El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

El Estado en Guatemala: 多orden con progreso? Edelberto Torres-Rivas

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Torres-Rivas, Edelberto El Estado de Guatemala: ¿orden con progreso?. -- Guatemala. – Programa Naciones Unidas para el Desarollo, 2010. 152 páginas ISBN 978-9929-8025-8-2. 1. Historia - Guatemala. 2. Estado Nacional - Guatemala. 3. Sociedad. 4. Historia del Estado.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 5ª. Avenida 5-55, zona 14, Europlaza, torre IV, nivel 10. Tel. 2384-3100 www.undp.org.gt Edición: Eva Sazo, Ineditasa Diagramación: Melissa Larín, Intercreativa Diseño de portada: Melissa Larín Impreso por: Litografía Arcon Número de ejemplares: 1500 Guatemala, 2010 La realización de este documento fue posible gracias al apoyo financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID; Agencia Española para la Cooperación Internacional para el Desarrollo, Aecid; Agencia Noruega para Cooperación al Desarrollo, NORAD; Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo, Asdi. El contenido aquí expresado es responsabilidad de su autor y el mismo no necesariamente refleja las opiniones de las agencias y gobiernos cooperantes. Se permite la reproducción parcial o total de este documento, citando la fuente bibliográfica como corresponde. Se estimula el uso de este documento con fines de estudio, investigación o implementación de políticas públicas.

Presentación

El enfoque de desarrollo humano ha sido flexible y dinámico. El Informe sobre desarrollo humano 2010, La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano, celebra el vigésimo aniversario del lanzamiento del primer informe mundial, con una revisión de los conceptos e instrumentos de medición del enfoque y un análisis comparativo de las tendencias del desarrollo humano desde los años 70 del siglo XX. Define desarrollo humano como “la expresión de la libertad de las personas para vivir una vida prolongada, saludable y creativa; perseguir objetivos que ellas mismas consideren valorables; y participar activamente en el desarrollo sostenible y equitativo del planeta que comparten” (PNUD 2010). Refina la forma de medir el índice de desarrollo humano. Muestra una relación positiva, aunque incompleta, entre crecimiento económico y avances en desarrollo humano, así como una diversidad de vías para alcanzar este último. Asimismo plantea una reflexión sobre los roles de agentes estratégicos para el desarrollo humano, entre ellos, el Estado a través de sus políticas públicas. El INDH 2009/2010, Guatemala: hacia un Estado para el desarrollo humano, analiza el papel que ha jugado el Estado guatemalteco en la promoción del desarrollo humano durante el periodo 1985-2009. Se encuentra organizado en cuatro partes. La primera está dedicada a los aspectos conceptuales e históricos: el surgimiento del Estado moderno, la formación del Estado nacional guatemalteco (1821-1985) y las relaciones entre Estado y desarrollo humano. La segunda parte está orientada al análisis de la estructura, 3

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la burocracia y la política fiscal del Estado, así como a la medición de la densidad estatal en el territorio. La tercera parte enfoca el papel que el Estado ha desempeñado en la prestación de servicios de salud y de educación, en la garantía de los derechos a la seguridad y la justicia, en la promoción de la democracia, en la reducción de la pobreza y de las desigualdades que afectan a los pueblos indígenas y a las mujeres. Finalmente, en la cuarta se plantea una propuesta para la transformación del Estado guatemalteco hacia un Estado plural que promueve el desarrollo humano. La línea editorial Libros del Programa de Informes Nacionales de Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio, PNUD Guatemala, está orientada a la publicación de estudios sobre temas específicos que aportan al desarrollo humano, realizados por intelectuales y académicos de reconocido prestigio y trayectoria. En esta oportunidad, el libro El Estado en Guatemala: ¿orden o progreso? amplía el tema de la formación del Estado en Guatemala, abordado en el INDH 2009/2010, Guatemala: hacia un Estado para el desarrollo humano. Es un texto novedoso que pretende aportar al estudio y comprensión del Estado guatemalteco, de 1821 a 1985, desde una perspectiva histórica y sociológica cuyo punto de partida es el fin del estatus colonial que España había establecido desde 1524. La “ruptura” de esa condición creó la oportunidad de un proyecto de Estado republicano, independiente y nacional. El estudio propone una nueva periodización para el análisis y la interpretación identificando seis fases decisivas en la formación del Estado. El autor, Edelberto Torres-Rivas, es una referencia ineludible en las ciencias sociales centroamericanas. Su extensa obra brinda una perspectiva muy calificada sobre los procesos históricos ocurridos en Centroamérica desde 1944 hasta nuestros días. Ha sido uno de los pioneros de la sociología en esta región y uno de 4

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los creadores del paradigma de la dependencia en América Latina en los años sesenta y setenta del siglo XX. Desde los diferentes espacios donde ha trabajado, Flacso, Cepal y PNUD, entre otros, ha impulsando el desarrollo de una reflexión crítica e innovadora sobre las sociedades latinoamericanas, la democracia, la historia política y el Estado. Su compromiso con el desarrollo humano lo ha llevado a ser uno de los principales investigadores de los Informes Nacionales de Desarrollo Humano que se producen en el país desde 1997 y se publican desde 1998. Como culminación, el libro contribuye al conocimiento y estudio de uno de los elementos más relevantes para el avance de la democracia, la ciudadanía y el desarrollo humano: el Estado. Ahondar en la historia de la formación del Estado guatemalteco es una tarea compleja pero necesaria para entender el presente y para construir el futuro. Nos complace poner a disposición del público la presente publicación, la cual constituye un aporte sustantivo para el conocimiento de la historia de nuestro país. Se expone como un documento de consulta y debate para instituciones del Estado, universidades y centros de investigación, medios de comunicación, partidos políticos, organizaciones sociales, organizaciones indígenas, sector privado y personas interesadas en el tema. Se espera que el mismo contribuya al debate político y a la formación de las nuevas generaciones.

Linda Asturias de Barrios Coordinadora del Programa de Informes Nacionales de Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio 5

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Introducción Dice Sergio Ramirez que en la mente del escritor se arman constantemente escenarios de los que se vuelven prisioneros. Yo sabía, lo dijo Braudel, que las teorías son cárceles de larga duración. Pareciera que estamos hablando con un lenguaje que denuncia el intelectual que busca la libertad. En temas de historia de Centroamérica no son escenarios ni teorías de las que conviene huir, sino de informaciones que se repiten, datos de archivo, de la verdad ciega de los documentos siempre incompletos. Las interpretaciones que se formulan en busca de la originalidad son casi siempre movimientos en el interior de la cárcel. Así sucede con el texto que ahora se presenta y que pretende la originalidad: identificar las etapas en la formación del Estado en Guatemala (1821-1982). Para ello se proponen varios rasgos a la manera de categorías variables cuya presencia o no contribuyen a adjudicar mas o menos ‘estatalidad’. En este ejercicio no hay datos nuevos sino los mismos agrupados de otra manera, y con la intención de usar una prosa novedosa. No es buen procedimiento la auto crítica ex ante. Pero si una explicación de lo que a continuación se presenta. Este texto constituye una ampliación del Capítulo II del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2010, publicado recientemente por el PNUD. Se acostumbra publicar de manera 7

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ampliada en la forma de Cuaderno lo que fue una consultaría mas precisa. Este es el caso y por ello mi responsabilidad en este texto es total, incluida la aparente excusa de que fue redactado con extrema prisa y utilizando tiempo personal. Por ello entendemos las horas de la noche y de los fines de semana. ¿Hasta cuando la falta de tiempo ocultará la mediocridad? Muchos de estos temas los he discutido con algunos amigos, de tal manera que los errores no son sólo míos. En Guatemala hay en marcha una renovación en las investigaciones históricas, tarea llevada a cabo no solo por historiadores, pero todos ellos aún de carácter sectorial o para tiempos precisos. Están haciendo falta nuevas propuestas de análisis e interpretación, por ejemplo el largo período de Estrada Cabrera, el período que empieza en 1944, el advenimiento de la democracia electoral (1986), que tienen que ser examinados sin la ambigua prosa de los sentimientos o de la denuncia ideológica. También falta una visión de largo plazo que de cuenta, por ejemplo, cómo se intersectan lo colonial con lo liberal. Todo esto es una invitación al debate de lo que aquí aparece como intento. Por lo general esta es la manera como terminan sus trabajos los que aún permanecen en las cárceles de los viejos compromisos. En este caso el único propósito es empezar a ser ‘libre’ y contradecir a Braudel y a Ramirez,

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Etapas en la formación del Estado nacional Guatemala 1821-1983

Aspectos generales

1. Introducción Este es un trabajo preliminar que se propone establecer las etapas relevantes en el proceso de la formación del Estado nacional de Guatemala. Las etapas de un proceso histórico lo dividen para alcanzar una mayor capacidad intelectiva, y son períodos que se diferencian entre sí porque contienen rasgos estatales cualitativamente distintos en las expresiones de poder y el orden que buscan establecer en las funciones que cumplen. Este Cuaderno es una ampliación del Capítulo II del Informe Nacional de Desarrollo Humano, en el sentido que reordena algunos temas, modifica otros y precisa conceptualmente el objetivo general. De hecho, este texto guarda una relación independiente con aquel y el autor es solo responsable de todo cuanto aquí se presenta. Se insiste en la cualidad inicial del texto, que se espera retomar más adelante. 2.

Poder colonial y poder independiente

Constituye una discutible ruptura histórica en Centroamérica1 el período que se inicia en 1821 como el momento en que se establece la independencia frente al poder español; es una fecha envuelta en las neblinas de una formalidad simbólica porque la independencia fue la continuidad de las estructuras básicas y de las 1 Se ruega tomar nota que en algunos momentos del texto se habla de Centroamérica, porque la historia es común para la región y el dato nacional forma parte de aquella; también no sólo por las condiciones homogéneas que no es posible olvidar sino por la utilidad de las intenciones comparativas, asumiendo el hecho primigenio común.

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personas del poder español. No se rompe el pacto colonial, solo se le denuncia. Centroamérica, como el resto del continente americano, fue una sociedad colonizada durante más de tres siglos por el poder metropolitano español. Las instituciones del Estado colonial aquí fueron estables y sin desafíos aún en fechas en que en otras regiones de América venían ocurriendo alzamientos que ponían en duda el poder imperial. Se dice sin desafíos porque en Centroamérica no hubo guerras de independencia sino breves y aislados gestos de revuelta sin efecto alguno. El Acta de Independencia del 15 de septiembre de 1821 no introdujo cambios a las estructuras del poder colonial, salvo la mención que la figura del rey dejó de ser factor de legitimidad; el sentido conservador del acto explica que el español Capitán General del Reyno de Guatemala Gabino Gaínza fuera nombrado como el jefe del nuevo Estado. En consecuencia, el Estado independiente que la sociedad guatemalteca empieza a desarrollar en la segunda década del siglo XIX, contiene instituciones, (iglesia, ejército, burocracia), formas económicas, ideologías propias del poder español dominante; la desaparición de la figura del emperador sin duda alteró los efectos simbólicos que el poder utiliza como fuente de legitimidad, efectos desiguales en el tiempo y en los grupos sociales. Pocos movimientos por la libertad han sido tan incruentos. Ello se debe a que fue el efecto de otras independencias, lo cual no desestructuró el hondo sentido colonialista de la mayor parte de la élite criolla guatemalteca que se vio obligada a aceptar la independencia ante las sucesivas derrotas de las fuerzas españolas en el norte y en el sur, lo que culminó con la batalla de Ayacucho, el 9 de diciembre de 1824. El Estado español atravesaba desde 1804 una grave crisis, que ya venía gestándose desde la época de las reformas borbónicas en 1775, y luego con la constitución del Estado Liberal, las Cortes de Cádiz y la constitución liberal de 1808. La invasión napoleónica de la Península provocó la quiebra del Estado, 10

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que intentó reconstituirse después.2 Las independencias sucesivas de las colonias americanas lo debilitaron más. En 1821, se produjo la independencia del Virreynato de Nueva España (México) cuya sola noticia provocó finalmente la de Guatemala. 3.

Sobre el Estado y la Nación

La definición del Estado que se propone es el de un complejo institucional de poder que se ejerce sobre un conjunto humano, territorialmente definido y acotado y cuyo funcionamiento debe estar al servicio de la comunidad nacional, orden que organiza y asegura; porque dispone del monopolio regulado por la ley de la violencia legítima. Entre la nación y el Estado existe una relación constitutiva, sincrética, propia de la modernidad; no puede existir el uno sin el otro. Entendemos por nación, un conjunto humano atado como una comunidad de destino, una convivencia en la que se comparten tradiciones, historia, cultura, sentido de futuro. Constituye una comunidad que tiene entre sí una cierta homogeneidad de rasgos culturales, históricos, a veces religiosos y étnicos;3 y un idioma común, que se conoce como identidad lingüística, y que es fundamental hoy en día. Con el desarrollo del capitalismo las funciones del Estado se precisan, se amplían y se vuelven más complejas. El Estado moderno cambia su estructura económica por una industrial, amplía 2 Gloria Martínez Durado, La Formación del Estado y la Acción colectiva en España: 1808 – 1845, en Historia Social, No. 15, 1993, p. 105. 3 Acerca del concepto de nación existe un interminable debate, que puede concretarse en dos diversos orígenes, el de la ‘nación política’ donde el Estado antecede a la Nación con base en algunos rasgos como la geografía, la economía, la política sobre todo, y luego reúne otros componentes de nacionalidad (religión, idioma, raza). Y la ‘nación cultural’, donde la Nación antecede al Estado porque existe ya una homogeneidad de raza, idioma y otros elementos culturales que facilitan la emergencia de una estructura estatal. Charles Tilly, Coerción, Capital y los Estados europeos, Alianza Editorial, Madrid, 1992, Andrés de Blas, Nacionalismos y naciones en Europa, Alianza Editorial, Madrid, 1994.

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sus funciones y ve surgir de su interior una población que se vuelve ciudadana. Y a medida que se hace democrático, ya no sólo tiene los derechos al monopolio legítimos de la fuerza y del cobro de tributos, sino el compromiso de asegurar a todos, con diferencias cada vez menores, la integración social, ofertas de igualdad, los derechos ciudadanos. De ellos, otorga los de seguridad y libertad de creencias, y sólo cautelosamente los derechos políticos. La nación es también una referencia ideológica, que da origen a los nacionalismos. O’Donnell cuando habla de la nación, recuerda que ella es “un arco de solidaridades, una construcción política e ideacional que postula la existencia de un “nosotros”, que entraña un reclamo de lealtad por encima y más allá de otras identidades e intereses y que, si ya no lo tiene, frecuentemente busca asentarse o definirse en un territorio delimitado por el Estado”.4 En términos generales, el Estado es una relación de dominio sobre mayorías cuyo rasgo principal es la desigualdad múltiple sin la cual no sería posible (o fácil) emplear los medios de la coerción legítima. Para que subsista es menester que los dominados se sometan a la autoridad de los que dominan en cada caso5 basado el sometimiento en las profundas desigualdades económico sociales y culturales. Es un dominio de clase. Para los propósitos de este trabajo, se utiliza más un concepto operacional que entiende por Estado el conjunto de instituciones públicas que ordenan la vida de una comunidad en el marco de una legalidad territorial, establecen condiciones para el control y la cohesión social valiéndose del manejo de recursos de fuerza de los que se dispone de forma monopólico así como de una burocracia y de recursos fiscales para asegurar el orden, la cohesión social, el desarrollo. El Estado moderno tiende a ser siempre un Estado nación. 4 Guillermo O’Donnell, Acerca del Estado en América Latina: diez tesis para discusión. Documento del proyecto Desafíos de la Democracia en América Latina, PNUD, NY, 2002:16 5 M. Weber, Economía y Sociedad, FCE, México, 1983:1070.

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Los rasgos estatales

El largo proceso de constitución del Estado se analiza en la óptica del aparecimiento de características o en la adquisición de rasgos propios del Estado moderno que no surgen motu propio sino como resultado de conflictos de intereses, de luchas clasistas por la afirmación del dominio político. Los rasgos estatales son aquellos que giran en torno a la voluntad centralizadora de poder que tienen (y por eso son) los actores dominantes, en un territorio cada vez mejor identificado, cuya dominación se acentúa al alcanzar nuevos niveles de orden e integración. La unidad concentradora del poder o autoridad tiene una necesidad básica, que consiste en la importancia que se produzca la creación de un corpus jurídico único, una disponibilidad de recursos financieros, una burocracia que los administre impersonalmente y, sobre todo, las instituciones que controlen los monopolios de la violencia y el cobro de impuestos. Del nivel conceptual pasamos al empírico y por ello, y solo por ello, se proponen los rasgos constitutivos de lo estatal –la estatalidad, que no son caracteres formales, discretos, estáticos, que definen un modelo de Estado, sino como rasgos o características procesuales discontinuas, inestables, no concurrentes, que van emergiendo o desapareciendo y que guardan relación con las funciones que el Estado debe satisfacer. Ni todas aparecen al mismo tiempo ni son todas necesarias. Se tiene a la vista un Estado constitutivamente incompleto, como un cuadro surrealista y no uno figurativo. Es importante que en este proceso se vaya implantando lo estatal como un proyecto de dominación social y política de una élite o clase, posible por las profundas desigualdades existentes en el interior de un territorio con fronteras que se buscan precisar y que señalan los límites de la legalidad establecida. Esta dominación es la expresión de un poder violentamente centralizador, militar, con raíces económicas, sociales y culturales que buscan la estabilidad y 13

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permanencia. El Estado que así se va forjando tiene relación con la comunidad nacional que refleja y a la que ordena. Estado y nación se corresponden. Las etapas en la constitución del Estado corresponden a sucesivos momentos en que se alcanza la objetivización de algunos a través de los diversos rasgos o componentes estatales. Aquí lo que interesa no es construir un modelo sino buscar “los lazos existentes entre acontecimientos, procesos y estructuras”6, o dicho de otra manera, la forma como se viene ‘creando Estado’ en la óptica de los rasgos mencionados. En esta visión controvertida por la manera de decirlo simbólicamente, puede haber ‘mas’ o ‘menos’ Estado. La historia de la constitución del Estado y la nación constituyen un largo y difícil proceso de creación de condiciones y resultados en los que el cumplimiento de sus funciones lo va convirtiendo en un Estado moderno, aunque difícilmente democrático. En la medida en que se satisfacen, ellas corresponden a etapas sucesivas y distintas, no necesariamente de calidad superior; no hay aquí una relación filogenética ni necesariamente lineal, unas no suponen a las otras aunque se combinan. Algunos componentes se realizan de manera completa y otros no, o bien simplemente no aparecen, o lo hacen y/o se debilitan. A continuación se presentan algunos componentes estatales básicos, de forma descriptiva. 4.1. Una clase/élite/grupo dominante. La existencia dinámica de un grupo políticamente dominante –una burguesía– es condición básica en la formación del Estado. Son los intereses de clase los que explican el ejercicio del poder y las modalidades que adopta. Se le califica como “grupo nacional” al reconocer su función política en la formación, existencia y funcionamiento de la nación estatal. El dominio de clase supone mando y obediencia, dirección y subordinación, jerarquías que 6 Charles Tilly, ‘Prisioners of the state’, Working Papers Series, 129, New School for Social Research, 1991, New York, p. 7

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siempre se basan en clases subalternas, en desigualdades de clase, etnia, raza; en donde aparecen formas de subordinación y explotación de mayorías. Por lo general, pero no siempre, la calidad económicamente dominante de quienes mandan, se expresa en una habilidad políticamente dirigente.

4.2. La centralización del poder.

Todo proceso histórico de formación del Estado exhibe como rasgo común y más importante una irrecusable tendencia centralizadora del poder, que es tanto la unificación de territorios como la ampliación de jurisdicciones, la concentración de riquezas y personas bajo un poder unitario. El componente más importante de la centralización del poder es su capacidad de producir un sistema legal homogéneo y universal, que termina así con fueros y localismos, con las pretensiones consuetudinarias y los derechos particulares; una juridicidad que comprende a todos los ciudadanos horizontal y verticalmente. La fuerza centralizadora de lo estatal es siempre militar y con una base territorial continua. Es esta una síntesis de lo económico y de lo político que se logra con toda nitidez por la voluntad-de-Estado que expresa así los intereses de la clase dirigente. La dominación, a medida que se concentra, requiere de un aparato administrativo, de una burocracia como corpus de personal especializado en el manejo de los asuntos públicos, por ejemplo cuidar las fronteras, el cobro de impuestos, ordenar el gasto en tiempos de guerra y de paz, ordenar la existencia ciudadana, ejercer justicia (castigar y proteger). Se trata de una esfera (cada vez mas) civil en la administración local y nacional y que procede conforme a la ley. 4.3. La nación, nacionalidad y ciudadanía. La nación es una comunidad humana que habita un territorio continuo, pretendidamente homogénea, que tiene un sentido de comunidad y pertenencia, una unidad de destino histórico; con héroes, literatura, cultura simbólica compartida y sobre todo un 15

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idioma común que existe como el lenguaje oficial, al margen de la presencia local de otros idiomas o dialectos. Estado y nación hoy día forman el Estado moderno, por lo que no es impertinente hablar de nación-estatal o de Estado-nacional. La nación define la nacionalidad y la ciudadanía de las gentes que forman la referida comunidad. Cuando el Estado en su formación antecede a la Nación, como ocurrió en Guatemala, la homogeneidad sociocultural no existe previamente, pero puede irse constituyendo, a veces autoritariamente, desde el poder. Fomentar la educación, mejorar las condiciones de vida y trabajo, otorgar y asegurar los derechos constitucionales, situar las desigualdades como diferencias de clase, conduce a sociedades más homogéneas, a la diversidad racial menos excluyente, a ciudadanías más igualitarias. En todo caso, lo importante es que exista una élite, grupo o clase dominante homogénea que dirija al Estado y domine en la nación.

4.4. La estructura económica, el mercado interior.

En la formación del Estado se requiere la constitución de una economía productiva capaz de tener excedentes y de un mercado interno que no es sino el entramado de los lazos que se establecen con ocasión de la producción y distribución de mercancías, un mercado de trabajo donde ocurren relaciones de explotación y apropiación entre propietarios y trabajadores. Una economía desarrollada supone un Estado fuerte. En la creación del Estado moderno es conditio sine qua non el crecimiento de formas capitalistas de producción. La economía es nacional porque la protege y promueve el Estado, por ello el Estado moderno en su mayor expresión es capitalista.

4.5. El ejército profesional:

La sucesión en que aparecen estos componentes estatales no suponen un orden de primacía; sólo es un problema de presentación pues de no ser así junto a la fuerza centrífuga de la concentración del poder habría que haber mencionado de inmediato, la existencia 16

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de un ejército portador de recursos de violencia sin los cuales no se asegura el orden interno en construcción que es, dicho de nuevo, consolidación de un poder unitario en expansión. Se aprende que en la historia el ejército no sólo cumple funciones fundantes sino dirigentes, y que su expansión e institucionalización es el crecimiento del Estado. Su capacidad de hacer la guerra se encuentra atada a la de realizar la nación estatal. Son los intelectuales y los militares los que primero elaboran o se adhieren a la idea nacional. Puede ser largo el proceso, el tránsito nada fácil desde los ejércitos privados hacia el ejército nacional, un movimiento que va desde las levas transitorias, informales, esencialmente mercenarias hasta que se consolida la figura del soldado permanente, asalariado, adscrito a una jerarquía institucional. Las funciones de orden que desempeña en nombre de los intereses de la clase dominante, son múltiples al punto que puede afirmarse que en el primer momento sin ejército no habría habido Estado. Otro destino es el que debe ocurrir en un segundo o tercer momento hasta alcanzar el Estado democrático en el que el orden ya no es resultado de la fuerza o el miedo, sino del consenso y la adhesión libre a la autoridad. La construcción de la legitimidad ya no es de clase sino nacional.

4.6. El aparato fiscal y hacendario

Va formando parte del funcionamiento interno del Estado, de la administración que se conecta con la sociedad económica y que va ocupando un papel central a medida que crecen los gastos públicos. Estos fueron resultado del creciente costo de las guerras durante un extenso periodo de tiempo y luego, cuando como una contraprestación del Estado hacia los sacrificios ciudadanos, se les va otorgando servicios públicos como la salud, la seguridad y la educación. El Estado como conjunto de instituciones, organizaciones y burocracia, tiene un coste creciente; servidores públicos que cobran tributos o impuestos de forma impersonal y que luego administran conforme una reglamentación pública. 17

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En un determinado momento de la estatalidad, sólo el sector público puede exigir al ciudadano el cumplimiento de una obligación: pagar impuestos, en lo que se establece de forma definitiva como el monopolio a exigir y lograr el cobro de impuestos. Importantes son los temas de la moneda y banca, que constituyen aspectos inherentes al orden económico que se organiza y se regula cuando está consolidándose el mercado capitalista. Hay una relación de necesidad entre el poder público moderno y un sistema monetario y fiscal. Se trata de una relación de doble vía: solo un Estado fuerte puede cobrar impuestos, pero solo haciéndolo se constituye en un Estado fuerte. No obstante la emisión de moneda por la banca privada fue muy frecuente, inevitable y los grandes préstamos financieros los dieron empresarios privados.

4.7. El fin del Estado clerical, tan propio de la tradición española.

Allí donde se procesa el Estado moderno, la Iglesia (la religión) deja de ocuparse de asuntos administrativos públicos, funciones propias de un Estado que ordena la vida civil. La distinción entre lo terrenal y lo espiritual no es anticlericalismo sino una distinción técnica, una desvinculación que fortalece la autonomía del Estado. Es simplemente la distinción secular entre los fueros o jurisdicciones de ambas instituciones: se afirma así la distinción secular de lo confesional como asunto privado.

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II.

Los primeros pasos

La independencia y la república federal

Ya se dijo que la independencia de la Capitanía General del Reyno de Guatemala se decidió en septiembre de 1821 como un acto administrativo7, sin emoción, con prisa por la élite criolla y peninsular a fin de preservar la estructura de poder interna de la sociedad colonial y con miedo a perder el monopolio del mismo al faltar el factor legitimador fundamental, la corona.8 En otras latitudes, la voluntad anticolonial movilizó a los sectores populares que conjuntamente con una fracción del grupo criollo dominante proyectaron una redefinición de la dominación y sus instituciones. Allí la independencia se ganó después de cruentas guerras y conflictos sociales, que produjo crisis en el interior de las élites criollas y el surgimiento de héroes, victorias y emociones nacionales, de la talla de Bolívar, Sucre o San Martín. El reinado de los Habsburgo se había relacionado con sus colonias a través del consenso y desde 1650 hasta 1750, había permitido a los criollos tener acceso a la burocracia y los negocios. Los americanos desarrollaron un mercado interior pujante y aspiraciones nacionales. Pero, a partir de 1750, los Borbones decidieron poner fin a esta anomalía y volver a los tiempos en 7 El sentido limitado y clasista de la independencia lo expresó el señor Aycinena al asegurar un día antes al Capitán General Gabino Gaínza, que no habría cambio alguno y que continuaría como “Director de un pueblo libre, como va a serlo Guatemala”. Ramón A. Salazar, Historia de veintiún años de independencia, Tomo II, Ed. Ministerio de Educación Pública, 1956, citado por Julio César Pinto, Centroamérica, de la colonia al Estado Nacional (1800-1840) ed. Universitaria Usac, Guatemala, 1986: 45. 8 El temor a que el populacho lo decidiera, como lo consigna el Acta de Independencia, no es cierto pero hace referencia a los intereses de grupos de ladinos ilustrados o enriquecidos, criollos liberales y cualquier otro sector ajeno a la élite que monopolizaba el poder. El ‘populacho’ lo que podía crear era desorden, un caos incontrolable, demandas fiscales postergadas y otras que se originaban en la población indígena.

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que los intereses hispanos eran mejor servidos. ¿Criollos contra españoles? El objetivo era restaurar la grandeza imperial de España, y al hacerlo, alienaron a la élite criolla que vio cómo el Gobierno y la economía de América pasaban a manos exclusivas de los españoles peninsulares. Esta deconstrucción del Estado colonial en manos criollas, este proceso de desamericanización de América, fue también parte del disparador de las revoluciones por la independencia. Fue este absolutismo peninsular el que generó los movimientos de resistencia que acabaron provocando las guerras anticoloniales.9 Poco tiempo después y animados por su gusto monárquico y colonial, los ‘notables’ del grupo criollo y los peninsulares radicados en Guatemala acordaron la incorporación al imperio mexicano de Iturbide, el 5 de enero de 1822. La prolongación del status colonial esta vez fue efímero, llegar pronto el derrocamiento del emperador (1823). Con la independencia de España y sin la autoridad de la Corona se quebró la autoridad tradicional y se debilitó la red institucional regional con las que habían sido gobernadas las cinco provincias del Reyno de Guatemala. Quedaron ‘sueltas’ fuerzas sociales centrípetas que en los últimos decenios de la colonia venían creciendo en las provincias y especialmente en las ciudades claves del interior. Muy pronto la región se hundió en el fango de la guerra civil que fue la manifestación evidente de la crisis del poder y de sus fracciones. Así, en Centroamérica, la guerra no antecedió a la independencia sino fue su consecuencia. También es prueba de la imposible tarea de restablecer ordenadamente la estructura interna de poder. Debería ser motivo de investigación lo relativo a los efectos ideológicos que produjeron, en el seno de las élites criollas de segunda o tercera generación, las ideas de la revolución francesa, las perturbadoras hazañas de la guerra por la independencia en el 9 John Lynch, Las revoluciones hispanoamericanas, 1808- 1826, Ariel, 1989 y Caudillos en Hispanoamérica, 1800-1850, Mapfre, 1993.

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Virreinato de México, las ideas liberales en ascenso y los cambios en la vida económica. No es fácil encontrar registros, si se produjeron algunos debilitamientos en la rígida estructura social, que tendrían que ocurrir en algunas zonas de la periferia, así como las eventuales presiones de una fracción mestiza (ladina en el equívoco lenguaje de la cultura oligárquica) que ávida de movilidad social alimentaba ideales de libertad e igualdad y que aspiraban a ascender y participar a través de los accesos a la educación y las milicias, el clero y las actividades económicas. ¿De qué manera benefició a los criollos la expulsión de los jesuitas en 1795 y la venta de sus propiedades? La vida pre y post independencia ya había dividido a lo que se viene llamando élite criolla, en progresistas liberales y retardatarios conservadores, hendidura ideológica que se acentuó con la pérdida del foco de legitimidad que representaba la Corona. La persistencia de divisiones anteriores en la clase dominante se agudizó con la pugna entre liberales y conservadores, que adquirió pronto el carácter de una guerra civil. Este dato tuvo efectos crecientemente decisivos pues situó a los militares y a la iglesia como los únicos focos de poder. El problema esencial fue ¿cómo fundar un orden republicano, con militares y curas como fuentes de legalidad? Centroamérica era un espacio de 576.000 kilómetros cuadrados, con algo más de un millón de habitantes, hacia 1818. La población blanca, españoles y criollos, era minoritaria, vivía en los pocos centros urbanos existentes en las provincias, donde formaban grupos poderosos de ámbito local; una parte de ellos constituía la burocracia colonial, con militares, sacerdotes y una pequeña pero poderosa élite comercial. El Censo de 1778 da un total de 797,214 personas y el de 1825, de 1,287,491 habitantes.10 En Centroamérica no se produjo una recuperación, una reconstitución de la clase dominante que en otras latitudes fragmentó 10 Christopher H. Lutz, Santiago de Guatemala, disertación doctoral, Universidad de Wisconsin, 1976.

