Serie Sobre Salud 10

Guatemala 1985-2015 Análisis de tendencias y prospectiva

Documento de insumo sobre los contextos sociopolíticos y económicos para el proyecto “La construcción social del futuro de la salud y la seguridad social en Guatemala” Programa de Investigaciones Universitarias en Desarrollo Humano Proyecto del Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH) Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

EDGAR GUTIERREZ

Fundación DESC

Sumario

INTRODUCCIÓN

I PARTE GUATEMALA 1985-2005 ANÁLISIS DE LAS PRINCIPALES TENDENCIAS SOCIOECONÓMICAS Y POLÍTICAS HIPÓTESIS 1 Sobre los orígenes de la transición democrática HIPÓTESIS 2 Sobre la emergencia de actores económicos de poder HIPÓTESIS 3 Sobre el dramático cambio de la estructura económica HIPÓTESIS 4 Sobre los rasgos del nuevo modelo económico HIPÓTESIS 5 Sobre la degradación del aparato público en el contexto del paradigma neoliberal HIPÓTESIS 6 Sobre la evolución de los aparatos públicos de seguridad y justicia HIPÓTESIS 7 Sobre las características del tejido social HIPÓTESIS 8 Sobre los rasgos y evolución del movimiento social HIPÓTESIS 9 Sobre el deterioro de las condiciones medio ambientales HIPÓTESIS 10 Sobre la naturaleza y aplicación de los acuerdos de paz HIPÓTESIS 11 Sobre las tendencias generales del periodo (conclusiones)

II PARTE GUATEMALA 2015 TENDENCIAS Y ESCENARIOS SOCIOECONÓMICOS Y POLÍTICOS TENDENCIAS EN CURSO Altos déficit sociales Esquizofrenia del poder Precaria gobernabilidad democrática Soberanía, comercio, seguridad y recursos naturales País de dos niveles Falsos dilemas del poder Posibilidades y límites de la sociedad civil Debilidades crónicas de la economía Debilidades crónicas de la política Los imprevistos con alto poder de impacto TENDENCIAS EN LOS PRÓXIMOS DIEZ AÑOS DES-INSTITUCIONALIDAD PERSISTENTE E INSERCIÓN EN LA GLOBALIDAD DIFÍCIL GOBERNABILIDAD DE LA ECONOMÍA

PROBABLES RUTAS HACIA EL 2015 1. Escenario de precarización Mayor pérdida de institucionalidad Inseguridad, deterioro del Estado de derecho Malestar de la economía Empaño internacional Disputas de poder exacerbado Factores de amortiguamiento 2. Escenario de administración de la crisis Se neutralizan las oposiciones portadoras de ingobernabilidad Respaldo internacional Iniciativas de gobernabilidad Liderazgo, unidad de poder Semilla hegemónica del poder corporativo

3. Escenario de baja probabilidad-alto impacto Confrontación Congreso-Ejecutivo Salida del Presidente Revueltas populares Ruptura en los bloques de poder Desastres, inacción gubernamental Cambios en la lógica del narcotráfico Colapso económico internacional

Bibliografía Anexos

Guatemala 1985-2015 Análisis de tendencias y prospectiva (Segunda versión. Noviembre 2006)

Introducción Este documento fue elaborado con el propósito de aportar elementos de contexto sociopolítico y económico al proyecto “La construcción social del futuro de la salud y la seguridad social en Guatemala”, que alienta un enfoque multidisciplinario e involucra a un conjunto de instituciones oficiales, académicas e internacionales. El proyecto sugiere un enfoque sistémico en el cual ubica el desempeño de su materia: salud/enfermedad y sistema de salud, entendido como la respuesta social organizada ante el fenómeno. En consecuencia, el texto pretende proporcionar un enfoque global y sistemático sobre el proceso guatemalteco de las últimas dos décadas, y proponer un análisis sobre tendencias y escenarios en la perspectiva de los próximos diez años.

La primera parte, el diagnóstico, está organizada temáticamente y cada sección se introduce con la formulación de una hipótesis, que se desarrolla a continuación. En la segunda parte estas tendencias y dinámicas se proyectan hacia el 2015 considerando probables rutas, factores de incidencia y escenarios específicos.

La redacción del informe es de Edgar Gutiérrez, quien contó con el apoyo de Elisabeth Ávalos y la asesoría de Julio Penados del Barrio. Este equipo agradece los comentarios y aportes de los expertos reunidos en una jornada entera de reflexión, quienes trabajaron sobre un primer borrador del docu1

mento. La responsabilidad exclusiva del enfoque, contenidos e información corresponde, sin embargo, al grupo de trabajo designado por la Fundación DESC.

1 Reunión de expertos realizada el 14 de septiembre de 2006 en Casa Ariana. Véase listado de participantes en la sección de anexos.

I Parte Guatemala 1985-2005 Análisis de las principales tendencias socioeconómicas y políticas

Hipótesis 1 Sobre los orígenes de la transición democrática La democracia liberal resultante en 1985 fue tutelada por el poder militar y erosionada financieramente por el poder empresarial; no pudo administrar las demandas sociales (derechos civiles y sociales) levantadas durante el prolongado enfrentamiento armado interno. Supervivió a varios sofocos, pero el enclaustramiento del aparato civil del Estado dejó marcada una ruta hacia el deterioro y la pérdida de las capacidades públicas en materia de estado de derecho, y también de políticas sociales.

Si los acontecimientos políticos siguen marcando simbólicamente los cambios históricos, entonces 1985 es el año que inaugura la actual etapa de democracia liberal en Guatemala en el contexto del final de la guerra fría. La Constitución Política de la República promulgada el 31 de mayo de ese año, soldó, contradictoriamente, el pacto de Estado de este periodo: los derechos civiles y políticos adquirieron un rango jurídico preeminente, a la vez que se debilitó el poder tributario indispensable para emprender las tareas estatales de cohesión social, es decir, la transformación real del “elector” 2

en ciudadano.

El ejercicio democrático, avalado por una nutrida asistencia a las urnas, se inauguró enfrentando dos tensiones que no pudieron ser procesadas eficazmente a través de la nueva institucionalidad civil del Estado, con lo cual se fijaron los límites y el ritmo del proceso político. Eran los saldos y el litigio de un atroz enfrentamiento armado interno todavía en curso. Por una parte, la abierta reclamación de los desaparecidos políticos no encontró eco en el nuevo poder representativo (dominado por el

Como reflejo de un acuerdo político de transición, la Asamblea Nacional Constituyente incorporó cláusulas garantistas de los derechos humanos conculcados abiertamente en las tres décadas anteriores. Los partidos políticos entonces dominantes provenían de una tradición opositora, víctimas de persecución política bajo el régimen autoritario y la comisión de fraudes electorales. Confiaban en la política como método para afianzar las libertades públicas y pasar en una etapa ulterior a la democracia social. Partidos emergentes que expresaban la evolución de la derecha tradicional y a una nueva generación de empresarios muy afines al pensamiento neoliberal, coincidían en la proclamación de las libertades y aunque no plasmaron su ideario de “Estado mínimo”, en los aspectos operativos constitucionales erosionaron la base financiera del poder público (véanse estos artículos de la constitución: 239, principio de legalidad; 243, principio de capacidad de pago; 28, derecho de petición; 41, protección al derecho de propiedad; además de los artículos 133 y 134 de la Ley de Amparo y Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y el artículo 30 del Código Tributario, que se refiere a la confidencialidad del “sujeto pasivo tributario”. Más allá de las fuerzas representativas, los poderes fácticos –empresarial y militar, y en menor medida el eclesial- introdujeron sus salvaguardas.

partido Democracia Cristiana Guatemalteca, DCG), ni en el sistema judicial. Por otra parte, obstinados contingentes guerrilleros –no obstante las bajas y disidencias padecidas- continuaban operando militarmente en limitadas áreas rurales, mientras sus aparatos políticos procuraban restablecer la influencia sobre el movimiento social y desplegaban una diplomacia muy activa en los centros de poder de Estados Unidos y Europa.

La joven democracia toleró los métodos clandestinos de las unidades operativas de la inteligencia militar –la persecución y el terror durante el periodo autoritario-, encaminados a sofocar la conspiración insurgente. El Ejército hizo explícito, e impuso como política de Estado, su lógica de seguridad. Acudió a la tesis de Karl von Clausewitz bajo este aserto: en el nuevo escenario democrático hay una solución de continuidad entre guerra y política, por tanto, el objetivo primario sigue siendo 3

aplacar la vieja amenaza (aunque ya sea marginal). Fue el principio de la ruina de la política democrática y la tácita demostración de que en tanto la amenaza insurgente no quedase formalmente neutralizada, la vigencia universal de los derechos humanos y el debido proceso quedaban subordinados a una lectura contrainsurgente.

Así, porciones enteras del poder estatal quedaron bajo tutela o control directo del poder militar. Los intentos civiles de reformar los aparatos de seguridad públicos fueron frustrados. Y la búsqueda de un entendimiento político, autónomo de los militares, entre las autoridades democráticas y el liderazgo insurgente, no llegó a madurar, en parte, porque los cálculos de futuro de las distintas fuerzas revolucionarias no eran homologables. El gobierno democrático acudió entonces a la política exterior como un recurso para legitimar eventuales negociaciones con la guerrilla, en el marco de la pacificación de Centroamérica. Pero cuando comenzó a idear una segunda gestión de gobierno basada en el pago de la “deuda social” de la democracia a través de una reforma fiscal, las facciones militaristas del Ejército despertaron la empatía de la cúpula empresarial conservadora y, con su respaldo, intentaron tumbar en dos ocasiones (1988 y 1989) al gobierno electo. Para enfrentar el primer golpe de Estado el partido de gobierno logró una notable movilización popular, pero ante el segundo golpe la defensa popular de la democracia fue pobre. Era el signo de su precoz desgaste, que iba de la mano de la tendencia hacia la baja del crédito democrático.

Hipótesis 2 Sobre la emergencia de actores económicos de poder 3

En esencia ese fue el mensaje del alto mando militar en una extensa audiencia pública convocada por una entidad no muy conocida entonces, el Consejo Empresarial, pocos días después de la firma de los Acuerdos de Esquipulas II. Ejército de Guatemala. Foro 27 años de lucha por la libertad. Guatemala, agosto de 1987. (Versión dactilográfica)

Con la reconstitución política emergió una nueva generación empresarial con rasgos de “bloque hegemónico”, que dirigió a la sociedad civil en el rescate de la democracia en lo años 90 y dio anuencia a la negociación de una solución política al enfrentamiento armado interno. Pero pronto mostró sus límites estructurales: las reformas debían ser “cuarteadas”, fortalecieron los carteles económicos y la suerte de los negocios dependió, como siempre, del derecho de picaporte en el gobierno. Sin embargo esa hegemonía, a fin de cuentas conservadora, ha logrado ser renovada cuando la coyuntura lo impone (2000-4) y solo peligra su cohesión interna cuando es expuesta políticamente en el gobierno (2004-6).

Después del gobierno de la DCG, el poder político democrático ya no registró eventos serios de tirantez con el Ejército. El fenómeno que marca el periodo subsiguiente es el ascenso político del poder empresarial. En 1989 y 1990 fuertes grupos industriales y agroindustriales acompañaron la constitución de dos partidos, Avanzada Nacional (PAN) y Frente Republicano Guatemalteco (FRG), a los cuales quisieron fusionar, sin éxito. El primer fracaso institucional de los políticos, el golpe de 4

Estado de Jorge Serrano en 1993, dio la impresión que las agrias disputas obrero-patronales habían abandonado el centro gravitacional de la conflictividad social, pues los empresarios encabezaron sin dificultad una amplia coalición de la sociedad civil (incluyendo sindicalistas, universitarios, grupos de derechos humanos, periodistas y partidos políticos) que, reivindicando la defensa de las libertades, fue clave para frustrar el golpe. Se trató del primer ensayo exitoso de hegemonía del bloque 5

empresarial en la sociedad civil en la transición del fin de la guerra fría.

La clase empresarial vivía una etapa de renovación de cuadros generacionales y de ampliación de su horizonte de mercados y visión intelectual, las cuales estuvieron acompañadas de la búsqueda de afirmación de una nueva identidad proyectada hacia la sociedad. Emprendió algunos esfuerzos con6

sistentes para reinterpretar la historia republicana del país a la vez que promovía iniciativas que manifestaban su compromiso con un desarrollo nacional basado en la ampliación de oportunidades para la inversión privada, el crecimiento económico y la competitividad; un fuerte control sobre el Estado (y los políticos) y acciones enmarcadas en el concepto de “responsabilidad social de las em4

La política democrática tenía trazada una agenda de transformación de acuerdo a la Constitución y los apremiantes desafíos de clausurar el enfrentamiento armado, pero la debilidad legislativa (18% de diputados al Congreso) de Jorge Serrano, sumado a sus aspiraciones empresariales y aparentes éxitos sociales (más del 50% de alcaldías en las elecciones intermedias de 1993) e inspirado en el exitoso golpe de Estado de Alberto Fugimori en Perú le facilitaron una lectura política según la cual el pueblo apoyaría –el Ejército se sometería y el sector privado sería dividido- un golpe de Estado, pues la gente ya expiraba una fuerte animadversión contra los políticos. Factores meramente coyunturales le hicieron fracasar, entre tanto quedó de manifiesto que los partidos, tempranamente, se habían apartado de su misión democrática, subordinándola a intereses pecuniarios y de corto plazo. 5 Ciertas interioridades de estos eventos están descritos en: Rachel M. McCleary. Imponiendo la democracia: las elites guatemaltecas y el fin del conflicto armado. Edinter. Guatemala 1999. 6 Un ejemplo es la obra Historia General de Guatemala, patrocinada por la Asociación de Amigos del País.

presas”. Con apoyo USAID tomaron auge las cámaras que promovían el nuevo modelo de crecimiento basado en exportaciones de textiles y productos agrícolas no tradicionales, las cuales se desmarcaban de los antiguos cafetaleros y comerciantes que habían dominado la escena en el último siglo. En este periodo, como antes, los jóvenes empresarios tuvieron sus miras puestas en lo que Estados Unidos quería, no obstante arrebatos nacionalistas.

En parte todo ese cambio despertó optimismo en la nueva generación empresarial, que se colgaba 8

de los cambios geopolíticos (la implosión del comunismo y el consecuente “fin de la historia”) y de las oportunidades ilimitadas que ofrecía el mercado global, facilitadas por otra racionalidad de las tareas estatales según el decálogo conocido como “Consenso de Washington”, que condicionaba el plan de financiamiento internacional (FMI, Banco Mundial, BID y banca privada extranjera) y el acceso a los mercados. La certeza de un escenario para la prosperidad de los negocios llevó al empresariado a respaldar iniciativas de algunos de sus operadores, más liberales (en la acepción europea), sobre medios de prensa pluralistas, los cuales, en efecto, abatieron barreras a la exclusión ideológica y respaldaron agendas de los derechos humanos de la sociedad civil, alentados por la comunidad internacional.

Ciertamente ese estado anímico facilitó las negociaciones de paz, pero mostró también –a juzgar por el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria (mayo de 1996)- los límites reformistas de una clase empresarial rendida enteramente a la liberalización económica, aunque ésta (entendida como promoción de la competencia) resultase a la postre en el refuerzo de los carteles 9

económicos. El pobre desempeño de la economía durante el periodo de vigencia democrático y el enrarecimiento general del clima de negocios (descomposición social, violencia criminal, desborde de los centros urbanos carentes de servicios, gobernabilidad precaria) empujaron a los empresarios a su matriz conservadora durante la primera década de posconflicto. Pero el desafío de vivir el divor7

En los últimos años ha crecido el interés y manejo del término, pero concretamente los indicadores básicos, responsabilidad tributaria y laboral, siguen siendo escamoteados, y la supervisión estatal permanece débil o ausente. Al respecto pueden consultarse los informes anuales de la OIT sobre el tema, y los reportes del Departamento de Estado de Estados Unidos referidos también a la situación laboral. 8 Es el escenario evolutivo optimista que formuló el profesor estadounidense Francis Fukuyama en el ensayo ¿El fin de la historia? (The National Interest, 1989) y luego en el libro El fin de la historia y el último hombre (Planeta, 1992), según el cual el proceso histórico de la humanidad había culminado en un orden universal capitalista y democrático, sin alternativa. En un nuevo epílogo a esa obra, Después del fin de la historia (2006), Fukuyama revisa el escenario donde identifica cuatro graves desafíos: El Islam como un “obstáculo para la democracia”; “el problema de la democracia en un plano internacional”, que ha traspasado las fronteras del Estado nacional; la autonomía de la política “para lograr que

el desarrollo económico comience” y las consecuencias imprevistas de la tecnología. Este tema se discute en: Antonio Romero y Carlos E. González. Condiciones generales de competencia en Guatemala. CEPAL. Estudios y perspectivas 52. Unidad de comercio internacional e industria. México, mayo 2006. Véase también, en la perspectiva del dominio de los monopolios: Edgar Gutiérrez. El pacto fiscal en Guatemala. Lecciones por aprender. Guatemala, 2006 (mimeo). 9

cio y hostilidad de un gobierno (FRG, 2000-2004) le despertó otra vez la necesidad de tejer alianzas sociales coyunturales al mismo tiempo que desplegaba unas habilidades inéditas para construir redes de cabildeo internacional y un muy eficaz manejo de los medios de comunicación social. De ahí a la conquista directa del poder gubernamental –aún sin andamiaje serio de partidos políticos- sólo hubo un paso, que se dio decididamente en 2004 con la instalación del gobierno de Óscar Berger.

