres integrantes de consejos de desarrollo en El Progreso, y el tercero refiere a la difusión de las políticas públicas nacionales y departamentales a favor de las mujeres, en el municipio de Nahualá (Sololá). Se incluye también un proyecto para personas discapacitadas, relacionado con el fortalecimiento de los centros de atención en varios municipios de Huehuetenango; un proyecto para el fortalecimiento de las organizaciones mayas en el seno de los Cocode y Comude en 15 municipios del Valle y el Altiplano, un proyecto para la formación ciudadana de jóvenes y niños en 24 municipios del departamento de Huehuetenango, y otro proyecto multimunicipal de formación ciudadana para el fortalecimiento del Estado de Derecho y la institucionalidad en el marco de los Comude, en el Departamento de Huehuetenango. (SNIP/ Segeplan, http://snip.segeplan.gob.gt, visita realizada el 21 de febrero 2010). Pese a esas excepciones, en general en todos los niveles del SCDUR, el enfoque de inversión predominante ha estado centrado en la infraestructura, y muy limitadamente en proyectos productivos, de sostenibilidad ambiental, o de formación del recurso humano. La gráfica 4 muestra la relación entre el porcentaje de la inversión pública mediante los Codede y el porcentaje de población en extrema pobreza que vive en cada departamento, en relación al total del país. Idealmente se esperaría que esta relación fuera directamente proporcional, es decir, a mayor proporción de población en extrema pobreza viviendo en un departamento, mayor asignación de recursos para inversión. Según la gráfica, departamentos como Baja Verapaz, Izabal y Quetzaltenango, ilustran este tipo de proporcionalidad para el año 2009. En cambio, departamentos como Zacapa, Escuintla, Petén, Huehuetenango, San Marcos y Quiché muestran relaciones no proporcionales. Finalmente están los casos de departamentos como Alta Verapaz y Guatemala, donde la relación es extremadamente inversa. El departamento de Alta Verapaz, con el 20% de la población en extrema pobreza del país (esto es, 391.7 miles de personas en extrema pobreza conforme a los datos de la Encovi para el año 2006), tiene asignado el 5.1% de la inversión pública mediante los Codede en 2009; mientras 27

que el departamento de Guatemala, con 0.7% de la población en extrema pobreza (o sea, 13.4 miles de habitantes en esta situación), cuenta con el 18.7% de dicha inversión. Dado que el SCDUR está orientado a la generación de desarrollo y a reducir las brechas históricas entre las regiones, se esperaría una correspondencia entre los criterios generales que establecen la legislación para la inversión pública y la asignación de recursos. Sin embargo, para efectos de este estudio no se pudieron identificar con claridad los criterios financieros, técnicos o políticos utilizados para establecer las asignaciones presupuestarias a los consejos de desarrollo que se realizaron en el 2009, en comparación con el año 2008. En la tabla 7, se presenta la inversión programada mediante los Codede para 2008 y 2009, relacionada con los porcentajes de pobres extremos, en relación al total del país, para cada departamento. Se observa que Guatemala y El Progreso, que son los departamentos que tienen los menores porcentajes de personas en situación de pobreza extrema sobre el total del país, tienen los mayores incrementos anuales 2008-2009 en la asignación de recursos (92% y 86%, respectivamente). Por otro lado, las asignaciones a departamentos con altos porcentajes de población en extrema pobreza se redujeron en 2009 con relación al año 2008. Éstos son los casos de Alta Verapaz, Chiquimula, Chimaltenango, Sololá y San Marcos. Conforme a la información estadística y los análisis presentados, es relevante evaluar si la inversión pública mediante los consejos de desarrollo llega a los territorios con más personas en situación de pobreza extrema y, cuando no es así, plantear cuál sería el mecanismo idóneo para que se realicen los ajustes pertinentes que permitan mayores niveles de desarrollo. Asimismo, las obras de infraestructura son necesarias pero no suficientes para el logro del desarrollo; por ello también es fundamental la inversión en el fortalecimiento de capacidades en educación y salud.

4.3 La participación ciudadana en la elaboración del presupuesto Tanto la LCDUR como su reglamento establecen cuáles son los actores, entidades, etapas y proceso general mediante el que se elabora el plan de inversiones anual de los consejos de desarrollo.27 Conforme a la normativa, este proceso constituye en sí un ejercicio de planificación participativa del presupuesto, en la medida que es en primera instancia la población organi-

La elaboración del presupuesto se regula en la siguiente normativa: Constitución de la República, Ley Orgánica del Organismo Ejecutivo, Ley Orgánica del Presupuesto y Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto (Acuerdo Gubernativo 240-98).

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zada a través de los Cocode, la que identifica, prioriza y hace la propuesta de los proyectos que necesita para el logro del desarrollo de sus comunidades. Sin embargo, el proceso de planificación participativa del presupuesto, como el ejercicio que se realizó en Quetzaltenango con participación de la sociedad civil y el Ejecutivo, se ve truncado, en diferentes momentos, por el proceso de aprobación de la Ley de Presupuesto.

para su municipio al Codede, en ocasiones con gran grado de improvisación; mientras que en el nivel departamental muchas de las decisiones son tomadas fuera de los ámbitos formales de los Codede, aparecen proyectos que no fueron priorizados y, en términos generales, el sistema es permeable a algunos intereses particulares.

En los niveles básicos del sistema, la aprobación de los proyectos priorizados por las comunidades, se encuentra con los filtros del Comude y la correlación de fuerzas que exista en éste, el concejo municipal y las Unidades Técnicas Municipales (UTM, a partir de 2010 Direcciones Municipales de Planificación), quienes finalmente deciden qué proyectos pueden ser financiados con recursos propios de las municipalidades y cuáles otros se trasladarán al Codede, para su posible financiamiento con el aporte a éstos. La aplicación de criterios técnicos y políticos se produce nuevamente en el Codede. En este ámbito la competencia por los recursos limitados suele ser más alta al intervenir otros actores con diferentes intereses. En este nivel, muchos de los proyectos priorizados por las comunidades son rechazados o modificados, por incumplimiento de los criterios técnicos que aplican las UTD, o por el proceso de toma de decisiones.

Según la normativa, los Codede envían los proyectos priorizados en su seno al Corede, para su inclusión en el plan de desarrollo regional. Sin embargo, en la práctica son los mismos Codede que envían y registran sus propuestas de inversión pública en el SNIP/Segeplan; la que tras su evaluación y la aplicación nuevamente de criterios técnicos y económicos basados en los ejes prioritarios del gobierno, los aprueba, rechaza o deja como pendientes, y los remite a la Dirección Técnica del Presupuesto (DTP) del Minfin. Éste, tras comprobar que el plan de inversión cumple con los techos presupuestarios, lo integra al Programa de inversión física, transferencias de capital e inversión financiera, que se adjunta al Anteproyecto de presupuesto anual, y lo traslada al Congreso; el cual, tras el análisis, discusión, modificación y aprobación por la Comisión de Finanzas, finalmente lo aprueba y publica en diciembre, como Aporte a los Codede, en el rubro de transferencias de capital del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de Estado.

