§ 5. Частный кредит как новый инструмент для финансирования муниципальных задач Штефан Фридрих I. Введение 20 марта 2012 г. в экономической ежедневной газете Financial Times Germany (FTD) на первой странице значился анонс: «Банки ставят на банкротство городов — город, страна, конец 1 — давать деньги в долг муниципалитетам долгое время считалось сделкой без всякого риска. Теперь кредитные институты опасаются дефолта в провинции. Отчет о новом германском фронте финансового кризиса», а в этом же выпуске газеты была опубликована статья под заголовком: «Обесценившаяся деревня» («Деревня-даунгрейд» — Der Dorf-Downgrade). При этом для специалистов в данном сообщении не было ничего нового. На протяжении последних лет банки никак не могут разобраться, хотят ли они в принципе и каким образом финансировать в будущем муниципалитеты. Теперь согласно отчету в FTD некоторые крупные кредитные институты, в том числе «Дойче Банк» (Deutsche Bank), начали проводить с муниципалитетами консультации перед тем, как предоставить им кредит. Но что это означает в случае с должником, который, согласно распространенному ранее среди участников рынка мнению, обладал наилучшей кредитоспособностью? Муниципалитеты и прежде получали у банков конфиденциальные консультации по вопросам соблюдения законодательства о банковской деятельности, однако это никак не влияло на условия выдачи кредита. Теперь это должно измениться. Только в связи с европейским кризисом банки поняли, что публичные должники не отличаются абсолютной надежностью. В частности, в Германии нет ни установленного законодательно, ни признанного обычаем правила об ответственности Федерации, земель и муниципалитетов по долгам друг друга 2. Поэтому в будущем условия кредитования муниципалитетов должны соответствовать их рейтингам.
1
2
„Stadt, Land, Schluss“ — рифмованное переложение детской игры в «города»: «Stadt, Land, Fluss» — город, страна, река (). von Lewinski, Öffentlichrechtliche Insolvenz und Staatsbankrott, 2011, S. 102 ff.
421
Публично-частное партнерство в муниципальной сфере
В одном из своих документов в начале марта 2012 г. 3 Ассоциация германских банков (Bundesverband deutscher Banken) так излагает свою позицию по данному вопросу: «В результате практика кредитования может измениться. Банки пересмотрят свои бизнес-модели и по-новому оценят кредитные риски и риски ликвидности. Следствием этого станут более критический анализ платежеспособности, установление цен, ориентированных на изменившиеся оценки рисков и увеличившиеся расходы по сохранению собственного капитала и ликвидности, концентрация на особо привлекательных группах клиентов, а также общее повышение требований прозрачности и по отношению к муниципальным клиентам. Совместная задача муниципалитетов и банков в этой сложной ситуации будет заключаться в улучшении финансовой коммуникации. Финансовое положение и финансовый менеджмент муниципалитета вынуждают к более детальному анализу, а предъявляемые к последнему требования банков станут более детальными. Необходимо вместе искать возможности для улучшения, которые окажут положительное влияние на рейтинг и, в конечном счете, на предоставление кредита, как и на саму готовность кредиторов на денежном рынке выдавать займы». Интересно то, что правовой основой этой перемены направления является инициированное самими государствами более жесткое регулирование банковского сектора. Такие инструменты, как «Базель III» (или, соответственно, его европейская имплементация в виде Четвертой директивы о требованиях к капиталу (Capital Requirements Directive Package IV )), содержат достаточно весомые, хотя и не существующие в общественном восприятии, элементы, в частности так называемый «коэффициент финансового левериджа» (leverage ratio). Эти правила заставляют банки соотносить в будущем все кредиты, независимо от классификации рисков, т. е. также кредиты, предоставляемые публичным образованиям, с достаточностью собственного капитала банка. В результате не применяются §§ 26 и далее Положения о достаточности собственных средств (Solvabilitätsverordnung), которые предполагали «нулевой риск» в отношении кредитов публичному сектору. В итоге этого регулирования в банковском секторе остается меньше свободного капитала для выдачи кредитов. В конце концов 3
422
Positionspapier des Bankenverbandes zu den Perspektiven der Kommunalfinanzierung vom 05.03.2012, aktualisiert am 04.04.2012.
