Transparencia: una responsabilidad compartida

Mynor Vinicio Cabrera

CUADERNOS

Nยบ 2002 - 2

Transparencia: Una responsabilidad compartida

DESARROLLO

HUMANO

353.1 C117

Cabrera, Mynor Vinicio Transparencia: una responsabilidad compartida / Maynor Vinicio Cabrera. - - Guatemala : Sistema de Naciones Unidas, 2002 30 p. : (Cuadernos de Desarrollo Humano ; 2002-2). ISBN: 99922-62-24-9 1. Transparencia — Administración Pública — Guatemala. 2. Corrupción 3. Lucha contra la corrupción. I. Cabrera, Mynor Vinicio. II. Título.

Autor Mynor Vinicio Cabrera Edición y estilo Luis David Grajeda Diseño portada Luis Fernando Monterroso Diagramación Antonio Gaitán Fotografías de portada Carlos Sebastian / Prensa Libre

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en Guatemala (PNUD)

Impreso en Guatemala por Artgrafic de Guatemala 1000 ejemplares

Guatemala, septiembre de 2002.

Presentación La divulgación de los informes anuales sobre la situación del desarrollo humano en Guatemala ha enriquecido el conocimiento sobre la realidad nacional, por cuanto han logrado cumplir tres usos sociales principales: a) como herramienta académica; b) como oportunidad para el debate; y c) como fuente de datos y análisis. La preparación del Cuarto Informe titulado “Guatemala: El Financiamiento del Desarrollo Humano”, correspondiente al año 2001, se apoyó en varios estudios específicos, que fueron objeto de discusión en talleres organizados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Los estudios especializados enriquecen el conocimiento de la situación del desarrollo humano del país. Sin embargo, el carácter resumido del Informe no hace justicia a la riqueza de sus contenidos y por esta razón ahora los publicamos en la serie de Cuadernos de Desarrollo Humano. El documento TRANSPARENCIA: UNA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA, elaborado por Maynor Vinicio Cabrera, forma parte de estos estudios específicos. La transparencia es un concepto todavía en construcción. Pero la mayoría de definiciones existentes en la actualidad la relacionan con un ambiente de gestión que favorece la existencia de reglas claras y el conocimiento público de las actuaciones de las instituciones públicas y las empresas privadas. El tema está en el centro del debate nacional e internacional debido a su creciente importancia en la economía mundial y la modernización del Estado. En Guatemala, la transparencia es uno de los ejes sobre los que descansa el proceso de construcción del Estado democrático de derecho y la generación de oportunidades de desarrollo humano para toda la población. Al respecto, cabe destacar que una gestión transparente reporta varios y relevantes beneficios para la economía, el desarrollo y la democracia del país. Por ejemplo: aumenta la credibilidad en las instituciones públicas, mejora la eficiencia y eficacia de la administración pública, optimiza el uso de los recursos para el desarrollo, mejora el clima general de los negocios y favorece la ciudadanía democrática. El fomento de un clima de transparencia requiere, entre otras condiciones, voluntad política de las autoridades gubernamentales y el mejoramiento de las capacidades de la gerencia pública. Pero el asunto no es de exclusiva responsabilidad del sector estatal. También involucra al sector privado, por lo que se puede decir que se trata de una responsabilidad compartida. Las prácticas transparentes y socialmente responsables de las empresas privadas tienen un impacto positivo, tanto en la economía de las mismas como en la generación de oportunidades de desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Confiamos en que este documento contribuya al debate y mejor conocimiento de este tema en Guatemala.

Juan Alberto Fuentes K. Coordinador Informe Nacional de Desarrollo Humano 3

Contenido 1. ASPECTOS TEORICOS 1.1 El concepto 1.2 Corrupción, antitesis de la transparencia 1.3 Causas de la corrupción 1.4 Efectos de la falta de transparencia

7 7 7 8 8

PROMOCION DE LA TRANSPARENCIA 2.1 Antecedentes 2.2 Organizaciones internacionales 2.3 Organizaciones nacionales

9 9 11 16

LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA 3.1Organismos oficiales de la transparencia 3.2 Rol de los medios de comunicación social 3.3 Iniciativas contenidos en el Pacto Fiscal 3.4 Calificaciones internacionales de Guatemala 3.5 Transparencia en el sector privado

17 17 19 19 21 23

ANEXOS Anexo 1: Compromisos del Pacto Fiscal sobre acceso información pública del gobierno Anexo 2: Compromisos del Pacto Fiscal relativos a la rendición de cuentas Anexo 3: Compromisos del Pacto Fiscal enfocados al combate de la corrupción

25 25 27 29

BIBLIOGRAFIA

1. Aspectos teóricos 1.1 El concepto El concepto de transparencia tiene varias definiciones, pero casi todas se refieren al conocimiento público de los actos del Estado. El Fondo Monetario Internacional (FMI) lo define como el entorno que permite al público conocer, en forma comprensible, accesible y oportuna, información sobre la actuación estatal en distintas áreas: a) el marco jurídico, institucional, económico y de política; b) las decisiones de política económica, su fundamento, objetivos y contenidos; c) la estructura y funciones del gobierno, los objetivos de la política fiscal, las proyecciones fiscales; d) las cuentas del sector público y las condiciones de rendición 1 de las mismas. La definición de Transparencia Internacional coloca el acento en la obligatoriedad del Estado y el derecho del ciudadano respecto a la información de los actos públicos. Para este organismo internacional especializado en el tema, la transparencia consiste en la obligación de todos los niveles jerárquicos del gobierno de rendir cuentas de sus actos, permitiendo así 2 el acceso público a toda la información posible. Por su parte, Koptis (2000) sostiene que un sector estatal transparente es aquel que está abierto al público en general, al electorado y a los mercados en todo lo que atañe a su estructura, comportamiento, intenciones, contabilidad, indicadores y proyecciones. En resumen, distintas fuentes coinciden en que un gobierno transparente es aquel que brinda acceso libre a información completa sobre sus acciones públicas, pasadas, presentes y futuras. El conocimiento público de la acción del Estado exige que este defina mejor sus funciones y objetivos, elabore información útil para la población y cree canales que favorezcan la participación ciudadana.

1 2

Sin embargo, ciertos factores pueden incidir en la falta de transparencia. Koptis (2000) menciona cuatro: a) incapacidad de cumplir ciertas metas de política económica, las cuales se vuelven un objetivo en sí y no un instrumento de diagnóstico; b) protección de intereses particulares y el ocultamiento deliberado de información sobre posibles actos de corrupción; c) limitada capacidad técnica para preparar y proveer datos oportunos y confiables; d) ocultamiento intencional de información para retardar y eludir ajustes macroeconómicos necesarios. La transparencia, en cambio, eleva la credibilidad del gobierno y reduce las oportunidades de corrupción. La cultura de rendición de cuentas es una condición indispensable para la buena gestión gubernamental y el funcionamiento de la democracia, pues garantiza a los ciudadanos el derecho de observar, entender y evaluar las decisiones y la conducta de los funcionarios de gobierno.

1.2 Corrupción, antítesis de la transparencia La importancia de la transparencia en los actos gubernamentales ha crecido en relación directa con la atención que ha recibido el fenómeno de la corrupción en los últimos años. La organización no gubernamental Acción Ciudadana (2000) define la corrupción fiscal como el abuso de la autoridad cometido por un funcionario o empleado público para obtener algún lucro o beneficio. Los actos corruptos tienen su base en la alteración de decisiones de contratos, impuestos, concursos o postulaciones a favor de algunas personas o grupos (Ver Recuadro 1).

La definición corresponde a Kopits y Craig (1998) y está contenida en el Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal. Fuente: Acción Ciudadana.

Recuadro 1 Ejemplos de actividades asociadas a la corrupción • Abuso de poder: funcionarios que venden sus poderes al mejor postor; asignan recursos y servicios acorde a las ofertas recibidas y reclaman viáticos injustificados. • Comisiones y obsequios ilegales: funcionarios que cobran un porcentaje sobre o aceptan atenciones especiales a cambio de adjudicar contratos del gobierno. • Evasión o fraude: evasión total o parcial de impuestos y controles de las exportaciones e importaciones mediante el pago de sobornos a los funcionarios. Incluye el uso de amenazas de cargar impuestos adicionales para recibir sobornos. • Cohecho: soborno o seducción de jueces o funcionarios públicos; exigencia de pago por acelerar los servicios públicos o cobro de cuotas a los subalternos; imposición de multas de tránsito a menos que los infractores paguen sobornos a las autoridades. • Nepotismo: reparto de cargos, prebendas y comisiones entre amigos y parientes; o bien contratos a través de empresas ficticias, socios o asesores. Fuente: Transparencia Internacional (1996).

