Энергетическое право и энергоэффективность в Германии и России - Пробная глава by Infotropic Media

Глава I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО § 1. С тановление и развитие энергетического сектора и энергетического законодательства в России Энергетика представляет собой отрасль промышленности, охватывающую энергетические ресурсы, выработку, преобразование, передачу и использование различных видов энергии. Для российской экономики энергетика является ключевой отраслью. В период рыночных реформ, проводимых в России в конце XX в., в сфере энергетики наблюдался наименьший спад производства, что обусловило доминирующую роль энергетики в современной российской экономике как основного источника валютных и бюджетных поступлений. Правовое регулирование в сфере энергетики имеет довольно длительную историю. В процессе исторического развития претерпевали изменения технологические и экономические отношения в сфере энергетики, которые обусловливали и особенности в их правовом регулировании. 1. Дореволюционный период (конец XIX — начало XX в.)

Развитие отечественной энергетики началось с процессов электрификации Санкт-Петербурга и Москвы в конце XIX в. Так, впервые электрическое освещение появилось в Москве в 1881 г. — зажглись первые 100 электросветильников, из которых 24 освещали площадь у Храма Христа Спасителя. История возникновения и развития российской энергетики тесно связана с именем Вернера фон Сименса — основателя немецкого концерна Siemens. Вернер фон Сименс в 1852 г. предпринял ознакомительную поездку в Россию с целью налаживания деловых контактов и выяснения перспектив организации в стране электротехнического дела. В 1886 г. Карл Фридрих фон Сименс учредил «Общество электрического освещения» 1, а в 1898 г. он

Высочайше утвержденный Устав Общества электрического освещения // Полн. собр. соч. Российской империи. Третье собрание (1881–1913). Т. 6 (1886). 3859.

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

возглавил российскую дочку компании «Сименс и Гальске» — Акционерное общество Русских электротехнических заводов «Сименс и Гальске» 2. В дореволюционный период был построен ряд электростанций, работавших не только на нефти и угле, как во всем мире, но и на торфе. Однако все электростанции были преимущественно маломощными и строились хаотично, без какого-либо плана. Они создавались на крупных предприя тиях или в городах. По производству электроэнергии царская Россия занимала шестое место в Европе и восьмое место в мире. Таким образом, в России в начале XX в. сложились две новые отрасли: электротехническая промышленность, производящая, в частности, электро моторы и кабели, и электроэнергетика, генерирующая электричество. Их правовое регулирование осуществлялось на уровне Уставов обществ и товариществ. Сведения о Высочайшем утверждении данных уставов содержатся в полном собрании законов Российской империи: Устав акционерного общества «Электричество» 3, Устав акционерного общества Московского электролитического завода И. К. Николаева 4, Устав Товарищества для эксплуатации электричества и газа «Инженер М. Я. Масленников и К˚» в Москве 5 и др. 2.

Советский период

Высочайше утвержденный Устав акционерного Общества Русских электротехнических заводов «Сименс и Гальске». // Полн. собр. соч. Российской империи. Третье собрание (1881–1913). Т. 18 (1898). 15230. Полное собрание сочинений Российской империи. Третье собрание (1881–1913). Т. 15 (1895). 12686. Полное собрание сочинений Российской империи. Третье собрание (1881–1913). Т. 21 (1901). 20762. Полное собрание сочинений Российской империи. Третье собрание (1881–1913). Т. 27 (1907). 29923. СУ РСФСР. 1921. № 1. Ст. 11. // СПС «КонсультантПлюс». СУ РСФСР. 1922. № 5. Ст. 52. // СПС «КонсультантПлюс».

Несмотря на достижения в сфере энергетики в дореволюционный период, основа потенциала электроэнергетики России была заложена в 20–30-е годы XX в. в рамках реализации плана электрификации России — ГОЭЛРО. 23 декабря 1920 г. было принято Постановление VIII Всероссийского Съезда Советов «Об электрофикации России» 6, во исполнение которого Совет Народных Комиссаров РСФСР разработал Декрет от 21 декабря 1921 г. «Об электрификации» 7, который был утвержден IX Всероссийским Съездом Советов. 2

6 7

§ 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СЕКТОРА

Согласно плану ГОЭЛРО предусматривалось возведение 30 электро станций (20 теплоэлектростанций и 10 гидроэлектростанций), что и было реализовано к 1931 г., а к 1935 г. он был перевыполнен в 3 раза. В то время по выработке электроэнергии СССР занимал второе место в Европе и третье в мире. С самого начала предполагалось, что план ГОЭЛРО станут вводить в законодательном порядке, а способствовать его успешному выполнению должно было централизованное управление экономикой. По сути дела, он стал в России первым государственным планом и положил начало всей последующей системе планирования в СССР. Однако наряду с централизованным строительством мощных электрос танций, предусмотренных планом ГОЭРЛО, допускалось и строительство небольших электростанций общей мощностью не свыше 500 кВт в сети электропередачи напряжением не свыше 6 000 В. Для строительства и эксплуатации таких электростанций предусматривалось создание товариществ по электроснабжению с ограниченной ответственностью в порядке, предусмотренном Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 4 января 1923 г. «О товариществах по электроснабжению с ограниченной ответственностью» 8. Составной частью общего плана электрификации страны являлось развитие тепловой энергетики. Развитие многоэтажного городского каменного строительства в крупных промышленных городах дореволюционной России обусловило необходимость замены печного отопления зданий с использованием дров, угля или торфа на отопление центральное с применением новых теплоносителей — пара и горячей воды. Теплоснабжение жилых домов и промышленных предприятий было децентрализовано, поскольку предприятия имели свои индивидуальные котельные, а большинство жилых домов отапливалось с помощью дровяных печей. Острый топливный кризис в крупных городах страны по окончании Гражданской войны вынуждал искать новые, более эффективные способы снабжения потребителей тепловой энергией. Инженером В. В. Дмитриевым была обоснована целесообразность использования отработанного пара от электростанций для отопления. Так, в Москве курс был первоначально взят на централизованное теплоснабжение промышленных предприятий. Идея создания централизованной системы теплоснабжения определила 8

СУ РСФСР. 1923. № 2. Ст. 29. Известия ВЦИК, 06.01.1923, № 4 // СПС «КонсультантПлюс».

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

уникальность столичной энергосистемы: для московских электростанций главным продуктом является тепло, а электричество — продукт побочный, хоть и не менее важный. Таким образом, теплофикация и централизованное теплоснабжение приобрело доминирующую роль в обеспечении тепловой энергией городов и промышленных комплексов нашей страны. Во многих городах были соз даны уникальные по своим размерам системы централизованного теплоснабжения, охватывающие всю городскую инженерную инфраструктуру. Правовое регулирование в 30–40-х годах XX в. осуществлялось на подзаконном уровне. В эти годы были приняты Положения, утвержденные высшим исполнительным органом СССР — Советом народных комиссаров: Положение о взаимоотношениях электрических станций, подстанций и распределительных сетей с потребителями электрической энергии, утвержденное Постановлением СНК СССР от 27 декабря 1929 г., и Положение о взаимоотношениях электрических станций и энергетических систем с потребителями электрической и тепловой энергии, утверж денное Постановлением Совета народных комиссаров СССР от 10 декабря 1934 г. № 2692 9. В предвоенные и военные годы быстрыми темпами развивалась электроэнергетика Урала, Сибири и Средней Азии. Именно это позволило компенсировать разрушение в ходе Великой Отечественной войны 60 только крупных электростанций и выйти в 1945 г. почти на уровень предвоенных показателей. Начало 50-х годов ознаменовалось развитием атомной энергетики. Отправной точкой принято считать секретное распоряжение Государственного Комитета Обороны № 2352сс от 28 сентября 1942 г. «Об организации работ по урану», в котором Академия наук СССР обязывалась «возобновить работы по исследованию осуществимости использования атомной энергии путем расщепления ядра урана». Однако еще в июле 1940 г. Академией наук СССР была создана Комиссия по проблеме урана, а 28 сентября 1940 г. Президиум АН СССР утвердил первую программу советского уранового проекта. История использования атома в мирных целях начинается, по существу, с запуска 27 июня 1954 г. в г. Обнинск Калужской области Обнинской АЭС — первой в мире атомной опытно-промышленной электростанции. http://www.libusssr.ru/doc_ussr/ussr_4033.htm