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la guerra de independencia. De nuevo aquí ocurrió al revés, pues la división ocurrió después, cuando se empezó a definir cuál forma de Estado habría de implantarse. Las poderosas causas ‘centrípetas’ se originaban en el peso de las instituciones coloniales y de su burocracia (Iglesia, ejército, burocracia, hombres de negocios, etc.) que tuvieron su asiento fundamental en la ciudad de Guatemala. Esta era el punto estratégico de actuación de comerciantes criollos, una élite poderosa que ejerció el monopolio del comercio centroamericano vía Cádiz. Este control permitió el enriquecimiento de la minoría criolla guatemalteca, a costa de los grupos económicos del interior. Tal legado, sin beneficio de inventario, dividió profundamente a las élites criollo/mestizas de todas las provincias, entre si y en relación con Guatemala. Unos aspiraban a la creación de una república progresista y moderna, próxima al modelo político norteamericano y que se proclamaron liberales. Este grupo se había identificado mas con las llamadas ‘reformas borbónicas’ que conformaron al Estado español desde los últimos años del S. XVIII. Y otros, la fracción más conservadora prefería el cambio gradual, la continuidad de la tradición colonial, un orden modélico religioso y cerrado, que los acercaba al orden de los Habsburgo, que gobernaron la España medieval hasta mediados del Siglo XVIII. Tabla 1 La situación fiscal de Centroamérica, 1812 (en pesos corrientes) Jurisdicción

Deudas activas

Deudas pasivas

Guatemala

543,321

4,011,287

619,628

1,004,335

León

20,745

235,141

75,368

180,700

Ciudad Real

24,901

61,780

25,325

Comayagua

36,698

265,704

200,799

San Salvador

17,390

318,680

242,357

604

16,311

12,273

Trujillo

23,373

137,053

Omoa

103,694

100,609

1,484,538

1,903,451

Sonsonate

Totales

643,659

4,246,428

Ingreso fijo y eventual

Fuente: Wortman, Gobierno y Sociedad en Centroamérica.

Gastos fijos

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Como está ampliamente documentado, lo que eran rivalidades económicas en el interior del orden autoritario español, se convirtieron muy pronto en abierto rechazo político a la sede de la Capitanía General, al punto que la ‘independencia’ de España fue propiamente y cada vez más la autonomía frente a los monopolios de Guatemala. En el seno de esta matriz cruzada por estos factores tan adversos, se produjeron dos decisiones trascendentales que formaron parte de los imponderables factores negativos, de una lógica política impuesta por los tiempos. Una, fue la decisión de adoptar como fórmula institucional, la de una estructura federal versus una visión centralista.

La República Federal como proyecto fue una manera de colocar en un plano de igualdad el conjunto de provincias dispersas, aisladas y explotadas por la élite criolla comercial de Guatemala. La versión unitaria, centralista, fue desechada porque suponía, de hecho, la continuación colonial del peso de esta última. Sin plena correspondencia y con mutaciones reveladoras de otros intereses, los liberales (casi siempre) fueron federalistas y los conservadores, centralistas. La fuerza de estas identificaciones variaba en las provincias, especialmente en Costa Rica, donde lo federal se confundía con lo nacional. Se produjo un agrupamiento doctrinario a la manera de partidos políticos entre fracciones criollas autoidentificadas como liberales o conservadores, (‘cacos’ y ‘gazistas’), portadores de dos perspectivas teórico-filosóficas para gobernar que no llegaron a moldear plenamente las nuevas instituciones. Como se dijo, una era la visión heredera de los Habsburgo (Siglos XVI y XVII), que limitaba el papel del Estado central para el cobro de impuestos y el establecimiento de un aparato coactivo para mantener el orden. La provisión de bienes públicos como carreteras, puertos, hospitales y escuelas y aun tribunales de justicia era preferible dejarlo en instituciones no estatales como la iglesia, organizaciones locales de caridad, fueros, y grupos económicos, que gozaban 23

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de plena autonomía local pero leales a las autoridades centrales. Otra perspectiva de gobernar estaba asociada con las reformas borbónicas de la última mitad del Siglo XVIII, que enfatizaba más el papel del Estado en aspectos relativos de capital, tierra y trabajo para estimular el desarrollo y proveer bienes públicos que pudieran servir para propósitos importantes, aunque fuese a costa de la iglesia y otras instituciones locales. Esta honda división tuvo raíces españolas cuando desde finales del siglo XVIII se fueron estableciendo con la implantación liberal y las ideas de los afrancesados en aspectos tales como las lealtades imperiales, el papel de las convicciones religiosas, las libertades ciudadanas. A medida que el libre comercio se convertía en una práctica abierta, las regiones internas adquirían más autonomía de Guatemala y más dependencia de Gran Bretaña. Hondureños y nicaragüenses rechazaron el régimen guatemalteco un año antes de la independencia y cuando ésta se declaró, fue proclamada por cabildos separados e independientes y no por las autoridades provinciales. Aunque no es posible explicar la creación del Estado poscolonial como resultado de la guerra previa, ésta determinó el rompimiento del pacto federal después de 1824 y el surgimiento de las provincias como Estados, tan débiles y sin instituciones que difícilmente puedan ser reconocidas como Estado.11 Según una opinión dominante en el análisis de esta historia y que Carrera Damas sintetiza, empieza aquí un largo proceso de doble importancia; por un lado consolidar un orden independiente y republicano y por el otro, nacional, el desarrollo de una conciencia nacional.12 Son dos líneas de desarrollo simultáneas y correlacionadas que habrá que examinar en lo que llamamos el desafío del Estado Nacional. 11 Miles L. Wortman, Gobierno y Sociedad en Centroamérica, 1680-1840, BCIEEduca, San José, 1991:276. 12 Germán Carrera Damas, ‘Del Estado Colonial al Estado independiente Nacional. Historia General de América Latina, Vol. VI, Ed. Unesco-Trotta, Paris, 2003:31.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

El proceso de descolonización debió corresponder a uno de creación de nuevas instituciones, espacios modernos de naturaleza republicana, que permitieran el desarrollo nacional. Si bien era imprescindible partir de lo colonial, ello se convirtió en un largo camino contradictorio por el surgimiento de conflictos inéditos que estaban en germen en el período colonial, no sólo entre liberales y conservadores, sino de productores locales y comerciantes criollos, intereses de la metrópoli y de las provincias; y en el interior de éstas, entre ciudades y otros poderes locales; y probablemente con las demandas de los indígenas, los afro descendientes y los ladinos amestizados. Así, en el inicio de la constitución del Estado hubo guerras y desorden inevitables como proceso de transición. Un momento importante fue la instalación del Primer Congreso Federal (24 de junio de 1823), cuyo fruto más importante fue la Constitución Federal del 22 de Noviembre de 1824. Así, el primer Tabla 2 Rentas aduanales en Centroamérica, 1823-1826 (en pesos) 1823

1824

1825

1826

Importaciones

n.a.

69,720

117,878

143,008

Exportaciones (2%)

n.a.

2,405

14,838

17,532

51,740

72,125

132,716

160,540

Totales

Comercio legal estimado anual en Centroamérica, 1823-1826 (en pesos) 1823

1824

1825

1826

Importaciones

780,411

1,301,233

1,669,938

1,716,100

Exportaciones

81,922

136,650

741,900

1,051,900

862,333

1,435,883

1,411,838

2,768,000

Totales

Fuente: Wortman. Gobierno y Sociedad en Centroamérica.

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estatus de Guatemala fue su condición de Estado o provincia de una República Federal.13 Los principios liberales del libre comercio pronto revelaron sus resultados negativos. Fueron enarbolados como señal inequívoca de la nueva época de libertad anticolonial. En Centroamérica fueron los comerciantes ingleses los que convirtieron el contrabando ilegal en exportaciones legales. La tabla 2 muestra los ingresos por exportación y el volumen de las importaciones, con datos solo referidos a un breve período de tiempo, pero suficientes para dar cuenta de lo que puede ser una tendencia secular. Hacia 1821, existía en Centroamérica un pequeño aparato burocrático estatal, con 740 puestos dispersos e incluyendo los poderes locales.14 Después de 1823, la autoridad más importante era la Asamblea Constitucional, que se ocupaba de las funciones legislativas, el Jefe de Estado de cada una de las provincias y el Presidente de la República. La estructura administrativa era raquítica, Ayuntamientos, Aduanas y otros en funciones civiles: 286 funcionarios para todo el ámbito federal, y un sistema de ‘hacienda pública’ que no alcanzó a resolver el déficit fiscal heredado. Hacia 1837, sólo el Estado de Guatemala arrastraba un déficit de 157,000 pesos; a los funcionarios públicos les pagaban con ‘libranzas’, un papel moneda muy devaluado. Wortman relata que hacia 1824 el gobierno “admitió que no podía estimar la cantidad de impuestos que se cobraban o los sueldos que se pagaban… y el Ministerio de 13 Según Marure, la población de Centroamérica era de 1,217,491 habitantes; según otros cálculos, cada diputado representaba 30,000 personas, y la distribución era: Guatemala: 17 diputados (510,000 personas); El Salvador: 9 diputados (270,000 personas); Honduras: 6 diputados (180,000 personas); Nicaragua: 5 diputados (150,000 personas); y Costa Rica: 2 diputados (60,000 personas), véase A. Marure, Bosquejo histórico de las revoluciones en CA., citado en E. Torres-Rivas, Interpretación del Desarrollo Social, Flacso, CR., 1999: 28. 14 Rokael Cardona, Prólogo a Julio César Pinto Soria, Centroamérica, de la colonia al Estado Nacional (1800-1840), Editorial Universitaria, Guatemala, 1986. Cardona calcula la relación de funcionarios por mil habitantes, en esas fechas, en 0.7, comparado con 1986, en que la proporción era de 26 funcionarios, p. 20.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Recuadro 1 El ayuntamiento y el Estado Las instituciones estatales centralizadoras de la colonia no pudieron ser sustituidas de inmediato; ellas fueron reformadas a lo largo del S. XIX (1840 y 1900). Aunque hubo continuidad en la importante búsqueda de la centralización del poder, básica en la constitución del Estado, los gobiernos locales de las ciudades, los ayuntamientos, continuaron funcionando como centros de poder. Sin advertirlo no se entendería la evolución de las estructuras nacionales. En el período colonial los ayuntamientos de las ciudades más importantes crecieron; el ayuntamiento tenía poder para decretar impuestos, formar milicias, realizar obras públicas, establecer tribunales y disponer de la tierra comunal. Con los años, el ayuntamiento ganó una notoria legitimidad pública en la administración de los asuntos cotidianos. En última instancia, sin embargo, el poder lo tenía la burocracia imperial, los representantes de la Corona, que al final de la colonia se concentraron en la ciudad de Guatemala y también en San Salvador, Comayagua, León y Cartago. Con el colapso del poder central colonial aumentaron durante algún tiempo los poderes de los ayuntamientos. Cuando el general Morazán tomó la ciudad de Guatemala en 1829, se aseguró que había tomado el control del Ayuntamiento y que había expulsado (y derrotado) a la élite conservadora de comerciantes tradicionales. ¡El Ayuntamiento era el locus del poder! Los ayuntamientos fueron instituciones políticas importantes, sitio donde ocurrieron los conflictos sociales de las primeras dos décadas de la independencia, donde surgieron los caudillos locales que amenazaban el orden político, apoyándose en sus propias fuerzas. Así se explican las luchas de los liberales de Los Altos (Quezaltenango) frente a la conservadora ciudad de Guatemala, o San Miguel (liberal) contra San Salvador (conservador), León y Granada, Comayagua y Tegucigalpa, San José y Cartago (respectivamente). Hubo guerras y alianzas entre Ayuntamientos liberales o conservadores de las distintas provincias en una interminable inestabilidad15 que retrasó la constitución de los Estados centroamericanos.

15 Robert G. Williams, Status and Social Evolution: Coffee and the rise of Nacional Governments in Central America, The University of North Carolina Press, Chapell Hill, 1994, p. 199.

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Finanzas confesó que había tal desorganización en la administración que el gobierno central no podía establecer su base fiscal...”.16 El gobierno central estaba en bancarrota. Las antiguas ordenanzas militares siguieron vigentes así como el sistema español de la milicia cívica; en el momento de la independencia, la milicia la formaban 1,500 hombres distribuidos en toda la región, en tanto que existían las milicias provinciales, llamados para apoyar las fuerzas permanentes en casos de crisis. Se dice que la guerra civil entre 1826 y 1829 llevó el número a l0 mil soldados que no tenían la calidad de tales: lo cierto es que hacia 1839 la cantidad de armas de fuego (en manos civiles) aumentó unas cincuenta veces. Tabla 3 Etapas del Estado en Guatemala Naturaleza

Años aproximados

Estatalidad

Figura destacada

Economía (producción principal)

Liberal

1823/24 a 1839/44

Frustrada

Mariano Gálvez

Colorantes

Conservador

1839/44 a 1871

Éxito parcial

Rafael Carrera

Colorantes/ café

Liberal

1871 a 1898

Avanzada

Justo Rufino Barrios

Café

1898/1921 a 1924

Estancada

Rafael Carrera

Café/banano

1929 a 1944

Decadente

Jorge Ubico

Café/banano

1944 a 1954

Democrática

Juan José Arévalo / Jacobo Árbenz

Café/ banano*

1954 a 1985

Autoritaria

Varios

Café, varios**

1985 a 2010

Democrática

Varios

Varios**

Desarrollista

Fuente: elaboración propia. Notas: *Se inicia la producción de algodón; **Diversificación agraria e inicio del desarrollo industrial. 16 Miles Wortman, óp. cit. p. 302, 316 y otras.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Las etapas del Estado que se proponen aquí constituyen un intento de periodización de la historia con base en los ejes de cómo se va logrando ‘más estatalidad’ como expresión de la modernización del ejercicio del poder. El razonamiento general es que la modernización del Estado no es su estabilidad sino su carácter democrático, no es más poder sino más sociedad (ciudadanía). 2.

¿Viabilidad del reformismo liberal? El primer momento del Estado

En el interior de una matriz tan contradictoria como la que se viene señalando, se inició un primer momento del proceso de formación del Estado. Fue el primer intento de reconstituir, en nuevos términos, el poder desestructurado por la postindependencia. Correspondió hacerlo al grupo criollo liberal que encabezó la extraordinaria figura intelectual del Dr. Mariano Gálvez, cuyo régimen combinó conflictos con momentos de estabilidad, animado por la aplicación de políticas que buscaron reordenar las piezas del poder colonial (1828/1837). El Dr. Gálvez fue el propulsor de la primera reforma liberal, plena de medidas radicales, laicas, anticoloniales.17 El programa incluía la colonización europea desde entonces la panacea anticolonial, el fomento de la minería, la expropiación de las propiedades de la Iglesia, creación de caminos, educación laica, libertad de imprenta, abolición de la esclavitud, renovación de las municipalidades, colonización de tierras baldías, apertura de puertos, aplicación del método lancasteriano en la educación. Ninguna de esta ‘sustitución de instituciones’ se realizó, prueba adicional que la implantación de la modernidad no se cosecha sólo con buenas intenciones. Hubo una fuerte oposición conservadora ‘in toto’, pero en especial por las leyes del matrimonio civil y el divorcio, la abolición del diezmo, la libertad de cultos, la educación laica y otras. Sin 17 Provocaron rechazo popular, por ejemplo, la creación de los cementerios fuera de las ciudades, cargas tributarias, especialmente el impuesto de capitación personal.

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embargo, el mayor desafío al poder liberal vino del descontento campesino. La política agraria liberal de generalizar la propiedad mediante la división de las tierras baldías y ejidales, es decir, la redención de la propiedad pública y de los municipios causó un profundo malestar, tanto como el monopolio del tabaco y del aguardiente. Nótese que desde estas primeras fechas, las políticas por liberalizar la propiedad tuvieron frente a los campesinos indígenas en tanto eran propuestas de reforma que los perjudicaban. La población indígena, mayoritaria, fue siempre tratada como la definió la supremacía racial europea18 desde el mismo momento del ‘descubrimiento’; vencida, explotada como fuerza de trabajo en condiciones serviles, pagando tributos, vivió en una miserable economía de subsistencia que con la república no mejoró, cambió de contenidos. Fue eso lo que viene sucediendo con todos los proyectos de modernización por la raíz colonial en que ocurren, les perjudica de una u otra manera. El régimen liberal con ánimo moderno, capitalista propuso monetizar su salario, sustituyendo el tributo material por el ‘régimen de capitación’, equivalente al pago monetario de dos pesos. El tributo personal, protofeudal era más fácil que pagar impuestos monetarios. El principio liberal del derecho a tener propiedad y libertad para comprar o vender, causó las primeras expropiaciones de tierra indígena. La Asamblea del Estado de Guatemala (27/01/1825) ordenó que los baldíos se redujesen a propiedad particular19, por medio del censo enfitéutico; y algo similar con la tierra de las cofradías. Al principio se dio seguridad a la propiedad ejidal, que cambió después de 1836, autorizando la venta de toda la tierra baldía, incluso la de los ejidos y dando libertad para introducir ganado.20 18 Quijano, Aníbal, Colonialidad del poder y sus ámbitos sociales, Bingharton University, 1999. 19 Gustavo Palma y Arturo Taracena, Cambios en la tenencia de la tierra: tendencias históricas, PNUD; Guatemala, 2004, p. 68 y sigs. 20 Aunque parezca contradictorio, y no lo es, entregar tierra en propiedad privada fue mal visto por indios y ladinos, vender tierra ejidal aún peor, el impuesto territorial (lógica deducción del nuevo régimen de propiedad) creó un fortísimo rechazo, pero dejar de sembrar para tener ganado fue visto por la Iglesia como una herejía, algo contra la ley natural.

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El protoEstado no pudo organizar su existencia financiera con buenos ingresos fiscales que dependían básicamente de los tributos que pagaban los campesinos (indígenas) y los artesanos (mestizos); más la alcabala y los impuestos al comercio de importación. Salvaban la debilidad fiscal, los impuestos al consumo de aguardiente y chicha, por parte de quienes los consumían en exceso, los indígenas de ambos sexos, ahora católicos y alcohólicos. Como podrá advertirse sin ánimo moralizante, el vicio del licor inducido como parte de la cultura europea era la mayor fuente de recursos de este rasgo estatal. Tabla 4 Ingresos del Estado de Guatemala, 1839 Guatemala 0.04 2%

18,531.00

Antigua

Otros

Total

10,265.00

4,784.00

33,580.00

713.00

13,023.00

Alcabala 12,310.00

Impuesto de Carne

9,076.00

6,337.00

5,206.00

20,619.00

Aguardiente

12,841.00

9,589.00

15,523.00

37,953.00

Chicha

2,236.00

7,276.00

4,493.00

14,005.00

Papel Sellado

3,231.00

1,682.00

2,351.00

7,264.00

Venta de tierras

1,817.00

33,070.00

1,817.00

Totales %

60,042.00

35,149.00

46.8

27.4

128,261.00 25.8

100.0

Fuente: Woodward. Gobierno y Sociedad en Centroamérica.

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Como puede advertirse deductivamente, el malestar social tenía los más diversos orígenes y como sucede siempre lo expresaban más claramente quienes son los soportes del orden político, los campesinos y en el interior de ellos, los más desarrollados socialmente. De su variada existencia, eran los ladinos parcelarios los que con más pertinencia pudieron asociar los agravios a la propiedad, los abusos en la leva militar, la destrucción física de sus haberes porque esas zonas fueron lugares de guerra durante esa década. Los que habitaban las montañas del oriente exacerbaron su ánimo con las medidas que el acosado gobierno liberal tuvo que tomar para combatir la amenaza del cholera morbus. Se dice que solo fue el pretexto para que la protesta se desbordara a comienzos de 1837. Como acertadamente dice Pinto, el descontento campesino era más un rechazo a la dominación clasista que una actitud antiliberal. En efecto, la movilización popular se constituyó como una amenaza de hondo cariz subversivo tanto para la elite liberal como para los conservadores.21 El llamado Levantamiento de la Montaña, empezó en Santa Rosa, se propagó por todo el oriente y amenazante por que fue una mezcla de desorden popular sin dirección, culminó con la ocupación de la ciudad de Guatemala en 1838. Se produjo la fuga de las autoridades liberales a pesar de la intervención del general Morazán, el mayor líder liberal y presidente de la Federación. La revuelta campesina venía siendo estimulada por la Iglesia y los conservadores, apoyados sobre todo con el surgimiento de Rafael Carrera, soldado salido de las entrañas campesinas22 y que ganó un rápido ascendiente como militar y como caudillo político. Fue 21 Woodward, R. L. Rafael Carrera y la creación de la República de Guatemala 1821/81. CIRMA. Guatemala.2002 22 En esta rápida revisión no es posible entrar en detalles de cómo el furor campesino frente a las reformas liberales fue durante un tiempo un odio a toda la criollada dominante; los campesinos del oriente obedecieron a Carrera gracias a su carisma popular y su habilidad militar. Pero los movimientos campesinos fueron recurrentes y en 1848 expulsaron al mismo Carrera del poder.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

esta una movilización contra el progreso, una expresión claramente antiestatal del campesinado y con efectos debilitadores en la conformación del Estado. Un resumen es apropiado. Éste fue un momento inicial en que germinaban algunos rasgos estatales que se revelaron incompletos; fueron dos décadas de guerras inter centroamericanas y conflictos sociales. No hubo centralización del poder federal ni los planes liberales de progreso se cumplieron, se mantuvo la crisis hacendaria y financiera, una baja legalidad y la oposición de los criollos conservadores apoyados en la iglesia produjeron efectos desordenadores. El resultado produjo el fin de la República Federal, la bancarrota del primer proyecto reformista liberal, la derrota política y militar de las fuerzas progresistas de textura anticolonial, borbónica, y el triunfo de los conservadores y del campesinado ladino. 3.

El Estado y la restauración conservadora

La derrota de Morazán en ciudad de Guatemala (1839) y el triunfo de Carrera frente a la élite militar liberal centroamericana, en la Batalla de La Arada (febrero, 1851) son hechos que anunciaron que el primer momento estatal no estaba satisfecho y una época había terminado.23 Un nuevo trecho se inició, se le conoce como la restauración conservadora porque los actores que la dirigieron (1840-1871) pertenecían a la más rancia oligarquía criolla, creían en las razones de los Habsburgo y pertenecían al Partido Conservador. Y confiaban en que las instituciones coloniales eran aún apropiadas para esta transición. El actor principal en este trecho histórico fue Rafael Carrera, campesino mestizo de Mataquescuintla (Santa Rosa), que tuvo iniciativas como jefe en breves alzamientos campesinos y terminó 23 Información tomada del notable trabajo de Julio César Pinto, Nación, Caudillismo y Conflicto Étnico en Guatemala (1821-1854), Editorial Universitaria USAC, Guatemala, 1996, p. 35

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convirtiéndose en el militar de más alta graduación, en 1842, cuando fue nombrado Capitán General.24 Su religiosidad sirvió para su cooptación por la iglesia; sus éxitos militares lo hicieron el indiscutido hombre fuerte de los conservadores y el clima cultural de la época lo convirtió en caudillo. Vale la pena mencionar que en el portafolio histórico de la América Latina, Carrera aparece como prototipo del caudillo rural exitoso como jefe, patrón, general, político, presidente. Su paso en detalle por la historia de Guatemala no puede analizarse aquí, habida cuenta de las previsiones que animan este texto: importa más el Estado y los hechos que provocan sus cambios y menos los hombres, decisivos solo en aspectos ajenos a la anécdota. El ímpetu restaurador alteró el perfil del Estado anticolonial que los liberales quisieron imprimirle; buscando la continuidad. Los viejos intereses de la sociedad españolista, clerical, conservadora restablecieron después de 1839, las comunidades religiosas, el diezmo, la católica como religión oficial, el fuero eclesiástico y las fiestas religiosas. El Consulado de Comercio conjuntamente con la Sociedad de Amigos del País volvió a dirigir la actividad económica, comercial y financiera ya no de Centroamérica sino de una Guatemala postrada.25 En 1840, se anuló la ley del matrimonio civil y se prohibió su disolución. Una ley especial permitió a los clérigos imponer castigos espirituales a los que tuvieran libros impíos, inmorales y obscenos.26 24 Antonio Batres Jáuregui, La América Central ante la historia, Tomo III. Rf. Organismo Judicial, Guatemala, 1993, p. 168. 25 Una lista de comerciantes y plantadores registrados en el Consulado de Comercio entre 1800 y 1839 incluye 168 apellidos, pero sólo 12 se repiten en las 3 listas; he aquí la élite criolla: Arrivillaga, Asturias, Aycinena, Barrundia, Batres, Cambronero, Nájera, Pavón, Piñol, Tejada, Urruela y Valdez, en Ralph Lee Woodward, Rafael Carrera y la creación de la República de Guatemala, 1821-1871, Plumsock Mesoamerican Studies/Cirma, Guatemala, 2002, p. 140. 26 Los efectos de disposiciones como ésta lastiman definitivamente la vida cultural de cualquier sociedad. Es un rasgo totalitario que todavía un siglo después se continuaba aplicando. Se dice con ánimo de chascarrillo que es esta prohibición católica la que originó que los guatemaltecos no lean.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

En octubre de 1852, se firmó un Concordato con la Santa Sede, que reforzó el funcionamiento y la presencia clerical en todos los ámbitos del poder y la sociedad. La iglesia se hizo cargo de la administración de los hospitales, cementerios, cárceles de mujeres y del Registro Civil (nacimientos, muertes, matrimonios, herencias, etc.) Y sobre todo, la enseñanza que consideraban como una de sus funciones naturales; las órdenes religiosas fueron propietarias de tierras, haciendas, ganado, casas, ingenios y producción de alcoholes y de otros bienes materiales. Una comisión de políticos conservadores recomendó al gobierno de Carrera dar por terminada la pertenencia a la República Federal, lo que se hizo el 20 de marzo de 1847. La decisión fue bien vista o aconsejada por la Iglesia pero sobre todo por los intereses de la política inglesa, dirigida de forma siniestra por Mr. Chatfield, Cónsul británico para Centroamérica. El contrabando inglés se convirtió en libre comercio y a partir de 1847 Guatemala en república independiente, ya sin ataduras al status federal, pero casi en manos del imperio inglés.27 En el orden estatal, la Constitución de 1851 ratificó la independencia definitiva de la república y definió una condición restrictiva de ciudadanía al establecer que solo lo son los hombres alfabetos, con una profesión, oficio o bienes significativos, que además fueran ‘cabezas de familia’ y mayores de 25 años o 21 si fuesen casados. Se asumió la heterogeneidad nacional como una realidad no problemática al ignorarse intencionalmente que varones, alfabetos y con recursos solo lo eran unos millares de nacionales criollos y unos centenares de ladinos. La nación sólo la formaba una élite criolla/mestiza minoritaria que en una sociedad rural cumple con los requisitos de 27 Guatemala se hizo cargo de 6/12 partes del préstamo que la Republica Federal obtuvo de financistas ingleses, algunos de los cuales renovaron la ayuda financiera. La deuda externa se convirtió en una pesada piedra en el cuello de un país a punto de ahogarse.

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tener propiedad o comercio.28 A esa minoría, ingresó una porción mestiza que satisfizo los criterios censatarios. Los oficiales del ejército, los sacerdotes y los funcionarios civiles de nivel intermedio y alto ya no fueron necesariamente criollos. A la mitad del siglo XIX el ‘espacio nacional’ incluyó ciudadanos con rasgos mas étnico nacionales que europeo-coloniales, resultado de largos procesos de mestizaje y de una sofocada movilidad social. Gráfica1 Gastos del Gobierno de Guatemala (1851-1871) (porcentaje)

1851-1861

51.7

60 50

1861-1871

41.2

35.4 26.9

23.3 21.4

20 10 0

Servicio de la deuda

Militares

Civiles

Fuente: elaboración propia con base en Williams, RG. (1994).

Durante este período, se fueron consolidando algunos rasgos estatales, tales como la formación de un ‘grupo nacional’ o sea una élite política dirigente, estable y con voluntad centralizadora del poder; se proyecta un incipiente régimen fiscal de impuestos y gastos; el control del orden por una militarización institucional, y bases económicas que la producción y exportación de la grana 28 De la realidad, veamos una parodia: en la proclama de la comisión de la élite conservadora que nominó a Carrera como jefe vitalicio aparece el número de clérigos, militares, funcionarios y personalidades firmantes: suman 2.362 ciudadanos, en otro lenguaje, ellos corresponden al 0.27% del total de la población nacional que lo “eligió”. Ello es sólo una muestra de la extensión de la ciudadanía de esa época.

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aseguró crecientemente. Como era natural la existencia estatal, reflejada en pocas funciones públicas, tenía más gastos militares que civiles; el alto pago de la deuda externa (véase gráfica 1) constituyó durante casi un siglo la mayor carga presupuestaria.29 Ya se desarrolló la noción de la importancia que tiene la constitución de una cohorte o grupo homogéneo que de unidad a la dirección política y a la administración del Estado y que ejerza una dominación de clase en función de sus intereses políticos y culturales y sobre todo económicos. En esta oportunidad concurrieron el peso de la Iglesia católica, el sentido defensivo de la restauración política, la Constitución de 1854, la renovación de la economía de los colorantes, y sobre todo la inicial constitución del ejército y su capacidad de fuerza. El Estado en formación fue la expresión de un poder militar/clerical encabezado por un caudillo mestizo, el general Carrera, que representaba el poder militar; y la élite criolla y el Partido Conservador, que expresaban los intereses políticos, económicos y la dominación social prevaleciente. El 1º de octubre de 1854 Carrera fue nombrado presidente vitalicio por iniciativa de los conservadores;30 con su respaldo el país entró en la época más prolongada de estabilidad y crecimiento regional. Carrera gobernó de forma arbitraria y violenta; ningún caudillo en América Latina lo hizo con métodos democráticos; ‘inauguró’ la deleznable práctica de agregar a las funciones propias del poder ejecutivo, las impropias del legislativo y del judicial. Esa ‘confusión’ personal de funciones propias de los tres poderes reduce el Estado y constituyen una práctica sultanesca, predemocrática que contraría la justicia misma, la razón y la legalidad básica del Estado 29 Para enfrentar la crisis de las rentas, se solicitó un préstamo por intermedio de la compañía británica Barclay, Herrin and Richardson; por diversos motivos, Centroamérica recibió solo 328,316 pesos, contrayendo una deuda superior al millón. Wortman, Gobierno y Sociedad, óp. cit., p. 303. 30 Constituye una paradoja que la acendrada aristocracia oligárquica, la élite de los criollos conservadores, eligiera a un mestizo de origen campesino como autoridad permanente, representándolos.

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Moderno.31 En todo caso, la elección de Rafael Carrera aseguró estabilidad al régimen político, constituyó un momento exitoso en la estatalización del orden y fue el ingreso histórico de los mestizos a la política del poder, fue el primer dictador militar e inauguró así la primera experiencia autoritaria, caudillesca y violenta del Estado guatemalteco. El poder estatal se apoya en recrear el régimen de corregimientos con autonomía local, donde las autoridades eran militares mestizos y en esa medida nombrados por el caudillo. La Asamblea Constituyente de 1839 restituyó las Leyes de Indias y se restableció la llamada “República de Indios”, una política apoyada en la visión paternalracista de los blancos, de que los indios no podían ser ciudadanos plenos. Separados, por una prejuiciosa ‘minoría de edad’ elegían sus propias autoridades, y tuvieron en el ayuntamiento una autoridad administrativa y jerárquica. Los indios no estuvieron ‘fuera’ del Estado sino bajo su cobijo. El legado de violencia que viene de la administración colonial muestra nuevas dimensiones en la etapa del Estado republicano, un poder que descansa en la subordinación social y cultural de los indígenas, de su explotación por intermedio de la legislación española pero realizada por criollos y ladinos. Es distinta en tanto las relaciones con los indígenas empiezan a formar parte de la constitución de una economía agraria para la exportación. Y la violencia social, la que nace de relaciones racistas o de las exclusiones políticas, se va gradualmente institucionalizando a través de la constitución del ejército (la policía). El uso de la fuerza forma parte natural de la constitución estatal. De forma abierta, visible, preponderante, se militariza la violencia y la practica el 31 Esta usurpación de funciones judiciales la inició Carrera, recorriendo los pueblos castigando, perdonando, sentenciando según su particular entendimiento; lo mismo hizo Barrios y alcanzó el delirio infernal con Estrada Cabrera, práctica que continuó con Ubico. Fueron cien años en que el poder ejecutivo invadió funciones judiciales, debilitando la estructura funcional del Estado.