Ese proceso descrito ocurre cuando los Cocode, Comude y Codede están integrados y funcionan democráticamente; sin embargo, conforme a entrevistas realizadas, ocurre en muchos casos que la alcaldía municipal lleva determinados proyectos

Como resultado del proceso descrito, de los filtros técnicos, económicos y políticos, de las negociaciones y decisiones que se dan y se toman en los ámbitos formales e informales en los distintos niveles, resulta que,anualmente, un porcentaje rele-

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vante de los proyectos aprobados por el Congreso no son los que las comunidades priorizaron, según técnicos entrevistados de la SCEP y la Segeplan. A esto hay que unirle los recortes presupuestarios, que hace inviable la ejecución de proyectos. Las reasignaciones presupuestarias que se han venido realizando, permiten nuevamente a los actores que intervienen en el sistema modificar las prioridades de las comunidades, según los criterios técnicos, económicos y políticos de las entidades públicas que intervienen en el sistema en sus diferentes niveles. En síntesis, el complejo y burocrático proceso de planificación participativa del presupuesto es truncado. Solamente un porcentaje muy reducido de los proyectos priorizados por los Cocode se ejecutan. Aunque la población participe en la toma de decisiones, finalmente sus propuestas no siempre son tomadas en cuenta.

que permitan una planificación de las inversiones con cierto nivel de previsión a mediano y largo plazo, eliminando así la imprevisibilidad y riesgos que supone el ciclo corto de la planificación anual; la debilidad de las capacidades técnicas y gerenciales que existe sobre todo en las comunidades y municipios, lo cual incide en que muchos proyectos sean rechazados por los filtros técnicos; en muchos casos, la débil capacidad ejecutoria de proyectos, tanto de las instituciones públicas como de las empresas, que dependen del presupuesto estatal; asimismo, la falta de recursos financieros tanto para el funcionamiento como para el financiamiento de la inversión pública a través del sistema.

En esta dimensión de la política pública de participación ciudadana en el proceso de formulación de políticas, a través de la “planificación democrática del presupuesto”, tampoco se han dado muchos avances. Según el estudio de USAID-Cien (2003:6), de 144 obras monitoreadas en 2003, el 77.1% no estaba incluido en el Proyecto del Programa de Inversión, concluyendo que las obras no eran las que las comunidades habían solicitado, aunque no se pueda decir que eran innecesarias o sin importancia.

4.4 Balance de la asignación e inversión pública mediante el SCDUR En términos generales, el proceso de asignación, ejecución e inversión pública mediante los consejos de desarrollo adolece de criterios sistemáticos para su determinación y efectividad en términos del logro del desarrollo. Ha habido algunos intentos e iniciativas políticas para mejorar el proceso de asignación, ejecución e inversión pública, por ejemplo: la propuesta de reglamento al Fodepaz incluía una distribución de los fondos considerando el número de habitantes de cada municipio, el criterio de pre-factibilidad, la distribución por sectores, y el establecimiento de porcentajes para el financiamiento de proyectos intermunicipales. Sin embargo, estas iniciativas han sido frenadas políticamente.28 Algunos Codede han elaborado asimismo reglamentos para normalizar la inversión pública, como son los casos de Huehuetenango, Zacapa y Totonicapán; sin embargo, han tenido dificultades para la aplicación de los criterios estipulados. Existen muchos determinantes internos y externos al SCDUR que explican tal situación. Basta mencionar algunos factores, como: la ausencia de articulación entre el plan y el presupuesto 28

Entrevista a ex funcionario de la SCEP, 17 diciembre 2009. Véase también propuesta de reglamento del Fodepaz. Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

5. La participación ciudadana en el SCDUR Sin duda alguna, la participación ciudadana de las comunidades urbanas y rurales y de la sociedad civil organizada ha sido uno de los grandes avances y fortalezas del SCDUR. Ello especialmente si se considera que antes de 1985 los espacios institucionalizados de participación de la población en la vida política y la gestión pública eran muy limitados; y que aunque la sociedad civil desde finales de los años 80 pasa por un proceso de fortalecimiento y reorganización en torno, sobre todo, a la lucha por los derechos humanos, durante el conflicto armado la mayoría de las expresiones de organización social, incluidas muchas comunidades, fueron prácticamente aniquiladas por la política contrainsurgente del Estado. De hecho la entrada en vigencia de la nueva LCDUR, impulsada por algunos movimientos y sectores de la sociedad civil organizada, generó un proceso dinamizador de la organización de las comunidades y de la sociedad civil y grandes expectativas para la institucionalización de sus demandas, sobre todo en los primeros años. Asimismo, la organización del sistema, junto a otras reformas y mecanismos de participación ciudadana contenidas en el Código Municipal, tales como la elección de los alcaldes comunitarios por la población, y no como se hacía habitualmente por el alcalde municipal, y las consultas a vecinos y a los pueblos indígenas, ha posibilitado que muchas comunidades cuenten con una fuente de empoderamiento frente al gobierno local, lo que ha llevado a un cambio cualitativo importante respecto a períodos anteriores.

5.1 Participación de la sociedad civil en los distintos niveles El nivel donde el SCDUR promueve una mayor participación ciudadana es el comunitario, en la medida que los criterios de conformación y funcionamiento de éste se basan en la democracia participativa, y no en la representativa como el resto de los niveles. Al menos formalmente, la población organizada de las comunidades elige y decide mediante asambleas, conforme a sus normas y procedimientos, quiénes serán sus representantes en el órgano de coordinación de los Cocode, e identifica y prioriza sus demandas y necesidades participativamente. Otro nivel en el que se ha promovido bastante la participación ciudadana es el municipal, en la medida que en los Comude pueden participar todos los sectores organizados del municipio convocados por el alcalde municipal, y cuenta además con los representantes comunitarios de los Cocode. 32

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Para el tema que nos interesa, acerca de la capacidad que tienen las personas de participar en la toma de decisiones que les afectan, y de este modo ejercer su propia agencia individual y colectiva, en tanto que son parte de una sociedad, es necesario hacer la reflexión de que en general la integración de los Cocode ha tenido restricciones por la cultura autoritaria y patriarcal predominante, las divisiones internas de las comunidades, la ausencia de experiencia de participación ciudadana, el miedo a la participación y la desconfianza hacia las instituciones. Aunque existen experiencias positivas, aún se necesita un trabajo constante para reforzar una cultura política democrática y la distribución equitativa de las capacidades para alentar la participación con agencia. La participación ciudadana en el ámbito local ha dependido mucho de los niveles de organización de las comunidades y de los sectores sociales, el nivel de conflictividad, el liderazgo local y los apoyos externos para la organización, entre otros factores que provocan diversas experiencias. Además, aunque existen municipios y comunidades con niveles importantes de organización, la participación ciudadana en los niveles base del sistema se ve dificultada por la falta de financiamiento para el funcionamiento del sistema. Un problema adicional, está relacionado con la doble representación de los alcaldes comunitarios, como delegados de la comunidad ante los Comude y como autoridad del gobierno municipal, lo que implica representación de intereses divergentes. En todo caso, en estos niveles las comunidades y la sociedad civil organizada a través de distintas organizaciones, comités comunitarios y comisiones de trabajo, ha tenido una incidencia importante en el proceso de formulación de planes de desarrollo local, como programas y proyectos a favor de la mujer, juventud y niñez, productivos o de capacitación, entre otros. A partir del nivel departamental, la participación ciudadana cobra menor relevancia, en el sentido de que ésta, así como la representación de intereses sociales, quedan desligados del territorio, pues se basan en organizaciones sectoriales, que eligen y representan a distintas fracciones de la sociedad civil; mientras que en los niveles base del sistema predomina el concepto de participación sustentado en organizaciones territoriales, esto es: ancladas en el territorio del municipio y la comunidad, con una vinculación directa con la población.