Штефан Фридрих
собственники банков сами будут желать достичь часто упоминаемого уровня достаточности собственного капитала в размере 25%. Это может означать, что банки будут иметь в будущем до 40% меньше средств для кредитования. Для того чтобы сохранить тот же уровень достаточности собственного капитала, что и прежде, банк будет обязан в будущем на каждый выданный в кредит евро получать примерно в два раза больше прибыли, чем до сих пор. Результатом такого изменения будет, в принципе, один из двух вариантов: либо банки ограничат выдачу кредитов с низкой доходностью, включая кредиты публичному сектору; либо они повысят процентные ставки по кредитам, чтобы из меньшего объема кредитов получать в абсолютном выражении такой же доход, как и прежде. В информированных кругах говорят за закрытыми дверями о комбинации уменьшившегося объема кредитов с их удорожанием на 20– 30% по сравнению с преобладающей сейчас для муниципалитетов процентной ставкой. Следовательно, можно утверждать, что в перспективе будут существовать муниципальные рейтинги, которые в сочетании с реализацией принципов «Базеля III» приведут к более высоким ставкам по кредитам. Одновременно с этим банки ожидают более подробной информации о финансовом положении муниципальных образований. В одной из публикаций созданного самими муниципалитетами научно-исследовательского учреждения — Муниципального объединения управленческого менеджмента (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement, KGSt) 4 председатель Конгресса городов Рейнланд-Пфальц резюмировал в ноябре 2011 г.: «Ожидаемые в среднесрочной перспективе ограничения со стороны банков по выдаче кредитов муниципалитетам и уменьшение числа конкурентоспособных и заинтересованных в муниципальных сделках банков принуждает к более широкой диверсификации в выборе банков. Установление новых деловых отношений с ранее не принимавшимися во внимание банками, даже за счет более высоких процентных ставок, приводит в долгосрочной перспективе к большей уверенности при поиске финансирования. Это относится и к муниципалитетам с собственными сберкассами, на которые тоже распространяются правила «Базель III».
4
Schwarting/Baier, Basel III — wie können sich Kommunen darauf vorbereiten?, KGSt Journal Nr. 11/2011, 56. Jahrgang, November 2011, S. 1 ff.
423
Публично-частное партнерство в муниципальной сфере
II. Публично-частное финансирование и частный кредит 3.0 1. Понятие и происхождение частного кредита В современных условиях актуальным становится вопрос о том, какие альтернативные формы финансирования есть у муниципалитетов. Одна из таких альтернатив может быть определена термином «публично-частное финансирование» (Public-Private-Finance). Мы проанализировали несколько моделей такого финансирования. Одной из них является модель частного кредита (Bürgerkredit), на которой попробуем остановиться подробнее. Основное содержание частного кредита составляет обыкновенный договор займа, с помощью которого граждане могут финансировать свой муниципалитет. На первый взгляд это звучит очень просто, однако следует учитывать некоторые подводные камни банковского законодательства. Для более глубокого понимания идеи частного кредита необходимо обратиться к истории его происхождения. Частный кредит «1.0» был проектом города Квикборн (Quickborn). В 2009 г. во время проведения городского собрания возникла идея финансирования одного муниципального проекта непосредственно самими гражданами. Для этого с ними были заключены обыкновенные договоры займа. Минимальная сумма займа была 5000 евро, процентная ставка составляла 3%, что в то время было примерно на 1% ниже, чем ставка банковского процента для муниципальных кредитов. За несколько дней 80 горожан таким способом дали городу взаймы 4 млн евро. Средний вклад составил, таким образом, 50 000 евро. Однако муниципалитет не посоветовался с органом правового надзора за муниципалитетами (kommunale Rechtsaufsichtsbehörde) и Федеральным учреждением финансового надзора за оказанием финансовых услуг (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, BaFin, далее — БаФин). Эти два ведомства изучили модель из Квикборна и запретили ее 5. По их мнению, заключив договоры займа, муниципалитет нарушил Закон о кредитной системе (Kreditwesengesetz, KWG, далее — ЗКС). Для заключения кредитных сделок ему нужна была банковская лицензия, которую муниципалитет в соответствии с муниципальным законодательством, в Баварии это регулируется в абз. 4 ст. 87 Баварского закона об общинах (BayGO, далее — БавЗО), не вправе получать. Хотя Квикборну было тогда разрешено продолжить исполнение уже 5
424
Fuchs, Ministerium stoppt das Quickborner Bürgerdarlehen, Hamburger Abendblatt vom 01.10.2009.