1.3 Causas de la corrupción Las causas de la corrupción son diversas. Transparencia Internacional (1996) las clasifica en tres tipos: formales, culturales y materiales. Dentro de las causas formales figuran: a) falta de una clara delimitación entre el sector público y el sector privado; b) ordenamiento jurídico inadecuado a la realidad nacional; c) inoperancia práctica de las instituciones públicas. Las causas culturales son cuatro: a) existencia de una amplia tolerancia social hacia el goce de privilegios privados y preeminencia de la moralidad basada en el lucro por encima de la moralidad cívica; b) existencia de una cultura de ilegalidad generalizada que fomenta la corrupción y la tolerancia hacia ella; c) persistencia de formas de organización y de sistemas normativos tradicionales, contrarios a un orden estatal moderno; d) escasa idea de Nación y ausencia de solidaridad fundada en el bienestar común. 3

Fuente: Idem.

Las causas materiales de la corrupción se explican, según el sociólogo mexicano Gonzalo Escalante, en 3 cinco brechas principales: a) brecha entre necesidades reales de control político y condiciones formales de ejercicio del poder; b) brecha entre dinámica del mercado e intervención pública; c) brecha entre poder social efectivo y acceso formal a la influencia política; d) brecha entre los recursos de la administración pública y la dinámica social; e) brecha entre impunidad real y responsabilidad formal de los funcionarios públicos.

1.4 Efectos de la falta de transparencia Efectos de tipo económico La corrupción produce una ineficiente asignación de recursos, debido a la capacidad de los corruptores

para influir en las decisiones de los funcionarios. Esta situación desincentiva la inversión, porque los sectores más rentables no siempre son los más eficientes sino quienes son capaces de lograr mayores privilegios. Lo anterior reduce la inversión productiva y esto a su vez disminuye el crecimiento económico. La concesión de privilegios con ciertos grupos de mayor influencia económica y política aumenta la distribución desigual del ingreso (Kopits, 2000), mientras que los programas sociales tienden a encarecerse y su calidad puede verse deteriorada seriamente. Gupta, et.al (1998) sostiene que las distorsiones anteriores no sólo afectan la distribución del ingreso sino que pueden aumentar la pobreza, debido a los impactos negativos en el crecimiento económico, la progresividad del sistema tributario, el nivel y efectividad del gasto social y la formación de capital humano, principalmente por un acceso desigual a la educación.

Efectos de tipo político Transparencia Internacional (1996) afirma que la corrupción reproduce y consolida la desigualdad social y preserva las redes de complicidad entre las elites políticas y económicas. Además refuerza el clientelismo electoral y los instrumentos ilegales de control, así como la ineficiencia de la burocracia y las formas parasitarias de intermediación. Todo esto conduce al deterioro de la credibilidad del Estado y la erosión de la legitimidad necesaria para su funcionamiento adecuado. Efectos de tipo social Transparencia Internacional (1996) indica que el impacto social de la corrupción radica en que acentúa las diferencias sociales al limitar el papel del Estado como mediador de las demandas de los distintos grupos sociales. Las clases populares o marginales se ven sometidas a un proceso de exclusión social y político, ya que la corrupción los aleja del sistema formal y los obliga a acceder de manera informal a sus medios de subsistencia.

2. Promoción de la transparencia La creciente importancia asignada en los últimos años al tema de la transparencia está asociada al avance de la globalización, la notoriedad pública de casos de corrupción y el conocimiento de los efectos nocivos de este flagelo social. Esto ha conducido al surgimiento de iniciativas nacionales, multinacionales y de redes de cooperación para contribuir a la causa de la transparencia.

2.1 Antecedentes George Kopits (2000) menciona cuatro antecedentes históricos del tema de la transparencia: a) Teoría de la Ilusión Financiera; b) la política de “glasnost” de la ex Unión Soviética; c) la reforma del sector público

en Nueva Zelanda; d) el Código de Buenas Prácticas del FMI. •

Teoría sobre la Ilusión Financiera: propuesta por el italiano Amilcare Puviani (1903), esta teoría considera que la causa básica de la falta de transparencia son los estrechos vínculos entre los gobernantes y los grupos de interés.

•

Política de “glasnost” de la ex Unión Soviética: esta política, lanzada a mediados de los 80 por el entonces Presidente Mihail Gorbachev, promovió la transparencia y responsabilidad de los funcionarios estatales como último esfuerzo por salvar la economía soviética.

•

Reforma del sector público de Nueva Zelanda: esta reforma dio un paso importante hacia la disciplina fiscal, al establecer criterios contables transparentes y obligar al gobierno a informar al público y rendir cuentas de sus actos con cierta frecuencia (Ver Recuadro 2).

•

Código de Buenas Prácticas del FMI: el FMI aprobó y recomendó en 1998 la aplicación de un Código de Buenas Prácticas sobre transparencia en el sector público a 180 países miembros de este organismo y del Banco Mundial.

Recuadro 2 Reforma del Sector Público en Nueva Zelanda La reforma del sector público dio inicio en 1984, en un escenario caracterizado por un elevado déficit del sector público, incremento de la deuda pública, altas tasas de inflación, reducción del crecimiento económico e ineficiencia gubernamental. La reforma se concentró primero en las empresas estatales y luego en el sector público tradicional. Los encargados de la reforma advirtieron que el problema no era en sí la burocracia sino el conjunto de incentivos que poseían. Las reformas intentaron acercarse lo más posible al desempeño de empresas exitosas del sector privado, tomando en cuenta las características distintivas de los servicios públicos. El enfoque tenía cinco características: a) establecer líneas claras de rendición de cuentas entre ministerios de gobierno y sus departamentos; definir y medir el desempeño de forma precisa y objetiva; c) delegar la autoridad a los jefes ejecutivos; d) establecer incentivos para premiar o castigar de acuerdo con los resultados acordados; e) reportar y monitorear el desempeño. El énfasis en un marco de severa rendición de cuentas implicó nuevas relaciones entre los ministros y sus jefes de departamento, conocidos como “jefes ejecutivos”, quienes trabajaban ahora sobre la base de contratos de desempeño, limitados a una duración de cinco años, con opción a tres años más de acuerdo a los resultados, y con la libertad de dirigir sus departamentos en la forma más conveniente para alcanzar sus metas. Además, se definió claramente el desempeño, ya que en la medida que el gobierno rinde cuentas es necesario precisar en detalle sobre qué se le va a pedir cuentas y a qué institución se le pedirá. Por otro lado, la mejora en la forma de reportar y monitorear el desempeño de los departamentos fue muy importante en el cambio cualitativo que se dio en la autonomía de los jefes ejecutivos. Lo anterior requirió un progreso significativo en los informes financieros que cada uno de los departamentos debería entregar a los ministros, haciendo uso de las mismas prácticas de contabilidad generalmente aceptadas que utilizaba el sector privado. Además se procuró que los productos elaborados por los departamentos se reflejaran en resultados, consolidando un grado alto de coordinación entre las agencias gubernamentales. Debido a que la anterior innovación condujo a mejoras sustanciales en la calidad de los servicios públicos, se amplió la reforma al Banco Central mediante el Reserve Bank Act (1989), con el fin de hacer transparentes las decisiones de política monetaria. El gobernador del Banco Central estableció un contrato con el gobierno en el que comprometió metas de inflación bajo ciertas condiciones monetarias de tasa de interés y oferta de dinero. Así mismo, mediante la suscripción del Fiscal Responsibility Act (1994), se diseñó un acuerdo para proveer disciplina en la política fiscal, en el cual el gobierno se comprometió con metas de agregados fiscales (déficit, deuda, etc.) de acuerdo a criterios precisos, que requirió además que se presenten reportes de las intenciones futuras del gobierno para los próximos tres años sobre prioridades presupuestarias, objetivos de política y consistencia del presupuesto con el escenario macroeconómico. Fuente: Bale, Malcom y Tony Dale (1998).

2.2 Organizaciones internacionales La transparencia ha sido privilegiado en la agenda de varios organismos internacionales en los últimos años. Entre otros, vale destacar los siguientes: a) Transparencia Internacional; b) Fondo Monetario Internacional (FMI); c) Organización de Estados Americanos (OEA); d) Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OECD). Transparencia Internacional Transparencia internacional es una organización no gubernamental dedicada a impulsar la rendición de cuentas del gobierno y la erradicación de la corrupción nacional e internacional. El trabajo de este movimiento está motivado por cuatro preocupaciones: •

Humanitarias: dado que la corrupción debilita el desarrollo y causa un creciente abuso de los derechos humanos;

•

Democráticas: dado que la corrupción socava los logros de las democracias en muchos países en desarrollo y en transición;

•

Eticas: dado que la corrupción socava la integridad de la sociedad;

•

Económicas: dado que la corrupción distorsiona las operaciones de los mercados y priva a las personas de los beneficios derivados de las mismas.