Figura 3

Algunos sectores con una organización fuerte en el nivel departamental, como las mujeres y las ONG, han diseñado planes y programas de desarrollo y han logrado que algunas de sus demandas sean incorporadas a la agenda de los Codede. Sin embargo, la desigualdad numérica entre la sociedad civil y las entidades gubernamentales conlleva que las segundas incidan más en la toma de decisiones. La participación ciudadana en el proceso de formulación de políticas ha estado también muy mediada por la calidad de la participación. Existe un conjunto de condicionantes de índole económica, social, política y cultural que hacen que las acciones y funciones que tiene la participación ciudadana en el SCDUR, en la planificación y el ejercicio de la auditoría social, presenten grandes debilidades. Entre ellas: conflictos entre las comunidades, prácticas discriminatorias y excluyentes, actitudes individualistas, desconocimiento de la legislación, falta de recursos económicos, pobreza y baja escolaridad, que afecta especialmente a la población de las comunidades rurales, en particular a las mujeres y los pueblos indígenas.

5.2 La participación de las mujeres La representación de la sociedad civil es menor en relación a las entidades del gobierno central y los alcaldes municipales presentes en los Codede. Conforme a información proporcionada por el Siscode/Segeplan, a finales de 2009 el 81% de los representantes en este nivel corresponde a entidades gubernamentales, el 17% a representantes de la sociedad civil y el 2% a partidos políticos. Esta relación numérica se da igualmente en el nivel del Conadur, integrado a finales de 2009 por 15 representantes de la sociedad civil, siete alcaldes y 24 miembros del organismo ejecutivo.29 Aunque la Ley y su reglamento estipulan que se pueden acreditar otros sectores, algunos de los sectores definidos por la ley no han mostrado interés en participar en los Codede, ya sea por falta de recursos humanos, financieros o por otros motivos, lo que ha resultado en poca incidencia de la sociedad civil en la toma de decisiones. Salvo en algunos casos y momentos, como el documentado de Totonicapán (véase Anexo 1), la participación de la sociedad civil en el nivel departamental se ha caracterizado por su desarticulación, de tal forma que no ha podido unificar un posicionamiento y agenda común frente a las entidades gubernamentales, o las decisiones ya tomadas en otros ámbitos, disminuyendo así su capacidad de incidencia. 29 30

En términos generales, la participación de las mujeres en el SCDUR ha sido muy limitada en los niveles locales, mientras que en los niveles intermedio y superior las mujeres han logrado mayor empoderamiento e introducir sus agendas. En los niveles nacional, regional y departamental la presencia de mujeres se aproxima al 20%. Conforme a la tabla 8, para finales del 2009, la presencia de mujeres oscilaba entre un 5% para el departamento de Santa Rosa y 39% para Izabal. En términos absolutos los Codede que cuentan con el mayor número de mujeres son los de San Marcos y Petén, donde participan 14 mujeres, respectivamente. Resalta el hecho que en algunos departamentos con mayoría indígena como Quiché, Sololá y Totonicapán, la mayoría de mujeres que participan son indígenas. En los Comude y Cocode la presencia de mujeres suele ser menor. Gran parte de mujeres que participan en los Codede son representantes del sector gubernamental, por lo que –con la excepción de las delegadas de la Seprem- no necesariamente están representando los intereses y demandas de las mujeres, sino de las instituciones que representan.30 Del mismo modo, la presencia de mujeres en este y otros niveles del SCDUR no implica necesariamente la incorporación del enfoque de género en las políticas, programas y planes de desarrollo. Además, son excepcionales las mujeres que tienen cargos de coordinación

Visita realizada el 21 de diciembre de 2009 al portal del Siscode/ Segeplan: http://sistemas.segeplan.gob.gt/siscodew/ddpgpl$modulo.indice. La LCDUR establece que a nivel nacional y regional las organizaciones de mujeres tienen dos representantes y la Seprem una. A nivel departamental, se reduce a una representante de las organizaciones de mujeres y a una representante de la Seprem, si el Ejecutivo así lo designa (artículo 5,7 y 9, Decreto 11-2002). Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

en los Consejos de Desarrollo. Es el caso de la coordinación de los Comude, la cual les corresponde al alcalde municipal, Tabla 8

donde para el periodo gubernamental 2008/2011 solamente hay seis alcaldesas.31

Presencia de mujeres en los Codede (2009)

Departamento

Total Integrantes

Total Mujeres

Mujeres (%)

Mujeres Indígenas (%) *Porcentaje sobre el total de mujeres. *

Guatemala

Alta Verapaz

Baja Verapaz

Zacapa

Chiquimula

El Progreso

Izabal

Jutiapa

Jalapa

Santa Rosa

Sacatepéquez

Escuintla

Chimaltenango

Quetzaltenango

Totonicapán

San Marcos

Suchitepéquez

Retalhuleu

Sololá

Quiché

100

Huehuetenango

Petén

TOTAL

1051

190

Fuente: Elaboración propia con base a datos de Segeplan (noviembre, 2009). 31

En el nivel comunitario, para los once municipios que comprenden las regiones Huista y Norte del departamento de Huehuetenango, sólo el 5.3% de las integrantes del órgano de coordinación de los Cocode son mujeres (Mérida, 2009: 127).