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Recuadro 2 El caudillo, el Estado nacional, la democracia “El caudillismo es la forma primitiva de la dictadura moderna no derivada del colonialismo español. España gobernaba América Latina a través de las instituciones tradicionales de la propia monarquía -virreyes, gobernadores, audiencias-, no a través de los caudillos. Pero el derrumbe de los Borbones en 1808 dejó un vacío de poder en América que los líderes locales se apresuraron a llenar. El caudillismo es un producto de las guerras de independencia, cuando los líderes regionales pudieron reunir hombres y recursos y a través de ellos ejercer el poder y el clientelismo político. Tras la independencia el caudillismo continuó desarrollándose… San Martín y Bolívar no fueron caudillos, ellos no tuvieron una base económica personal o de fortaleza social para alzarse como tales. El argentino Juan Manuel de Rosas, el venezolano José Antonio Páez, el mexicano Antonio López de Santa Ana o el guatemalteco Rafael Carrera, entre otros, fueron los precursores de un modelo de gobierno que ha perdurado en América Latina, un sistema personalista sustentado en la relación patróncliente. La figura del caudillo, que normalmente procedía de una base de poder regional, supuso uno de los mayores obstáculos para el desarrollo nacional. La soberanía personal destruía las constituciones. El caudillo se convirtió en el Estado y el Estado en propiedad del caudillo. Paradójicamente, los caudillos también pudieron actuar como defensores de los intereses nacionales contra las incursiones territoriales, las presiones económicas y otras amenazas externas, fomentando, asimismo, la unidad de sus pueblos y elevando el grado de conciencia nacional. Los caudillos eran representantes y a la vez enemigos del Estado-nación. La historia de las dictaduras no constituye toda la historia de Latinoamérica. Pero aun en los regímenes constitucionales quedaron rastros del pasado. Desde el caudillismo primitivo, pasando por la dictadura oligárquica, hasta los líderes populistas, la tradición del caudillo fue dejando huella en el proceso político. Quizás la cualidad más importante de los caudillos, que les sirvió para sobrevivir a los avatares de la historia, haya sido el personalismo, descrito por un historiador como la sustitución de las ideologías por el prestigio personal del jefe.” Fuente: John Lynch – El País, Madrid, 27/XI/09

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Estado en formación, en una fatal secuencia en que a medida que se completa éste, se agudiza aquélla.32 En resumen, el Estado se va formando a medida que va incorporando recursos de violencia en su trama institucional. La institución central del Estado en formación es el ejército, proceso que ocurre en el período bajo análisis cuando las masas campesinas armadas son derrotadas en dos rebeliones más a finales de los treintas. El reclutamiento ocasional se va convirtiendo en permanente y paulatinamente surge el ejército como institución del Estado y ya no como propiedad del caudillo. A partir de 1847, se confirmó el reclutamiento permanente, la vida de cuartel, el establecimiento de jerarquías legales técnicamente reconocidas, la asalarización y el inicio de un ethos profesional.33 Va terminando el carácter mercenario de las bandas informales, aunque el cuerpo de ‘oficiales’ todavía no se forma en los estudios académicos. En la precisión de fronteras para establecer la jurisdicción político-legal del poder se dieron pasos importantes contrariando las imprecisiones de la etapa colonial. La identidad de lo ‘interior’, la pertenencia que crea la nacionalidad, antecedente de la ciudadanía, fue adquiriendo sentido después de 1847. Con anterioridad, el Presidente López de Santa Ana, de México, intentó la definición de fronteras cuando el 11 de Septiembre de 1842 decretó que el distrito de Soconusco era parte de Chiapas, y con ello, de la nación mexicana.34 Por voluntad de la población de Sonsonate de incorporarse a El Salvador, Ahuachapán y Santana dejaron de 32 Robert H. Holden, Armies without Nations, Public Violence and State Formation in Central América, 1821-1960, Oxford University Press, Oxford, 2004. Se trata de un estudio especialmente dedicado al análisis de la historia centroamericana, con capítulos destinados a cada país. 33 Wayne M. Clegern, Origins of Liberal Dictatorship in Central América: 1865/1873, University Press of Colorado, Colorado, 1994, p,152. 34 Meses después de 1847, México propuso negociar pero insistiendo en que Chiapas y Soconusco no eran negociables. Solo después de 1871, con Barrios, se llegó a acuerdos definitivos.

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pertenecer a Guatemala. Y con Belice, el gobierno conservador accedió fácilmente a las presiones inglesas, en 1859, aceptando un deleznable tratado de límites35 acerca del cual todavía hay un absurdo litigio. Constituyó un operativo nacional la decisiva participación de militares guatemaltecos en la lucha contra W. Walker, en Nicaragua (1856), llamada con razón la Guerra Nacional.36

La república conservadora se apoyó en un exitoso momento de la economía de los colorantes, con la grana o cochinilla, que daba un intenso color rojo; se desarrolló en pequeñas y medianas propiedades, en zonas aledañas de Amatitlán, Sacatepéquez y Santa Rosa. Movilizaban mano de obra indígena numerosa en la época de cosecha, en el marco de una infraestructura simple sujeta a los ciclos naturales. Era una producción concentrada en pocas regiones con dificultades por las vías de comunicación, que fue creando más que una poderosa élite rural, un fuerte sector comercial intermediario, una operación de capitalismo mercantil de baja capitalización. En resumen, el Régimen de los Treinta Años no es cierto que haya detenido la aparición de rasgos estatales; avanzó en los que resultaban básicos para una forma de poder que volvió a muchas de las instituciones coloniales. El papel de la Iglesia y de las corporaciones religiosas fueron referentes de legitimidad y fuente de consenso básico al punto de confundir funciones públicoprivadas. Lo mismo ocurrió con el Consulado de Comercio y la Asociación de Amigos del País, entes privados de la élite económica desempeñando controles de la jurisdicción público-estatal. La nación fue heterogénea como lo estableció la Constitución de 1858, y aún más al restablecer la República de Indios. Se perfiló más el ámbito 35 Como es bien sabido, Gran Bretaña incumplió este tratado al no construir la carretera a Puerto Barrios a lo que se había comprometido. Han pasado más de cien años desde entonces; sociológicamente Belice es hoy día una nación independiente, con la cual aún se negocia una parte limítrofe. 36 Carrera envió un fuerte contingente; a las tropas guatemaltecas les correspondió la mayor responsabilidad, al mando del general Mariano Paredes, que murió allí, asesinado.

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Recuadro 3 Añil primero - grana después - café, finalmente…… El fin de la demanda del añil fue sustituido hacia 1840 por otro colorante, la grana o cochinilla que necesitó más tierra y más trabajo e incorporó productores más activos. Hacia 1854, cuando Carrera ascendió al ‘trono’ plebeyo, Guatemala tuvo la cosecha más grande de Grana de su historia, 2.2 millones de libras exportadas, con un valor de 1.2 millones de pesos. De hecho, la producción aumentó de 45,000 libras en 1830 a 1.1 millones en 1845, exportaciones que suplían el 70% de la demanda inglesa de tintes. El mercado de estos tintes subsidiarios de la industria textil inglesa mantuvo el orden conservador y dio inicio a la creación de prácticas productivas, instituciones comerciales y económicas, antecedentes de la producción cafetalera. Cuando la demanda externa de grana fue disminuyendo, logró ser sustituida por la producción/exportación de café, que ya venía cultivándose desde 1850. Fue durante el régimen conservador que se inició la formación de la finca cafetalera y los gérmenes del sistema de tierra y trabajo que adquirieron dimensiones mayores después de 1871. Con estos antecedentes, no es casual que hacia el fin del Estado-de-los-colorantes ya se exportara café por valor de 1.3 millones de pesos, equivalente al 49% de las exportaciones totales del país (véase tabla 5). El café necesita condiciones muy dinámicas en la oferta de tierra, mano de obra, créditos, caminos, transportes, aspectos difíciles para que la élite clerical conservadora pudiera hacerlo. ¿Por qué razón? Porque requería otro tipo de administración política, otro ambiente productivo del que carecía plenamente el poder conservador. El presidente Cerna, que sustituyó al general Carrera cuando murió, expresó claramente la tozuda actitud gubernamental

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añilera frente a los intereses cafetaleros cuando dijo que: “la iniciativa debe dejarse siempre al cuidado de promover lo que sólo el interés individual puede concebir y poner en obra”.37 ¿El interés individual? Los liberales lo convirtieron en interés estatal, de toda la nación.

de lo estatal con la proclamación de la República independiente de todo lazo federal, el comienzo de la institucionalización del ejército y del sistema fiscal, la delimitación de fronteras, la concentración del poder, el momento de auge de la grana, y otros pasos iniciales, en el seno de una matriz con poca vocación nacional-estatal. Fue el inicio del Estado despótico, violento, personalista y militarizado, con la figura del caudillo como representación y resumen de la sociedad. Tabla 5 Exportación de café y cochinilla 1867 – 1871

Años

Café libras

Valor

Cochinilla libras

Valor

1867

3,465,650

415,878

1,525,782

1,068,047

1868

7,505,102

788,035

1,273,591

891,513

1869

7,183,887

790,227

1,862,667

1,266,613

1870

11,322,982

1,132,298

1,443,357

865,414

1871

13,121,293

1,312,129

1,460,032

876,025

Fuente: Herick, Desarrollo Económico, p. 52.

37 Jorge Mario García Laguardia, La Reforma Liberal en Guatemala, EUG-Educa, Guatemala, 1972, p. 45. El subrayado es nuestro, para destacar la visión particular que sobre la promoción cafetalera tenían los conservadores.

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III.

El Estado liberal

La llamada historia oficial, escrita por intelectuales liberales y elevada a la categoría de verdad histórica y fiesta cívica dominante, señalan que con la victoria del ejército liberal en 1871, encabezada por los generales Miguel García Granados y Justo Rufino Barrios, se inició la revolución liberal aunque es dudosa si también la constitución del Estado moderno. El Acta de Patzicía, el 3 de julio de 1871, contiene las líneas generales de lo que sería el largo e irregular proceso de construcción del Estado nacional, que se prolonga aún en el siglo XX. La hipótesis hasta ahora sustentada es que el Estado nacional empieza a constituirse en 1821, continúa zigzagueante en el tramo de la restauración conservadora y a partir de 1871 recibe impulsos vigorosos en los quince años siguientes. En estos tres cuartos de siglo (73 años) la nación estatal se va constituyendo contradictoriamente; surge el llamado Estado liberal asociado al impulso expansivo de la producción de café; el poder de la oligarquía se manifiesta políticamente decadente hacia 1944. 1.

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Se conoce así por la denominación política del partido que continúa su constitución después de la derrota conservadora; pero también por la doctrina proclamada como inspiradora de los cambios habidos en ese momento, nacional e internacional. El positivismo filosófico y la doctrina liberal estuvieron presentes en la construcción de los Estados latinoamericanos en la segunda mitad del Siglo XIX, período al que Germani llama “la época de las autocracias unificadoras”.38 Son numerosos los cambios que se introdujeron tanto en las instancias del poder como en el funcionamiento de 38 Gino Germani, Política y sociedad en una época de transición, Paidós, Bs. As., 1963, p.. 140 y ss

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la economía y de la sociedad en las últimas décadas del Siglo XIX. En muchos países la constitución de la nación no logra su homogeneidad cultural plena, tal como sucedió en Guatemala. Con el poder liberal se mantuvieron las diferencias étnico-culturales y con base en ellas se continuó la explotación y subordinación de la población indígena; las raíces coloniales se mantuvieron con toda su fuerza en el mantenimiento de la dominación social. El Estado liberal en Guatemala tuvo muy poco de liberal en relación con los fundamentos doctrinarios europeos que proclaman cómo el Estado nacional implica el reconocimiento igualitario de la ciudadanía a la que debe promover basado en derechos del hombre. Los ecos de la ilustración y la revolución francesa fueron valores que los políticos liberales no tomaron en cuenta. En el lenguaje histórico y con pretensiones teóricas suele llamársele Estado oligárquico. A continuación se describen brevemente los componentes constitutivos del Estado liberal oligárquico mencionados en las primeras páginas de este texto. La Constitución de 1879 proclamó que Guatemala es una nación soberana, con gobierno representativo y republicano; reconoce la nacionalidad a todos los nacidos en el territorio; y la ciudadanía a los varones mayores de veintiún años, que tengan ingreso o profesión y en una ley ordinaria se completa la definición del ciudadano, con la condición que debe ser alfabeto. Se dice que los liberales fueron incapaces de crear una nación homogénea, y ese fracaso hace del Estado-nacional guatemalteco un proyecto inacabado. Las razones de esta argumentación son parcialmente ciertas en tanto los grupos dominantes no se preocuparon por alcanzar, por lo menos, dos condiciones necesarias para que funcione el Estado, el idioma y una moneda común. De hecho, lo que en efecto sucede es lo que se llama una ‘inclusión marginal’, pues los indígenas forman parte de la nación pero en condiciones ‘límite’, pues están presentes en el mercado de trabajo como fuerza de trabajo, en distintas manifestaciones del consumo, con ocasión de la leva militar y en otras formas de su existencia social. 45

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Desde la colonia hubo una economía agraria mercantil simple en la producción, por ejemplo, de madera, cacao, algodón, colorantes destinados a la metrópoli. Desde la mitad del siglo XIX fue creciendo el espacio y el número de cosechadores de colorantes y de café y se fue constituyendo la “finca” (o hacienda) como la unidad productiva. El sistema ‘finquero’ no sólo fue la unidad económica; también fue el soporte político, un verdadero microcosmos socioeconómico y cultural donde se procesaron las relaciones de dominio: gobierno-terratenientes-campesinos, donde las desigualdades expresaron su radical sentido de poder para asegurar la obediencia y la ganancia. La finca cafetalera se apoyó en la gran propiedad y en la oferta de mano de obra que por la intervención del Estado fue abundante, temerosa, desmonetizada. Tabla 6 Valor total de exportaciones e importaciones (diversos años) Año

Exportación

Importación

Diferencia

1869

2,497,127

1,088,414

1,408,713

1871

2,747,789

1,590,260

1,157,529

1873

3,363,062

1,991,831

1,371,231

1875

3,217,345

2,173,754

1,043,591

1877

3,773,184

2,571,678

1,201,506

1879

4,607,497

2,929,461

1,678,036

1882

3,719,210

1,338,826

2,380,384

1883

5,718,341

2,030,894

3,687,447

Fuente: Herick, Desarrollo Económico… p. 239

Véase el salto duplicado de las exportaciones y los saldos positivos en el comercio internacional en cuyo seno la economía guatemalteca se fue integrando. La producción fue estableciendo vínculos comerciales, financieros y crediticios permanentes con el mercado internacional en torno al café. Y surgieron, a su servicio, los ferrocarriles, caminos, puertos, telégrafo, aduanas, registro inmobiliario, transporte marítimo, bancos, cárceles, culturas y 46

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castigos. La hacienda cafetalera y los correspondientes intereses sociales que produjo, aparecieren desde la segunda mitad del Siglo XIX39, pero sólo se consolidaron en las décadas finales, y también a una élite de productores y comerciantes nacionales y extranjeros, estrechamente articulados a la administración del Estado y sus políticas. Y con base en el control del orden político mediante el tratamiento forzoso de la población indígena, un contradictorio frente modernizador, apoyado en relaciones semiserviles de trabajo con alta productividad. El proceso no es breve y se dilata en varias generaciones, pero con la expansión del negocio cafetalero y los intereses que diversifica se fue creando una burguesía agraria a la que las ciencias sociales latinoamericanas denominaron oligarquía. Allí concurrieron ladinos, criollos y europeos que conformaron una clase (parcialmente) hegemónica, que compartió el dominio social y político con cosechadores e intermediarios extranjeros y luego, con los intereses del ‘enclave’ bananero norteamericano. Como se verá más adelante, los intereses de esta fruta fueron políticamente dominantes en la sociedad guatemalteca. Fue el control del Estado o el ejercicio del poder dirigente lo que les conformó en el curso de los decenios siguientes. Las políticas de emigración produjeron un importante grupo de cosechadores y comerciantes alemanes y belgas (y otros países), que formaron parte de la clase política pero en condiciones distintas, como un ‘grupo de interés’ más en el ámbito del manejo comercial y financiero que en el político. La voluntad centralizadora del poder fue esencialmente violenta y avanzó cuando el interior del país quedó bajo el control 39 En 1845, el Consulado de Comercio publicó un manual para el cultivo del café; en 1862, Suchitepéquez, Retalhuleu y Escuintla concentraban en más de un 30% la producción de café, pero exhibiendo siempre un crecimiento lento en relación al entusiasmo por la grana, ya en decadencia. Para estos temas, ver el extraordinario trabajo de Robert G. Williams, Status and Social Evolution, Coffee and the Rise of National Governments in Central América, The University of North Carolina Press, 1994, p. 54.

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político-militar. Todos eran militares nombrados y dependientes del Presidente, con funciones administrativas.40 El Código Militar (1878) estableció funciones políticas para los oficiales graduados como Comandantes de Armas y luego, con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Gobierno Político Departamental (1879), se funden con los Jefes Políticos departamentales.41 Es esta operación la que establece las bases del poder del Estado. La ley reconoció al municipio como entidad independiente y con autoridades (formalmente) electas. Después de 1871 el ejército pasó a ser aún más el centro medular del aparato estatal, decidió la vida en el interior de la sociedad al asegurar el funcionamiento de la ‘finca’ cafetalera y doblegar la resistencia violenta inicial de los grupos conservadores y de la Iglesia.42 En la definición del caudillo-presidente jugó de forma particular no sólo el ambiente caótico de una sociedad en cambio, sino la personalidad del general Barrios, apoyado por la fracción liberal de la burguesía agraria cafetalera, que convirtió el ejercicio de la autoridad en una práctica personalista, militarizada y autocrática. Se dice esencialmente antidemocrática, pero ¿podía ser de otra manera? Del 4 de junio de 1873 a principios de 1879 Barrios actuó en un vacío legal, sin Constitución y luego con una legalidad que respetó en sus formas. Durante esos trece años gobernó de forma despótica, calificativo que va mas allá de lo que la teoría política define como autoritario. 40 Ley Orgánica del Gobierno Político de los Departamentos, Decreto 244, 1879. El ‘municipio libre’ fue implantado en toda América Latina pues corresponde a una honda tradición medieval española. En Guatemala lo fue, pero se encargaba no solo de sus funciones administrativas usuales sino de asegurar mano de obra oportuna para los finqueros y “el enganche de indios ‘vagos’ para trabajos forzados”, como la construcción de caminos. De hecho, estaba controlado por el Jefe Político correspondiente. 41 Arturo Taracena Arriola, Liberalismo y poder político en Centroamérica (18701929) en Historia General de Centroamérica, Tomo IV, p. 183. 42 Entre 1871 y 1879 Guatemala libró tres guerras, sofocó cinco revueltas y dos atentados contra la vida del presidente. En ese periodo Barrios rechazó cinco proyectos constitucionales. Cf: Thomas R. Herick Desarrollo Económico y Político de Guatemala, 1871-85, Educa, San José, 1974, p. 50.

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Lo despótico alude directamente al ejercicio de un poder sin límites legales, es decir sin control, arbitrario, particularístico y esencialmente violento, descripción y calidades que puede corresponder a necesidades o imposiciones del momento histórico en que el personaje opera. Es motivo de debate si en el ámbito de la moral en la historia, las circunstancias de esta se desentienden de aquella, en cuyo caso cualquier conducta puede ser justificada. Antes que el Estado se constituya no puede haber injusticias, sentenció Hobbess en El Leviatán; lo que se traduce de forma primaria en que una vez establecido ‘el pacto’, al Estado lo definen normas elementales de convivencia y orden que se deben respetar. No es posible plantearse ese tema en términos excluyentes entre poder real y poder formal; en opinión de Carrera Damas,43 una aproximación menos formal permite sugerir que ambos términos se integraban en el juego del poder social, en la difícil constitución del poder interno de la sociedad. Para la definición del orden oligárquico basta el apoyo del ejército, la policía y otros grupos armados44 que aseguran el control de la oposición conservadora y el dominio sobre los campesinos. También el orden dependía de los aliados y los enemigos del exterior, donde se originaron guerras civiles que después fueron internacionales. En consecuencia, es válida la interrogante si el liberal es un Estado fuerte en el sentido moderno. Cinco décadas después de la independencia el poder republicano lo va logrando. Se constituye como un dominio total sobre la sociedad, como un poder estable, respaldado por una alta institucionalidad militar. En otra óptica, se constituye como una autoridad hegemónica pero no plenamente legítima (elecciones, ciudadanía, soberanía popular libremente expresada). Sin duda un poder que funda, crea y promueve transformaciones como las que ocurrieron a partir de 1871 no 43 G. Carrera Damas, Del Estado colonial… óp. cit. p. 39. 44 Por ejemplo, el poder militar de los Jefes Políticos departamentales, de la Policía de Seguridad, Salubridad y Ornato y otros.

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necesita la legitimidad propia de una democracia liberal. Tampoco se cumplen bien los principios republicanos de la independencia de los poderes legislativo y judicial y, finalmente, es un Estado sin autonomía frente a los intereses de los cafetaleros y por el contrario constituye una identificación de tales intereses con el poder oligárquico. En el comienzo de esa identificación, aparentemente no hay contradicción alguna, pues el grano de café es la expresión de los intereses nacionales. Otra dimensión es la relativa a la reconstitución del ejército como parte de la agenda política del Estado liberal, para atender la defensa de las amenazas locales y regionales. A fines de 1872, llega una misión militar española para la creación de la nueva Escuela Politécnica (Dto. 86 de 1873) y el ejército se profesionalizó y creció: entre 1871 y 19l0 el presupuesto se multiplicó por diez y la Secretaría de Guerra tuvo en los cuarenta años siguientes el mayor porcentaje presupuestal.45 Con el Código Militar (1878) se profesionaliza mas, con un cuerpo de oficiales desplegados y presentes en las Jefaturas Políticas del interior.46 El resultado fue un poder ejecutivo que tiene a su servicio una alta concentración de fuerza militar, con una capacidad de penetrar la sociedad y controlar todos sus movimientos y más que guardar la soberanía nacional, asegurar el orden interno, directamente al servicio de los intereses primario exportadores. La tecnificación del ejército aumentó su presencia institucional y con ello dio al Estado una mayor calidad y cantidad de recursos de violencia. El ejército se convirtió en la plataforma desde la que la nueva élite ladina se organizó, buscó su identidad como clase y reclamó con éxito su legitimidad política. Más que el partido, fue el ejército el brazo ejecutor del proyecto liberal, la institución colaboradora en la 45 Informe Nacional de Desarrollo Humano 2001, p. 7. 46 Arturo Taracena Arriola, Liberalismo y poder político en Centroamérica (18701929) en Historia General de Centroamérica, Tomo IV.

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construcción de la nación, un papel privilegiado en el interior del Estado y de la sociedad.47

Tabla 7

Guatemala: hombres en armas Año

Número de hombres

1832

2,5321

1837

2,0001

1847

6,3342

1876

20,0002

1885

14,5003

1903

30,0002

1909

24,0002

1987

42,0003

1991

39,6004

1996

44,2005

Zamora Castellanos, Pedro, 1966 (1924). Vida militar de Centro América. Vol. 1, Ciudad de Guatemala: Editorial del Ejército. p. 186 y 245. 2 Zamora Castellanos, Pedro, 1966 (1924). Vida militar de Centro América. Vol. 2, Ciudad de Guatemala: Editorial del Ejército. p. 216, 324, 338 y360. 3 Holden, Robert, 2004. Armies Without Nations. 4 Wilkie, James et al., eds, 1992. Statistical Abstract of Latin America, Vol. 30. Los Angeles: UCLA. Latin American Center Publications. 5 Wilkie, James; Alemán, Eduardo y Ortega, José Guadalupe (eds). 1997. Statistical Abstract of Latin America, Vol. 34. Los Angeles: UCLA. Latin American Center Publications. 1

En Guatemala, el ejercicio fiscal ha sido permanentemente insatisfactorio; ya se mencionó la grave crisis financiera de la República Federal y luego los problemas del régimen conservador resueltos con préstamos y endeudamiento externo. Un esfuerzo ordenador se realizó a partir de 1840 cuando se logró que los ingresos del Estado incluyeran la alcabala (marítima) que cubrió el 36%, solo 47 Bernardo Arévalo, De las milicias al gran cuartel, texto de la tesis doctoral, fotocopia, 2008, p. 31.

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superada por el impuesto al consumo de aguardiente y chicha, 40%. El auge de la cochinilla favoreció los impuestos al comercio exterior pero el déficit fiscal continuó.48 La creación de un sistema bancario-financiero en 1874 fue una manifestación expresiva de cómo el servicio a los intereses del café promueve la modernización económica y ayuda a la integración de los mismos al mercado internacional. El Estado fundó el Banco Nacional de Guatemala con los recursos confiscados a la iglesia; no funcionó bien y fue sustituido por bancos privados: el Banco Internacional (1877) que compartió el monopolio de emisión de billetes con el Banco Colombiano (1878): aparecieron después el Banco de Occidente, en Quezaltenango (1881), el Agrícola Hipotecario (1894), el de Guatemala y el Americano (1895).49 Se fundó el Registro de la Propiedad Inmueble, que tuvo la función técnica de agilizar y convertir la tierra en mercancía, para su compra/venta inmediata en un mercado donde la garantía de tales mecanismos ya no era el apellido. Es decir, los préstamos dejaron de ser personales para convertirse en territoriales. Tabla 8 Ingresos fiscales 1855 – 1892 (en pesos) 1855

1892

Total

per cápita

Total

per cápita

Costa Rica

506,920

4.7

5,808,474

23.9

El Salvador

446,824

1,1

6,896,000

9.8

Honduras

446,824

1.3

2,416,620

7.3

Guatemala

694,543

0.8

12,099,220

8.5

Nicaragua

296,374

1.2

2,847,729

7.9

Fuente: Torres Rivas, Edelberto, Coordinador General, Historia General de Centroamérica, FLACSO, Comisión del V Centenario, San José, Costa Rica. p.198.

48 Véase el notable trabajo Icefi-SAT, Historia de la Tributación en Guatemala, desde los mayas hasta la actualidad. Guatemala, 2009. 49 Bulmer-Thomas, óp. cit. p. 4.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

La tabla 8 compara dos momentos en los cinco países centroamericanos y muestra la sustancial diferencia en valores absolutos que tiene Guatemala, pero no en el nivel per cápita donde Costa Rica ocupa el primer lugar. La hacienda pública se vio notablemente favorecida después de 1871; en este año los ingresos sólo fueron de 750,848 pesos pero en 1883 ascendieron a 6.6 millones (la deuda, respectivamente fue de 5.2 a 8.2 millones).50 El renglón de ingresos más importante fue el de los impuestos sobre la importación y luego los licores, donde el gobierno tenía el monopolio de los mismos. El café estuvo gravado por un tiempo, con cambios sujetos a las periódicas crisis de precios. En 1878, se promulgó el primer Código Fiscal que ordenó el sistema de impuestos directos e indirectos. Tabla 9 Ingresos del Estado y endeudamiento público (años seleccionados) Cifras en pesos Años

Ingresos (incluyendo venta de obligaciones del Estado)

Deuda del Estado al 31 de diciembre

1871

750,848

5,259,366

1872

1,798,220

5,293,137

1873

2,615,683

4,433,040

1874

2,600,944

4,036,792

1880

4,158,199

N.D.

1881

2,200,591

7,139,170

1882

6,441,918

8,065,955

1883

6,624,262

8,203,091

Fuente: Torres Rivas, Edelberto, Historia General de Centroamérica...p.198.

En cuanto a los gastos presupuestados, en 1873, el mayor rubro era el de Costos Administrativos (Ministerios) equivalente al 82% del total y el pago de la deuda, externa, un 9%. En una comparación de los gastos por función para ese año, el Ministerio 50 Herrick, Desarrollo Económico… óp.cit. p. 267.

Edelberto Torres-Rivas

de la Guerra tenía el 43% y el de Educación sólo el 4%. Diez años después (1883), los Costos Administrativos sumaban un 43% y el pago de la deuda había ascendido a un 53% del total de gastos. Y por Ministerios, el de la Guerra retenía un 15% y el de educación había bajado al 0.04%. Había un rubro de “hospitales y orfanatos” y uno nuevo, el Ministerio de Fomento, que hoy en día equivaldría a la administración de desarrollo.51 El Estado moderno gana autonomía cuando la Iglesia deja de ocuparse de temas de la administración pública. En algunos casos esto fue objeto de transacción pacífica como en los estados protestantes donde los Estados Unidos dieron los primeros pasos al separar la iglesia anglicana, mediante la 1ª. Enmienda constitucional de 1791. En Europa, el fin del Sacro Imperio Romano fue difícil y el resultado de innumerables guerras, hasta el Congreso de Viena (1815). En Guatemala se hizo en un clima profundamente anticlerical, el régimen liberal abrió un frente de combate desigual: tomó medidas de diverso alcance político y cultural para asegurar que las funciones públicas, mundanas, correspondieran definitivamente al Estado y la Iglesia se ocupara de los asuntos que tienen que ver con la vida espiritual, lo personal confesional. Numerosas y sucesivas decisiones tomó el régimen de Barrios: el 3 de sep. 1871 se expulsó a los jesuitas; en dic. 1872 se prohibieron los diezmos y en enero de 1873 se suprimieron las cortes eclesiásticas y su jurisdicción penal y civil; luego el control del registro civil, la prohibición de ejercer el magisterio, la validez de los casamientos religiosos, supresión de los conventos y venta de sus propiedades,52 prohibición de procesiones y de usar hábitos religiosos en público. Fue una ofensiva en todos los niveles.

51 Ibidem, p.270-276. 52 Thomas Herick, Desarrollo Económico, p. 190.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Tabla 10 Ingreso del gobierno por la venta de propiedades de la iglesia Años

Monto en Pesos

1872

4,187

1873

26,270

1881

6,122

1882

54,155

1883

2,111

Fuente: Herick, Desarrollo Económico… p. 229

El 24 de agosto de ese año se dio fin al régimen de “manos muertas”, que paralizaba la producción muchas veces, ya que la Iglesia heredaba fincas y grandes propiedades de católicos píos que compraban así sus indulgencias. El Estado moderno tiene fronteras, cada vez más precisas, que determinan la soberanía interior y exterior, es decir, la jurisdicción nacional del control de la población y la economía, y la de los Estados vecinos. Fue un proceso difícil en el que Guatemala perdió casi la mitad de su territorio original, a manos de México y Gran Bretaña. Ya se mencionó anteriormente que con México hubo un arreglo preliminar cuando en septiembre de 1847 sus autoridades decidieron unilateralmente que el distrito de Soconusco quedaba unido a Chiapas y en consecuencia a la nación mexicana. El definitivo se firmó por Barrios, en New York, el 12 de agosto de 1882, en el que Guatemala perdió 50 mil kilómetros (cuadrados). El 30 de abril de 1859, se firmó un tratado de límites con Gran Bretaña, sobre los ríos Hondo y Sarstún, con 22 mil kilómetros cuadrados. Se sabe que ese país no cumplió su compromiso;53 el gobierno liberal hizo varios reclamos, infructuosos que dejaron 53 El 21 de septiembre de 1981, el Reino Unido concedió la independencia de Belice; el 30 de septiembre de 2002, ambos países acuerdan solucionar el conflicto, que todavía espera.

Edelberto Torres-Rivas

imprecisos los límites con Belice. Pocos años después, el gobierno mexicano reconoció la jurisdicción inglesa y suscribió un tratado de límites que no fue consultado con Guatemala. Las fronteras con Honduras y El Salvador se negociaron posteriormente, sin conflicto. 2.

