Развитие системы налогообложения имущества - Пробная глава

Заключение В Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 годов, подготовленных по поручению Правительства РФ Министерством финансов РФ, планируется продолжить работу над подготовкой организационно-информационной базы для установления в налоговой системе России нового налога на недвижимость. При этом с момента принятия Государственной Думой РФ 10 июня 2004 г. в первом чтении проекта Федерального закона № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», в котором предлагаемый к установлению в российской налоговой системе налог на недвижимость отнесен к системе местных налогов, в принимаемых Министерством финансов РФ на каждый финансовый год (и на два последующих плановых финансовых года) Основных направлениях налоговой политики при рассмотрении плана мероприятий, связанных с подготовкой методологической, нормативноправовой и организационно-информационной основ для установления в России налога на недвижимость, данный налог целенаправленно характеризуется как принадлежащий системе местных налогов. Из этого следует, что к настоящему времени на федеральном уровне сформировалась достаточно последовательная и во времени неизменная позиция относительно того, что в России новый налог на недвижимость должен входить в число местных налогов. Вместе с тем отметим, что в рамках подготовки в первой половине 1990-х годов проекта части первой Налогового кодекса РФ и при обсуждении в тот период перспектив установления в России консолидированного налога на недвижимость высказывались разные мнения относительно того, на каком уровне налоговой системы должен находиться 424

Заключение

названный налог. В самой первой (недействующей) редакции ст. 14 «Региональные налоги» части первой Налогового кодекса РФ налог на недвижимость был отнесен к системе региональных налогов. При этом налог на недвижимость квалифицировался в виде такого налога, который, собственно, как и все иные региональные налоги, вводится в действие по решению органов законодательной власти субъектов РФ, но с той особенностью, что при его введении на территории соответствующего субъекта РФ прекращается взимание регионального налога на имущество организаций и таких местных налогов, как земельный налог и налог на имущество физических лиц. В связи с этим достаточно долго обсуждались разные варианты преодоления тех негативных последствий, которые возникли бы в отношении местных бюджетов, и так являющихся хронически дефицитными, при условии введения налога на недвижимость на региональном уровне, поскольку в этом случае все налоговые доходы от налогообложения недвижимости концентрировались бы в региональных бюджетах, вследствие чего доходная часть местных бюджетов, безусловно, лишалась бы налоговых доходов от взимания земельного налога и налога на имущество физических лиц. Такие последствия могли быть сглажены только методами межбюджетного распределения налоговых доходов от взимания налога на недвижимость между региональным и местными бюджетами. Несмотря на то, что в последнем проекте Федерального закона о местном налоге на недвижимость данный налог в структуре российской налоговой системы определен в числе местных налогов, в связи с чем Министерство финансов РФ в своих материалах, касающихся развития налоговой системы России на ближайшие три года в общем и формирования организационно-информационной базы для введения налога на недвижимость в частности, последовательно характеризует налог на недвижимость как относящийся к системе местных налогов, полагаем, что об окончательном решении вопроса о принадлежности налога на недвижимость системе местных налогов можно будет говорить только после официального вступления федерального закона о налоге на недвижимость в силу, поскольку в условиях современной, абсолютно непредсказуемой, не имеющей четкой линии развития России многие проблемы, решение которых, казалось бы, объективно достигнуто и более не оспаривается на стадии последних обсуждений, могут быть одно425