§ 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СЕКТОРА

Она являлась базой для экспериментальных исследований, что позволило развернуть широкомасштабное строительство АЭС в СССР. В 50–60-е годы в СССР начался новый этап и в строительстве гидро электростанций. Первый этап массового строительства гидроэлектростанций проходил в рамках реализации плана ГОЭРЛО, в котором предусматривалось возведение гидроэлектростанций преимущественно малой мощности. Малые ГЭС строились и во время Великой Отечественной войны в Средней Азии и на Урале для обеспечения электроэнергией эвакуированных предприятий. В послевоенные годы строительство малых ГЭС осуществлялось для восстановления разрушенного сельского хозяйства 10. Начиная с 50-х годов возводились гидроэлектростанции укрупненной мощности: волжские ГЭС им. В. И. Ленина и им. ХХ съезда КПСС; Каховская и Кременчугская ГЭС на р. Днепре, Цимлянская ГЭС на Дону. В 70-е годы началось освоение гидроэнергетического потенциала Сибири. На реках Ангаре и Енисее были построены крупнейшие гидроэлектростанции: Красноярская ГЭС имени 50-летия СССР, Усть-Илимская ГЭС, Саяно-Шушенская ГЭС и др. В результате к 90-м годам СССР вышел на второе место в мире по установленной мощности ГЭС (65 млн кВт.), уступая только США, а по производству электроэнергии на ГЭС (233 млрд, кВт•ч/год) — на третье место после США и Канады 11. Помимо строительства электростанций в СССР велось широкое строи тельство ЛЭП (линий электропередач), что позволило к 70-м годам создать Единую электроэнергетическую систему европейской части СССР и приступить к формированию Единой электроэнергетической системы СССР. Несмотря на существенное усиление роли энергетики в народном хозяйстве СССР, уровень правовой регламентации с начала 50-х годов существенно понизился. Приказом Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 16 октября 1951 г. № 697 были утверждены Правила снабжения газом жилых домов, учреждений коммунально-бытовых и промышленных предприятий 12. Впоследствии Правила подачи газа магистральным газопроводам и потребителям были утверждены постановлением Госарбитража при Совете Министров СССР от 31 июля 1961 г. № П-1 13. Приказом № 252/а Министерства электростанций СССР с 1952 г. были введены в действие Правила пользования электрической энергией и Правила пользования Малая гидроэнергетика / Под ред. Л. П. Михайлова. М., Энергоатомиздат, 1989. www.rushydro.ru/industry/russianhydropower/ 12 http://www.libusssr.ru/doc_ussr/ussr_4832.htm 13 Сборник нормативных актов по гражданскому законодательству. В двух частях. Ч. 2. М.: Юрид. лит, 1984. С.88–89. 10 11

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

тепловой энергией. Впоследствии их неоднократно (в 1959 г., 1969 г., 1977 г.) переутверждали с внесением изменений и дополнений. Последними в советский период действовали Правила пользования электрической энергией и Правила пользования тепловой энергией, утвержденные приказом Министерства энергетики и электрификации СССР от 6 декабря 1981 г. № 310 14. Необходимо пояснить, что регулирование отношений в сфере энергетики в советский период, как и других отраслей народного хозяйства, осуществлялось на основе планов, которые утверждались Госпланом СССР. Вся вырабатываемая энергия находилась в собственности и управлении государства. Фактически весь оборот энергии (электрической, тепловой, газовой) сводился к ее передаче от снабжающей организации до потребителя на основании договора на снабжение соответствующего вида энергией. При этом роль договора на снабжение соответствующего вида энергией, заключаемого во исполнение планового задания, была незначительной. Экономическое содержание таких договоров определялось соответствующим плановым заданием, а правовое — Типовыми договорами 15, которые утверждались Министерством энергетики СССР. Следует отметить, что и Правила и Типовые договоры носили преимущественно императивный характер и существенно ограничивали свободу договора. Впервые на законодательном уровне отношения по энергоснабжению были урегулированы в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г., в которых договор о снабжении энергетическими и другими ресурсами рассматривался как вид договора купли-продажи. 3. Постсоветский период

Уже в конце 80-х годов стали проявляться признаки замедления темпов развития отрасли: обновление производственных мощностей стало отставать от роста потребления электроэнергии. В 90-е годы объем потребления электроэнергии существенно уменьшился. Спад энергопотребления продолжался с 1990 г. по 1998 г., при этом процесс обновления мощностей практически остановился из-за резкого снижения инвестиций в строительство и реконструкцию генерирующих мощностей. Лишь к 2005 г. потребление энергии достигло уровня 1993 г. Однако на фоне

Сборник нормативных актов по гражданскому законодательству. С. 75–79, С. 83–84. Сборник нормативных актов по гражданскому законодательству. С. 80–83, С. 84–88.

§ 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СЕКТОРА

роста энергопотребления еще резче обозначились проблемы физического и морального износа генерирующих мощностей. Тем не менее правовому регулированию отношений в сфере энергетики в этот период придавалось важное значение. Появился обширный массив нормативных актов, значительную часть которых составляли законы. Центральное место среди них занимают нормы Гражданского кодекса РФ. Правила об энергоснабжении выделены в отдельный параграф — § 6 «Энергоснабжение» главы 30 «Купля-продажа» ГК РФ, соответственно договор энергоснабжения был законодательно отнесен к видам договора купли-продажи. Правила, содержащиеся в данном параграфе, согласно ст. 548 ГК РФ, применяются и к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть тепловой энергией, газом, нефтью, водой и другими товарами, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательств. В целях государственного регулирования тарифов был принят пакет нормативных актов: Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» 16, Указ Президента РФ от 19 июня 1998 г. № 628 «О снижении цен на газ для российских потребителей» 17, Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» 18. С 1995 г. принимаются нормативно-правовые акты, направленные на рациональное природопользование: Указ Президента РФ от 7 мая 1995 г. № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 г.» 19, Постановление Правительства РФ от 2 ноября 1995 г. № 1087 «О неотложных мерах по энергосбережению» 20, Федеральный закон от 03.04.1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении» 21, Федеральный закон от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ (в ред. от 12.12.2011 г.) «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 22. 18 19 20 21 22 16

СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1316. СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2904. СЗ РФ. 1995. № 11. Ст. 997. Утратил силу. СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1739. Утратил силу. СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4342. Утратил силу. СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1551. Утратил силу. СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711.