Hipótesis 3 Sobre el dramático cambio de la estructura económica En los años 80, los cambios en los patrones de demanda del comercio internacional, en un contexto de exacerbación del enfrentamiento armado interno, tuvieron un efecto sísmico sobre el aparato productivo local. El país perdió sus dos motores de crecimiento –exportaciones agrícolas tradicionales y las manufacturas al mercado centroamericano-, la fuga de capitales y los desórdenes cambiarios restaron capacidades para administrar la crisis. El cambio estructural consistió en el achicamiento de las capacidades productivas y de absorción de la fuerza de trabajo, con lo cual los niveles de vida de la población sufrieron una severa depresión. Las migraciones internas y externas y la corrida hacia el mercado informal fueron las estrategias básicas de supervivencia de esa población.

Desde principios de la década de 1980, mientras el poder político enfrentaba en creciente soledad el desafío revolucionario, el modelo económico que se articuló a mediados del siglo XX sufrió un se10

vero ajuste. El crecimiento promedio anual de 5.2%, basado en la modernización agrícola

y la

instalación de una liviana planta industrial sustitutiva de importaciones de las tres décadas anteriores, se interrumpió abruptamente. Se desplomaron los precios de las materias primas en el mercado internacional y el comercio centroamericano hacia donde se orientaba la producción manufacturera, se vio afectado por las guerras civiles en Nicaragua y El Salvador y la crisis generalizada de pagos, cayendo el intercambio comercial en la región a su nivel más bajo. El desplome de las exportaciones y de la actividad económica general abrió una brecha fiscal que apenas fue paliada con recortes 11

de gasto público, incluyendo el sacrificio de los programas sociales, y contratación de deuda. 10

La modernización en la agricultura se entiende como el aumento del peso relativo de una serie de empresas que responden a la racionalidad capitalista. En este sentido, la modernización fue empujando a una descomposición de la agricultura tradicional, es decir, del sistema de producción basado en el uso extensivo de la tierra y las formas de control institucional de la fuerza de trabajo. Los rasgos que dibujan esa forma de modernización se pueden resumir en tres indicadores: (a) El número reducido de empresas que disponen de tierra suficiente o abundante que participan en el mercado de bienes transables; (b) El número reducido de productos que, con todo y la diversificación a partir de los años 50, pesan en la estructura de exportación; (c) La explotación de espacios agroeconómicos específicos (Costa Sur, en particular). Dos ejemplos pueden ilustrar este aserto: menos del 4% de las fincas de café generaban en 1979 el 83.5% del total de la producción, y menos del 1.5%, localizadas en la Costa Sur, concentraban la mitad de la producción nacional. En el cultivo del algodón 309 fincas (de un total de 331) producían el 99.9% del total nacional; todas esas empresas se localizaban en la Costa Sur. 11 Por ejemplo, los gastos reales per capita en salud disminuyeron en más del 55% entre 1981 y 1985, los de educación en un 26% y los de vivienda en un 82%. Por otro lado, se siguió una agresiva política de endeudamiento que empujó los

salida de capitales privados profundizó los problemas de liquidez, que pasaron a ser administrados por la banca central a través de devaluaciones programadas y ventajas cambiarias (subsidios) a las actividades agroindustriales.

La crisis no fue pasajera, como los agentes económicos locales y el propio gobierno habían previsto. Los patrones de comercio internacional atravesaron cambios estructurales. La revolución tecnológica aplicada al proceso productivo alteró la demanda mundial de bienes primarios, dejando mercados más selectivos a la oferta exportable guatemalteca, cuyo peso recaía en (“postres”) el 12

café, el azúcar y bananos.

La industria corrió una suerte parecida. Hacia 1989, cuando los

industriales censaron el sector se encontraron con una planta de supervivencia, o bien ya reconvertida 13

bajo las nuevas condiciones del mercado.

Sólo aquellas industrias subsidiarias de consorcios

estadounidenses (como las químico-farmacéuticas) siguieron operando de acuerdo a los planes de las casas matrices, a la par de los viejos monopolios agroindustriales (cerveza, cemento, pollo, licores, azúcar, fertilizantes, pastas, aceites) que seguían beneficiados con barreras proteccionistas. En definitiva, en esta rama industrial, las metas de expansión, renovación de capital de trabajo y administración estaban en dependencia de planes más globales de mercado.

saldos que se duplicaron cada dos años. Una porción nada despreciable del financiamiento fue adquirida con la banca privada local e internacional en condiciones onerosas (tasas de interés variables hacia el alza, plazos cortos de vencimiento). Así comenzó a alimentarse un círculo perverso: endeudamiento->para cancelar la deuda->mayor endeudamiento. Desde entonces una quinta parte del presupuesto público de cada año se destina al pago del servicio de la deuda. 12 Sin duda, la producción algodonera sufrió el impacto más dramático. Hacia 1980 se cultivaban más de 70,000 hectáreas de algodón; dos años después esta extensión se redujo en un 75%, y la pérdida de jornales/año fue de 26,000. Hoy día esa producción virtualmente ha desaparecido. Los viejos algodoneros que lograron recuperarse de la ruina son ahora productores de palma africana u hortalizas, legumbres, flores y tubérculos para la exportación. También se redujo a la insignificancia la exportación de cardamomo. Los efectos depresivos sobre el cultivo del café se apreciaron en un plazo más largo, y a pesar de la recuperación de las cotizaciones del grano a partir de 1994 (tras altibajos en el primer quinquenio del 2000) dejó de constituir el eje de la economía nacional que fue por más de un siglo. Durante la primera mitad del decenio de 1980, el valor total de las exportaciones de bienes sufrió una contracción cercana al 50%. Fue hasta dos décadas después que las estadísticas oficiales mostraron la recuperación de los niveles logrados antes de entrar a la etapa recesiva. 13 En 1983 el Registro Mercantil tabuló, en promedio, una quiebra industrial cada tres días. Este fue uno de los años más difíciles para la industria, pero no el único. Al final del decenio los propietarios hablaban de la "industria sobreviviente". Los cambios ocurrieron no sólo por obsolescencia tecnológica, sino además en la organización del trabajo. Algunas empresas de textiles, por ejemplo, decidieron cerrar alegando acumulación de saldos negativos en sus cuentas. Despidieron a todo el personal, pero pocos meses después volvieron a contactarlos para ofrecerles empleo. Esta vez sería bajo otras condiciones. Los trabajadores se quedarían en sus casas, adquirirían una máquina tejedora a plazos, cuyo crédito sería otorgado por el antiguo patrón, y recibiría todos los insumos, materia prima y diseños de éste. El sueldo equivaldría al rendimiento. De esta forma, los antiguos industriales se aseguraban la continuidad de la producción disminuyendo notablemente los costos. Desaparecía, como se sobreentiende, el pasivo laboral, las negociaciones de pactos colectivos con el sindicato, gastos administrativos y otros. El mercado centroamericano siempre quedaba asegurado, pero bajo otras reglas. Durante estos años, fueron continuas las quejas de las autoridades aduaneras de países como Honduras y Nicaragua que veían inundados sus mercados de productos guatemaltecos que ingresaban de contrabando. Así se instaló en Guatemala una forma de organización del trabajo tipo maquila, antes de que aquí viniera la gran corriente de maquilas coreanas y estadounidenses. Los cambios en el empleo fueron notables. De casi un 25% de la población económicamente activa (PEA) que estaba ocupada en la industria hacia finales de los años 70, diez años después apenas representaba un 14%.

Otro cambio estructural fue el laboral, referido a las fuentes de ingresos de la fuerza de trabajo. Entre 1981 y 1987, el índice de empleo restó 37 puntos en la agricultura y 67 en la construcción. En el mismo período, los salarios reales en la agricultura sufrieron una erosión anual del 8.7%; en la minería y la construcción acumularon una pérdida en promedio del 20%. Entre 1979 y 1989, de acuerdo al Instituto Nacional de Estadísticas, la población asalariada disminuyó en un 6.5%; los trabajadores estacionales con tierra decrecieron en un 43.4%; aumentaron en un 90.2% los trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados. Las estadísticas muestran, por otro lado, que hubo una disminución de la migración estacional de un 31% a un 12% entre los trabajadores que poseen tierra. En el área rural en general se diversificó la actividad ocupacional y fue el inicio del creciente flujo de emigración hacia Estados Unidos. Al final del periodo, sin embargo, el dato duro que queda es: 7 de cada 10 personas ocupadas está en el sector informal de la economía; 7 de cada 10 están calificados como 14

subempleados, y de éstos 9 de cada 10 están por debajo de la línea de pobreza.

El deterioro brutal de las condiciones generales de vida interesó directamente el consumo alimentario. Las disponibilidades de calorías por persona bajaron en 7.3% entre 1981 y 1985, pero aquellas que provienen del maíz (básico en la dieta de la población de menores ingresos) disminuyeron en 15%. En conjunto, se redujo el consumo aparente de maíz, arroz, hortalizas, carnes y otros productos. El sistema 15

económico enfrentó a partir de los años 80 una verdadera crisis de reproducción

que derivó en un

cambio de modelo económico.

Hipótesis 4 Sobre los rasgos del nuevo modelo económico Un nuevo modelo económico se implantó en medio de la crisis de reproducción de los 80, el cual fue gobernado por los organismos financieros internacionales. El crecimiento resultó más modesto que en el periodo anterior, disminuyó el peso de la agricultura y aumentó el de los servicios y las maquilas; el vínculo comercial con Estados Unidos fue en aumento y el cambio de roles inducidos en el Estado hizo que bajaran los estándares de sus políticas sociales. Al cabo, las migraciones hacia el exterior, la economía informal y la economía del delito se consolidaron como datos duros en coexistencia con la economía oficial. 14

La calificación de subempleo que emplea el INE se refiere a personas con ocupaciones temporales e inestables que, sin embargo, deben invertir entre 8 y 16 horas de trabajo para alcanzar un ingreso mensual que sin embargo es inferior al costo del mínimo vital. 15 La crisis de reproducción del sistema económico se entiende como la incapacidad del aparato productivo para absorber fuerza de trabajo y generar los recursos necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas de la población guatemalteca. Esta incapacidad está determinada por el agotamiento del ciclo de crecimiento basado en las grandes plantaciones de algodón, caña de azúcar y café, la pérdida de los endebles eslabones intersectoriales de la economía (agricultura-industria-servicios) y la degradación de las formas de producción campesina, sin que el sistema haya encontrado los factores de ajuste suficientes para garantizar un nuevo ciclo de expansión del mercado. Véase: Edgar Gutiérrez. Crisis de reproducción y ajuste estructural en Guatemala. Ponencia presentada al “1992 International NGO Forum on World Banc & IMF Adjustment Lending”. Washington, dc, 17-19 septiembre 1992.

En el propio corazón de la crisis del modelo económico vigente hasta los años 80, se incubó la matriz del nuevo modelo. Inició en 1983 desde una perspectiva geopolítica del gobierno de Estados Unidos, bajo las urgencias de la Guerra Fría en Centroamérica, como una concesión unilateral de apertura comercial, conocida como la Iniciativa de la Cuenca del Caribe,

que consistía básica-

mente en la eliminación de barreras arancelarias a una amplia oferta exportable de la región (27 pequeñas economías). Se buscó recuperar el crecimiento económico ampliando la oferta exportable a través de productos agrícolas no tradicionales (hortalizas, flores, legumbres, tubérculos) que descansaban en pequeñas y medianas propiedades, y textiles manufacturados que operaban con estímulos fiscales a través de zonas francas.

La USAID promovió asociaciones (AGEXPRONT) y fundaciones (FUNDESA) con empresarios locales a fin de expandir información de mercado, precios y tecnología básica, atraer inversiones y vincular agentes intermediarios. A la vez se emprendió un esfuerzo de estabilización financiera tomando 17

como base de referencia el “Consenso de Washington”. Hubo otras formulaciones del mismo consenso, como aquellas que agrupaban las tareas en cuatro áreas: 1) Un marco macroeconómico equilibrado, 2) Gobiernos de menores dimensiones y más eficientes; 3) Sectores privados eficientes y en expansión, y 4) Programas destinados a la reducción de la pobreza.

Al cabo, los resultados fueron disímiles. Se logró imponer disciplina fiscal y financiera, y aunque el aparato de gobierno fue trasladando funciones al sector privado, no resultó más eficiente. La idea de la libre competencia, sin marcos regulatorios y con mercados poco profundos, vigorizó los carteles económicos y reforzó las redes informales de captura del Estado, ampliando la brecha de la des-

La Ley de Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe fue una iniciativa del presidente Ronald Reagan que entró en vigor el 1 de enero de 1984 y se amplió en cuatro ocasiones, hasta el 2000-2004. Abarcaba la mayoría de productos, aunque algunos como los textiles y productos de cuero, calzado, caucho, plástico y otros se excluían “si algún componente provino de un país comunista”. Otros productos, como el azúcar, las carnes de res y ternera, atún y etanol podían ser elegibles bajo ciertas condiciones. 17 La primera formulación del llamado "consenso de Washington" se debe a John Williamson (Lo que Washington quiere decir cuando se refiere a reformas de las políticas económicas, 1990). El escrito identifica diez temas de política económica, en los cuales, según el autor, “Washington” está de acuerdo. "Washington" significaba, para el caso, una red política-económica-intelectual integrada por el FMI y el Banco Mundial, el Congreso y el Senado de Estados Unidos, la Reserva Federal, los altos cargos del gobierno y sus grupos de expertos. Los temas tratados en el documento fueron estos: 1) Disciplina presupuestaria; 2) Cambios en las prioridades del gasto público (de áreas menos productivas a sanidad, educación e infraestructuras); 3) Reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias y tasas marginales moderadas; 4) Liberalización financiera, especialmente de las tasas de interés; 5) Búsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos; 6) Liberalización comercial; 7) Apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas; 8) Privatizaciones; 9) Desregulaciones, y 10) Garantía de los derechos de propiedad.

igualdad.

Las nuevas políticas sociales focalizadas y descentralizadas a través de agentes priva-

dos, botaron el estándar de las políticas sociales universales. El deterioro acelerado de los servicios públicos de educación y salud, para las clases medias, significó una carga extra, pues debieron introducir un renglón permanente del gasto familiar a fin de comprar esos servicios. De todos modos 19

el modelo de focalización, aunque amplió las coberturas, no mitigó la pobreza. Un vasto archipiélago de hasta trece fondos sociales, que absorbió en el periodo 1998-2005 el 11% del gasto público, derrochó buena parte de los recursos y se convirtió, eso sí, en una herramienta efectiva de clientelismo político. Por lo demás los contratos de privatizaciones de energía eléctrica, teléfonos e infraestructura (silos y algunas carreteras) dejaron inermes a los usuarios ante las decisiones unilaterales de fijación de tarifas, sistemas de cobros y calidad de servicio, no obstante que algunos de ellos (como la energía) son subsidiados por fondos públicos.

Ahora bien, las reformas económicas aplicadas en sus distintas etapas desde mediados de los años 80 sí introdujeron modificaciones estructurales que apuntalan la noción de un nuevo modelo económico. Por ejemplo, el peso tradicional de la agricultura en el PIB se contrajo de más del 50% en el anterior modelo a alrededor del 25% en la actualidad. En cambio los servicios crecieron en peso relativo: de poco menos del 20% a casi 50%. La estabilidad financiera se ha logrado mantener –con ciertos sacrificios fiscales- pero el ritmo de crecimiento de la economía es ahora la mitad de lo que fue en el modelo anterior (de 5.2% promedio anterior a 2.5% promedio actual). Además, el costo más grave del nuevo modelo es en términos de ruptura del tejido social y pérdida de capital humano. Dado que su capacidad de absorción de fuerza de trabajo es muy limitada –apenas 1 de cada 4 jóvenes que anualmente ingresa al mercado laboral- tiende a expulsar población económicamente activa.

Eso se traduce en varias tendencias críticas en el mercado de trabajo: creciente flujos mi-

El Estado se empleó, por ejemplo, para manipular aranceles a favor de los oligopolios. Pero el costo no sólo fue para consumidores que debían pagar sobreprecios (azúcar, fertilizantes, cemento) sino para la producción campesina, especialmente de maíz, papa y trigo, que sufría enormes pérdidas en época de cosecha que era cuando el gobierno autorizaba la liberalización de importaciones con lo cual abatía los precios internos y facilitaba el acaparamiento de los agroindustriales con capacidad de almacenamiento. Además la movilidad social de empresarios medios iba a contracorriente por el control de patentes y canales de distribución en manos de los oligopolios. 19 Al contrario, un informe del Gabinete Social del Gobierno, Análisis comparativo de la desnutrición crónica en el periodo 1986-2001 en siete departamentos (22 noviembre 2001. Mimeo.), arribó a estas graves conclusiones: El 60.3% de niños-as con desnutrición crónica en los siete departamentos analizados constituye el peor indicador en Latinoamérica; más del 93% de los 134 municipios comparados no muestran ninguna mejoría; 25 municipios de los siete departamentos se suman a los 102 municipios con desnutrición crónica, lo cual significa que el número de municipios que presentan alta pobreza, vulnerabilidad alimentaria y desnutrición crónica se eleva a 81. En el área de estudio en 1986 había 37,922 niños-as desnutridos, en 2001 había 87,881: 131% más. 20 Y no es precisamente la población más pobre y deprimida. Su perfil corresponde a un estrato medio urbano y rural con aspiraciones de movilidad social, bloqueadas por el modelo económico ahora imperante.

gratorios permanentes hacia Estados Unidos, sobre todo; precarización de las ocupaciones a través 21

de una floreciente economía informal y de la economía del delito.