Штефан Фридрих
заключенных договоров займа (решение о продолжении или прекращении таких сделок в соответствии с § 37 ЗКС принимает БаФин), но на будущее данная модель была запрещена. 2. Требования банковского законодательства в отношении частных кредитов Таким образом, муниципальные заимствования должны соответствовать определенным требованиям банковского законодательства. С точки зрения гражданского права частный кредит — это договор займа в соответствии с § 488 Германского гражданского уложения (ГГУ — BGB). Согласно муниципальному законодательству Баварии, в зависимости от конфигурации в каждом конкретном случае с точки зрения муниципалитета речь идет либо о долгосрочном долге, т. е. о кредите в смысле ст. 71 БавЗО, либо о краткосрочном кредите в смысле абз. 1 ст. 73 БавЗО. Весьма любопытно обратиться в связи с этим непосредственно к Закону о кредитной системе. Здесь возникает вопрос о том, не идет ли речь со стороны муниципалитета о так называемой депозитной сделке в смысле № 1 предл. 2 абз. 1 § 1 ЗКС, в то время как со стороны вкладчиков речь могла бы идти о так называемой кредитной сделке в смысле № 2 предл. 2 абз. 1 § 1 ЗКС. Если имеет место заключение подобных сделок на основе предл. 1 абз. 1 § 32 ЗКС «внутри страны профессионально или в масштабе, который требует ведения коммерчески организованного предприятия», то данная деятельность требует письменного разрешения БаФина. Это разрешение зависит от различных условий. Проще говоря, это означает, что для таких операций обязательно наличие «банковской лицензии». Интересно при этом то, что как муниципалитеты — публично-правовые территориальные образования, так и граждане, т. е. частные лица, подпадают под понятие «предприятия» согласно предл. 1 абз. 1 § 1 ЗКС. Данное понятие следует рассматривать чисто функционально 6. С другой стороны, Федерация и федеральные земли, а также их административные органы и юридические лица, созданные в результате обособления публичного имущества Федерации и земель, вообще исключены из этой классификации в соответствии с «неписаным принципом» практики банковского надзора, согласно которому охранительная
6
Erting, Bankaufsichtsrechtliche Grenzen kommunaler Darlehensgeschäfte, NVwZ 2009, S. 1340.
425
Публично-частное партнерство в муниципальной сфере
цель Закона о кредитной системе требует их исключения из понятия «предприятие» по смыслу данного Закона 7. Неясным остается тем не менее, почему в данном случае по-разному оценивается положение в кредитной системе Федерацией федеральных земель, с одной стороны, и муниципалитетов — с другой. В этой связи возникает вопрос, желал ли этого сам законодатель. Так как смысл и цель Закона о кредитной системе заключаются в обеспечении общего порядка в системе кредитно-денежных услуг, в поддержании жизнеспособности финансовой системы и в защите кредиторов от потери их денег. Почему Федерация и федеральные земли в состоянии достичь этих целей без надзора, а муниципалитеты — нет, остается без ответа. Федеральный административный суд (ФАС — Bundesverwaltungsgericht, BVerwG), например, никогда не проводит подобного различия в компетенции между уровнями власти при рассмотрении дел о субсидиарности правоустановительных исков, предл. 1 абз. 2 § 43 Кодекса административного судопроизводства (КАС — Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO) 8. Прежде всего не следует забывать, что в отношении муниципалитетов и так уже предусмотрен специальный правовой надзор, так что даже без помощи ЗКС можно было бы в большинстве случаев остановить проблематичные операции. Таких возможностей по вмешательству нет ни на федеральном уровне, ни на уровне земель. Тем больше недоумения вызывает тот факт, что в отношении муниципалитетов осуществляют двойной надзор. Тем не менее это является стандартной административной практикой. Решающим для привлечения частных кредитов без получения разрешения является, таким образом, состав банковской сделки: депозитную сделку по смыслу № 1 предл. 2 абз. 1 § 1 ЗКС совершает тот, кто принимает деньги от населения с безусловным обязательством их возврата. Однако у этого общего положения есть несколько исключений, два из которых возможны в рамках частного кредита: предоставление обеспечения по кредиту и заключение соглашения об очередности выплаты вкладов. Здесь мы снова сталкиваемся с положением Закона о кредитной системе, в котором по непонятным мотивам используется необычный подход: если заемщик обеспечивает права требования займодавца 7
8
426
Erting, Bankaufsichtsrechtliche Grenzen kommunaler Darlehensgeschäfte, NVwZ 2009, S. 1340. BVerwG NVwZ 2002, S. 1506 с дальнейшими ссылками.