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La participación de las mujeres ha estado determinada por patrones patriarcales en las formas históricas de organización social y en un sistema político en el cual operan exclusiones en la toma de decisiones. En el SCDUR, éstas operan a través de actitudes y relaciones sexistas que frenan y excluyen a las mujeres; en muchos casos simplemente no hay participación de ellas o ésta es mínima. En los ámbitos municipal y comunitario, las mujeres han tenido dificultades para articular una agenda propia y representar intereses de su género. Aunque se han dado avances en la creación de Comisiones de la Mujer, Niñez y Adolescencia y Oficinas Municipales de la Mujer (OMM), excepcionalmente se han generado procesos de formación, proyectos productivos y menos acciones con agenda de género. En la línea de revertir esta situación discriminatoria, entre las reformas al Código Municipal de mayo de 2010, se establece que las municipalidades deben reconocer un monto no menor al 0.5% del situado constitucional a la Comisión de la Familia, la Mujer, la Niñez, la Juventud, Adulto Mayor o cualquier otra forma de proyección social (art. 8, Decreto Número 22-2010). Del mismo modo, se adiciona al Código Municipal el artículo 96 Bis, que establece la obligatoriedad de los concejos municipales de crear las OMM antes de finalizar el año 2010, a las que se les atribuye la responsabilidad de atender las necesidades específicas de las mujeres de los municipios y fomentar su liderazgo comunitario, participación económica, social y política (art. 25, Decreto 22-2010). Entre las funciones específicas de estas Oficinas se encuentra la de promover la organización social y participación comunitaria de las mujeres en los distintos niveles del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (art. 25, Decreto 22-2010). Para su funcionamiento y el cumplimiento de sus objetivos, conforme estipula la reforma al Código Municipal, “El Concejo Municipal deberá velar porque a dicha Oficina se le asignen fondos suficientes en el presupuesto municipal de cada año…” (art. 25, Decreto 222010). Queda ver en qué medida los gobiernos locales implementan esta normativa, en especial la relativa al financiamiento de las oficinas y comisiones que atienden asuntos específicos de las mujeres, dados los altos niveles de endeudamiento que presentan muchas de las municipalidades del país, entre otros factores. El mayor empoderamiento e incidencia de las mujeres se ha dado en los niveles departamentales y las áreas urbanas de los municipios, donde han logrado su inclusión como sector e incorporar algunas de sus demandas. Ello se ha debido en parte a esfuerzos y experiencias organizativas propias de las mujeres, así como al apoyo recibido por entidades gubernamentales como la Seprem y el Foro de la Mujer, diversas fun32

daciones y ONG nacionales y la cooperación internacional, que han tenido una apuesta constante para fortalecer este sector en el SCDUR. Se encuentran experiencias como las de Sololá, en donde la Comisión de la Mujer del Codede, con el apoyo del Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil en Guatemala –Tinamit- de la UE, elaboró una Política institucional de avance de las mujeres del Consejo de Desarrollo, con siete líneas programáticas, la cual se incorpora al reglamento del Codede. Entre otros aspectos, la política establece que el 20% del presupuesto del Codede esté dirigido a proyectos para eliminar la discriminación, desigualdad y violencia contra las mujeres (Codede Sololá, 2009:4). Otra experiencia positiva es la del municipio de Ixcán (Quiché). La organización histórica de las mujeres, con el apoyo de la Fundación Guillermo Toriello, la Red de Organizaciones de Mujeres del Ixcán (Romi)32 , la Comisión Municipal de la Mujer y la Oficina Municipal de la Mujer, posibilita elaborar en mayo del 2007 la Política municipal para la equidad de género, que precisa acciones afirmativas para el desarrollo integral de las mujeres. Dicha política incorpora los enfoques del desarrollo humano en armonía con la naturaleza, de los derechos y de género en el desarrollo local. Contempla ocho líneas y acciones estratégicas, que corresponden a la Política nacional de promoción y desarrollo integral de las mujeres, agregando el eje de género e interculturalidad. La organización e incidencia se tradujo en la introducción de algunas acciones y proyectos prioritarios a favor de las mujeres, incorporados al plan de desarrollo municipal (Romi, et ál., 2007).

5.3 La participación indígena En los ámbitos locales, los consejos de desarrollo se organizaron paralelamente, y en algunos casos desplazando y debilitando procesos organizativos y sistemas de autoridad tradicionales: comités pro-mejoramiento y formas de autoridad indígena, como las alcaldías comunitarias y las alcaldías indígenas, que subsisten todavía en municipios tales como Totonicapán, Sololá y Chichicastenango, entre otros. Por ello, se dieron y todavía se dan tensiones y contradicciones entre autoridades de los sistemas indígenas y los consejos de desarrollo, provocando conflictos, paralelismos en las actividades y disputas por el poder local. En el caso de Totonicapán, los Cocode fueron rechazados desde un principio por las alcaldías comunitarias y la alcaldía indígena, pertenecientes al sistema político indígena local (Ramos y Sosa, 2008:128-129); de tal forma que en la mayoría de las comunidades de este departamento los Cocode no se han

En el 2007, se encontraban inscritas en el registro Civil Municipal del Ixcán 15 organizaciones de mujeres y 49 comités de mujeres en diferentes comunidades.

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logrado implantar, como se puede observar en la tabla 2, en donde se indica que solamente el 16.74% de las comunidades de Totonicapán tienen constituidos sus Cocode. En otros casos, como en la región ixil, las organizaciones tradicionales, que siguen ejerciendo un papel de guía y de liderazgo en las comunidades, no aceptan participar en el marco de la LCDUR, para no perder autoridad, por lo que se ha tendido a generar conflictos recurrentes entre las autoridades tradicionales y el gobierno municipal. Hay casos también en los que el alcalde comunitario sigue siendo nombrado por el alcalde municipal, perdiendo así autoridad y reconocimiento de la comunidad, originando conflictos y poca participación de las comunidades (Municipios Democráticos, s.f.:7). En los niveles municipal y departamental suele observarse presencia indígena a través de alcaldes comunitarios, organizaciones y ONG indígenas. Conforme a entrevistas realizadas a líderes indígenas, se han dado procesos no democráticos de selección de representantes de los pueblos indígenas en los consejos de desarrollo, al no ser éstos elegidos por procesos que incluyan a las autoridades, organizaciones y comunidades indígenas, sino que más bien se han seleccionados como requisito de la LCDUR, para que “se vea representación indígena”. En especial, en el nivel departamental, regional y nacional, se dan problemas de legitimidad, en la medida en que la participación y representación indígena es individual y no colectiva, como correspondería según la Ley. La constitución de los Consejos Asesores Indígenas que estipula la Ley en su artículo 23, para brindar asesoría a los órganos de coordinación y a los Comude, igualmente en muchas comunidades ha creado paralelismos, conflictos y tensiones con las formas de organización tradicionales existentes, las que generalmente cumplen con esta función de asesorar a los al-

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caldes comunitarios, como intermediarios ante el Comude y el concejo municipal. Por otra parte, la ley no es congruente con la representación de los pueblos indígenas en los municipios, departamentos y regiones mayoritariamente indígenas, siendo que la representación debería ser por minorías. Conforme a entrevistas realizadas, en los niveles nacional, regional y departamental, no hay una participación efectiva de los pueblos indígenas. Tampoco es utilizado el mecanismo de la consulta previa para definir las políticas, programas y proyectos de desarrollo de los pueblos indígenas, como estipula el artículo 26 de la LCDUR y la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas (2007), aprobada por Guatemala. La concepción del desarrollo de los pueblos indígenas no dista de la concepción general de desarrollo mediante el SCDUR, esto es: la de solucionar las carencias de la población a través de proyectos específicos. Tampoco se consideran las decisiones tomadas por las comunidades, en asuntos de importancia para el desarrollo, tales como las consultas ciudadanas o comunitarias en torno a la exploración y explotación minera o de los recursos hídricos, a pesar de que las mismas están tipificadas en el Código Municipal, el Convenio 169 de los Pueblos Indígenas y Tribales y la LCDUR. De esta suerte, aunque en los municipios con mayoría indígena existe una amplia participación de la población en el sistema, así como liderazgo en distintos órganos y comisiones, incluido el de algunas mujeres, la pertinencia étnica del SCDUR es cuestionada. Queda todavía mucho por dilucidar y establecer los mecanismos y formas más adecuadas para una efectiva participación indígena en el proceso de formulación de políticas públicas, orientado al logro del desarrollo de los pueblos indígenas como sujeto.