Como parte de sus actividades, Transparencia Internacional calcula y divulga el índice de percepciones sobre la corrupción (CPI, por sus siglas en inglés), con el objetivo de despertar la conciencia pública sobre el tema y provocar acciones enfocadas a combatir la corrupción. Cuenta con una sede a nivel mundial, así como muchos capítulos nacionales y un capítulo latinoamericano (TI-LAC), los cuales se constituyen en redes de cooperación en el tema. 4

El trabajo de TI-LAC está centrado en cuatro áreas de 4 trabajo: a) intercambio de experiencias, que incluye elaboración de reseñas descriptivas sobre experiencias, establecimiento de mecanismos de comunicación entre los capítulos nacionales y organización de espacios de encuentro sobre experiencias específicas; b) proyectos regionales generadores de impacto, principalmente en el área de contrataciones transparentes, libre acceso a la información y establecimiento de observatorios para la corrupción; c) sistematización de experiencias; d) desarrollo institucional. En Guatemala, Transparencia Internacional ha trabajado en cooperación con Acción Ciudadana desde 1997. El enfoque de Transparencia Internacional está basado en el fortalecimiento de los sistemas nacionales para combatir la corrupción debido a que, según afirma, la toma de acciones aisladas como fortalecer la persecución y los poderes judiciales no es suficiente, ya que este fenómeno exige ser atacado de forma integral. Por lo tanto, propone el fortalecimiento de los Sistemas Nacionales de Integridad, como parte de su estrategia anti-corrupción, los cuales define como “el conjunto de elementos que posibilitan que los distintos componentes del Estado y la sociedad civil se organicen y actúen con transparencia, eficiencia y eficacia”. Los elementos que conforman un sistema nacional de integridad son: a) organismos ejecutivo, legislativo y judicial; b) servidores públicos; c) agencias que funcionan como vigilantes (Contraloría de Cuentas, Policía Nacional, Agencias anti-corrupción, etc.); d) sociedad civil; e) medios de comunicación; f) organismos internacionales. El trabajo de estos actores descansa sobre la base de la vigilancia del público, unida a los valores de la sociedad. Las bases y los pilares de un sistema nacional de integridad, de acuerdo a su naturaleza, pueden ser capaces de sostener un “techo” de integridad nacional que conducirá a una mayor calidad de vida, un esta-

Fuente: www.tilac.org

Recuadro 3 Componentes de una estrategia integral para luchar contra la corrupción •

Instaurar reformas administrativas para reducir los conflictos de interés en la administración pública y controlar los actos de corrupción al interior de ésta.

•

Aplicar de manera efectiva el derecho administrativo en cualquier sistema de integridad y la rendición de cuentas en la toma de decisiones.

•

Establecer mecanismos y medios para que los funcionarios públicos y ciudadanos denuncien supuestos actos de corrupción.

•

Apoyar la independencia del poder judicial y un liderazgo político que exalte la aplicación de valores éticos públicos y privados.

•

Fortalecer las Entidades Superiores de Fiscalización, con el objeto de garantizar la integridad y el bueno manejo de los fondos públicos.

•

Establecer oficinas independientes anticorrupción con suficientes recursos y autoridad, así como un sistema público de adquisiciones abierto, competitivo y transparente.

•

Apoyar al sector privado en el diseño de códigos de ética y procedimientos, y promover medidas legales disuasivas contra las prácticas corruptas.

•

Respaldar mecanismos de rendición de cuentas y transparencia en los procesos democráticos, tales como supervisión de elecciones, control de gastos y asignación de recursos estatales a los partidos políticos.

•

Fortalecer la sociedad civil para que actúe contra la corrupción y garantizar la existencia de una prensa alerta y libre que ejerza un papel de vigilante público, así como promover la cooperación internacional en la lucha contra la corrupción.

Fuente: Transparencia Internacional (1996).

do de derecho y un desarrollo sostenible. Se advierte, sin embargo, que es preciso trabajar en cada uno de los pilares para consolidar el Sistema Nacional de Integridad. Dada la complejidad del fenómeno de la corrupción, se recomienda elaborar una estrategia integral para luchar en contra del fenómeno (Ver Recuadro 3).

Fondo Monetario Internacional El papel de la buena gestión de gobierno en el crecimiento económico y la equidad social ha ocupado la atención de las instituciones financieras internacionales desde mediados de los 90. En su reunión anual de 1996, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, anunciaron un nuevo énfasis en el combate de la corrupción y la búsqueda de la calidad de la gestión gubernamental en sus países miembros. La

iniciativa estuvo movida también por la constatación de que la falta de transparencia en las políticas y actividades gubernamentales había contribuido a la crisis económica de los países del Sudeste Asiático. En respuesta a estas inquietudes, el FMI adoptó en 1998 el Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal (Ver Recuadro 4). De acuerdo con Petrie (1999), dicho Código representa el primer intento coherente de fijar estándares internacionales en la conducción de la política fiscal. Los esfuerzos del FMI también se han enfocado a otras áreas: desarrollo de sistemas estadísticos nacionales, transparencia en las áreas monetaria y financiera, así como en la supervisión bancaria. Diseminación de información estadística económica y financiera El FMI ha promovido las buenas prácticas fiscales mediante la publicación de las Estadísticas Financieras Internacionales y Estadísticas Financieras de Gobierno. Este esfuerzo se inició en 1995 con el desarrollo de estándares explícitos sobre diseminación de datos, para guiar a los países miembros en la provisión de estadísticas financieras y económicas comprensivas, oportunas y públicamente accesibles. La etapa inicial de este esfuerzo se concretó en 1996 con la apertura de las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (SDDS, por sus siglas en inglés), dirigido a países miembros que tienen o buscan acceso a los mercados financieros internacionales. Por su parte, el Sistema General de Divulgación de Datos (GDDS, por sus siglas en inglés) promueve buenas prácticas en la diseminación de datos e insta a los países a mejorar la calidad de los mismos, mediante la evaluación y priorizacione de sus necesidades en esta materia. El GDDS también busca constituirse en guía para la difusión pública de estadísticas económicas, financieras y sociodemográficas de forma compresiva, oportuna, accesible y confiable.

Recuadro 4 Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal (detallados en Manual Revisado de Transparencia Fiscal) El Código enfatiza la importancia de que el sector público disponga de un marco legal claro para definir sus relaciones interinstitucionales, extienda la cobertura informativa sobre la actividad fiscal más allá del presupuesto convencional y documente las cuentas públicas. Además cuenta con cuestionarios para realizar evaluaciones de la situación y un 5 manual para su implementación. El único país latinoamericano adscrito a este Código es Argentina. Guatemala todavía no lo ha hecho. La estructura organizativa del Código está constituida por cuatro principios generales de transpa6 rencia fiscal : •

Clara definición de funciones y responsabilidades: se refiere a la delimitación de la estructura de funciones y las responsabilidades del gobierno, y sus las relaciones con el resto de la economía.

•

Acceso público a la información: destaca la importancia de publicar información fiscal completa en fechas claramente especificadas.

•

Transparencia en la preparación, ejecución y publicación del presupuesto: abarca el tipo de información que se hace pública sobre la preparación del presupuesto.

•

Garantías de integridad: se refieren a la calidad de los datos fiscales y la necesidad de una rigurosa evaluación independiente de esa información.

Los dos recursos para mejorar la diseminación de los datos reconocen el hecho de que los países están en diferentes etapas de desarrollo de sus sistemas estadísticos nacionales. Guatemala no está suscrita a ninguna de las dos iniciativas. Argentina, Chile, Brasil, Perú, México, Ecuador y El Salvador están adscritos

Fuente: www.inf.org/external/np/fad/trans/index.htm

al SDDS, mientras que Bolivia y Panamá son los únicos países latinoamericanos suscritos al GDDS. Código de Buenas Prácticas de Transparencia en las Políticas Monetarias y Financieras Además del Código de Transparencia Fiscal, el FMI ha promovido el Código de Buenas Prácticas de Política Monetaria y Financiera. Más allá de publicar datos monetarios y financieros, el énfasis del Código está colocado en que la información provista debe ser comprensiva, entendible, oportuna y accesible al público. Para ello, requiere que los objetivos de la política monetaria estén definidos claramente en la legislación y que los cambios en la política monetaria y financiera sean anunciados de manera oportuna. Del mismo modo que el Código de Transparencia Fiscal, este Código hace referencia a los estándares del SDDS y GDDS sobre la periodicidad y temporalidad de la publicación de la diseminación de los datos. Argentina es el único país latinoamericano adscrito a este instrumento. Las prácticas de transparencia contenidas en el Código de Transparencia Fiscal se concentran en los siguientes aspectos: a) la claridad de las funciones, las responsabilidades y los objetivos de los bancos centrales y las entidades de supervisión financiera; b) los procesos mediante los cuales el banco central formula y publica las decisiones de política, y los organismos de supervisión financiera hacen lo propio con las políticas financieras; c) el acceso del público a la información sobre las políticas monetarias y financieras; d) la rendición de cuentas y las garantías de integridad del banco central y los organismos de supervi6 sión financiera. Supervisión Bancaria El FMI está trabajando con otros organismos internacionales en la aplicación de los Principios de Basilea 7 para la Efectiva Supervisión Bancaria. El objetivo es 6 7 8

mejorar la estabilidad financiera mediante el establecimiento de estándares de calidad para la supervisión de los bancos. Entre sus principio se incluyen: mayor claridad en los objetivos de la supervisión bancaria, compartir información entre agencias supervisoras locales y del exterior, y publicación obligatoria de los estados financieros de los bancos. También enfatiza en la consolidación de las cuentas para reportes prudenciales, controles internos apropiados y sistemas de gestión de riesgo, así como la verificación independiente de los datos reportados. Organización de Estados Americanos (OEA) La Organización de Estados Americanos (OEA) inició en 1992 un proceso de discusiones que desembocó el 29 de marzo de 1996 con la suscripción de la Convención Interamericana contra la Corrupción, la cual entró en vigencia en marzo de 1997. A mediados de 2001, 28 países del hemisferio habían suscrito la convención y 22 de ellos se habían converti8 do en parte de la misma . La convención tiene dos propósitos fundamentales: •

La adaptación por parte de cada Estado de acciones internas para promover y fortalecer mecanismos que prevengan, detecten, sancionen y erradiquen la corrupción. Se trata de mecanismos que no están sujetos a control ni supervisión internacional. La convención ha definido con precisión aquellas conductas que deben ser consideradas como actos de corrupción y de esa manera promover y regular la cooperación internacional, y fortalecer los organismos de control interno.