Puede concluirse, entonces, que el modelo económico vigente descansa en esencia sobre dos frágiles pilares: las remesas familiares y las exportaciones no tradicionales (agrícolas y textiles). Las remesas han crecido exponencialmente en la última década, hasta llegar a constituir en 2005 el equivalente al 60% del total de las exportaciones y el 9.2% del PIB. Si, en una hipótesis baja, fuesen 1.2 millones de emigrantes en Estados Unidos, quiere decir que su capacidad de ahorro per capita trasladado de manera directa a sus familiares (alrededor de un tercio de la población residente en territorio guatemalteco) es 5.5 veces más que el ingreso por habitante. Según la CEPAL un 9% de las familias pobres que han recibido remesas tras un periodo de tres años disminuyeron su nivel de 22

pobreza, un resultado que ningún programa oficial o de cooperación puede exhibir a la fecha.

Hipótesis 5 Sobre la degradación del aparato público en el contexto del paradigma neoliberal Las nuevas funciones que el paradigma neoliberal le dio al aparato público impidieron que éste siguiera siendo mecanismo de movilidad social para las clases medias, sin embargo ganó más atractivo para los intereses corporativos que buscaron administrarlo directamente. La reforma a medias del Estado genera una suerte de esquizofrenia: la sociedad le exige solucionar sus problemas sensibles, pero le niega suficiencia financiera; las nuevas fórmulas gerenciales de operación en el campo social coexisten con el viejo estilo burocrático, marginal en las tareas estratégicas; el desprestigio y la desmoralización de los empleados públicos profundizan el aislamiento de las instituciones y dificultan su reforma integral.

En el último siglo, el sector público tuvo importancia como mecanismo de ascenso social de las clases medias urbanas de la capital y del interior. A partir de la década de 1950, el ingreso al Ejército, el magisterio o una plaza en cualquier institución de gobierno – IGSS, Ministerio de Salud, Finanzas,

La economía informal y la economía del delito constituyen dos pisos de la economía que se yuxtaponen a la economía oficial y con la cual, además, tienen vasos comunicantes. Aunque a ciencia cierta se desconocen sus volúmenes e interconexiones, es dable afirmar que la economía informal resulta ser, en esencia, un conjunto de estrategias de supervivencia para la población empobrecida pero también para profesionistas y clases medias que trabajan a destajo y dividen su jornada laboral en varias ocupaciones sucesivas, extenuantes. La economía del delito siendo en muchos sentidos también estrategia de supervivencia ofrece, sin embargo, capacidades de formación de ahorro o, en todo caso, de altos estándares de consumo. Toda una clase media y media alta emergentes, asociadas a la narcoactividad, el contrabando, blanqueo de dinero y bandas de asaltantes y secuestradores, en distintas escalas, han emergido en los últimos años dinamizando el consumo básico y suntuario, las construcciones de viviendas y edificios y estimulando una serie de servicios correspondientes a los nuevos estilos de vida. La geografía de los centros urbanos se está modificando rápidamente, de la mano de estas corrientes de inversión y consumo. 22 CEPAL. Panorama Social de América Latina 2005. Santiago de Chile, noviembre de 2005.

INDE,

Caminos etc.- equivalía a estabilidad laboral, carrera profesional, garantía de prestaciones y

una vejez tranquila, lo cual, a la vez, permitía una expectativa familiar previsible, educación y más altas expectativas de movilidad social para la generación siguiente, incluyendo la creación de ahorro. Esa centralidad del aparato público fue sin embargo nada relevante para el resto de la sociedad, especialmente si eran habitantes de las zonas rurales e indígenas. Los usuarios capitalinos o habitantes de los principales centros urbanos aún rescatan la calidad –comparativamente con los últimos 20 años- de los establecimientos educativos y los hospitales nacionales. Eso fue así en gran medida porque el anterior modelo económico requería una burocracia civil relativamente pequeña y centralizada, y una burocracia militar más extendida, educada para administrar el aparato estatal, y eficazmente operativa en la contención social. En los años 50 y hasta parte de los 70 hubo varios intentos de promover una tecnocracia por mérito a fin de instalar unas ciertas capacidades públicas de planificación del desarrollo económico, tecnológico y urbanístico, pero no tuvieron mucho vuelo. En general la burocracia siguió ingresando al servicio público por conexiones políticas y familiares insertándose entre las densas redes informales creadas en torno al Estado.

Con el nuevo modelo económico ese perfil institucional se fue modificando. La crítica social generalizada por el carácter excluyente (según estrato social, pertenencia étnica y asentamiento geográfico) de los servicios públicos, las frecuentes prácticas corruptas y la baja eficacia del funcionariado encontró súbitamente una potente caja de resonancia –cierta “racionalidad” interpretativa- en las escuelas neoliberales, estrechamente asociadas al sector empresarial, que tomaron auge, también, desde mediados de los años 80. Las instituciones públicas quedaron sitiadas por el bombardeo ideológico neoliberal –que le hacía sentido al común de la gente- y perdieron el atractivo de los tecnócratas pues las empresas captaban los cuadros más calificados con una oferta que dejaba fuera de competencia al Estado: buena paga, prestaciones, estabilidad, expectativas de ascenso y prestigio social (hasta con la posibilidad de prestar voluntariado social a través de las fundaciones de las empresas, los patronatos y otras iniciativas privadas).

Clases medias y grupos intelectuales no em-

presariales se abonaron a las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ong) que experimentaron un boom en esos mismos años.24

Desde luego, cuando las corporaciones requieren colocar a sus mandos directivos y gerentes en cargos públicos – especialmente en el gabinete económico, o cargos menos visibles pero estratégicos como el Registro Mercantil, el Registro de la Propiedad, la Superintendencia de Bancos, SAT, portuarias etc.- deben compensar el “sacrificio” salarial. De esa manera se entiende el derecho de picaporte que esas corporaciones ganan, pues, a fin de cuentas, los funcionarios públicos reciben la parte fundamental de sus salarios del sector privado, lugar donde guardan su expectativa de reinserción laboral una vez concluida su labor de gobierno. 24 A inicios de la década de 1990, las ONG de desarrollo sumaban entre 700 y 1,500 según los cálculos de fuentes especializadas. ¿Cómo se explicaba la multiplicación de esos organismos, desempeñándose como consultoras profesionales, intermediando financiamientos bajo reglamentos, normas y criterios de factibilidad que se parecen más a los de un banco

En ese contexto, de la mano de los organismos financieros internacionales ocurrió, en los años 90, el desmantelamiento del sector público agrícola (incluyendo los extensionistas agrícolas, claves para la transferencia tecnológica en las pequeñas unidades de producción campesina), además de las redes de promotores rurales de salud y de la banca de desarrollo. Los técnicos del Estado encontraron más rentable promover sus propias empresas de asesoría a los pequeños productores, mientras recibían subsidios temporales de la cooperación y trasladaban progresivamente (en plazos cuatrienales) los costos a los beneficiarios. A la postre pasarían a asesorar a las empresas comercializadoras de productos no tradicionales de exportación.

En el sistema de educación y salud las autoridades centrales pusieron en marcha los diseños de reforma que los organismos internacionales

promovían en países no desarrollados como fórmulas

de ampliación de cobertura, invitando a operar los servicios a las ONG y otras entidades privadas, e induciendo a las comunidades a ejercer roles de contratistas y control, como es el caso de los CODEUCAS,

comités de padres de familia que contratan, bajo otro régimen laboral, a los maestros de

sus hijos y vigilan su asistencia. La burocracia tradicional no desapareció pero perdió centralidad y su crecimiento fue vegetativo; los recursos frescos se destinaron a las formas operativas de intervención. La precariedad financiera del Estado se volvió crónica: las reformas fiscales nunca fueron sostenibles y los patrones de elusión tributaria quedaron básicamente intactos; esa debilidad del 26

poder tributario también se volvió un negocio.

que a los de una organización de desarrollo? Justamente, las ONG llegaron a constituirse en fuente de empleo especialmente para el sector profesional medio. Son en primer lugar por donde muchos jóvenes profesionales pasan a adquirir experiencias, mientras que profesionales ya laborando en las instancias públicas encuentran en las ONG un canal seguro de empleo, independiente y de realización personal. Véase: Edgar Gutiérrez. El otro Estado. En revista Pensamiento Propio, Año X, Número 90. Mayo 1992. Managua, Nicaragua. 25 Nos referimos al BID, Banco Mundial y también a la cooperación bilateral, en particular de Estados Unidos (USAID) y Alemania (GTZ). 26 La carga tributaria tímidamente ha llegado al 10% del PIB. Las negociaciones del pacto fiscal hicieron ganar una masa crítica en torno al problema y por lo menos se avanzó en definir una agenda integral e identificar los eslabones débiles del sistema. Entre tanto, las sociedades anónimas siguen escamoteando sus rentas reales al fisco gracias al anonimato absoluto de las acciones que emiten, y las necesidades anuales de cubrir los déficit de gasto público invitan siempre a contratar deuda privada que los bancos locales prestan con gusto y a tasas de interés por encima de las que prevalecen en el mercado internacional, a un cliente que paga puntual y no ofrece riesgos. Véase: Alfredo Guerra-Borges. Guatemala: 60 años de historia económica. USAC/PNUD, septiembre de 2006. En particular la página 194, donde sostiene que entre 1995 y 2004 el gobierno “pagó un total de 9,447 millones de quetzales en intereses, en tanto que hubiera pagado solamente 6,532 millones de quetzales si los bonos los hubiera adquirido el Banco de Guatemala, como se hacía anteriormente, con una tasa de interés de 8 por ciento. O bien, hubiera pagado solamente 1,632 millones de quetzales si la tasa de interés hubiera permanecido como al inicio, cuando era de 2 por ciento.”

Por otro lado, la reforma del servicio público quedó pospuesta

y los impulsos modernizadores

ocurrieron como superposiciones del Estado sin carácter de permanencia. La clasificación presupuestaria de los empleados reflejó muy bien la situación: la burocracia permanente (011) quedó rezagada;

una burocracia semi-permanente (022) obtenía el doble de la paga, pero no todas las

prestaciones, y una nueva burocracia ocasional calificada como de confianza (029) de los altos mandos ministeriales tenía contratos temporales sin obligaciones de pasivo laboral y bajo supervisión exclusiva de sus contratistas, con honorarios líquidos 10 o 20 veces más altos que los empleados permanentes.

No obstante que las nuevas burocracias tienen mandos de dirección e ingresos por encima de la burocracia tradicional, es ésta última la que está comprometida administrativa y políticamente con los procesos institucionales. Por ejemplo, la responsabilidad de cuentadancia (sobre uso y destino de los recursos) y los delicados procesos de asignación de compras y contrataciones de bienes y servicios.

Para ganar agilidad en las inversiones y desburocratizar los procesos de decisiones, el

propio Estado ideó fórmulas discrecionales –algunas de dudosa legalidad, como los fideicomisos y los convenios de administración con ONG y organismos internacionales-

de ejecución del gasto.

La agilidad del proceso consiste en evadir los engorrosos mecanismos de la Ley de Compras y Contrataciones, pero la discrecionalidad en la asignación de obras y recursos vuelve opaco el sistema, dando paso a conflictos de interés, sobornos y comisiones ilícitas e incumplimientos de contratos u obras y servicios deficientes. No existen procedimientos para evaluar la calidad de ese tipo de gasto,

A la fecha, la Oficina Nacional de Servicio Civil no cuenta con un inventario completo de los empleados públicos. Estima que éstos ascienden a “entre 150 mil y 170 mil”. En un censo promovido en 2006 por la oficina del Comisionado Presidencial para la Reforma, Modernización y Fortalecimiento del Estado, no pudo ser incluido el magisterio que representa alrededor de la mitad del total de empleados públicos. La iniciativa de ley de Servicio Civil que propuso esa misma oficina tampoco prosperó, al menos hasta el 2006. 28 Son excepciones las dependencias que han tenido una reclasificación global de sueldos y salarios en la última década para fortalecer su institucionalidad. Apenas el Ministerio de Finanzas Públicas, la Cancillería y SEGEPLAN; con todo, se trata de actualizaciones ocasionales que a los pocos años quedaron nuevamente rezagadas. 29 En las oficina públicas hay una cuarta categoría de funcionarios, los que pertenecen a los programas internacionales (sea cooperación y/o préstamos) cuyos salarios se tasan en dólares y son, con mucho (tres o cuatro veces) superiores a los de los propios ministros, gerentes o directores de los organismos públicos, dando paso a una enorme distorsión entre responsabilidades y remuneraciones. 30 Las juntas de compras y contrataciones deciden gastos a veces millonarios, y los funcionarios que las integran tienen apenas 2,500 – 3,000 quetzales de salarios mensuales. Esas desproporciones, en un marco de bajos estímulos al personal, también crean un caldo de cultivo para prácticas corruptas. 31 El contrato de fideicomiso es una figura que corresponde al derecho mercantil, no al derecho público, que permite la enajenación de bienes a favor de un tercero (el beneficiario), según fines preestablecidos o no, a través de los bancos del sistema, donde se depositan los recursos. Desde 1990 hasta 2005 se crearon 60 fideicomisos a través de los cuales se ha ejecutado el 15% del gasto total del gobierno central. Las municipalidades (especialmente las del departamento de Guatemala) están acudiendo cada vez más a esa figura. La Municipalidad de Guatemala, por ejemplo, tiene más del 90% de su presupuesto de inversión manejado a través de fideicomisos, o sea, fondos públicos manejados como cuentas privadas. Los convenios con ONG y organismos internacionales representan también otra forma de enajenación de los fondos públicos a través de entes privados.

sin embargo cerca del 40% del gasto público total es susceptible del poder discrecional de los funcionarios.

Hipótesis 6 Sobre los aparatos públicos de seguridad y justicia Si los programas sociales del Estado no han contribuido a la cohesión social, la crisis de eficacia y la porosidad de las instituciones de seguridad y justicia han abonado a la disgregación por la descomposición de los códigos que rigen el Estado de derecho. La criminalidad generalizada y la impunidad del delito orillan a la sociedad –en cada estrato social- a asumir previsiones de autodefensa privadas. La condición de postración de los aparatos de seguridad o bien su captura por los poderes fácticos, constituyen la amenaza principal de viabilidad estatal en el corto plazo.

Guatemala sufre una inflación crónica de inseguridad pública. Tres corrientes críticas conforman ese cuadro: 1) El fracaso de la reforma posconflicto del aparato de seguridad y justicia, 2) La progresiva expansión de redes y operaciones del crimen organizado transnacional, y 3) La judicialización de la política y la consiguiente politización de la justicia. En conjunto esas corrientes exhiben, dramáticamente, el déficit de Estado de derecho y los riesgos del “Estado frágil”. A la debilidad institucional del Estado, se agregan enormes contingentes de población en condiciones precarias de vida (áreas urbanas marginales y zonas rurales), la porosidad y desorientación de círculos de jóvenes pertenecientes a las clases media alta y alta, y el creciente control por parte de las redes criminales sobre apreciables bolsones de una geografía que resulta clave para el tráfico internacional de drogas, la trata de personas, el trasiego ilícito de mercaderías y de armamento ligero.

Un conjunto de aparatos regidos jurídicamente forman lo que se da en llamar el sector de seguridad y justicia. Sus funciones están distribuidas por órganos así: A los aparatos del Ejecutivo, en general, se les atribuye propósitos de prevención y control; al Ministerio Público (MP), le corresponde dirigir la investigación y organizar la persecución penal, y al Organismo Judicial y la Corte Suprema de Justicia, el juzgamiento y sanción de los delitos. El marco normativo lo establece el Congreso de la República, sea a través de decretos-ley o mediante la ratificación de tratados y acuerdos multilaterales y bilaterales.

PNC.

El aparato más importante de la seguridad pública es la PNC, creada en 1997 tras la firma de

los Acuerdos de Paz. La falla original de la PNC consistió en integrarla en sus mandos clave con ex 32

Acción Ciudadana/Fundación DESC. Poder discrecional y corrupción en Guatemala. Claves para ganar transparencia. Guatemala, marzo 2006.

operadores y cuadros de la contrainsurgencia, portadores y reproductores de una ideología y prácticas represivas. Los planes de profesionalización en materia de investigación criminal, inteligencia civil y formación de mandos medios fueron, desde entonces, permanentemente abortados. Al final del periodo de análisis, a la PNC se le identifica como un aparato desmoralizado, sin identidad, represivo, con bajo rendimiento y alta corrupción (nexos con narcotráfico). Se le asocia, junto a grupos privados, con extensos operativos de limpieza social y delincuencia. Buena parte de los esfuerzos de “modernización” se centran en símbolos externos insostenibles: adquisición de uniformes, vehículos, equipo, computadoras etc. La reforma institucional es una materia crítica pendiente.