Consideraciones finales Desde su implantación en el 2002, el SCDUR ha constituido un avance en la política pública de participación ciudadana, especialmente en los niveles local y departamental, donde ésta ha tenido mayor incidencia. No obstante, ha presentado debilidades en su conformación, funcionamiento y eficacia como instrumento para impactar en la gobernabilidad, coordinación interinstitucional, desarrollo humano. Como conclusiones específicas se plantean las siguientes: • La conformación y presencia territorial del SCDUR en términos generales se puede considerar positiva; sin embargo, muestra diferencias entre las regiones y los departamentos, ausencias importantes de los sectores de la sociedad civil, diversas dificultades en su integración y funcionamiento, y variaciones significativas a lo largo del tiempo. Ello implica que el sistema opera con grandes retos en todos los niveles. • El funcionamiento del SCDUR se ve limitado por la débil articulación y coordinación entre los distintos niveles, actores y entidades que lo conforman, lo que le ha restado integralidad sistémica, y eficacia al proceso de formulación de políticas a partir de las prioridades de las comunidades. El funcionamiento del nivel intermedio (Codede) ha girado en torno a la administración de los fondos de los aportes a los consejos; el nivel regional ha resultado inoperante, entre otros factores, por no contar con fondos, y el Conadur ha mostrado un grado incipiente de funcionamiento. • Entre las principales razones por las que el SCDUR no se ha consolidado y funcionado sistémicamente, se encuentra la falta de recursos financieros y humanos, la falta de voluntad política, y la inadecuada comprensión del sistema por el liderazgo político, tanto a nivel nacional como a nivel local. A la par de los recursos y las acciones diversas de fortalecimiento institucional de los consejos de desarrollo emprendidas por diferentes entidades públicas, organizaciones de la sociedad civil y la cooperación internacional, se han instituido procesos y políticas que han tendido a desinstitucionalizar el sistema. Ello se ha producido en un contexto en el que se han dado limitados avances en la descentralización política, administrativa y económica de la administración pública.

• El SCDUR se caracteriza por su fragilidad frente a los actores de poder del entorno, que pugnan por imponer intereses económicos y políticos particulares en el proceso de formulación de políticas públicas, en detrimento del interés general o de los sectores menos empoderados y favorecidos. En especial, el funcionamiento del SCDUR, se ve afectado por el clientelismo político, que gira alrededor de la asignación, aprobación y ejecución del presupuesto de los Codede. • Existen diversas experiencias positivas de funcionamiento adecuado y democrático de los consejos de desarrollo. En los niveles locales, estas experiencias han articulado grados importantes de organización y participación de la población, apoyo externo de la cooperación internacional, entidades gubernamentales y ONG, así como un liderazgo funcional y democrático. No obstante, en términos generales los niveles locales se enfrentan a múltiples problemas de funcionamiento, a la inestabilidad por los cambios de gobierno o la falta de recursos, que hacen que estas experiencias en muchos casos no sean sostenibles. • Desde 1993, la asignación presupuestaria a los consejos de desarrollo se ha incrementado, aunque con bajos niveles de ejecución. Una priorización en función de criterios regulados en todo el sistema y de metas y resultados para el logro del desarrollo, tales como las Metas del Milenio o de un plan nacional de desarrollo de largo plazo, incorporando el enfoque de género y étnico, podría mejorar la relación entre la inversión pública mediante los consejos y la proporción de hogares en situación de pobreza extrema que hay en cada departamento del país. • Por último, si bien las comunidades y la sociedad civil organizada han encontrado en el SCDUR un espacio de participación ciudadana para que sus demandas y necesidades sean atendidas e institucionalizadas, a nivel general la política pública de participación ciudadana para la generación de desarrollo y gobernabilidad democrática, ha presentado limitaciones y debilidades.

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En este marco, se sugieren las siguientes estrategias y acciones, con el fin de mejorar la eficacia del sistema de consejos de desarrollo y la participación ciudadana como instrumentos de política pública del Estado, que potencien el desarrollo y gobernabilidad democrática: • Implementar la lógica sistémica que establece la LCDUR, en donde el proceso de formulación de políticas parta de la base del sistema hasta el nivel nacional, y del nivel nacional hacia la base, tomando en cuenta las prioridades de las comunidades y las líneas y orientaciones generales de las políticas públicas de largo alcance. Es importante incluir, como parte del sistema, políticas como la económica, comercial o minera, de tal forma que la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre las orientaciones de las políticas públicas genere mayor grado de gobernabilidad, eficiencia y eficacia. • Es necesario generar un proceso de discusión alrededor del concepto de desarrollo predominante, para reenfocarlo hacia el desarrollo humano, integral y sostenible, con políticas, programas, planes, objetivos y metas a mediano y largo plazo en todos los niveles. • La política de fortalecimiento institucional de los consejos de desarrollo debe ir de la mano con la política general de descentralización. Es indispensable fortalecer a las municipalidades y a la ciudadanía para el ejercicio de la gestión pública y la auditoría social; aprobar una Ley de Servicio Civil Municipal, para garantizar la permanencia del recurso humano capacitado; y descentralizar los recursos financieros, para que al menos una parte de los aportes a los consejos de desarrollo vaya directamente a las municipalidades. • Se debe implementar un sistema de seguimiento y fiscalización de la inversión pública en todos los niveles; transparentar el proceso de licitaciones para la ejecución de obras y proyectos, así como normar los criterios y diseñar una metodología específica para establecer las techos y asignaciones presupuestarias en los distintos niveles de su funcionamiento. Se recomienda que una parte de los fondos de los consejos de desarrollo sea destinada para la capacitación del recurso humano en las leyes de descentralización y participación ciudadana, equidad de género, gestión pública, la noción de servicio comunitario de los pueblos indígenas, entre otros. Se deben establecer claramente los requisitos que los consejos de desarrollo deben tener para acceder a los fondos, especialmente en lo que se refiere a la integración y funcionamiento adecuado.