El café, el Estado, la oligarquía

Lo estatal se comprende mejor si se consideran los cambios en la economía, la política y lo social que distinguen este período de la historia nacional. La rápida expansión de la producción del café, resultado de la fuerte demanda externa, ya venía ocurriendo y se facilitó por un conjunto de medidas legales impulsadas por el Estado, favorecidas por una nueva mentalidad política con una fuerte, pero discutible identidad con el progreso y la modernización institucional. La expansión también fue a costa de la población indígena, a la que se le siguió expropiando sus parcelas y se le sometió a la condición semiservil en un ciclo precapitalista, que descalificó la así llamada ´revolución liberal´. Varios decretos desenterrados del cementerio colonial sintetizan la voluntad de cambio: el 104 (27/VIII/1873) que nacionalizó las tierras de la Iglesia Católica; el 170 (8/l/1877) que abolió el censo enfitéutico y permitió la comercialización de las propiedades indígenas; el 177 (3/IV/1877) o Reglamento de Jornaleros, que legalizó el trabajo forzado y “mandamientos” coloniales; el 222 (12/IV/1878) las habilitaciones o servidumbre por deudas que sujetaron al campesino a la hacienda; y la Ley contra la Vagancia, que castigaba a los mozos que no quisieran trabajar; y otras relativas al trabajo gratuito anual en caminos. La expropiación de la tierra y el trabajo forzoso fueron golpes mortales a los intereses indígenas en nombre de la modernidad. El capital, en la periferia, se vale de cualquier recurso tradicional para asegurar sus ganancias. Estas y otras medidas similares explican

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

el período de implantación y expansión económica acelerada, parecida a los procesos que en los inicios del capitalismo europeo se llamó “período de la acumulación originaria o primitiva”. El Estado liberal sería entonces el poder que acompañó en clave local los procesos de una protoburguesía rural por la implantación extensiva del capitalismo agrario, o de ‘acumulación originaria’ (véase recuadro 4). La acumulación y reinversión intensiva de capital necesitó también en Guatemala recursos violentos e ilegales en el uso de la tierra, en la construcción forzosa de vías de comunicación, para el trabajo gratuito y la movilidad obligatoria de la mano de obra. El Estado cafetalero de cara al mercado mundial solo se consolida reforzando su condición dependiente de los intereses dominantes en ese mercado, en una dinámica resultado de la relación estructural entre el centro-y-la-periferia. Esa es la vinculación entre el productor/exportador local de bienes agrícolas (burguesía agraria nacional), que oferta desde la periferia frente al productor de bienes industriales y/o comprador de productos primarios, que venden o compran desde el centro (burguesía industrial internacional). La relación entre la periferia subdesarrollada con el centro desarrollado es de ‘doble vía’ pues aquella vende productos primarios y compra bienes secundarios o de capital y esta compra mercancía agrícola y vende productos industriales. Se produce así un intercambio desigual que ‘conforma’ a la oligarquía como ‘dependiente’, ya que su cuota de ganancia no depende de la productividad de la finca (del monto de la inversión) sino de los precios de compra-venta que se fijan en el exterior, en el mercado internacional del café donde es dominante una burguesía imperialista. Éste como todos los mercados está sujeto a crisis periódicas que golpean sin ninguna posibilidad de defensa a la burguesía agraria local. Carlos Vilas califica a la burguesía cafetalera como “tomadores de precios”. Esa dinámica define un segundo rasgo en la naturaleza del Estado liberal: fuerte y despótico 57

Edelberto Torres-Rivas

hacia dentro, dependiente y débil hacia afuera. Esta dependencia estructural, entendida como la articulación asimétrica de intereses nacionales y del exterior no admite término medio porque los países dependientes de la exportación de productos primarios (incluso en el caso del petróleo) nunca consiguieron dirigir su propia política macro-económica ni asegurar su inserción favorable en la economía mundial. Recuadro 4 Efectos sociales en los orígenes de la producción de café Se llama “acumulación originaria” a la creación de un conjunto de condiciones productivas necesarias para el impulso del sistema económico a fases cualitativamente superiores. La acumulación de capital es el mecanismo por el cual una parte del producto social se invierte y se transforma en nuevas fuerzas productivas, permitiendo así aumentar la producción, una y otra vez, hasta alcanzar niveles superiores de desarrollo próximos a la fase industrial. Guatemala, que tiene desde hace más de un siglo al café como eje productivo, se convirtió en una economía agrícola exportadora y los cosechadores en una burguesía primario-comercial. La relación comercial remite a otro eje explicativo, el de “centro” (desarrollado) y “periferia” (subdesarrollada), distinción descriptiva por el lugar que ocupan las economías, según sus funciones que realizan en el mercado mundial. Las sociedades que producen y exportan bienes agrícolas se sitúan en la periferia por su función productiva; y las que producen y venden bienes manufacturados, están en el centro. El subdesarrollo se define no por la debilidad de las fuerzas productivas sino por la función que cumplen en el mercado mundial frente a las economías desarrolladas. Esa función está determinada porque las economías de la periferia venden productos primarios que las economías del centro demandan, y viceversa; compran productos industriales y se produce así un intercambio desigual: café a cambio de 58

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

maquinaria o perfumes o vinos. Se dice ‘desigual’ porque los valores (no los precios) lo son y los precios y volumen de compra/venta son establecidos unilateralmente, por las economías más industrializadas. En las relaciones centro/ periferia no solo hay comercio; también hay inversión del capital de la sociedad desarrollada en la periferia; ese traslado de capital (de fuerzas productivas) desde los países centrales vuelve más dependiente a los países subdesarrollados o periféricos, dependencia que incluso se produce en términos políticos, diplomáticos, culturales.54 El ciclo que se describe se completa en los inicios del siglo XX con el control imperialista de la producción de banano y de ferrocarriles y puertos, que acentúan la dependencia de la sociedad cafetalera.

En resumen, las fuerzas sociales que se formaron dirigiendo al Estado liberal, una burguesía suigéneris cuyos intereses surgieron en torno de la hacienda cafetalera, por la modulación del poder que ejercieron y las ideologías que los justificaron, desarrollaron rasgos especiales que la definen como la oligarquía o burguesía agraria. La naturaleza de clase de cómo se produce y cómo se distribuye o circula lo producido, influye en el carácter social señorial de esta clase dominante. Hubo una combinación de factores favorables y desfavorables en estas determinaciones., unos en la producción, otros en la circulación del capital. Fueron favorables para acentuar el carácter oligárquico, la abundancia de tierra, la oferta suficiente y violenta de la fuerza de trabajo y la promoción y apoyo desde las instituciones estatales. Sin embargo, la circulación se apoyó en tres factores desfavorables, altos precios en el transporte terrestre y marítimo, que impuso el capital imperialista, el capital comercial intermediario en manos de empresarios no nacionales; y la fijación de volumen, calidad y precios, en manos de una burguesía extranjera. 54 Torcuato S. Di Tella, et ál., Diccionario de Ciencias Políticas y Sociales, Ariel, Bs.As. 2002, p. 16-17.

819,672

225,769

232,368

327,886

Cred. Pub*.

Fomento

Instr. Pub.*

Guerra

Total

2,155,576

49,661

180,007

Hacienda

Clases Pas.

15,505

304,708

Rel. Ext.

Gob. y Just.

Poder Ejec.

Poder Legis.

1901

100.0

2.3

15.2

10.8

10.5

38.0

8.4

0.7

14.1

2,168,068

26,236

165,312

110,469

137,787

1,349,206

109,155

35,602

234,302

1905

100.0

1.2

7.6

5.1

6.4

62.2

5.0

1.6

10.8

2,173,426

28,598

142,310

148,589

129,650

1,294,118

100,189

59,402

270,570

1910

100.0

1.3

6.5

6.8

6.0

59.5

4.6

2.7

12.4

1,417,043

14,559

227,119

151,970

125,127

585,183

96,588

57,619

158,880

1915

100.0

1.0

16.0

10.7

8.8

41.3

6.8

4.1

11.2

2,361,403

31,283

348,950

301

268,374

826,398

177,668

126,406

281,626

1919

100.0

1.5

16.9

0.0

13.0

40.1

8.6

6.1

13.7

Edelberto Torres-Rivas

Tabla 11

Presupuesto General de Gastos de la Nación 1901-1919 (Datos en dólares según tasas anuales de cambio)

Fuente: Elaborado con base en los Presupuestos Generales de esos años, INDHPNUD, Guatemala, 2001.

* El rubro Crédito Público no corresponde a un Ministerio sino a un gasto, el pago de la deuda externa. Posteriormente, dejó de aparecer en el Presupuesto General de manera independiente, tal como ocurre con las llamadas Clases Pasivas (jubilaciones y otros).

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Se viene usando el término oligarquía como la denominación genérica de una clase surgida en la sociedad agraria y con ocasión de la producción cafetalera, signada por su condición estructuralmente contradictoria, al apoyarse su carácter terrateniente en la realización de su ganancia en relaciones precapitalistas de producción. Esta radical ambigüedad se traslada al Estado también calificado como oligárquico, no sólo por su estilo de dominación política excluyente y racista, sino por la naturaleza de los intereses sociales que conforman el poder que el Estado expresa. Por ello, no es un Estado claramente capitalista. Fue en Guatemala una élite cerrada en sí misma, endogámica, racista, clerical y autoritaria, rasgos que derivan de su constitución en una sociedad no capitalista, postcolonial, y de sus relaciones de poder con el resto del conjunto social profundamente desigual, pero especialmente con los campesinos indígenas. Con estos, a través de vínculos que recuerdan más allá de la metáfora, la visión hegeliana del ‘amo y el esclavo’, en el que ambos se suponen y se determinan. El rasgo violento, propio de este síndrome aumentó cuando en el mercado apareció la producción de plus valor con ocasión de una mercancía exportable, y del trabajo y la posibilidad de apropiarse de una porción mayor del mismo. En la condición dependiente de la oligarquía, descrita en el párrafo anterior, el nivel de ganancia pasó a depender de salarios bajos o simbólicamente existentes, incluidos en los costos de producción. Los bajos salarios o las distintas formas de trabajo forzado constituyen modalidades de expropiación violenta de ese plus valor perteneciente al campesino. La relación de fuerza frente al campesino ya se dijo que es total, no sólo con ocasión del trabajo, pues se manifiesta en los múltiples hechos de la vida en sociedad con actos de discriminación y racismo, en las exclusiones que lo mantienen subordinado, como sucede con su condición ciudadana. Esta es la razón por la cual se habla de las raíces coloniales, las bases materiales del poder. 61

Edelberto Torres-Rivas

Tabla 12 Exportación de café 1874 – 1878 Año

Libras

Valor

1874

18,851,488

$ 3,300,621.11

1875

18,318,461

$ 3,217,344.66

1876

22,045,800

$ 3,767,471.01

1877

23,005,016

$ 3,773,183.84

1878

24,866,381

$ 3,918,912.32

Fuente: Herick, Desarrollo Económico…, op.cit. p.53

En los primeros años del régimen liberal se repartió tierra en forma gratuita a los oficiales y soldados del ejército liberal y se vendió a ‘bon marché’ a amigos y partidarios las propiedades del Estado y las tierras expropiadas a las comunidades religiosas. El hambre de tierra no reconoció límites; para evitar conflictos se mantuvo durante un tiempo la propiedad ejidal y el censo enfitéutico, que establecía que la propiedad se entrega en usufructo personal vitalicio, pudiendo heredarse o traspasar el derecho a terceras personas55, pagando un canon anual. Buena parte de la tierra de las comunidades indígenas fue convertida en censal, y los indígenas convertidos en propietarios las vendieron Ya hacia 1873, 115,714 manzanas (200,000 acres) de la región de la Costa Cuca y el Palmar fueron “reconstituidas” como tierras estatales y repartidas en lotes de 1 a 5 caballerías, y vendidas por 500 pesos a plazos.56 Según el Censo Cafetalero (1890) hacia estas fechas ya se había realizado una profunda distribución de la propiedad y se había 55 El Censo enfitéutico era un contrato de arrendamiento vitalicio de tierra estatal, de muy bajo precio, y que benefició inicialmente a los indígenas; cuando se convierte la tierra censal en propiedad privada y en consecuencia se puede comprar, sólo los grandes terratenientes pudieron hacerlo. Las leyes del mercado, en este caso, aplicada a la mercancía tierra, afectó a quienes no tenían moneda, ni créditos, ni solvencia de otro tipo. El capitalismo con su libertad de compra venta perjudicó a los indígenas. 56 Información tomada del notable trabajo de Robert G. Williams, Status and Social Evolution, Coffee and the Rise of National Governments in Central América, The University of North Carolina Press, Chapel Hill, 1994, p. 60-67.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

constituido de forma extensa la hacienda cafetalera. El Censo mostró que más de la mitad de las fincas eran grandes plantaciones con más de cien mil árboles, lo cual revela que en Guatemala ya se encontraban desde entonces las más extensas plantaciones en comparación con otro país centroamericano. El latifundio no se formó rápido, nació así y fue desde sus inicios la forma de propiedad de la burguesía agraria. El latifundio conformó a la oligarquía y las bases materiales del poder, lo que más adelante explicará por qué la lucha antioligárquica es una demanda por la democracia y viceversa. Tabla 13 Guatemala, producción de quintales de café (oro) y precio US/libra (1885-1905) 1885

7,5

515.167

1892 15.6

486.774

1899

6.1 841.000

1886 14.6

524.506

1893 17.1

592.478

1900

8.3 730.000

1887 14.3

473.851

1894 15.9

614.000

1901

6.5 676.213

1888 14.9

362 770

1895 15.6

692.200

1902

5.5 774.023

1889 16.8

546.920

1896 12.6

684.000

1903

5.6 578.973

1890 18.1

503.563

1897

7.8

755.000

1904

7.8 647.633

1891 15.5

519.302

1898

6.3

826.000

1905

8,3 810.817

Fuente: Tabla A-1 R. Williams, óp.cit. p. 267-268

El régimen de trabajo semi-servil fue una adaptación perversa de las necesidades capitalistas de la producción cafetalera, de nuevo basada en prácticas coloniales, un ejemplo del desarrollo desigual y combinado.De hecho no habría habido un ‘boom’ exportador tan importante, si no se hubiese resuelto el problema de la fuerza laboral, sobre todo si se considera que el café necesita en la época de cosecha, cinco veces más trabajadores que el maíz o el azúcar. No fue casual que las mayores empresas estuvieran cerca de poblados indígenas. La ‘inspiración’ fue la lógica colonial del trabajo forzado a través del régimen de mandamientos, que incluyó en el régimen liberal un salario simbólico; y las habilitaciones, 63

Edelberto Torres-Rivas

que era el peonaje por deudas, que creó la figura del mozo colono, retenido vitaliciamente en la hacienda. Si faltasen pruebas de la visión precapitalista, acusadamente señorial de los intereses predominantes en el Estado liberal oligárquico sólo recordemos una circular del 3/XI/1876 que autorizaba a los gobernadores departamentales a ayudar a los productores a obtener trabajadores, incluyendo el reclutamiento forzado.57 Los trabajadores estaban obligados a portar siempre un libreto que probara su trabajo y que no tenían deudas pendientes. Fue esta otra manera legal de crear el trabajo obligatorio.58 Se formó así una red de intereses económico-sociales y/o político/culturales dominantes, que buscó la concentración del poder y se expresó como dictaduras caudillescas. Se habla frecuentemente de oligarquía, primero, como una calificación sucedánea del término burguesía, y después con una connotación más substantiva, como un ser social con rasgos que definen la naturaleza local de una dominación agraria, un sujeto que continuó las instituciones coloniales. Lo oligárquico es también un estilo de ejercicio de la autoridad, una ideología dominante, un tipo de personalidad social, un personaje literario. El Recuadro 5 es un ejemplo siniestro, una ley de 1894, que pareciera definir la suma de los rasgos señoriales, lejos del capitalismo, arbitrados frente a los indígenas.

57 Hay coincidencia entre los historiadores del período postcolonial, de que Carrera mantuvo una actitud compasiva con los indígenas, que lo llevó a limitar muchas medidas sobre el trabajo y la tierra que los perjudicaban; estas políticas caritativas -y el problema no es moral- contrastan con los excesos que en nombre de la modernización cometieron los liberales y, desde entonces, todos los gobiernos. Una visión nueva sobre las relaciones en el régimen conservador aparece en René Reeves, Ladinos with Ladinos, Indians with Indians: Land, Labor and regional ethnic conflict in the making of Guatemala, Stanford University Press, Stanford, 2006, esp. cap. II; R. Williams, Status and Social…óp. cit., p. 111-115. 58 Robert Williams, p. 116; Gustavo Palma y Arturo Taracena, p. 92-97.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Recuadro 5 En defensa del orden social, los campesinos pagan “Cada patrono de una finca rural deberá entregar un libreto al mozo colono donde deberá constar el contrato celebrado y asentará semanalmente las cantidades que reciba y las que abone; no dar trabajo a ningún jornalero o colono que no presentare su boleto de solvencia con su anterior patrón, si lo hubiera tenido. El patrón, por medio del alcalde auxiliar de la localidad, podrá retener o poner en depósito provisional los haberes en especie, animales u objetos que la ley permite embargar y que pertenezca a un colono que haya huido o de señal inequívoca de querer huir sin estar solvente con el patrón. Los patrones, sus encargados o agentes, podrán perseguir a los trabajadores fraudulentos que no hubieren cumplido sus compromisos y las autoridades designadas en esta ley están estrictamente obligados a expedir órdenes de captura y facilitar los medios que están a su alcance para su aprehensión. Aprehendido el trabajador, queda a sus patronos, sus encargados o agentes, la facultad de pedir que se devuelva a la finca o sea remitido, para que desquite la deuda, a la Compañía de Zapadores. Todos los gastos ocasionados por la captura, detención o conducción del jornalero o colono prófugo, serán por cuenta de éste, cargándose a su respectiva libreta. El colono puede comprometerse a trabajar en una finca por un período no mayor de cuatro años, pero pasado ese tiempo, aunque no se renueve el contrato, si el trabajador no está solvente con el patrono, no podrá retirarse de la finca” Decreto 243, del 27/3/1894.

Edelberto Torres-Rivas

IV.

El Estado liberal: estancamiento y decadencia (1898-1944)

Los períodos en que aparecen y/o se modifican los componentes o rasgos estatales, que por ello incluyen la implantación o surgimiento de instituciones políticas, no corresponden exactamente a los períodos de expansión económica, de crecimiento del comercio internacional o algo similar, sino a coyunturas políticas en el recto sentido de ser estas la expresión de crisis que articulan de manera distinta los intereses de clase, o cambios de dirección en los procesos, o constituir opciones históricas contradictorias. La expansión agrocafetalera entendida tanto como aumento en las extensiones cosechadas y en el valorvolumen de lo exportado no causan per se ninguna otra novedad que la expresión estadística de un ciclo transitorio. Ni la política depende de la economía ni el fortalecimiento del Estado de la bonanza del café. En los razonamientos que se vienen formulando sólo existen relaciones que en el largo plazo tienen una intención explicativa. En ese sentido histórico y sólo en ese sentido, el Estado liberal fue la expresión política y cultural de la crisis del poder colonial, alternativa relativa de organización dominante en relación con el período colonial y su larga crisis. Es la opción de poder de una protoburguesía cafetalero/comercial, la oportunidad histórica de ser clase (o grupo) nacional, basada en la dominación y explotación del campesinado indígena a la manera colonial, pero con una economía de exportación y una legalidad liberal. Es la acumulación de capital con apoyo en formas pre-capitalistas, cuyo resultado contradictorio llamamos ‘oligarquía’, una burguesía territorializada. No obstante lo relativo a las desigualdades sociales, a los pilares de la dominación, a los estándares de subordinación y explotación de los indígenas se reforzaron. Las estructuras del poder político constituyen una constante asociada a la permanente expropiación de las tierras, a los regímenes de trabajo indígena, a la pobreza.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Se viene de presentar el momento más importante de la revolución liberal (1871-1898), breve pero intenso, relativo a los avances en la perspectiva de crear un Estado que llamamos liberal pero que no es moderno, apoyado no solo en la expansión de la economía primario exportadora sino en la implantación de instituciones y la creación de organismos necesarios para atender las nuevas funciones públicas. Fue este un espacio de veintisiete años, tiempo en que el impulso reformador que inició el general Barrios se prolongó como inercia con los gobiernos de los generales Manuel Lisandro Barillas (1885-1892) y José María Reina Barrios (18921898), ambos de la élite militar ‘barrista’, en abierta pugna interna59 y que se beneficiaron de un buen ciclo exportador. En la medida en que ocurre un período de producción y exportación agrocomercial, se expande el dominio de los hacendados/terratenientes sobre el campesinado y se consolida el sistema de dominación social y política, en nuevos ámbitos locales y regionales. El papel del ejército aumenta a través de su presencia en el poder local controlado centralmente en el sistema de administración unificada de lo político y lo militar (Jefes políticos y Comandantes de armas). La larga época siguiente (1898-1944) se califica como una de crecimiento muy moderado o estancamiento relativo (1898-1921) y luego uno de decadencia (1929-44). El estilo de dominación, desde y afuera del Estado va cambiando. No es la economía lo que autoriza esta periodización sino los cambios en el interior de la 59 Las tensiones entre los ideólogos y políticos liberales fue constante, y no solo por cuestiones de poder sino sobre modelos de desarrollos estatales, de instituciones democráticas, como las de los países europeos y en Norteamérica y la necesidad de la dictadura aceptada como transitoria. Esta lucha sucedió por ejemplo, en la pugna entre García Granados y Justo Rufino Barrios, este partidario de la dictadura necesaria aunque siempre haciendo referencias a la vida democrática. La élite militar, de la que formaban parte los dos generales que siguieron a Barrios, creían en la sucesión presidencial pero en el interior de su claque. Véase: Wayne Clegern, Origins of Liberal Dictatorship in Central América, Guatemala, 1865-1873, University Press of Colorado, Niwot, 1994; James Dunkerley, Power in the Isthmus: a Political History of Modern Central America, Verso, London 1988 (hay versión en español) y….

Edelberto Torres-Rivas

Tabla 14 Porcentaje estimado de votantes: elecciones presidenciales (1865-1941)

Año 1865

Porcentaje de población votante

Presidente

Vicente Cerna*

1869

Vicente Cerna*

1873

Justo Rufino Barrios*

1876

Justo Rufino Barrios*

1880

Justo Rufino Barrios

1886

Manuel Lisandro Barrillas*

1891

José María Reyna Barrios

1898

Manuel Estrada Cabrera*

1904

Manuel Estrada Cabrera

1910

Manuel Estrada Cabrera

1916

Manuel Estrada Cabrera

1920

Carlos Herrera

1921

José M. Orellana

1926

Lázaro Chacón

1931

Jorge Ubico

1935

Jorge Ubico

1941

Jorge Ubico*

Fuente: Yashar, Deborah J. (1997). Demanding democracy. Tomado de Ochoa (1987:884). Nota: Por nombramiento o por golpe de Estado. Ochoa calculó los porcentajes de acuerdo con el estimado de votantes sobre el estimado de habitantes.

oligarquía (que se ha calificado de protoburguesa para aproximarnos a los cambios que experimentó después del período colonial), como resultado del surgimiento en el mercado local de los empresarios extranjeros en la producción, intermediación y comercialización del café con el capital norteamericano controlando paulatinamente los mecanismos más importantes de la economía nacional.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

No han sido suficiente elaborados los efectos políticosociales que tienen el aparecimiento de la gran hacienda cafetalera alemana, el fin de los bananeros nacionales, el surgimiento de la plantación extranjera, la entrega de los vitales servicios económicos como los ferrocarriles, puertos, luz eléctrica, telegrafía y otros. Es la desnacionalización del mercado, la sumisión del burgés nacional, el debilitamiento del Estado nacional: el capitalismo dependiente cuyo proceso de acumulación se realiza en el exterior. El tramo del estancamiento se inicia con el gobierno del licenciado Manuel Estrada Cabrera (1898-1920) cuando la futilidad del liberalismo estatal ocurre; luego viene un decenio reformista, frustrado (1921-1930) y termina con la decadencia del liberalismo de Jorge Ubico (1931-1944), cuando ya se está a la mitad del siglo XX. 1.

El Estado liberal en crisis de estancamiento

En teoría se postula que el Estado siempre está en constante transformación, nunca se da por finalizado el proceso de su constitución aunque también puede estancarse, detener su modernización. En Guatemala, se asistió a un contradictorio movimiento de avances y retrocesos, como el que se produjo en los primeros veinte años del siglo XX, con el gobierno de Estrada Cabrera, que se inició en el seno de una grave crisis de la demanda mundial, sufrió los efectos de la 1ª. Guerra Mundial y del terremoto de 1917. Por ello y por otros motivos, se introdujeron nuevas modalidades funcionales relacionadas con la utilización de la violencia en el interior del Estado y en su manejo de orden e integración con la sociedad. El legado dictatorial del general Barrios fue recogido y profundizado por el régimen de Estrada Cabrera hasta crear un Estado con rasgos terroristas. El momento ‘despótico’ con don Justo fue excepcional. En su caso se propone aquí un supuesto explicativo bien conocido: el uso de la violencia y algunos usos discrecionales del poder al 69

Edelberto Torres-Rivas

margen de la ley habrían sido utilizadas para asegurar cambios fundamentales en momentos de crisis o reequilibrio político y sólo pueden entenderse cuando sus resultados son convenientes para el desarrollo de la sociedad. Como rasgos de gobierno tienen su momentum (como fracción de tiempo), entendido no como justificación sino como una opción funcional y temporal vinculada a necesidades fundacionales, de construcción de un nuevo orden en el interior de una lógica que explica cómo la ilegalidad y la violencia van perdiendo utilidad si ya no contribuyen a la modernización del Estado y paralizan iniciativas económicas y culturales. Barrios se movió en el clima cultural creado por los ideólogos liberales de la ‘dictadura necesaria’ y luego de una Constitución que fue como una cárcel con barras de seda, figura harto conocida para que el dictador pudiese ‘entrar’ y ‘salir’ a su gusto. El proyecto estatal avanzó con Barrios y fue más sinuoso con Estrada Cabrera. El poder (a partir de 1898), desarrolló rasgos terroristas que pueden originarse en motivos internos o en causas externas. Véanse los primeros. En su ‘ascenso’ al poder y para mantenerse en el mismo, el licenciado Estrada enfrentó circunstancias sociales adversas: una ocasionada por el profundo malestar que causó en el seno del ejército que a la cabeza de la república arribara una figura civil,60 un funcionario sin lucimiento. Otra, el advenimiento al poder oligárquico de un burócrata liberal, sin vínculo alguno con la aristocracia cafetalera ni con la élite político-militar y que por añadidura fuese un ladino hijo ilegítimo: ¿Estrada o Cabrera? Este síndrome del “buen apellido” o de la “sangre azul”, sistema de 60 El general José María Reyna Barrios sucedió al general Manuel Lisandro Barrillas: aquel, antes de terminar su período fue asesinado (feb. 1898), lo que despertó la pugna por sucederle. El licenciado Estrada Cabrera, primer designado a la presidencia, se hizo elegir provisionalmente de manera sorpresiva y en contra de la voluntad de los militares liberales, próximos a Barrios y considerados sus herederos ‘naturales’. Estrada eliminó a los más peligrosos y convocó seis meses después a elecciones. Una narración de cómo fueron asesinados, expatriados o perseguidos figuras de la oposición liberal aparece en Catherine Rendón, Minerva y la Palma: el Enigma de don Manuel, Artemis Ed., Guatemala, 2000.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

prejuicios hondamente afincado en la cultura racista heredada de España habría de ser el precio del rencor que, en veintidós años, Estrada no terminó de pagar. El antropólogo norteamericano J. Britnall sostiene vivamente que la ascendencia y el conocimiento de los antecedentes familiares de un político fueron siempre unos factores críticos en su aceptación;61 es esta la inferencia que tiene la noción de ‘raza social’ y las formas de asignarla en sociedades racistas como la guatemalteca. El ‘licenciado’ nunca pudo resolver adecuadamente sus relaciones con los generales; tuvo que recurrir al miedo, al interés o a la complacencia. También se apoyó en intentos de organizar desde la presidencia a sectores populares y resolver sus relaciones con el Partido Liberal. Frente a militares y/o empresarios y/o políticos soberbios o desleales utilizó el terror y la astucia administrados generosamente no tanto por la gravedad de las amenazas cuanto por el volumen de información que los servicios secretos producían. Las razones externas son aún más fuertes. Estrada Cabrera asume el mando cuando ya una profunda crisis económica mundial golpeaba a la sociedad cafetalera, desorganizando todos los mínimos administrativos con efectos de largo plazo. De manera adicional, tuvo que administrar dos fenómenos excepcionales con efectos políticos como los causados por la 1ª. Guerra Mundial y los terremotos de la ciudad capital de 1917/18. Los factores mencionados se sobreponen o se alimentan en la abundante fuente de la violencia colonial, la conocida tradición nacional de autoritarismo que de Carrera pasó a Barrios y recibió Estrada. El resultado simbiótico fue un ingenio fatal: un Estado con rasgos terroristas que tiene como punto de arranque un ambiente ficticio, pero vivido como real en el cual se supone que operan diabólicas fuerzas en la oposición, que el ‘Señor Presidente’ está 61 J. Britnal, en Carol Smith, Interpretaciones norteamericanas sobre la raza y el racismo en Guatemala, en ¿Racismo en Guatemala? Abriendo el debate sobre un tema tabú, Avancso, Guatemala, 2004, p. 137.

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rodeado de enemigos políticos que conspiran permanentemente. Con ese ánimo no se determina ni quién es el culpable ni cuál es el delito, lo que vuelve innecesario el procedimiento judicial. El mayor rasgo del Estado terrorista es este conjunto de imprecisiones legales. ‘El Señor Presidente’ determina arbitrariamente a quiénes y cómo se les debe castigar. Se elimina el proceso judicial que en una situación normal es el instrumento para determinar la comisión de un delito. ¿Quién castiga y cómo? En este clima todos son culpables mientras ellos no prueben su inocencia. Se olvida el sentido de la culpa, que es como subvertir la calidad de inocencia para punir ¿A quién se está castigando? ¿Por qué se le persigue, se le culpa y se le castiga? Esto tiene que hacerse en la oscuridad, en el silencio. La justicia en una situación normal exige un proceso público y la culpa o la inocencia son proclamadas, pero en medio de razones excepcionales. Como se vive el síndrome de una conspiración en marcha, todo tiene que hacerse en silencio. La opacidad es la garantía de la verdad, y entonces viene la tortura, la desaparición, la muerte, la pérdida de la propiedad, o simplemente las amenazas veladas. Se vigila para informar, se informa para denunciar, se denuncia para castigar. Nadie sabe quién vigila a quien. Esta posibilidad de culpa ‘igual a uno’ es lo que produce miedo y califica el primer rasgo del poder terrorista: el temor fundado de que nadie está a salvo. Si fuese un corto período de tiempo, el miedo se olvida; después de varios años, el terror se internaliza y vuelve anormal las conductas, que solo llevan a la inacción, el retraimiento o la complicidad, lo que configura el segundo rasgo del poder terrorista. Todo esto se funda en una estructura que se sabe ilegal pero no se puede denunciar, ¿a quién? ¿Con qué objeto? Hay una distancia entre la anormalidad de esta maquinaria implacable y la ley, la constitución, los derechos humanos. La sensación gradual de impotencia, de pérdida, completa como tercer rasgo del poder terrorista. 72

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

La base del poder no se apoyó sin embargo sólo en el ejército. El Código Militar (1878) había contribuido a institucionalizarlo más y que con la creación de la Escuela Politécnica (1873) se profesionalizó la carrera militar.62 Desde entonces ocurre una distinción entre militares de ‘escuela’ y de ‘línea’; estos fueron oficiales sin formación profesional, que ascendían desde la tropa, incorporados directamente. El ejército estuvo siempre bajo control presidencial y con Estrada se jugó a las lealtades de unos y otros, promoviendo a oficiales ladinos de origen provincial. Pero fue la policía su mejor apoyo, que se intento refundar conforme el modelo de la policía de Washington (1901) con asesoría del coronel Gustavo Joseph, oficial norteamericano. Este mismo año se creó el cuerpo de detectives, como parte de la estrategia de control y vigilancia política. Años más tarde se creó la Escuela de Instrucción de la Policía, primera academia especializada en el país.63 También hubo una Policía Montada en las zonas rurales, que incluyó por épocas a la ciudad capital. La tabla 15 da información sobre la estructura de los ingresos y gastos del Estado, en moneda nacional que, con relación al dólar, estuvo en permanente desvalorización. No se entienden los superávit tan frecuentes, menos aún después del terremoto y de la crisis provocada por la Guerra Mundial.

62 Fue este interés ya por parte de García Granados, que envía una misión a Francia, Prusia y España realizada por el embajador guatemalteco Ramón Palacios y que permite el arribo al país, a fines de 1872 del mayor Bernardo Garrido y Agustino, acompañado de los tenientes Mariano Sancho y Julián Romillo, como director de la escuela politécnica. Douglas Keberlein Gutiérrez, The Guatemalan Liberal Revolution of 1871 and the Founding of the Escuela Politécnica, citado por Bernardo Arévalo, en De las Milicias al Gran Cuartel, manuscrito, 2008, p. 31. 63 Ricardo Clavería, Historia de la Policía Nacional, 2008, p. 20, citado por B. Arévalo, óp. cit. p. 33.