Заключение

моментно и непредсказуемо пересмотрены в пользу принятия кардинально противоположного и зачастую необоснованного, слабо продуманного решения. Вместе с тем поскольку иные варианты на официальном уровне пока не обсуждаются, то на текущий момент в рамках анализа перспектив совершенствования налоговой системы следует исходить из предположения о том, что налог на недвижимость в России будет установлен в системе местных налогов. В принципе, такая позиция соответствует тем подходам к определению места налога на недвижимость, которые используются в рамках международной практики налогообложения. В преобладающем большинстве зарубежных стран налог на недвижимость относится к местным налогам, и среди местных налогов и сборов налог на недвижимость является основным налогом, мобилизующим в местные бюджеты наибольший объем налоговых доходов. При этом местные органы власти наделены полномочиями не только изменять параметры ряда элементов налога на недвижимость, но и инициировать проведение переоценки объектов недвижимости с целью приведения кадастровой стоимости, выступающей основой при исчислении налоговой базы налога на недвижимость, в соответствие с рыночными стоимостными показателями, сложившимися на дату переоценки в условиях свободно функционирующего национального рынка недвижимости. Что касается предполагаемой к применению в России модели налога на недвижимость, то трансформация подходов к данному налогу с момента появления идеи об установлении этого налога в налоговой системе России и до настоящего времени выразилась в том, что предлагаемая сегодня в законопроекте модель налога на недвижимость предполагает при его введении замену взимания только местных налогов – земельного налога и налога на имущество физических лиц без затрагивания регионального налога на имущество организаций. Иными словами, если на первых этапах обсуждения перспектив установления налога на недвижимость в России предлагалось данный налог установить в системе региональных налогов, что предполагало при введении на региональном уровне налога на недвижимость прекращение взимания на территории всего субъекта РФ регионального налога на имущество организаций и местных 426

Заключение

налогов – земельного налога и налога на имущество физических лиц, то при условии отнесения налога на недвижимость к числу местных налогов его введение возможно будет только на местном уровне с прекращением взимания, безусловно, только местных налогов – земельного налога и налога на имущество физических лиц. Это говорит о том, что при введении на местном уровне налога на недвижимость будут затронуты только местные финансы, региональный налог на имущество организаций останется отдельным самостоятельным налогом, который параллельно взиманию налога на недвижимость на местном уровне будет продолжать взиматься с имущества юридических лиц на уровне субъекта РФ. Полагаем, что одновременное действие регионального налога на имущество организаций и местного налога на недвижимость не соответствует логике установления в налоговой системе России самостоятельного нового налога на недвижимость. Уверены, что установление налога на недвижимость должно повлечь за собой отмену регионального налога на имущество организаций, не только главным образом потому, что налог на недвижимость и налог на имущество организаций – это два однотипных налога, причем пересекающихся в части налогообложения основных средств, относящихся к недвижимому имуществу (возникает двойное налогообложение налогом на недвижимость и налогом на имущество организаций основных средств, отвечающих признакам недвижимости), но еще и потому, что экономический смысл установления налога на недвижимость связан прежде всего с переориентацией налогообложения из всех видов имущества именно на недвижимое имущество, что влечет за собой необходимость отмены тех однотипных налогов, в данном случае регионального налога на имущество организаций, распространяющих свое действие в том числе на объекты движимого имущества (транспортный налог не пересекается с налогом на недвижимость и является самостоятельным налогом, отличным от налога на имущество организаций, в связи с чем не затрагивается процессами, связанными с установлением налога на недвижимость в налоговой системе России). Отметим, что налог на недвижимость характерен преобладающему числу налоговых систем зарубежных стран. По общему правилу, налогоплательщиками признаются лица, обладающие правом собственности на объекты недвижимости, и только как частное допол427

Заключение

нение к собственникам в состав налогоплательщиков включаются отдельные категории физических и юридических лиц, обладающих особыми, отличными от права собственности вещными правами на недвижимость, например правом узуфрукта (в России дополнительными к праву собственности вещными правами в отношении земельных участков выступают право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования). При этом в международной практике встречаются такие подходы к построению системы налогообложения объектов жилой недвижимости, когда единый налог на недвижимость (на примере Нидерландов) делится на две составные части (или устанавливаются два самостоятельных налога, как, например, сделано во Франции), первая из которых взимается с лица, фактически занимающего жилой объект (с нанимателя), а вторая часть – с собственника этого объекта, причем в случае, когда объект жилой недвижимости фактически занят в целях постоянного проживания самим собственником, с данного собственника взимаются обе части налога (оба самостоятельных налога на примере Франции). Но приведенные случаи являются исключением из правила, поскольку согласно общему подходу обязанность по уплате налога на недвижимость в полном объеме возлагается только на собственника объекта недвижимости (наниматель (арендатор) не вовлекается в налогообложение). В России основными препятствиями для эффективного введения налога на недвижимость, по нашему мнению, выступают следующие факторы, часть из которых относится к вопросу о характере государства, которое устанавливает налог на недвижимость, а другая часть – к организационной базе, подготавливаемой для целей взимания данного налога: – умышленно созданная в рамках современной России отдельными представителями федерального уровня неспособность субъектов РФ и органов муниципальных образований к принятию самостоятельных решений без обращения за разрешением или одобрением к федеральным органам власти (повсеместная, превышающая все допустимые пределы централизация власти в России в руках отдельных представителей федерального уровня – надо признать, что современная Россия стала наихудшим образцом авторитарного государства, все сферы общественной жизни которого фундаментально разрушены); 428