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• Se debe impulsar una nueva ley de regionalización de la administración pública en el país, teniendo en cuenta los criterios económicos, sociales y culturales estipulados en el artículo 224 de la Constitución Política de la República. Es necesario implementar el enfoque territorial en la planificación, incluyendo lo intermunicipal y micro-regional, y establecer una jerarquización de los lugares poblados, considerando criterios étnicolingüísticos, socioeconómicos, geofísicos y ambientales. Para mejorar la calidad de la planificación y ejecución de proyectos, debe revisarse el ciclo de planificación anual, estableciéndose por ejemplo ciclos multianuales. • Además, se debe garantizar la representación equilibrada del gobierno y la sociedad civil, así como la representación de género; y fortalecer con recursos financieros y humanos a los entes rectores del sistema, SCEP y Segeplan, para el cumplimiento de sus mandatos y funciones en los distintos niveles. Los planes de desarrollo municipal elaborados con apoyo técnico de Segeplan constituyen una herramienta clave para el SCDUR.

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Siglas y acrónimos Aidpi Aecid ASC Asesa Cacif CDUR CIEN CNPAG Codede Conalfa Cocode Comude Corede DTP FSDC Fodepaz FSS Funcede Fundemuca Inap INE LCDUR Maga Minfin Mingob MP OMM OMP ONG PDH PGN PIB PMA PNC PNUD PASOC Romi Sesán Scep SCSPR Seprem Segeplan Siscode Snip Sipecif TSE UE Usac UTD VAC

Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo Asamblea de la Sociedad Civil Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Centro de Investigaciones Económicas Nacionales Consejo Nacional para la Protección de la Antigua Guatemala Consejo Departamental de Desarrollo Comité Nacional de Alfabetización Consejo Comunitario de Desarrollo Consejo Municipal de Desarrollo Consejo Regional de Desarrollo Dirección Técnica del Presupuesto Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario Fondo Departamental para el Desarrollo y la Paz Fondo Social de Solidaridad Fundación Centroamericana para el Desarrollo Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica Instituto Nacional de Administración Pública Instituto Nacional de Estadística Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación Ministerio de Finanzas Ministerio de Gobernación Ministerio Público Oficina Municipal de la Mujer Oficina Municipal de Planificación Organización no gubernamental Procuraduría de Derechos Humanos Procuraduría General de la Nación Producto interno bruto Programa Mundial de Alimentos Policía Nacional Civil Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa Alianza con la Sociedad Civil Red de Organizaciones de Mujeres del Ixcán Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia Secretaría Presidencial de la Mujer Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia Sistema de Consejos de Desarrollo Sistema Nacional de Inversión Pública Sistema Nacional de Prevención y Control de Incendios Forestales Tribunal Supremo Electoral Unión Europea Universidad de San Carlos de Guatemala Unidades Técnicas Departamentales Viceministerio de Apoyo Comunitario Consejos de desarrollo y participación ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Anexo Estudio de caso Caso 1 El Codede de Totonicapán En el período 2008-2009, se registran avances en congruencia con la LCDUR y con una perspectiva de desarrollo integral que, no obstante, se da en un marco de fuertes debilidades. En ese sentido se han hecho esfuerzos desde la representación social y desde la gobernación departamental por integrar a un número mayor de representaciones en el Codede, de tal manera que hoy se integra con representantes de entidades gubernamentales, alcaldes y representantes de sectores sociales: ONG, sindicatos, organizaciones campesinas, organizaciones de mujeres, cooperativas, pueblos indígenas, jóvenes y discapacitados, quienes surgen de procesos eleccionarios a nivel de sector o, como en el caso de los jóvenes, de asambleas municipales que eligieron delegados que integraron una asamblea departamental. Además, se cuenta con algunas instituciones que tienen una función de testigos con voz, como la PDH y la Sesán. Sin embargo, aun falta la participación de las universidades pública y privadas, partidos políticos y la de pequeños y medianos empresarios que no se ha hecho efectiva. El Codede funciona con la totalidad de sus integrantes especialmente cuando resuelven los asuntos presupuestarios. El resto del año, los alcaldes no ven en éste una instancia con posibilidades para la obtención de recursos –como parece ser la perspectiva dominante- y menos para concebir y gestionar el desarrollo departamental o micro regional. Contrariamente, es en la representación gubernamental y social, donde se registra mayor constancia y búsqueda para que el Codede y algunas de sus comisiones puedan activarse en acciones que trasciendan tal visión. En esa búsqueda, el espacio del Codede tiende a funcionar como un espacio de acercamiento y encuentro desde el cual surgen algunas coordinaciones interinstitucionales como parte del mismo o fuera de éste. Si bien la LCDUR define que las prioridades deben provenir de las comunidades, este no siempre es el caso, en principio debido a que los recursos se reparten en partes iguales a todas las comunidades lo que no permite priorizar aquellas con mayores necesidades, asimismo las gestiones de obras pública generalmente se limitan a infraestructura visible y gris Además, presentan obstáculos fundamentales, como el cambio de proyectos o reorientaciones presupuestarias a petición de alcaldes 42

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municipales, procedimiento que puede desdecir la priorización comunitaria ya que se realiza por consenso de los alcaldes y sin un cuestionamiento de la parte gubernamental, en tanto la sociedad civil presenta limitaciones de información y de poder para incidir en la coherencia de este tipo de medidas. El Codede debiera ser un espacio deliberativo y con una perspectiva estratégica. Sin embargo, funciona para la atención de demandas de proyectos, con una agenda donde predominan puntos informativos, más que la búsqueda de formular y realizar políticas, planes y programas coherentes de desarrollo y que éstos se concreten en la coordinación interinstitucional estatal y social. La única política que los aglutinó fue en contra de la discriminación en las instituciones públicas, en el 2008. No obstante, en el 2008 y 2009 se avanzó en un esfuerzo por instituir una política en materia de presupuesto, estableciéndose criterios para su distribución, lo que puede ser considerado como una modificación de la política de inversión que antes dedicaba el 99% a obras grises. Tales criterios, aplicados en el 2009, fueron: a) población 20%; b) pobreza 25%; c) asistencia de alcaldes a las reuniones del Codede y funcionamiento de Comude 2%; d) extensión territorial 5%; e) PEA 3%; f ) proyectos de desechos sólidos y líquidos 12%; g) proyectos forestales 5%; h) proyecto de construcción de centro de formación de la mujer en Momostenango y Totonicapán 3%; i) según plan estratégico de mortalidad materna 5%; j) mejoramiento de alcaldías comunitarias 3%; k) asignación a los dos municipios en extrema pobreza 4%; l) distribución equitativa para todos los municipios 13%. Esta distribución, se logra a partir de la propuesta de sectores sociales y la gobernación departamental y del convencimiento a los alcaldes que usualmente lo hacían discrecionalmente. Existe también la posibilidad de avanzar hacia la formulación de políticas de desarrollo, especialmente con el proceso de formulación de planes de desarrollo municipal, con los cuales se pretende integrar el plan de desarrollo departamental, de donde puede surgir una perspectiva territorial e integral. Mientras tanto se mantiene la insistencia para que el Codede se oriente al impulso de proyectos productivos, especialmente tratándose de las condiciones de pobreza, inseguridad alimentaria y los impactos de la crisis económica. Esta nueva modalidad será viable siempre y cuando el Codede continúe en esa dirección

y la nueva gestión de gobernación departamental, iniciada en noviembre de 2009, apoye en su implementación.