CÁRCELES. Toda la evidencia apunta a que los presidios han sido controlados por la delincuencia organizada. Se convirtieron en centros para planificar y dirigir secuestros, asaltos y extorsiones. Han constituido además un floreciente mercado de distribución de drogas, controlado por capos de las mafias, ex militares condenados en juicios de alto impacto y cabecillas de las maras. Existen ejemplos de cómo ciertos presidiarios salen y entran de las cárceles discrecionalmente y gozan de amplias prerrogativas. El acceso a servicios básicos y seguridad personal en los presidios están privatizados de hecho. El hacinamiento de reos pendientes de juicio agrava las condiciones materiales de la reclusión.

MIGRACIÓN. En la dirección migratoria han persistido las debilidades históricas de control de indocumentados. Especialmente crítico se ha vuelto el ingreso de sudamericanos y asiáticos por el aeropuerto internacional. Los pasos terrestres y marítimos son también poco confiables ante riesgos de narcotráfico, trata de personas (incluyendo de manera alarmante a menores) y terrorismo. Concurre en esa materia la misión de los consulados (dependientes del Ministerio de Relaciones Exteriores) encargados del otorgamiento de visas. Y, por otro lado, la extensión de pasaportes, que ha operado una compañía privada.

ADUANAS. Es una Intendencia dependiente de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), que se concentra en los controles para el fisco de los movimientos de mercaderías en los puntos fronterizos del país. La SAT, en cambio, tiene funciones mucho más amplias vinculadas a la recaudación tributaria y persecución de la defraudación, a pesar de que ciertas unidades de seguimiento de grandes contribuyentes han sido desmanteladas, reproduciendo el viejo sesgo de tráfico de influencias. A pesar de los esfuerzos de reforma y modernización, las irregularidades en Aduanas han persistido. Una mezcla de intereses de ex altos oficiales del ejército y ex miembros del extinto EMP,

con funcionarios de turno y corporaciones privadas. Con vistas a las adecuaciones que exige el

Tratado de Libre Comercios con Estados Unidos (DF-CAFTA), la administración de la SAT comenzado a poner en marcha planes anticorrupción.

IVE.

La Intendencia de Verificación Especial es una entidad relativamente nueva, organizada con

apoyo técnico del gobierno de EEUU. Su función básica es controlar movimientos financieros e identificar operaciones de lavado de dinero. Intercambia información con sus similares a nivel internacional, y localmente depende de los datos que le proporcionan los bancos, es decir, no tiene medios propios de información. A pesar del éxito de la IVE en detectar casos de corrupción y lavado, y de su apreciable capacidad técnica, la principal amenaza que afronta es caer bajo la captura de intereses privados y que su inteligencia financiera sea usada con fines políticos coyunturales.

EJÉRCITO. La sinuosa transición de la fuerza armada, desde la clausura del conflicto armado interno, ha implicado una crisis de misión, en tanto sus mandos asimilan la nueva política de defensa y la doctrina militar. La confusión de roles y campos de operación ha despertado disputas y recelos entre Gobernación y Defensa. El Ejército ha sabido asimilar los recortes de efectivos, el redespliegue y la pérdida de instalaciones, pero el intento de someter sus finanzas a normas de control –y en general, el despojo progresivo de varios de sus privilegios históricos- ha resultado más bien traumático. Están en marchas planes de modernización en equipo y comunicaciones, así como un nuevo currículum de estudios militares. Por otro lado, ha identificado el combate al narcotráfico en ciertas zonas geográficas, como la misión contingente. A pesar de aceptar la subordinación hacia el poder civil legítimo, persiste la sombra de la politización de sus mandos y su identificación con eventuales candidatos presidenciales y ex líderes militares con intereses vigentes en la política, los negocios y presuntas actividades ilícitas.

D2.

Hacia el final del periodo, la Dirección de Inteligencia Militar (D2) perdió el monopolio de la

inteligencia de Estado, pero no en beneficio de la inteligencia civil bajo supervisión legal, sino de estructuras privadas (legales e ilegales) que cumplen múltiples funciones. Desde espionaje de negocios y elites empresariales, funcionarios y líderes políticos, hasta la captura de funciones de seguridad e inteligencia de órganos sensibles en Gobernación, la SAT, IVE y la Presidencia de la República. Si bien la percepción es que la D2 ha quedado disminuida en sus capacidades, recursos y presupuesto, tampoco se observa un esfuerzo encaminado a reformar sus códigos de operación y ajuste hacia controles democráticos.

El MP ocupa una función central en el esquema de la seguridad. Si los aparatos de prevención y control han sido superados y ocurre el delito, el MP debe conducir la investigación para identificar a los responsables y reunir las pruebas de sus implicaciones. Su fracaso reiterativo en esa función durante todo el periodo democrático deriva en la constitución del régimen de impunidad.33 En el periodo final del enfrentamiento armado interno y en los primeros años de posconflicto, el MP estuvo atrapado por redes informales que, a encargo, boicoteaban desde dentro la investigación penal, ocultando pruebas, desviando la ruta de las investigaciones, sembrando evidencias para distraer, y hasta identificando testigos clave que luego eran neutralizados.34 Posteriormente su asociación (falta de independencia) con el poder político y la vocación que le fue impresa como órgano de publicidad le dio una alta visibilidad mediática, prorrateando los vicios anteriores, tampoco logró ocultar su fracaso institucional.

El MP sigue siendo un aparato de pobre desempeño sin independencia en su dirección estratégica y operacional. Es vulnerable ante las presiones de los poderes fácticos corporativos, las mafias y el poder Ejecutivo. Las denuncias sobre sobornos a fiscales se multiplicaron en el último tiempo. En la mayoría de casos de alto impacto ha sufrido reveses en los tribunales, aunque, excepcionalmente, en casos de derechos humanos ha consolidado algunas sentencias.

En la función de juzgar y sancionar, que es el último eslabón de la cadena de la seguridad, la estructura del ORGANISMO JUDICIAL (OJ) siempre ha sido un terreno de controversia. Hay por lo menos tres factores que abonan a ello: 1) La debilidad, como se ha visto, de los eslabones de la seguridad preventiva y de investigación, que dificulta fallos condenatorios; 2) Una normativa jurídica contradictoria entre sí y, a veces, excesivamente garantista (abuso de los amparos), y 3) La existencia de una densa red informal de poder que obra sobre los juzgados y las salas vulnerando la independencia y eficacia de los jueces. Esa descripción ofrece la imagen de un aparato débil ante las presiones. A los tradicionales actos de corrupción y tráfico de influencias observados en varios tribunales, además de coacciones, amenazas y atentados físicos, ahora los jueces enfrentan crecientemente un fenómeno de dos caras, íntimamente asociadas: la judicialización de la política y la alta exposición mediática.

Lo primero implica que los asuntos de carácter estrictamente político no son tratados ni resueltos bajo las normas y los lugares de la política. En cambio son trasladados, como recurso para tomar 33

La tasa de impunidad, es decir, los delitos contra la vida que no son sancionados por los tribunales, a causa de la debilidad del MP, es del 98%. 34 En 1997 fue documentada en la prensa la existencia de la llamada Oficinita, la cual fue reactivada en 2004.

ventaja y ganar “batallas morales”, al teatro judicial. Lo segundo es la traducción de un desborde del rol y la agenda de algunos medios. Se constituyen en canales de filtración –prácticamente sin contrastar fuentes- de información que atañe a disputas políticas las cuales deliberadamente son reveladas. Sobre ello se montan, mediante encuestas, sondeos, editoriales y búsqueda de opiniones de expertos, un juicio virtual, y un fallo. Cuando las resoluciones de los jueces no corresponden a tales corrientes de opinión, los jueces, que anticipadamente ya estaban bajo la presión mediática, sufren, a su vez, condenas morales. Así, un recurso ciudadano de transparencia y auditoría social, como es el libre acceso a la información, termina, a veces, abonando a las batallas políticas y a los intereses fácticos, en la mayoría de casos, ligados a corporaciones y caudillos de partidos.

Los tiempos y recursos –limitados- de los tribunales se concentran en los casos políticos, dejando en la penumbra otros hechos graves asociados al crimen organizado, o en la impunidad casos que interesan a la ciudadanía sin acceso a los medios ni a las redes informales de poder. De manera que los tribunales resultan un cuello de botella donde las resoluciones sufren retardos maliciosos, las órdenes de captura, bajo presión, salen apresuradamente y se ejecutan, pero las audiencias se posponen por falta de preparación y, cuando ocurren, los fallos resultan controversiales. Siendo los tribunales, cada vez más, el terreno donde se dirimen intereses políticos, los cambios de varias estructuras del Organismo Judicial (Corte Suprema, Corte de Apelaciones, juzgados), y de la Corte de Constitucionalidad, adquieren un alto contenido político. Las nominaciones de jueces y magistrados resultan cada vez más atadas a las pujas de los grupos de interés, con lo cual la corriente retorna. Si la política se ha judicializado, resulta que también la justicia se politiza. Y en su conjunto el Estado de derecho se debilita, contribuyendo a la anomia y disgregación social, la baja inversión y pobres rendimientos económicos, el reforzamiento de los cotos de privilegios y del capitalismo de “amiguetes”, la impunidad y la desigualdad ante la ley. En suma, este es el elemento que en el periodo bajo estudio más contribuye a acercar a Guatemala al espectro de los Estados fallidos, y a padecer una precaria gobernabilidad.

Hipótesis 7 Sobre las características del tejido social La violencia pertinaz –política antes, la criminalidad ahora- y la búsqueda de supervivencia económica han sometido al tejido social a desgarres profundos. La sociedad busca protegerse bajo una segunda piel que explica su sensibilidad y lucidez de entendimiento de los problemas que padece y, a la vez, el escepticismo con que observa las salidas. El estrés y la incertidumbre de la supervivencia diaria cierran los horizontes de pensar la vida en el largo plazo e impone el cálculo que las soluciones colectivas organizadas son costosas. El pragmatismo para supervivir vuelve relativos los códigos tradicionales de convivencia.

El tejido social ha sido sometido históricamente a un régimen de control y miedo. Largas dictaduras que poblaron los primeros cien años de vida republicana y una tradición de discriminación y racismo contra los pueblos indígenas fueron moldeando un carácter “polar” de los guatemaltecos: inhibidos, cautelosos y desconfiados, por una parte; eufóricos y agresivos activos, por otra; depresivos y conformistas, y al momento exaltados e impacientes por los cambios. Esto es un perfil esquizofrénico de revolucionarios-conservadores. Pero el uso prolongado de la violencia formó en los guatemaltecos una suerte de segunda piel. Especialmente porque nadie se responsabiliza por esa violencia y cada cual se esconde en su propia verdad y desde allí se aparta de la ajena, mirándola con sospecha o como una amenaza. La soledad forjada de esa experiencia ha dado paso a una ética que se funda en la valoración de su condición de víctima, es decir, en la identidad de ser la obra del agresor.

La experiencia colectiva que nació en ese medio de violencia, ha sofocado impulsos

creadores soberanos y el derecho de la libre determinación, con lo cual la sociedad se limita a administrar la contingencia del día a día, con sus quejas y reclamos.

En el periodo de análisis la sociedad sufrió dos desgarres profundos. La cruenta guerra civil quebrantó viejos códigos de valores de convivencia y trasvasó a extremos conflictos cotidianos que se administraban localmente.36 El irrespeto de la vida humana, la relatividad del peso de la palabra como código de credibilidad y el recurso a la mano, comunitariamente tolerado, de formas violentas de represión y castigo sociales (en realidad son homicidios que se ejecutan bajo la complicidad social, como los linchamientos y “venadeos”), ante la certeza que los recursos estatales son inoperantes y corruptos, han marcado de manera paradójica en pleno periodo de edificación de la paz, el cuerpo social y sus relaciones de desconfianza. En ese sentido apreciables conglomerados sufrieron una ruptura en su cosmovisión que ha sacado de curso proyectos de vida y desorientado objetivos comunitarios y organizativos. El segundo desgarre, la migración motivada por necesidades económicas, quizá es menos traumático porque tiene el alivio de las comunicaciones cercanas, gracias al acceso creciente a tecnologías como el Internet, la telefonía celular y otros servicios, y un horizonte de mejoramiento del bienestar familiar, pero también quebranta el modelo de las familias nucleadas, estables y gregarias.

Nadie parece escapar de esa condición, ni los grupos organizados para ejercer el poder. Los grandes empresarios se consideran víctimas del Estado, y los gobernantes se ven así mismos como corderos en manos de las oligarquías y sus aparatos mediáticos.

La Constitución de 1985 eliminó las funciones de administrar justicia local y resolver conflictos que tradicionalmente desempeñaron los alcaldes auxiliares, con lo cual se generó un vacío que las autoridades del derecho positivo no han sabido colmar.

Otro cambio notable en la vida social es la creciente incorporación al mercado de trabajo asalariado y por cuenta propia de las mujeres. La oferta de plazas en las plantas de maquilas textiles, en las cosechas de cultivos no tradicionales y en los establecimientos de servicios, incluyendo trabajos domésticos en las clases medias y media-altas sometidas al frenesí de las actividades profesionales, tiene un sesgo a favor de la mujer. Ese énfasis de roles visibles en la economía –que estuvo empujado inicialmente de manera compulsiva por el recrudecimiento del enfrentamiento armado interno en los años 70 y 80- ha convertido a la mujer en un sujeto más allá del espacio doméstico –por ejemplo, es cada vez más notable su participación en grupos sociales y políticos- pero también ha tenido un costo en la cohesión familiar. Si se considera que cerca del 30% de los hogares tiene como cabeza de familia a una mujer,

puede tenerse una idea del impacto que su ausencia tiene en el

cuido y formación de los hijos, en un contexto de carencia de redes públicas de apoyo y de debilitamiento material de las familias extensivas. Quiere decir que los hogares, sobre todo con una condición económica precaria, se hicieron más porosos y ya no pudieron ser el espacio de soporte material y afectivo. Ello ha tenido repercusiones directas en la expansión de los llamados “niños en la calle” y los contingentes de muchachos que ingresan a las maras, 39

distintos cálculos,

entre 25 mil y 180 mil según los

muchos de los cuales delinquen disputando el control territorial de amplias

zonas urbanas al Estado.

Asociado a esas condiciones de vida en un modelo económico que genera frágiles campos laborales se abre un horizonte dominado por la incertidumbre. Para describir las condiciones materiales de la mayoría de la población hay dos datos básicos: 1) Las relaciones laborales son perentorias y múltiples, exigen altos niveles de desplazamiento y resultan gravosas, y 2) El tiempo socialmente necesario para reproducir la fuerza de trabajo es un 50% o hasta un 100% superior a la jornada legal40

mente establecida. Esto quiere decir que las condiciones de trabajo para alrededor de un 70% de la población económicamente activa rige, ordinariamente, un ciclo de vida de 24 horas. El horizonte no puede ser más amplio, pues no existen certezas ni referentes confiables que den base a planificar 37

INE. Censos Nacionales XI de población y VI de habitación 2002. Guatemala, julio 2003.

Adoptaremos la definición de mara que emplea la Fundación para la Juventud de Guatemala: “Es un grupo de adolescentes y jóvenes comprendidos entre los 10 y los 25 años de edad, que se reúnen en las diferentes calles, barrios y colonias de los cascos urbanos, pero que por iniciativa de algunos de sus integrantes de más poder y experiencia o por emulación de la cultura pandilleril estadounidense, establecen códigos de convivencia basados en relaciones de poder, en donde la violencia se convierte en uno de los patrones de convivencia. Dichos grupos bajo el argumento de la territorialidad, la defensa de su cuadra o colonia se confrontan constantemente con otros jóvenes o maras. Dichas organizaciones están integradas principalmente por jóvenes marginados que han sufrido algún tipo de problema social y algunos que han migrado a Estados Unidos y han sido deportados, y que para su supervivencia realizan algunos actos delincuenciales.” Citado en Fundación Arias. La cara de la violencia urbana en América Central. San José de Costa Rica, abril de 2006. 39 40

USAID.

Diagnóstico de pandillas juveniles en Centroamérica y México. Abril, 2006.

Son datos que se desprenden de la Encuesta Sociodemográfica de 1989 del INE y, aunque se trate de metodologías de cálculo distintas, se confirman en los censos nacionales, XI de Población y VI de Habitación de 2002.

o imaginar la vida en el largo plazo, por ejemplo, de la próxima generación. Y tampoco existe el tiempo “ocioso” necesario para ejercitar libremente funciones ciudadanas.

Como en otros campos

de la vida social, la incertidumbre y el desamparo despiertan necesidades de respuestas aunque no sean racionales y de comunidades que sirvan de refugio. Las iglesias neopentecostales –con una estructura flexible, ritos más participativos y prácticas de solidaridad cotidiana y ayuda mutua- se ha adaptado a esas condiciones del desgarre social y, muchas veces, constituyen efectivas redes de soporte social.