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

Особое значение для правового регулирования отношений в сфере энергетики имеют федеральные законы, которые являются базовыми для конкретных отраслей энергетики: – Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ (в ред. от 07.11.2011 г.) «О газоснабжении в Российской Федерации» 23; – Федеральный закон от 1 декабря 2008 г. № 317-ФЗ (в ред. от 01.01.2012 г.) «О государственной корпорации по атомной энергии «РОСАТОМ» 24; – Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ (в ред. от 06.12.2011 г.) «Об электроэнергетике» 25; – Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ (в ред. от 18.07.2011 г., с изм. от 7 декабря 2011 г.) «О теплоснабжении» 26; Таким образом, по мере либерализации энергетической сферы, снижения степени государственного регулирования и внедрения рыночных механизмов усиливается роль правового регулирования. § 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ С самого начала и до сегодняшнего дня энергетическое хозяйство в Германии строится на частноправовой основе. Соображения об огосударствлении энергетики (в особенности после Первой мировой войны) не нашли достаточной поддержки и не были реализованы. То обстоятельство, что энергетика в ГДР, а значит и в части Германии, была в руках государства, для сегодняшней германской энергетической системы не имеет какого-либо значения. Поэтому и отношения различных субъектов: производителей, продавцов и поставщиков и клиентов — строятся прежде всего на частноправовой основе. В то же время энергетический сектор как элемент системы жизнеобеспечения связан нормами публичного права 27. Таким образом, энергетическое хозяйственное право устанавливает рамочное правовое регулирование. По аналогии с картельным правом оно 25 26 27 23

СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667. СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078. СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177. СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4159. О правовой природе связывания см.: Henneke/Ritgen, Kommunales Energierecht, Wiesbaden 2010, S. 56 ff.

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

представляет собой ограничивающее частную экономическую деятельность экономико-правовое регулирование. С другой стороны, например, при получении разрешения в соответствии с законодательством о выбросах в атмосферу или атомной энергетике важную роль играют административно-правовые положения. Закон об энергетическом хозяйстве содержит нормы о технически безопасной эксплуатации объектов энергетики и соответствующих полномочиях контролирующих органов 28. I. Историческое развитие

Взаимодействие частного и публичного права в качестве рамочного правового регулирования энергетического хозяйства объясняется ее историческим развитием, которое условно можно разделить на шесть этапов. 1. Отсутствие специального энергетического хозяйственного права

Первый этап включает в себя изобретение генерирующих установок и создание энергоснабжающих предприятий в XIX в. Последние были, как правило, вертикально интегрированными компаниями, которые работали на всех или, по крайней мере, на нескольких ступенях деятельности, создающей добавленную стоимость. Не существовало ни специального энергетического контрактного права, ни особого энергетического хозяйственного права. Для договорных отношений между поставщиками и их клиентами значение имели только положения контрактного и деликтного права, которые были унифицированы только в 1900 г. с принятием Германского гражданского уложения (ГГУ). Проверка договоров в соответствии с § 138, 242 ГГУ (несоответствие общепринятым нормам морали, нарушение принципа добросовестности) и § 315 ГГУ (несправедливость), так же как и деликтные требования из § 826 Гражданского кодекса (умышленное причинение вреда, противоречащее добрым нравам), являлись довольно редким исключением. На этой стадии не существовало и специального надзора за снабжающими предприятиями со стороны государственных органов. Более того, в это время сформировались региональные монополии энергоснабжающих предприятий, которые считались экономически необходимыми в связи с технико-экономическими характеристиками энергоснабжения (привязка энергоснабжения к линиям передачи, высокая капиталоемкость).

Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen, Grundriss zum Energierecht, Frankfurt a.M. 2011, S. 1.

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

От такого подхода отказались с либерализацией энергетических рынков в 1998 г., и с тех пор только эксплуатация сети рассматривается как «естественная монополия». Теперь она находится под строгим контролем со стороны регулирующих органов для того, чтобы обеспечить недискриминационный доступ к сети и благоприятный уровень цен на энергоснабжение на конкурентной основе. Бывшие региональные монополии продолжают действовать до сих пор, поскольку прежние региональные поставщики энергии постепенно теряют свои позиции на рынках своих исконных территорий и освобождаются от антимонопольного контроля за злоупотреблениями 29. 2.

Закон об энергетическом хозяйстве 1935 г.

Второй этап начался с принятия первого Закона об энергетическом хозяйстве 1935 г 30. Этот закон включал в себя ряд, скорее, технических норм по обеспечению безопасности энергоснабжения. Кроме того, он впервые поставил энергоснабжающие предприятия под контроль регулирующих органов. Важнейшим решением для структуры немецкой энергетики на протяжении многих десятилетий стало законодательное признание закрытых снабжаемых территорий через концессионные договоры с коммунами и демаркационными договоренностями с другими региональными поставщиками. Введенное в 1980 г. ограничение сроков концессионных договоров ничего не изменил в этой системе вплоть ее либерализации в 1998 г. Для регулирования концессионных сборов в 1941 г. было принято Постановление о допустимости концессионных сборов предприятий и производств по снабжению электроэнергией, газом и водой коммун и объединений коммун, которое ограничивало концессионные сборы для того, чтобы сузить все возраставшие требования коммун об их уплате. Оно является предшественником принятого в 1992 г. и действующего в настоящий момент Постановления о концессионных сборах 31. Законом об энергетике 1935 г. была также установлена общая обязанность по присоединению и снабжению, что заложило основу для контроля Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2) S. 2. Подробнее см.: Danner, in: ders./Theobald, Energierecht Kommentar, Band 1, München Stand September 2011, Einf. Rn. 31 ff.; Säcker, in: ders., Berliner Kommentar zum Energierecht, Band 1, 2. Aufl. Frankfurt a.M. 2010, Einl. A. Rn. 1 ff. 31 См.: Theobald, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, 3. Aufl. München 2011, § 1 Rn. 29 f.; Albrecht, ebd., § 9 Rn. 169 ff.

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

за условиями снабжения, в том числе ценообразованием и закупочными ценами. Эти правила образовали ядро энергетического контрактного права и контроля за ценами. В 1942 г. впервые общеобязательными объявляются общие условия снабжения. Закон об энергетическом хозяйстве 1935 г. продолжал действовать и после основания Федеративной Республики в качестве общефедерального права вплоть до 1998 г. Со вступлением в силу Закона против ограничений конкуренции в 1957 г. договоры, учреждающие монополию одного поставщика в конкретном регионе, были исключены из-под действия положений об ограничении конкуренции. В свою очередь, был введен специальный картельный контроль цен на электроэнергию и газ. В частности, в связи со случившимся в 1973 г. кризисом цен на нефть картельные органы в рамках полномочий по надзору за злоупотреблениями в сфере ценообразования на электроэнергию и газ для дилеров и конечных потребителей стали осуществлять фактический контроль за энергоснабжающими предприятиями. Далее, посредством принятия в 1980 г. Федерального тарифного положения по электроэнергии на уровне земель был имплементирован механизм контроля цен для тарифных клиентов 32. После вступления названного положения в силу картельные органы ограничивались на практике контролем ценовых величин у перепродавцов и промышленных потребителей, в то время как так называемые референты по ценам (специальные уполномоченные лица) при энергорегулирующих органах земель одобряли тарифы для бытовых потребителей. В связи с конкуренцией на рынке между нефтью и газом Федеральное тарифное положение по газу предусматривало не ценовой контроль за тарифами для потребителей газа, а ориентиры для ценообразования. Этот вопрос остался только в компетенции Федерального картельного ведомства и картельных ведомств земель 33. 3.

Закон об энергетическом хозяйстве 1998 г.