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Tabla 15 Ingresos y gastos del Estado, 1903-1918 (En moneda nacional) Año

Ingreso bruto

Gasto total

Balance

1903

17,518,884

23,201,000

Déficit

1904

30,315,413

39,906,529

“

(9,591,116)

1905

34,058,169

45,392,383

“

(11,334,214)

1906

30,500,772

45,732,987

“

(5,232,215)

1907

35,297,822

44,560,222

“

(9,262,400)

1908

37,335,957

44,929,752

“

(7,593,795)

1909

49,239,723

70,554,261

“

(21,315,538)

(5,614,116)

1910

51,571,440

45,959,410

Superávit

5,612,030

1911

62,047,475

69,161,969

Déficit

(7,114,494)

1912

71,014,726

76,682,916

“

(5,668,190)

1913

83,644,025

46,463,582

Superávit

37,180,443

1914

82,399,924

48,735,805

“

33,664,119

1915

85,007,704

67,841,283

“

17,166,421

1916

134,935,121

91,753,289

“

43,181,832

1917

135,71,585

131,413,228

“

4,508,357

1918

110,937,325

77,666,023

“

33,271,302

Fuente: Rendón, Mary Catherine. Manuel Estrada Cabrera 1898-1920, Tesis doctoral, p. 56

Es necesario referirse a tres sucesos económicos que hubo en estos años, tres dimensiones que tuvieron efectos debilitadores en el mediano plazo en la constitución estatal. Uno, la creciente participación de extranjeros, alemanes sobre todo, en el negocio cafetalero; fue resultado de una política de colonización que suponía que los emigrantes europeos, emprendedores y con recursos, serían un factor de civilización en el seno de una sociedad atrasada. Emigrantes belgas y alemanes llegaron en forma individual o como parte de grupos empresariales. Fueron cosechadores y además intermediarios en el comercio de exportación.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

La capacidad innovadora de los hacendados alemanes los situó pronto en el primer lugar productivo y como los mayores intermediarios en las ventas al exterior. Por ejemplo, en 1913, del total de la producción de café (1.045,236 quintales), cerca de la mitad fue producido por extranjeros y un 34% por alemanes. En esa cosecha, la producción promedio de las fincas nacionales fue de 317 quintales por caballería, mientras que las de propiedad alemana, de 1241 quintales, casi cuatro veces más.64 En la cosecha de 19351936, de un total aproximado de 1.162,000 quintales exportados, el 64% perteneció a firmas alemanas, el 18% a norteamericanas, el 7% a holandesas, el 4% a británicas y sólo el 5% a comerciantes guatemaltecos. Los alemanes utilizaron la reglamentación colonial de la Ley de Jornaleros, el peonaje por deudas, la mano de obra semigratuita, con lo cual un grupo europeo, moderno, adoptó el mismo comportamiento precapitalista de los cosechadores nacionales.65 Ellos expresaron la condición oligárquica de su constitución como sujetos de la economía del café. Se concentraron en la boca costa del Pacífico occidental y en Alta Verapaz, Actuaron como enclaves aislados de la ciudad de Guatemala; muchos tuvieron su centro de operaciones en Quetzaltenango, con Champerico como su puerto de salida, mientras que los de Alta Verapaz tenían articulación directa con Alemania a través del lago de Izabal.66 El segundo tema es el relativo al surgimiento del banano como producto de exportación, que salvo los primeros momentos hacia 1901 siempre estuvo en manos extranjeras. La primera concesión de tierras nacionales, liberalización de impuestos y otras canonjías se otorgó a la United Fruit Company (UFCO) y desde 64 Información tomada de Wagner, R. (1996, Tabla 34: 269). Véase también González I., M. (2009). 65 Julio Castellanos Cambranes, Aspectos del desarrollo económico y social de Guatemala a la luz de fuentes históricas alemanas, 1865-1885, IIES, Usac, Guatemala, 1975 y M. Gonzalez, óp. cit. 66 Adams, R. N. (1970: 138).

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Tabla 16 Volumen de las exportaciones de café, 1898-1920 (Volumen en quintales de café oro) Año

Volumen

Año

Volumen

1898

727,718

1908

569,718

1899

739,047

1909

1,115,626

1900

694,817

1910

664,550

1901

676,213

1911

774,571

1902

774,023

1912

723,013

1903

578,973

1913

875,337

1904

647,663

1914

831,365

1905

810,815

1915

775,631

1906

684,409

1916

803,878

1907

901,994

1920

939,538

Fuente: McCreery, óp. cit., p. 301; Wagner (1996), óp. cit., p. 329 citado por Icefi, Historia de la Tributación en Guatemala, Guatemala, 2009, p. 102.

entonces empezó. La naturaleza de la plantación bananera fue la de un monopolio, con el rasgo de una economía de enclave pues el ciclo de la acumulación del capital se realiza en el exterior. La producción, transporte y exportación de la fruta era de capital extranjero, sitio donde culminaba la venta al detalle. La organización interna de la agricultura bananera se hacía conforme a la ley norteamericana y en el interior del enclave circulaba el dólar; durante mucho tiempo la empresa no pagó impuestos y el salario obrero, el único gasto en moneda local, no podía derramarse en el mercado nacional porque el consumo de los trabajadores era captado por la oferta de los comisariatos, tiendas de la misma empresa. Y el tercero aspecto, vinculado con el anterior, es que el mismo capital bananero pasó a controlar el sistema ferroviario, por conducto de la International Railways of Central America (IRCA), la cual se hizo cargo de terminar líneas construidas con recursos nacionales, como el tramo que conecta a la ciudad de Guatemala con Puerto Barrios; o la línea a El Salvador. A la IRCA también 76

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

le fue entregado el único puerto sobre el Atlántico, Puerto Barrios. Los intereses de la UFCO-IRCA se convirtieron de inmediato en una poderosa fuerza política en la primera mitad del siglo XX; la Tropical Radio & Telegraph Co. producía toda la energía eléctrica. El control por el capital imperialista llegó a ser alrededor del 40% de la economía nacional.67 La oligarquía soportó estas pérdidas sin defender su condición nacional. Los ingresos públicos venían de los impuestos a la exportación del café; en 1898 un quintal pagaba un peso plata, que en junio de 1899 se redujo a un peso papel moneda, luego a seis pesos en moneda corriente y en 1912 subió a uno y medio pesos oro. También existió la contribución militar (pago para evitar el servicio militar) que en el inicio era menor para los indígenas; en 1905 subió a cien pesos anuales, sin distinción étnica y en 1915 a quinientos. La renta sobre licores se mantuvo en 0.50 centavos por botella hasta 1915, cuando subió a un peso. Hubo varias monedas y distintos tipos de cambio que, junto a procesos inflacionarios ocasionaban una enorme anarquía en el cálculo económico y su control estatal.68 Este desorden debilitó la economía de precios y salarios, dificultó el cálculo del valor/trabajo, y reforzó el uso de formas simbólicas, de escaso valor adquisitivo como las fichas de cartón; estas crisis reforzaron las prácticas serviles de trabajo. El gasto público no daba atención a los problemas sociales; según el Censo de 1893, había 1.3 millones de habitantes con un 85% de analfabetos; los gastos en educación variaron pero nunca fueron superiores al 1% del presupuesto; en 1900 había 50 mil alumnos en escuelas públicas y 4,700 en privadas, cifras que son inestables. Se crearon las Escuelas Prácticas destinadas a enseñar oficios (artesanía). En 1916 hubo 1502 profesoras y 1514 profesores; en 1904, la educación superior tuvo 337 estudiantes y en 1919 la Universidad Nacional Estrada Cabrera contaba con 335. No hubo 67 Handy, J., citado por Johannes Martí, W. (2006: 34). 68 La información anterior es tomada de Icefi-SAT, óp. cit., p. 101-104.

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políticas de salud salvo cuando se trataba de crisis sanitarias para atender las pestes como la fiebre amarilla (1915) que mató a 43,733 personas y estuvo bajo control.69 La estructura del poder descansó desde Barrios en el férreo control que ejercieron los Comandantes de Armas locales y los Jefes Políticos departamentales que después de 1905 se fusionaron una vez más en una sola persona. Siempre hubo un oficial militar a la cabeza, de “escuela” o de “línea”, en permanente rotación; en 1920 había 215 Comandantes locales y 88 guarniciones militares.70 Hacia 1900, el ejército activo tenía 2.555 oficiales y 6.884 soldados organizados en 137 batallones, Los teléfonos, recién introducidos y el servicio de telégrafos estaban militarizados. La relación de Estrada Cabrera con los militares tuvo momentos de crisis, como el intento de asesinarlo, conocido como ‘Atentado de los Cadetes’ (de la Escuela Politécnica, 1908). Como sucedió en otras ocasiones, se desató una fuerte represión contra oficiales y políticos, el cierre de la Escuela y su creación, años después, con el nombre de Academia Militar. Ya se dijo que Cabrera fundó los llamados “Clubes liberales”, abiertos a los sectores sociales populares, especialmente los del interior del país, buscando formalmente el apoyo de masas. Se habla de una formalidad porque es difícil establecer la relación entre la cantidad de votos a su favor y la magnitud de los aportados por los Clubes. Tempranamente, el 12/VII/1903 convocó a sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional para modificar el Arto. 66 de la Constitución, que le permitiría reelegirse. A partir de 1904 se convirtió en jefe del Partido Liberal. En la primera reelección (1904), obtuvo 550 mil votos en un país de 1.5 millones de habitantes y donde solo votaban los 69 PNUD (2001: 12). 70 Catherine Rendón, El Gobierno de Manuel Estrada Cabrera, en Asociación de Amigos del País, Historia General de Guatemala, Tomo V, p. 20.

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hombres, alfabetos y mayores de edad;71 el 2º período duró del 15 marzo de 1905 al 15 marzo de 1911; la 3ª prorrogó el mandato hasta marzo de 1917. En esta oportunidad se fundaron más de 500 clubes políticos, muchos de ellos integrados por obreros y artesanos; en esas elecciones obtuvo 80,000 votos. La búsqueda de este tipo de apoyo no es democrática y corresponde a similares experiencias autoritarias, pero es un intento primario, instintivo, de algo parecido a una movilización populista que debiera analizarse más. En Sudamérica en época posterior hubo experiencias de Estados populistas, no democráticos pero sí populares, apoyados en la estrategia de la movilización de masas como maniobra electoral. En este trecho, se consolidó el latifundio finquero y las modalidades coloniales semiserviles del mercado de trabajo, en donde el peonaje por deudas se extendió y formó la figura del mozo ‘colono’, campesino servil adscrito vitaliciamente a la hacienda. La economía cafetalera continuó prisionera de una fatal contradicción, modernizante por sus vínculos con el capitalismo internacional, pero precapitalista por sus relaciones sociales de la producción interna: moderna para vender, primitiva para producir. En este cuarto de siglo se consolidó como clase la segunda/tercera generación oligárquica, una burguesía agraria terrateniente, reforzando su cultura señorial y su experiencia política oligárquica. Las primeras industrias se establecieron a finales de 1800 y a comienzos del siguiente. Fueron iniciativas empresariales fundadas por extranjeros nacionalizados y que constituyen los primeros gérmenes de donde emerge lentamente una burguesía industrial. Surgen fuertemente protegidas por el Estado, pero sin relación con el capital imperialista extranjero: la fábrica textil de casimires Cantel, 71 Según don Francisco de Lainfiesta, la cifra razonable sería la de 350.000 votos, lo cual indicó que unos 200.000 votos fueron ficticios, óp. cit. p.24; Según nuestros cálculos, descontando un 40% de menores de edad y de esos un 80% de analfabetos, el corpus ciudadano estaría formado por unos 70.000, asumiendo que todos fueron a votar. Véase tabla con información electoral más adelante.

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de los Waisenberg en Quezaltenango; la de cementos de la familia italiana Novella; y la de cervezas y bebidas carbonatadas (gaseosas) de la familia española Castillo. La implantación industrial en una economía caracterizada por fuertes rasgos precapitalistas, tuvo una doble significación; por un lado, su emergencia como monopolios por un largo período de tiempo, destinada al mercado interno y respondiendo a una demanda nacional muy limitada. Y por el otro, aprovechando las condiciones del mercado de trabajo cuyos rasgos básicos los definía la hacienda cafetalera como trabajo forzoso, una relación calificada por el peonazgo por deudas. Aunque se establece una relación salarial, el valor de la fuerza de trabajo, su nivel superior, está calificado por el sentido general que imponen los medios violentos de reclutamiento y la coacción extraeconómica que privan en el resto de la economía y que tienden a la baja en el nivel salarial y al aumento consecuentemente de la tasa de ganancia del capital. A comienzos del siglo XX, como ya fue descrito, también aparece la plantación bananera, los ferrocarriles, la administración de los puertos y el transporte marítimo con los mismos rasgos de monopolio gracias a las concesiones otorgadas por plazos de noventa y nueve años por el Estado. Aquí también operó el contrato de trabajo en sus niveles salariales mínimos, la explotación del trabajador nacional en abierto provecho del capital extranjero. En resumen, los intereses del capital industrial encuentran en la existencia de relaciones precapitalistas del conjunto de la sociedad una condición adicional favorable para su ganancia, ajena a las relaciones modernas, pero propias del sistema de dominación social existente. La economía del ‘enclave’ bananero, que orientaba toda su producción a los mercados externos, se organizó como monopolio en la producción, controlando la oferta y por ello señalando los precios de compra y como monopsonio, estableciendo el valor de la demanda como el único comprador o en todo caso el más fuerte. 80

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Ambas operaciones finalizaban en el mercado norteamericano y por ello se habla de ‘enclave’ que se define por su ausencia en el circuito interno de acumulación y por su total integración con los mercados del exterior. La expansión de la economía cafetalera produce efectos diferenciadores importantes en la propiedad agraria, del mercado capitalista en formación y de los grupos sociales dominantes. Una fracción se convierte en burguesía comercial terrateniente con mayor influencia en el sistema de poder y en el Estado. Ese proceso ocurrió sobre todo en las primeras tres décadas del siglo XX. Debe considerarse aquí la división de funciones que se establece en el seno de la economía cafetalera, entre el momento de la cosecha del grano, cuando se procesa en el beneficio, y cuando el grano vuelto polvo, se vende en el exterior. Esa división de funciones determina un desigual reparto de la tasa de ganancia que aumenta durante la etapa agroindustrial o del ‘beneficio’, y es aún mayor en la intermediación comercial frente al exterior, momentos donde ya no opera el salario sino el capital. Estas etapas estuvieron casi siempre en manos de casas extranjeras, de una élite comercial /financiera (alemanes durante un tiempo) que trasladaba al interior los precios de compra, a los que tenían que sujetarse obligadamente los cafetaleros nacionales. Hubo algunas excepciones a este proceso que no alteraron el efecto final: la conformación de una oligarquía cafetalera que se movía entre relaciones precapitalistas para pagar y en el seno del mercado capitalista, competitivo, para vender. Solo el trabajo forzado y los mandamientos primero o las leyes de vagancia, después, les aseguraban la acumulación de capital, porque la tasa de ganancia era definida de forma claramente política. Durante el régimen cabrerista, la economía cafetalera casi se estancó, perdió su dinamismo, pues en 1898 exportó 727 mil quintales de café oro que veintidós años después, en 1920, sólo llegó a 939 mil quintales, un crecimiento del 23%. El banano creció 81

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entre ambas fechas, de un valor de exportación de 43 mil pesos oro a 990 mil, cifra importante si no se tratara de una estructura de enclave, es decir, de un dinamismo del que la sociedad nacional no se benefició sino muy tangencialmente. Fueron importantes los ferrocarriles, cuya terminación se orientó en provecho de las plantaciones bananeras, ahora en poder de la UFCO, así como el servicio telefónico. En este tiempo también pasó a manos de la Electric Bond & Share Co., el servicio eléctrico. Los datos de exportación muestran casi un estancamiento, o bien períodos de crisis con breves momentos de crecimiento. En 21 años las exportaciones crecieron en un 29%, es decir un aumento anual del 1.4%. Los términos ‘crecimiento’ y ‘aumento’ son adjetivos que fuerzan un tanto la realidad y no revelan lo sucedido, salvo que todo ocurre a la sombra de un Estado protector y represivo. Con los ritmos del crecimiento de la época de Barrios, en las dos décadas con Cabrera la producción pudo cuadruplicarse, pero ¡sólo aumentó menos de un cuarto por ciento! Pero el monocultivo terminó y el café dejó de ser el único rubro de exportación, pues pausadamente ocupó un segundo lugar la producción/exportación de banano. No se sabe por qué razón (el gobierno de) Estrada Cabrera no apoyó a los productores nacionales de esa fruta que hacia 1901 exportaban la totalidad de la misma, aunque en cantidades menores. La respuesta la sugiere BulmerThomas72 al subrayar el carácter estrechamente clasista del Estado liberal, dominado por los intereses de la oligarquía cafetalera, que en estas fechas ya competían con desventaja con los cosechadores alemanes. Su desinterés por diversificar su producción los llevó a ceder frente al monopolio bananero.

72 Víctor Bulmer-Thomas, La Economía Política de Centroamérica desde 1920, BCIE, San José, 1989, p. I.3-l9.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Tabla 17 Volumen y valor de las exportaciones de banano, 1898-1920 (Volumen en miles de kilos; valor en miles de pesos oro) Año

Volumen

Valor

Año

Volumen

Valor

1898

3,294

1908

24,591

200

1899

236,691 /a

118

1910

45,096

368

1901

262,692 /a

131

1911

64,610

527

1902

239,789 /a

1912

81,783

667

1903

13,651

1913

101,649

826

1904

11,734

127

1914

124,769

1017

1905

13,944

123

1915

131,858

1082

1906

19,026

155

19156

127,012

1035

1907

17,468

180

1920

100,277

990

Fuente: Rafael Piedra-Santa Arandi, Introducción a los problemas económicos de Guatemala, 2ª. ed. (Guatemala: Editorial Universitaria, 1981), p. 140-B, citado por Icefi, Historia de la Tributación en Guatemala, Guatemala, 2009, p. 102. Nota: /a volumen en racimos. El peso oro equivalía al dólar de los Estados Unidos.

El régimen de Estrada heredó una grave crisis monetaria y financiera, que tuvo efectos de lago plazo; por ejemplo, llevó a autorizar a los bancos privados a emitir billetes de curso legal. Así, el Estado perdió la autoridad monetaria y se convirtió en deudor; además, dispensó a los bancos de la obligación de pagar en moneda de plata u oro a la presentación de los billetes, permitió el pago de impuestos en papel moneda, el tipo de cambio cayó y la débil economía monetizada se debilitó más. Un ejemplo ayuda a comprender esta situación: el año fiscal 1900 empezó con un déficit que se resolvió con préstamos al gobierno de los Bancos privados de la capital y el de Occidente, que se amortizaron con la contribución de caminos, del papel sellado y timbres fiscales. El decreto 588 (octubre1898) ordenó descontar del 5% al 30% de los sueldos y jubilaciones para alcanzar el equilibrio fiscal, tal como un siglo después continúa haciéndose. 83

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Era imposible fijar un razonable presupuesto de ingresos y gastos, ya que los billetes en circulación se depreciaban con cada emisión; el gasto nunca estuvo en relación con el ingreso, de tal manera que los datos que se presentan en la tabla 18 deben tomarse con reserva, pues son cifras que revelan un Estado minúsculo y en crisis. El presupuesto de gastos se repartía desigualmente; el Ministerio de Gobernación y Justicia comprendía los poderes ejecutivo, legislativo y judicial y el de Crédito Público para el pago de la deuda externa. Como puede verse, los gastos gruesos de funcionamiento estatal, en 1901, fueron el de guerra y el de gobernación, que así continuaron en el 1919, pero disminuyeron las jubilaciones y educación pública. Los ingresos públicos venían de los impuestos a la exportación del café, que en marzo de 1898 un quintal de café pagaba 1 peso plata, lo que en junio de 1899 se redujo a 1 peso papel moneda, luego a 6 pesos en moneda corriente y en 1912 subió a 1.50 pesos oro. El impuesto a las importaciones se fijó en 1898 en un 30% sobre el valor de las mercancías a pagarse en oro nacional; posteriormente fueron gravados otros productos de exportación. También sufrió variaciones la llamada contribución militar, que en verdad era el pago para evitar el servicio militar. La renta sobre licores, que como se sabe era la segunda en importancia, se mantuvo en 0.50 centavos por botella hasta 1915, cuando subió a 1 peso. Una mirada cuidadosa a lo anterior sugiere que los indígenas eran los mayores tributarios. En resumen, en este período el Estado no se fortaleció en su doble condición de dominación de clase y cohesión o integración de clases; lo primero alude a su debilitamiento como poder soberano al realizar ingentes concesiones de riquezas nacionales sin compensaciones, sin impuestos, y por el lado del mercado nacional aceptar estructuras productivas que funcionan como enclaves y no benefician al mercado nacional. Los cafetaleros perdieron 84

225,769

232,368

327,886

Fomento

Instr. Pública

Guerra

Total

2,155,576

49,661

819,672

Créd. Público*

Clases Pasivas**

180,007

15,505

304,708

Hacienda

Rel. Exteriores

Gob. y Justicia (Poderes Legislativo Ejecutivo)

1901

100.0

2.3

15.2

10.8

10.5

38.0

8.4

0.7

14.1

2,168,068

26,236

165,312

110,469

137,787

1,349,206

109,155

35,602

234,302

1905

100.0

1.2

7.6

5.1

6.4

62.2

5.0

1.6

10.8

2,173,426

28,598

142,310

148,589

129,650

1,294,118

100,189

59,402

270,570

1910

100.0

1.3

6.5

6.8

6.0

59.5

4.6

2.7

12.4

1,417,043

14,559

227,119

151,970

125,127

585,183

96,588

57,619

158,880

1915

100.0

1.0

16.0

10.7

8.8

41.3

6.8

4.1

11.2

2,361,403

31,283

348,950

301

268,374

826,398

177,668

126,406

281,626

1919

100.0

1.5

16.9

10.0

13.0

40.1

8.6

6.1

13.7

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Tabla 18

Presupuesto General de Gastos de la Nación 1901-1919 (Datos en dólares según tasas anuales de cambio)

Fuente: Elaborado con base en los Presupuestos Generales de esos años y tomado del INDH-2001, Guatemala: el financiamiento del Desarrollo Humano, p. 7

Nota: * El rubro “Crédito Público” no corresponde a un Ministerio sino a un gasto, el pago de la deuda externa. Posteriormente dejó de aparecer en el Presupuesto General de manera independiente, tal como ocurre con las llamadas “clases pasivas” (jubilaciones y otros).

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competencia como productores en relación con cosechadores extranjeros con altos niveles de productividad; y al compartir como ‘socios’ minoritarios la cuota de ganancia con los intermediarios comerciales exportadores extranjeros. Lo segundo, se refiere a que la dictadura no admite forma alguna de organización y participación política; se mantiene como una autocracia celosa apoyada en la policía para excluir o castigar. Las formas de hegemonía de clase y de su legitimidad son menguantes a medida que se prolonga en el tiempo, un poder autoritario que comprende ya dos generaciones y cuya legalidad no puede derivar de los mecanismos electorales de la reelección vertical, con candidato único. Es necesario un Estado que controle pero también que gobierne. La crisis que expulsó a Estrada Cabrera fue encabezada por personalidades militares, políticas, religiosas y gremiales, algunas organizadas en el Partido Unionista. El caudillo removido por la Asamblea Nacional al declararlo insano se defendió con una parte del ejército y un enfrentamiento violento (9-15 abril-1920). Fue, de hecho, una alianza ecuménica conformada por fuerzas artesanales, políticos conservadores de la oligarquía y militares «barristas» herederos de la tradición liberal, pero, sobre todo, influencias determinantes de la política norteamericana73 que, alentó al unionismo y presionó a Estrada Cabrera. No se ha mencionado la calidad intervencionista de la política norteamericana, creciente desde el primer Roosevelt y gracias a cuya presión los diputados cabreristas abrieron la crisis y alentaron a la oposición conservadora de los Unionistas para la decisión final.

73 Estrada Cabrera desobedeció la política norteamericana de expropiar a los alemanes durante la Primera Guerra Mundial, así como las recomendaciones de poner orden fiscal y monetario conforme el Informe Kenmmerer. La influencia de EE. UU. no ha sido valorada suficientemente. En sus memorias, Cabrera reconoce que «[…] a mí, me abandonaron los yanquis […]», Arévalo Martínez, R., en Rendón, óp. cit.: 34.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

V. El momento final: la crisis del Estado liberal (1930-1944) 1.

La década extraviada

Cabrera se fue, el Estado permaneció. La política siguió un trazo equívoco, la llamada ‘ley de las consecuencias no queridas’ según la cual las medidas adoptadas por los políticos no rebasan los límites o los alcances trazados de antemano. La élite civil, la fracción conservadora de la oligarquía enfrentó a los viejos generales liberales con el finquero Herrera al frente del gobierno. Creyeron en las consecuencias democráticas como un efecto natural. En efecto, se abrió un momento de potencialidades de cambio que se frustraron. Los militares ‘barristas’ retomaron el control y el Partido Unionista se desorganizó con el golpe de Orellana en 1922. Sin embargo, ocurrió un despertar de fuerzas sociales sofocadas por la dictadura en la forma de organizaciones obrero-artesanales, hubo intentos de formar partidos políticos por sectores medios y prácticas electorales que no alcanzaron a consolidarse. Regresaron en elecciones que no fueron fraudulentas pero tampoco democráticas los generales de escuela José María Orellana (1924-26), Lázaro Chacón (1926-29) y en febrero de 1931 fue electo como candidato de oposición el general Jorge Ubico. Lo relevante del decenio 1921-1929 fue la reforma a la Constitución para prohibir la reelección presidencial (1927); se dieron nuevas concesiones a la IRCA y a la UFCO como favores políticos. En esta época el interés norteamericano para ordenar a la región era múltiple. Hay que mencionar los llamados pactos de Washington (1921) por el cual no serían reconocidos los gobiernos productos de golpes de estado o medios fraudulentos, que los Estados Unidos incumplieron al aceptar la reelección de Ubico. La iniciativa de ordenar el sistema monetario incluyó enviar y apoyar las recomendaciones del experto de la Reserva Federal E. W. Kenmerer 87

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relativas a la creación de una moneda estable tras la adopción del patrón oro y la creación de un Banco Central.74 Sus recomendaciones tuvieron la oposición de los cafetaleros y banqueros. La reforma monetaria, a fines de 1927, creó el quetzal a la par del dólar e inició el fin del desorden monetario y de las cuentas nacionales. 1.

La decadencia del poder liberal

El general Ubico fue el último dictador liberal, electo en enero de 1931; su estilo personal y su concepción de las funciones estatales alimentaron el inicio de la crisis final del poder oligárquico liberal. No fue un caudillo en el sentido ya definido pero si alcanzó el límite de lo que se llama el ‘gendarme necesario’, la función ordenadora del poder absoluto frente a la magnitud de la crisis, con el sentido apodíctico (necesariamente válido) del supuestamente llamado a crear mediante su autoridad personal las condiciones para el genuino funcionamiento del Estado y la sociedad. Sus orígenes sociales y su experiencia como administrador de poderes regionales agradaron a la burguesía y a los Estados Unidos.75 Le tocó administrar la peor crisis económica jamás vivida por esta economía dependiente, un desequilibrio que cimbró al conjunto de esta sociedad. No debería quedar duda que la crisis económica no explica ni el autoritarismo ubiquista ni la decadencia del poder oligárquico; los gérmenes de la descomposición estaban 74 El interés norteamericano por lograr reformas monetarias en Honduras y Nicaragua determinó que este experto estuviese primero en esos países. 75 Los textos del periodista Hernández de León así lo describen; también un punzante ensayo de Eduardo Galeano, que aparece citado por Debora J. Yashar, Demanding Democracy, Reform and Reaction in Costa Rica and Guatemala, 18701950s, Stanford University Press, Stanford, 1997, p.42. Perteneció a uno de los núcleos familiares más destacados de la oligarquía cafetalera, el mismo era terrateniente y casado con una dama de otra rama con honda tradición aristocrática; nacido en 1878 fue ahijado del general Barrios, hijo de un terrateniente y político cabrerista. Fue un oficial exitoso como Jefe Político en varios departamentos desde 1907 y durante diez años, y luego Ministro de Guerra con el gobierno de Orellana.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

ahí, en el interior de las relaciones del Estado con la sociedad y fue el manejo político lo que la precipitó. En consecuencia están aquí sugeridas las dos fases de una misma moneda: la crisis del gobierno de Ubico y la crisis del Estado liberal. Tabla 19 Centroamérica, Regímenes tributarios en el inicio de la crisis mundial (1929)

Impuestos de importación

Impuestos de exportación

Impuestos directos

Impuesto al consumo

Ingresos no tributarios

Como porcentaje del total de ingresos

Ingresos per cápita

Ingresos (millones US$)

Costa Rica

8.9

56.8

7.9

2.8

5.8

28.7

El Salvador

13.5

7.8

50.7

11.9

5.2

22.3

9.6

Guatemala

15.4

7.2

47.4

13.6

1.3

17.1

20.7

Honduras

6.9

9.8

58.6

1.3

10.8

27.7

Nicaragua

6.6

10.1

58.6

1.2

Fuente: Bulmer-Thomas, 2003: 178; Perez Brignoli (2006), citado por A. Schneider, en State-Building, and Tax Regime in Central América, pág. 117, a publicarse, 2011.

Este Cuadro como puede verse contiene información precisa acerca de una condición importante del sistema económico. También y sobre todo del político en tanto la capacidad extractiva corresponde a un Estado con mayor o meno fuerza impositiva. Como ocurre en otros aspectos del funcionamiento del sistema, Guatemala tiene la mayor producción en términos absolutos, pero las cifras gruesas se descomponen cuando se las ve a través de lo que ocurre en el comportamiento por habitante; y también, como sucede siempre, Costa Rica se pone a la cabeza. Ya desde hace mas de cien años esto viene sucediendo, al punto que es valedera la certeza que el atraso social de una sociedad no es sólo el producto de una crisis sino el 89

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resultado permanente de la dirección histórica que al desarrollo le imprimen las fuerzas sociales dirigentes, la llamada clase dominante. Costa Rica tiene el mayor ingreso per capita (18.0) y Guatemala el menor (7.2) Una segunda conclusión es oportuna, relativa a existencia de altas tarifas de importación y bajas las de exportación, estructura destinada a favorecer los intereses cafetaleros, por un lado, y a los productores manufactureros, por el otro. Y finalmente una tercera, solo insinuada, acerca de los impuestos al consumo que es un castigo a los mas pobres y la bajas tasas de impuestos directos, que es un regalo a los rentistas. El Cuadro que sigue proporciona una información poco conocida relacionada con los efectos de la crisis mundial del 29/30 en el ingreso personal, y que extrañamente pareciera no haber disminuido; para Guatemala, el ingreso crece tres veces mas en seis años, lo que de cierta manera contradiría el argumento largamente empleado de que esa crisis produjo estancamiento y con ello, castigo a la población del país. Tabla 20 Centroamérica, Ingresos durante la Depresión Ingreso como porcentaje del PIB 1933 1939

Ingreso per cápita

1933

1939

Costa Rica

45.28

70.49

El Salvador

11.41

12.58

8.46

8.80

Guatemala

4.19

5.45

11.00

14.29

Nicaragua

5.71

6.67

10.12

10.95

Fuente: Oxford Latin American Economic History Database, http://oxlad.geh.ox.ac. uk/search.php, citado por A. Schneider, en State-Building, op.cit., pág. 117.