•

La adopción de acciones internacionales tendientes a fomentar, facilitar y regular la cooperación entre los Estados signatarios de la convención a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio o

Fuente: www.imf.org/external/np/mae/mft/index.htm Fuente: www.bis.org/press/p970922.htm Guatemala ratificó la Convención el 3 de julio de 2001 y se convirtió así en el país No. 23. El Congreso de la República ratificó la Convención a través del Decreto 15-2001, publicado en el Diario Oficial el 9 de agosto de 2001.

vinculados al ejercicio de las funciones públicas. Las acciones de cooperación internacional previstas contienen disposiciones respecto a extradición, asistencia técnica e identificación, rastreo, inmovilización, confiscación y decomiso de los bienes obtenidos de la corrupción. De acuerdo con Vargas Carreño (2000), la Convención Interamericana contra la Corrupción es el primer tratado internacional en la historia destinado a combatir la corrupción. Este hecho ha influenciado la posterior adopción de otros instrumentos internacionales, entre los que destaca la convención para combatir el soborno transnacional, impulsada por la OECD, la cual se menciona enseguida. Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OECD) La OECD ha incluido la corrupción y el soborno en su 9 agenda temática. Uno de sus principales esfuerzos es la Convención para el Combate de la Corrupción de Agentes Público Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales. La convención entró en vigencia en febrero de 1999 y surgió con el propósito de combatir el soborno y la corrupción, pues reconoce que dichas prácticas representan un obstáculo para la competencia internacional de las empresas, especialmente para el comercio y la inversión extranjera. La convención cuenta con 34 países adscritos, incluyendo aquellos que tienen las economías más grandes del mundo. Este grupo de naciones se han comprometido a adoptar reglas comunes para penalizar a individuos o compañías involucrados en actividades de soborno internacional. Además de incluir todo tipo de soborno, indistintamente de la forma en que sea realizado, el instrumento prohibe prácticas contables que faciliten esta práctica y contiene cláusulas

para asegurar la provisión de ayuda legal entre los países para la persecución del ilícito. Además de la convención, la OECD cuenta con una unidad anticorrupción, un grupo de trabajo enfocado al lavado de dinero y un programa para promover la ética el sector público. La Unidad Anticorrupción está enfocada a cuatro áreas de trabajo: a) asegurar una efectiva implementación de la convención; b) examinar temas específicos relacionados con el soborno y la corrupción en los negocios internacionales; c) asociar a países no miembros de la OECD para trabajar contra la corrupción; d) fomentar la asociación, la coordinación y el diálogo con otras organizaciones internacionales y la sociedad civil. El Grupo de Trabajo de Acción Financiera (GAFI) de la OECD se ocupa de combatir el lavado de dinero y ha formulado 40 recomendaciones al respecto, que incluyen acciones en el sistema de justicia criminal y aplicación de la ley, regulación y prácticas del sistema financiero, así como el fomento de la cooperación internacional en esta materia. Además emite un reporte que da seguimiento a las prácticas contra el 10 lavado de dinero. Como parte de su Programa de Administración Pública, la OECD promueve la ética en el sector público a través de la promoción y el intercambio de experiencias sobre campañas para combatir la corrupción; la revisión de las regulaciones de los funcionarios y empleados públicos; y la redefinición de los valores del servicio público y los nuevos códigos de conducta. Otras iniciativas La transparencia ha tomado cada vez mayor relevancia como fenómeno global y por esta razón han surgido iniciativas para impulsar el tema y combatir la corrupción. Se trata de las siguientes (OECD, 2000):

La OECD agrupa a los 29 países más industrializados del mundo, incluyendo a cinco países de mercados emergentes en América Latina (México) y Europa Oriental. 10 El reporte de 2001 coloca a Guatemala como un país no cooperativo en las acciones contra el lavado de dinero. La GAFI considera que las leyes guatemaltecas proveen secretividad y esto constituye un obstáculo para la acción de las autoridades contra el lavado del dinero. En adición, las leyes nacionales no tienen penalizado el lavado de dinero más de allá de asuntos vinculados al narcotráfico.

Iniciativas globales

Sector privado

•

Cámara Internacional de Comercio (ICC): emitió el documento Reglas de Conducta para Combatir la Extorsión y el Soborno en los Negocios Internacionales, al que las compañías se pueden adherir voluntariamente.

•

Negocios con Responsabilidad Social (BSR): cuenta con un Centro de Recursos para la Responsabilidad Global de los Negocios, que provee información sobre estándares que las compañías deben cumplir.

•

Organización de las Naciones Unidas: la Asamblea General adoptó en 1996 la Declaración contra la Corrupción y el Soborno en las Transacciones Internacionales de Comercio. En 1998, adoptó otra resolución que urgió a los países a penalizar el soborno de funcionarios públicos de otros Estados en el comercio internacional. Centro de Naciones Unidas para la Prevención Internacional del Crimen: elaboró un Programa Global contra la Corrupción, que provee información y cooperación técnica para prevenir, detectar y combatir esta práctica.

•

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): cuenta con un programa para rendición de cuentas y transparencia (PACT), que es eje de una estrategia efectiva de apoyo a programas anti-corrupción.

•

Banco Mundial (BM): trabaja en tres áreas: a) prevención del fraude y la corrupción en sus proyectos; b) ayuda a los países en sus esfuerzos para reducir la corrupción, mediante asesoría en reformas económicas destinadas a fortalecer las capacidades institucionales; c) adhesión y apoyo a esfuerzos internacionales.

•

Organización Mundial de Comercio (OMC): estableció el Grupo de Trabajo en Transparencia, el cual ha realizado un estudio de transparencia en las prácticas gubernamentales, que será considerado en un futuro acuerdo.

Iniciativas regionales en América Latina •

Banco Interamericano de Desarrollo (BID): provee soporte para combatir la corrupción y programas enfocados a mejorar el manejo financiero del gobierno, la administración tributaria y la reforma judicial. Sus programas en las áreas de descentralización, regulación y privatización enfatizan la importancia de la transparencia.

Agencias bilaterales •

Agencia Internacional para el Desarrollo (USAID): conduce programas de asistencia para reestructurar la economía, fortalecer el estado de derecho y la sociedad civil, así como apoyar gobiernos abiertos que rinden cuentas y medios de comunicación libres.

2.3 Organizaciones nacionales Acción Ciudadana es una organización no gubernamental que ha abierto brecha en el estudio de la corrupción en Guatemala y cuenta en la actualidad con el Programa de Promoción de la Transparencia (PPT), que está dividido en dos etapas: la primera se ocupó de la elaboración del estudio “La Corrupción en Guatemala” y la apertura de canales de comunicación con varias instituciones nacionales y extranjeras, entre las que destaca Transparencia Internacional. La segunda etapa inició en 2000 e incluyó dos componentes: a) fortalecimiento de las instituciones de control; b) coordinación de una instancia para la transparencia. El componente fortalecimiento de las instituciones de control consiste en “monitorear para diagnosticar” el funcionamiento de la Contraloría General de Cuentas de la Nación, la Procuraduría de los Derechos Humanos, el Congreso de la República y la Fiscalía

de la Sección contra la Corrupción del Ministerio Público. Se espera que estos insumos sirvan para realizar propuestas de cambio. El segundo componente se refiere a la proceso de construcción de un movimiento social por la transparencia, que Acción Ciudadana coordina con un Grupo Impulsor integrado además por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN), Institu-

to de Autoformación Política (INIAP) e Instituto pro Democracia y Desarrollo (IDE). Con este grupo y la participación de representantes de instituciones públicas, organizaciones sociales, partidos políticos y organismos internacionales, se elaboró una matriz de diagnóstico del problema de la corrupción en Guatemala, en la que se señalan objetivos y posibles rutas de solución.