Штефан Фридрих
обычными для банков способами, то речь идет не о банковской сделке. Из этого можно сделать вывод, что таким образом займодавцы должны быть защищены от потери своих вкладов. Но в соответствии с абз. 6 ст. 71 БавЗО муниципалитетам запрещено предоставлять обеспечение для получения кредита. Обеспечение, следовательно, исключается. Точно так же нет никакой банковской сделки, если договор займа предусматривает квалифицированное соглашение об очередности выплаты вклада. Это означает, что требования займодавца о возврате вклада в случае несостоятельности заемщика будут удовлетворены только в порядке установленной очередности, т. е. только при удовлетворении корпоративных требований участников соответствующего общества. Кроме того, требование займодавца не может служить основанием для банкротства. Однако во многих случаях это не имеет ничего общего с безопасностью вкладов. Займодавец, наоборот, принимает на себя предпринимательский риск. Если исходить из принципа взвешивания ценностей, Закон о кредитной системе допускает здесь конструкцию, которая создает риск, вместо того, чтобы избегать его. Однако введение процедуры банкротства в отношении муниципального имущества в Баварии недопустимо в соответствии со ст. 77 БавЗО в сочетании с № 2 абз.1 § 12 Закона о несостоятельности (Insolvenzordnung, InsO). Ввиду отсутствия самой процедуры банкротства соглашение об очередности выплаты вклада становится ненужным. Поэтому для договоров с территориальными образованиями исключающий эффект условия об очередности выплаты вклада не действует 9 и, следовательно, тоже не подходит. Что же делать? Через год после применения частного кредита 1.0 в Квикборне было решено запустить аналогичную модель в сотрудничестве с банком. Граждане должны были внести деньги в банк, который потом выдает кредит муниципалитету, а затем продает свои требования, вытекающие из договоров кредитования, гражданам обратно. Так родился частный кредит 2.0. Данная конструкция должна была обойти препятствия, содержащиеся в Законе о кредитной системе, благодаря тому, что при осуществлении банковских сделок, одной из сторон которых является банк с лицензией, охранительная цель Закона о кредитной системе достигается посредством осуществления надзора за этим банком. Продаже банком
9
Erting, Bankaufsichtsrechtliche Grenzen kommunaler Darlehensgeschäfte, NVwZ 2009, S. 1341 f.