Una obstinación por la austeridad en el gasto público y otras políticas de no invertir y ahorrar convirtieron la crisis en un prolongado período de estancamiento social y político y en consecuencia. La razón de Estado que manejó Ubico, en el seno de 90

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

una sofocada sociedad, fue la obsesión por el orden definido como la inmovilidad por obediencia de actores en trance de modernización, la difícil aceptación pasiva de medidas públicas que afectaban a todas las clases. Los sectores medios se resentían ante la falta de propuestas de innovación cultural, por el castigo a la protesta legal, la oposición a proyectos de renovación económica y social. La crisis mundial de 1929-30 mostró tanto las debilidades inherentes al Estado liberal como la naturaleza feble de quienes lo dirigían, la autocracia liberal, la oligarquía como clase subordinada a los intereses de la burguesía del exterior. Las políticas procíclicas aplicadas demuestran un instinto oligárquico tradicional, pues aunque esta fue una crisis universal y profunda, sus manifestaciones locales no fueron en el sector financiero sino en la agricultura de exportación. Fue un crack financiero que en sociedades primario exportadoras afectó primero el comercio internacional expresado como un derrumbe de precios/volumen de las exportaciones, luego en la demanda y en los ingresos del Estado. Los datos estadísticos sobre la producción de café son reveladores de un ciclo crítico perezoso: el último año de Ubico (1943-44) apenas se cosecharon 132,498 libras, mientras que en 1927-28 se produjeron 136,246.76 La producción cafetalera, entre 1935-36 ya había empezado a crecer, pero esta señal no fue advertida. El precio del café registró en los primeros cinco años un descenso promedio equivalente al 30% de su valor monetario. Y, como sucede en economías primario-exportadoras, cuando los impulsos dinámicos se originan en la demanda externa, la pérdida de tales impulsos se traduce en una decadencia del sector monetario del mercado interno, no se pagan impuestos ni salarios, ni los créditos, tampoco se hacen inversiones. Se suspendió radicalmente el gasto público; la política deflacionaria reforzó a largo plazo los efectos negativos de la caída del ingreso del comercio exterior, con medidas tan graves como 76 FAO (1947: 98-99).

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restringir el crédito bancario, suspender las escasas obras públicas, reducir salarios de la burocracia. La merma fiscal ocasionó serias perturbaciones al funcionamiento del Estado al bajar los ingresos públicos que, en 1928 y 1929, fueron de 15.3 millones de dólares, cifra que solo se alcanzó en 1945. Los impuestos a la exportación bajaron de 2.0 a l.5 quetzales por quintal; hubo moratoria de pago a los bancos y reducción de la tasa de interés. Numerosos pequeños y medianos propietarios perdieron su tierra. Un Estado sin recursos casi ya no lo es. Se rechazó el patrón oro, pero no se depreció la moneda; muchas de estas medidas no fueron transitorias porque, obsesionado por los déficit fiscales, Ubico buscó saldos positivos en medio de la debacle. Ahorró insensatamente al punto que un día antes de renunciar, con saldos positivos en la balanza comercial que ahorró con criterio de ‘ama de casa’, pagó los últimos saldos de la deuda externa. El mismo ánimo restrictivo abarcó los largos 14 años de dictadura: la reactivación del comercio exterior, desde 1934, no estimuló la demanda local y la capacidad para importar fue en 1943 la mitad del nivel de 1929; el monto del gasto público se mantuvo igual entre ambos períodos, y la contracción del crédito bancario fue tan brutal en 1944 que alcanzó sólo el 43% del nivel que tenía en 1929. En breve, la acumulación de capital se redujo y afectó por vez primera y durante más de una década a la burguesía cafetalera. Estos son motivos que contribuyen a explicar el hondo malestar que dividió a la élite oligárquica en 1944. La ayuda militar norteamericana relativamente considerable desde 1942/43 con ocasión de la 2ª Guerra Mundial y el entrenamiento en el exterior de una generación de oficiales, ya no fortaleció el poder personal de Ubico sino al ejército como poder institucional que empezó a ganar autonomía desde entonces. Estas circunstancias pueden dar cuenta de la división del ejército cuando ocurrió la renuncia de Ubico. El régimen reformó la vieja legislación laboral, sustituyéndola por una normativa que reforzó el papel del Estado 92

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

y sus relaciones de dominio sobre los campesinos. Entre la nueva legislación cabe mencionar la siguiente: a) en 1932, el D.o 1816, estableció, de jure, el derecho de los finqueros a portar armas y a matar al campesino sorprendido en su propiedad. De hecho, esto ya venía ocurriendo. b) El D.o 1995 abolió la Ley del peonaje por deudas que tan fuerte influencia tuvo en la conformación colonial del mercado de trabajo, de color servil, y que ató a varias generaciones de indígenas a la hacienda cafetalera. La ley daba dos años para que el propietario resolviera el adeudo con sus trabajadores, después de lo cual el vínculo se terminaba. c) El D.o 1996 creó el «delito de vagancia», en el que se incurría si no se probaba tener alguna profesión, un cierto nivel de ingreso o cultivo de la tierra. El «culpable», identificado por el Estado, tenía que trabajar entre cien a ciento cincuenta días en una propiedad cafetalera, por un salario señalado por el propietario. El campesino debería portar un «libreto» entregado por las autoridades, donde el terrateniente anotaba los días trabajados. La Ley de vagancia permitió al Estado ejercer un control que se vería aumentado con el «impuesto de vialidad», que determinó que todos los guatemaltecos, hombres y mayores de edad, deberían pagar dos quetzales (equivalentes a dos dólares) o trabajar gratuitamente por dos semanas en la construcción de caminos. La historia documenta que, hacia 1935, los trabajadores rurales ganaban un quetzal por semana, lo que hacía imposible el pago del impuesto; en esas dos semanas, el trabajador debía cubrir su propia alimentación.77 El Estado incentivó la producción de granos básicos al punto que se dejó de importar trigo, frijol, maíz, arroz, algodón y otros productos, en lo que Bulmer Thomas llamó «agricultura de sustitución de importaciones». Véase gráfica 2 que exhibe el 77 Bulmer-Thomas, V., óp. cit., p. 72.

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boom agrícola de bienes alimenticios y el lento comportamiento del sector industrial.78 La sociedad guatemalteca venía cambiando entre la era de Barrios padrino de Ubico, y la del ahijado, con medio siglo transcurrido. Autores como Monteforte Toledo y Adams79 entre otros, documentan cómo se volvió (más) compleja la estratificación social —nuevos grupos cafetaleros, fracciones burguesas dedicadas a la industria y al comercio— y donde las «clases medias» fueron más importantes porque contribuyeron a definir diversas desigualdades, a partir de otros espacios de diferenciación colectiva: educación, urbanización, consumo, forma de vida, cultura de participación, organización. Del malestar social, se citan algunos ejemplos. El 28 de julio de 1930 se produjo un levantamiento indígena en Totonicapán, inesperado y rápidamente reprimido; con apoyo de la Federación Regional Obrera de Guatemala (fundada en 1925 por anarcosindicalistas), en febrero de 1931 los obreros de Cementos Novella se fueron a la huelga, primer movimiento antipatronal que conmovió a unos y perturbó a otros. En febrero de 1932 ocurrió el levantamiento y la masacre de 30,000 indígenas, en El Salvador, con profundos efectos políticos en toda la región. Ubico utilizó esos efectos al arrestar a unas trescientas personas acusadas de comunistas, silenciando así el movimiento sindical. En Nicaragua continuaba la lucha antiimperialista de Sandino, mientras que de México llegaban noticias sobre la movilización campesina y obrera por la nacionalización del petróleo. En 1934 fue descubierta una organización ligada al Socorro Rojo Internacional y, tiempo después, capturada una célula comunista, encabezada por Pedro Wainright Nuila, fusilado junto a cinco militantes más.80 78 Dosal, P., óp. cit., p. 118 y ss. Bulmer-Thomas, V. óp. cit., p. 100-101 y Tabla IV.2. 79 Mario Monteforte Toledo, Guatemala, Monografía Sociológica, IIS-ISUNAM, México, 1969 y Richard Adams, Crucifixtion By Power…. óp. cit.80 Dosal, P. (2005: 112-113).

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El General tampoco toleró la protesta de la burguesía agraria. Hubo problemas con la Asociación General de Agricultores (AGA), a la que ilegalizó por desacato; en septiembre de 1934 un grupo de importantes políticos y altos oficiales ubiquistas fue acusado de conspiración y una Corte Militar condenó a muerte a dieciséis de ellos, y a sesenta cómplices a presenciar la ejecución.81 También reprimió las ambiciones nacionalistas de medianos bananeros representadas por la AGA y opuestas a las concesiones a la compañía frutera, compañía que finalmente obtuvo importantes tierras en la región de Tiquisate, en el Pacífico. También hubo malestar entre fracciones de la oligarquía por la política hipotecaria, financiera y de créditos aplicada por el Banco Central y el Crédito Hipotecario, que dejó a muchos sin tierra. Militarizó los servicios de correos, aduanas, las instituciones encargadas de los censos, la cartografía, algunos servicios de salud y hasta la orquesta sinfónica y la educación secundaria, a cuyo frente colocó coroneles, otorgando a los graduados el grado de oficiales de reserva.82 Se prohibió las reuniones sociales públicas y las privadas, salvo las autorizadas por la policía. La militarización de la sociedad aumentó con la modernización de las fuerzas armadas, gracias al apoyo norteamericano y los aires de la Segunda Guerra Mundial. En 1931, había l8 generales de división y 24 de brigada y, hacia 1944, 798 oficiales, de los que 80 eran generales y 5528 de tropa; la colaboración norteamericana reformó la Escuela Politécnica, con 5 oficiales de West Point como directores.83 La militarización del Estado se acrecentó con la creación de los comisionados militares, seleccionando en cada 81 Ibíd. Entre estos últimos se encontraba Miguel García Granados, nieto del caudillo de 1871 e íntimo amigo de Ubico, que luego huyó a México. 82 Gramajo Morales, (2003: 213), citado por Arévalo, B., óp. cit., p. 35. 83 La presencia militar norteamericana aumentó y, hacia 1942, había en el país casi 2000 militares, dos bases aéreas y otros servicios de seguridad.

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comunidad a la personalidad más relevante, y considerada como los «ojos y los oídos del Ejército».84 Fue decisivo lo que de manera genérica se llamaría la dimensión internacional, en cuyo centro se encuentra la Segunda Guerra Mundial y que tuvo los más disímiles efectos. Uno de ellos fue la modernización relativa del Ejército nacional y la formación de una ‘fuerza aérea’, por iniciativas de Estados Unidos como parte de la defensa contra el Eje. Este sector de élite no se formó en la obediencia a Ubico. Otro efecto fue político e ideológico, derivó del incontenible aire democrático mundial, antifascista. Inglaterra declaró la guerra a Alemania en septiembre de 1939 y un año después Roosevelt y Churchill firmaban más que simbólicamente La carta de las cuatro libertades, a la mitad del Atlántico. El manejo de los efectos sociales de la crisis económica, sobre todo después de 1936, al contrario de lo previsible reforzó los intereses políticos de la oligarquía y debilitó al Estado. Hacia 1935/36, se fue restableciendo el comercio exterior pero la respuesta no (solo) estuvo en la economía sino en la vida social y política. Al régimen le tocó enfrentar también un malestar social con raíces de larga longitud que empezó a tener presencia en los años veinte: un movimiento sindical en ascenso, diversas formas de movilización y organización popular y empresarial, es decir nuevos actores sociales que se fueron definiendo en el sistema de dominación. En referencia a lo anterior, en resumen, por su concentrada estructura de poder, es decir, los intereses sociales que constituyen y dominan al Estado, y por la lógica de su movimiento histórico, que 84 La figura del comisionado militar ha jugado un papel por momentos indispensable en la red de control militar local, en la base de una pirámide de poder; es un desempeño equívoco entre lo civil y lo militar, entre lo público y lo privado, los favores y la represión. Los comisionados se encargaron del espionaje y la delación en las entrañas de la sociedad rural, así como del reclutamiento forzoso de jóvenes campesinos. Anótese que para todos era obligatorio ese servicio público, aunque si se pagaba una cuota podían eximirse del mismo.

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Tabla 21 Producción guatemalteca de café (1884 a 1946; cifras en 1.000 libras) Año 1944-45 1943-44 1942-43 1941-42 1940-41 1939-40 1938-39 1937-38 1936-37 1935-36 1934-35 1933-34 1932-33 1931-32 1930-31 1929-30 1928-29 1927-28 1926-27

Guatemala a/ 151,679 132,498 142,640 155,647 113,759 115,523 118,609 125,664 147,710 121,255 94,358 79,367 110,011 119,050 89,949 97,224 90,610 136,246 135,144

Fuente: The World’s Coffee, No. 9, International Institute of Agriculture, Bureau de la FAO en Roma. Villa Borghese, 1947, Pág. 98-99 y 116; New York Pan-American Coffee Bureau proporcionó las cifras de la primera parte de la tabla. a/ Producción por estación octubre-septiembre

imponen los intereses militares sustituyendo los de la clase dominante, el régimen de Ubico llevó las exclusiones a niveles suicidas en una etapa en que la apertura era vitalmente imprescindible. Excluyó la participación de importantes sectores de la burguesía oligárquica, salvo contados grupos, cerró los poros por donde la presencia de las capas medias intentaban aparecer, y por supuesto de los grandes sectores campesinos y de núcleos de una clase obrera que fue también formándose bajo el toldo envejecido del poder dictatorial. La crisis exhibió la excesiva dependencia de los cafetaleros de la protección del Estado y la forma como Ubico lo hizo, 97

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rechazando su tradicional injerencia en las políticas públicas pero ayudándolos. Por ejemplo, los impuestos a la exportación bajaron de 2.0 a l.5 quetzales por quintal; hubo moratoria o suspendió los pagos a los bancos y redujo la tasa de interés. Numerosos pequeños y medianos propietarios perdieron su tierra. La crisis económica no debilitó a los grandes intereses oligárquicos ni al sector bananero. En conjunto, las políticas económicas vigorizaron el predominio terrateniente y perjudicaron notablemente al campesinado indígena. El conjunto del sector económico experimentó un debilitamiento por varios años, que se repuso después de 1935; para reforzar su condición agraria el Estado impulsó la producción de granos básicos, que aumentó de manera ostensible, al punto que se dejó de importar trigo, fríjol, maíz, arroz, algodón y otros productos en lo que Bulmer Thomas llamó “agricultura de sustitución de importaciones”. La gráfica 2 exhibe el “boom” agrícola apoyado en bienes alimenticios y el imposible despegue del sector industrial.85 Gráfica 2 Guatemala, 1920-1945: Valor agregado en agricultura-silviculturapesca y manufactura

USD millones (a precios constantes de 1970)

450.0 400.0 350.0 300.0 250.0 200.0 150.0 100.0 50.0 0.0 1920

1925

1930

1935

Agricultura, silvicultura y pesca

1940

1945

Manufactura

Fuente: Bulmer-Thomas, V. (1989). 85 P.Dosal, óp. cit., p. 118 y ss. V. Bulmer-Thomas, óp. cit., p. 100-101 y Tabla IV.2.

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

La reelección de Ubico, en la tradición de las dictaduras liberales, usó y abusó de la formalidad ya conocida. Para 1935, logró una reforma de la Constitución, aparentemente en respuesta a solicitudes espontáneas de 246 municipalidades. Se convocó a un referéndum que obtuvo casi el 100% de apoyo popular y se reeligió; cuando llegó el año 1941 se repitió el clamor de los pueblos y se extendió de nuevo el mandato. En 1940, el Congreso se reunió solamente para votar un obsequio de Q200,000 por sus servicios a la patria. Hizo del poder legislativo una dependencia casi personal, pues nombraba a unos diputados y proponía a otros como candidatos, para ser electos por el único partido autorizado, el Partido Liberal Independiente. Un resumen del tipo de poder estatal puede proponerse. El régimen reforzó aún más el control político de los Departamentos en la ya conocida fórmula de reunir el poder civil y militar en los llamados Jefes Políticos nombrados directa y personalmente. Creó el sistema de comisionados militares al nivel local. El régimen autónomo del municipio fue liquidado. Al terminar con el sistema del peonaje por deudas y crear el régimen del delito de vagancia, eliminó el poder de los terratenientes de controlar al campesino, que pasó a manos de las autoridades municipales. La militarización situó a los militares ejerciendo típicas funciones civiles: en los servicios de correos, aduanas, cartográficos, la educación secundaria a cuyo frente colocó coroneles. Continuó la práctica de impartir justicia en sus constantes viajes al interior del país. Lo mismo que habían hecho CarreraBarrios y Cabrera, con la diferencia que hacia 1940, Guatemala ya tenía el doble de población que a la mitad del período de Cabrera, el PIB per cápita era de 400 dólares, superior al de Costa Rica y el doble de los otros países de Centroamérica. Hacia 1938 no había ninguna excusa para continuar con el control piramidal militarizado, ajeno a la inspiración moral de Tácito que proclamaba ‘más quiero la libertad peligrosa que la servidumbre tranquila’. Aquí subyace la esencia contradictoria de una sociedad socialmente diferida. El 99

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celo por preservar el orden público frente a inexistentes excesos de libertad condujo a un cuidado excesivo para que la participación ciudadana no se diera en los procesos de constitución del poder. Pero una opinión pública con miedo, pero crítica, surgía de los pliegues íntimos del mundo social. Se ha dicho que con Ubico se acentuó el ocaso del Estado liberal. Ello no se explica sólo por el carácter del dictador sino, (sobre todo), por la propia naturaleza del poder oligárquico, la fuerza inercial al predominio del orden sobre la idea de la libertad y el progreso. No importa el lugar común que ‘don Jorge’ fue un instrumento de la oligarquía; él mismo era un destacado oligarca y el sentido histórico de su mandato correspondía a los intereses de la elite militar/finquera. ¿No advirtió que vivía fuera de su tiempo? El análisis sobre este aspecto es decisivo por los efectos de largo plazo que ha tenido en la cultura política y simbólica de la nación. Los nuevos sectores sociales, de los que ya dio cuenta, expresaron su malestar mas por sus demandas de democracia, participación, educación, un comprensible motivo de protestas políticas; desde 1943 fueron surgiendo expresiones de descontento en estudiantes y maestros y aparecieron en las calles. Entre ellos había obreros y muchos artesanos, clases medias ilustradas, una burguesía media profesional, comercial e industrial y algunas personalidades desprendidas del corpus oligárquico. Y como toda crisis política la chispa incendia la pradera. Además el ejemplo fue sobresaliente, el viejo general Hernández Martínez, teósofo y asesino, cayó en abril de 1944, en El Salvador, después de una huelga general iniciada por estudiantes. Son varias las razones, que parten de la noción de que ‘ocaso’ es declinación, decadencia como desajuste entre lo institucional y lo político, marcado por la contradicción entre lo tradicional que viene como herencia y lo nuevo que surge como actualidad. Eso ocurrió, sobre todo en los últimos años del régimen, cuando la recuperación de la economía (1939) fue acompañada por el inmovilismo político. 100

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

El malestar de los de abajo crea tensiones múltiples que se transmiten a todos. Por ejemplo, las importaciones siguieron restringidas y el mercado local siguió deprimido a pesar que el precio del café aumentó, de nuevo en 1939; la balanza comercial favorable no estimuló el consumo sino sólo el ahorro estatal de divisas. En breve, la expansión económica que acompañó los últimos años de la dictadura, contradictoriamente, no benefició a importantes sectores de la oligarquía y el Estado dejó de representar sus intereses. Un efecto sensible es la limitación del consumo de las clases medias, a lo que se sumaban limitaciones políticas. Una autocracia de esta naturaleza no puede advertir los intereses y demandas políticas que el desarrollo va produciendo, nuevos actores contenidos por la violencia al inmovilismo político. Esta situación se tradujo en la acumulación de problemas y demandas en el seno de la sociedad, donde se fue creando un hondo malestar, no en el interior del mundo rural, del campesinado potencialmente explosivo, sino sobre todo en los espacios urbanos (la ciudad Capital) donde los nuevos sectores sociales, que se formaron silenciosamente en la época anterior, surgieron con la modalidad política de la toma de calles y la organización gremial. Eso fue lo que sucedió en junio de 1944. La tensión social, el efecto llamado ‘olla de presión’, tiene un tiempo histórico; el Estado con sus recursos coactivos puede contener la inmovilidad de la sociedad, pero por circunstancias imprevistas casi siempre termina por no controlarlas, y como el estallido de la olla, ocurre porque ya no puede evitarlo su válvula de escape. En las circunstancias que hemos llamado situaciones límite, el Estado pierde toda posibilidad de auto regulación, y como una olla descompuesta, deja escapar el gas que sale violentamente. Esto, más que simbólicamente indica que el control del descontento ya no estaba en la agenda del poder oligárquico. Fue más que decisivo, rebus sic stantibus, lo que de manera genérica se llamaría la dimensión internacional, en cuyo centro 101

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se encuentra la 2ª. Guerra Mundial y que tuvo los más disímiles efectos. Uno, es que el destino de las exportaciones de café se alteró brutalmente: en 1934, Guatemala vendía a Alemania el 37% y solo importaba el 11.5%. Esta balanza se volvió negativa cuando en 1939, el país vendió sólo el 11.5% e importó de ese país el 27%. La decisión del III Reich de emitir marcos Aski para pagar sus compras a Centroamérica, obligó a estos países a ampliar sus importaciones a favor de Alemania.86 Las exportaciones se desviaron hacia los Estados Unidos. Un segundo efecto, político e ideológico, derivó del incontenible aire democrático mundial, antifascista. Inglaterra declaró la guerra a Alemania en septiembre de 1939. La dictadura que se apoyaba en el aislamiento informativo de los ciudadanos, convirtiendo a la sociedad en un sitio oscuro y sin ventanas, esta vez no pudo; y se filtraron las noticias “subversivas” de la reforma agraria y la nacionalización del petróleo en México, el derrumbe de Vargas, en Brasil, el Frente Popular en Chile, las reformas sociales con Calderón Guardia, en Costa Rica. Y el tercer efecto fue la expropiación de las fincas alemanas, medida exigida por Estados Unidos a las que se opuso Ubico con particular desobediencia. Los cosechadores germanos producían el 26% del volumen exportable; al tomar la decisión abrió un frente social de descontento. Es arduo calificar como liberal una estructura de poder que no atiende a las características que así lo señalaron en sus orígenes clásicos, es decir una autoridad legítima que realiza la defensa de la persona, sus derechos y en consecuencia, su condición ciudadana en expansión. En su modelo clásico, el Estado liberal constituyó un paso adelante en relación con el Estado absolutista; y los principios de igualdad, libertad y fraternidad proclamados por la Revolución Francesa alentaron la conformación de un nuevo poder, que empezó a ser un poder democrático. Si con Barrios fue dudosa 86 Víctor Bulmer-Thomas, La Economía Política de CA…., óp. cit., p. 99 y Tabla IV.1

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El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

la condición liberal del Estado, solo justificada por su energía reformista, con Estrada Cabrera y Ubico se pierde al convertirse en un estremecedor despotismo personal sin progreso. Frente a la Carta de los 311, la huelga en la Universidad y en las escuelas públicas, las movilizaciones de calle, el general Ubico renunció el 1º de julio de 1944. Su fuga constituyó la crisis final del Régimen y el inicio de la crisis terminal del Estado liberal. La ‘Revolución de Octubre’ es la primera fase de ese período que habría de prolongarse hasta 1986.

VI.

El Estado desarrollista

Aunque no hay acuerdo unánime se calificó así al Estado que surge en América Latina en la 2ª Posguerra y que se proyecta como el poder que se asocia con el desarrollo capitalista más avanzado. Al contrario de lo que creían los economistas clásicos, se empezó a pensar que el desarrollo económico y la modernización de la sociedad podían ser promovidos, ser el resultado de decisiones racionales, de estrategias elaboradas y aplicadas mediante decisiones políticas desde el Estado. Durante mucho tiempo, la creencia liberal clásica afirmó que el desarrollo del capitalismo era un proceso aparentemente espontáneo, tenía que acaecer; era ciertamente un capitalismo políticamente protegido (el orden militar lo aseguraba) aunque no políticamente promovido. Pero en esta posguerra surgieron nuevos intereses y aspiraciones sociales, el predominio de una población urbana, cambios en la estratificación social. Aparecen las clases medias, diferenciadas profundamente en su interior y caracterizadas por sus niveles de educación y cultura, el tipo de consumo y su activismo político. La intensidad de las expectativas y demandas sociales que aparecieron por estos años planteaban la necesidad del cambio, dejar atrás la sociedad agraria y considerar el desarrollo como una meta política alcanzable, hacia la cual se pueden orientar los 103

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procesos políticos y los intereses dominantes en el Estado. Poder y desarrollo significaban que el cambio es un problema político. Alcanzar el desarrollo (industrial) es una decisión política que a través de los partidos, los programas y el Estado se puede plantear. Este tipo de Estado, con variaciones, reflejó esa composición social y se estructuró como si fuera un ‘pacto político’ entre intereses que no siempre coincidieron plenamente en la doble y difícil tarea de alcanzar el crecimiento económico y el bienestar social, por lo que se le ha llamado también un ‘Estado de compromiso’. El desarrollismo de izquierda creyó en los dos; el de derecha enfatizó solamente el crecimiento. La perspectiva es relacionar la estructura social con el poder y esclarecer cómo algunos cambios en el proceso social pueden hacer que el desarrollo gane una aceptación aún entre sectores antaño reticentes. ¿La oligarquía interesada en la inversión industrial? Prebisch, y una generación de economistas desde la Cepal, calificaron este período como la oportunidad para construir la sociedad industrial tantas veces planteada por la sociología de la modernización, en provecho de una élite empresarial transitoriamente ausente, a la que el Estado debía promover; era también la única vía para absorber la población redundante del campo.87 Bajo su influjo, la Cepal lo planteó como un modelo voluntarista de “crecimiento manufacturero por sustitución de importaciones”. Este modelo, exitoso en muchos países y durante algún tiempo, no habría podido implantarse sin un Estado que se situara en el centro de la matriz: se buscaba el Estado desarrollista. El rasgo político se encuentra en que el desarrollo se planificó como un proyecto estatal y como el fin del largo periodo oligárquico; el debilitamiento relativo de la etapa primario-exportadora. Ni necesariamente exitoso ni obligadamente democrático, fue sin duda en la mayor parte de América Latina la nueva modalidad del 87 Raúl Prebisch, Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano, FCE, México, 1963.

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El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Estado que siguió a la decadencia del Estado liberal.88 Tuvo dos expresiones nacionales, el Estado desarrollista con su modalidad populista (Vargas 1954, Perón 1955; Figueres 1954), y el Estado desarrollista autoritario (Rojas Pinilla 1957, Pérez Jiménez 1958 y Batista 1059). El Estado desarrollista fue en parte un programa político que despertó esperanzas igualitarias y democráticas, un poder con nuevos atributos y funciones para responder positivamente a expectativas derivadas de los intentos de superar el período anterior. El modelo desarrollista se estableció como una planificación intencional y reformista de la economía y un matiz ideológico nacionalista. Había nuevas condiciones sociales y una coyuntura económica estimulada por la prosperidad impulsada por el auge de la posguerra y luego por la guerra de Corea (1950-53). El impulso modernizador apoyado en la movilización de fuerzas sociales urbanas, de sectores intermedios, tuvo en algunos países experiencias calificadas como riesgosas para el orden social, que la revolución cubana exacerbó (1959) y la Guerra Fría descalificó. El desarrollismo entró por otra senda cuando Estados Unidos impulsó la modalidad de la Alianza para el Progreso (1962).89 En Guatemala, este momento coincidió con el comienzo del período de gobiernos militares, que se movieron en dirección de la etapa autoritaria fuerte del Estado desarrollista (1963). En resumen, la concepción teórica que concibió al Estado desarrollista lo hizo de una forma diferente a lo que había sido el Estado liberal del ‘laissez-faire’. La visión keynesiana era predominante en las sociedades más desarrolladas; influía en la valoración de las políticas públicas por encima del mercado como mecanismo 88 Jorge Graciarena, Transformaciones del Estado en América Latina, San José, CSUCA, p. 29-32. 89 Los principios aprobados en Punta del Este eran parecidos en variados aspectos a los programas de partidos y movimientos de centro-izquierda, a los que el gobierno Kennedy proporcionaba apoyo, como alternativa frente al desafío político cubano.

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Tabla 22 Centroamérica – Tasa Impositiva para diversos años.

1920

1929

1933

1939

1965

1975

Costa Rica

12.06

18.01

El Salvador

9.39

11.65

8.46

8.80

13.86

13.95

Guatemala

5.10

7.73

11.00

14.29

9.09

8.97

Honduras

12.31

12.59

Nicaragua

5.85

8.26

10.12

10.95

11.20

13.74

Fuente: Oxford Latin American Economic History Database, http://oxlad.geh.ox.ac. uk/search.php, citado por A. Schneider, en State-Building, op. cit. pág. 116.

regulador de la economía, y al Estado como fuente generadora de impulsos y orientaciones para el crecimiento económico. Fue un estilo de pensamiento que vinculaba de nueva manera la economía con la política, la sociedad con el Estado. Muchas políticas y muchos políticos en Guatemala fueron keynesianos sin saberlo; otros, a disgusto. Gráfica 3

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1950 1955

1945

1940

1935

1930

1920

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

1925

Carga tributaria como porcentaje del PIB 1923-2000

Fuentes: PIB 1923-1950: Memorias del Banco de Guatemala (1953 y 1954). Ingresos tributarios 1923-1955: Memorias del Banco de Guatemala, Dirección General de Estadística y Adler, et ál. (1952). Datos 1950-2000: Banco de Guatemala (2001) y CEPAL (2001).

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El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

1. La etapa democrática del Estado desarrollista (1944-1954) Esta etapa, en Guatemala, corresponde a la Revolución de Octubre con la cual se inició la crisis del Estado liberal. A juzgar por sus protagonistas y su retórica, esta gesta fue política, con causas económicas que la crisis mundial y las políticas de Ubico profundizaron negativamente. Desde 1941, pero en forma dramática en 1944 se manifestó como una forma de desagregación del poder oligárquico provocado por la dictadura y, como sucede en estos casos,90 evidenció el desbalance entre el poder real que la oligarquía tenía y el que efectivamente practicaba; la dictadura amenazó aquél y redujo a éste, llevando la contradicción a un momento insostenible. La crisis del Estado liberal ha sido de largo plazo y su fase primera corresponde a la década iniciada por la llamada Revolución de Octubre. Lo ocurrido en Guatemala fue, sin duda, una revolución, calificada de esta manera atendiendo a su significación histórica nacional, en la perspectiva que traza la crisis tardía del poder oligárquico, casi a la mitad del siglo XX.91 Fue una revolución porque ocurrió como la sustitución violenta del poder dictatorial por fuerzas que anunciaron la democracia. De esa manera se fracturó un proceso centenario, una tradición, unas formas estatales de más de un siglo, porque fue el encuentro entre una historia política e intelectual con una coyuntura que la negaba. Fue una revolución en la llamada superestructura política, como se indica más adelante. El enorme peso del pasado tiene efectos buenos y malos. Lo primero, por la enorme significación del cambio en el sistema político que niega la siniestra historia que personificaron las dictaduras militares; lo último porque ese oscuro fardo hereditario, 90 Graciarena, J. (1967: 82 y ss.). 91 Son numerosos los trabajos que se refieren al carácter revolucionario de lo ocurrido en este período; es imposible e injusto mencionar a unos y olvidar a otros, como lo sería no citar el trabajo de Sergio Tischler, el más reciente y, sin duda, el más original entre las últimas interpretaciones. Véase nota 64.