3. La transparencia en Guatemala 3.1 Organismos oficiales11 Los órganos de control del Estado son las entidades que fiscalizan los fondos públicos y velan por el ejercicio público responsable. El principal órgano en Guatemala es el Congreso de la República, pero existen otras entidades de tipo técnico como la Contraloría General de Cuentas de la Nación (CGCN), la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), la Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT) y la Superintendencia de Bancos (SIB). También hay órganos de tipo jurídico, como la Corte de Constitucionalidad, la Procuraduría de los Derechos Humanos, la Fiscalía General contra la Corrupción del Ministerio Público, la Procuraduría General de la Nación y el Tribunal Supremo Electoral.

sión Pesquisidora para investigar la existencia de fundamento en las denuncias contra funcionarios. Esta actuación deber ser validada por el pleno. •

Interpelación: recurso empleado para cuestionar la labor de un funcionario público en el pleno del Congreso de la República, el cual puede improbar sus respuestas, en cuyo caso debería 12 ser destituido.

•

Citación: es utilizada para que el funcionario citado explique pormenores de su respectiva política e introduzca cambios en la misma. Esta fiscalización es parte de la dinámica de las comisiones especializadas del Congreso de la República (Finanzas, Economía, Seguridad, etc.)

Congreso de la República Una de las principales funciones del Congreso de la República es fiscalizar el Organismo Ejecutivo, mediante el control permanente de las acciones de los gobernantes. Para fiscalizar la labor de los ministros de Estado, el Congreso cuenta con tres recursos principales: •

Antejuicio: ocurre cuando la Junta Directiva o la Comisión Permanente decide formar una Comi-

El Congreso de la República cuenta además con amplias facultades de fiscalización que incluyen, por ejemplo: que ningún funcionario puede negarse sin justificación a asistir a una convocatoria; desconocer al Presidente de la República en caso de incapacidad o vencimiento de su mandato; declarar con lugar la formación de causa contra funcionarios de alta jerarquía; aprobar, modificar o improbar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado; aprobar o improbar, previo informe de la CGCN, el detalle y la

11 Esta sección está basada en información de Acción Ciudadana. 12 Sin embargo, el Organismo Ejecutivo puede obviar esta sanción y confirmar al funcionario.

justificación de todos los ingresos y egresos de las finanzas públicas del ejercicio fiscal anterior presentados por el ejecutivo. La labor de fiscalización del Congreso de la República casi siempre está guiada por motivos políticos y no es parte de planes de largo plazo. Además es realizada con muchas deficiencias técnicas, como ausencia de indicadores de seguimiento, sistematización de resultados, informes escritos, procedimientos definidos y seguimiento de la problemática que justifica el empleo de los medios de fiscalización. Por otra parte, y pese a que hay acceso a cierta información, esta no se ofrece en la cantidad y calidad requeridas, y su disponibilidad está sujeta a la voluntad de la bancada mayoritaria de turno. Contraloría General de Cuentas de la Nación (CGCN) La función de la Contraloría General de Cuentas de la Nación (CGCN) es fiscalizar los ingresos y egresos de los organismos del Estado, municipalidades, entidades descentralizadas y autónomas, y cualquier persona que reciba fondos estatales o haga colectas públicas. Sin embargo, su ley y reglamento datan de la década de 1950, por lo que no se adecuan a la Constitución Política vigente ni a la realidad económi13 ca, política y social del país. Por otra parte, la CGCN carece de autonomía operativa. Por ejemplo, la designación del Contralor obedece más a criterios políticos que técnicos, como capacidad, idoneidad y profesionalismo. Además, entre otras limitaciones, se pueden citar: a) insuficientes recursos financieros y humanos, lo cual incide en su deficiente funcionamiento y posterga su moderni14 zación; b) discrecionalidad del Contralor para otorgar información a la ciudadanía.

Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) La SAT fue creada en 1998 e inició operaciones de recaudación interna en enero 1999 y de aduanas en febrero del mismo año. Aunque todavía está en proceso de consolidación, es un ente autónomo que expresa la voluntad estatal de modernizar la administración tributaria y promover la transparencia fiscal. Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH) La Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH) es un órgano estatal de fiscalización creado 1985 por la Constitución Política de la República. Tiene la función principal de promover el desempeño ágil y respetuoso de la administración pública en materia de derechos humanos. Para este efecto, investiga y denuncia comportamientos lesivos a los derechos humanos fundamentales de las personas. Las actividades de la PDH favorecen la transparencia al prevenir ciertas irregularidades del Estado. Por ejemplo: faltas al debido proceso, abusos de autoridad, falta de cooperación para la entrega de información de parte de funcionarios públicos y restricciones en el acceso a los tribunales y dependencias estatales. Fiscalía de Sección contra la Corrupción del Ministerio Público La Fiscalía de la Sección contra la Corrupción fue creada en septiembre de 1999 por el Consejo del Ministerio Público. Integrada con la fusión de las Fiscalías de Delitos Administrativos y Delitos Económicos, la nueva fiscalía tiene el mandato de combatir los actos de corrupción cometidos por agentes estatales contra la administración pública. Hasta mayo de 2001 15 había conocido 1,378 denuncias.

13 Una de las actividades arcaicas que realiza la CGCN es la práctica de glosas, que consiste en revisar documentos en comparación con la caja fiscal para comprobar in situ lo actuado. 14 La CGCN es vulnerable a las presiones del Congreso de la República mediante recortes presupuestarios. 15 Fuente: Acción Ciudadana (2001).

Acción Ciudadana (2001) considera que la creación de un ente de esta naturaleza es novedoso en la lucha contra la corrupción en el país. Sin embargo, opera dentro de una situación institucional débil, caracterizada por la imprecisa definición legal de los actos de corrupción, recursos limitados y problemas de coordinación con otras instituciones como, por ejemplo, la Policía Nacional Civil. Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFSAG) El Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), creado en 1996, es parte de los esfuerzos de modernización del Estado. El sistema tiene entre otras 17 las siguientes ventajas: a) desconcentración de la administración financiera; b) fortalecimiento de la gerencia pública; c) registro de los ingreso y gastos en tiempo real; d) reducción de tiempo empleado en la asignación de recursos; e) contribución al saneamiento de las finanzas públicas; f) racionalización de las compras y contrataciones; g) mejoramiento de la calidad del gasto público; h) mayor y mejor participación en la política macroeconómica. Además de las anteriores ventajas, Albano señala que el SIAF tiene la virtud de favorecer la transparencia en las operaciones presupuestarias, gracias a tres medidas: a) todos los ingresos y egresos del gobierno central son registrados en el sistema, incluyendo los préstamos y las donaciones; b) el sistema tiene un control detallado de quienes registran o autorizan las transacciones y en que fecha son realizadas; c) la ejecución del presupuesto está expuesta al público, mediante dos computadoras: una instalada en el Congreso de la República para consultas de los diputados, y la otra en el Ministerio de Finanzas Públicas para uso de las universidades, centros de investigación, medios de comunicación y población organizada. Los datos también pueden ser consultados de manera agregada en los sitios Web de SIAF y del mismo ministerio.

3.2 Rol de los medios de comunicación social Después de las limitaciones impuestas por los regímenes militares, el ejercicio de la profesión periodística experimenta avances significativos en Guatemala. Los espacios y las oportunidades para que la prensa se exprese con libertad son mayores ahora, aunque todavía suceden episodios que recuerdan el pasado. Por ejemplo: el cierre del noticiero de televisión Aquí el Mundo, la censura ejercida por el gobierno de Jorge Serrano Elías y el boicot comercial al semanario Crónica, que condujo al cambio de propietarios, personal y línea editorial. Dentro de este contexto, ha surgido el periodismo de investigación como una opción de transparencia frente a la arraigada falta de voluntad y capacidad de los gobiernos para rendir cuentas a la población. Este tipo de labor periodística ha facilitado a la población un recurso para acceder a información sobre el desempeño y los actos dudosos de los funcionarios públicos. La prensa escrita ha dado cobertura a actividades dudosas del gobierno anterior, como la privatización de la empresa estatal de teléfonos (TELGUA) y la remodelación del complejo deportivo Campo Marte. En la nueva administración, el despliegue de publicaciones sobre casos de falta de transparencia ha sido más notorio. Sin embargo, aunque las denuncias periodísticas acercan a la población a los asuntos públicos y reduce el campo de la corrupción, cabe recordar que el trabajo de la prensa, tal como lo afirma Transparencia Internacional, es tan sólo un pilar del sistema de integridad.