Hipótesis 8 Sobre los rasgos y evolución del movimiento social El movimiento social se ha ido rearticulando en un escenario dominado por la dislocación de la fuerza de trabajo y el desaliento de la política. Es ahora más extendido y diverso; suma a las reivindicaciones de los derechos ciudadanos, la de las identidades; pero es también menos cohesionado e inestable. Cuenta con elites más preparadas que antaño y sus rutas de movilización –por ahora parciales y marcadas por las urgencias- aún están en proceso de identificar la naturaleza y el alcance aglutinador de las demandas.

El periodo autoritario 1954-85 no aplacó –más bien radicalizó- los movimientos sociales. El buen desempeño económico hasta 1980 y el estilo fordista de organización del trabajo hacía viable la disputa de la distribución de la renta a través de sindicatos, huelgas y movilizaciones; además, en las zonas rurales la economía campesina sufrió una revolución de productividad con la introducción de fertilizantes y semilla mejorada. Es decir, había un excedente qué disputar y una base material razonable para dar soporte autónomo a la organización social, pero también la meta o al menos la idea de edificar un sistema socioeconómico alternativo. Ese esquema se rompió. Primero porque el nivel de represión oficial alcanzó fronteras inimaginables e indiscriminadas desde finales de los años 70, logrando aplastar con la fuerza de la brutalidad el capital social acumulado. Segundo porque, poco después, la implosión del comunismo borró del horizonte eventuales modelos alternativos.

El periodo democrático inicia prácticamente con pequeños núcleos de activistas humanitarios que reclaman a los desaparecidos y un sindicato –la Coca Cola- que gracias a su estrategia internacional logró supervivir y ganar la única batalla laboral notable en ese periodo. Los sobrevivientes del movimiento revolucionario –disidentes y militantes- buscaron adherirse a esas iniciativas y al renaci41

Estos derechos de organización y participación social y política deben ser subsidiadas, por el equivalente a un jornal de trabajo, sea por las redes de clientelismo político del Estado y los partidos, las ONG y las iglesias.

miento de la pastoral social de la Iglesia católica. Así, progresivamente, resurgen y se multiplican las centrales obreras y las organizaciones campesinas. El nuevo auge del sindicalismo, sin embargo, fue breve. En cambio el movimiento campesino logró una implantación extensa y siguió rumbos más autónomos de las organizaciones revolucionarias. La comunidad de derechos humanos, aunque sin base social notable (pero con fuerte resonancia internacional), fue en muchos sentidos contestataria del sistema, mientras las organizaciones campesinas lograron caminar por las dos vías: la mo42

vilización social y la negociación con el Estado.

Iniciando los años 90 emergieron dos actores de nuevo tipo en la historia del movimiento social. Una intelectualidad indígena se posicionó en el debate social reivindicando su identidad y reclamando inclusión en las distintas esferas de decisión e influencia de lo que hasta entonces era un mundo monocolor dominado por lo ladino. Esta es una generación que se movilizó socialmente a través de los programas sociales de la iglesia católica –que facilitan educación-, por las experiencias políticas en el marco de la lucha revolucionaria –que les puso en contacto con Europa, Estados Unidos y Latinoamérica- y por el auge del comercio indígena en los años 70 y 80.43 En la evaluación de la presencia indígena en la política y la sociedad hay un reclamo de no organicidad y una inclinación a la cooptación. Se trata en efecto de rasgos que acompañan el desarrollo indígena en este periodo, y que tienen razón de ser tanto por la diversidad de experiencias y origen social de los líderes del movimiento actual, como por su propia diferenciación cultural interna, las condiciones materiales (muchas veces precarias) en que se desenvuelve y un estilo de relacionamiento muy complejo (subordinado y rebelde a la vez) con el mundo ladino.44

Las mujeres, por los propios desgarres políticos y económicos –como se dijo al analizar los cambios del tejido social-, constituyen otro actor político emergente. Si bien, como los indígenas, impulsan sus propias formas organizativas éstas todavía no son tan determinantes en el paisaje político, como el peso específico que ellas adquieren aun diluyéndose en todos los espacios y manteniendo posi42

Intentaron, con pocos resultados, entrar en el terreno de la planificación productiva para vincular sus luchas reivindicativas con el éxito económico. Esa línea, más tarde, se dejó a entes especializados, gubernamentales y no gubernamentales. 43 Justamente, mientras el modelo económico crujía comerciantes tradicionales del altiplano o quienes habían formado ahorro con el cultivo del cardamomo, tuvieron un crecimiento inusitado, pues las rutas comerciales que ellos habían abierto a contrapelo del sistema económico y social (la informalidad, el contrabando etc.) eran las únicas funcionales. Así, no solo comenzaron a llegar sin ser reprimidos a los mercados de las regiones ladinas sino que se expandieron a Centroamérica y el sur de México. Estos temas se discuten ampliamente y desde otros enfoques en: Irma Alicia Velásquez Nimatuj. La pequeña burguesía indígena comercial de Guatemala. SERJUS-CEDPA-HIVOS-AVANCSO. Guatemala, noviembre 2002. 44

Sobre la demanda de un Estado multiétnico y la paridad política, véase: Richard N. Adams. Etnicidad e igualdad política en Guatemala, 2002. CEPAL. Serie políticas sociales 107. México, mayo 2005. Véanse también los trabajos de Manuela Camus: Subsistencia y cambio étnico (1990), Quebrando el silencio (1993), Sombras de una batalla (1994), Los mayas en la capital (1995), La exclusión y el desafío (1998) y Ser indígena en la ciudad de Guatemala (2002).

ciones subordinadas frente al hombre. Lo cierto es que ahora constituyen una visible y reconocida fuerza de la economía formal e informal, y su contribución a la manutención de las familias gana creciente peso, como también su presencia activa en los espacios públicos (organizaciones sociales, partidos políticos, centros escolares etc.). Los jóvenes, en cambio, tradicionalmente fuerzas motoras de organización y cambio político, han quedado relativamente rezagados en este periodo. Los espacios juveniles propiamente dichos están más volcados hacia sí mismos y muestran menos interés hacia la sociedad y los procesos políticos.45

En suma, el mundo de la organización social es ahora más diverso y extendido, pero menos cohesionado y permanente. De distintos modos han jugado un papel de sensibilización, pero la ruta de movilización está aún en construcción, probablemente porque –aunque las elites sociales ahora son más preparadas y tienen un roce más directo con el Estado y los grupos empresariales- no existe una visión compartida sobre las prioridades reivindicativas, su alcance y naturaleza concreta. Salvo cuando estos asuntos están claramente identificados, la movilización prende rápidamente (como en el caso de la resistencia comunitaria a la minería metálica que promueven, bajo un régimen legal bastante laxo, varias empresas transnacionales) y hasta rebasa a las dirigencias y llega adquirir rasgos violentos (rechazo a aumentos de tarifas de servicios públicos pero en manos privadas, como el transporte colectivo y la energía eléctrica; desalojos de trabajadores informales etc.). Es claro que los centros laborales no son ahora el eje de articulación del movimiento social; lo es, en cambio, de manera creciente la comunidad entendida como espacio territorial vital, en torno a emergencias como la inseguridad (organización de rondas y otras formas de vigilantismo tanto en zonas urbanas como rurales), defensa de recursos naturales o por acceso a servicios.

Hipótesis 9 Sobre el deterioro de las condiciones medio ambientales Los desequilibrios económicos y sociales agudizados durante este periodo, y la pérdida de gobernabilidad del Estado sobre los procesos de explotación de recursos naturales renovables y no renovables, han tenido un impacto directo sobre la degradación del medio ambiente. Las comunidades rurales se han ido convirtiendo progresivamente en la última defensa pública de los recursos y la conciencia ecológica del país, sin embargo su organización es heterogénea.

En el periodo de análisis la consideración del medio ambiente en las dinámicas sociales y económicas fue tornándose en un factor crítico. El deterioro ambiental caminó en correspondencia a la pre45

René Poitevin, et al. Los jóvenes guatemaltecos a finales del siglo Guatemala, 2000.

XX.

Informe de investigación.

FLACSO.

carización del estilo de vida de las comunidades, el rápido y desordenado crecimiento de los centros urbanos, y la pérdida de gobernabilidad del Estado sobre los recursos naturales. La frontera agrícola siguió avanzando a un ritmo notable, no obstante la pérdida de impulso de la agricultura y del deterioro general de las condiciones generales de producción a pequeña escala. Una acumulación de tierras agotadas, de invasiones a áreas protegidas y recurrentes incendios forestales forma parte de la pérdida gradual de la cantidad del ambiente.

A la inseguridad tradicional sobre la propiedad de la tierra –que desata frecuentes conflictos sociales- y obliga a migraciones temporales, en este periodo se agregó la conflictividad derivada del manejo del agua y la vulnerabilidad de la población pobre o en extrema pobreza por la utilización desorganizada del territorio y la ubicación de asentamientos precarios en zonas de alto riesgo. Algunas regiones han perdido su capacidad productiva por los acelerados procesos de erosión. Además el otorgamiento irregular de licencias de extracción de recursos renovables (bosques y pesca) y no renovables (minería y petróleo) han agudizado el clima de confrontación social. Un problema serio, en vastas zonas de Petén, Izabal y, de manera creciente, en la región del Noroccidente (San Marcos, Huehuetenango), el Oriente y el Litoral del Pacífico, es el control territorial del narcotráfico; sumado a lo cual la sostenibilidad de la reserva de la biosfera maya se ha vuelto precaria. Extensas zonas protegidas han sido colonizadas e invadidas, donde el consumo de leña es la fuente básica para energía doméstica, en tanto que las zonas de ladera y las áreas de manglares siguieron mermándose, al igual que los bosques de pino y encino del altiplano.

En las zonas urbanas el desbordamiento de asentamientos privados sin organización de servicios ni previsión de manejo de los recursos naturales, ha generado un deterioro ambiental acelerado. A ello se suman los problemas de contaminación, proliferación de basureros clandestinos a orillas de ríos y en barrancos, y la emisión de desechos sin control de las industrias y agroindustrias. Los términos de las concesiones que el Estado ha dado a entes privados para generación de energía han provocado costos crecientes para la población y, en los casos de la generación hidráulica, conflictos con comunidades y deterioro de áreas protegidas.

Las fuerzas sociales que tienden a recuperar el ambiente procurando un manejo equilibrado y sostenible de los recursos, están en las comunidades más tradicionales de las zonas indígenas y ladinas. Ellas se han movilizado en el último periodo –ante la inacción o una actitud dolosa del Estado- en defensa de los bienes públicos de la nación. Está lejos de ser una actitud generalizada, pero muestra

una conciencia comunitaria sobre la necesidad de plantear otros patrones de consumo y crecimiento económico.

Hipótesis 10 Sobre la naturaleza y aplicación de los Acuerdos de Paz La firma de los Acuerdos de Paz constituyó un hito político en el periodo de análisis, que abatió la persecución por razones políticas. Sin embargo su interpretación y aplicación –sobre la serie de compromisos que conllevaban- fue reduccionista por parte de las elites políticas y económicas. La etapa de vigencia local e internacional de los acuerdos concluyó menos de una década después de haber entrado en escena, sin que modificaran notablemente las tendencias críticas que venían en curso. Los acuerdos eran una agenda de gobernabilidad más que de transformación (o desarrollo), pero al no cumplir el primer requisito volvieron más frágil la función pública. La democracia y la paz –en contextos de precariedad económica y alta criminalidad- ya no tuvieron el mismo prestigio como recursos de cambio con el que llegaron investidas.

La firma de los Acuerdos de Paz en diciembre de 1996 tuvo un significado histórico después de 42 años de intolerancia política y 36 años de enfrentamiento armado interno.46 Cesó la represión por razones ideológicas y las milicias insurgentes se desmovilizaron para participar como fuerzas políticas legales. Pero el cese definitivo al fuego fue precedido por una serie comprehensiva de acuerdos políticos –democratización, derechos humanos, pueblos indígenas, esclarecimiento histórico, régimen socioeconómico y régimen político democrático- que, en conjunto, trazaban una serie de principios y reformas institucionales para cubrir los déficit del sistema político y corregir sus distorsiones.47 Por ejemplo, los acuerdos reconocieron oficialmente el sujeto político indígena y le confirieron ciertos derechos y manifestaciones en la sociedad, al punto de modificar el concepto tradicional de la nación como unidad en una diversidad étnica, conformada por pueblos, es decir, nacionalidades con referentes históricos, culturales y territoriales que debían reflejarse en la naturaleza del Estado. Otro asunto, también sustantivo, tratado en los Acuerdos fue la desmilitarización de los cuerpos de seguridad pública y la fractura de la tutela militar sobre el poder político. Y aunque básicamente ratificaron el nuevo modelo económico y los roles del Estado en el mercado, comprometieron al poder público a fortalecer la base material del aparato público a través de una reforma fiscal integral.

En 1954 se declaró delito la militancia y simpatía con el comunismo, y se desató una persecución bárbara contra todo sospechoso de portar tal ideología. En 1960, un levantamiento militar encendió la chispa de la guerrilla que muy pronto abrazó las tesis socialistas. Entonces, el aparato jurídico y de seguridad del Estado dieron máxima prioridad a reprimir tal amenaza al estatus quo. 47 Las negociaciones iniciaron en 1989 y se formalizaron en 1991, aunque fue en el periodo del presidente Ramiro de León y de Álvaro Arzú cuando se profundizaron. Es decir, del total de periodo de conflicto armado interno una cuarta parte fue también dedicada a la negociación de la paz.

Es muy probable que aún cumpliendo satisfactoriamente tantos compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz, las dinámicas básicas de este periodo –el subempleo estructural y la pérdida de gobernabilidad sobre la economía oficial- se hubiesen modificado. El balance, una década después de tener como referencia esa hoja de ruta para gran parte de la sociedad organizada, deja inconformes a la mayoría de los involucrados. La comunidad internacional, que a través de las embajadas de países desarrollados y organismos multilaterales alcanzaron una alta incidencia en la organización de la sociedad civil y su agenda, así como en el debate público, legitimó en su apoyo a los Acuerdos una notable injerencia sobre el poder político. Aunque la calificación que muchas oficinas de cooperación no llega a ser alentadora sobre el impacto de sus programas, en Naciones Unidas la misión de paz (MINUGUA) encargada de vertebrar la agenda de la paz (como no lo hizo ningún gobierno en esa década) y vigilar su cumplimiento, es calificada en términos elogiosos.48 La razón básica es que no hubo una reversión de los acuerdos operativos (la desmovilización), no obstante que en términos cualitativos las condiciones de vida ciudadana siguieron degradándose, como cuando era atravesada por el conflicto armado.

El periodo de los Acuerdos de Paz abrió una ventana de oportunidad para iniciar la reedificación del aparato estatal –sobre todo en materia de seguridad, suficiencia financiera y participación de los pueblos indígenas- con apoyo internacional; incluso para definir un terreno común acerca de prioridades y condiciones mínimas del desarrollo.49 Pero no hubo liderazgo político para cristalizar esas tareas centrales de Estado, en medio de la frivolización de la política y la euforia neoliberal. El entendimiento básico de las elites políticas y económicas sobre los Acuerdos de Paz fue reduccionista, pues lo hicieron equivalente a cese al fuego, y por lo demás lo vivieron como un molesto periodo de injerencia internacional en los asuntos internos. En otro plano, el de la sociedad civil, hubo un intenso proceso pedagógico sobre la paz y apertura de negociaciones políticas directas con el Estado y los empresarios, que fue altamente subsidiado dejando abierta la interrogante sobre su sostenibili48

Sobre todo si se compara con sus intervenciones en África, Medio Oriente y el Caribe. Los dos gobiernos que transitaron la parte medular de la agenda de la paz, el de Álvaro Arzú (1996-2000) y el de Alfonso Portillo (2000-2004), hicieron una ejecución “a la carta” de los compromisos. Adoptaron aquellos que convenían a su proyecto político y dilataron los otros. Arzú promovió la institucionalidad de la paz y trató de someter al Ejército sin alterar sus privilegios, incluyendo su impunidad en crímenes de lesa humanidad y el control sobre los aparatos de seguridad; al final, con la ejecución extrajudicial del obispo Gerardi, esa estrategia se revirtió. Portillo quiso dar más énfasis a los aspectos sociales de los Acuerdos en su afán de arrancar prebendas a la oligarquía, pero a cambio siguió descuidando la reforma de los aparatos de seguridad. Al final las gestiones de ambos mandatarios terminaron siendo funcionales, con distintos énfasis, a las tendencias dominantes del consenso de Washington y el crecimiento irrefrenable de la economía informal y la economía del delito. La criminalidad fue una constante, igual que el curso de degradación de las instituciones públicas. Con el gobierno del presidente Óscar Berger, más allá de querer domesticar al Ejército (que fue temporal), no hubo cambio de curso de las tendencias. Quizá lo relevante sea que, en la práctica, la agenda de la paz quedó clausurada, en tanto que los empresarios como operadores directos de las funciones de gobierno perdieron credibilidad. 49

dad en el horizonte mediato. Las elites indígenas, como se ha dicho, ganaron visibilidad y experiencia en manejo de asuntos de Estado, mientras un archipiélago de ONG y pequeños movimientos sociales tuvieron ocasión de desarrollar programas de incidencia a distintos niveles. Se creó capital humano, que no logró ser capital social,50 en tanto que los grupos conservadores –incluyendo quienes temían ser juzgados por graves violaciones de los derechos humanos- que lamentaban que los Acuerdos de Paz eran una victoria “comunista” se sintieron complacidos con la derrota programática de tales acuerdos.51

Al final del periodo de análisis entró en vigor el DR-CAFTA, que tendrá implicaciones directas en los escenarios de la próxima década, que corresponde analizar en la segunda parte de este texto. En términos de modelo económico ese tratado llega a reforzar el esquema inaugurado hace 20 años. Más allá de alguna inversión extranjera y crecimiento de las ventas hacia Estados Unidos, las reglas básicas de funcionamiento del modelo se mantienen y adquieren carácter de Estado. Como se verá luego, algunos énfasis en materia de mercado y principios de “Estado mínimo” del DR-CAFTA, resultarán obsoletos en los próximos años, en tanto que otros procedimientos obligarán a las grandes industrias locales a modificar patrones estratégicos, incluyendo posición ante el fisco y responsabilidades de mercado y competencia. Pero las zonas más críticas del tratado comercial y de otros que están a las puertas, no está tanto en el régimen económico que deberá disciplinarse a los estándar internacionales sino en el régimen de derecho, incluyendo el de seguridad. Todo lo cual lleva a nuevas definiciones y acuerdos de Estado acerca de políticas de seguridad y políticas sociales, asuntos frente a los cuales los partidos políticos en la actualidad no manifiestan enfoques serios.