Заключение

– отсутствие в России какой-либо ответственности депутатов федерального, регионального и местного уровней перед избравшим их населением (на которое будет возложена основная нагрузка по уплате местного налога на недвижимость); – неспособность депутатов федерального, регионального и местного уровней власти к принятию самостоятельных решений без обращения за разрешением или одобрением к отдельным представителям федеральных органов власти (яркий пример – утверждение предлагаемых Президентом РФ кандидатур на пост губернатора субъекта РФ); – полное отсутствие в России какого-либо уважения со стороны представителей всех ветвей власти к отдельному человеку, пренебрежение его законными интересами, умаление его достоинства, резкое обесценение его жизни в целом; – объективное наличие массовой безработицы и вследствие этого развитие массовой преступности против собственности в России в связи с сужением экономики в результате провальной экономической политики Правительства РФ, что очевидным образом препятствует формированию у налогоплательщика достаточного источника по уплате налога на недвижимость, основанного на рыночной стоимости облагаемых объектов; – повсеместная волокита в судебных органах, пренебрежительное «кастовое» отношение судей к лицам, обращающимся в суд, установление судами собственных «местечковых» требований к принятию иска (заявления), неспособность судьи нижестоящего суда самостоятельно принимать решение по значимым делам без оглядки на устные приказы, в частности, вышестоящего суда, выдуманная судами презумпция непререкаемой «правоты» представителей органов власти при рассмотрении дел по заявлениям граждан и организаций, недостаточная профессиональная подготовка судебного корпуса к рассмотрению сложных экономических споров, а в ряде случаев – проявление судьями «показной» солидарности с органами исполнительной власти, особенно в делах по рассмотрению заявлений об оспаривании решений или действий (бездействия) органов государственной власти, муниципальных органов и их должностных лиц; – спекулятивный, хаотичный, теневой, бессистемный, искусственно вздутый рынок недвижимости в России с абсолют429

Заключение

ным отсутствием какой-либо защиты прав собственности в России и какого-либо цивилизованного регулирования деятельности риэлтеров; – неоправданно высокие рыночные цены на объекты недвижимости в России, особенно в Москве, несоотносимые с ценами на несравнимо более качественную зарубежную недвижимость; – умышленная заниженность указываемых сторонами сделки в договорах купли-продажи цен на недвижимость, прежде всего в целях минимизации налога на доход физических лиц для продавца объекта, в том числе если объект недвижимости находился в его собственности менее трех лет – наличие недостоверных цен в договорах, представляемых на регистрацию в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), не позволяет сформировать полноценное, объективное мнение о сложившихся на текущую дату усредненных дифференцированных по категориям объектов стоимостных показателях на рынке недвижимости; – недостаточное наполнение Государственного кадастра недвижимости сведениями о недвижимом имуществе; – наличие в ряде случаев в системе Единого реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним недостоверных (ложных) данных о якобы физическом существовании объекта недвижимости и связанных с ним вещных правах на недвижимость; – отсутствие необходимой развитости в системе государственной и независимой оценки объектов недвижимости; связанный с разрушением системы высшего образования дефицит молодых квалифицированных специалистов в области кадастровой оценки и независимой оценки недвижимости; – характерная России как бессистемному, коррупционному, издающему законы для их наличия, а не для исполнения государству повышенная степень риска сговора заказчика независимой оценки – налогоплательщика и независимого оценщика в целях указания в отчете об оценке нужных налогоплательщику результатов оценки; – значительные сложности при взаимодействии налогоплательщика с территориальными органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), 430