3.3 Iniciativas contenidas en el Pacto Fiscal Dentro de su visión integral de mediano y largo plazo sobre la política fiscal del Estado, el Pacto Fiscal propone un conjunto importante de compromisos referi-

16 Ver Albano (2000).

el compromiso de ofrecer mayor información a la población para facilitarle el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

dos al tema de la transparencia. Estos pueden dividirse en cuatro categorías (Ver Anexos):

•

Mayor claridad en las metas y acciones futuras de la política fiscal: incluyen compromisos sobre metas de balance fiscal, superávit en cuenta corriente, meta de carga tributaria y endeudamiento público. Como parte de las acciones futuras, el Pacto Fiscal propone una sola reforma tributaria en el período 2000-2004, no otorgar más amnistías fiscales y publicar las metas de gasto sectorial, inversión pública y gasto multianual, además del programa de endeudamiento anual. Mayor disponibilidad de información sobre la actuación del gobierno y los mecanismos para el cumplimiento de las obligaciones de los ciudadanos: estos compromisos buscan que el presupuesto refleje de mejor forma las actividades del Estado, lo que incluye el costo fiscal derivado de los privilegios, exoneraciones y exenciones vigentes; pasivos contingentes; montos de financiamiento directo e indirecto; cuantificación del balance general del Estado; inclusión de municipalidades, entidades autónomas, semiautónomas y descentralizadas. Asimismo, contiene

•

Acciones enfocadas a una mayor rendición de cuentas de parte de los organismos gubernamentales: incluye la rendición de cuentas tanto al Congreso de la República como a la sociedad civil, mediante acciones de auditoria social. También enfatiza la necesidad de contar con instrumentos para rendir cuentas, como un Sistema de Indicadores de Gestión y la operativización de los artículos 30 y 31 de la Constitución Política, mediante la emisión de una Ley de Libre Acceso a la Información, similar a la que existe en Estados Unidos (Ver Recuadro 5).

•

Medidas orientadas a combatir la corrupción: contiene compromisos como una nueva Ley de Servicio Civil, la revisión de la Ley de Responsabilidad y Probidad para funcionarios públicos, programas para mejorar el conocimiento de la ley por parte de los empleados públicos, la permanencia y mejora del SIAF-SAG, el fortalecimiento de las entidades responsables de combatir la corrupción y campañas educativas y de ética para prevenirla.

Recuadro 5 Ley de Libre Acceso a la Información de Estados Unidos Freedom of Information Act Esta ley provee acceso público a los archivos del gobierno y se basa en la creencia de que el mismo debe rendir cuentas por sus actos y que el público posee el derecho de obtener información sobre esas acciones. Esta ley obliga a las agencias gubernamentales a publicar descripciones de sus operaciones y procedimientos, así como proporcionar a cualquier persona u organización la información que solicite, en un plazo de diez días hábiles. Existen algunas categorías de información que no pueden ser reveladas, aunque las cortes federales tienen jurisdicción para dictaminar sobre el particular. La Oficina de Administración de Personal (Office of Personnel Management) tiene el poder de tomar acciones disciplinarias contra los oficiales que oculten información contraviniendo la ley. Fuente: Enciclopedia Encarta

Los compromisos sobre transparencia incluidos en el Pacto Fiscal son herramientas orientadas a fortalecer la capacidad del Estado para cumplir y dotar de mayor legitimidad a sus acciones. No obstante, la mayoría de estos compromisos no han sido implementados, por lo que todavía siguen siendo una agenda pendiente en la consolidación de la democracia.

3.4 Calificaciones internacionales de Guatemala La transparencia es un fenómeno difícil de medir, principalmente porque una de sus principales características es la secretividad. Ante esta dificultad, hay dos alternativas. La primera es evaluar las prácticas de un país con respecto a los estándares internacionales, para identificar la posición que ocupa ante una situación de “mejor práctica”. La segunda alternativa se refiere a mediciones de percepción sobre la corrupción con base en encuestas. Aunque son mediciones subjetivas, estos instrumentos ofrecen la posibilidad de hacer comparaciones entre países. A continuación se presentan las valoraciones realizadas sobre Guatemala y que son de acceso público. Indice de Percepciones de Corrupción de Transparencia Internacional De acuerdo con Graf (2001), el Indice de Percepciones sobre la Corrupción (CPI, por sus siglas en inglés), tiene una posición central en los debates sobre la corrupción, por cuanto es usado con frecuencia por economistas, académicos, empresarios y periodistas. El propósito del CPI es proveer datos extensos sobre las percepciones de la corrupción dentro de los paí17 ses. La complejidad del fenómeno ha impedido desarrollar un método único de medición, por lo que el CPI ha adoptado el enfoque de índice compuesto 18 basado en varias encuestas.

La última información disponible para Guatemala co19 rresponde al año 2001 y fue calculada con base en cuatro fuentes: el reporte de competitividad mundial del Foro Económico Mundial, la encuesta del ambiente de negocios mundial realizada por el Banco Mundial, el Reporte de la Unidad de Inteligencia de la revista británica The Economist y el Indice de Opacidad elaborado por Pricewaterhouse Coopers. La calificación que recibe Guatemala es de 2.9 sobre 10, que sitúa la percepción de corrupción en el 20 país en el puesto 65 de 90 países. Aunque las encuestas que sirvieron de base, muestran un rango amplio de opiniones, que va desde algunas que califican al país con 1.9 hasta otras que le dan hasta 3.9, en todas se evidencia una elevada percepción sobre la existencia de corrupción. Con base en la metodología empleada por TI para 21 comparar países, la encuesta indica que Bolivia es el país donde se percibe más corrupción en América Latina, mientras que los que se perciben como menos corruptos son Chile, en primer lugar, y Uruguay, en segundo. Además de estos dos países, Costa Rica, Perú, Brasil, Colombia, México y Argentina son percibidos con un menor grado de corrupción que Guatemala; mientras que la percepción es similar en países como Panamá, El Salvador, República Dominicana, Honduras, Nicaragua, Venezuela y Nicaragua. De acuerdo con estos datos aportados por el CPI, únicamente Bolivia aparenta ser más corrupto que Guatemala. Transparencia Internacional muestra preocupación porque en el CPI del año 2001, la mayoría de países están más cerca de ser vistos como más corruptos que como menos corruptos. Es decir, poseen un Indice de Percepciones sobre la Corrupción (CPI) menor a 5.0. En el caso de Latinoamérica, la situación es preocupante, porque solamente los dos mejores países tuvieron un punteo por encima del 5.0.

17 18 19 20

La corrupción de los nacionales fuera de sus propios países se mide con el Bribe Payers Index (BPI). Para introducir mayor confiabilidad, TI incluye en el CPI aquellos países en los que existen al menos tres encuestas sobre corrupción. Guatemala no fue incluida en el CPI de 2000 debido a que se realizaron sólo dos encuestas. El puntaje está basada en la percepción de empresarios, analistas de riesgos y público. Dentro de la escala, 10 es altamente limpio y 0 es altamente corrupto. 21 La metodología considera la variabilidad de la información entre diferentes encuestas.

Indice de Opacidad de Price Waterhouse Coopers Price Waterhouse Coopers (PWC) define la opacidad como la falta de prácticas claras, precisas, formales, fácilmente discernibles y de amplia aceptación a nivel mundial en un país determinado. El Indice Opacidad de PWC provee una estimación del costo de este tipo de comportamientos en el valor y la disponibilidad del capital. En ese sentido, además de la estimación del índice, se calcula una medida indicativa de lo que representaría la opacidad en términos de impuestos para la inversión extranjera directa y el pago de premio por riesgo atribuible a este fenómeno cuando los países prestan dinero a través de la emisión de bonos.

•

Corrupción (C.): factor que afectará el costo de capital si las empresas pueden ser desplazadas del mercado de capital debido a conexiones políticas en vez de fundamentos económicos;

•

Sistema legal (L): incluye aspectos como lo predecible del sistema legal, el cumplimiento de las leyes, regulaciones y derechos de propiedad;

•

Política económica (E): se refiere a la facilidad de prever las políticas monetarias, fiscales y cambiarias;

•

Estándares contables y de información (A): comprende las prácticas contables y la facilidad de acceso a información sobre empresas privadas, principalmente aquellas que se financian a través del mercado de capitales;

•

Regulación (R): trata sobre la existencia de reglas claras para la aplicación de los procedimientos y regulaciones.

El Indice de Opacidad resulta de un índice compuesto, conocido como Factor “O”, para 35 países, y se basa en los datos de cinco factores, conocidos como CLEAR. Son los siguientes:

Tabla 1 Efectos de la opacidad en el costo de capital País

Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala México Perú Uruguay Venezuela

Factor-0

Impuesto equivalente (%)

Prima por riesgo (en puntos de tasa de interés)

61 61 36 60 68 65 48 58 53 63

25 25 5 25 31 28 15 23 19 27

6.39 6.45 0.03 6.32 8.26 7.49 3.08 5.63 4.52 7.12

Fuente: PWC(2001) Nota: el Factor O es el resultado de un país basado en las respuesta de su encuesta. Números más altos indican mayor nivel de opacidad. El impuesto equivalente muestra el efecto de la opacidad como si se fijara un impuesto escondido. Un impuesto de 30 indica que la opacidad en un país equivale a cargar un impuesto a la renta de las empresas equivalente al 30%. La prima por riesgo indica el costo incrementado de endeudamiento de los países debido a su opacidad. En promedio, los países con mayor opacidad tienden a pagar más intereses por sus emisiones de deuda.