О федеральном тарифном надзоре см.: Theobald (Fn. 5), Rn. 121. Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 2 ff. См. подр.: Danner (Fn. 4), Rn. 56 ff.; Säcker (Fn. 4), Rn. 8 ff.

Третий этап начался с момента вступления в силу Закона об энергетическом хозяйстве 1998 г 34., которым были имплементированы положения

32 33

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

Первого энергетического пакета Европейского союза (ЕС) 35. Энергетические рынки были либерализованы и система закрытых снабжаемых территорий (в том числе посредством притязания на прокачку) прекратила свое существование. В картельном праве были отменены исключения для демаркационных соглашений. Вследствие всего этого впервые появилась серьезная конкуренция за конечного потребителя. С точки зрения картельного права особенно часто возникал вопрос об обеспечении доступа к электросетям. В Постановлении о доступе к электросетям была принята модель доступа к сети, развитая уже в так называемых соглашениях объединений. В последующие годы картельные органы и суды по гражданским судам вынуждены были заниматься преимущественно соразмерностью сборов за пользование сетью. Ориентиры для расчета цен, которые в свое время были развиты в соглашениях союзов, большей частью были позднее перенесены в Постановление о сетевых сборах за электроэнергию и газ. Концентрация немецкого энергетического рынка началась прежде всего на уровне объединенных энергосистем вслед за открытием энергетических рынков, за которым последовало вертикальное участие объединенных предприятий в перепродавцах электроэнергии. Однако конкурентные отношения в Германии были подвергнуты критике со стороны ЕС. Комиссия ЕС потребовала установления регулируемого сетевого доступа и учреждения регулятора. Но в отличие от других государствучастников Германия при решении вопроса о доступе к сети выбрала систему согласованного доступа 36. 4.

Закон об энергетическом хозяйстве 2005 г.

Старт следующему этапу был дан Законом об энергетическом хозяйстве 2005 г 37., призванном реализовать Второй энергетический пакет ЕС с его строгими правилами о декартелизации и всеобъемлющими полномочиями регулятора по контролю за эксплуатацией сети. В связи с необходимостью реализации норм о декартелизации энергетического хозяйства до середины 2007 г. были предприняты решительные шаги по внесению структурных изменений в вертикально интегрированные энергоснабжа35

36 37

О европейских правовых требованиях к энергетической политике см.: Schmidt-Preuß, in: Säcker (Fn. 4), Einl. B. Rn. 62 ff. Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 4. См. подр.: Danner (Fn. 4), Rn. 68 ff.; Säcker (Fn. 4), Rn. 16 ff.; Theobald (Fn. 5), Rn. 53 ff.; Kühne/ Brodowski, Das neue Energiewirtschaftsrecht nach der Reform 2005, NVwZ 2005, 849 ff.

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

ющие предприятия. В результате возникло множество сетевых обществ и сетевых объединений, которые в соответствии с положениями законодательства могли действовать независимо от других видов деятельности вертикально интегрированных энергоснабжающих предприятий. Теперь в центре регулирования эксплуатации сети находится всеобъемлющее предварительное одобрение сетевых сборов, образование которых находится в прямой зависимости от эффективности затрат. Признание затрат подчинено специальному масштабу эффективности, содержащемуся в § 21 Закона об энергетическом хозяйстве 2005 г. и конкретизированному в постановлениях о сетевых сборах. В рамках двух раундов по одобрению сетевых сборов регуляторы резко снизили сетевые сборы операторов сетей. В конечном итоге в 2009 г. было введено стимулирующее регулирование. С тех пор регулирующие органы устанавливают верхние границы дохода на период регулирования. Эта мера призвана дать операторам сетей возможность получать более высокую прибыль в случае, если они сократят свои расходы сильнее, чем того требуют масштабы эффективности регулятора. Кроме того, для конкуренции был открыт газовый рынок 38. С начала, однако, возникла путаница, поскольку межсетевая модель вход/выход (Entry-/Exit-Modell) была введена в Закон 2005 г. неожиданно, вследствие чего Постановление о доступе к газовой сети, призванное конкретизировать положения закона и реализовать их, не было приведено в соответствие с данными изменениями 39. В этом отношении время от времени соглашение о кооперации между объединениями выполняло в известной степени функцию восполнения пробелов. Позднее, в 2007 г. в одном из процессов о злоупотреблениях Федеральное сетевое агентство настояло на так называемой модели двух договоров. В 2010 г. Постановление о доступе к газовой сети было соответствующим образом скорректировано. К этому времени была окончательно создана физическая торговля газом. Как и на рынке электроэнергии, здесь также рамочный договор Европейской федерации поставщиков энергии (European Federation of Energy Traders) 40 имеет преимущественную силу.

Помимо этого небольшим изменением в Закон об энергетическом хозяйстве было открыто для третьих лиц измерительное дело. Ср. также: auch de Wyl/Thole, in: Schneider/Theobald (Fn. 5), § 16 Rn. 268 f. См. подр.: de Wyl/Essig, in: Schneider/Theobald (Fn. 5), § 11 Rn. 30 und Zenke/Dessau, in: Schneider/Theobald (Fn. 5), § 13 Rn. 139 ff.

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

Хотя во внимание общественности все чаще попадают регуляторы, ответственные за регулирование эксплуатации сети, картельные органы и дальше остаются ответственными за проверку цен на энергию и контроль за слияниями. Контроль за ценовыми злоупотреблениями был даже на время до 2012 г. ужесточен в связи с 8-й поправкой в Закон против ограничения конкуренции 41. 5.

Закон об энергетическом хозяйстве 2011 г.

Оба энергетических пакета оказали существенное влияние на германское энергетическое хозяйственное право. Положения о доступе к сети Первого энергетического пакета открыли энергетические рынки для конкуренции. Второй пакет стал основой для всеобъемлющего регулирования эксплуатации сети. Однако ситуация с конкуренцией на энергетических рынках все еще была далека от представлений Комиссии ЕС. В частности, по ее мнению, ужесточение правил о декартелизации не улучшило решительным образом конкурентных отношений. Поэтому Третий пакет 2009 г .42, реализация которого была запланирована до 2011 г., предусматривал дальнейшее ужесточение положений о декартелизации на уровне передающих сетей и магистральных трубопроводов. Соответственно, Закон об энергетическом хозяйстве 2011 г. требовал полной декартелизации операторов транспортирующих сетей и усиления разделения (unbundling) 43 между операторами распределительных сетей и энергохранилищ. Кроме того, были отменены исключения для закрытых распределительных систем (= объектные сети) и усилены права потребителей. Наконец, как Третий энергетический пакет, так и Закон об энергетическом хозяйстве предусматривали усиление регуляторов на национальном и европейском уровнях, а также в целом европеизацию регулирования энергетики. Так, Комиссия ЕС получила широкие полномочия в сфере регулирования эксплуатации сети. Однако наиболее важным явилось создание Агентства по сотрудничеству энергорегуляторов (ACER) 44, коStuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 5 f. См. подр.: Schneider, in: ders./Theobald (Fn. 5), § 2 Rn. 44 ff.; Danner (Fn. 4), Rn. 17; Gundel/ Germelmann, Kein Schlussstein für die Liberalisierung der Energiemärkte: Das Dritte Binnenmarktpaket, EuZW 2009, 7863. 43 О разделении (unbundling) см.: Schmidt-Preuß, in: Säcker (Fn. 4), Einl. C. Rn. 185 ff.; Theobald (Fn. 5), Rn. 72 ff.; Rasbach, Unbundling — Regulierung in der Energiewirtschaft, München 2009, S. 9 ff. 44 См.: Schmidt-Preuß (Fn. 9), Rn. 69; Schneider (Fn. 16), Rn. 74.