Заключение

поскольку численности этих территориальных органов в рамках отдельно взятого населенного пункта совершенно недостаточно для своевременного и беспрепятственного обеспечения потребностей налогоплательщиков не только в государственной регистрации вещных прав на объекты имущества, но и в последующем получении информации из Государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним; – отсутствие в законодательстве механизмов, препятствующих резкому повышению налоговой нагрузки, возлагаемой на налогоплательщика при уплате сегодня земельного налога, а в будущем – налога на недвижимость, в связи со значительным увеличением кадастровой стоимости, полученной в результате проведения очередной переоценки недвижимости; – отсутствие на сегодня административного процесса по досудебному оспариванию (обжалованию) результатов кадастровой оценки недвижимости, принимаемой за основу при исчислении в настоящее время земельного налога, а в будущем – при исчислении налога на недвижимость. При этом предусмотренная Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (п. 1 ст. 8) плата за получение информации из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), являясь примером самостоятельного вида платежа, устанавливаемого и регулируемого Правительством РФ1, не входит в систему уплаты государственной пошлины, в связи с чем при внесении налогоплательщиком этой платы в целях обращения в Росреестр за получением необходимой информации обслуживающий банк взимает полноценную комиссию за перевод, приравнивая данную плату к обычному платежу (при этом банковская комиссия при внесении рассматриваемой платы физическими лицами может достигать 30 процентов размера самой платы). Сложившуюся ситуацию необходимо менять. Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2004 г. № 773 «Об утверждении Правил осуществления платы за предоставление информации о зарегистрированных правах, выдачу копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме».

1

431

Заключение

Полагаем, что плата за получение информации из Госу­ дарственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним полностью соответствует признакам государственной пошлины как сбору, взимаемому за совершение государственным органом юридически значимых действий, поэтому данная плата должна быть включена в систему государственной пошлины, что не только упорядочит общую систему платежей, взимаемых государственными органами, но также позволит снизить издержки налогоплательщика при обращении в государственные органы за получением необходимой информации, поскольку государственная пошлина перечисляется банками без взимании каких-либо комиссий (пункты 2 и 5 ст. 60 НК РФ). Одним из последних предложений Министерства экономического развития РФ, разрабатывающего по поручению Правительства РФ совместно с Министерством финансов РФ концепцию установления в России нового налога на недвижимость, является установление в системе налога на недвижимость двух видов налоговых вычетов1. Первый вид – натуральные налоговые вычеты в размере 55 кв.м в отношении жилого объекта и 600 кв.м (шесть «соток») в отношении земельного участка. Другой вид – денежный налоговый вычет в размере 3 млн руб., предоставляемый, согласно позиции представителей Минэкономразвития России, многодетным семьям, инвалидам и пенсионерам, причем, как предлагают представители названного Министерства, на местном уровне перечень льготных категорий налогоплательщиков может быть расширен. Иными словами, Минэкономразвития России предлагает полностью освободить от налогообложения жилые объекты площадью не более 55 кв.м и земельные участки площадью не более 600 кв.м, полагая, что эти геометрические параметры отражают объекты недвижимости, принадлежащие малообеспеченным категориям налогоплательщиков. При этом отдельные категории налогоплательщиков смогут налоговую стоимость площади объекта недвижимости, выраженной в виде разницы между фактической площадью и величиной натурального налогового вычета, уменьшить уже на денежный налоговый вычет в размере не менее 3 млн руб. www.vedomosti.ru/newspaper/article/252255/pravila_vychitaniya