La Tabla 1 muestra a Guatemala como el segundo país de América Latina con mayor opacidad. Esto equivale para la inversión extranjera como un impuesto adicional al ISR, producto de la opacidad, equivalente al 28% y un mayor pago de intereses, resultado de un premio por riesgo en la tasa de interés de emisiones de bonos igual a 7.49. Los cinco factores de opacidad en Guatemala ocupan el siguiente orden de importancia: a) la opacidad de la política económica; b) la opacidad de los estándares y las prácticas contables, así como la facilidad de conseguir información sobre el desempeño de las empresas; c) el impacto de la regulación arbitraria e incierta; d) la corrupción; e) el sistema legal. Dentro de la muestra de países a nivel mundial, Guatemala aparece dentro de los siete últimos lugares en opacidad originada por corrupción y políticas económicas, aunque se sitúa como el sexto país con mejor calificación en la opacidad del sistema legal.

3.5 Transparencia en el sector privado La aplicación del concepto de transparencia en el sector privado está ligada a la responsabilidad social y al creciente papel de las empresas en la economía mundial. Las prácticas transparentes y socialmente responsables de las empresas privadas tienen importantes impactos positivos que conviene mencionar: •

Mayor crecimiento económico mediante una mejor asignación de recursos y reducción de los costos de transacción;

•

Uso sostenible de los recursos naturales;

•

Cumplimiento de los requerimientos mínimos de salubridad de alimentos y bebidas, así como contenido exacto de peso, medidas y valores nutricionales;

•

Mejoramiento de las condiciones de vida de la población a través del pago responsable de los impuestos, la negación de sobornos a los empleados públicos y la vigilancia de la actuación de los entes privados y públicos.

La exigencia de transparencia es mayor en aquellas empresas que trabajan con recursos del público, tal es el caso de las instituciones financieras y las empresas productivas que se financian por medio de la bolsa de valores. Sin embargo, en Guatemala persisten debilidades en el manejo transparente de este tipo de actividades. Por ejemplo, las instituciones financieras no siempre reportan información sobre sus movimientos, lo cual ha llevado a modificar la legislación vigente. Algo parecido sucede con las empresas productivas, pues el público conoce muy poco sobre sus interioridades, debido a que la mayoría es de propiedad familiar y carece de una base amplia de accionistas a quienes informar sobre su situación. Otro aspecto débil en la transparencia de las empresas privadas es el uso de estándares de contabilidad. Guatemala es el país de América Latina que presenta las normas contables más opacas, según la encuesta realizada por Price Waterhouse Coopers para obtener el Indice de Opacidad. A nivel internacional, el tema de la transparencia en las operaciones contables de las empresas privadas ha tomado mayor relevancia a raíz de los escándalos contables recientes (Ver Recuadro 6 en la siguiente página).

Recuadro 6 Escándalos financieros y transparencia corporativa Durante el año 2002 han tenido lugar una serie de sucesos relacionados con la falta de transparencia en la contabilidad de las empresas de EE.UU. Destacan los fraudes revelados por las quiebras financieras de las empresas Enron y Worldcom, consideradas las más grandes en la historia de ese país, dado que sus activos superaban los USD 60 y USD 100 millardos. El hecho consistió en que un grupo de empresas en una difícil situación financiera manipularon las cifras de sus libros contables para ocultar sus pérdidas y aparentar solidez con el objetivo de mantener sus fuentes de financiamiento. El escándalo se desencadenó cuando se supo que la Enron estaba en quiebra y que el fraude contable había ocurrido con la complicidad de la firma auditora. Luego se reveló que estas prácticas eran muy comunes en numerosas empresas norteamericanas. Los efectos han sido múltiples. Por ejemplo: •

Los accionistas de las empresas implicadas han tenido grandes pérdidas y han reducido de manera ostensible el valor de sus ahorros en acciones (las acciones de la Worldcom bajaron de USD 60 a USD 0.05 centavos).

•

Los múltiples casos de malas prácticas contables han deteriorado la confianza de los inversionistas en la situación real de las empresas norteamericanas y ha generado pérdidas importantes en las bolsas de valores.

•

La economía norteamericana ha sufrido un impacto negativo, que se observa en la menor inversión en las empresas y en la capacidad de consumo de quienes tenían su riqueza en acciones, lo cual hará más difícil la recuperación económica de EE.UU.

Los problemas anteriores dieron lugar a la aprobación de una ley sobre contabilidad de las compañías y protección a sus inversionistas. Los componentes claves de esta legislación son: a) establecimiento de un comité independiente encargado de fijar estándares contables e investigar prácticas contables dudosas; b) prohibición a las empresas auditoras para prestar servicios de consultorías a las compañías que están auditando para evitar conflictos de intereses y asegurar su independencia; c) fortalecimiento de la responsabilidad empresarial mediante el requerimiento de aval sobre la exactitud de los estados financieros a los Directores Generales (CEO) y Directores Financieros (CFO) de las empresas; d) asignación de mayores recursos a la Comisión de Valores (SEC), cuya función es proteger a los inversionistas y asegurar la integridad del mercado de valores; e) mayor severidad en las penas criminales impuestas a quienes cometen fraudes financieros. Todo lo anterior ha convertido la regulación norteamericana en materia contable y de auditoría en una de las más estrictas del mundo. Fuente: Elaborado con información de New York Times, The Economist y el Senado de Estados Unidos.

Anexos

Anexo 1: Compromisos del Pacto Fiscal sobre acceso a información pública del gobierno Area Ingresos del Estado.

Compromisos Asignación eficiente de recursos

Simplicidad

Administración Tributaria

Descripción Los privilegios, las exenciones y las exoneraciones que se mantengan y supriman de manera gradual, deberán a partir de 2001 -mientras estén vigentes- cuantificarse y registrarse en un apartado especial del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y la Contabilidad del Estado. A más tardar en el año 2003 se introducirá una propuesta que integre el conjunto de la legislación tributaria en un sólo decreto legislativo, a fin de avanzar en la simplificación de la misma.

Cumplimiento de las obligaciones tributarias.

El Ministerio de Finanzas Públicas y la SAT promoverán las modificaciones legales necesarias para facilitar y simplificar la administración tributaria, asegurando así el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes.

Sistema de administración justa y no arbitraria.

La SAT se compromete a impulsar a partir de 2000: a) campañas de información masivas sobre las obligaciones tributarias más importantes de los contribuyentes y b) programa de atención y educación para el pequeño contribuyente para facilitar su incorporación a la economía formal y legal.

Confianza en el contribuyente

La SAT deberá incentivar al contribuyente a que actualice su información individual, enviándole por correo y de manera sistemática, información sobre sus estados de cuenta, formularios e instructivos.

Estrategia sistémica y transparente y seguimiento continuo.

A partir del año 2002, se elaborarán informes, monografías y series estadísticas acerca del comportamiento de los contribuyentes, clasificados por grado de cumplimiento, dimensión económica, sector de actividad e incidencia de los impuestos pagados, respetando la confidencialidad establecida por la Constitución Política de la República

Continúa en la siguiente página

...viene de la página anterior Area

Compromisos

Descripción

Gasto Público

Unidad y Transparencia

A partir de 2001, el gobierno presentará cifras consolidadas de ingresos, gastos y operaciones de deuda. Se insta a los otros organismos del Estado, municipalidades, entidades autónomas, semiautónomas y descentralizadas, a proceder de la misma manera. Se creará, en el transcurso de 2000, una unidad especializada dedicada a cuantificar las operaciones cuasifiscales del Estado, la cual preparará y dará conocer al público un informe a partir del año 2002, que incluirá recomendaciones para presupuestos futuros.

Deuda Pública

Seguimiento y transparencia de la deuda pública

El Ministerio de Finanzas hará público, en la liquidación anual del presupuesto, los montos de financiamiento directo o indirecto, garantía o aval otorgado al sistema financiero u otros sectores de la economía.

Vigilancia y cuantificación de los pasivos contingentes

La unidad especializada dedicada a la cuantificación de las operaciones cuasifiscales del Estado (compromiso 7 del Gasto Público) mantendrá en estudio permanente la evolución de los pasivos contingentes.

Patrimonio Público

Información y seguimiento del patrimonio

El organismo ejecutivo se compromete a presentar, en el año 2002, un balance general preliminar del Estado sobre el patrimonio que esté bajo su administración, y que constituya una fuente realista y confiable del mismo. Con base al artículo 121 de la Constitución Política de la República, se insta a las municipalidades a actuar de igual manera.

Evaluación y control

Transparencia e información

Para garantizar el libre acceso ciudadano a la información del gobierno, se compromete a crear en el año 2000 una comisión para elaborar una propuesta de ley sobre la materia, que desarrolle los artículos 30 y 31 de la Constitución Política de la República.

Descentralización

Correspondencia entre recursos y capacidades de la descentralización fiscal

El INFOM, con las municipalidades, presentará en el primer trimestre de cada año un informe al Congreso de la República sobre el monto y destino de los recursos provenientes de este impuesto del ejercicio fiscal anterior. Fuente: Pacto Fiscal para un futuro con Paz y Desarrollo.