427
Публично-частное партнерство в муниципальной сфере
своей дебиторской задолженности способом, называемым на банковском жаргоне «моделью с фронтированным банком» (Fronting-Bank Modell), т. е. достижению экономической цели частного кредита 1.0 другим способом, с правовой точки зрения также ничего не угрожает. Поскольку «осуществление банковских сделок» в соответствии с Законом о кредитной системе всегда относится к деятельности по приему вкладов и предоставлению кредитов. Об «удержании» кредитного договора банком Закон о кредитной системе ничего не говорит. Следовательно, не является проблемой и установление кредитного отношения между муниципалитетом и гражданами через привлеченный муниципалитетом банк. С точки зрения банковского законодательства такой вариант разрешен. Тем не менее более точное изучение проблемы безопасности вкладов граждан, особенно в мыслимых вариациях несостоятельности участвующего банка, является насущной потребностью при использовании описанной модели. Дьявол кроется в деталях, так что при определенных обстоятельствах могут возникнуть огромные кредитные риски для инвестирующих граждан, которые могут распознать только специалисты. Однако это не является темой настоящего исследования. По данным статьи в журнале «Der neue Kämmerer» («Новый казначей») 4/2011 10, мэр города Квикборн сделал из своего опыта с этой моделью вывод, что такой вариант является «более дорогим и менее гибким по сравнению с обычными муниципальными кредитами». Если посмотреть на эту модель внимательнее, то становится понятно почему. Для данной модели требуется банк, который должен выполнить значительный объем работы, чтобы исполнить договоры купли-продажи требований. За это банк потребовал от города Квикборн в качестве вознаграждения 0,15% от суммы займа. Заключившие договоры граждане должны были обязательно открыть счет в этом банке и ежегодно платить за его обслуживание. Кроме того сам проект осуществлялся, судя по доступным документам, только в онлайновом режиме, что вероятно, создало (слишком) высокие барьеры для многих граждан. Проект продвигался очень медленно. С начала 2010 г. город Пфорцхайм (Pforzheim) также рассматривал возможность реализации модели с частным кредитом через тот же банк, который участвовал в организации частного кредита для Квикборна. Но в конце 2011 г. от этой идеи пришлось отказаться. Городская администрация пришла к выводу: «Получение частных кредитов Kolb/Elbers, Graswurzelfinanzierung, Der Neue Kämmerer, Ausgabe 04, September 2011, S. 4.
10
428
Штефан Фридрих
недопустимо без участия кредитной организации. Соответствующее оформление кредитов связано с дополнительными затратами и требует специальной продолжительной по времени процедуры. […] » 11. Согласно статье в Hamburger Abendblatt (ежедневная газета в Гамбурге. — Прим. пер.) было всего пятнадцать конкретных запросов в банк, который обслуживал вторую модель заимствований города Квикборн 12. Но другого такого проекта, основанного на частном кредите 2.0, больше не было. В конце концов ни частный кредит 1.0, ни 2.0, по крайней мере на сегодняшний день, не нашли широкого применения на практике. 3. Экономические, политические и правовые требования, предъявляемые к частным кредитам 3.0 Вместе с тем работающий частный кредит был бы очень полезным инструментом для муниципалитетов. С помощью частного кредита муниципалитет может получать деньги непосредственно от своих граждан без обращения к регулярному банковскому рынку. Полученные денежные средства, с одной стороны, могут использоваться либо для рефинансирования долгосрочного долга с наступившим сроком погашения, либо для реструктурирования краткосрочных займов. С другой стороны, с помощью частного кредита, и возможно это и есть его главное применение, можно финансировать конкретные муниципальные проекты, например, новый детсад, приобретение новой пожарной машины, ремонт городского театра или строительство нового спортивного комплекса. Важно только, чтобы граждане поддержали соответствующий проект, так как чем сильнее они «за», тем скорее они готовы предоставить выгодное финансирование. При этом муниципалитет может добиться более выгодных условий, чем на рынке банковских услуг. Пятилетний муниципальный кредит стоит, например, в настоящее время около 2,0% годовых. Если гражданин идет в качестве частного вкладчика в нормальный банк, то он получает за пятилетний депозит лишь около 1,4% годовых, как, например, в банке «Sparda-Bank München», который предлагает в большинстве случаев относительно хорошие условия. Следовательно, существует определенная разница в процентных ставках, предлагаемых в договорах банковского вклада и в договорах 11
Stark, Vorlage P 0994 des Stadtrates der Stadt Pforzheim, 19.10.2011. Fuchs, Bürgerkredit: Lokale Banken ausgebootet?, Hamburger Abendblatt vom 13.03.2010.