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

торое призвано содействовать Комиссии ЕС. Оно вправе выражать свое мнение в форме заключений. Однако по ряду технических вопросов относительно возможностей доступа к трансграничным инфраструктурам и исключений при создании новых инфраструктур агентство может самостоятельно принимать решения по реализации энергетических директив, а также регламентов о торговле электроэнергией и магистральных газопроводах. В долгосрочной перспективе из Агентства может сформироваться общеевропейский регулятор 45. 6.

Энергетический переворот 2011 г.

Параллельно с реализацией 3-го Концепта внутреннего рынка и соответственно внесением поправок в Закон об энергетике 2011 г. Германия провозгласила так называемый энергетический переворот, аналогов которому в мире нет 46. Этот этап изменит немецкий энергетический ландшафт в ближайшие годы решительным образом. В связи с ядерной аварией на Фукусиме в марте 2011 г. Федеральное правительство окончательно ввело переворот в германскую энергетическую политику и объявило об отмене решения о продлении срока службы немецких атомных электростанций, принятого за шесть месяцев до этого. Некоторые атомные электростанции теперь будут выведены из эксплуатации даже раньше, чем это предусмотрено в атомном консенсусе 2000 г. Национальное энергоснабжение должно в будущем происходить в основном из возобновляемых источников энергии. Де-факто производство энергии долгое время никак не регулировалось нормами энергетического хозяйственного права. Для генерирующих установок действует, по существу, законодательство о лицензировании такого рода установок, которое по своей природе является административным правом и содержит нормы о предотвращении чрезвычайных ситуаций. Для ядерных установок действуют специальные требования Закона об атомной энергии. Кроме того, к генерирующим установкам применяются экологические требования, например, законодательство о выбросах в воздух. Эти требования были направлены изначально, скорее, на борьбу с загрязнением воздуха, чем с изменением климата. 45

Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 6. См.: Danner (Fn. 4), Rn. 24; Theobald/Gey-Kern, Das dritte Energiebinnenmarktpaket der EU und die Reform des deutschen Energiewirtschaftsrechts 2011, EuZW 2011, 896 ff.; Scholtka/ Helmes, Energiewende 2011 — Schwerpunkte der Neuregelungen im Energiewirtschaftsund Energieumweltrecht, NJW 2011, 3185 ff.

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

С ростом экологического сознания энергетическое хозяйственное право с начала 90-х годов было расширено за счет принятия Закона о содействии производству энергии из возобновляемых источников энергии и Закона о комбинированном производстве тепла и электроэнергии. Это развитие проходит параллельно дебатам об изменении климата, первый пик которых пришелся на 1997 г., когда был принят Киотский протокол, послуживший отправной точкой европейской торговли квотами на выбросы. Представляется, что с принятием решения о включении производства энергии в европейскую торговлю квотами на выбросы в 2012 г. дебаты об изменении климата будут оказывать огромное влияние на энергетическую отрасль. В Германии же энергетический переворот 2011 г. меняет на ближайшие годы все энергетическое хозяйственное право и все связанные с ним отрасли права: законодательство об ускорении расширения сети, сроки эксплуатации атомных электростанций, переход от простых сетей к интеллектуальным, производство электромобилей и законодательные положения о повышении энергоэффективности в домохозяйствах. Это лишь некоторые актуальные примеры. Значительное расширение производства электроэнергии из возобновляемых источников энергии, ведущее к сокращению использования ископаемых источников, и меры по экономии энергии за счет повышения энергоэффективности требуют огромных инвестиций в генерирующие установки, сети, аккумуляторы и изоляционные меры. II. Четыре колонны энергетического права

Представленное выше историческое развитие показывает, что в сфере энергетики существует большое количество разнообразных законов и постановлений, в некоторых случаях приводящее в замешательство. Германское энергетическое (хозяйственное) право основывается на четырех основных колоннах: энергетическое контрактное право, энергетическое хозяйственное право, энергетическое картельное право и энергетическое экологическое право 47. Все они служат закрепленной в § 1 Закона об энергетическом хозяйстве цели обеспечения безопасного, дешевого, доступного потребителю, чистого, эффективного и экологичного энергоснабжения 48. 47

Säcker (Fn. 4), Rn. 20 ff. Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 7.

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

Энергетическое контрактное право

Энергетическое контрактное право (в дополнение к праву общих условий заключения торговых сделок) имеет своей основной целью защиту прав потребителя 49. Данная отрасль права традиционно регулирует некоторые особенности проводного энергоснабжения (например, пользование земельным участком, права доступа, субсидирование строительных расходов, перебои в снабжении) и служит в целом обеспечению взвешенного оформления договорных отношений между поставщиком электроэнергии и газа и потребителем. В сфере основного и резервного энергоснабжения Постановления об основном электро- и газоснабжении 50 обеспечивают в то же время и защиту интересов широкого круга потребителей. В связи с либерализацией сетевой электроэнергетической и газовой промышленности в 1998 г. и связанным с этим предоставлением прав доступа к сети функции энергетического контрактного права охватывают задачу обеспечения баланса интересов сторон договора, в том числе по контрактам подключения и доступа к сети. Федеральное сетевое агентство дополняет судебный контроль контрактных соглашений, конкретизируя в принимаемых им установлениях подзаконные акты, изданные в развитие Закона об энергетическом хозяйстве. Положения об основном и резервном снабжении служат образцом в особенности для договоров энергопоставки за пределами этого тарифного типа. Любое отклонение от законодательных норм может обосновать риск противоправности общих условий заключения торговых сделок. Это относится в особенности к оговоркам об адаптации цен, которые в соответствии с актуальной судебной практикой подвергаются опасности быть признанными несправедливыми в соответствии с § 315 ГГУ или же быть отвергнутыми как очевидно невыгодные или непрозрачные общие условия заключения торговых сделок. То же самое относится и к ограничению ответственности в пользу более дешевого снабжения. Без ограничения ответственности на потребителя можно было бы перенести более высокие страховые расходы. Соответствующие положения в договорах с особыми (промышленными) предприятиями не были до сих пор оспорены в судах. Наконец, различные рамочные договоры торговли энергией и их многочисленные приложения образуют еще и особое энергетическое 49

См.: Theobald (Fn. 5), Rn. 114 ff.; Säcker (Fn. 4) Rn. 21. См. подр.: vom Wege/Finke, Grundversorgungsverordnungen (StromGVV / GasGVV) — Eine Vorstellung der wesentlichen Änderungen, ZNER 2007, 116 ff.

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

контрактное право, образованное стандартизированными договорными условиями, которые могут быть «подогнаны» под потребности сторон договора. Для того чтобы обеспечить возможность заключения многооб разных договоров, такие условия должны быть сформулированы особенно сбалансированно. Например, риски, связанные с крупными сделками, должны быть контролируемы в случае неплатежеспособности стороны по договору 51. 2.