Hipótesis 11 Sobre las tendencias generales del periodo (conclusiones) Guatemala adoptó un modelo que no hace viable al Estado ni su sociedad si no cuenta con modalidades suplementarias que en apariencia le representan amenazas, como la economía informal, la economía migratoria y del delito. En 2005, en plena decadencia del neoliberalismo y desafección social a sus fórmulas de mercado, el país se adhirió a un tratado comercial que refuerza las viejas tesis neoliberales, aunque impone nuevas disciplinas al funcionamiento del Estado y del mercado, estandarizándolas con las nociones internacionales. Esta es una tendencia crítica en la cual factores autoritarios que no murieron pueden volver a revivir, pero también nociones de reconstitución de la autoridad pública pueden tomar forma, por vías institucionales o por vías que niegan la institucionalidad. 50

Es decir, recurso humano calificado pero no el correspondiente tejido de organización, estrategia viable y la confianza necesaria para la cohesión. 51 Esa derrota incluyó el rechazo a la reforma Constitucional de mayo de 1999, que debía incorporar, entre otros muchos asuntos, las cuestiones relacionadas con los derechos de los pueblos indígenas y las reformas institucionales que acotaban el poder tradicional del Ejército.

Propuestas de conclusiones:

1. En la etapa más cruda del conflicto armado interno, Guatemala atravesó un cambio de modelo económico. Como en otros países, el nuevo modelo estuvo inducido desde las transformaciones geopolíticas, tecnológicas y de mercado que vivió el mundo desde finales de los años 70. Agotando reservas financieras, políticas y morales las elites superaron esa etapa crítica del status quo y adoptaron, con ciertos márgenes de autonomía en el campo de la seguridad, el modelo importado desde Estados Unidos.

2. El nuevo modelo económico estabilizó el sistema pero no logró superar sus taras, en particular el subempleo estructural (que profundizó la pobreza) y la captura del Estado que reforzó el poder de las oligarquías convertidas ahora en carteles económicos (y amplió la brecha de la desigualdad). El Estado, junto a los partidos políticos, como símbolos de poder y dirección fueron sistemáticamente atacados y cosecharon su propia siembra de los periodos precedentes: aislamiento y quejas de una sociedad que pocos beneficios recibió de su gestión. Con todo, fueron las clases medias las más golpeadas con el cambio de modelo y la degradación del aparato público.

3. Un aparato productivo que no absorbe fuerza de trabajo y un Estado que no articula políticas ni procesa demandas sociales, dejaron espacio abierto a actividades económicas informales y vinculadas al delito las cuales, a fin de cuentas, generaron formas de supervivencia y otras vías de acumulación. Así, el funcionamiento de ese conjunto de economías y poderes fácticos (legales e ilegales) comenzaron a ser protagonistas de un modelo que no buscan transformar sino aprovechar sus oportunidades –no socializarlas- o explotar sus debilidades en materia de seguridad y políticas sociales.

4. Las condiciones materiales de vida ofrecen pocas opciones estables y previsibles de desarrollo al común de las personas, el estrés de la incertidumbre e inseguridad económica y física despiertan actitudes personalistas, conservadoras y agresivas que, sin embargo, coexisten con aspiraciones generales de bienestar que deben ser impuestas por un Estado garantista de derechos y regulador de obligaciones. La población está sensibilizada sobre su entorno y las causas de sus problemas, aunque no está organizada ni movilizada. Todo indica que los chances de transformación descansan en que las elites sepan acordar prioridades de Estado y que, desde ese espacio

público, emprendan ciertas acciones que alivien la inseguridad y los gravosos costos sociales de supervivencia, entre ellos la nutrición, la salubridad, la atención médica y la escuela.

5. La labor de reconstitución del Estado, sin embargo, será disputada conceptual y operativamente. El recurso humano indispensables y los estándares de calidad y transparencia aún no están preparados. Un ambiente internacional propicio –asociado al cambio de régimen político que se observa en América del Sur y varios países de Centroamérica- podría acelerar esa transformación, pero también organizaciones sociales y políticas creíbles y con capacidad de conducción.

II Parte Guatemala 2015 Tendencias y escenarios socioeconómicos y políticos

Tendencias en curso De lo examinado sobre el proceso sociopolítico de Guatemala destacan algunas tendencias y dilemas pertinentes para el proyecto sobre la “construcción social del futuro de la salud y la seguridad social en Guatemala”.

Altos déficit sociales Las políticas históricas respecto del uso y tenencia de la tierra, el trabajo y la educación, contribuyeron a definir un “patrón de desarrollo” basado en la exclusión, en detrimento de la población indígena y de las mujeres. El conflicto armado interno de casi cuatro décadas empeoró las cosas. Por todo ello, Guatemala desde 1960 permanece a la zaga en los indicadores sociales clave en relación a países de más bajos ingresos. La agricultura ha disminuido su peso en el PIB, así como sus tasas de crecimiento. Con la caída estructural de los términos de intercambio del café, la situación se volvió crítica para el empleo. Además, la asistencia técnica pública es muy limitada, apenas al 3% de las unidades productivas, con el agravante que el 70% va a hogares no pobres.52

Las altas tasas históricas de mortalidad y morbilidad han disminuido pero muy lentamente, a un ritmo menor que en países que hace 30 años registraban rezagos más pronunciados. Los problemas crónicos de salud y las principales causas de defunción siguen estando asociados al patrón de crecimiento desigual y altos niveles de pobreza. La pobreza en Guatemala es crónica, no es transitoria. Es predominantemente rural (81% de los pobres) y más alta entre la población indígena (76%, frente al 41% no indígena). Es un problema nacional, aunque el cinturón de pobreza más crítico está en el noroccidente (incluyendo San Marcos) y el norte del país (Verapaces y Petén). Los guatemaltecos en situación de pobreza y pobreza extrema han seguido aumentando durante el periodo de análisis

Banco Mundial. La pobreza en Guatemala. Washington, DC, octubre de 2003.

hasta abarcar a 7 de cada 10, y la desigualdad de ingresos medida por el índice de Gini sigue siendo de las más altas de Latinoamérica.53

Esquizofrenia del poder Una tendencia de carácter general se refiere a la convivencia, en pleno proceso de globalización, del régimen político democrático inaugurado hace dos décadas, con el viejo régimen económico oligárquico, el cual pervive desde hace 200 años, aunque ha sufrido reformas –sin que se altere su estructura básica- a fines del siglo XIX (introducción del cultivo del café) y mediados del XX (modelo cepalino de sustitución de importaciones). El proceso de globalización ha conducido al debilitamiento del poder político democrático –que se ejerce en espacios nacionales- y a reforzar la concentración del poder económico –que se realiza en espacios transnacionales. Bajo esas condiciones aunque el poder político democrático tiende a perder espacios de discrecionalidad, no está en capacidad real de hacer vigentes los derechos humanos integralmente.

Precaria gobernabilidad democrática Los problemas de gobernabilidad democrática que se manifiestan de manera crónica en prácticamente todas las regiones, aunque a veces se manifiestan como crisis políticas, en realidad expresan la incapacidad de la política democrática de cumplir las funciones básicas del Estado constitucional: brindar seguridad y abrir oportunidades de bienestar a sus habitantes. Es decir, la garantía de la integridad personal, la realización de los derechos sociales y las tareas de cohesión social. La pérdida de capacidad transformadora de la política despierta el desaliento de la política y la política del desaliento, donde se alumbran los viejos vicios del poder, ahora poco tolerados, como la discrecionalidad, los privilegios y la corrupción.

Soberanía, comercio, seguridad y recursos naturales El proceso de globalización ha conducido a una pérdida de soberanía del Estado nacional que se manifiesta en dos áreas críticas: seguridad y comercio (inversiones). El Estado guatemalteco ha seguido una ruta dual de negociación de soberanía. Por una parte ha trabajado acuerdos regionales (como el largo proceso de integración Centroamericana y el incipiente Acuerdo de Asociación con 53

Guatemala tiene un ingreso por habitante de 3,630 dólares, que lo coloca como país de ingreso intermedio. Es casi el doble del PIB per cápita de Honduras y Nicaragua, pero acá la pobreza es más alta. Con un coeficientes de Gini para el consumo y el ingreso de 48 y 57, respectivamente, Guatemala “está entre los países con mayor desigualdad del mundo”, de acuerdo con el informe citado del Banco Mundial (2003). Ese panorama empeoró en la década de los años 90. El quintil superior constituye el 54% del consumo global. Y la población indígena que es el 43% del total, sólo representa el 25% de todo el ingreso y consumo. Sobre el mismo tema, véase: PNUD. Informe nacional de desarrollo humano 2005. Diversidad étnico-cultural. La ciudadanía en un Estado plural. Guatemala 2005.

la Unión Europea) bajo el espíritu de “soberanías compartidas”, y por otra ha cerrado acuerdos bilaterales que representan “cesión de soberanía” a terceros Estados y a los intereses de corporaciones transnacionales que estos representan, tal el caso del DR-CAFTA. Bajo esas condiciones han surgido actores locales (con identidad territorial, muchas veces pueblos indígenas) que reivindican la soberanía nacional sobre el uso y explotación de los recursos naturales, tales como minerales metálicos y no metálicos, bosques, aguas y biodiversidad en general.

País de dos niveles Una economía que no tiene capacidad de absorber la fuerza de trabajo nacional tiende a expulsarla de manera creciente hacia las economías más dinámicas (como Estados Unidos) o con reconocimiento de derechos sociales (como Europa) provocando altas corrientes de emigración, aunque con beneficios inmediatos a través de remesas familiares. Pero, por otro lado, ante la baja oferta de empleo, créditos, transferencia tecnológica y oportunidades de emprendimiento que ofrece el aparato formal de la economía, se levantan tendencias de formación de capital y estrategias de supervivencia al margen de la gobernabilidad del sistema –economía informal y economía del delito- pero que buscan convivir con él y crecer bajo su sombra aprovechando sus debilidades. De esa manera se edifican países de dos planos, uno “formal”, “político” y “gobernable”, y otro “excluido” e “informal” a veces guiado por reglas de criminalidad, que tiende, por lo mismo, a descomponer el sistema para florecer en él.

Falsos dilemas del poder Las fuerzas democráticas de Guatemala están debilitadas, fragmentadas y en general desorientadas. Cuando perviven como opciones de poder suelen adoptar las tradicionales formas de clientelismo político, o bien extienden las prácticas autoritarias. Hay una tendencia a ofrecer, como alternativa al poder oligárquico, el retorno de la práctica política con sus vicios de corrupción y clientelismo. O al revés, como alternativa al poder “populista” (que igual se identifica con la izquierda que con la derecha) un modelo selectivo que invita a la sociedad civil a la calificación ética de los actores, instrumentando los derechos de libertad de expresión a través de los medios masivos de prensa, sin ofrecer la información y el análisis sobre los privilegios del sistema, la corrupción de “cuello blanco” o las claves de la desigualdad social y la pobreza.

Posibilidades y límites de la sociedad civil Tanto la sociedad civil como las organizaciones con base territorial han sido identificadas como fuentes de democratización, participación y transparencia (o en su caso, auditoría social). Sin em-

bargo hay una tendencia al aislamiento de esa sociedad civil progresista, que se expresa ordinariamente a través de ONG. Ésta, al parecer, ha agotado su agenda de los derechos humanos derivada de la guerra fría y no ha podido acoplarse a los movimientos populares que reivindican los derechos sociales. Y, por otro lado, muestra cierto grado de aversión hacia los partidos políticos y es pesimista ante la propuesta de acuerdos programáticos que respeten la autonomía organizacional, tal como se haría bajo un régimen de partidos de redes. En consecuencia, aún cuando las organizaciones civiles siguen aportando a la democratización (incluyendo el ejercicio de derechos civiles y sociales), bajo esas condiciones, ya no son los agentes transformadores sistémicos que se pensó. Al contrario, la atracción mediática y eventuales alianzas con la sociedad civil empresarial apuntan a que la sociedad civil progresista pueda contribuir al fortalecimiento de los poderes fácticos en desmedro de las instituciones democráticas. No ha podido construir su “tercera vía” entre su vieja herencia izquierdista y la seducción a veces irresistible que ejerce sobre ella un sector sofisticado de las grandes corporaciones.

Debilidades económicas crónicas Guatemala ha comenzado en la última década a depender nuevamente del endeudamiento, sea externo o interno. Esa demanda de financiamiento no está tan vinculada a las necesidades de aumento del gasto público, como al debilitamiento progresivo de las estructuras fiscales. Ocurren progresivas desgravaciones y pérdidas de fuentes tributarias (a causa de los tratados comerciales y acuerdos con en la OMC), mientras que los controles y regulaciones de recaudación continúan, en general y a pesar de continuados esfuerzos, debilitadas y porosas. El país está crecientemente expuesto a las gravitaciones del comercio internacional (incluyendo altas facturas petroleras y deterioro de los términos del intercambio), sin contar con política anticíclicas. Aun con crecimiento económico, hay riesgos de pérdidas de balances financieros y de un nuevo ataque de estagflación (estancamiento con inflación). La economía tiende a crecer en exportaciones, aunque su ritmo de compras externas es muy superior. De todos modos la balanza comercial está financiada por las remesas familiares, aunque ellas son parte de un círculo vicioso: la mano de obra expulsada, que eventualmente hubiese sido parte de un proyecto ventajoso de inserción en el proceso global.

Debilidades políticas crónicas Los partidos políticos y las contiendas electorales, otra vez –aunque se cuestione- expresan los intereses de los grupos elitistas de la sociedad. E incluyen, por eso mismo, en esta etapa, los intereses del capital criminal (narcotráfico, tráfico de armas, delincuentes de “cuello blanco”, trata de personas etcétera). El poder cada vez más alto de los medios y del dinero sobre el quehacer político tien-

de a corromper la práctica ciudadana de la política. A la par del peso que genera entre la población la “impotencia de la política”, se despierta el interés por volver la política en un factor de transformación y recuperación ética de las sociedades. Eso llama a distintas formas de participación desde la base territorial y gremial, aunque, en ese contexto, persiste el déficit de orientación y formación de política democrática.

Los imprevistos con alto poder de impacto Los desastres naturales, con alto contenido social porque afecta a vastas poblaciones empobrecidas, constituyen factores a veces imprevisibles que comienzan a afectar de manera creciente la gobernabilidad y las estimaciones sobre crecimiento económico. Terremotos, huracanes, deslaves, inundaciones y sequías, entre otros, han golpeado de manera recurrente a los habitantes de la región provocando pérdidas humanas y materiales de consideración. Prevalece cierto consenso sobre las causas de la vulnerabilidad: ecosistemas degradados, extendidos bolsones de pobreza y debilidad institucional para prevenir, atender en la emergencia y conducir programas de reconstrucción. El aprendizaje sobre tales eventos puede configurar nuevos actores sociales y presiones políticas sobre el concepto minimalista de Estado que hasta ahora sigue prevaleciendo.

Tendencias en los próximos diez años Guatemala proyectada al 2015 enfrentará su mayor desafío en la edificación de la institucionalidad democrática del poder público y la fundación de políticas de Estado en el campo social y de seguridad ciudadana. Remontar la severa crisis de la década de 1980 le aportó al país avances en el proceso de democratización, mayor sensibilidad por el respeto de los derechos humanos y un consenso, inducido por los organismos financieros multilaterales, en política de Estado: las ventajas de la estabilidad financiera. Pero el modelo económico ha sido socialmente insatisfactorio y produjo un crecimiento modesto. La conducción del régimen democrático despertó una profunda pérdida de confianza e ilegitimidad sobre los actores políticos, que no han sabido manejar la crisis de esta época de profundo cambio. La erosión de la gobernabilidad sobre condiciones básicas para propiciar seguridad, redes de protección social y empleo ha envuelto en nuevas crisis el orden social guatemalteco durante el primer quinquenio del siglo XXI.