12
429
Публично-частное партнерство в муниципальной сфере
частного кредита. В приведенном примере это 0,6%. Эту разницу муниципалитет и его жители могут разделить между собой. Муниципалитет мог бы, например, предложить своим гражданам кредит с доходом 1,55% для покупки пожарной машины. За техническое осуществление частного кредита (консалтинг, составление договоров и т. д.) муниципалитету пришлось бы заплатить еще около 0,15% (окончательная цена всегда будет зависеть от конкретного проекта). В результате муниципалитет получил бы деньги за 1,70%, что на 0,30% меньше, чем в случае со стандартным муниципальным кредитом. При этом муниципалитет создал бы ситуацию с «пятикратной выгодой». Граждане получили бы больший процент, чем в банке. Муниципалитет заплатил бы около 15% меньше процентов, чем в банке. Банк не должен был бы выдавать низкомаржинальный муниципальный кредит (с низкой процентной ставкой), а смог бы использовать соответствующие средства для более прибыльного коммерческого финансирования. И муниципалитет получил бы новую пожарную машину. Кроме того, автопроизводитель продал бы свой продукт. Этот список предполагаемых выгод можно продолжать почти бесконечно: рабочие места, НДС, налог на заработную плату, социальные страховые взносы и т. д. По-научному можно было бы назвать это «достижением большего благосостояния с эффектом Парето». Все оказываются в выигрыше, никто не проигрывает. Благодаря частному кредиту можно получить гораздо больший, чем раньше, прирост благосостояния от проекта по приобретению нового имущества или строительству нового объекта. В конце концов, по той же причине оказывается менее важным вопрос о том, является ли финансирование с привлечением частного кредита для муниципалитета дешевле, стоит столько же или даже дороже, чем банковский кредит. Проценты, уплаченные муниципалитетом своим же гражданам, остаются в соответствующем региональном экономическом цикле. Возможно также, что поставщики и сотрудники для соответствующего проекта будут из того же региона. Таким образом, в случае с частным кредитом речь идет в том числе и о мерах по стимулированию региональной покупательной способности. Об этом муниципалитет не должен забывать, раздумывая об экономических преимуществах того или иного проекта. Эти потенциальные выгоды послужили толчком для размышлений, как можно было бы реализовать «частный кредит 3.0». При этом важны следующие характеристики: приемлемость в соответствии с ЗКС, 430
Штефан Фридрих
простая реализуемость без участия банка, выгодная структура затрат без обязательного участия третьей стороны, по возможности высокая доходность для вкладчиков, высокая безопасность вкладов путем прямой связи с муниципальной стороной, максимальная гибкость. Целью модели частного кредита 3.0 явилась организация между муниципалитетом и гражданином отношений на основе заключения простого договора займа в обход препятствий со стороны ЗКС. Речь шла, таким образом, о возрождении частного кредита 1.0 в новом обличии. При заключении договора займа следует, однако, быть уверенным, что не только со стороны муниципалитета, но и со стороны гражданина речь не идет о требующей специального разрешения банковской сделке. Как уже упоминалось, на физические лица тоже, как правило, распространяется действие Закона о кредитной системе. Предоставление займов муниципалитетам обычно является банковской сделкой по смыслу № 2 предл. 2 абз. 1 § 1 ЗКС. Требуется ли для предоставления займов иметь банковскую лицензию, предусмотренную в § 32 ЗКС, — зависит в конечном счете, наряду с оформлением соответствующих договоров, главным образом от того, осуществляется ли предоставление займов в организационно-правовых формах предпринимательской деятельности (Gewerbebetrieb) или в иных формах, но в таком объеме, который соответствует требованиям, предъявляемым к предпринимательской деятельности. В связи с этим имеется целый ряд неопределенных правовых понятий, которым необходимо дать толкование. Такое толкование дал БаФин в своих рекомендациях 13, согласно которым требующая разрешения банковская сделка имеет место тогда, когда предоставляется более 100 отдельных кредитов, или более 20 отдельных кредитов на общую сумму более 500 000 евро. Вполне вероятно, что особенно активный гражданин своими инвестициями может превысить эту границу, однако такой случай будет скорее исключением. Обычно граждане, внося свои вклады, не будут совершать требующие разрешения банковские сделки. Если проект с частными кредитами будет оформлен таким образом, что он в конечном счете как для муниципалитетов, так и для граждан не будет подпадать под требование о получении разрешения в соответствии с ЗКС и будет безопасным для обеих сторон, то тогда Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, Hinweise zum Tatbestand des Kreditgeschäfts, 08.01.2009.