Anexo 2: Compromisos del Pacto Fiscal relativos a mayor rendición de cuentas Area Administración Tributaria.

Gasto Público

Compromisos

Descripción

Sistema de administración justa y no arbitraria

Se sugiere que a partir del año 2001, la Comisión de Finanzas del Congreso contrate bianualmente una evaluación independiente del proceso de pago de los impuestos, de la percepción de ese proceso por parte del contribuyente y de casos documentados de abuso o acciones arbitrarias. Igualmente, se sugiere divulgar ampliamente los resultados de la evaluación.

Estrategia sistémica y transparente y seguimiento continuo.

En cumplimiento al Artículo 46 del Decreto 1-98, la SAT incluirá como parte de su informe anual al final de cada año fiscal: a) un plan anual de operaciones, que especifique sus objetivos y metas de cada año, incluyendo las de inspección, gestión, recaudación y presencia física, así como las necesidades de reformas legislativas para apoyar la ejecución del plan; y b) una cuantificación y evaluación de la evasión y del costo de recaudación de cada impuesto, además de incluir otros indicadores de la eficiencia de la administración tributaria, incluyendo propuestas para mejorarla, respetando la confidencialidad establecida en la Constitución Política de la República. El informe se presentará al Congreso. A partir del año 2001, la decisión del Congreso de aprobarlo o improbarlo, y el informe, se divulgarán ampliamente por los medios de comunicación.

Institucionalización y profesionalización

La meta de recaudación deberá ser pública para el seguimiento del cumplimiento de las obligaciones del Superintendente de la SAT.

Calidad y productividad del gasto público.

A partir de 2001, en el contexto del Sistema Nacional de Inversión Pública, se adoptará el Sistema de Indicadores de Gestión para evaluar la eficiencia y eficacia del gasto, incluyendo sus características de progresividad, la cual deberá abarcar el examen del impacto económico y social, además de la factibilidad financiera, técnica y administrativa. Las asignaciones presupuestarias se realizarán tomando en cuenta las evaluaciones de estos indicadores.

Continúa en la siguiente página

...viene de la página anterior Area Patrimonio público

Compromisos Uso de los bienes del Estado con base en el interés social

Descripción El organismo ejecutivo presentará a partir de 2001 al Congreso de la República un informe anual sobre la evolución del patrimonio público, dándole amplia divulgación.

Impuestos como parte del patrimonio del Estado

La SAT presentará a partir de 2000 un informe anual sobre las evasión y defraudación tributaria, así como recomendaciones para eliminarla y las acciones realizadas al respecto. De igual forma, se insta a las municipalidades a presentar un informe similar en lo que se refiere a los ingresos municipales.

Rendición de cuentas

Se insta al Congreso de la República a integrar una comisión multipartidaria específica para cumplir con el artículo 241 de la Constitución Política de la República, sobre la aprobación o no de la rendición de cuentas del Estado en el año inmediato siguiente.

Auditoría Social

La sociedad civil fortalecerá las redes cívicas de contraloría social, a nivel urbano y rural, para verificar que la administración pública opere con equidad y eficacia. Las universidades, centros de investigación, sectores empresariales y otras organizaciones de la sociedad civil, se comprometen a realizar un informe anual a partir del año 2001, que incluya entre otros aspectos: a) impacto de la corrupción sobre el crecimiento, y b) nivel, composición, productividad y progresividad del gasto público en el país, comparado con el resto de América Latina. El gobierno se compromete a facilitar el acceso a la información necesaria, a propiciar la divulgación del informe y a facilitar el desarrollo de las redes civiles de auditoría social. Fuente: Pacto Fiscal para un futuro con Paz y Desarrollo.

Anexo 3: Compromisos del Pacto Fiscal enfocados a combatir la corrupción Area del Pacto Fiscal

Compromisos

Descripción

Administración Tributaria.

Institucionalización y profesionalización

La SAT pondrá en vigencia y divulgará ampliamente en 2001 un Código de Etica para sus funcionarios.

Patrimonio Público

Responsabilidad ante la sociedad

Antes de 2001, el organismo ejecutivo solicitará al Congreso de la República la revisión de la Ley de Responsabilidad y Probidad para asegurar que las y los empleados públicos respeten la integridad del patrimonio estatal, sujetándoles a la posibilidad de responder con su patrimonio personal.

Evaluación y control

Etica de la gestión pública

Se insta a los organismos del Estado a establecer en el año 2002 un mecanismo institucional para evaluar el desempeño ético de sus funcionarios y funcionarias con base en denuncias y sistemas propios de control. En adición serán realizados programas de educación y orientación ética a partir del año 2001.

Gasto Público

Sujeción a la ley

Los organismos estatales ejecutarán a partir de 2001 programas para que los y las servidoras públicas mejoren su conocimiento de la ley.

Control de la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos públicos

El sistema SIAF-SAG será mejorado, fortaleciendo las unidades técnicas para mejorar el uso de los recursos públicos y realizar evaluaciones especializadas ex-ante y ex-post del gasto público y de proyectos. Para las evaluaciones de proyectos (ex-post de gasto) deberá tomarse en cuenta el Sistema de Indicadores de Gestión establecido para el efecto. Estas unidades deberán coordinar sus actividades entre sí y con la Unidad de asesoría fiscal del Congreso.

Combate a la corrupción y la impunidad

Durante 2000 el Estado y la sociedad guatemalteca asumirán com promisos de carácter nacional para combatir la impunidad y corrupción mediante programas de prevención y promoción, que incluyan campañas de educación para estimular la conducta ética de la sociedad. El organismo ejecutivo fortalecerá las dependencias encargadas de combatir la corrupción y la impunidad, así como presentará un informe anual sobre los casos detectados de corrupción.

Universidad de la evaluación de la administración pública

Se sugiere al Congreso de la República aprobar antes del año 2001 una nueva Ley de Servicio Civil, que establezca una carrera de servicio que premie el desempeño eficaz y honrado y que castigue la incompetencia y la corrupción. Esta ley tendrá sistemas de evaluación de la administración pública basados en el cumplimiento de reglas, principios éticos, acuerdos o contratos que especifiquen la obtención de resultados. En el año 2001, el organismo ejecutivo se compromete a elaborar el manual de desempeño de los servidores públicos. Fuente: Pacto Fiscal para un futuro con Paz y Desarrollo.

Bibliografía Abed, George T. y William Allan. The IMF’s role in promoting transparency. Presentado en la 9ª Conferencia Anti-Corrupción (IACC) realizada en Sudáfrica. Sudáfrica, 1999. Acción Ciudadana. Impunidad y corrupción en el ámbito fiscal. Colección de Educación Fiscal No.3. FLACSO, Guatemala, 2000. Acción Ciudadana. Fortalecimiento de los órganos de control en el Estado de Guatemala: Hay que abrirle paso a la transparencia. Guatemala, 2001. Albano, Osvaldo. La modernización de la gestión pública en Guatemala. Boletín Responsabilidad/ Anti-corrupción No.20, Guatemala, 2000. Bale, Malcom y Tony Dale. Public sector reform in New Zealand and its relevance to Developing Countries. En The World Research Observer Vol. 13 No. 1. 1998. FMI. Manual revisado de Transparencia Fiscal. Mimeo. 2001. FMI. Documento complementario del Código de buenas prácticas de transparencia en las políticas monetarias y financieras. Mimeo. 2001. Graf Lambsdorff, Johann. Framework document. Documento de base para el Indice de percepciones de la corrupción 2001. TI-Göttigen University: Mimeo. 2001. Kopits, George. Calidad de gobierno: transparencia y responsabilidad. Conferencia sobre Transparencia y Desarrollo en América Latina y el Caribe, organizada por el Banco Interamericano de Desarrollo. BID: Mimeo, 2000.

Kopits, George y Jon Craig. Transparency in Government Operations. Occasional Paper 158. Washington: FMI, 1998. Pacto fiscal para un futuro con paz y desarrollo. Guatemala, 25 de mayo de 2000. Petrie, Murria. The IMF Fiscal Transparency Code: a new potential A Potentially Powerful New AntiCorruption Tool. Presentado en la 9ª Conferencia Anti-Corrupción (IACC) realizada en Sudáfrica.1999. Price Waterhouse Coopers. The Opacity index. PWC: Mimeo. 2001. Transparencia Internacional. La hora de la Transparencia en América Latina. TI-LAC: s.l. 1996. Vargas Carreño, Edmundo. La convención interamericana contra la corrupción. Conferencia sobre Transparencia y Desarrollo en América Latina y el Caribe, organizada por el Banco Interamericano de Desarrollo. BID: Mimeo. 2000. Referencias en Internet Fondo Monetario Internacional. www.imf.org Transparencia Internacional. www.transparency.org Transparencia Internacional, capítulo latinoamericano. www.tilac.org Banco Interamericano de Desarrollo. www.iadb.org Organización para la cooperación y desarrollo Económico www.oecd.org Price Waterhouse Coopers www.pwc.com