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lo oligárquico, no dejó avanzar, pronto reaccionó, tomó iniciativas y se repuso en 1954. A partir de 1944, se establece otro sistema político, el régimen de partidos políticos, las elecciones y la participación ciudadana (con una definición ampliada del ciudadano) y la democracia política como la forma de acceder al poder. La Constitución de la República como legalidad esencial de las relaciones políticas, la separación de poderes del Estado con el reconocimiento de su institucionalidad funcional. El orden y la cohesión social con sensibilidad por la pobreza y las desigualdades y con ello las políticas sociales que los integran, tales como la educación y la salud. Fue revolución en la extensión en que planteó una renovación a fondo de la estructura liberal oligárquica. La Revolución también puede pensarse en una dimensión teórica, nivel al que se llega como una generalización de otras experiencias de cambio político, en cuyo caso se la define como un proceso político violento que destruye el ancienne regimen, sustituyendo el viejo Estado, apartando de la dirección y dominio a unas clases por otras, que establece nuevas formas de dominio social. Con la Revolución de Octubre se produjo una desagregación coyuntural de la oligarquía cafetalera, una transitoria pérdida de su hegemonía como fuerza dominante y, tal vez, el inicio de su prolongado declive. Tómese nota que no hubo cambios en las raíces estructurales de la dominación de la oligarquía del finquero sobre el campesino y sobre la sociedad, ni del conjunto del sistema de poder; que se amenazaron con Árbenz pero no se alteraron las bases estructurales de la economía cafetalera. Fue el comienzo de un enorme cambio en las formas políticas y en las relaciones ideológicas y legales, lo cual se traduce en una mayúscula amenaza a los intereses de las clases dominantes. Fue una amenaza como pronóstico durante una década, el augurio del cambio que ya había empezado. 108

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

La experiencia de Octubre demuestra, una vez más, que una revolución se legitima por sí misma porque tiene calidades fundacionales; si es revolución constituye un desafío a la historia, acarrea una alteración de la política como juego de poder, promociona nuevos actores y nuevas relaciones para una nueva legitimidad. Ese momento inicial, su epifanía, necesita un segundo momento, el de las realizaciones, pues si se propone el cambio, hay que hacerlo. En Guatemala, el programa de cambios (una revolución legislativa) durante diez años sembró esperanzas en el surco de la participación organizada del pueblo. A partir de 1944-1945, la estructura del Estado que venía del período anterior se fue modificando al alterarse la naturaleza de sus funciones ahora orientadas políticamente para impulsar el desarrollo capitalista, y por un manejo democrático del poder. Ambas constituyeron innovaciones en relación con el Estado liberal. Fue en el mundo de la política donde empezó a alterarse el sistema; fue desde la sociedad que se impulsaron modificaciones, sucesivas y veloces, que se aprecian inicialmente en cuatro hechos que como hitos políticos señalan el destino del cambio. El primero, el 1 de julio, cuando la Carta de los 311 con firmas próximas al general Ubico, evidente prueba de la fractura oligárquica, más la movilización popular lo obligó a renunciar.92 Resultado del aumento significativo de la organización y la participación de fuerzas sociales inéditas más una nueva fractura, entre oficiales jóvenes, fue el alzamiento militar del 20 de octubre, fecha en la que triunfó una breve e incruenta asonada del Cuartel Guardia de Honor, con apoyo de otros cuarteles y la participación posterior de gente joven como los estudiantes universitarios. El resultado de este segundo acontecimiento relevante, es decir, el alzamiento del 20 de octubre, fue la expulsión del general 92 El 18 de abril, cae el general Hernández Martínez, dictador salvadoreño, como resultado de una extendida huelga general. Este suceso contribuyó a la desmoralización de Ubico y animó a las fuerzas democráticas, como la reseña de esa época lo prueba.

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Ponce, presidente interino y con él, de varios viejos generales liberales adscritos al viejo régimen.93 Ellos representaron más que simbólicamente la vetusta generación castrense que por derecho propio aspiraba al poder. Se constituyó la Junta Revolucionaria de Gobierno, la cual tomó decisiones como la disolución del Congreso de la dictadura y la convocatoria a elecciones constituyentes, un programa mínimo. El tercer hecho fue la promulgación de la Constitución de la República, el 15 de febrero de 1945, que derogó la de 1876 y estableció el marco de la ciudadanía ampliada, de los derechos sociales y de algunas instituciones del ámbito jurídico. En general, la Constitución inspiró los cambios que ocurrieron en este decenio para impulsar las condiciones democráticas. El cuarto hecho fue el regreso, la campaña movilizadora y el triunfo electoral del candidato de las fuerzas antiubiquistas, del doctor Juan José Arévalo, el 15 de marzo de ese año. La derrota fue en una proporción de 10a 1 del candidato liberal. El país estrena, regocijado, un régimen civil, democrático, producto de elecciones. Un poder así no se conoció nunca antes: fue el primero en toda la historia de Guatemala. Cierta oratoria habló del ejército-de-la-revolución como uno de los pivotes del nuevo Estado. Al respecto, es útil recordar el debate en la Asamblea Constituyente sobre el papel del Ejército, que obligó a numerosas consultas y rectificaciones y culminó con la creación de la figura del jefe de las Fuerzas Armadas, al lado del ministro de la Defensa.94 En ese marco, ¿quién manda a quién? Se creó una suerte de poder dual en el interior del Ejército, que tuvo fatales efectos en el proceso democrático (por ejemplo, Arana frente a Árbenz, 93 Sergio Tischler (1998: 266), en una elaborada interpretación de estos sucesos, califica como Estado finquero al poder oligárquico liberal; sostiene que lo ocurrido el 20 de octubre, fue la derrota del Ejército, una revolución porque allí se quebró la armazón del Estado liberal. 94 Se estableció al presidente de la República como jefe del Ejército, así como la condición obediente y no deliberante de las fuerzas armadas. Cf: Villagrán Kramer, F. (1994: 25-44). Lo subrayado no está en referencias…

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en 1948). Se dice que esta configuración de los mandos militares, junto con otros factores, determinó que nunca más volviera a surgir un «caudillo» militar95 personalista (que sustituye la ideología por la figura personal del «jefe»). Se reiteró el carácter obediente y no deliberante del Ejército para frenar sus incursiones en la política nacional. No es impertinente recordar que con Arévalo hubo unos 20 intentos de golpe de Estado y otros tantos «golpecitos»; tampoco es ocioso mencionar que a Árbenz lo obligó a renunciar la presión de la alta oficialidad del Ejército. A diferencia del Estado liberal, los apoyos al nuevo que surgía vinieron de la movilización y organización de los sectores populares, obreros y campesinos, encabezados por partidos o dirigentes de las clases medias. Debe subrayarse que uno de los datos que mejor definen este momento fue la irrupción (definitiva) de las clases medias en la vida política y social —estudiantes, profesionales liberales, maestros y oficiales, pequeños propietarios y artesanos. La fuerza de estos sectores intermedios estuvo presente en el arevalismo, en los partidos democráticos, en la inicial vida intelectual. Sus miembros llegaron y se instalaron de manera definitiva, experimentaron una gran movilidad social, ganaron un lugar en la sociedad y, a medida que avanzaban, se dividieron; muchos se convirtieron en socios de la oligarquía, aunque una fracción importante permaneció como aliada del programa popular. El primer gran logro, como puede deducirse, fue el ejercicio de la libertad política y los ensayos de formas diversas de organización y participación popular, que por sí mismos reniegan del orden oligárquico, expresan su crisis. Surgieron antes que el dictador renunciara, fueron la causa visible de su fuga, condujeron a la acción del 20 de octubre, decidieron la elección democrática, pelearon por sus derechos, votaron por Árbenz. 95 Se dice del caudillo que es el jefe militar que toma el poder y lo ejerce a título individual, arbitrario, sin respetar plazos o normas y que se explica por los vacíos de poder que la pugna interoligárquica. estimula.

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Recuadro 6 En defensa del trabajo forzoso La Asociación General de Agricultores (AGA), que tanta influencia ha tenido en la defensa de los intereses corporativos de los grandes agricultores, hizo pública una demanda urgente, el 10 de enero de 1945, con miras a que la Asamblea Constituyente considerara el mantenimiento de la Ley contra la Vagancia. .Pidieron que se mantuviera vigente el libreto de jornaleros, el cual creaba un total control de violencia sobre los campesinos y que constituyó, desde que fue establecido por el régimen de Ubico el 8 de mayo de 1934, una forma degradante de trabajo forzado. La AGA señaló que esa Ley debía ser aplicable a todos, campesinos o profesionales… Argumentaban que «una ley tan amplia tiene efectos productivos para la sociedad y no puede ser tildada de esclavista… el trabajador tiene libertad para trabajar donde quiera y por el emolumento que decida». La oportunidad de la libertad política alcanzada, dice el texto, se pone a prueba manteniendo la libertad de contratación que en el agro es vital para unos, que así tienen trabajo y para otros, que le dan la oportunidad de trabajar. Esta ley fue derogada por la Junta Revolucionaria de Gobierno.96

Las formas preliminares de participación, los gérmenes de la organización surgidos de forma impetuosa y desordenada, pronto se convirtieron en partidos políticos, a la derecha y a la izquierda y en organizaciones sociales. Por ejemplo, la Asociación General de Agricultores (AGA) se refunda en diciembre de 1944 y la Confederación General de Trabajadores, el 1 de octubre. Las consecuencias, no previstas, constituyeron una manera distinta de ordenar la sociedad política, con el ánimo igualitario que entonces prevalecía. Otro de los logros irreversibles fue la organización de partidos políticos, sindicatos, ligas campesinas, asociación de los intereses estudiantiles, comunitarios, cooperativos, barriales, que aparecieron por doquier. En este sentido, cabe indicar que la mayor 96 El texto completo aparece en el libro de Tischler, S., óp. cit., p. 216.218.

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expresión de estas formas organizacionales se manifestó en los Comités Agrarios, los cuales empezaron en mayo de 1953 y que, de haberse completado, junto con las expropiaciones agrarias, habrían organizado y politizado al inmenso conjunto de campesinos parcelarios. En el momento inicial, en el campo de las ideas, la Revolución fue débil. La lucha contra la dictadura oligárquicoliberal no fue acompañada de un ideario político, una manifestación doctrinaria como propuesta de una democracia avanzada, del papel diferente de las clases sociales en un orden por construir. No se vio a los pueblos indígenas como grupos étnicos, como lo prueba, por ejemplo, el debate en el seno de la Constituyente. Sólo los exilados que regresaban tenían algún conocimiento. Con agudo sentido de la oportunidad, Guerra Borges dice que ésta fue «una revolución sin enciclopedistas». Los planteos no fueron sociológicos, sino jurídicos. Reflejan el ánimo prospectivo del momento, candor o malicia, ingenuidad o atraso, los siguientes aspectos vinculados con el proyecto estatal, los cuales fueron aprobados por la Junta Revolucionaria de Gobierno e incorporados a la Constitución de 1945: asegurar la autonomía de los tres poderes del Estado; la alternabilidad en el poder; prohibición de la reelección presidencial y reconocimiento del derecho a la rebelión; reorganización, apoliticidad y nuevas funciones del Ejército; autonomía municipal y universitaria; reconocimiento de los partidos políticos y representación electoral de las minorías; sufragio obligatorio; ciudadanía para hombres alfabetos; voto público para analfabetos, aunque solo en elecciones municipales.97 Se mencionan dos de varias medidas sobresalientes que subvierten el orden tradicional: el Código de Trabajo (1947) y el 97 Como puede advertirse, no hay mención acerca de la cuestión indígena, casi ignorada por los constituyentes, ausente en el debate electoral, y no considerada como central en el proyecto de reforma agraria.

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D.o Ejecutivo 712 (1949). El primero establece relaciones laborales igualitarias entre las partes, otorga derechos que defienden la condición laboral y el salario y abre espacios para la sindicalización y el derecho a la huelga para alcanzar pactos colectivos de trabajo. El D.o 712 tiene una significación aún mayor al obligar a los finqueros a arrendar tierra a los campesinos y cobrar un canon no mayor del 10% sobre el valor de lo producido. Se rompió así el nexo desigual inherente a la relación de aparcería, oscuro recurso pre-capitalista que obligaba al campesino a pagar como renta más del 50% de lo que cosechaba. Ambas leyes constituyeron profundas alteraciones de los tradicionales patrones de relaciones sociales, desiguales y violentas, situando al trabajador en una condición más independiente, como sujeto de su propio destino, y al Estado como eje de la vida social. Cabe agregar las reformas bancarias que incluyeron la Ley del Banco Central, la Ley Monetaria (1945) y la de Fomento Industrial (1947); la creación de la banca de desarrollo; el Instituto de Fomento de la Producción (Infop, 1948); la promoción de las cooperativas. Todas estas medidas establecieron la dimensión que el desarrollo es una responsabilidad del Estado. Las políticas sociales definieron de forma particular las funciones de éste, dándose un notable impulso a la educación pública y a la atención en salud (con la creación, por ejemplo, del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, en 1948, que constituyó una novedad frente al dilema de si la enfermedad es asunto público o privado). Por otro lado, los niveles del ingreso público fueron siempre muy bajos y la estructura fiscal no aumentó en todo el decenio, salvo a partir de 1950 porque el valor del café creció; el impuesto sobre la renta no logró establecerse sino hasta 1969, aunque en 1934 las actividades empresariales tenían una tasa progresiva. Por su parte, la UFCO solo aceptó pagar impuestos a la exportación de banano hasta diciembre de 1954; la tasa de exportación del café se elevó en 1950, de 1.65 centavos por libra, a 6 centavos.

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El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Gráfica 4 Proporción del Presupuesto de Gastos del Estado asignado a defensa, salud y educación 1920-2000 En porcentajes 25.0 20.0 15.0 10.0

Defensa

Educación

2000

1990

1980

1970

1960

1940

1930

1920

0.0

1950

5.0

Salud

Fuentes: Presupuestos Generales de la Nación, Banco de Guatemala y Recopilación de Leyes de Guatemala.

El proceso de cambios y reformas iniciado durante el régimen del doctor Arévalo allanó el camino para que su sucesor, el coronel Árbenz, presentara un programa de desarrollo que enfrentó los intereses extranjeros y de la oligarquía, al proponer una reforma agraria que buscó terminar con la forma improductiva de propiedad de la tierra y las atrasadas relaciones de trabajo que de ahí se derivaban.98 El dato del censo de 1950 es definitivo: las 308,073 fincas censadas sólo alcanzaban el 14% de la tierra disponible, mientras que al extremo opuesto 516 propiedades poseían el 41% 98 Con evidente razón, Guerra Borges afirma que «Arévalo fue reformista, y por ello mismo fue un presidente de su época. Tras tantos años de obligada inmovilidad y de forzado silencio, fue indispensable transitar aquel período para que la sociedad superara su entumecimiento. Fue aquel un período de acumulación de fuerzas y de examen de conciencia. Sin reformas no hubiera habido revolución», Guerra Borges, A. (1988: 6).

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de ese total. Asimismo, esas 516 propiedades sólo cultivaban el 28% de la tierra disponible. También resultó que la UFCO era el mayor terrateniente del país, el que más tierra improductiva tenía y que, para efectos impositivos, estaba subvalorada.99 Fue esa tierra ociosa la que fue afectada mediante las reformas propuestas por Árbenz. La intención del D.o 900, Ley de Reforma Agraria (del 17 de mayo de 1952), constituyó menos que un desafío a la estructura terrateniente de la tierra, un intento de remoción de las bases sociales de la dominación política de la oligarquía, basada en las exclusiones y la violencia. El Estado nacional guatemalteco fue fundado con instituciones heredadas de la colonia, las Leyes de Indias, que los liberales utilizaron para emprender el desarrollo capitalista en la agricultura. Fueron esas relaciones sociales y las redes ideológicas, culturales y jurídicas las que conformaron el ethos del poder oligárquico, fundamento del atraso nacional. Al decir de algunos analistas, los finqueros tuvieron más pánico por la organización y movilización campesina que por las expropiaciones de la tierra. En efecto, ésta solo podía ser entregada por medio de Comités Agrarios. La reforma agraria se proponía alcanzar el desarrollo de una economía independiente, capitalista, orientada a elevar el nivel de vida del pueblo; el instrumento para alcanzarla era la modernización de las relaciones de trabajo en la agricultura, mediante la expropiación de los latifundios mayores de 270 hectáreas y que no estuviesen cultivados, para entregarlos como parcelas en usufructo a los campesinos que las demandaran. En 18 meses fue imposible ver los resultados esperados: elevar el ingreso del campesino; salarizar la relación laboral; ampliar el mercado interno; promover la tecnificación y la productividad agrícola. El programa arbencista 99 Y en aplicación ad literas de la ley, le fueron expropiadas a la empresa estadounidense varios miles de hectáreas por las que se pagó la indemnización correspondiente. No cabe en el contenido de este texto una crónica de lo ocurrido; no obstante, conviene recordar que expropiar a una empresa de EE. UU. no estaba en el código de «buenos modales» de la Guerra Fría.

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El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

tenía también una finalidad más ambiciosa, con un sentido anti monopólico y antiimperialista, pues incluía la construcción de una carretera a Puerto Barrios, un puerto en el Atlántico y una hidroeléctrica que elevaría en cuatro veces la capacidad instalada. Como se ha dicho, los ferrocarriles, el único puerto en el Atlántico, las plantaciones bananeras y la generación de energía eléctrica pertenecían a compañías estadounidenses, de manera que el proyecto de Árbenz atacaba directamente sus intereses. Gráfica 5 Valor agregado de agricultura, silvicultura y pesca, y manufactura (1945-1980) (USD millones a precios contantes de 1970) USD millones (a precios constantes de 1970) 1,200.0 1,000.0 800.0 600.0 400.0 200.0 0.0 1945

1950

1955

1960

Agricultura, silvicultura y pesca

1965

1970

1975

1980

Manufactura

Fuente: Bulmer-Thomas, V. (1989).

En el plano económico, el Estado se benefició del auge del comercio internacional, lo que se tradujo en una mayor demanda de café y banano; hacia 1949 el valor unitario de las exportaciones de café se había duplicado y para 1954 era cuatro veces mayor que el promedio de los años 20. Nunca hubo esfuerzos por aumentar la productividad por hectárea, que era muy baja. Mientras tanto, las siembras de hule, citronela y abacá terminaron, dado que fueron 117

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productos asociados con el esfuerzo bélico estadounidense.100 Siempre fue más rápido el crecimiento agrícola que el industrial, tal como se observa en la gráfica 6. La inversión en la industria fue baja y lenta, insatisfactoria para las necesidades del mercado; hubo diversos obstáculos (falta de materia prima, marco legal o aranceles proteccionistas, escaso suministro de energía). El producto interno bruto (PIB) industrial creció algo a partir de 1949, pero el perfil indica un acusado rasgo artesanal. El Estado democrático-desarrollista buscó su legitimidad en la doble clave de promover el desarrollo con apoyo del pueblo y en beneficio popular. Y, como se ha descrito, se situó en el centro del proceso, al que impulsó políticamente. La radicalidad del proceso tal como fue percibido explica la naturaleza de su fin. Esa radicalización se acentuó, en parte, por la influencia activa de dirigentes comunistas en el entorno del presidente Árbenz. La conspiración de la Agencia Central de Inteligencia (CIA, por sus siglas en inglés) y de una amplia coalición de militares, políticos, empresarios y religiosos da cuenta de su espectacular caída. Sin embargo, lo que articuló el complot fueron los intereses de la UFCO y la percibida amenaza del arbencismo como «cabeza de playa» de la Unión Soviética. El fin del proyecto nacional-popular fue también el del régimen democrático, los partidos políticos, las organizaciones sociales; la fuga de parte de la dirigencia, la clandestinidad y la muerte de otros. Difícilmente un cambio político tiene los efectos tan valientes como éste, parecido a una derrota de cruzada medieval. 2.

La etapa autoritaria del Estado desarrollista (1954-1985)

Se califica así la etapa que se inicia con el triunfo de la coalición anticomunista que encabezó el coronel Castillo Armas. En América Latina, las fuerzas sociales que se unificaron en torno 100 La información sobre el tema fiscal y económico es tomada de Bulmer-Thomas, V., óp. cit., p. 146, e Icefi-SAT (2009).

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El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

a proyectos desarrollistas en su versión autoritaria y el momento en que lo realizaron variaron de un país a otro; las causas se definieron localmente, aunque tuvieron en común varios rasgos. Por lo general, esta etapa corresponde a la preeminencia política lograda por sectores de empresarios industriales vinculados con el gran capital extranjero, medianos propietarios con ilusiones de movilidad social y mayoritarios sectores conservadores de la clase media alta. Estas coaliciones políticas, de hecho, constituyen una reacción a proyectos democráticos distributivistas y/o acompañados con movilización popular, juzgados como barreras al crecimiento, económica y políticamente peligroso, en el cerrado horizonte de la Guerra Fría. Sostenían que el desarrollo industrial no necesitaba previas reformas agrarias y que la estructura rural tiene pausado su tiempo para modificarse conforme necesidades propias de la dinámica del cambio global. Con apoyo extranjero directo buscaron establecer un orden social estable que disciplinara la fuerza laboral con medidas de fuerza y abriera posibilidades de desarrollo. El ejercicio autoritario del poder mantuvo de forma sostenida su impulso desarrollista, a tono con el modelo impulsado desde ‘la matriz estado-céntrica’. Es el Estado que también reprime y como poder se asegura la capacidad para «tutelar» la llamada «lucha de clases». Este doble juego en su momento hizo pensar a Metternich que «gobernar es ordenar», lo que traducido actualmente al lenguaje de la Seguridad Nacional se entendería como que «la seguridad es el desarrollo». Esta situación sólo podía garantizarla una decisiva intervención militar en alianza con fuerzas sociales dominantes y la tutela de la política estadounidense, comprometida en muchas partes con esta modalidad de la modernización. Las funciones de este modelo de Estado son distantes de las del Estado liberal, funciones que se refieren a la capacidad de imponer y hacer reconocer el orden y la seguridad como garantía del desarrollo capitalista, establecido al precio de cancelar cualquier intento de participación y movilización social. No es éste un Estado 119

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democrático sino lo contrario y cuyo análisis corresponde a lo que O’Donnell llama Estado burocrático-autoritario, acerca del cual hizo un notable esfuerzo modélico aplicado preferentemente a algunos países de Sudamérica. En Guatemala se planteó brutalmente el dilema, la democracia no podía ser compatible con el desarrollo como se intentó entre 1944/54; lo burocrático-autoritario tuvo otra denominación, se le llamó Estado contrarrevolucionario o poder anticomunista, porque sustituyó violentamente al Estado desarrollista democrático y su programa nacional-popular. La noción de golpe de Estado no alcanza a explicar lo sucedido en 1954, pues en la historia de Guatemala los militares han sido herederos de una honda tradición de poder, supuestos guardianes por antonomasia de la seguridad, la última ratio del orden político, de modo que cuando el descontento antiarbencista estalló, ellos encabezaron una amplia coalición civil y se hicieron cargo del poder. Desde julio de 1954, condujeron la etapa autoritaria del Estado desarrollista, que sólo concluyó en 1985 (después de treinta años) con el advenimiento de la democracia electoral. Durante más de un decenio (1954/64) la conducción y el cambio de régimen se hicieron con poco éxito para establecer el nuevo Estado con la estabilidad requerida. Al contrario de lo que puede encontrarse en América del Sur donde los grupos dominantes pudieron definir un modelo de desarrollo capitalista con estabilidad política, en Guatemala el período 1954-1966 fue de desaciertos y conflictos mayores. En el interior del bloque anticomunista ocurrieron: el asesinato de un jefe de Estado, cinco golpes militares, la promulgación de tres constituciones, tres elecciones fraudulentas, dos levantamientos populares y la instalación de una estructura que volvió a militarizar la sociedad. No ocurrió, sin embargo, una segunda restauración en la historia nacional. Después de julio de 1954, las fuerzas políticas que asumieron el poder no buscaron regresar al ubiquismo, al 120

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Estado liberal, por lo que no puede hablarse en términos estrictos de una restauración, ni política ni económica. No obstante, los intereses de la oligarquía cafetalera continuaron siendo dominantes y aceptaron a disgusto algunos cambios porque en el ánimo de la época ya estaba influyendo la revolución cubana y, pari passu, las recomendaciones liberales de la Alianza para el Progreso. Todo este conjunto de circunstancias tal vez explican que después de 1954 una parte del programa nacional-popular se cumpliera.101 En buena ley, ¿a quién afecta la continuación de la carretera al Atlántico, el puerto que se llamó Santo Tomás y la hidroeléctrica Jurún Marinalá (inaugurada por Méndez Montenegro).Se mantuvieron y ampliaron el Banco de Guatemala, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, el Instituto de Fomento de la Producción, las Leyes de Fomento Industrial y otras medidas que se iniciaron con el gobierno de Idígoras Fuentes. La matriz estado-céntrica, desarrollista, continuo; no obstante la oligarquía reveló su tradicional ethos señorial, su sensibilidad terrateniente cuando con gestos de revancha violenta procedieron, de hecho, a recuperar por la fuerza la tierra expropiada. Aquí aparece otra faz de la contrarrevolución. Esta conducta estuvo a contrapelo de lo que reglamentaban sobre todo los primeros decretos (Estatuto Agrario, Dto. 31, sustituido por el Dto. 424 y luego por el 559, que estableció las zonas de desarrollo agrario) En ellos se ordenaba a los antiguos propietarios devolver primero el canon recibido por las expropiaciones; actuaron con urgencia y al margen de esa legalidad; la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) estimó que 550,000 hectáreas distribuidas fueron retomadas por sus antiguos propietarios.102

101 Véanse, Guerra Borges, A. (2007: 81-90) y Martí, JW. (2006, especialmente capítulo VII). 102 Ibíd,. p. 87.

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Gráfica 6 Gasto de la Defensa como porcentaje del gasto total del Gobierno (1938-1965) Gasto de la Defensa como % del gasto total del Gobierno 25 20 15 10

19.1 18.7 17.4 17.116.4 16.5 13.7 11.6 10.8

10.710.5 10.8 8.5

10 10 9.4 9.3 8.6

7.8

8.5

9.2 10 9.4

10 10.3

10.8

8.3

1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965

Fuente: Loftus (1968: tabla 5), citado por Adams, R. (1970).

El objeto de esta sección es identificar algunos rasgos estatales o factores que contribuyeron a definirlo. De las variadas experiencias que ocurrieron en este período se analizan cinco, por considerarlas importantes. El tema central de ellas es la comprensión de la configuración y funcionamiento del Estado desarrollistaautoritario y la acción de las fuerzas sociales en movimiento. El orden de presentación de estos temas es sincrónico, pero no es posible sino atenderlos uno por uno, advirtiendo que hay una mutua referencia entre ellos, pero no hay primacía (en el sentido de ventaja) entre unos y otros. Una primera experiencia se refiere a las fuerzas armadas, la más importante institución técnico-orgánica del Estado en Guatemala, que de ser un Ejército-reclutador de fuerza de trabajo indígena (Barrios), pasó a ser un Ejército-policía (Cabrera/Ubico), encargado de capturar y/o eliminar delincuentes y opositores. Y, a partir de 1956 y como parte de la modernización de los ejércitos en toda América Latina, se convirtió en un Ejército-contrainsurgente. 122

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Los cambios en el Ejército fueron profundos y variados; ellos empezaron en el decenio democrático al estimular en un nivel superior su profesionalización; o sea su institucionalización como carrera de éxito, que fue otorgando cada vez más nuevos conocimientos (más del 75% de oficiales hicieron posgrados en el exterior) pero, sobre todo, notorias ventajas económicas adicionales que ninguna otra burocracia del Estado puede tener, por ejemplo, el «comisariato», un gigantesco supermercado con precios sin impuestos que operó como una modalidad de salario adicional; derechos a hospital y medicina gratuita, vivienda, trabajo asegurado desde el momento de la graduación, retiro por vejez, y otros. Tabla 23 Ayuda de Estados Unidos a Centroamérica (1950-1970 - En USD)

El Salvador Venta armamentos

Guatemala

Honduras

Nicaragua

1.5

2.7

1.1

2.3

Personal entrenado

1071

2280

1578

3994

Gasto militar, porcentaje presupuestario

1.57

1.52

1.30

2.80

Fuente: Schmitter, Ph. C. (1973: 144).

La permanencia vitalicia del oficial, en ascenso y salario crecientes, junto con la interacción en un mundo cerrado, autodefensivo, solo es parecida a las canonjías y a la socialización en el sacerdocio católico (dominicos y jesuitas). Este conjunto de hechos vitales creó entre los militares un profundo sentido de identidad corporativa y lealtades grupales que ninguna otra burocracia produce. La tentación por asumir el poder para el control de la nación viene de lejos y crece, se desarrolla como una necesidad corporativa de cumplir un mandato político implícito en la carrera, lo que Richard Adams llama el «assumption of regnancy»,103 y que 103 Adams, R. (1970: 202-203).

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no tiene traducción fácil. Durante el decenio anterior se terminó la división entre militares de línea y de academia y los términos de la profesionalización abarcaron a todos. Las tentaciones por el poder, nunca ausentes, fueron estimuladas con la politización que siempre apareció entre los altos rangos militares, sobre todo con el ambiente democrático, que los calificó como “soldados de la revolución”; el anticomunismo penetró la nación guatemalteca en una versión ideologizada por el peligro que representaba la insurgencia guerrillera. Recuérdese que desde 1906104 los Estados Unidos se opuso a los conflictos intercentroamericanos, que nunca dio armas ofensivas, ni permitió conflictos entre países vecinos. Fue un ejército sin enemigo y por ello sin guerras; pero en la década de los 60 los asuntos cambiaron porque el enemigo finalmente apareció y nada menos que definido en el interior del país. Estas nuevas circunstancias eran internacionales, múltiples y la nueva visión fue estimulada por Estados Unidos, que reforzó los recursos para ganar la guerra interna (véanse tabla 21 y gráfica 7). La doctrina de seguridad nacional robusteció el assumption of regnancy y lo justificó sobre todo para que el Ejército fuera el eje político mediador entre el Estado y los intereses de la oligarquía, para la constitución de los nuevos términos de la dominación política. En esa dominación, los militares ocuparon un lugar destacado. Su .modernización condujo al período en que el uso desproporcionado del monopolio de la violencia permitió al Estado utilizar rasgos terroristas. 104 En esta fecha se firmaron los Pactos de Washington, por los que las naciones centroamericanas renunciaron a la guerra como instrumento para resolver sus diferencias. Desde entonces, los varios problemas fronterizos se resuelven pacíficamente. La guerra entre Honduras-El Salvador (1969) no tardó cien horas, la OEA la condenó y Estados Unidos se negó a dar apoyo; los armamentos disponibles demostraron que no eran los adecuados para pelear militarmente. La guerra de 1984 en Nicaragua fue una intervención mercenaria pues la tropa de la contrarrevolución era nicaragüense. .

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El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Gráfica 7 Promedio anual de la ayuda militar de E U (1962-1970- en USD) USD per cápita 2000.00

USD por soldado 6.00

1822.22

1700.00

1800.00 1600.00

1420.00

1400.00 1200.00

5.23

4.00

1050.00

3.00

1000.00

3.17

800.00

2.75

2.00

600.00 400.00

5.00

1.00

1.83

200.00

0.00

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Fuente: Dunkerley, J. (1988: 508).

Hay dos datos que no pueden desarrollarse aquí. Por un lado, que la ayuda exterior contrainsurgente fue preventiva y en Guatemala anterior a la insurgencia; y que la lucha popular siempre fue menor a la respuesta estatal, como se ilustra, de manera un tanto convencional en la gráfica 8. Gráfica 8 Curvas históricas comparativas entre protestas y muertes por represión 150 100 50 0

1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1977 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979

Años Protestas Fuente: Brockett (2005) y Ball, et al., (1999) /El número de las muertes por represión es tres veces mayor de lo que se indica en la gráfica; se utiliza este mecanismo para hacer más comprensible la gráfica.