Dentro de diez años la herencia de este periodo –de democracia sin institucionalidad que gobierne los procesos- se hará sentir. Es probable que en ese futuro los guatemaltecos sean más precavidos y maduros sobre los frutos del régimen democrático y las políticas macroeconómicas, pero tendrán que aprender a lidiar con problemas sociales y ambientales que apuntan a agravarse, con los costos

de haber minusvalorado las tareas de la institucionalidad pública y las crisis recurrentes de gobernabilidad en prácticamente todos los campos. Las nuevas vetas de formación de capital, asociadas a un modelo extractivo –explotación de recursos naturales renovables y no renovables, y habilitación de territorios en torno a la llamada franja transversal del norte para la explotación agroindustrial (azúcar, aceites industriales)- modificarán la geografía económica y demográfica en la zona norte de Guatemala. A ello se vinculará el impulsó que, previsiblemente, recibirá la inversión extranjera en los próximos años orientada a la integración comercial con México y Estados Unidos.

La brecha de desarrollo del país en relación a sus socios extra regionales seguirá creciendo, pero también dentro del propio territorio las desigualdades sociales y la pérdida de lenguajes y valores compartidos entre la base y la pirámide de la sociedad seguirán ampliándose. Algunas situaciones podrían mejorar dentro del ciclo con movimiento de péndulo, de avances y retrocesos. Pero si el país fracasa en tomar el rumbo de la cohesión social podría caer en turbulencias políticas y escenarios de reversión. La manera como se labren las formas de inserción en el proceso de globalización y la calidad de gobernabilidad democrática que se alcance, serán la clave que determine que se entre a un escenario de precarización social, u otro de administración y reformas dentro del sistema, y también sobre la capacidad de mitigar o dilatar factores de baja probabilidad que sin embargo pueden tener un profundo impacto sobre el orden existente y previsible en la próxima década.

Desinstitucionalidad persistente e inserción en la globalidad Las reglas democráticas de acceso al poder, elecciones relativamente libres y razonablemente competitivas, se han ido consolidando, lo cual disminuye las posibilidades de golpes militares y el ejercicio de gobiernos autoritarios. Sin embargo las instituciones políticas, el régimen de derecho y la rendición de cuentas no funcionan adecuadamente. Por eso, en buena parte, las expectativas ciudadanas están frustradas. Las distintas fuerzas políticas que han hecho gobierno no reformaron el Estado en términos de eficacia institucional, fueron más bien indiferentes a las limitaciones económicas para generar empleo y han fracasado en las estrategias de focalización para reducir la pobreza. Este problema persistente del desempeño de los gobiernos, en condiciones de tasas de crecimiento mediocres, ha deteriorado las capacidades del Estado para garantizar las condiciones mínimas de bienestar y seguridad de su población.

Desde ahora se proyectan para la próxima década nuevas formas de crisis política cuyos efectos tenderán a manifestarse en los años inmediatos. La fragilidad de las estructuras partidarias, su continua fragmentación y la desafección social a su manera de abordar las crisis, tendrán efectos nega-

tivos sobre la política y la gobernabilidad democrática. Es probable que se esté llegando al final del ciclo en que la debilidad de los partidos políticos se sustituye con la política mediática, pero la inducción de nuevas formaciones políticas con carácter de permanencia llevará un periodo más largo de maduración, por lo cual fenómenos como el peso creciente de poderes fácticos (legales e ilegales) y de líderes carismáticos en los eventos electorales seguirán siendo determinantes.

Otro aspecto crítico de la gobernabilidad democrática en los próximos diez años será la capacidad de las elites de introducir reformas y llevar políticas económicas que anticipen la amplificación de problemas de futuro, especialmente en el campo de la nutrición, la oferta de energía y el manejo de recursos naturales estratégicos (tierra, agua, cubierta boscosa, minerales). La débil sustentatibilidad fiscal sobre la que el Estado va aplicando sus programas y la volatilidad de las inversiones privadas que se anticipan en los próximos ciclos económicos, sugieren la necesidad de sentar reformas tributarias de carácter estructural y políticas anticíclicas para enfrentar previsibles crisis económicas.

Con mucho, la relación internacional más importante para Guatemala seguirá siendo con Estados Unidos. La entrada en vigencia del DR-CAFTA estrechará las relaciones de dependencia comercial y económica, aunque también será más fuerte la presencia de intereses de empresas mexicanas y españolas, así como capital grande centroamericano que querrán explotar ventajas comparativas de cada país, aprovechando las reglas de origen del tratado (en el caso de las mexicanas), para acceder al mercado estadounidense. Sin embargo la relación no estará libre de tensiones por diferencias en las prioridades de política.

Para empezar, Guatemala igual que el resto de Latinoamérica no estarán en la agenda visible de Estados Unidos (salvo que estallen crisis políticas en la región).54 Luego, continuarán las presiones para que las fuerzas de seguridad se comprometan en los temas que interesan a Washington: terrorismo y narcotráfico dentro de esquemas regionales que abarcarán Centroamérica y México. Las oficinas operativas de la seguridad estadounidense tendrán una intervención más amplia sobre el terreno, como tutores de unos cuerpos de seguridad que les resulten fiables. Aunado a ello, Estados Unidos creará mecanismos para monitorear el cumplimiento de ciertas cláusulas del DR-CAFTA, 54

Hacia finales de 2006 se han ido sumando los países “problema” para Washington con los cuales tendrá que aprender a lidiar en los próximos años: la Venezuela de Hugo Chávez, la inestable Bolivia con Evo Morales y, más recientemente, Nicaragua con la vuelta al poder del sandinista Daniel Ortega. Pero los problemas no terminan ahí: Argentina, en un sentido (reivindicación de soberanía); Ecuador, en otro (fragilidad del sistema político) y Colombia, un modelo más (la disputa de la gobernabilidad por el crimen organizado), amén de una Cuba que asiste al crepúsculo del líder Fidel Castro… tal es el “rosario” y heterogeneidad para Estados Unidos en el hemisferio, ante el cual sólo ha tenido una actitud reactiva.

entre ellas el respeto de las patentes de medicamentos y el combate a la piratería. Ambos factores – seguridad y derechos de propiedad- motivarán tensiones con ciertas franjas empresariales que transitan en la informalidad y la economía del delito, y despertarán corrientes nacionalistas en el espectro de la izquierda política, a la vez que inducirán movilizaciones y conflictividad social. Algunas reformas, empero, contribuirán a la transparencia de los negocios de las empresas locales y de las compras del Estado.55

Pero otros fenómenos, como la creciente presencia de guatemaltecos –e hispanos en general- en Estados Unidos seguirán modificando la estructura demográfica en ese país, lo cual tendrá impacto en las elites políticas de varios estados y en el propio gobierno federal, a la vez que favorecerá una más estrecha relación social y cultural. Claro, esta tendencia natural chocará con las políticas de seguridad interna de Estados Unidos y el endurecimiento de sus políticas migratorias, pudiendo afectar el circuito de las remesas.

La relación de Guatemala en el mundo global, aunque esté fuertemente subordinada a Estados Unidos, se irá ampliando conforme el nuevo mapa de transformaciones en varias regiones se va consolidando, especialmente en Asia y sus grandes países –China e India. Si bien China ya desplazó a Guatemala y Centroamérica de las líneas tradicionales de textiles en Estados Unidos por costos más bajos y mayores niveles de productividad,56 también se convertirá, junto con India, en comprador creciente de materias primas (alimentos, minerales) y otros productos locales exportables. Es en esta materia –competencia y calidad exportadora- donde las elites económicas pondrán la apuesta de crecimiento y desarrollo.

Las tendencias de integración regional y de inserción en el proceso de globalización –que intensificarán el tráfico de empresas y capitales- mitigarán riesgos de conflictos armados con otros estados o dentro del territorio. En ese contexto el diferendo sobre Belice podría resolverse en definitiva. Internamente el desafío mayor de la seguridad no será ideológico, en el sentido tradicional, sino en términos de disputas de territorios y poblaciones bajo influencia de la economía del delito. Guatemala caminará hacia una mayor integración regional en materia de seguridad y es muy probable que

Entre las reformas previsibles está la de sociedades anónimas con acciones al portador (que ha sido un enorme canal de elusión fiscal) y reglas más transparentes para las compras y contrataciones del Estado, dado que las empresas extranjeras participarán bajo la consideración de empresas locales. 56 Ocurrió a partir de enero 2005, cuando entró en vigor el acuerdo multifibras de la Organización Mundial del Comercio. Sólo en Guatemala, de acuerdo a los funcionarios del sector privado, se habrían perdido 48,000 puestos en las manufacturas durante ese año. Los trabajadores reportaron severas condiciones de contratación, incluyendo despidos después de cumplir 35 años de edad.

de coordinaciones entre países para combatir bandas transnacionales transite a operativos conjuntos. También, en contrapartida, poderes fácticos ilegales y grupos armados no estatales (mafias, narcotraficantes) podría constituir alianzas estratégicas transnacionales para controlar territorios donde el Estado ya ha sido desalojado o sus aparatos de seguridad están cooptados. La creciente inseguridad en la mayoría de centros urbanos creará presión para que el gobierno central delegue las capacidades de la policía en gobiernos municipales, dando paso a modelos heterogéneos para enfrentar la criminalidad, incluyendo liderazgos represivos tipo “mano dura”.

Si el sistema político no sabe resolver en los próximos años, en alguna medida, las demandas de inclusión social, económica y política de comunidades y organizaciones indígenas, es dable un escenario en que esos movimientos evolucionen hacia reivindicaciones de autonomía territorial.

Difícil gobernabilidad de la economía El ritmo de crecimiento demográfico de Guatemala –uno de los más altos de Latinoamérica- seguirá tendiendo levemente a la baja en los próximos años. Eso hará que el promedio de edad de la población, que es bastante joven, apenas 18 años (solo comparable con algunos países africanos) se eleve ligeramente. De todos modos la población económicamente dependiente de adultos laborando, aunque tienda a la baja, seguirá siendo apreciable (una relación de 3.5 a 1) y las demandas de servicios educativos, sanitarios y recreativos continuarán constituyendo una fuerte presión para el Estado, pues las instituciones privadas de asistencia disminuirán su presencia y recursos (salvo algunas iglesias internacionales). El DR-CAFTA y otros tratados comerciales que se firmen en los próximos años57 elevarán la inversión privada extranjera y empujarán las exportaciones –y con ello tasas de crecimiento un poco superiores a las de los últimos diez años-, sin embargo las perspectivas para la generación de empleo no son halagüeñas. Significa que seguirá creciendo la economía informal y la emigración, a pesar de las crecientes y generalizadas restricciones de los países receptores, tanto en Estados Unidos como en Europa.

Desde la perspectiva social eso encierra mayores retos para la contención preventiva de jóvenes ingresando a las maras. Esos jóvenes provienen de familias con poca estabilidad (padres emigrantes y subempleados, madres trabajadoras como cabezas de familia) y expectativas de alto consumo

Por ejemplo el Acuerdo de Asociación que se iniciará con la Unión Europea probablemente en 2007 y que, optimistamente, se prevé que concluye en 2008.

(aunque de trayectorias de vida breves); si el Estado no pone en marcha redes sociales que faciliten la incorporación de la juventud de los barrios marginales a sistemas educativos integrales (guardianías infantiles por doquier, jornadas escolares de ocho horas, sólidos y funcionales vínculos entre educación y trabajo), el cuadro heredado de ingobernabilidad en las calles, violencia y criminalidad se agravaría en los próximos años, profundizando la actual tendencia pasiva/represiva del Estado y de criminalización de las maras por parte de ciertos estratos sociales.

La única esperanza plausible en este momento de disminución de niveles de pobreza son las remesas, pero en un ambiente económico que abate la producción agrícola de pequeña escala, el trabajo artesanal y las pequeñas industrias manufactureras, es muy probable que esa inyección de dinero fresco alimente directa e indirectamente la economía informal;

además que esas remesas también

están sujetas a la salud de la economía estadounidense y la reforma migratoria pendiente. La informalidad de la economía, como se dijo, tiene implicaciones como la caída de ingresos de los trabajadores, la falta de cobertura social y la exclusión del crédito formal. Es decir, existe una correlación con la desigualdad y el sentido de no pertenencia al sistema institucional. Este fenómeno tendrá consecuencias políticas y económicas importantes en la próxima década. Afectará en primer lugar los sistemas provisionales y la imprevisión fiscal del Estado para aportar sus cuotas a los próximos jubilados.

Tampoco parece claro que el Estado les pueda ofrecer ventajas para atraer a los informales a las cajas fiscales, al revés, las tensiones se acrecentarán. No obstante, los próximos tres gobiernos tendrán la opción de cerrar los anchos canales de elusión fiscal de las sociedades anónimas con acciones al portador y operaciones de banca informal (off-shore) –además de liberar las redes de comercialización- pues formará parte de las condiciones de aplicabilidad del DR-CAFTA. Si lo hacen de manera eficiente esos gobiernos, la carga tributaria podría elevarse hasta en 4 puntos porcentuales (descontando la caída de ingresos por la libre importación desde Estados Unidos y otros países).

Desde la óptica de la cultura política, los guatemaltecos se verán más seriamente confrontados en los próximos años a definirse respecto a la institucionalidad democrática como condición de desarrollo y seguridad. No está claro hasta qué punto habrá una mayor interiorización de esa necesidad, pero, por otro lado, los procesos de restauración del tejido social –incluyendo los avances que puedan ocurrir en materia de reconciliación nacional- serán más traumáticos sin esa institucionalidad. Es más, los procesos de integración de una sociedad pluriétnica que requiere códigos institucionales 58

Es decir, tanto por la vía de iniciativas económicas y de servicio informal, como por la del consumo.

que reflejen las diversas identidades, son impensables sin la edificación de un Estado amplio, plural y eficaz. Las propias aspiraciones a desarrollos económicos y sociales equilibrados, y la superación del ejercicio coyuntural del poder pueden verse desplazados por rechazos ideológicos, actitudes individualistas, adhesión a propuestas populistas o autoritarias, si en el plano de la calidad democrática no ocurre una progresión hacia políticas sociales y de integración nacional.

Aunque la biodiversidad sigue siendo un activo del país en una proyección de diez años, es indudable que sin políticas de Estado eficaces seguirá reforzándose la tendencia declinante de degradación de tierras, suelos, zonas marinas y costeras, deforestación de bosques y escasez de agua dulce. Guatemala es uno de los países latinoamericanos más expuestos al cambio climático (sequías, tormentas), además que descansa sobre plataformas sísmicas.

Probables rutas hacia el 2015 Hay un escenario probable para Guatemala en 2015 que se deriva de la proyección de las tendencias actuales. Es un escenario de precarización, que significa la continuación del ritmo actual de deterioro institucional en los campos del bienestar social, la seguridad y el empleo, a la vez que se asume la imposibilidad de las elites económicas y políticas de identificar en el ejercicio del poder la articulación de políticas de Estado y promover líderes para la época de cambio.

Otro escenario, cercano a lo deseable, que se desprende de la capacidad de la sociedad de identificar oportunidades y emprender tareas de construcción institucional, es aquel en que se podría administrar los cambios con cierta eficiencia y promover algunas reformas democráticas en el Estado. Ahora bien, al momento de elaborar escenarios debe considerarse que no siempre ocurre lo probable y que la historia de lo improbable suele presentarse con mayor frecuencia de lo previsto. Por eso es necesario pasar revista a una serie de hipótesis de baja probabilidad que sin embargo merecen ser tomadas en consideración por su potencial alto impacto. Siguen siendo escenarios porque implican procesos endógenos del país, aunque puedan ser fenómenos imprevistos e imponderables. Acontecimientos que no se puede evitar que sucedan y que eventualmente desencadenan rupturas históricas y crisis institucionales profundas.