La participación ciudadana La autodenominada sociedad civil en Totonicapán, tiene antecedentes de articulación importante en la Mesa de Diálogo y en el Consejo Oxlajuj Aj, cuenta con una perspectiva más integral del desarrollo y experiencias acumuladas en su búsqueda de incidencia en las políticas públicas, objetivo que los sectores ciudadanos representados en el Codede han tratado de impulsar de forma permanente, activa, crítica, deliberante, beligerante y propositiva. Un factor fundamental en ese sentido ha sido su articulación política, lo que les permite periódicamente analizar y definir posición unificada hacia los asuntos del Codede. Adicionalmente, participan desde sus propias posibilidades y limitaciones, pues no cuentan con recursos –para auditar por ejemplo.

Limitaciones y facilitadores en el funcionamiento del Codede Una de las principales limitantes para el funcionamiento del Codede es de carácter conceptual, ya que es percibido como fuente de financiamiento de proyectos de infraestructura y desde una perspectiva fragmentada del desarrollo para cumplir con compromisos electorales y clientelares, en vez de responder a políticas y proyectos integrales.33 Hacia el ámbito regional y nacional, el Codede encuentra fundamentales limitaciones para encontrar en éstos un vínculo sistémico virtuoso. El Corede ha sido poco funcional y operativo. Un factor facilitador y articulador del Codede ha sido el financiamiento, el cual activa la participación y abre la posibilidad para pensar en otro tipo de inversión, desde una perspectiva integral del desarrollo especialmente promovida por la representación social. Adicionalmente ha sido fundamental la apropiación social del SCDUR, una comprensión del rol que les corresponde, más allá de “levantar la mano y decir sí señor”. Es una sociedad civil beligerante, que delibera y cuestiona, con potencial organizativo. Asimismo, contó con el liderazgo del gobernador 2008-2009, en quien se reconoce receptividad, iniciativa y capacidad de articular a entidades públicas y sociales a nivel departamental y municipal. 34

La representación social ha sido activa en la inclusión de otros sectores al Codede y en la búsqueda fructífera por incorporar modificaciones en la inversión del Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC,) tales los casos de sus propuestas para aprobar proyectos productivos y sostenibles (agropecuarios, forestales, entre otros). Han mantenido, además, críticas a la asignación presupuestaria, por ejemplo, a la disminución padecida por municipios pequeños, en los cuales existe mayor pobreza, y a la aceptación de los alcaldes respectivos. Mantiene, además, demandas de orden étnico, como la inclusión con voz y voto de los dos representantes de las alcaldías indígenas y auxiliares al Codede y la inclusión de los representantes indígenas de cada municipio.

Caso 2 Los Consejos de desarrollo y la participación ciudadana en San Cristóbal Acasaguastlán

La participación ciudadana en el Codede, constituye un pilar que explica el proceso que éste ha experimentado, a pesar de ser insuficiente para los cambios que debiera registrar especialmente en sus funciones estratégicas como el impulsar procesos alternativos desde los Cocode y Comude. Proactivamente, esta participación se ha constituido en un balance para reducir paralelismos, coacciones y actos de corrupción que registraba con anterioridad.

El caso del pequeño municipio de San Cristóbal Acasaguastlán, en el departamento de El Progreso, constituye un claro ejemplo de que el funcionamiento real y democrático del SCDUR en los ámbitos locales es posible y viable, pues se capitaliza y se articula el apoyo de la cooperación internacional y la organización comunitaria, bajo la conducción a partir del 2008 de un liderazgo funcional y democrático: el de una joven alcaldesa, del partido oficial.

33 34

El departamento recibirá aproximadamente Q40 millones para el 2010, siendo una de las menores asignaciones del FSDC. La sustitución inesperada del gobernador departamental en noviembre de 2009 parece tendrá un impacto negativo. Procedente de la UNE, del cual es secretario departamental, fue apoyado por la representación de sociedad civil en el Codede en su selección. Fue reemplazado por quien era concejal primero, por el FRG, en el gobierno municipal de Totonicapán, el cual cuenta con rechazo de varios alcaldes y de representantes sociales del Codede. Con su llegada han sido suspendidas reuniones del Codede hasta febrero del 2010 y se teme la instalación de intereses clientelares.

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En dicho municipio, la primera vez que se conformó el Comude fue en 2004, cuando empezó a reunirse cada dos meses. Sin embargo, poco después dejó de funcionar, y no fue hasta finales de la anterior gestión municipal que de nuevo empezó a reunirse. Sin embargo, durante la primera gestión municipal de la UNE (2004-2008), los Cocode sólo fueron integrados como requisito para la ejecución de proyectos. El impulso a la conformación y funcionamiento de los consejos en el municipio fue promovido por la cooperación internacional. En el 2007, la Unión Europea, a través del Proyecto Municipios Democráticos, le planteó a la Mancomunidad de Nororiente, un proyecto para el fortalecimiento institucional de los municipios integrantes, de tal suerte que todos los municipios de la región conformaron sus Comude, pues solamente Morazán y San Cristóbal Acasaguastlán los tenían integrados. Fue así que en ese año se inició un proceso de formulación de un plan de desarrollo municipal,35 en el que estuvieron involucradas instituciones públicas del departamento, la municipalidad y los Cocode. Dicho plan contempla diferentes ejes estratégicos ,36 con sus respectivos objetivos operativos, programas y proyectos, y se convirtió a partir del 2008, en la guía básica que orienta la política de desarrollo municipal. Durante la actual gestión municipal el Comude se integra y empieza a funcionar regularmente, con reuniones mensuales en las que se informa de los avances habidos en el plan de desarrollo municipal, y se plantean otras necesidades. Las reuniones del Comude se desarrollan con gran afluencia y participación tanto del concejo municipal, las comunidades –que envían dos o tres representantes cada una- y las instituciones públicas del municipio.37 Además a las reuniones del Comude se invitan entidades públicas con presencia en el departamento ,38 y en ocasiones cuenta también con la presencia de instituciones que desean información del municipio o de la región; normalmente el quórum es de unas 70 personas. El Comude cuenta con distintas comisiones de trabajo (Mujer; Seguridad Ciudadana; Educación; Salud; Medio Ambiente; y Seguridad Alimentaria), conformadas por miembros de los Cocode, la corporación municipal y de las instituciones municipales, los cuales han recibido capacitaciones. A finales del 2009, el municipio cuenta con 13 Cocode, de 14 comunidades urbanas y rurales; sólo en una comunidad urba35 36 37 38