Энергетическое хозяйственное право

Энергетическое хозяйственное право призвано наряду с обеспечением экологичности и интересов потребителя способствовать прежде всего безопасности, надежности и низкому ценовому уровню энергоснабжения 52. Связанная с эксплуатацией энергетических установок опасность для жизни и здоровья людей и их имущества требует определенных правовых рамок осуществления такого рода деятельности и постоянного поддержания снабжения при соблюдении необходимых стандартов безопасности. Долгосрочное обеспечение энергоснабжения как необходимая часть жизнеобеспечения производится в публичном интересе. Долгое время отграниченные региональные монополии считались оптимальным решением, для гарантирования долго срочного и безопасного снабжения проводной энергией. Но в 1990-х годах с началом либерализации энергетических рынков оказалось, что безопасное, надежное и экономичное энергоснабжение может предложить прежде всего конкуренция между поставщиками энергии. Законодатель в Законе об энергетическом хозяйстве 2005 г. решил всеобъемлюще урегулировать эксплуатацию сети для того, чтобы разрешить замену поставщиков. Содержащиеся в Законе об энергетическом хозяйстве и развивающих его постановлениях нормы о доступе к сети образуют в то же время и энергетическое конкурентное право. В отношении эксплуатации сети эти нормы фактически замещают контроль злоупотреблений в энергетическом картельном праве. Обеспечение недискриминационного доступа к сети и возможности подключения к ней по существу обеспечивает доступ к ключевым объектам, а регулирование сетевых сборов представляет собой определенную форму контроля за ценами. В связи с огромной плотностью регулирования, особыми полномочиями и инструментами (например, установлениями Федерального 51

Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 8. Säcker (Fn. 4), Rn. 21.

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

сетевого агентства) и гораздо более обширным штатным расписанием регуляторов интенсивность такого регулирования во много раз выше, чем в случае контроля одиночных случаев со стороны картельных органов 53. 3.

Энергетическое картельное право

Энергетическое картельное право имеет решающее значение для энергетической отрасли 54. Оно служит соблюдению адекватных условий конкуренции на энергетических рынках. В центре внимания была и остается проверка адекватности формирования цен предприятиями энергоснабжения 55. Чтобы не допустить злоупотреблений на закрытых снабжаемых территориях, картельное право предусматривало наряду с общими нормами о предотвращении злоупотреблений доминирующим положением специальные положения о контроле за ценами. С момента введения регулирования сетевых сборов контроль за ценами со стороны картельных органов ограничен де-факто ценами на электроэнергию и газ. Первые фундаментальные решения о соразмерности сетевых сборов были приняты еще на основе норм картельного законодательства. На временной основе до конца 2012 г. действует специальное правило об картельном ценовом контроле, добавленное законодателем в картельное право для того, чтобы облегчить картельным органам возможность вмешательства против потенциально незаконных цен, установленных энергоснабжающими предприятиями. Наряду с контролем цен на газ предметом картельных разбирательств последних лет в Германии и Европе выступали незаконное «ценообразование» квот на выбросы в оптовых ценах, удержание мощностей при производстве энергии, долгосрочные договоры поставки, возможности доступа к газовой сети и к хранилищам, запрет передачи энергии и введение концессионных сборов. Общий картельный запрет для предотвращения антиконкурентной практики приобрел большее значение только в последние годы, с тех пор как он стал охватывать соглашения между компаниями в Германии, которые не конкурируют друг с другом. Так, решения картельных органов по долгосрочным договорам поставки и запретам передачи энергии были приняты в основном на основе картельного запрета.

Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 8 f. Подр. см.: Scholz, in: Wiedemann, Handbuch des Kartellrechts, 2. Aufl. München 2008, § 34, Rn. 1 ff. Säcker, (Fn. 4), Rn. 21.

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

Однако не только контроль практики ведения деятельности путем картельного запрета и запрета злоупотреблений обнаружил себя как главный инструмент национального и европейского картельного надзора. Также и контроль за слиянием, служащий структурному контролю, является инструментом влияния картельных органов на конкурентную структуру энергетических рынков 56. Например, Федеральное картельное ведомство поддержало слияние компаний HEW, Bewag, VEAG и Laubag, на основе которых возникла группа Vattenfall с целью привести «четвертого игрока» на немецкий рынок после того, как в 2000 г. из компаний Veba и Viag образовалась новая компания E.ON 57, а RWE и VEW объединились. Последующий за этим этап участия объединенных компаний в местных распределительных сетевых компаниях завершился на основании распоряжения Федерального картельного ведомства, законность которого впоследствии подтвердил Верховный Суд ФРГ по делу Эшвеге, устанавливающего запрет на слияние. В пограничном районе между надзором за злоупотреблениями как частью контроля за практикой ведения деятельности, с одной стороны, и контролем за слияниями и структурами, с другой, нужно выделить так называемые обязательства по урегулированию. Эти обязательства, например, в случае с E.ON и RWE изменили всю корпоративную структуру, когда они приняли на себя обязательство перед Европейской комиссией по отчуждению генерирующих мощностей, а также передающих и магистральных сетей 58. 4.

Энергетическое экологическое право

Энергетическое экологическое право 59 служит, с одной стороны, сокращению выбросов СО2 при сжигании ископаемого топлива, а с другой, содействует использованию возобновляемых источников энергии. Поэтому список целей, содержащийся в § 1 Закона об энергетическом хозяйстве, упоминает экологичность энергоснабжения. Сокращение выбросов CO2 реализуется во многом при помощи установления верхних границ выбросов CO2 в Европейской системе торговли выбросами. Имплементация на национальном уровне осуществляется

59 57

Подр. о контроле за слияниями в европейском и немецком праве см.: Jung/Theobald, in: Schneider/Theobald (Fn. 5), § 6 Rn. 27 ff. Jung/Theobald (Fn. 30), Rn. 98 ff. Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 9 f. Подр. об энергетическом экологическом праве см.: Schneider, in: ders./Theobald (Fn. 5), § 21 Rn. 1 ff.

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

главным образом через Закон о торговле выбросами парниковых газов, который относится к административному праву. Он использует рыночные стимулы для наиболее эффективного использования ресурсов 60. Содействие использованию возобновляемых источников энергии и щадящему ресурсы производству энергии осуществляется, в частности, на основе норм Закона о возобновляемых источниках энергии 61 и Закона о комбинированном производстве тепла и электроэнергии 62. На операторов сети сначала Законом о продаже электроэнергии сети 1991 г., а потом и современным Законом о возобновляемых источниках энергии была возложена обязанность по приобретению и оплате электроэнергии из возобновляемых источников энергии. Однако Закон о возобновляемых источниках энергии есть часть не только экологического права, но и законодательства о распределенной генерации, так как энергия из установок по производству энергии из возобновляемых источников обычно поступает в распределительные сети децентрализованно. Закон о возобновляемых источниках энергии регулирует не только закупочные тарифы для операторов установок по производству энергии из возобновляемых источников, но и обязанности операторов сети по подключению таких установок, а также по сбалансированному приему энергии от операторов и распределению ее среди поставщиков и конечных потребителей. Кроме того, Постановление о компенсационном механизме регулирования и связанное с ним постановление по его исполнению посвящены принятию электроэнергии из генерирующих установок оптовым рынком. Теоретически, положения Закона могли бы быть включены как часть регулирования сети в Закон об энергетическом хозяйстве или в подзаконные акты по его исполнению. Так, например, требования о подключении оффшорных ветровых электростанций включены в Закон об энергетическом хозяйстве, при этом правила о приоритетном принятии биогаза в газоснабжающие сети включены не в Закон об энергетическом хозяйстве, не в новый Закон о возобновляемых источниках энергии (биогазе), а в Постановление о доступе к газовым сетям. Комбинированное производство тепла и электроэнергии используется уже давно. Однако их значение усилилось особенно в 1990-е годы с повышением экологического сознания, когда коммуны проектировали их 62 60 61

Säcker (Fn. 4), Rn. 21. Об истории подготовки закона см.: s. Danner (Fn. 4), Rn. 114 ff. Danner (Fn. 4), Rn. 119 ff.; Schneider (Fn. 33), Rn. 156 ff.