Los escenarios están presentados en un orden de mayor a menor probabilidad. Se mueven dentro de las distintas etapas de las crisis de gobernabilidad democrática observadas durante los pasados 20 años: de la crisis de confianza, se pasa a la crisis de conducción y de legitimidad, hasta llegar, algu-

nas veces, a la crisis de Estado.59 La manera como se concreten o no en el futuro abrirán nuevos escenarios o consolidarán las tendencias identificadas. Por ejemplo, el escenario de la precarización nos acercaría al llamado “Estado fallido”; el de la “administración” de la crisis y margen de reformas no mejoraría de manera durable los indicadores de gobernabilidad, pero pondría al país en ruta de un eventual crecimiento institucional que dotaría al Estado de capacidades para emprender tareas de cohesión social. Y el escenario de baja probabilidad-alto impacto podría cerrar otro ciclo político en Guatemala.60

Escenario de la precarización Este escenario tiene, cuando menos, cinco factores de incidencia:

Mayor pérdida de institucionalidad En un contexto de deterioro y exclusión social, las preferencias políticas de los excluidos favorecerán la emergencia de liderazgos poco dispuestos hacia el desarrollo de las instituciones; en estos casos los partidos políticos y las instituciones de la democracia representativa perderán influencia frente a movimientos y poderes fácticos, mientras que fenómenos como el clientelismo, el personalismo y la arbitrariedad de los gobiernos florecerán. Esa tendencia declinante de la calidad democrática, se da a la par de una mayor velocidad de la desafección ciudadana hacia los gobiernos democráticos. La declinación democrática no ocurre en la forma de los golpes de Estado tradicionales, pero sí a través del surgimiento de liderazgos autoritarios, con o sin componente militar. En este escenario los rangos de aceptación popular de los gobiernos inician por encima del 80% y concluyen con 15%. Sin embargo, el dato por sí mismo no es indicador de ingobernabilidad si la insatisfacción es pasiva, como hasta ahora, dado que, en la expectativa de la población, profundizar la crisis política no abre un escenario de mejoría. En cambio esa desafección popular se convierte en formidable obstáculo a la hora de que el gobierno pretenda validar su gestión o aplacar otros factores de ingobernabilidad.

Inseguridad, deterioro del Estado de derecho Los índices de violencia criminal siguen invariables y la sensación de inseguridad hace de las personas “policías” de hecho. Crecen las operaciones de limpieza social y los grupos delincuenciales contraatacan. Los narcotraficantes colombianos y mexicanos –reprimidos crecientemente por sus 59

Fundación DESC. Itinerario de la crisis de gobernabilidad. En Informe Guatemala, número 2, 1-14 septiembre 2004. Estos ciclos políticos, desde 1944, abarcan, en promedio, diez años (1944, 1954, 1963, 1974, 1982, 1993), aunque los ciclos económicos son mucho más extensos: de cien años en sus ondas anchas (matrices estructurales que reorganizan el sistema global, como fue el caso del café entre 1871 y 1980) y de 30 años en sus ondas cortas, es decir, las variantes de modelos que ocasionan desplazamientos relativos en la estructura interna de la economía, sin modificar la matriz.

Estados- se establecen en el país con sus sofisticados aparatos financieros, formidable capacidad de fuego y capacidad corruptora, y continúa la guerra por el control de territorios. Las redes de chantajes y extorsiones, a través del enganche de jóvenes estudiantes, crece sobre las elites. Las maras ganan autonomía en relación a las mafias y aumentan su poder violento. Las elecciones periódicas, a través de las Comisiones de Postulación donde participa de manera destacada la comunidad académica y profesional, que hace el filtro para los nombramientos de dirección en instituciones clave del Estado (Corte de Constitucionalidad, Corte Suprema de Justicia, Corte de Apelanciones, Fiscal General y Contralor General de Cuentas) se contaminan de este ambiente, agregándose al clima de politización de la justicia. Avances en potencia de procesos legales en derechos humanos son llevados a esa arena. Hay intentos inciertos de revivir CICIACS y se activan otros mecanismos internacionales (intervenciones de la DEA, coordinación regional contra el crimen organizado etc.) Las reformas institucionales en los aparatos de seguridad resultan frágiles.

Malestar de la economía La tendencia de subida de los precios internacionales del petróleo –que hasta ahora no había sido decisiva en los índices de inflación que se han acercado a los dos dígitos- comienza a pesar más. Los gobiernos deben acudir a mayores subsidios al transporte y la energía para evitar el encadenamiento de paros y protestas populares. No obstante, el difuso ambiente especulativo tiene de todos modos impacto sobre los precios internos, lo cual abona la insatisfacción popular. La baja regulación del sector bancario –operaciones offshore- introduce una variable de desconfianza por eventuales pérdidas en las apuestas a las operaciones de alto riesgo en el mercado internacional. El PIB crece en promedio 3%, pero ese impacto se neutraliza por el malestar ante los precios y la angustia del desempleo. En contraposición, el TLC con EEUU contagia cierta euforia entre los inversionistas, pero la maduración de los proyectos es lenta (incertidumbre jurídica, resistencia de comunidades a las explotaciones de recursos naturales y a las concesiones). Se intenta poner en marcha políticas anticíclicas, sin lograr impactos dramáticos. Los compensadores sociales no operan o son de bajo impacto general dada su necesaria localización. Los empleados públicos son sensibles a los intentos de cambiar el régimen de la seguridad social y las demandas de aumento salarial se extienden.

Empaño internacional A pesar que el país tiene un intenso comercio con Estados Unidos que se amplía hacia la Unión Europea a través del Acuerdo de Asociación en proceso de negociación, pierde reputación por incumplimiento de compromisos de seguridad y de convenciones internacionales. Hay constantes roces en torno a certificaciones por el débil compromiso de las autoridades locales en la lucha anti-

narcóticos que empañan las relaciones exteriores en general. La agenda de cooperación europea, luego que los Acuerdos de Paz se va eclipsando, se canaliza a través de fondos regionales para la cohesión social que son adaptados a los mecanismos fallidos de los fondos sociales. Aún manteniendo el apoyo de la comunidad internacional, las relaciones exteriores comienzan a salir del campo de los “activos” seguros de los gobiernos, lo cual le exige una política cada vez más dinámica para manejar situaciones conflictivas.

Disputas de poder exacerbadas Las disputas por el control de los negocios vinculados a la agenda pública y las pujas de los prospectos a candidatos para las sucesiones presidenciales exacerban las contradicciones en las elites económicas y políticas, sin que se logren consolidar estructuras de partidos. Crecen las presiones sobre el Presidente como figura central de poder, a la vez que conflictos de interés, presuntos actos de corrupción y divisiones internas se ventilan, a través de filtraciones, en los medios. Ante los crecientes riesgos de no reelección en 2007, 2011 y 2015, las opciones de relevo en el poder político siempre conducen a escenarios de “acuerdos y gobiernos de transición”, indefectiblemente bajo la regulación de los poderes fácticos legales e ilegales.

Factores de amortiguamiento A pesar de la fuerza disgregadora de los anteriores campos, el escenario de la precarización se amortigua por el dinamismo de varios factores, no necesariamente benignos. Los factores de amortiguamiento indican que: 1. Continúan los flujos de emigración a EEUU y siguen creciendo, aunque más pausadamente, las remesas familiares, no obstante las crecientes restricciones de seguridad y eventuales periodos recesivos de la economía. 2. Sigue expandiéndose la economía informal que permite condiciones de supervivencia a una porción creciente de la fuerza móvil de trabajo. 3. Se afinca la economía criminal en los circuitos inmobiliarios y financieros, y en los laberintos de las economías rurales e indígenas, pues resultan estratégicas para el control de rutas de trasiego. 4. EEUU sigue proporcionando un vital soporte político a los gobiernos en la medida en que este apoyo es condición para mantener vigilancia en asuntos de seguridad y hacer exitoso el tratado comercial.

5. El movimiento popular logra movilizaciones eventualmente importantes, pero sin continuidad ni fuerza orgánica, igual que la oposición representada en las legislaturas del Congreso, las cuales siguen una ruta de pérdida de legitimidad ante la opinión pública.

Escenario de administración de la crisis No ocurren cambios sustantivos en las condiciones generales de la inseguridad y deterioro del bienestar social, pero un encadenamiento de iniciativas públicas y privadas permite mostrar resultados, neutralizar amenazas coyunturales y afianzar el liderazgo necesario para evitar la dispersión de fuerzas. Condiciones clave para ello, en este escenario, son que:

Se neutralizan las oposiciones portadoras de ingobernabilidad Se emplea de manera efectiva el clientelismo a través de programas sociales, consejos de desarrollo y otras formas de organización. El movimiento popular está paralizado por una combinación de factores que, aprovechando su debilidad orgánica, abonan a su división e imposibilidad de implementar estrategias de incidencia. La oposición política sigue erosionada en su credibilidad pública y sus ejecutorias “no existen” en la medida en que no reciben reflejo mediático.

Respaldo internacional EEUU

y los países europeos ejecutan operaciones de “salvamento” con iniciativas que dan lustre a

los gobiernos y a los poderes corporativos afincados en el país. Por ejemplo, el TLC recibe una amplia promoción para hacer crecer el comercio y las inversiones; se equipara el estatus migratorio de los guatemaltecos en EEUU con el del resto de centroamericanos; no se descertifica al país por su mal desempeño en el combate a las drogas y tampoco hay sanciones por incumplimientos de convenciones multilaterales; las operaciones anti corrupción contra altos funcionarios de gobierno, gracias a la colaboración externa, resultan en exitosas extradiciones y procesos penales condenatorios, a la vez que avanzan los casos de juzgamiento violaciones de derechos humanos.

Iniciativas de gobernabilidad Una serie de políticas sociales –educación, salud, desarrollo rural, infraestructura- obtienen mejores rendimientos que en el pasado. Los operadores oficiales, a pesar de no tener mayorías legislativas, alcanzan acuerdos con bajo costo en el Congreso y aprueban iniciativas vitales para la agenda de la sociedad civil y la comunidad internacional (leyes sociales, de seguridad y buen gobierno). Se establece una amplia red de diálogos y acuerdos en torno a políticas públicas asociadas a la agenda de cohesión social. Los ex PAC entran plenamente en los planes de ocupación gubernamentales, los

programas de resarcimiento operan eficientemente y las políticas de seguridad pública logran articularse con algún grado de coherencia desde la comunidad hasta las elites. Las operaciones antinarcóticos tienen impacto inmediato en varias zonas del norte y occidente del país.

Liderazgo, unidad de poder En este escenario los presidentes afirman un liderazgo que se traduce en una alta unidad orgánica y claridad de objetivos en las administraciones de gobierno. Se logra trazar y dar seguimiento a las metas estratégicas de las Naciones Unidas (Objetivos del Milenio) sobre desarrollo y cooperación. Las disputas de negocios se disuelven y los factores disociadores que operan motivados por mejores posicionamientos en los sucesivos relevos democráticos del poder se someten a un régimen disciplinario. Las purgas en los gobiernos (renuncias de ministros, directores e incluso diputados) fortalecen su unidad, pues funcionan como “depuraciones” donde gana espacio cierta tecnocracia pública. Las operaciones sociales son efectivas y el Congreso cede ante la irresistible fuerza del Ejecutivo.

Semilla hegemónica del poder corporativo Las rivalidades entre los bloques corporativos (tanto locales como extranjeros) disminuyen porque han identificado campos de beneficio mutuo. Empresarios y operadores intermedios procuran acercamientos, sociedades de conveniencia y acuerdan los límites de sus diferencias. En este escenario, las previsibles disputas entre facciones corporativas también bajan el filo de la agresividad. Otros actores políticos operan y traducen ese clima en programas de unidad nacional o nuevos pactos sociales con vistas a ganar pluralidad en los gobiernos, incluyendo el ascenso de gobiernos de centro izquierda o de izquierda. Así, la sucesión gubernamental pierde incertidumbre y gana en previsibilidad de rumbo, a pesar de que la población siempre demandará virajes más radicales en la gestión de las políticas públicas y la calidad de Estado.

Escenario de baja probabilidad-alto impacto A la hora de elaborar escenarios hay que tener en cuenta que no siempre ocurre lo más probable. La historia dice que lo improbable se presenta con mucha mayor frecuencia de lo esperado. Considerando ese razonamiento, se identifican ciertas condiciones que, aun siendo improbables, tendrían alto impacto sobre la gobernabilidad democrática de Guatemala.

Confrontación Congreso-Ejecutivo

El Congreso sigue conformándose, en los próximos diez años, con bloques de minorías que tienen una alta movilidad entre grupos y bancadas, e impredecibles alineamientos políticos. El clientelismo es un código aceptado y permite al gobierno reunir los votos necesarios para alcanzar la aprobación de iniciativas de ley por mayoría simple y, con un poco de esfuerzo, hasta con mayoría calificada. Este escenario, sin embargo, contempla que la expectativa del aceleramiento del desgaste gubernamental, el horizonte de los sucesivos cambios electorales y las reparticiones de cuotas de poder en los órganos contralores, que son más inmediatas, amén de las disputas por el control de negocios y concesiones, provocan, en conjunto, un realineamiento de fuerzas en el cual el gobierno pierde sus capacidades de gobernanza con el Legislativo. De tal cuenta que la tensión entre los organismos daría paso a una confrontación abierta, pues los acuerdos son menos que imposibles y los términos tradicionales de la política correcta se vuelven insoportables.

Salida del presidente En el horizonte de la próxima década, al Presidente de la República no se le reconoce como un líder nacional ni como un estadista que crece ante la adversidad. Su imagen es de vulnerabilidad ante situaciones desventajosas. Además su salud no da las mejores señales. Esos son dos factores que dan pie a su eventual salida del gobierno. El probable relevo (el vicepresidente), sin sufrir esos padecimientos, no ofrece garantías ni confianza a los bloques corporativos, por lo que por lo que la salida del mandatario está precedida por una renuncia inducida del vicepresidente, aunque, en caso de que la elección del Presidente fuese llevada al Congreso, el resultado se vuelve altamente imprevisible.

Revueltas populares El movimiento popular –informales, comunidades, empleados públicos, instancias indígenas- sigue sin distinguirse por altos niveles de organización ni por definiciones estratégicas, pero sí por su capacidad de inflamación y demostraciones de fuerza. A pesar de esas debilidades del movimiento popular tradicional, surgen movimientos locales aglutinados en defensa de los recursos naturales y contra los intentos de privatizaciones. Este escenario considera esa base de organización precaria, pero también el malestar económico de la mayoría de la población no organizada y promesas incumplidas (ex PAC, resarcimiento, empleados públicos, usuarios y consumidores); además, el proceso de acumulación de las organizaciones indígenas y de mujeres podría derivar en movilizaciones más consistentes. Surge amenazante el potencial de causar disturbios y violencia callejera por parte de las maras (decenas de miles de jóvenes) que sufren represión oficial clandestina y son blancos de extorsiones de la policía. Ese “cóctel social” frente a eventos previsibles (alza de precios, privatiza-

ciones, expropiaciones etc.) resulta altamente explosivo, y tan espontáneo como ingobernable por su capacidad de contagio. De igual manera, abre el riesgo de desencadenar crisis institucionales.

Ruptura en los bloques de poder La división cierta entre los grupos corporativos tiende, en este escenario, a ampliarse como una lucha más franca por el dominio en todos los terrenos (económico, político, social, de seguridad, mediático). Las mediaciones, los proyectos conjuntos y asociaciones de negocios fracasan por desconfianzas mutuas. Pero además, las fuerzas centrífugas presentes en los gobiernos, adquieren mayor autonomía por la ausencia de liderazgos corporativos, provocando alianzas extrañas entre los antiguos enemigos (FRG/GANA, FRG/PAN, izquierdas-derechas) y divisiones entre los amigos (coaliciones de gobiernos). Los medios resultarían cajas de resonancia y campos de disputa.

Desastres, inacción gubernamental Aunque las previsiones de emergencias financieras tienen baja probabilidad, por el tradicional conservadurismo del sector (aunque han llegado huéspedes al gremio bancario y financiero más agresivos y arriesgados, y como se dijo, que operan dentro de bajos estándares de de regulación), el territorio guatemalteco está expuesto a desastres de la naturaleza (terremotos, huracanes, deslaves, incendios, sequías, inundaciones, etc.) que amplifican sus efectos perniciosos por la vulnerabilidad de amplios sectores de la población, convirtiéndose en catástrofes sociales. Ciertos desastres ocurren y el gobierno no adopta una posición activa, con lo cual pudo haber revertido algunos de los factores que le eran adversos; al revés, pierde la iniciativa y la sociedad nota el rezago o impotencia oficial, el resultado entonces es que se alientan opciones alternativas de poder fáctico. En este escenario, la pérdida de iniciativa implica un altísimo costo para la gobernabilidad. El gobierno pasa de una crisis de conducción a una de legitimidad.

Cambios en la lógica del narcotráfico Se legaliza la droga. Las mafias narcotraficantes ensayaran una rápida adaptación a las nuevas condiciones. Sin embargo, se produce una inmediata caída de los ingresos totales de este negocio ilegal, que se harían notar en un país como Guatemala que ya era altamente dependiente de la economía del narcotráfico.

Colapso económico internacional Contraponiéndose a los escenarios anteriores que predecían un aumento de las exportaciones por los tratados comerciales con Estados Unidos, Europa y la ampliación del comercio con China en los

próximos años, este imprevisto implicaría caída o alta volatilidad de precios internacionales de commodities y un duro golpe al aparato productivo y de servicios local. A su vez, se produciría una desaceleración del crecimiento y del comercio mundial, en las proporciones de una deglobalización, que impactaría negativamente sobre la tasa de crecimiento económico. En un escenario de estas características, lo probable sería que los flujos de inversión a países como Guatemala se retraigan, y que los capitales se refugien en posiciones de bajo riesgo en los países centrales. Una crisis de amplia magnitud podría expulsar a decenas de miles de emigrantes en Estados Unidos, aumentando los niveles críticos de supervivencia local: bajo empleo, inflación, inseguridad, cierre de comunidades ante la influencia externa, desprestigio general de la clase política.

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