na no se ha constituido. La elección del órgano de coordinación se hace cada dos años, a partir de asambleas comunitarias. Los cargos son: presidente/coordinador, secretario, tesorero y vocales- éstos últimos representantes de área o sector: salud, educación, mujer, agricultura, iglesia católica, iglesia evangélica, entre otros. El número de representantes varía de una comunidad a otra, oscilando entre siete y nueve representantes, en función de los sectores o grupos organizados existentes. Algunos cargos son específicos de algunas comunidades, como los de turismo y seguridad ciudadana. Las figuras de los alcaldes comunitarios fueron desplazadas cuando los Cocode empezaron a organizarse y fortalecerse en el municipio, de tal forma que en la actualidad han desaparecido. Los presidentes de los Cocode son líderes comunitarios elegidos por la comunidad, y se constituyen en las máximas autoridades. Desde el 2004, el liderazgo de los Cocode ha tendido a permanecer y consolidarse, los cambios se han dado sobre todo en los cargos de menor importancia. Mediante diversos procesos de capacitación, las comunidades se han ido fortaleciendo con el tiempo, de tal forma que algunas ya no solicitan el apoyo de la municipalidad a través de la OMP, para la celebración de asambleas o la elaboración de actas, limitándose la relación a aspectos jurídicos. En términos generales, la relación y comunicación entre las comunidades y la municipalidad ha sido fluida y constante. Aunque ha habido conflictos de carácter político con dos comunidades rurales, éstas participan regularmente en el Comude. Así también, existe coordinación y articulación con el Codede del departamento, el que también se reúne mensualmente.

Participación ciudadana de las mujeres La cultura patriarcal y el machismo predominante han limitado la participación política y social de las mujeres. En algunos casos las mujeres no son tomadas en cuenta en la conformación de los Cocode, y cuando se las incluye generalmente las eligen como representantes de la mujer, de salud o como secretarias. La participación general de las mujeres en el Comude es de 10%, mientras que en los Cocode ronda entre el 5% y el 6%. Sin embargo, especialmente a partir del liderazgo de la alcaldesa, se ha venido dando una apertura cultural hacia la participación de las mujeres en los espacios públicos, de tal forma que las mujeres se han ido visualizando y destacando en su lideraz-

El plan partió de una microrregionalización del municipio, debido a la variedad de clima, flora, fauna y necesidades diferenciadas de la población. Posteriormente se pasó a la elaboración de FODA por microrregión, que fueron integrados en un FODA del municipio, validado en el Comude. Éstos son: ambiental, económico, social, sistema de centros poblados, político institucional. Tienen representación en el Comude: salud pública, educación, organismo judicial a través del Juzgado de Paz, Renap, el TSE con el registro de ciudadanos, organizaciones sociales como el comité de usuarios de riego y el sindicato de campesinos, y las iglesias. Segeplan, Maga, INAP, Defensores de la Naturaleza, PNC, gobernación, medio ambiente, Secretaria de Seguridad Alimentaria y Conalfa, entre otros.

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go, tanto en el nivel municipal como en el departamental. A finales del 2009, la participación de las mujeres en los cargos de los Cocode era de un 37%. Existen además cinco Cocode, de un total de 14, que están liderados o presididos por mujeres, tres en las áreas rurales y dos en los barrios del municipio. Desde noviembre del 2007, la municipalidad cuenta con una Oficina Municipal de la Mujer (OMM), que se extendió en su mandato a la atención de la niñez y adolescencia en el 2008. La Oficina cuenta solamente con una coordinadora, altamente calificada, y lleva adelante diversos programas, pero con limitados recursos.39 La OMM es la encargada de coordinar las distintas comisiones del Comude y de la corporación municipal; además, forma parte de la Comisión de la Mujer del Codede de El Progreso, que está conformada por todas las OMM de los municipios y las distintas dependencias que trabajan con mujeres en el departamento. Es a través de esta comisión que se hicieron gestiones con la Seprem para el desarrollo de un diplomado para la capacitación de las mujeres de los Consejos de Desarrollo del Departamento, el que a partir del 2010 se extenderá también para las mujeres de las áreas rurales.

Gestión del desarrollo e inversión pública en el municipio El municipio de San Cristóbal Acasaguastlán es un caso exitoso de planificación y gestión participativa del desarrollo, siendo responsables el gobierno municipal y el SCDUR, así como las mismas comunidades, que han tenido iniciativa para la gestión de proyectos con otras instituciones nacionales e internacionales. El éxito de esta gestión radica principalmente en la combinación entre fortalecimiento institucional y enfoque de desarrollo que ha puesto énfasis en el fortalecimiento de las capacidades de la ciudadanía. En este sentido se ha contado con el apoyo de la cooperación internacional, especialmente para el fortalecimiento institucional de la municipalidad; se ha trabajado un manual de funcionamiento para los empleados, un reglamento interno, un FODA, el plan de desarrollo municipal y la OMM. Con el apoyo de la Embajada de Cuba y el Programa “Yo sí puedo”, San Cristóbal Acasaguastlán, fue declarado en enero del 2010 como el primer municipio del país “Libre de Analfabetismo”. Además,

se han realizado gestiones diversas en los niveles departamental y nacional, con otros programas de la cooperación internacional como Promocap/GTZ, y del ámbito nacional, como la Seprem, Sosep, Ministerio de Trabajo, por mencionar algunas. La eficacia de las políticas públicas en el municipio, así como los logros obtenidos en términos de gestión pública y desarrollo, se ha basado sobre todo en la concepción y enfoque predominante del proceso de formulación de políticas, entendiéndose que éste debe ser participativo, y partir de las prioridades y necesidades de las comunidades, a través de sus Cocode, y fluir para arriba. Es solamente así que la población participa, se siente parte y centro del desarrollo. La centralidad de la participación ciudadana en el proceso de formulación de políticas, tuvo como resultado que, con anterioridad a la reunión de noviembre 2009 del Programa Gobernando con la Gente en El Progreso, en el municipio se hiciera una réplica y se organizaran las mesas temáticas con los Cocode, para que las propuestas que surgieran se llevaran al nivel departamental. Esto dio como resultado que el municipio fuera uno de los más beneficiados por los compromisos adquiridos por el gobierno, pues de los 67 proyectos contemplados, 27 benefician directa o indirectamente al mismo. A pesar de lo anterior, en el municipio se dan ciertos niveles de conflictividad y desavenencias por motivos políticos, personales o familiares. Además, especialmente en una de las comunidades, existen altos grados de delincuencia común y organizada, lo que ha creado problemas serios de inseguridad ciudadana, y algunos asesinatos, como el del anterior alcalde. Por otro lado, no todos los proyectos que se gestionan a través del Siscode o que son atendidos con recursos propios de la municipalidad son los priorizados por la población, alrededor de un 60% aproximadamente. El resto de los proyectos surgen de la municipalidad, al ser visualizados como una necesidad común, o que atienden a necesidades particulares de algún sector, los que generalmente son presentados a la población. De igual manera, aunque se le ha dado importancia al fortalecimiento del recurso humano, en la inversión pública todavía ha predominado la predilección por los proyectos de infraestructura, de tal forma que cuando hay ajustes presupuestarios los primeros proyectos afectados son aquellos orientados a la capacitación o educación de los sectores más vulnerables.

En la oficina se atiende entre otros: casos de abuso sexual y violencia intrafamiliar, dándole trámite para las instancias correspondientes; programas y actividades educativas con la niñez; programas del gobierno central, etc.

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