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

и строили в рамках «местной энергетической политики». Когда же цены на электроэнергию упали в связи с либерализацией энергетических рынков, то над ТЭЦ повисла угроза неэкономичности. В 2000 г. на это последовал законодательный ответ в виде Закона о комбинированном производстве энергии. Этот закон, как и Закон о возобновляемых источниках энергии, предусматривает механизм финансовой поддержки операторов ТЭЦ в виде тарифов за продажу энергии, обязанностей по подключению ТЭЦ к сети, а также механизм компенсации и рефинансирования (отличающийся от того, который принят в Законе о возобновляемых источниках энергии). Наконец, к энергетическому экологическому праву относятся Закон о поддержке производства энергии из возобновляемых источников в теп ловой сфере 63, Закон об энергоэффективности и Постановление об экономии энергии, ориентированные на повышение энергоэффективности в секторе домохозяйств 64. III. Современное состояние энергетики

Представленные выше шесть этапов развития и регулирование в виде четырех колонн энергетического экономического права оказали решающее воздействие на экономическую ситуацию. И сегодня на немецком энергетическом рынке происходят динамические колебания. Особое значение имеет энергетический переворот в том отношении, что по экологическим и экономическим причинам происходит постоянное развитие возобновляемых источников энергии. Это оказывает влияние как на рынок труда 65, так и на импортозависимость Германии, чье энергопотребление на ¾ удовлетворяется за счет импорта, что приводит к высоким затратам в этой области 66. При этом следует различать развитие рынка электроэнергии и рынка газа. 65 63

Schneider (Fn. 33), Rn. 32. Schneider (Fn. 33), Rn. 178 ff. По этому поводу см.: Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Erneuerbar beschäftigt! Kurz- und langfristige Wirkungen des Ausbaus Erneuerbarer Energien auf den deutschen Arbeitsmarkt, Stand: Juli 2011 (Федеральное министерство по окружающей среде, защите природы и безопасности реакторов. Заново занят! Кратко- и долговременные последствия расширения использования источников возобновл яемой энергии на германском рынке труда, июль 2010 г.) // http://www.bmu. de/erneuerbare_energien/downloads/doc/46538.php (По состоянию на 17.04.2012). Agentur für Erneuerbare Energien, Erneuerbare Energien 2020 — Potenzialatlas Deutschland, Stand: Februar 2010, S. 4, (Агентство по источникам возобновимой энергии. Источники возобновимой энергии 2020 — Атлас потенциала Германии, февраль 2010 г.) //

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

1. Развитие рынка электроэнергии

a) Источники регенеративной энергии Развитие рынка электроэнергии характеризуется, в частности, значительным увеличением генерирующих мощностей на основе возобновляемых источников энергии 67. В 2010 г. рост составил около 7,8 ГВт, большая часть которого пришлась на солнечные генераторы 68, так что в настоящее время около 20% общей потребности в электроэнергии покрывается из возобновляемых источников энергии 69. Из общего количества генерирующих установок, подключенных к операторам передающих и распределительных сетей, самую высокую чистую мощность обеспечивает использование ветряных турбин с их 27 051 МВт, в то время как каменный уголь находится на втором месте с 23 300 МВт. За ними следуют бурый уголь, ядерная энергия и природный газ 70. Поскольку срок полезного использования возобновляемых источников энергии меньше, чем у традиционных источников энергии, их уровень отдачи находится значительно ниже уровня традиционных источников энергии. Так, в 2010 г. объем питания от ветровых турбин составил 37,6 млрд кВт•ч, в то время от ядерной энергии 134,7 млрд кВт•ч, а у бурого угля 130,9 млрд кВт•ч. При этом производство независимой от наличия природных ресурсов электроэнергии, наоборот, снизилось в связи с изменениями, внесенными в Закон об атомной энергии, в результате чего в 2011 г. из эксплуатации вывели восемь атомных электростанций 71, а до конца 2014 г. планируется еще более широкое сокращение в этой области. Чтобы компенсировать вывод из эксплуатации атомных электростанций, к 2014 г. планируется дополнительное строительство не зависимых от природных ресурсов

68 69

70 71

http://www.unendlich-viel-energie.de/de/wirtschaft/potenziale.html (По состоянию на 17.04.2012). Bundesnetzagentur, Monitoringbericht 2011, S. 7 (Федеральное сетевое агентство. Отчет о мониторинге 2011 г.) // http://www.bundesnetzagentur.de/DE/Presse/Berichte/berichte_ node.html (По состоянию на 17.04.2012). Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 10. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Entwicklung der erneuerbaren Energien in Deutschland im Jahr 2011, Stand: März 2012, Abbildung 4 (Федеральное министерство по окружающей среде, защите природы и безопасности реакторов. Развитие источников возобновляемой энергии в Германии в 2011 г. По состоянию на март 2012 г. Рис. 4) // http://www.bmu.de/erneuerbare_energien/datenservice/ schaubilder/doc/42038.php (По состоянию на 17.04.2012). Там же. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 3, 7.

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

мощностей 72. Однако по сравнению с предыдущим 2010 г. инвестиционные планы в этой области сократились, так что общий объем проектов уменьшился почти на 18% 73. Проблемными оказались и уже находящиеся в стадии строительства проекты, что обусловлено техническими проблемами котлов (так называемая котловая проблематика), даже увеличившимися по сравнению с 2010 г., в связи с чем пришлось отложить запланированный запуск объектов в эксплуатацию 74. Хотя нынешняя ситуация и находится под контролем, в связи с интеграцией возобновляемых источников энергии и сокращением независимых от природных ресурсов мощностей существует явная потребность в расширении сети. Для решения этой задачи на стадии планирования находятся 24 проекта, но даже здесь обнаруживаются задержки 75. С экономической точки зрения производство, развитие и использование возобновляемых источников энергии привели к увеличению показателей занятости в этом секторе. В 2010 г. в этой области были заняты более чем 367 000 человек, что означает, что с 2004 г., когда это число было равно примерно 160 500, количество занятых увеличилось более чем вдвое 76. b) Оптовая торговля Немецкий оптовый рынок в 2010 г. продемонстрировал хорошие показатели. Так, общие объемы оказались более чем в семнадцать раз больше фактического спроса на электроэнергию в Германии 77. Хотя здесь объемы биржевой торговли резко выросли по сравнению с прошлым годом (примерно 70%), однако и внебиржевой объем торгов более чем в четырнадцать раз превышает объем биржевого рынка, причем более 3% торгового объема продается на исключительно двусторонней основе между сторонами 78. Что касается изменения цен, то здесь следует отметить, что в связи с демпинговым эффектом сбыта полученной из возобновляемых источников энергии на бирже EPEX Spot цены выросли незначительно и даже 74 75 76 77 78 72 73

Там же. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 15. Там же. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 7 f., 19 ff. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Fn. 39), S. 5. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 8, 28. Там же.