1

432

Заключение

По нашему мнению, предлагаемая Минэкономразвития России модель налога на недвижимость, в которой присутствует полное освобождение от налогообложения объектов недвижимости, физический показатель которых в виде геометрической площади не превышает определенный предел (независимо от категории собственника этой недвижимости), приводит к тому, что налог на недвижимость в его классическом понимании утрачивает свое значение. Вместо классического налога на недвижимость при таких условиях возникает либо налог на роскошь (Luxury Tax), либо налог на накопленное имущество (налог на богатство – Net Wealth Tax), поскольку именно этим налогам в рамках сложившейся международной налоговой практики характерен определенный, причем достаточно высокий, необлагаемый предел. Классический же налог на недвижимость в своей модели не содержит необлагаемых пределов, в частности, в виде каких-либо натуральных показателей. По общему правилу, все объекты недвижимости подпадают под налогообложение, поскольку необходимо соблюдать принцип всеобщности налогообложения. В связи с этим нами не поддерживается идея Минэкономразвития России, касающаяся установления необлагаемого предела в виде определенной площади объекта недвижимости. Более того, твердые натуральные показатели, например, в виде геометрической площади объекта, имеют крайне незначительное регулирующее воздействие на распределение налоговой нагрузки. Что касается денежного налогового вычета в 3 млн руб., то этот показатель также является твердым параметром, который не способен варьироваться в соответствии с изменениями территориальных особенностей ценовой конъюнктуры рынка недвижимости. При этом позиция Минэкономразвития России, согласно которой при введении налога на недвижимость местным органам власти предоставляется возможность увеличивать размер установленного на федеральном уровне денежного налогового вычета, выглядит по меньшей мере странной, поскольку в разработанных по поручению Правительства РФ Министерством финансов РФ Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 годов указывается, что в рамках реализации Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2010–2012 годах1 Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2010–2012 годах // www.kremlin.ru/acts/4187

1

433

Заключение

будет продолжена работа по сокращению установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам. По нашему мнению, ни твердые налоговые вычеты в натуральных показателях, ни твердые налоговые вычеты в денежном выражении не обладают необходимым регулирующим потенциалом. Уверены, что в системе налоговых льгот по налогу на недвижимость для социальной защиты отдельных категорий налогоплательщиков важно исходить из установления механизмов снижения налоговой нагрузки, выраженных в процентном отношении к общей величине налогооблагаемой стоимости объекта недвижимости, поскольку какой бы ни была рыночная (кадастровая) стоимость, определенная исходя из территориальных характеристик места расположения облагаемого объекта и особенностей функционирования локального рынка недвижимости, налогоплательщик будет четко понимать, какая доля стоимости недвижимости выводится из-под налогообложения. Например, для социально незащищенных категорий налогоплательщиков (ограниченные или неспособные к трудовой деятельности инвалиды, неработающие пенсионеры и т.п.) возможно предусмотреть налоговую льготу, согласно которой в отношении жилого объекта, используемого ими в качестве основного места жительства, налоговая база сокращается на 50 процентов. При этом усилить социальную защиту в целом такой категории налогоплательщиков, как собственники жилых помещений, возможно путем дифференциации налоговых ставок по категориям облагаемых объектов с установлением на федеральном уровне для обложения объектов жилой недвижимости пониженных предельных (маржинальных) размеров ставок налога на недвижимость. Полагаем, что система налогообложения имущества в России должна состоять из следующих налогов: налога на (незастроенную и застроенную) недвижимость, налога на наследование и дарение, транспортного налога. При этом в случае с незастроенным земельным участком налогом на недвижимость фактически облагается только сам земельный участок, в то время как в случае с застроенным земельным участком облагаемыми объектами выступают как сам земельный участок, так и все здания, строения, сооружения, помещения, расположенные на этом земельном участке. Транспортные средства, в том числе отнесенные Гражданским кодексом РФ к объектам недвижимости (часть 434

8.6. Дискуссионные вопросы в системе налогообложения имущества физических лиц

вторая п. 1 ст. 130), охватываются системой взимания самостоятельного транспортного налога и не подпадают под действие налога на недвижимость. Необходимость же возвращения в налоговую систему России налога на наследование и дарение связана с тем, что по общему правилу этот налог справедливо нацеливается на безвозмездный переход имущества от наследодателя в пользу наследника, который при принятии наследства, бесспорно, получает доход как в денежной (если наследуются вклады в банках), так и в натуральной формах (движимое и недвижимое наследственное имущество). Кроме того, данный налог в части обложения имущества в виде предметов дарения при ощутимых налоговых ставках уменьшает частоту и количество сделок по дарению, снижая тем самым искусственно создаваемый дарителями и одаряемыми неконтролируемый оборот имущества.

435