13
431
Публично-частное партнерство в муниципальной сфере
взаимодействие между муниципалитетами и вкладчиками будет осуществляться без посредников. Если такая оптимальная модель для обеих сторон не является требующей разрешения банковской сделкой, то муниципалитету, по существу, ничего не надо делать с БаФином. Если разрешение не требуется, то муниципалитету не надо получать и одобрения. Тем не менее в отдельных случаях БаФин хотел бы знать, оформлены ли договоры так, что на самом деле нет требующей разрешения банковской сделки, так что, несмотря на свободу от разрешения, БаФин в конечном счете будет рассматривать соответствующие сделки. Поэтому муниципалитеты перед началом своих кредитных проектов должны обязательно обратиться в БаФин. До сих пор БаФин не ответил, насколько, независимо от конкретного случая, возможно получение генерального одобрения для модели частного кредита, чтобы каждый муниципалитет не должен был всякий раз предоставлять свои договорные документы для получения отрицательного заключения. Это сэкономило бы муниципалитетам время. Но сомнительно, что БаФин согласится так поступить. Соответствующие запросы в БаФин оставались до настоящего времени без ответа. Соответствующие вопросы возникают и при проверках, проводимых налоговыми органами и органами правового надзора за деятельностью муниципалитетов. Очевидно, что модель частного кредита только тогда может быть успешно реализована, когда и муниципалитет, и гражданин имеют минимально возможные издержки, которые должны ограничиваться следующими моментами: принятие решения об использовании модели частного кредита, создание координационного центра для заинтересованных лиц, заключение договоров и определение периода для внесения и учета платежей. В конце срока займа тогда лишь остается перечислить обратно вкладчикам сумму кредита плюс начисленные проценты. При подготовке подобных проектов возникают, помимо прочего, высокие консалтинговые расходы. Трансграничный лизинг (CrossBorder-Leasing), деривативы и т. п. вселили в муниципалитеты неуверенность. Существуют достаточно серьезные предубеждения против «инновационных» решений. Тем не менее велик и интерес к улучшению финансовой ситуации. Это видно по тем 15 муниципалитетам, которые интересовались частным кредитом 2.0. В свете бюджетного принципа бережливости, казначей, представляется, даже обязан узнавать о проектах, которые могли бы уменьшить стоимость кредитов. 432
Штефан Фридрих
С точки зрения консультантов, проблема, однако, заключается в том, что достижимая маржа в проектах с частными кредитами чрезвычайно мала. В связи с тем, что проект должен конкурировать с очень выгодными в настоящее время условиями банковского муниципального кредита, для гонораров консультантам остается очень небольшой запас. С другой стороны, существуют уже упоминавшиеся относительно высокие издержки при подготовке проекта, а также постоянное сопровождение в течение всего срока реализации проекта. Как следствие такие проекты быстро становятся неинтересными для крупных аудиторских и юридических фирм. На первый взгляд это является серьезным препятствием на пути частных кредитов. Однако такие проекты дают также возможность утвердиться молодым консалтинговым компаниям. Как и во всех иных областях, для каждой консалтинговой фирмы есть подходящие ей проекты. В связи с этим в заключение следует указать еще на одну опасность: если консалтинговая фирма представляет муниципалитету законную и заранее одобренную БаФином модель с частными кредитами, а муниципалитет адаптирует представленную модель согласно своим представлениям, то это может стать проблемой для консультантов. В соответствии с § 54 ЗКС осуществление банковских сделок без разрешения карается штрафом или лишением свободы до пяти лет, по неосторожности — до трех лет. Данные специальные составы преступлений могут совершаться и в рамках соучастия. Это означает, что консультант может и не предполагая этого оказаться под уголовным преследованием. Консультант должен быть, следовательно, очень осторожен и либо следить за последующей реализацией проекта, либо найти иные возможности, чтобы исключить свою ответственность. III. Результат Частный кредит (3.0) очевидно не станет главным ключом к решению проблем дефицита муниципальных бюджетов. Но во многих случаях при правильном подходе он мог бы явиться очень полезной частью таких решений. Финансовое участие граждан в муниципальных проектах могло бы оказаться катализатором для муниципальной политики. Публично-частное партнерство имеет поэтому еще целый ряд неиспользованных потенциалов. Можно и дальше открывать новые сферы, создавая в них за счет хороших моделей бо́льшую добавленную стоимость как для публичного сектора, так и для частных субъектов. 433