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En breve, los cambios descritos explican la doble conducta militar después de 1963, cuando las fuerzas armadas reconstituyeron su plena unidad institucional, ya sin remanentes arbencistas y afiliaciones «liberacionistas». De esta manera, la época de los golpes de Estado personalistas, y/o el «ascenso» de caudillos o jefes militares autoprestigiados quedaba atrás. En marzo de1963, las fuerzas armadas en tanto institución y como resultado de una decisión de la cúpula de los altos mandos, sustituyeron al presidente Ydígoras por su ministro de Defensa, el coronel Peralta Azurdia. A partir de aquí los militares definirían como institución su papel y funciones; mas no sólo su propio destino sino las políticas del Estado en los próximos veinte años. La segunda experiencia ocurrió en el plano de la economía y del mercado, cuando el país vivió el período de mayor crecimiento sostenido de todo el siglo XX. Se diversificó y modernizó la agricultura de exportación (algodón, carne, azúcar, cardamomo y otros) y se dieron los primeros y más logrados emprendimientos para implantar un parque industrial destinado sobre todo al mercado centroamericano, cuya integración también comenzó en esos tiempos. En la década de los sesenta, el desarrollismo con estilo autoritario fue la modalidad de régimen político más frecuente en América Latina: el cambio económico sin libertades políticas no fue contradictorio. La diversificación agrícola tuvo su origen en la producción y exportación de algodón iniciada durante el Gobierno de Árbenz. Fue continuada por los regímenes posteriores. Se estableció como una producción moderna que requería una fuerte inversión técnica, obras de infraestructura y un extenso crédito que solo un Estado desarrollista podía atender. En 1977 Guatemala tuvo la producción más alta de algodón de América Latina, así como una productividad aún mayor. Casi al mismo tiempo se inició la siembra masiva de caña de azúcar, de semilla de cardamomo y la implantación de ganado vacuno, todo como respuesta a la demanda del mercado 126

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

Tabla 23

Banano

Carne

Cardamomo

% de las exportaciones

3.5

19.3

93.5

1959-1960

66.6

4.5

14.3

0.1

85.5

1961-1965

51.2

14.9

2.8

7.1

2.3

78.3

1966-1970

34.6

15.2

3.2

5.7

3.8

63.5

1971-1975

30.6

10.9

7.9

6.1

4.7

1.2

61.4

1976-1980

37.2

12.6

6.1

2.8

2.7

2.9

64.3

1981-1985

8.2

5.4

1.4

5.3

58.3

1986-1990

35.9

2.4

7.6

7.3

1.6

3.6

58.4

Algodón

70.7

Café

1954

Periodo

Azúcar

Importancia relativa de las exportaciones agrícolas (Porcentajes)

Fuente: Adams, R. (1970).

estadounidense. Con fuerte respaldo estatal, estos productos se convirtieron pronto en ascendentes rubros de exportación, introduciendo cambios que alteraron el horizonte finquero. Así, en 1960, los nuevos productos constituyeron el 4.5% de las exportaciones totales frente al 66.6% del café; en 1970 el café cayó a un 34.6% del total exportado y las nuevas exportaciones subieron a 23.2%. Diez años después (1980), el café era 37.2% y los nuevos rubros agrícolas fueron el 24.3% del total. El destino agrícola no se da por azar, sino por la sobre-determinación estructural, pues en 1990, la importancia del café creció un poco con el 35.9%, mientras que las exportaciones no tradicionales cayeron al 15.2%. El algodón prácticamente desapareció; el azúcar y el cardamomo subieron de importancia relativa. Y el paisaje rural fue cambiando en dos sentidos: a) al perder importancia relativa la agricultura de exportación tradicional (el 127

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café); y b) al acompañarse la diversificación con una modernización técnica agroindustrial y en las relaciones de trabajo. El nexo con el mercado laboral y la formación del obrero agrícola tuvieron un alto costo social: básicamente la expulsión de decenas de millares de campesinos de las zonas donde surgieron la plantación azucarera y la hacienda ganadera. Se reforzaron las migraciones estacionales y se propició la conversión del campesino sin tierra no en obrero agrícola sino en campesino empobrecido. En la historia del capitalismo clásico, sucedió al revés, pues el campesino expropiado por el mercado o se convertía en obrero agrícola o terminaba como en proletario urbano. En la década de los 60 también se promocionó la fase industrial, proyecto varias veces intentado. Esto ocurrió en toda Centroamérica y como parte de iniciativas de organismos internacionales como la Cepal desde finales de los años 50 del siglo XX. En América Latina el Estado desarrollista ya aplicaba con éxito el fomento industrial protegiendo el mercado nacional y sustituyendo bienes industriales importados. En Centroamérica, a la par de las políticas de fomento y protección estatal, se suscribieron tratados de comercio bilateral y un Tratado general de integración económica centroamericana (diciembre de 1980) que estableció las bases del mercado regional. Las políticas de fomento industrial contaron con la plena iniciativa estatal, especialmente tres de ellas: el crédito bancario, la exoneración de gravámenes a las importaciones de materia prima y bienes de capital, y la amnistía impositiva para las nuevas industrias locales. El Estado estimuló los intereses manufactureros y ante la imposibilidad de poder influir para trasladar recursos del capital agroexportador como inversión en la industria, debió hacerlo el propio Estado al precio de un enorme sacrificio fiscal. Y en el seno de un mercado interior donde más de la mitad de la población vivía en la pobreza, se optó por la alternativa de ampliar el mercado consumidor a toda Centroamérica. Cabe preguntarse si la integración regional es el resultado del agotamiento del sector exportador. La respuesta es 128

El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

no; la integración fue la solución frente a la dificultad de tener un mercado nacional con poca capacidad de consumo industrial. La industria creció, pero se mantuvo con una estructura productiva de bienes de consumo inmediato o industria ligera —como también se le llama— y con fuerte inversión extranjera. Por ejemplo, en 1954 había ocho fábricas estadounidenses que pasaron a ser 39 en 1960. Júzguese que sólo entre 1963 y 1970 la inversión extranjera en la agricultura cayó de 27.2 a 23.2%, en tanto que en la manufactura subió de 10.4 a 36.3%. En las exportaciones industriales Guatemala ocupó el primer lugar en la región al vender $105.5 millones (1970) de un total regional de $297.4 y luego $347.6 millones en 1983, sobre un total de 811.1 millones de dólares.105 La multiplicación de las actividades económicas se tradujo en la diversificación de intereses en el mercado, pero no se reflejaron de inmediato en cambios en la sociedad. Ese resultado no se explica porque el capital cafetalero-comercial se hubiese invertido en los nuevos rubros agroindustriales. De no ser los créditos con respaldo del Estado y la creación de «condiciones de invernadero» con la protección fiscal, los empresarios industriales no habrían aparecido, o pasado de la minoría de edad. No se formó una burguesía industrial autónoma y con intereses propios, como sucedió en la versión clásica del capitalismo. En Inglaterra, por ejemplo, el desarrollo industrial urbano se hizo a costas de y en pelea con los intereses terratenientes. En Guatemala no, y la oligarquía cafetalera se mantuvo como grupo dominante, algunas de cuyas familias (o grupos) se transformaron en industriales, multiplicando así sus inversiones. El resultado a mediano plazo fue la conformación de poderosos grupos propietarios con intereses diversificados tanto en la agricultura tradicional y en los nuevos rubros agrícolas, como en la industria, en el comercio y, resultado lógico, en el sector financiero. 105 Flacso, (1986). “Centroamérica: la crisis en cifras”, San José.

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Recuérdese que la teoría del desarrollo suele subrayar el nexo entre el aumento de valor de las exportaciones agrícolas y la diversificación de la economía, en actividades no necesariamente agrícolas. Era dable suponer que los altos dividendos obtenidos con la producción del algodón, el azúcar y la carne —pero sobre todo, del café— se hubiesen orientado a la inversión industrial, con lo cual se habría dado un impulso mayor al que ya daba el Estado. No fue así, pues fueron los mismos intereses cafetaleros los que estuvieron en los nuevos cultivos y ellos no estaban interesados en innovar con otras fuentes de inversión. En otras palabras, la aventura en la fábrica y no en la finca. ¿Cuáles son los efectos que el Estado ha experimentado al promover el desarrollo agrícola e industrial? Fortalecer de doble manera a la burguesía, protegiéndola en la rama industrial y perdonando impuestos en el agrícola. De hecho el producto final es un Estado desarrollista pobre y débil incapaz de crearse una base impositiva fuerte. Se considera un Estado débil aquel cuyos recursos políticos enfrentan intereses privados fuertes, baja capacidad extractiva, recursos militares débiles para la defensa de la soberanía nacional, pero excesivos para el orden-control interno. Otro criterio puede ser el relativo al gasto público, donde el Estado débil es el que invierte menos. En 1975, el gasto del Estado guatemalteco fue de 9.6; el de Costa Rica, 19.1 y el de Corea del Sur, 15.6. Diez años después, en 1985, el de Guatemala había disminuido a 9.4, el de Costa Rica fue de 21.8 y, el de Corea, l7.8.106 La tercera experiencia se refiere al surgimiento organizado de los intereses corporativos empresariales privados, que en pocos años alcanzaron un alto nivel de estructuración interna, modales ofensivos y una coherencia política que los convirtió en actores decisivos del poder estatal. Todo ello convirtió a la llamada iniciativa privada en una fuente de energías públicas. El Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras 106 Martí, WJ. (2006: 87).

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(Cacif) fue una iniciativa de industriales y comerciantes creada en 1957107 que creció hasta convertirse en una poderosa fuerza política, sobre todo a partir de los años 70 del siglo XX. Recuadro 7 El fin del laicismo y la reconciliación entre la Iglesia y el Ejército Pareciera que a partir de 1954 concluyó la tradición anticlerical (por momentos muy fuerte) y liberal-militar heredada de la Revolución Liberal y, en particular, del general Barrios. Castillo Armas otorgó a la Iglesia católica plena personalidad jurídica, reconoció sus derechos y devolvió sus propiedades. Las relaciones de poder en el país cambiaron de diversas maneras y se adecuaron a partir de entonces, con la presencia ganada, de nueva manera, por la Iglesia, que por lo demás y en el pasado siempre fue importante. Monseñor Mariano Rossell y Arellano, con sus homilías anticomunistas, encabezó un movimiento de fieles y seguidores de la Iglesia católica contra el régimen democrático; su sucesor, monseñor Mario Casariego, fue el capellán general del Ejército. La Teología de la Liberación habría de quebrantar no tanto la alianza de la Iglesia con los militares, sino sobre todo las relaciones internas entre la jerarquía y la base, los curas de aldea.

La respetabilidad creciente del empresariado no solo descansó en su organicidad gremial, sino en su unificada diversificación en los planos agrícola e industrial, servicios, finanzas y otros. Sucedió que al velar por sus múltiples intereses de mercado las iniciativas empresariales se convirtieron reiteradas veces en políticas de Estado; y al defenderse frente a decisiones que este pudiera tomar influyeron conformando aspectos relativo a la política fiscal, monetaria y cambiaria, o los compromisos laborales y, en general, las políticas sociales. La primera entidad de esta 107 El recorrido de la organización patronal aparece en detalle en el libro de Adams (óp cit., p. 319-345).

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naturaleza fue la AGA, fundada en 1928, ilegalizada por Ubico, renacida en 1944 y que pronto se unificó en el Cacif. Desde entonces se crearon cámaras y la organización se expandió al formarse las «gremiales», lo cual permitió delinear mejor sus intereses productivos particulares.108 La historia de esta especie de ‘estadomayor general’ de la clase empleadora guatemalteca no ha estado exenta de disidencias y conflictos internos; pero también ocurre en el Cacif que lo que separa la política pronto lo unifica el mercado. Tabla 25 Centroamérica, carga tributaria en diversos años

1950

1960

1970

1980

Costa Rica

9.54

12.27

13.53

17.81

Honduras

8.19

10.73

12.31

14.81

El Salvador

9.57

12.04

11.05

11.88

Guatemala

6.67

8.24

8.67

11.23

Nicaragua*

6.72

9.92

10.52

12.62

* Datos de 1949 a 1978. Fuente: Oxford Latin American Economic History Database; citado por A. Schneider, en State-Building… op. cit. pág. 118.

El Cuadro anterior revela, para otras fechas, la constitución débil comparativa del poder tributario del Estado guatemalteco, que continúa siendo el que menos impuestos recauda en la región centroamericana para todos los años aquí consignados. Se trata, en consecuencia, de una estructura constitutiva de un poder relativamente incompetente, ya que esa condición se mantiene hasta el presente. Y, como lo establece Martí, el cuidado por lo que pueda suceder en el mundo de la política los ha llevado a ser influyentes en 108 En opinión de Adams, la organización más importante fue Anacafé, inicialmente gubernamental, que recibía 39 centavos por cada saco de café exportado; se ocupaba de cuidar la calidad y cantidad producida y de fijar las políticas cafetaleras. Adams, R. (1970: 350).

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la selección y/o nombramiento de Ministerios clave para la economía del país. En efecto, entre 1954 y 1993, técnicos o políticos del sector privado estuvieron un 45% del tiempo en el Ministerio de Finanzas; un 72% en el de Economía y un 56% en el de Agricultura.109 La síntesis de estas experiencias y aquellos datos es que en la constitución del poder del Estado desarrollista y en las relaciones de dominio que todo ello implica, los intereses empresariales se han convertido en decisivos. De hecho, como lo establece la historia, las élites terratenientes en sociedades agrarias ejercen un poder casi total, sin proporciones en relación con su dominio social, gracias a las variadas desigualdades de que se valen. El Estado es el guardián de esas asimetrías profundas.Todo esto se traduce en que los nuevos empresarios, con la conformación de la matriz estado-céntrica, autoritario-desarrollista, se convirtieron también en una formidable fuerza social y política que contribuye a la definición de políticas públicas, en especial de aquellas que les interesan, vetando las leyes o decisiones que les perjudican. No es posible entrar en detalles sobre lo que sucede en los escenarios en los que el poder se comparte y particulariza. De hecho, los intereses que representa el CACIF como empeño institucional general —o algunas de sus cámaras, en particular— contribuyen a la conformación de un poder corporativo a veces directo que le resta fuerza y autoridad al Estado, sin las mediaciones propias de los partidos políticos (o a veces, por interpósita mano de determinadas agrupaciones partidarias). Lo importante es el registro general y las eventuales contradicciones particulares que pudieran aparecen en los vínculos entre el Estado como representante de la nación y los intereses privados desde la sociedad. Un ejemplo particulariza de manera inequívoca esta relación: la larga historia de desencuentros en materia fiscal, un infeliz maridaje que ha hecho de Guatemala un paraíso tributario en el seno de una nación pobre y desigual.110 109 Martí, WJ. (2006: 65, cuadro 4.8). 110 SAT-Icefi, Historia de la Tributación en Guatemala, óp. cit. varios capítulos y páginas.

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En esta dimensión, hay dos consideraciones finales, de distinto rango. Una es que no es cierto que el Ejército esté sometido o fuertemente condicionado por los empresarios. .Las relaciones en el interior del Estado autoritario-desarrollista, o entre Ejército y la burguesía, no son tan simples; son vínculos múltiples, con variables y grados temporales de atracción y/o rechazo. El Ejército en Guatemala tiende a ser un poder independiente; los grupos propietarios lo tienen por su misma constitución clasista. Los conflictos sobre las reformas fiscales son un ejemplo de dos políticas encontradas. En una perspectiva de largo plazo, el Estado guatemalteco ha sido un poder militar. El segundo punto es que no será democrático el Estado, en tanto su vocación de servicio a la nación, a todos y especialmente a los menos privilegiados, no se satisfaga plenamente. La atención a los pobres no lo vuelve automáticamente democrático, pero la excesiva penetración de intereses privados lo corporativiza y lo vuelve débil y autoritario. El poder colonizado expresa una debilidad constitutiva de la que profitan militares y empresarios desde 1954. Paralelo al ascenso de la coalición post-arbencista, los nuevos actores conservadores que contribuyeron a redefinir las relaciones de poder después de 1954 persiguieron a las entidades opositoras como los partidos, particularmente los sindicatos obreros y los organismos campesinos, y otras organizaciones sociales que durante todo este tiempo han realizado esfuerzos para salir del marasmo de la desmovilización, la desorientación y la fragmentación inducidas. Las «clases» asalariadas no lograron crecer en número e influencia en la política nacional, pese a algunos logros importantes pero temporales y aislados.111 Es lo que se reconoce como una crisis 111 Lo que aquí se dice no constituye un balance del movimiento popular, menos aún de lo que hacen las organizaciones mayas, femeninas, de derechos humanos, ecológicas, etc. Es sólo una referencia a lo que hubo en el período democrático, cuando sobresalieron la Central General de Trabajadores de Guatemala (CGTG) y la Central Campesina.

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de participación y representación del asociacionismo de la sociedad civil, propiciada por el poder autoritario. La cuarta experiencia innovadora del período en consideración es de orden político y está articulada con los procesos de institucionalización del Ejército y su proyecto de ejercer el poder controlando al Estado con apego ritual a las formalidades democráticas. Ese propósito, explícito desde 1963, cobró forma en las elecciones de 1966, las primeras en la historia nacional convocadas por los militares utilizando la Constitución y el voto popular. Promovieron la instalación de procesos de participación/ organización ciudadana, de una democracia electoral vigilada, «modelo» por cierto ya aplicado en varios países de América Latina. En Guatemala se empleó como un modelo persistente entre 1966 y 1982. Fue una iniciativa institucional del Ejército que se proponía resolver varios aspectos críticos que todo poder enfrenta: alcanzar la legalidad en el ejercicio del mando, y satisfacer el tema de la sucesión y rotación del mando. El «modelo» comprendió tres elementos: a) la existencia de un orden constitucional, es decir de una legalidad básica establecida previamente; b) la presencia de partidos políticos aceptados, inscritos, funcionales; y c) elecciones generales que se convocan periódicamente112 para elegir presidente, Congreso y autoridades edilicias. Este tipo de ejercicios formales ha sido calificado como elecciones democrático-autoritarias o iliberal democracy, porque contienen dos limitaciones sustantivas que las desvirtúan. Una, es que sólo participan partidos y/o fuerzas políticas reconocidas y registradas legalmente, (es decir aceptadas por el ejército) lo cual reduce el pluralismo ideológico y aún la misma participación. Y la otra, más importante, es que el partido-de-los-militares (el PCN en El 112 En El Salvador, en fechas parecidas, se utilizó un modelo electoral similar. Cada cinco años, desde 1962 hasta 1979, se convocaban elecciones. En esta última fecha, el modelo entró en crisis; en Guatemala se inició en 1964 y se descompuso en 1982.

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Salvador, el PID en Guatemala y sus alianzas) prefigura su victoria al anunciar quién es el candidato oficial (un general) que en la lógica autoritaria no puede perder. Y se aseguran también la mayoría en el Congreso, donde comparten escaños con otros partidos. Todo esto niega el valor de una competencia, justa, igualitaria, con resultados inciertos, rasgos propios de las elecciones democráticas. El programa empezó a aplicarse en 1966 hasta 1982, cinco eventos electorales en que el mecanismo del ‘general ganador’ falló sólo la primera vez, con el triunfo de un candidato civil, Julio César Méndez.113 El Ejército lo hizo firmar un pacto restrictivo de su independencia como presidente, que entendió que éste es un Estado autoritario, militarizado; las fuerzas políticas advirtieron que como la doble faz de Jano, tenía también una cara terrorista, que éste era un poder contrainsurgente. Elecciones de esta naturaleza se realizaron en varios países, calificadas por algunos como demonstration polls, por el efecto ‘vitrina’ que tuvieron cuando eran observadas desde el exterior y parecieron cumplir en la apariencia lejana con las formalidades democráticas. Para otros fueron una inaceptable mistificación que rechazaron como democracias-de-fachada, prueba ominosa de las dificultades militares para sostener experiencias democráticas. Un juego frustrado de antemano por la manera como las fuerzas armadas se articulaban con la sociedad, dominándola al convocar a la ciudadanía a un ejercicio que en su desarrollo se desacreditaba; una legalidad formal que finalmente no respetaban.El ejército nombra al candidato y el pueblo lo elige, una relación de naturaleza perversa. En El Salvador, también se aplicó el modelo de ‘democracia de fachada’, casi en el mismo período y con iguales resultados. ¿Por 113 No siendo ésta una historia política, solo se menciona que la elección de Méndez Montenegro fue al inicio rechazada por los militares, quienes finalmente reconocieron su triunfo y lo obligaron a firmar un pacto que redujo las funciones presidenciales a un manejo de la administración y no del poder.

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qué necesitaron los militares esta pantomima que sólo sirvió para desacreditarlos? ¿Al desistir del golpe de Estado y optar por las elecciones, sustituir la fuerza por el fraude como forma de acceder al poder se estaba dando el primer paso de una transición sui géneris a la democracia? En efecto, convocaron y toleraron una oposición política obediente, un pluralismo con mordaza y una competencia predeterminada (aceptada en niveles de diputaciones y alcaldías). No hay que olvidar que en casi todo el Siglo XIX las dictaduras utilizaron el mecanismo electoral para reelegirse, con una visión prepolítica de la participación popular. Lo diferente es que antes se reelegían y ahora se alternaban, ¿algo se ganó? Analizando los efectos de otras latitudes, algunos han propuesto la teoría de que éstas fueron las formas iniciales de las elecciones democráticas y de que varias, muchas elecciones autoritarias pueden democratizar finalmente el sistema.114 También puede suceder al revés. En resumen, esta etapa que define la compleja ambigüedad de esta matriz estado-céntrica, autoritario-desarrollista en Guatemala encierra la síntesis de varios rasgos que la tensan y que se vienen mencionando: se trata de un poder desarrollista sostenido, que estimuló la creación de instituciones públicas descentralizadas; buscó la dimensión de una democracia autoritaria y otra de un régimen represivo, claramente contrainsurgente. Un ejemplo, un momento temporal, fue el lapso 1978-1982 que unifica esta triple y compleja dimensión del Estado: se alcanzaron importantes tasas de crecimiento económico, al mismo tiempo se realizaron las quintas elecciones presidenciales de esta «democracia autoritaria» y se aplicaron también las peores formas de contrainsurgencia genocida. El Estado entra en crisis con las elecciones en 1982 contradictoriamente cuando inicia su ofensiva antiguerrillera. La cúpula militar se fractura y en 1985 da paso al retorno del Estado democrático neoliberal. 114 Como de cierta manera sucedió en los sistemas brasileño, mexicano y argentino; es así como muchas elecciones democráticas terminan por agotar el sistema como en Venezuela y Colombia.

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La quinta experiencia a mencionar es sin duda la más importante por sus orígenes y sus efectos a largo plazo. Comprende todo lo relativo al alzamiento guerrillero y a la lucha insurreccional que sucedió sensu strictu entre la mitad de los 60 y finales de los 70 del siglo XX, que estuvo acompañada o precedida de intensas movilizaciones sociales y reivindicaciones económico-sociales como nunca había ocurrido, pues fue una rebelión de los desiguales que desbordó las demandas laborales del Código de Trabajo. En sus múltiples dimensiones, la insurgencia armada constituyó la manifestación de un profundo descontento raigal surgido en parte por la manera violenta y rápida como se puso fin al proyecto nacionalpopular en 1954,115 por las formas represivas que en la década siguiente se aplicaron a los movimientos sociales que se movían en torno a demandas socioeconómicas, legales y públicas. La suma de esas protestas constituyó un rechazo a la forma oligárquica de dominio estatal, a la cultura de odio que estimuló el anticomunismo, a los efectos del cambio económico sin modernización política, y a las influencias de la revolución cubana. Es frecuente hablar de treinta y seis años de conflicto armado interno, lo cual es una mixtificación de los tiempos en función de causas similares y efectos distintos. Ni lo uno ni lo otro. Fueron treinta años de represión antipopular sistemática (1954-1985) y menos años de conflicto armado, pero donde hubo resistencias, luchas populares, dos intentos guerrilleros, variadas formas de rebeldía, todo lo cual redefinió el papel de los militares como guardianes pretorianos del orden burgués, de las articulaciones de dominación y subalternalidad con las clases trabajadoras, y de forma especial, los grupos indígenas, de la presencia política e 115 Puede ser que esto se explique en parte por la súbita renuncia de Árbenz, grave por lo imprevista en un ambiente de ascenso de la lucha social, lucha muy parecida a un enfrentamiento de clases. Mas grave aun es la soledad en la que se decidió la mencionada renuncia que no hubiesen previsto, trazado y aplicada una estrategia defensiva. No estuvieron a la altura de las necesidades de la revolución, el pueblo se quedó confundido y apaleado.

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El Estado en Guatemala: ¿orden con progreso?

ideológica de las fracciones radicales de las clases medias y otros grupos sociales. Aquí aparece otra dimensión en la manera como el Estado postliberal, que se ha calificado como poder desarrollista autoritario, terminó de conformarse; ya no solo los campesinos sino que son objeto de control y orden y por ello, de violencia, nuevos sectores sociales resultado de la diferenciación en la estratificación clasista. En períodos distantes una década, uno entre 1964-1967 y luego entre 1980-1983, hubo dos procesos guerrilleros con programas radicales que tensaron a la sociedad y volvieron anormal la vida en algunas zonas rurales y, por momentos, en la misma ciudad capital. La insurgencia influyó en la política nacional y en la modulación del poder estatal. Por un lado, porque obligó cambios institucionales en el interior del Estado y en funciones básicas del sistema, que se debilitaron aún mas, tales como la seguridad, la justicia, los derechos humanos, la lucha contra la pobreza y otros. Por el otro, al modificar instancias internas del Ejército, como el reforzamiento de la militarización, de los servicios de inteligencia, comunicaciones, transporte, creación de colaboración paramilitar (como las Patrullas de Autodefensa Civil, PAC). La insurgencia intentó ser un contrapoder, no llegó a la fase de constitución del poder dual, en términos marxianos. De hecho, no fue una amenaza sustantiva al poder del Estado, sino una a expresiones puntuales de las tácticas militares. La contrainsurgencia fue una modalidad del poder militar que desbordó las funciones de orden y control que el Estado está llamado a realizar. Sin embargo, el dato más importante desde el punto de vista de los efectos que se desea destacar, es la «aproximación» de las fuerzas guerrilleras hacia sectores importantes de algunas comunidades indígenas, como en Quiché y sobre todo en el altiplano central y en las zonas montañosas de los Cuchumatanes. Es discutible el grado en que esas comunidades indígenas fueron incorporadas a la insurgencia armada y sus proyectos. Hay variadas razones para 139

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establecer bien la naturaleza de eso que llamamos ‘aproximación’ por lo discutible de sus consecuencias. Los servicios de inteligencia del Ejército se dieron cuenta del grave peligro que surgía con la movilización de decenas de miles de indígenas. A juzgar por distintas fuentes, exageraron el peligro por distintos motivos (118). Sectores intelectuales próximos a la subversión enfatizan que en esas fechas se produjo una evidente rebelión indígena, la más importante habida en los últimos tiempos. Algunos otros analistas sugieren que la aproximación entre guerrilleros e indígenas fue cierta pero inicial, dado que por motivos de tiempo no alcanzó a crearse una organización militar indígena, la expresión canónica de todo alzamiento popular. Sobre todo si se está viviendo un ambiente sobredeterminado por la guerra. La lucha guerrillera es motivo de análisis por la importancia que tuvo al constituir el primero y el más importante desafío nunca habido al poder estatal. Recuérdese que con la óptica apropiada, ni la Semana Trágica, ni el 20 de Octubre fueron amenazas a ese poder. En ambas hubo fracturas del ejército pero provocadas desde su interior, que ayudaron a reconstituirlo. En la primera, sirvió para el regreso de los generales barristas, liberales; en la segunda, sirvió para expulsar a los vetustos generales ubiquistas, también liberales. La lucha armada liberal en 1871 fue un desafío al poder estatal en formación, una estrategia militar para constituirlo. En 1979-82, los guerrilleros se plantearon inicialmente la toma del Estado y su destrucción. Teniendo como telón de fondo el castrismo y el sandinismo y sus éxitos tras un nuevo poder, la amenaza antiestatal de la guerrilla fue tomada en serio. La inclusión de este quinto aspecto como uno de los hechos con cambios más importantes habidos en la sociedad guatemalteca se justifica por dos motivos que tienen que ver de otra manera, con el Estado, tema de este capítulo. El primero es que la constitución de fuerzas guerrilleras radicales en sus propósitos dio la oportunidad para que los componentes asociados con el assumption of Regnancy 140

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se desplegaran aún más y los militares ocuparan posiciones de control del Estado, más allá de sus funciones como institución de orden y control. El ejercicio de la violencia contra los insurgentes se desbordó hasta alcanzar grupos o personas que solamente estaban en la oposición legal y pública, o que no ejercían actividad alguna. De allí que se diga que como resultado de estos excesos de violencia el Estado se defina también con rasgos terroristas, como ellos quedaron esbozados líneas arriba. El segundo motivo se relaciona con el anterior y se refiere a que en el seno de este desborde de violencia contra la sociedad tiene que considerarse como total, contra una parte de la sociedad en que las acciones contrainsurgentes, planificadas, fueran responsables del asesinato de más o menos unos 60/80,000 indígenas, cuyas aldeas fueron destruidas, su vida social disociada y amenazada seriamente su cultura. Con ello aparecieron rasgos acusadamente racistas que califican todo este momento. Contra todo lo que se hubiese podido predecir, el genocidio indígena ha tenido, entre otros, un efecto de la mayor importancia: la emergencia de un nuevo sujeto político en los escenarios de las luchas políticas y del poder: los pueblos indígenas, cuya presencia está aún definiéndose. Su presencia es potencialmente decisiva y depende del curso que adopte la definición de su identidad étnica, de cómo se constituyan en los escenarios políticos actuales sus intereses como ciudadanos guatemaltecos, como portadores de derechos y demandas específicas en el interior de una sociedad racista. Aún no hay unas organizaciones indígenas de carácter nacional, permanente, con liderazgos bien establecidos. Entre Bolivia y Guatemala, por ejemplo, hay décadas de distancia histórica. Simplificando el análisis, digamos que en el interior del pueblo maya hay una opción conservadora, que enfatiza los rasgos culturalistas y otra revolucionaria, que reivindica su condición económico-social. No son excluyentes y su concurrencia debiera tener una expresión política. Todo lo anterior tiene el propósito de 141

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advertir la distancia entre dos momentos estatales: el indígena como objeto de dominación y el indígena como sujeto de la historia. Las luchas y la organización de los indígenas y, en general, las luchas políticas del futuro inmediato de la democracia, tienen que tomar en cuenta la realidad de una nación pluricultural y multiétnica. Con una estratificación de clases marcada por las desigualdades. La etapa del Estado democrático que se ha planteado ya en varios Informes nacionales de desarrollo humano (INDH) tiene su correlato con el Estado para una nación heterogénea .e inclusiva. Y el Estado del futuro, en Guatemala, si tiene que ser democrático debe también tener una fuerza incluyente de carácter clasista, que deje atrás las raíces coloniales: tiene que ser un Estado plural. Este será otra etapa del Estado nacional en este país.

VII. El Estado postconflicto: un Estado subsidiario democrático Como consecuencia de los cambios introducidos por la crisis económica internacional a partir de 1980, el conflicto armado interno, el cambio de régimen hacia uno democrático, con la elección de civiles y la participación de partidos políticos de diversos signos, más las presiones para aplicar políticas de ajuste económico, aumentan las posibilidades de que aparezca un nuevo momento estatal. Los cambios en la sociedad son políticos, es decir relaciones de control y violencia que como mediaciones con el Estado tienden a generar nuevas configuraciones de poder, fuerzas de interés social que se organizan y nuevas ideas de cultura material y simbólica. Casi se diría, nuevos problemas. Los cambios en la élite dirigente exigen nuevos equilibrios de poder y de influencia en virtud de los procesos electorales de 1985 en adelante. Los cambios en el proceso producen demandas distintas, diferentes niveles de apoyo, 142

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de violencia, en los descontentos y la coerción. El cambio que introduce el régimen de democracia política genera un cambio parcial en las estructuras de adopción de decisiones, de la influencia de los grupos de intereses clasista. También motiva modificaciones en el grado de centralización y descentralización del poder, en el nivel de institucionalización de las funciones del poder en trance de democratización en una sociedad que surge mas empobrecida, más desigual, con énfasis en las diferencias étnicas. Todo esto plantea el tema del análisis del Estado postconflicto y postliberal, democrático pero con funciones subsidiarias. Fracasado el sentido autoritario estado-céntrico y desarrollista se pasa al Estado mínimo y al triunfo del mercado, que es una manera esquizoide de señalar la preeminencia de los intereses de la burguesía empresarial y la bancarrota de las fuerzas sociales que amenazaron el status quo entre 1970 y 1980. El Estado que así comienza a configurarse, a partir de la Constitución de 1985 y del primer gobierno civil, en 1986, es objeto de análisis en otro momento, que debiera hacerse en la perspectiva histórica que intenta trazar esta obra.

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Índice Presentación 3 Introducción 7 I. Aspectos generales 1. Introducción 2. Poder colonial y poder independiente 3. Sobre el Estado y la Nación 4. Los rasgos estatales 4.1 Una clase/élite/grupo dominante 4.2 La centralización del poder 4.3 La nación, nacionalidad y ciudadanía 4.4 La estructura económica, el mercado interior 4.5 El ejército profesional 4.6 El aparato fiscal y hacendario 4.7 El fin del Estado clerical, tan propio de la tradición española II. Los primeros pasos 1. La independencia y la república federal 2. ¿Viabilidad del reformismo liberal? El primer momento del Estado 3. El Estado y la restauración conservadora

19 19 29 33

III. El Estado liberal 1. El Estado liberal 2. El café, el Estado, la oligarquía

44 44 56

IV. El Estado liberal: estancamiento y decadencia (1898-1944) 1. El Estado liberal en crisis de estancamiento

66 69

V. El momento final: la crisis del Estado liberal (1930-1944) 1. La década extraviada 2. La decadencia del poder liberal

87 87 88

VI. El Estado desarrollista 1. La etapa democrática del Estado desarrollista (1944-1954) 2. La etapa autoritaria del Estado desarrollista (1954-1985)

103 107 118

VII. El Estado postconflicto: un Estado subsidiario democrático

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Bibliografía

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