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

введенное в конце 2010 г. объединение граничащих друг с другом зон рынков привело к дальнейшему сближению рыночных цен 79. Кроме того, по сравнению с предыдущими годами в 2011 г. можно проследить значительное снижение волатильности цен как на прямом, так и на спотовом рынке, что также объясняется вышеуказанными причинам сбыта полученной из возобновляемых источников электроэнергии и объединением граничащих друг с другом зон рынков электроэнергии 80. c) Розничная торговля Немецкий рынок розничной торговли в 2010 г. характеризовался значительным увеличением подачи электроэнергии промышленным потребителям, а также ростом цен, в том числе и для бытовых потребителей 81. Тем не менее прослеживается увеличение продаж электроэнергии для промышленных потребителей на 14% по сравнению с 2009 г., в то время как объем сбыта коммерческим и бытовым потребителям остается относительно стабильным 82. В 2011 г. отмечен наибольший рост цен на электроэнергию для бытовых потребителей с начала регулирования на 8,7% 83. Бытовые потребители, однако, уже сейчас могут выбрать в среднем из 147 операторов сети на сетевой регион. Смена поставщика часто связана со значительными сбережениями. Вместе с тем такой возможностью не воспользовались 44% домохозяйств, хотя количество смен поставщика возросло по сравнению с 2009 г. При этом 41% бытовых потребителей получают энергию по специальному договору с основной снабжающей организацией и только 15% имеют специальный договор с конкурентом, что осложняет привлечение новых клиентов для конкурентов. 2.

Развитие газового рынка

81 82 83 84

Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 8, 30. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 8, 31. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 9. Там же. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 9, 33. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Fn. 43), Abbildung 2 (рис.2).

Природный газ является одним из видов ископаемого топлива, использование которого в Германии наряду с энергией из возобновляемых источников в 2011 г. составило 87,8% конечного потребления энергии 84. Это указывает на важное значение газового рынка для энергетической отрасли 79

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

в Германии в целом. Рынок газа импортирует в настоящее время около 1384 млрд кВт•ч, в то время как экспорт составил 418 млрд кВт•ч в 2009 г. и 463 млрд кВт•ч в 2010 г 85. Внутренняя добыча газа сокращается, в 2010 г. объем добычи составил всего лишь 12,63 млрд м³ 86. а) Слияние регионов газового рынка Самым значительным событием на газовом рынке в 2009 г. стало объединение шести регионов газового рынка в две области: трех в область L-Gas (Low Gas или низкий газ) и трех в область H-Gas (High Gas или высокий газ). Причиной этого стало пересмотренное Постановление о доступе к газовой сети (вступило в силу 9 сентября 2010 г.), в соответствии с которым операторы магистральных трубопроводов были обязаны до 1 апреля 2011 г. сократить число рыночных регионов для L-газа до одного и для H-газа до двух посредством интеграции бывших рыночных регионов 87. Техническое разделение двух газовых сетей не имеет значения для транспортных клиентов и дилеров, потому что все точки входа и выхода, а также все клиенты группируются в большой балансовой зоне, так что клиенты могут быть обеспечены газом вне зависимости от его качества. Раньше такое было невозможно 88. Согласно оценочному докладу Федерального сетевого агентства положительное влияние объединения регионов газового рынка сказалось также на оживлении конкуренции за бытовых потребителей и повышении ликвидности на торговых рынках 89. b) Безопасность снабжения Безопасность в сфере поставок природного газа играет большую роль во всей Европе, в том числе и в Германии, по крайней мере с того момента, когда в связи с конфликтом между российским производителем природного газа «Газпромом» и украинской газоснабжающей компанией «Нафтогаз» был прекращен транзит газа через Украину в январе 2009 г 90. Для того чтобы обеспечить безопасность поставок газа, в Германии расширяется система газопроводов, например, путем завершения строительства 87 88 89 90 85

Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 49. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 9. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 51. Там же. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 49. Этот трубопровод, построенный и управляемый АО «Nord Stream», поставляет природный газ из России в Европу через Балтийское море // http://www.nord-stream. com/de/ (По состоянию на 17.04.2012).

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

Северо-германского газопровода (NEL) в 2012 г. или путем сдачи в эксплуатацию «Северного потока» 91. Кроме того, газовый рынок в настоящее время характеризуется значительными инвестициями европейских и российских газовых компаний в транспортную инфраструктуру. Однако и европейский законодатель посчитал необходимым принять меры по регулированию этой сферы, в связи с чем в декабре 2010 г. вышла Директива ЕС № 994/2010 о мерах по обеспечению безопасности газоснабжения, которая преследует «цель обеспечения высокого уровня безопасности поставок бытовым потребителям во всех государствах–членах Европейского союза» 92. Даже в экстремальных условиях зимы с соответственно высоким потреблением газа и одновременного прекращения поставок по крупнейшему импортному пути должен быть гарантирован минимальный объем газа для нужд бытовых потребителей. Это обеспечивается, например, использованием хранилищ природного газа. При этом Германия располагает самыми большими в Европе хранилищами газа с рабочими объемами примерно на 20 млрд м³ 93. С принятием указанной директивы и в соответствии с Законом об энергетическом хозяйстве на Федеральное сетевое агентство были возложены некоторые полномочия по исполнению названных актов, в частности подготовка доклада об оценке рисков для безопасности энергоснабжения 94. с) Оптовая торговля В оптовой торговле отмечается существенная разница между газом вида H и газом вида L. В то время как торговая ликвидность рынка газа H существенно увеличилась за счет расширения рынка, торговая ликвидность газа L выглядит ниже. По этой причине торговли газовыми продуктами L нет на немецкой энергетической бирже EEX, на которой с середины июля 2007 г. в дополнение к углю, электроэнергии и сертификатам СО2 можно анонимно продавать природный газ 95. Кроме того, снижение оптовых цен на газовом рынке с 2008 г. положительно влияет на цены для домохозяйств 96, в связи с чем все больше

94 95 96 92 93

Даже если тогда и не было создано фактической угрозы безопасности поставок. См.: Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 60. Там же. Там же. Там же. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 61, 63. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 4.

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

и больше игроков рынка выступают за привязку цен поставок к торговым ценам 97. d) Розничные цены В то же время в розничной торговле отмечается высокое и динамическое разнообразие поставщиков, что указывает на высокий уровень привлекательности региональных и надрегиональных рынков газа в Германии 98. Домохозяйства в настоящее время могут выбирать из трех вариантов поставки им газа: поставка по тарифам основного снабжения, смена тарифного плана у прежнего поставщика и полная смена поставщика (что может привести к значительному снижению цен). При поставках по тарифам основного снабжения в стоимость снабжения входят затраты по производству энергии и ее сбыту, налоги и сетевые сборы 99. Становится очевидным, что все большее число конечных потребителей меняют поставщика энергии, что положительно сказывается на конкуренции, а значит и на рыночных ценах. Это, в свою очередь, связано с увеличением количества поставщиков в отдельных газовых сетях 100. Сравнивая развитие конкуренции на рынке природного газа и на рынке электроэнергии, можно утверждать, что в области снабжения бытовых потребителей в 2010 г. рынок газа обогнал рынок электроэнергии 101. Это видно, например, из того факта, что все больше клиентов меняют своего поставщика газа и электроэнергии и все меньше домохозяйств обеспечивается газом через основное снабжение. И хотя у домохозяйств на газовом рынке нет еще такого большого выбора поставщиков, как на рынке электроэнергии, оказывается, что конкуренция может положительно развиваться и независимо от количества поставщиков.

100 101

В настоящее время цены на рынках торговли газом, напротив, привязаны к (все возрастающим) ценам на нефть. См.: Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 65. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 72. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 67. Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 73. По поводу сравнения см.: Bundesnetzagentur (Fn. 41), S. 4.